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TRANSFORMACION PRODUCTIVA CON EQUIDAD

PRESENTACION En este documento, la Secretara de la CEPAL ha hecho un esfuerzo por presentar una versin decantada de las principales enseanzas que ha dejado la crisis econmica de los ochenta. Se apoya en ellas para elevar a la consideracin de los gobiernos de sus Estados miembros una propuesta para el desarrollo de los pases de Amrica Latina y el Caribe en el decenio de los noventa y tambin en adelante. La propuesta gira en torno a la que se considera tarea primordial y comn a todos los pases: la transformacin de las estructuras productivas de la regin en un marco de progresiva equidad social. Mediante esta transformacin, se pretende crear nuevas fuentes de dinamismo que permitan cumplir algunos de los objetivos propios de una concepcin actualizada del desarrollo: crecer, mejorar la distribucin del ingreso, consolidar los procesos democratizadores, adquirir mayor autonoma, crear condiciones que detengan el deterioro ambiental y mejorar la calidad de la vida de toda la poblacin. Cabe advertir, sin embargo, que la propuesta no pretende ofrecer una receta nica de aplicacin generalizada, sino que constituye un conjunto de orientaciones, adaptables, por cierto, a las situaciones particulares de los pases. La exposicin se ha organizado en seis captulos. El primero presenta una introduccin y sntesis de las principales ideas del documento. El segundo analiza el entorno inicial, comprobando que ha hallado prdida de dinamismo, desequilibrios macroeconmicos, un ajuste de carcter regresivo, un debilitamiento del sector pblico y un descenso de la inversin. A continuacin, el tercer captulo analiza algunos de los factores que condicionan la transformacin productiva: el entorno internacional, los equilibrios macroeconmicos, el financiamiento del desarrollo y el apoyo de los agentes sociales. En el cuarto captulo se exponen los fundamentos de la transformacin productiva con equidad, as como algunos de los dilemas que el proceso enfrenta. Sobre la base de lo expuesto en los captulos anteriores, el quinto captulo propone los lineamientos de algunas polticas bsicas que contribuiran a hacer posible la transformacin productiva. Tras analizar el tema de las especificidades nacionales, aborda las polticas de apoyo a la competitividad autntica, de reforzamiento de la articulacin productiva y de interaccin entre los agentes pblicos y privados. Finalmente, se trata en el captulo sexto la contribucin de la integracin econmica al proceso de transformacin productiva, proponiendo algunas lneas de poltica en los mbitos de la insercin internacional, la articulacin productiva y el fortalecimiento de la base institucional de la integracin. Este trabajo se nutre de las variadas y riqusimas enseanzas asimiladas durante los aos ochenta, tanto dentro como fuera de la regin, y del anlisis de experiencias concretas, algunas de las cuales se recogen en los recuadros, con miras a ilustrar las orientaciones propuestas. Como todo ensayo de esta envergadura, el documento forma parte de un proceso ms

amplio y profundo. En ese sentido, no slo contiene una propuesta orientadora, sino que adems traza las grandes lneas prioritarias del futuro programa de trabajo de la Secretara. En definitiva, lo que se pretende con este texto y las actividades venideras que de l se deriven es contribuir al debate actual y futuro en la regin sobre como acceder al desarrollo sostenido en el umbral del siglo XXI.

INTRODUCCION Y SINTESIS a) El punto de partida La experiencia latinoamericana y caribea de los ochenta ya ha sido ampliamente explorada en numerosos documentos de la Secretara de la CEPAL, donde se destaca el retroceso experimentado por la vasta mayora de los pases en el mbito econmico y social. Este puede apreciarse mejor en la perspectiva de los logros que se materializaron en decenios anteriores, y tambin, en los aos ochenta, en relacin a otras regiones del mundo, en particular los pases industrializados de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) y varios pases del sudeste asitico. En esos documentos, se acu el trmino de "dcada perdida" para ilustrar la magnitud del retroceso en materia de desarrollo. Si se aplica tan solo el indicador global de la evolucin del producto interno bruto por habitante, dicho trmino incluso se queda corto: el producto real por habitante a finales de 1989 no se retrotrajo a lo ya registrado hace diez aos, sino al nivel de trece aos atrs e incluso ms en algunas economas. En consecuencia, los pases de la regin inician el decenio d 1990 con el peso de la inercia recesiva de los aos ochenta, con el pasivo que significa su deuda externa, y la presencia de una fundamental inadecuacin entre las estructuras de la demanda internacional y la composicin de las exportaciones latnoamericanas y caribeas. Adems, se arrastra una serie de insuficiencias importantes, entre las cuales se destacan los desequilibrios macroeconmicos no resueltos, la creciente obsolescencia de la planta d capital e infraestructura fsica (asociada a niveles de inversin deprimidos) una distancia cada vez mayor entre los intensos cambios tecnolgicos que se estn dando en el mundo y su aplicacin en la regin, el desgaste de la capacidad financiera y de gestin de los gobiernos, la frustracin de un nmero ascendente de personas que busca incorporarse al mercado de trabajo, el mal aprovechamiento de los recursos naturales y la depredacin de stos y del medio ambiente. El decenio de 1980 no slo fue testigo de retrocesos, sin embargo. Tambin hubo avances; parciales y a veces precarios en el dominio econmico, y considerables en lo poltico. En ese sentido, los ochenta tambin fueron una dcada de "aprendizaje doloroso". En el mbito poltico-institucional, numerosos pases avanzaron hacia sociedades plurales y participativas, y se asisti al final de la dcada a una progresiva desideologizacin en el debate poltico y econmico. Reflejo de ello son los esquemas de concertacin poltica y social que han aflorado. En el dominio de las relaciones intrarregionales, en gran parte quedaron atrs las rivalidades entre pases

vecinos, y en algunos casos, se sustituyeron por esquemas creativos de cooperacin. En materia econmica, se confirm plenamente la necesidad impostergable de corregir la asimetra de la regin; se tom conciencia, asimismo, de la importancia de mantener los equilibrios macroeconmicos de corto plazo, y de complementarlos con polticas sectoriales en apoyo a la transformacin. Se redoblaron esfuerzos por aprovechar mejor las potencialidades de la integracin regional, y se logr superar, en un grado importante, falsos dilemas referentes a la relacin industria-agricultura, mercado interno-mercado externo, Estado-agentes privados y planificacinmercado. Tambin forman parte del aprendizaje doloroso las transformaciones econmicas nada despreciables que se produjeron, an en el contexto del precario desempeo de las economas en los ochenta. Se puso en evidencia la heterogeneidad de comportamientos en la actividad industrial, y se confirm la relativa vitalidad del sector agrcola; asimismo, en muchos pases, las grandes concentraciones urbanas sufrieron un impacto mayor que las ciudades medianas y el rea rural. Se elev el coeficiente de exportaciones en una amplia gama de rubros; surgi un mayor nmero de empresarios dinmicos, y la cobertura de algunos servicios sociales, tales como la educacin, se mantuvo a pesar de las restricciones presupuestarias. Tambin la demanda de ciertos bienes y servicios continu expandindose: el consumo de electricidad residencial y la disponibilidad de televisores por habitante mantuvieron su tendencia ascendente, que es contraria a la evolucin regresiva de los indicadores econmicos agregados. En la dcada de los ochenta hubo, entonces, una coexistencia de tendencias encontradas. En el mbito institucional, se fortaleci la interaccin poltica, y al mismo tiempo se debilitaron las instituciones pblicas. El ajuste tuvo un elevadsimo costo social, sobre todo para los estratos medios y los grupos populares. Con todo, los ms afectados frecuentemente crearon mecanismos de defensa propia. Las economas se caracterizaron por una prdida global de dinamismo y un marcado deterioro de las condiciones de equidad, a la par que se iniciaba un proceso de adaptacin a los cambios de circunstancias. Durante ste, numerosas empresas mejoraron su competitividad internacional, y surgieron mltiples ejemplos de creatividad y originalidad. En sntesis, la dcada de los ochenta constituy, en trminos histricos, un punto de inflexin entre el patrn de desarrollo precedente en Amrica Latina y el Caribe y una fase, an no completamente perfilada pero sin duda diferente, que marcar el desarrollo futuro de la regin. Esta dcada de desarrollo perdido y de aprendizaje doloroso posiblemente equivali a coyunturas histricas que ha tocado vivir en todas las experiencias exitosas de industrializacin tarda. Acaso se trata de la base a partir de la cual la regin podr recuperar una senda de crecimiento, con modalidades distintas en cuanto a instituciones y polticas; acompaada, esta vez, con un esfuerzo sostenido para superar los rezagos en los mbitos de equidad y competitividad internacional, y en un contexto ambientalmente sustentable. Contribuir a esa tarea es, precisamente, el propsito de este documento.

b) Los desafos de los noventa

As, al iniciarse la dcada que antecede al nuevo milenio, Amrica Latina y el Caribe enfrentan una encrucijada. Se trata, nada menos, de reencontrar el camino para acceder al desarrollo; un camino que parece haberse perdido en el turbulento decenio que recin concluy. La superacin de la crisis lleva implcita una acumulacin extraordinaria de exigencias. Tan solo a ttulo ilustrativo: de un lado, es preciso fortalecer la democracia; de otro, hay que ajustar las economas, estabilizarlas, incorporarlas a un cambio tecnolgico mundial intensificado, modernizar los sectores pblicos, elevar el ahorro, mejorar la distribucin del ingreso, implantar patrones ms austeros de consumo, y hacer todo eso en el contexto de un desarrollo ambientalmente sostenible. Economas, sociedades y estados debilitados difcilmente podran seguir un curso exitoso frente a este cmulo de exigencias, sin sopesar en forma muy cuidadosa, y sin apoyar consensualmente, determinadas posibilidades, prelaciones y sacrificios. Es ms, la tarea que se tiene por delante es de tal envergadura y complejidad que no sera posible abordarla desde una sola perspectiva totalizadora, especialmente cuando se toma en cuenta la enorme diversidad de situaciones que se dan en la regin. Existen, por lo dems, apremios coyunturales que hasta el presente han obligado a las autoridades a centrar su atencin en el mbito de la poltica econmica de corto plazo, postergando proyectos y planteamientos de ms largo aliento, aunque stos sean indispensables para corregir los desequilibrios existentes; as ocurre, por ejemplo, con la balanza de pagos. En ese sentido, y valindose del horizonte temporal de largo plazo que ofrece el inicio del decenio de los noventa, en este documento se acenta lo que se considera la tarea primordial y comn a todos los pases: la transformacin de las estructuras productivas de la regin en un marco de creciente equidad social.

c) Algunas condiciones para la transformacin productiva La orientacin y los resultados de los esfuerzos internos por superar la crisis dependern de manera no despreciable del entorno externo, que influir siempre y en forma decisiva en el desempeo de las economas de la regin. Entre los distintos elementos que condicionarn tal desempeo se destacan el grado de apertura que tenga el comercio internacional; la manera en que se maneje el exceso de endeudamiento, que limita tanto la capacidad de importacin como la capacidad de inversin de numerosas economas de la regin, y la posibilidad que haya de acceder a tecnologas y conocimientos en condiciones que faciliten una transformacin productiva asentada en la competitividad internacional. Las condicionantes de origen externo se entremezclan con otras de origen interno y frecuentemente las refuerzan. Entre las ltimas se destaca la necesidad de corregir los desequilibrios macroeconmicos que fueron el signo dominante de la dcada de los ochenta. Tambin se plantea, en segundo lugar, una enorme interrogante sobre cmo habr de abordarse el financiamiento del desarrollo, dada la masiva transferencia de recursos financieros al exterior registrada durante los ltimos aos. En tercer lugar, las orientaciones que ofrece el documento toman en cuenta que el

mantenimiento de la cohesin social establece lmites claros al contenido de las polticas y estrategias econmicas.

d) El esfuerzo interno y la cooperacin internacional Impulsar la transformacin productiva y abrir el paso a una mayor equidad social son tareas que precisan de esfuerzos decididos, persistentes e integrales por parte de gobiernos y sociedades civiles. Estos slo rendirn fruto, como ya se indic, en un entorno externo de condiciones mnimamente favorables en materias tan vitales como el financiamiento en general (y, ms especficamente, respecto de una solucin al problema de la deuda externa), el intercambio comercial y la transferencia de tecnologas y conocimientos. Con ello se plantea con mayor fuerza y en forma ms prioritaria el tema de la necesidad de la cooperacin econmica internacional. En ese sentido, cabe esperar que la regin enfrente el dilogo y las negociaciones internacionales desde una posicin quizs ms favorable que en el pasado. Ello se debe a que si los pases de Amrica Latina y el Caribe adoptan estrategias propias que les permitan avanzar en la senda de la transformacin productiva, ganaran mayor legitimidad, credibilidad y eficacia para exigir que los pases industrializados asuman su propia responsabilidad en el ordenamiento de una economa mundial vigorosa y capaz de dar impulso dinmico a todos los pases. Asimismo, la reactivacin de las economas de la regin, junto con un mayor nivel de concertacin intrarregional, fortalecera el poder de negociacin de los pases latinoamericanos y caribeos frente a terceros. De otra parte, los propios pases industrializados parecen redescubrir al menos algunas de las ventajas de los arreglos de tipo multilateral. A raz de temas como los de medio ambiente o de recursos del mar, se ha puesto de manifiesto que los entendimientos bilaterales, muy favorecidos por las principales economas desarrolladas en los ltimos tiempos, resultan insuficientes para abordar eficazmente determinados problemas. Es de esperar, entonces, que aquellas economas tambin acepten, en un sentido ms especfico, que la posibilidad de mantener una expansin ordenada y sostenida de la economa mundial en su conjunto depende de manera vital de encontrar formas que signifiquen beneficios tanto para los pases desarrollados como para los pases en desarrollo.

e) Los planteamientos centrales del documento Al hacer las consideraciones que siguen, se parte de una conviccin: no obstante los graves obstculos que los pases de la regin enfrentan, existen efectivamente vas para superarlos. Esta aproximacin atempera, en cierto modo, el desaliento que en general suscita el panorama de Amrica Latina y el Caribe al iniciarse la nueva dcada. Se apoya en los avances registrados en otras latitudes, donde tambin se han planteado dificultades estructurales y coyunturales, algunas de las cuales guardan

similitud con las que hoy afectan al desarrollo de la mayora de los pases de la regin. Se basa, tambin, en el aprendizaje doloroso del decenio anterior, y en el importante caudal de activos acumulados por la regin en el accidentado desarrollo de las ltimas dcadas. La complejidad y la envergadura de la tarea propuesta implican un perodo ms o menos prolongado de aprendizaje y de adaptacin. Para numerosos pases, parte del trayecto ya est hecho, por lo que correspondera esperar logros concretos en los primeros aos del decenio de los noventa. Con todo, queda mucho por recorrer. Esta afirmacin tambin tiene consecuencias en el mbito de la cooperacin internacional: los pases necesitan cierto margen de holgura externa para que el esfuerzo surta debidamente sus efectos, y necesitan tiempo para que estos ltimos se hagan sentir. Se exponen a continuacin los criterios en que se sustenta la propuesta, las orientaciones para el diseo de las Polticas requeridas para su instrumentacin y la base institucional de apoyo que precisan.

i) Principales criterios La transformacin productiva con equidad ha de lograrse en el contexto de una mayor competitividad internacional. Dicha competitividad debe sustentarse ms en una incorporacin deliberada y sistemtica del progreso tcnico al proceso productivo (con los consiguientes aumentos de productividad), y menos en la depreciacin de los salarios reales. Al respecto debe reconocerse la dimensin de aprendizaje y difusin de los conocimientos disponibles a nivel internacional, prerrogativa insuficientemente utilizada por la regin en el pasado. Se procura avanzar desde la "renta perecible" de los recursos naturales hacia la "renta dinmica" de la incorporacin de progreso tcnico a la actividad productiva. Se enfatiza el carcter sistmico de la competitividad. En el mercado internacional compiten economas donde la empresa constituye un elemento que, siendo crucial, est integrada a una red de vinculaciones con el sistema educativo, la infraestructura tecnolgica, energtica y de transportes, las relaciones entre empleados y empleadores, el aparato institucional pblico y privado y el sistema financiero: es decir, est integrada a todo un sistema socioeconmico. Desde esta perspectiva, impulsar la transformacin productiva requiere esfuerzos decididos, persistentes y sobre todo integrales. La industrializacin constituye el eje de la transformacin productiva, principalmente por ser portadora de la incorporacin y difusin del progreso tcnico, pero tambin porque en las nuevas circunstancias debe sobrepasar el estrecho marco sectorial en que se la ha abordado y enlazarse con las explotaciones primarias y el rea de servicios de manera de integrar el sistema productivo y propender a la homogeneizacin progresiva de los niveles de productividad. La superacin del encapsulamiento sectorial es una de las claves de la transformacin productiva y de la nueva fase de la industrializacin.

Las transformaciones productivas deben ser compatibles con la conservacin del medio ambiente fsico, y, en consecuencia, la dimensin ambiental y geogrfico-espacial debe incorporarse plenamente al proceso de desarrollo. En ese sentido, se trata, por una parte, de revertir las tendencias negativas del agotamiento de los recursos naturales, del creciente deterioro por contaminacin y de los desequilibrios globales; y, por otra, de aprovechar las oportunidades de utilizar los recursos naturales, sobre la base de la investigacin y conservacin. El crecimiento sostenido apoyado en la competitividad es incompatible con la prolongacin de rezagos en relacin con la equidad. Esto no obsta para que se reconozca la dificultad de alcanzar simultneamente objetivos tan distintos, por cuanto surgen oposiciones que tocan a la ponderacin valorativa de stos, y asimismo, a la capacidad del sistema para asumir y asimilar los cambios. En este aspecto, la urgencia de corregir deficiencias en distintos mbitos es diferente de un pas a otro; para algunos, fortalecer la deteriorada cohesin social es casi un requisito de sobrevivencia; en otros, la prioridad se localiza en impulsar la competitividad, sin retrocesos importantes en materia de equidad.

ii) Orientaciones para el diseo de polticas La transformacin productiva no podra ser simplemente la resultante de crear un clima macrecconmico apropiado y estable, o de aplicar una poltica de "precios correctos" . Exigir combinar el manejo macroeconmico con polticas sectoriales, as como integrar las polticas de corto y de largo plazo. Adems, precisar de cambios institucionales con orientaciones estratgicas tambin de largo plazo, en las que pueda asentarse una forma nueva de interaccin entre los agentes pblicos y privados, como va ineludible de alcanzar la equidad y la armona social. De hecho, dicha interaccin se ve como parte de un nuevo relacionamiento global entre Estado y sociedad civil. El imperativo de la equidad exige que la transformacin productiva est acompaada por medidas redistributivas. Por intenso que resulte el esfuerzo de la transformacin, seguramente transcurrir un perodo prolongado antes de que pueda superarse la heterogeneidad estructural mediante la incorporacin del conjunto de sectores marginados a las actividades de creciente productividad. De ah que ser necesario pensar en medidas redistributivas complementarias, entre ellas servicios tcnicos, financieros y d comercializacin, as como programas masivos de capacitacin destinados a microempresarios, trabajadores por cuenta propia y campesinos; reformas de diversos mecanismos de regulacin que impiden la formacin d microempresas; adecuacin de los servicios sociales a las necesidades de los sectores ms pobres; fomento de la organizacin para contribuir a la ayuda mutua y a la adecuada representacin de las necesidades de los ms desfavorecidos ante el Estado, y aprovechamiento de la potencialidad redistributiva de la poltica fiscal, tanto del lado de los ingresos como en lo referente a la orientacin del gasto pblico. La integracin latinoamericana y caribea y la cooperacin intrarregional son esenciales, en cuanto contribuyen de manera vital al afianzamiento de

la transformacin productiva, la democratizacin y la justicia distributiva. En ese mbito se proponen acciones concretas basadas en criterios sectoriales, preferentemente subregionales, graduales, con nfasis en la competitividad y la rentabilidad, y que suponen la participacin protagnica de empresas, instituciones y asociaciones existentes en la regin. Tales acciones estn orientadas a lograr que la integracin contribuya a la estrategia de desarrollo propuesta, y pueda reforzarla. iii) Contexto institucional Todo lo anterior parte de un reconocimiento de que la formulacin y aplicacin de estrategias y polticas econmicas habr de ocurrir en un contexto democrtico, pluralista y participativo. Esto influye sobre el contenido y alcance de las polticas y estrategias econmicas, sobre la manera en que stas se formulan y aplican, y sobre las modalidades de interaccin entre los agentes pblicos y privados. En ese sentido las polticas y estrategias deben hacerse cargo de la voluntad expresada por las mayoras nacionales, y pueden estar sujetas a cambio, de acuerdo con las expresiones de la voluntad mayoritaria. En sociedades democrticas, la concertacin estratgica adquiere una importancia decisiva. Esa concertacin comprende un conjunto de acuerdos explcitos e implcitos de largo alcance entre el Estado y los principales actores polticos y sociales, en torno a la transformacin productiva con equidad, y asimismo en torno a las secuencias de polticas e innovaciones institucionales necesarias para alcanzarla. Se trata de legitimar por esta va mecanismos y acciones que, por una parte, generen comportamientos convergentes con los propsitos comunes y, por otra, inhiban las dinmicas de los intereses de grupos que podran comprometer los propsitos colectivos. La capacidad gubernamental de concitar acuerdos respecto de los fines de largo plazo y los objetivos instrumentales, as como los medios utilizables, tiene relacin directa con el grado de participacin pluralista, con la adecuacin de las polticas y con la eficacia de su instrumentacin. El estilo de la intervencin estatal habr de renovarse en relacin a dcadas pretritas. Durante los aos ochenta, las prioridades de los Estados de la regin se redujeron muchas veces a privilegiar una expansin cuyos frutos hicieron posible el servicio de la deuda externa. Conviene ahora desplazar esas prioridades hacia el fortalecimiento de una competitividad basada en la incorporacin de progreso tcnico y en la evolucin hacia niveles razonables de equidad. Ello no significa necesariamente ni acrecentar ni disminuir el papel de la accin pblica, sino aumentar su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema econmico en su conjunto. Tambin requiere un cambio en sus procedimientos tradicionales en materia de planificacin. Esas nuevas tcnicas debern crear una mejor articulacin entre los procesos decisorios de corto, mediano y largo plazo; promover la coordinacin intersectorial, y asegurar respaldo tcnico para los necesarios esfuerzos de dilogo y concertacin social. Es evidente que la concertacin estratgica se pone a prueba cotidianamente a travs de sus efectos y su grado de aceptacin por parte d sus distintos protagonistas. f) Principales elementos propositivos

Junto a los planteamientos centrales antes enunciados, el documento hace un conjunto de propuestas. Estas tienen por objeto mejorar la insercin internacional, favorecer la articulacin productiva e inducir una interaccin creativa entre los agentes pblicos y privados; y todo ello se orienta hacia el cumplimiento del criterio estratgico de generar una competitividad autntica, que sintetiza esos objetivos especficos y establece una gua para la transformacin productiva. Las propuestas se basan en la incorporacin d experiencias positivas ya en marcha en distintos pases de la regin. Cabra, entonces, examinarlas en el marco ms amplio de su capacidad de contribuir a lograr la transformacin productiva con equidad.
El mbito macroeconmico y las polticas que lo conforman son de vital importancia, tanto para corregir los desequilibrios que caracterizaron el decenio de los ochenta como para alcanzar los objetivos de la transformacin de mediano y largo plazo. Una de las lecciones aprendidas en la dcada anterior fue que los desequilibrios de las principales variables macroeconmicas slo pueden llegar a ciertos lmites, y que los precios de mercado deben al menos aproximarse a los precios sociales. Otra consiste en que el marcado acento puesto en la estabilizacin y el ajuste, y en actuar sobre la demanda y la reasignacin de recursos, de alguna manera entr en conflicto con las polticas destinadas a estimular la oferta. No es del caso profundizar sobre el contenido y alcance de la poltica econmica de corto plazo, la cual variar significativamente de una situacin a otra. Cabra insistir, sin embargo, en la importancia de un marco que otorgue coherencia a sus distintos componentes, y de un grado aceptable de estabilidad en su aplicacin. Tambin cabra subrayar la extraordinaria importancia que ha adquirido la poltica fiscal en el conjunto del instrumental de que disponen los gobiernos para hacer frente a objetivos a veces encontrados, como son la estabilizacin, el crecimiento y la mayor justicia distributiva. El financiamiento de la transformacin productiva requiere, en efecto, reacomodar la poltica fiscal, a fin de elevar el ahorro pblico que pueda destinarse a la inversin. Cabe realizar un esfuerzo por mejorar la asignacin del gasto, pero parece claro que la mayor parte del ajuste fiscal ha de venir por la va de reformas tributarias. Un sistema con relativamente pocas, aunque amplias, bases imponibles, y que d preferencia a tasas uniformes, es preferible a otro complejo, con mltiples tasas nominales. La adopcin de bases amplias significa un paso importante en favor del objetivo de mayor equidad; adems simplifica la administracin tributaria y permite aumentar la recaudacin. En materia de poltica comercial y cambiaria, alcanzar la transformacin productiva exige una mayor apertura de la economa, como medio para inducir aumentos de productividad y estimular la incorporacin de progreso tcnico. No hay una frmula nica para efectuar la apertura. Para que sta refuerce el proceso de crecimiento, en vez de frustrarlo, es indispensable que lleve no slo a mayores importaciones, sino tambin a una expansin rpida y persistente de las exportaciones. Cabra, en consecuencia, graduar la apertura en funcin de la disponibilidad de divisas. Adems, supone armonizar las polticas de proteccin arancelaria y para-arancelaria, la poltica cambiaria y las polticas de promocin de exportaciones, todo con miras a que el nivel de proteccin efectiva brindada a las actividades exportadoras sea similar al que beneficie a los sectores que sustituyen importaciones. Un requisito esencial para que la apertura contribuya al

crecimiento y la transformacin productiva es el mantenimiento de un tipo de cambio real alto y estable. Durante la etapa crtica en que se lleve a cabo la reconversin y la modernizacin del aparato industrial, la intervencin selectiva del Estado, mediante la concesin de incentivos tributarios, crediticios y comerciales, podra complementar la poltica arancelaria. En cuanto a la poltica tecnolgica, la condicin de "industrializacin tarda" presenta oportunidades hasta ahora insuficientemente utilizadas en cuanto a aprendizaje, incorporacin y difusin, en la planta productiva, del acervo tecnolgico disponible a nivel internacional. Como orientaciones para la dcada del noventa, se propone completar y adecuar la infraestructura tecnolgica en las actividades prioritarias ms retrasadas; promover una mayor propensin a incorporar progreso tcnico e innovar en las empresas mismas, incentivando una adecuada valorizacin de la tecnologa como variable estratgica y fuente de beneficios, otorgando incentivos gubernamentales a empresas existentes para emprender actividades innovadoras, y dando apoyo a la creacin de nuevas empresas de alto nivel tecnolgico. Se sugiere asimismo desarrollar, a travs de diversos arreglos institucionales, una red de nexos entre el sistema de investigacin y el resto de la infraestructura tecnolgica, por una parte, y el sector productivo, por otra, as como fomentar en ste un estrecho contacto entre usuarios y productores de bienes y servicios. Esto ltimo podra hacerse en torno a determinados sistemas integrados de produccin, donde ya se haya acumulado una experiencia y competencia bsica a nivel local (como podran ser algunos sectores elaboradores de recursos naturales y las industrias ligadas a stos). Finalmente, se requerir la aplicacin de criterios de selectividad, ya que slo de esa manera es dable generar en la regin ncleos endgenos de innovacin tecnolgica. En lo referente a la formacin de recursos humanos, se destaca su papel crucial para la transformacin productiva. Trtase de la materia en que mejor se conjugan consideraciones de dinamismo econmico con equidad social. La aceleracin del cambio tcnico, la heterogeneidad dentro y entre los pases de la regin, los requerimientos cambiantes en materia de habilidades laborales y la diversificacin de agentes productivos, implican que no puede esperarse que un agente nico tome a su cargo las tareas de formar, capacitar y readiestrar recursos humanos. Adems, la escasez de recursos disponibles para mejorar los sistemas de capacitacin obliga a aprovechar al mximo los diversos aportes que distintas instituciones pueden realizar a la formacin de recursos humanos. Lo anterior justifica la necesidad de una estrategia de largo plazo abocada a la elevacin paulatina y sostenida de la oferta formativa en sus distintas fases y mbitos: ciclos preescolar, bsico y secundario, universidades, centros de investigacin, sistemas de capacitacin, programas de educacin popular y educacin de adultos, y programas de reciclaje ocupacional. Respecto de la creacin de empresas, se propone disear polticas de estmulo a la formacin de empresas y empresarios. Se reconoce la complejidad de la tarea, en la medida en que en el proceso de inversin intervienen factores no siempre incluidos en los enfoques econmicos tradicionales, e incluso otros intangibles, como la creatividad humana. Con todo, la concepcin actual del problema implica atender especialmente a la creacin de grupos con potencialidad empresarial, a la formulacin y ejecucin d proyectos, al financiamiento de la empresa y a la

racionalizacin de las formas de ocupacin productiva en los espacios nacionales. Junto con ello existe un aspecto de especial relevancia en Amrica Latina y el Caribe: la necesidad de revalorizar socialmente la funcin empresarial. Los lineamientos de poltica industrial que se ofrecen se inscriben en el conjunto de propuestas tendientes a favorecer, entre otros aspectos, la articulacin productiva. En ese conjunto se incluyen la apertura gradual y selectiva, el fomento integral de exportaciones industriales, la incorporacin y difusin del progreso tcnico, y el apoyo a la pequea y mediana empresa. Las acciones propuestas debern ser abordadas en un contexto de restriccin financiera y de debilitamiento institucional del sector pblico, lo que plantea tres desafos: seleccionar en forma coherente las reas de intervencin gubernamental; privilegiar la reconstitucin institucional estratgica del sector pblico, y otorgar alta prioridad a la innovacin institucional en la gestin del sistema productivo. En lo que se refiere a la agricultura, la articulacin intersectorial y la competitividad internacional, en general conviene superar el sesgo urbanoindustrial en el destino de la inversin econmica y los gastos sociales, junto con revalorizar el espacio rural; modificar el actual sesgo en favor de la gran empresa agrcola moderna mediante un enfoque ms selectivo, que contemple, donde cabe, el fortalecimiento y modernizacin de la pequea agricultura; evitar la concentracin de la inversin en las grandes obras hidrulicas, poniendo nfasis en el mantenimiento, la complementacin y el desarrollo de las obras ms pequeas, as como sobre el manejo integral de los recursos hdricos; fortalecer la articulacin intersectorial y la consolidacin de una logstica eficiente de produccin, transporte y comercializacin, evitando un encapsulamiento sectorial, y evitar la persistencia de los conflictos por la tierra y de las tenencias precarias, regularizando los ttulos de las tenencias legtimas. Tambin se aborda el tema de los recursos naturales y la articulacin productiva. Una poltica de explotacin racional de los recursos naturales de la regin para el prximo decenio debe proponerse la superacin de las debilidades pasadas, y supone avances en varios aspectos. Los recursos naturales no pueden ajustarse a un esquema de mxima explotacin en el corto plazo, sino a un manejo cuidadoso, que evale los ritmos de explotacin de los recursos no renovables a la luz de la situacin actual y de las perspectivas de los mercados, y que se ocupe del mantenimiento de la capacidad de reproduccin de los recursos renovables. Tampoco cabe concebir el sector de recursos naturales como proveedor de rentas transferibles a otros sectores, sino que debe pensarse en la conformacin de redes productivas articuladas con la industria y los servicios, de modo de valorizar los recursos y de contribuir a un proceso de cambio tecnolgico y organizativo que fortalezca su competitividad. En cuanto a los servicios bsicos de apoyo y articulacin productiva, la transformacin propuesta requerir el apoyo de diferentes servicios bsicos, tales como energa elctrica, agua, comunicaciones, banca, seguros y transporte. Algunos de stos habrn de adecuarse a las circunstancias del decenio de 1990. En el caso ilustrativo del transporte, stos deben favorecer el uso de los mecanismos del mercado en los casos en que existan o puedan crearse en condiciones adecuadamente competitivas;

deben asimismo evitar que se siga concentrando la inversin en la infraestructura fsica, y procurar que se adecuen, en trminos de calidad y costo, los servicios de transporte necesarios para la transformacin productiva. Asimismo las acciones aisladas en los diferentes medios deben ceder el paso a una creacin de sistemas de transporte. Al abordar los sistemas financieros en relacin con la transformacin productiva, se seala que en los aos noventa, un objetivo bsico de los bancos y fondos de desarrollo, ser captar por s mismos, en el mercado, fondos de mediano y largo plazo que complementen los recursos que puedan aportar o canalizar los sectores pblicos. Lo dicho anticipa la importancia de la emisin de ttulos rentales de captacin de fondos, el nfasis en la rentabilidad de los proyectos de inversin, y la necesidad de frmulas de financiamiento para los proyectos que limiten el riesgo crediticio de las instituciones de desarrollo. La interaccin activa entre los agentes pblico y privados, as como la reestructuracin del sector, ser un proceso cuyo contenido y alcance no admite frmulas preconcebidas. No slo depender del contexto institucional, social, econmico y poltico en que se d, sino que adems deber surgir de una amplia concertacin entre distintas fuerzas representativas. En consecuencia, el documento slo ofrece algunos principios generales para la accin estatal en apoyo a la transformacin productiva con equidad. Entre esos principios se destacan la selectividad de las acciones del Estado, la autolimitacin de stas, la simplificacin y la descentralizacin de las intervenciones estatales, y mejoras en la capacidad de previsin de mediano plazo mediante nuevas modalidades de planificacin. La integracin econmica, en cuanto proceso que contribuye a la transformacin productiva con equidad social, ser un aspecto que adquirir nueva relevancia y apoyo en el decenio de los noventa. En el contexto de los objetivos de la transformacin productiva, se propone fomentar la innovacin, el aprendizaje y la difusin de tecnologas mediante la intensificacin y ampliacin de las relaciones entre empresas, sectores e instituciones a nivel subregional y regional, con una aplicacin de los instrumentos de la integracin y un mbito geogrfico flexibles. La liberalizacin del comercio intrarregional, la cooperacin y las medidas de facilitacin en transporte, y la rehabilitacin de mecanismos de pagos, ampliaran mercados y fomentaran la competencia, contribuyendo a crear una simbiosis entre la demanda externa y la demanda regional. Esta aumentara la competitividad y las posibilidades de incrementar las exportaciones a la regin y al mundo. Todo ello se vera facilitado por una cooperacin selectiva en materia de polticas sectoriales, y por la constitucin de un espacio cientfico y tecnolgico ampliado, con acciones comunes en aspectos tales como la propiedad intelectual y la tecnologa de la informacin. Asimismo, se propone explorar las posibilidades de utilizar la apertura comercial, quizs mediante la consolidacin selectiva de aranceles, como instrumento de negociacin para garantizar el acceso a mercados externos. Tambin se destaca la necesidad de fortalecer la base institucional de la integracin, con una mayor participacin de distintos actores, pblicos y privados, en el proceso de toma de decisiones.