GOBIERNO ELECTRNICO, ORGANIZACIN EN RED Y

GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA

Ricardo Sebastin Piana Derecho Poltico Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales Universidad Nacional de La Plata

SUMARIO: I.- INTRODUCCIN.- II.- LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA.- III.- LA LEGITIMIDAD BUROCRTICA.- IV.- LA NUEVA GESTIN PBLICA.- V.- RESULTADOS, OBSTCULOS Y RESISTENCIAS.- VI.- LAS REFORMAS NECESARIAS.- VII.- REFORMA DEL ESTADO DE TERCERA GENERACIN.-

I.- INTRODUCCIN El mundo est inmerso en un cambio sin precedentes en las Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones (TIC), especialmente Internet. El impacto de estas nuevas tecnologas ha sido tan significativo que hoy se habla de la Sociedad de la Informacin (SI) y de la Economa del Conocimiento como etapas superiores de la era industrial. Estas transformaciones tienen profundas implicancias en las relaciones personales, empresariales y gubernamentales. En el mbito estatal, la introduccin de las TIC forma parte de la agenda de todo gobierno, pues son una herramienta fundamental y facilitadora de los cambios necesarios para la modernizacin del Estado. A travs de las TIC se crea una nueva interaccin entre los gobiernos, en todos los niveles, y sus ciudadanos, organizaciones y empresas, generando el surgimiento de una nueva disciplina llamada Gobierno Electrnico (GE) o e-government. El GE se basa en un modelo organizacional de arquitectura ms horizontal, emprico y endgeno, que vincula y permite el acceso y la interoperatividad sistmica de la informacin de las diferentes instituciones del gobierno.1 Esta nueva rama tiene como objeto optimizar, a partir del uso de las TIC, las interacciones entre gobiernos y entre gobierno y los diferentes actores de la sociedad civil. Si es cierto que la SI constituye un nuevo paradigma de produccin y desarrollo, debe tener su propio modelo estatal, tal como la sociedad industrial lo tuvo. Aunque an no podamos llegar a conclusiones definitivas, lo cierto es que los gobiernos han sentido la necesidad de reinventarse ante la colisin entre los intereses de la sociedad industrial con la SI.2
1

RODAL, Eduardo, 2003. Programa para el establecimiento del gobierno electrnico en Amrica Latina y el Caribe (PEGE-LAC): conceptos, estrategias y aplicaciones que el Banco Interamericano de Desarrollo viene desarrollando en la regin. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Panam, 28-31 Oct. 2003. Disponible on line: http://www.clad.org.ve/fulltext/0047346.pdf OSBORNE, David y GAEBLER, Ted, La Reinvencin del Gobierno: Cmo el Espritu Empresarial Est Transformando el Sector Pblico, Paids, Barcelona, 1994.; ABERBACH y ROCKMAN, Reinventar el Gobierno:

El GE, como proyeccin de ese nuevo modelo estatal, genera grandes expectativas. Por una parte, los gobiernos advierten el enorme potencial de las TIC ya que el cambio tecnolgico puede facilitar, acelerar y mejorar la prestacin de servicios pblicos y la propia gestin administrativa. Por parte de los ciudadanos las expectativas apuntan a que se puede acceder a ms y mejor informacin, se puede ejercer control a las autoridades, aumentan los espacios de influencia y, en general, aumenta la eficiencia en el uso del tiempo y los recursos3, adems de su capacidad para lograr mayor transparencia, trato igualitario, eficiencia en la gestin y eficacia en la entrega de productos y servicios. Especialmente la utilizacin de las TIC es vista como medio para superar las barreras creadas por las estructuras burocrticas de las Administraciones Pblicas y sus sistemas tradicionales basados en el uso del papel y la presencia personal. Sin embargo, los resultados no son an satisfactorios ya que encuentran fuertes resistencias institucionales. Por qu las polticas de reforma encuentran esos obstculos? Cules son las causas de esos resultados? Son consecuencia de un mal diseo institucional de reforma? Qu puede aportar el paradigma del GE para hacer de los procesos de modernizacin algo ms que meros proyectos? Estas son algunas de las preguntas que intentaremos abordar teniendo en cuenta que la necesidad de problematizar estos aspectos es impostergable cuando los resultados de la democracia en Amrica Latina estn revelando una crisis en los modelos institucionales que hace peligrar la gobernabilidad democrtica. Amrica Latina se encuentra ante un nuevo desafo. Se hace necesario, entonces, encontrar pautas de reforma para crear un nuevo andamiaje jurdico-institucional que contribuya a reforzar una gobernabilidad fundada en los consensos democrticos. II.- LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA Todo el proceso democrtico est expuesto al constante desafo de producir legitimidad. La distincin entre legitimidad de origen y legitimidad de ejercicio pone en evidencia que en un sistema democrtico no es suficiente el acceso a los cargos pblicos a travs de elecciones limpias y plurales. Hay que conservar esa legitimidad arquitectnicamente: debe el gobierno demostrar que tiene una capacidad probada para dar respuesta a las demandas y expectativas sociales creadas. El concepto de gobernabilidad es esencialmente complejo y se vincula a la legitimidad de ejercicio del sistema poltico. Desde su aspecto cualitativo, puede hacer referencia tanto a la calidad del desempeo gubernamental a travs del tiempo, como a la cualidad de un sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo. Ahora bien, el aspecto cualitativo no puede desprenderse de su dimensin cuantitativa representada por la efectividad y
Problemas y Perspectivas, en Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas, nm. 15, 1999, pp. 3 17, cit. por CRIADO GRANDE, RAMILO ARAUJO y SERNA. La Necesidad de Teora(s) sobre Gobierno Electrnico. Una Propuesta Integradora. XVI Concurso de Ensayos y Monografas del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica. Caracas, 2002; CASTELLS, Manuel, La era de la informacin. Volumen 1: La sociedad en red. 2a. ed., Alianza, Madrid, 2000. ARAYA DUJISIN, Rodrigo, Introduccin: Gobierno electrnico en Amrica Latina, en ARAYA DUJISIN, Rodrigo; PORRA VIGN, Miguel A., Editores, Amrica Latina Puntogob. Casos y Tendencias en Gobierno Electrnico. Ed. FLACSO Chile; OEA. Santiago de Chile, 2004.

eficiencia de las acciones de gobierno, lo cual revela, por su parte, un ajuste entre las necesidades y los recursos del gobierno. El concepto contiene adems una faz estructural y otra dinmica. En efecto, no puede hablarse de gobernabilidad sin hacer referencia a las instituciones y a los actores en ellas involucrados. Desde esta perspectiva, es necesario evaluar, en la dimensin estructural, el diseo comunicacional del sistema, y en la dimensin dinmica, las relaciones y compromisos institucionales existentes. Desde otra perspectiva, la gobernabilidad expresa la capacidad de regulacin y reencauzamiento del conflicto, y en este sentido, la gobernabilidad democrtica implica la asignacin de capacidades diferenciadas de accin y veto a distintos actores sociales segn su grado de representatividad dentro del sistema democrtico. La capacidad es un elemento clave pues revela la solvencia de los gobernantes para tomar las decisiones apropiadas frente a los desafos sociales. Como se ha sealado, La capacidad de gobernar de un sistema est claramente conectada a sus procesos de gobernanza/governance y a la accin de gobierno/governing. Sin un ajuste efectivo y legtimo entre las necesidades y las capacidades no puede existir gobernabilidad. Pero este ajuste depende de las estructuras de gobernanza y de los actores de gobernacin (governing actors). Las necesidades y las capacidades se construyen socialmente y el resultado final depende de la estructura institucional y de los actores.4 Para alcanzar la gobernabilidad, y conforme al principio de racionalidad, la accin pblica debe respetar la legalidad, pero una legalidad informada por ciertos presupuestos mnimos necesario para asentar un Estado de Derecho. No hay Estado sin derecho, no hay poder estatal sin normatividad jurdica, pero no todo Estado es "Estado de Derecho"5. El Estado de Derecho no hace referencia a cualquier derecho, sino a aqul en el cual no slo existen normas para regular la actividad de los gobernantes, sino que, adems, sus normas estn orientadas en el sentido de salvaguardar, como fin ltimo y supremo, la esencial dignidad de la persona humana, su posibilidad de autorealizacin. Es que el poder del Estado por su funcin social no ha de sustentarse con la legalidad tcnico-jurdica, sino que, por necesidad de su propia subsistencia, debe tambin preocuparse de la justificacin moral de sus normas jurdicas positivas, es decir, debe buscar la legitimidad, legitimidad que dialcticamente afirma, consolida y proyecta el poder del Estado.6 Al Estado, como consecuencia del goce del monopolio normativo y coactivo, se le atribuye como contrapartida algunas responsabilidades que no puede deslindar so pena de poner en riesgo la justificacin de su existencia. Tiene una responsabilidad en el mbito
4 5

CRIADO GRANDE, RAMILO ARAUJO y SERNA, op. cit. La institucionalizacin del poder, por s sola, significa nicamente que el poder que efectivamente detentan los ocupantes de los cargos o roles de gobierno es imputado a la "institucin-cuerpo" (comunidad poltica, Estado, etc.). Es en este sentido que se afirma que por razones tcnicas, el poder del Estado es siempre poder legal, es decir, poder poltico jurdicamente organizado, poder institucionalizado. Sin embargo, hay que advertir que la institucionalizacin del poder no significa por s sola la "limitacin jurdica" del poder ni su constitucionalizacin. HELLER sostiene que las relaciones entre el poder del Estado y el Derecho pueden caracterizarse diciendo que todo poder poltico, en virtud de su propio sentido, aspira a la forma jurdica establecida y asegurada por rganos estatales. Es, para el autor, la forma tcnicamente ms perfecta de la dominacin poltica porque hace posible la orientacin ms precisas y practicables del obrar poltico, es decir, la previsin y la imputacin ms seguras de la conducta que constituye y activa al poder del Estado. Es que para HELLER slo en el Estado de Derecho, con divisin de poderes y garanta de derechos fundamentales, puede existir una conexin entre legalidad y legitimidad. HELLER, Hermann. Teora del Estado. F.C.E. Mxico, 1992.

normativo debiendo establecer reglas claras acerca de lo debido, lo no permitido y las sanciones a las transgresiones, as como una clara responsabilidad en la formulacin y en la implementacin de las polticas pblicas.7 Los gobiernos deben actuar eficientemente, esto es, obtener resultados al menor coste econmico y social posible. Parece ser una verdad de Perogrullo, pero otro de los requisitos de la gobernanza es garantizar un mnimo de satisfaccin real de las demandas, lo que configura el elemento de la eficacia. En efecto, todo rgano pblico, cualquiera sea su competencia, tiene un compromiso y una obligacin: dar respuesta a las peticiones sociales de una manera eficaz, rpida e idnea teniendo por parmetro y control, el nivel de satisfaccin del ciudadano. Ahora bien, en este punto existe una importante diferencia entre la eficacia privada y pblica que no muchos tericos advierten. En efecto, mientras algunos autores reclaman la medicin de la eficacia a partir de la correspondencia entre lo reclamado por el ciudadano y la respuesta del sistema, en verdad, la medicin de la eficacia en las respuestas pblicas debe tener por parmetro el bienestar general y la equidad. En efecto, la bsqueda del buen gobierno debe aspirar a encontrar un equilibrio entre diversos intereses particulares que no siempre tienden al mismo fin y que pueden encontrarse en una dialctica tensin pues de otra forma slo prevalecera el inters de unos pocos, lo cual ms temprano que tarde terminar por deslegitimar al sistema poltico. Agrega RIVERA URRUTIA En fuerte contraste con el dominio del comercio, la gobernabilidad debe asegurar que ningn derecho bsico se imponga a los otros y en consecuencia el gobierno debe buscar respuestas equilibradas y establecer puentes entre demandas contradictorias.8 Las posiciones que equiparan las exigencias de la empresa privada al mbito pblico, olvidan que el Estado tiene un fin y una lgica distinta a la de la empresa privada que justifica su existencia como tal. Confundir uno y otro fin coadyuva a ciertas posiciones tericas que reclaman desde el achicamiento del Estado hasta la agencializacin o privatizacin de muchas de las funciones pblicas. Para alcanzar la gobernabilidad es necesario contar con una gestin pblica que alcance altos niveles de credibilidad. La responsabilidad as como la transparencia constituyen importantes requisitos para cualquier gobierno que pretenda alcanzar altos niveles de gobernanza. La publicidad y transparencia de los actos de gobierno, principio ste derivado del republicanismo, no slo permite el control social sino que genera una mayor interaccin entre gobernados y gobernantes permitiendo la participacin en el diseo y gestin de las polticas de ciudadanos ms informados y polticos ms responsables. Ahora bien, un buen gobierno no implica slo responsabilidad de los polticos, sino tambin ciudadanos ms comprometidos con la cosa pblica. Justamente, lo ms novedoso del concepto de gobernabilidad es el acento que se pone en la interdependencia entre lo pblico y lo privado, en el mayor grado de cooperacin entre el Estado y los actores no estatales. La gobernabilidad mejora con ms participacin ciudadana y compromiso del
7

PRATS, Joan. Gobernabilidad democrtica para el desarrollo humano. Marco conceptual y analtico, 2004. Disponible en lnea en: http://www.unesco.org.uy/most/seminario/ongs-gobernancia/documentos/prats.pdf; CRIADO GRANDE, RAMILO ARAUJO y SERNA, op. cit. RIVERA URRUTIA, Eugenio. Nueva Economa, gobierno electrnico y reforma del Estado. Chile a la luz de la experiencia internacional. Ed. Universitaria y FLACSO Chile. Santiago de Chile, 2003, p. 83.

ciudadano en los asuntos pblicos. La participacin aumenta la legitimidad del sistema, pues las decisiones resultan consensuadas. El consenso, como herramienta social, debe obtenerse como una tcnica imprescindible para poder superar los fuertes obstculos que suelen oponerse a las polticas pblicas cooperativas y para lograr mejores resultados. La idea de participacin presupone un alto grado de receptividad, pues no hay participacin real de los particulares en los actos de gobierno sin correlativa obligacin de receptar el reclamo y dar una respuesta. En efecto, todo gobierno que quiera alcanzar altos niveles de legitimidad debe ser receptivo a los reclamos, debe encontrarse abierto a las crticas y a los cambios dando amplia participacin a los actores involucrados en las reformas. La Administracin Pblica debe estar abierta no slo a recibir los reclamos y las demandas de sus administrados, sino tambin a dar amplia participacin para ganar en confianza, coherencia y legitimidad. Con ello se alcanza un alto nivel de aceptacin social en las acciones de gobierno a la vez que se neutraliza el conflicto. Frente a los continuos cambios sociales, polticos y de valores, slo un gobierno que acte sustentado en la participacin puede generar una legitimidad estable en el sistema poltico, pues ste se retroalimenta con las nuevas expectativas y puede anticiparse a los cambios en las preferencias de los ciudadanos.9 La gobernabilidad democrtica es, en definitiva, un nuevo tipo de legitimidad caracterizado por ser una forma de gobernar ms cooperativa, una legitimidad que rompe los esquemas del modelo jerrquico para lograr que tanto los actores pblicos como privados participen conjuntamente en la formulacin y aplicacin de las polticas pblicas.10 Alcanzar los presupuestos de la gobernabilidad democrtica implicar una superacin a las estructuras de democracia delegativa que han imperado en Latinoamrica. Ya no es posible sustentar polticas sin la coordinacin entre los distintos actores sociales; ya no puede hablarse de democracia plena sin inclusin de todos los sujetos en un dilogo participativo. En Latinoamrica, el modelo de Estado Nacin, en crisis en la dcada de los ochenta, ya no puede acompaar los cambios econmicos y sociales que se producen en esta nueva etapa del desarrollo. Ahora bien, es posible alcanzar niveles satisfactorios de cooperacin en el diseo y gestin de las polticas pblicas con la actual organizacin de las Administraciones Pblicas? En principio, la respuesta debe ser negativa. III.- LA LEGITIMIDAD BUROCRTICA La burocracia es un sistema objetivo de gestin y administracin. En su faz ideal es un sistema altamente racionalizado y de mxima eficiencia tcnica.11 El modelo burocrtico, que an hoy pretenden seguir muchas Administraciones Pblicas en nuestra regin, se
SANCHO ROYO, David. Gobierno electrnico y participacin: factores de xito para su desarrollo, 2002. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal. Disponible on line: http://www.clad.org.ve/fulltext/0043801.pdf Para un estudio ms profundo vase el artculo de MAYNTZ, Renate. El Estado y la Sociedad civil en la gobernanza moderna. Revista del CLAD-Reforma y Democracia, nm. 21, 2001. Disponible en lnea en: http://www.clad.org.ve/rev21/mayntz.pdf WEBER, Max, Economa y Sociedad. FCE. Mxico, 1992; GARCA PELAYO, Manuel, Burocracia y tecnocracia y otros escritos. Alianza Universidad. Madrid, 1982.

10

11

caracteriza por la asignacin de funciones y competencias con arreglo a leyes, normas o reglas administrativas. Bajo este sistema de organizacin, las reglas son tcnicas, objetivas e impersonales, el procedimiento es formal y escrito, todo ello en procura de la objetividad y racionalidad. Consecuentemente, los deberes y los derechos, as como las actividades, se encuentran predeterminados independientemente de las aptitudes o capacidades especficas de las personas en el cargo. Se supone que las funciones han sido previamente distribuidas en virtud de una capacidad objetivamente demostrada. Como otra derivacin de estos principios se establece un sistema piramidal de mando y obediencia, con sistemas de control escalonado, ya sea por inspeccin de la autoridad superior o bien por apelacin del perjudicado hasta llegar a la cspide mxima de poder. Conforme a este modelo la distribucin de tareas contribuira a la legitimidad racional del sistema a la vez que a una mayor productividad. Ahora bien, este esquema estaba pensado para funcionar sobre la base de un sistema poltico cerrado, en un ambiente estable y con participacin poltica limitada. Con demandas simples, las tareas rutinarias tienen buenos resultados y las actividades de control son sencillas. Pero con la apertura poltica y las nuevas demandas provenientes de sectores antes excluidos, el sistema burocrtico respondi creando nuevos organismos especficos y nuevas estructuras superiores de control. La reproduccin descontrolada de este esquema se aceler con el Estado de Bienestar que, naturalmente, necesit de una mayor estructura institucional. Ello ha conducido a la creacin de una compleja red de estructuras burocrticas superpuestas, organismos sin funciones u obsoletos, controles ineficientes y baja productividad. La existencia de organismos controladores y la estructura de control superior han determinado que el sistema se desve hacia la evasin de la responsabilidad a la vez que a la sumisin dogmtica a criterios de los superiores. Las Administraciones Pblicas se han caracterizado tambin por su ritualismo: realizacin de tareas operativas rutinarias, unidades de gran dimensin, procedimientos y sistemas de comunicacin muy formalizados, proliferacin de reglas, y un poder de decisin limitado por una extensa red escalonada de jerarquas.12 En este esquema organizativo, el sector pblico debe diferenciarse claramente del sector privado discurriendo cada uno por caminos distintos, tanto en cuanto a su continuidad, estructura, personal, ascensos, tica de actuacin, velocidades de respuesta, competencias para actuar. En ese tipo de organizaciones piramidales, por su propia configuracin rgida y fragmentada, la comunicacin se hace lenta y la innovacin, casi imposible. A ello se suman las bajas retribuciones econmicas y el desprestigio de la actividad pblica lo que, por el lado del los recursos humanos, genera gran inestabilidad y por el lado de la estructura institucional, reproduce el inmovilismo y los bajos incentivos para el cambio.

12

POCOV, Gertrudis y FARABOLLINI, Gustavo. Gobierno Electrnico: un cambio estructural. La integracin de la informacin como requisito, 2002. XVI Concurso de Ensayos y Monografas del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica. "Gobierno Electrnico". Caracas, 2002. Disponible on line: http://www.clad.org.ve/fulltext/0043104.pdf

Si las burocracias han de caracterizarse por su previsibilidad y observancia a las reglas, es imposible que se adapten a las circunstancias especiales o novedosas. La infraestructura institucional, con polticas centralizadoras de poder, planeamiento, gestin y gasto, estn evidentemente pensadas para afrontar situaciones normales y previsibles, pero cuando operan en un ambiente dinmico y complejo o cuando se las utiliza para dar respuesta a nuevas demandas o a nuevos actores sociales, sus respuestas son disfuncionales13. En ese contexto, el ritualismo y el celo por las normas de atribucin de competencias se vuelven un serio obstculo. Pueden apuntarse, al menos, dos grandes modelos o tradiciones administrativas. Si observamos la estabilidad poltica y administrativa del sistema poltico notamos que mientras en el caso de los modelos anglosajones, su estabilidad promueve una continuidad que no admite bruscos cambios polticos, en los Estados de la Europa continental, donde han existido frecuentes rupturas y transformaciones en sus sistemas polticos, el elemento de continuidad han sido justamente las administraciones pblicas. En esos casos, los sistemas administrativos han adquirido un valor poltico propio como garantes de la continuidad, los que les han permitido ser ms autnomos e independientes del sistema poltico. Otro elemento que distingue a uno y otro modelo es el tipo de vinculacin que se da entre los mbitos pblicos y privados, ya que mientras que el modelo anglosajn se encuentra ms abierto al pluralismo y a la participacin como consecuencia de una sociedad independiente del Estado, por el contrario, encontramos en los modelos continentales un claro intervensionismo estatal. Ello ha derivado en relaciones ambiguas entre una sociedad que reclama ms intervencin del Estado para su desarrollo pero que se queja de sus amplias estructuras y del poder que goza. Si nos centramos en las caractersticas distintivas de las administraciones pblicas en el mbito latinoamericano, pronto observamos que a la propia estructura deficitaria del sistema se suma el clientelismo como un agravante. La corrupcin es otro elemento que no puede dejar de tenerse en cuenta a la hora de evaluar el estado de las burocracias. Ella afecta y corroe a todos los niveles de la estructura administrativa, por lo que no puede decirse que sea un problema del diseo estructural sino ms bien un problema social. Pese a todo lo que podemos decir acerca de las deficiencias de la burocracia de corte napolenico, lo cierto es que la burocracia tradicional en Amrica Latina nunca ha logrado los niveles del tipo ideal weberiano. Procedimientos clientelares, ausencia de carrera y de funcionariado profesional en los niveles medios y elevados son comunes en las administraciones latinoamericanas, pero no se corresponden al tipo de burocracia europea continental. Adems, no puede dejar de reconocerse que el modelo burocrtico en nuestra regin tuvo sus innegables logros: dar visos de continuidad al Estado frente a los incesantes cambios polticos que se han dado en la regin. Y en este sentido puede decirse que sus principales defectos han sido sus mritos, su organicidad jerrquica, su estabilidad y sus resistencias a los cambios. Sin dejar de reconocer la justicia de muchas de las crticas a las
13

Debe tenerse presente que los nuevos desafos, por su complejidad o carcter difuso, requieren el abordaje no slo interdisciplinario sino interdepartamental y sabemos que en los procesos gubernamentales que requieren la participacin de dos o ms organismos obtienen bajsimos niveles de eficacia, adems de un alto costo. Los resultados no podran ser otros cuando los procesos no estn automatizados, y tienen al papel y al expediente administrativo como instrumentos de integracin.

Administraciones pblicas, lo cierto es que las burocracias no son sino un reflejo de la propia sociedad.14 Ahora bien, en contextos estatales teidos por la inestabilidad poltica y el constante cambio institucional, donde se gobierna con la excepcionalidad normativa, las administraciones pblicas latinoamericanas se enfrentan a una crisis en su capacidad de respuesta a las demandas del ambiente. Existe una sobrecarga cuantitativa y cualitativa de demandas que no puede ser satisfecha.15 Esta propia insolvencia las hace posicionarse errneamente ante los nuevos problemas. Los output del sistema suelen ser respuestas a demandas acumuladas, esto es, demandas viejas, con lo que el sistema poltico pierde su capacidad y velocidad de renovacin y, consecuentemente, de estar alerta frente a los nuevos desafos, fenmeno este que ha sido definido como obsolescencia gubernamental. La obsolescencia gubernamental se presenta cuando los rendimientos de la accin de gobierno no slo se rezagan frente a los cambios sociales y polticos, sino que hay un deterioro en los indicadores del bienestar social e individual; cuando los ciudadanos no son tomados en cuenta en trminos de corresponsabilidad y cuando el Estado carece de respuestas oportunas para enfrentar lo previsto y ms an, la incertidumbre y las contingencias.16 As, la capacidad de accin queda atada por una estructura normativa rgida y legalista que deja atrs otros valores como los de la eficiencia, adecuacin o velocidad. En este modelo ms cuantitativo que cualitativo, las respuestas no pueden ser rpidas ni orientadas a la calidad.17 Este bajo nivel de respuesta, unido a la creciente complejidad, demuestra una insolvencia en la capacidad de gobernar que genera frustraciones, desconfianzas, incertidumbre y, finalmente, deslegitiman a todo el sistema poltico. Ya HABERMAS puso el acento en la deslegitimidad de las instituciones pblicas como consecuencia de la sobrecarga de demandas sociales.18 Este autor menciona que la deslegitimidad es el producto conjunto de una crisis de gestin administrativa del sistema y de una crisis de apoyo poltico de los ciudadanos a los gobiernos. La ingobernabilidad sera entonces la suma de una crisis de entrada y de una crisis de salida. La moderna literatura ya no se cuestiona la necesidad de un cambio sino ms bien qu tipo de reformas son necesarias para que el proceso de cambio se produzca rpidamente y sin grandes resistencias internas en la expectativa de que los pases se posicionen mejor frente a la nueva economa global. IV.- LA NUEVA GESTIN PBLICA En esta compleja organizacin, la burocracia dej de tener como funcin principal satisfacer las demandas de la ciudadana para pasar a satisfacer sus propias necesidades. Como hemos mencionado ms arriba, el sistema administrativo se ha sobrecargado y
14 15

16 17 18

Y en este sentido, no existe burocracia ms resistente a la apertura democrtica y al cambio que aquellas que surgen en sistema polticos clientelares. Las grandilocuentes campaas de los partidos polticos suelen generar ms expectativas de cambios en el sistema, pero por lo general nunca llegan a cumplirse. Por otra parte, nuevos tipos de demanda imponen a los gobiernos mayores limitaciones y controles. Todo ello genera, por un lado, aumento de las demandas y, por el otro lado, restricciones a la salida de los insumos. DROR, Yehezkel, Enfrentando el futuro. FCE. Mxico, 1990. GASC, Mila, E-Gobierno en Bolivia y Paraguay, 2004, en ARAYA DUJISIN, Rodrigo y PORRA VIGN, Miguel A., Editores, op. cit. HABERMAS, Jrgen, Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo. Amorrortu. Buenos Aires, 1986.

resulta demasiado pesado para dar rpida y eficiente respuesta a las complejas demandas del mundo actual. Tanto el entorno nacional como internacional como los ciudadanos, en particular, reclaman un cambio sustancial en la forma de gestionar la cosa pblica, una extensin de la democracia y una expansin del bienestar, una presin creciente de ms y mejores servicios pblicos.19 Pero cuando las administraciones sintieron la necesidad de su reforma, han utilizado como herramientas los principios del derecho administrativo, con lo que utilizando la propia lgica de la burocracia, los cambios no han sido fructferos.20 Desde el mbito internacional los pases de la OCDE a finales de los aos ochenta, frente al colapso del modelo burocrtico propusieron reconsiderar la relacin entre administrador y administrado considerando a la Administracin como un servicio cuyo cliente es el pblico. Dichas polticas pusieron su acento en la necesidad de una modernizacin estructural del Estado a travs de procesos de privatizacin y de la liberalizacin de una economa domstica reorientada al exterior.21 Dentro de los varios intentos de modificacin del funcionamiento de las administraciones pblicas merece destacarse las diversas doctrinas no siempre coherentes entre s que agrupadas bajo el nombre de New Public Managment o Nueva Gestin Pblica (NGP) procuraron producir, desde la dcada de los ochenta, importantes modificaciones en la lgica del funcionamiento burocrtico. En la dcada del 90, las polticas de reforma de lo que fue dado en llamar Consenso de Washington irrumpieron en todo Latinoamrica. Dos grandes corrientes integran el NGP. Tal vez la ms conocida de ellas sea en Gerencialismo cuya impronta est dada por la incorporacin en el mbito pblico de la lgica del mundo empresario y gerencial. Muchas de sus consignas en cuanto al diseo del Estado nos son conocidas: achicamiento del Estado, privatizaciones, disciplina fiscal y la reduccin de costos. Los objetivos anunciados de esas privatizaciones son conocidos: introducir los beneficios de la disminucin en el costo y aumento de la calidad gracias a la competencia, mejora de la eficiencia en la prestacin de servicios y en la asignacin de recursos, inversin de recursos privados y disminucin del gasto pblico. Los proyectos han pretendido optimizar la calidad en la prestacin de servicios pblicos haciendo ms eficiente la distribucin del gasto pblico siempre con miras a lograr el tan ansiado equilibrio fiscal. En cuanto al diseo institucional, todos los proyectos de modernizacin del Estado han tenido a la reforma administrativa como uno de sus ejes centrales. La NGP, como reaccin a la Administracin pblica tradicional ha buscado construir modelos de organizacin ms flexibles a travs de la desregulacin, descentralizacin y delegacin de

19 20 21

OLAS DE LIMA, Blanca, La Nueva Gestin Pblica. Alhambra. Madrid, 2001. GASC, op. cit. En verdad las Administraciones Pblicas latinoamericanas estaban al momento de aplicarse estas polticas de reforma en pleno proceso por conseguir instituciones plenamente weberianas. La consecuencia de todo esto no es unas instituciones postburocrticas sino unas instituciones preburocrticas en las que predomina el clientelismo y la inseguridad jurdica. RAMI, Carles, El papel de la e-administracin ante los retos de las administraciones pblicas de Amrica Latina: e-administracin y sector pblico en el siglo de la globalizacin, 2002. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 Disponible on line: http://www.clad.org.ve/fulltext/0043805.pdf

funciones22, han buscado la desagregacin de las reas de competencia en agencias gubernamentales promoviendo su competencia y rivalidad, y la flexibilidad laboral.23 Podemos resear algunos de los principios que orientaban las reformas administrativas. Tal vez el principal estaba dado por la separacin entre la poltica y la administracin, entre el mbito de planificacin, decisin, control y evaluacin, del mbito de gestin, gestin vinculada a un sistema de rendicin de cuentas con una clara asignacin de responsabilidades por las acciones. Este sistema de rendiciones de cuentas, implica a su vez, la evaluacin del rendimiento mediante una definicin previa y cuantitativa de metas, objetivos e indicadores de xito.24 Formaba tambin parte de esa agenda de reforma el control y participacin ciudadana, la rendicin de cuentas y descentralizacin, la reforma de la justicia, la creacin o mejoramiento de la carrera civil, etc. Los temas recurrentes en las agendas de reforma han buscado modificar la capacidad institucional del Estado a travs de una reestructuracin organizativa, de la creacin de la carrera pblica profesional, de la desburocratizacin de normas y procedimientos y de la aplicacin de las TIC en la gestin pblica. Se impuls un cambio en la lgica normativa y regulatoria del Estado por otra centrada en la prestacin de servicios. La estructura organizacional, antes que en el cumplimiento de los procedimientos y las tareas de control deba estar orientada a los resultados, buscndose con ello no slo niveles de eficiencia sino tambin asignacin de recursos y recompensas ligadas a dichos resultados. Las ideas de descentralizacin tendan hacia la agencializacin. Como consecuencia directa de esa organizacin flexible y de la distincin de la dimensin poltica de la administrativa se promovi la delegacin de muchas de las funciones de gestin de servicios pblicos en agencias pblicas, mixtas o en empresas privadas. Se buscaba romper con las estructuras compactas y piramidales de la administracin por unidades independientes y autogestionables. Se pretenda que la competencia propia del sector privado se diera entre dichas agencias del sector pblico, competencia que sera impulsada mediante premios y castigos en las asignaciones de recursos conforme a los niveles de eficiencia alcanzados. Ello implicara introducir rivalidades hacia dentro del sector pblico y de flexibilidad laboral nunca antes vistos en las administraciones pblicas latinoamericanas. Un giro copernicano llevara a cambiar al Estado como centro del sistema por el ciudadano, visto ahora como un cliente al que se le presta servicios. En efecto, se pens que la legitimidad del Estado no estara dada por su estructura institucional sino por su capacidad de prestar bienes y servicios. Ello hara necesario una administracin con nfasis
22

23 24

Es necesario distinguir claramente cada concepto pues suelen ser confundidos. Existe desregulacin cuando se eliminan controles intiles, superpuestos o que no agregan valor al proceso administrativo. Existe descentralizacin cuando se otorga funciones y responsabilidades a los niveles intermedios y/o inferiores de las administraciones rompiendo la lgica de la centralizacin en la cspide de la pirmide. Existe delegacin cuando se distinguen y separan las tareas de planificacin, definicin, diseo y control de polticas, reservadas a responsables polticos, de las tareas operativas rutinarias, o bien reservadndolas a los funcionarios de lnea o bien privatrizndolas. HEEKS, Richard (ed.), Reinventing Government in the Information Age: International Practice in IT-Enabled Public Sector Reform. Routledge. London/New York, 2001. HOOD, Ch., 1991., A Public Management for all Seasons?, en Public Administration, nm. 69, 2, pp. 3 19 cit. por CRIADO GRANDE, RAMILO ARAUJO y SERNA, op. cit.

10

en los resultados y la satisfaccin del ciudadano-cliente, lo que requera incorporar parmetros de medicin de desempeo. Pero como mencionamos ms arriba, no todas las doctrinas del NGP eran coherentes entre s. La Teora de la Eleccin Pblica, cuyas referencias encontramos en Gran Bretaa y el Commonwealth, promueve, por el contrario, la centralizacin, la coordinacin y el control. Conforme a esta posicin, el gobierno estara fuertemente condicionado por la obligacin de dar cuentas al electorado. Esta accountability electoral, determina a que el nivel poltico ejerza un fuerte control sobre los niveles burocrticos. Si los niveles polticos pueden ser castigados por el electorado por la ineficacia en el nivel de respuestas de la administracin, es necesario que ese nivel poltico recupere la gestin de las polticas, lo cual supone centralizacin en la toma de decisiones, coordinacin en las acciones y, por sobre todo, control de la gestin para promover la eficacia. Con la ampliacin de incumbencias se promueve la coordinacin en la gestin de las polticas.25 Para ejercer un mejor control, se impulsa la reduccin de los escalones intermedios de la pirmide burocrtica acercando as los niveles de decisin y gestin de polticas, se terceriza o privatizan actividades pblicas o bien, finalmente, se eligen discrecionalmente candidatos de confianza para ocupar determinados cargos. Esta visin tambin lleva la lgica de la empresa privada en el mbito pblico, pues tanto gobernantes como gobernados son vistos como sujetos racionales que pretenden maximizar sus beneficios. De un lado, los polticos conservando el poder, del otro, los ciudadanos obteniendo un nivel de vida ms alto. Coincidiendo ambos intereses, el electorado establece un pacto por el cual mantiene la confianza en el gobernante y le conserva su poder poltico en cuanto ste le conserva y ampla su poder econmico. Nuevamente, el acento es puesto en el control, la privatizacin y la reduccin de la estructura de la administracin. As, con esta tendencia, aunque por distintos caminos, llegamos a similares diseos de reforma sobre la administracin. V.- RESULTADOS, OBSTCULOS Y RESISTENCIAS Los modelos de reformas aplicados en las Administraciones en Latinoamrica no han sido similares y no han llevado a una convergencia de resultados. Sin embargo, en trminos generales, ese mismo Estado interventor modific gradualmente sus competencias trasladando muchas de ellas an las histricas- al sector privado. Ese mismo Estado, antes centralizador, pas a descentralizar y desconcentrar funciones bsicas en los niveles inferiores de su organizacin territorial.26 Esta compleja agenda de reformas que debera llevar al crecimiento econmico y a una mejor redistribucin de la riqueza no cumpli sus objetivos. Amrica latina slo conoci una parte de la reforma, la econmica, mientras que los cambios en el modelo
25

26

Se pretende ampliar las incumbencias horizontalmente, con lo que son ms las temticas que cada agente tiene a su cargo, y verticalmente, con lo que gana tanto en poder, como en confianza (empowerment). Obviamente, esto tambin conlleva, en la prctica, a crear agentes ms polivalentes facilitando la tan ansiada flexibilizacin laboral. CAPANEGRA VALL, Horacio Andrs, El Gobierno Electrnico: Hacia una verdadera Reforma del Estado, 2002. XVI Concurso de Ensayos y Monografas del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica. Caracas, 2002. Disponible on line: http://www.clad.org.ve/fulltext/0043101.pdf

11

administrativo o bien brillaron por su ausencia o su impacto fue relativizado por las resistencias al cambio. En teora, las reformas de la NGP tienen elementos positivos pero producen fuertes desajustes en las administraciones pblicas de nuestra regin. Los procesos de reforma que se inspiraron en sus consignas fallaron en la comprensin acerca de las diferencias existentes entre el Estado y las empresas privadas en cuanto a las distintas funciones y relaciones que tienen con la ciudadana.27 La pretensin de reformar un Estado burocrtico por un Estado moderno basado en los principios de la empresa privada estaba condenada a fallar. La poltica y el poder institucional estn en el Estado por lo que transferir los principios de la empresa privada al Estado es vaciarlo de contenido. El Estado se legitima no slo por los resultados, tambin por la transparencia, participacin, equidad, y calidad.28 Seala RAMI que las mayores resistencias se encuentran en la flexibilizacin institucional y en la gestin indirecta de servicios pblicos mediante la participacin de redes de organizaciones privadas. La flexibilizacin administrativa, si bien puede conducir a hacer operativos los principios de economa, eficacia y eficiencia, en mbitos administrativos como el latinoamericano puede conducir a resultados disfuncionales. En efecto, en instituciones dbiles, la discrecionalidad en el nivel poltico puede acarrear arbitrariedad en la gestin.29 Por su parte, los mecanismos de delegacin han fallado ostensiblemente ya que se han realizado sin planificacin, sin promocin de la competencia, sin control ni evaluacin de los servicios privatizados o externalizados. De esta forma, los resultados han sido servicios prestados de forma irregular, discontinua o slo para los sectores con mayor capacidad econmica. Ms an, ese mismo Estado, que se desprendi de algunas de sus funciones bsicas, es quien tiene que volver a prestar servios, ahora, a los sectores no rentables o bien subsidiar a las empresas privadas para paliar una crisis que amenaza con jaquear sus propias estructuras. Con ello, los resultados son diametralmente opuestos a los objetivos buscados: por una parte, se encarecen los costos porque prestndose servicios slo a sectores excluidos resulta imposible aplicar polticas solidarias o redistributivas sobre las clases ms acomodadas, y por otro lado, bajan los niveles de calidad en la prestacin de los servicios. No puede pensarse que el traslado de procesos de reforma forneos puedan conducir a similares resultados en regiones culturalmente diferentes. Ante la intencin de introducir polticas de reforma administrativa descontextualizada, la resistencia es una respuesta normal. Se produce el fenmeno del desacople como una reaccin de las organizaciones cuando se pretenden introducir modificaciones que entran en conflicto con los valores institucionales predominantes, formales o informales, o bien cuando las modificaciones provienen de contextos diversos que no logran ajustarse, complementarse ni integrarse.30
RIVERA URRUTIA, op. cit. BAON, Rafael y CARRILLO BARROSO, Ernesto (eds.), La legitimidad de la administracin pblica, en La Nueva Administracin Pblica. Alianza Universidad. Madrid, 1997. 29 RAMI, Carles, Los Problemas de la Implantacin de la Nueva Gestin Pblica en las Administraciones Latinas: Modelo de Estado y Cultura Institucional, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, nm. 21, 2001. 30 En este apartado seguimos los desarrollos tericos de MARCH, James G. y. OLSEN, Johan P., El redescubrimiento de las instituciones: La base organizativa de la poltica. FCE. Mxico, 1997; POWELL, Walter y DIMAGGIO, Paul (comp.), El nuevo en el anlisis organizacional institucionalismo. FCE. Mxico, 1999; MEYER, J.W. & ROWAN, B., Organizaciones institucionalizadas: la estructura formal como mito y ceremonia, en POWELL y DIMAGGIO, op. cit.; SERNA, Miquel Salvador, Gobierno electrnico y gobiernos locales: transformaciones integrales y nuevos modelos de relacin ms all de las modas, 2002. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la
27 28

12

En estos casos, el desajuste entre las pautas formales y normativas de funcionamiento de las instituciones y lo que efectivamente ocurre dentro de la organizacin es una respuesta lgica. Los procesos de reforma pueden fallar cuando las organizaciones replican arreglos y frmulas institucionales ya aceptadas y consolidadas. La falta de comprensin de los cambios atenta contra la profundidad de la reforma y por ello muchos de los procesos exitosos de reforma que se han intentado trasladar fallan cuando se intentan poner en marcha en las administraciones de la regin: no son semejantes las instituciones polticas, ni las condiciones econmicas, ni las lealtades en la administracin. En efecto, ante la incertidumbre que pueden generar las estrategias de exploracin y experimentacin, y con la intencin de legitimar las reformas, muchas veces se opta por recurrir a estrategias y polticas ya probadas en el pasado por la misma organizacin o por otras organizaciones referenciales.31 Las estrategias de mimetismo, transferencia o rplica, definidas por los autores tambin como de isomorfismo institucional32, tienden a buscar rpidos resultados y a legitimar a la institucin. Son polticas de reforma que demandan menor inversin, exigen menos apoyo y resultan menos riesgosas, pero los resultados no suelen ser sustentables en el tiempo. Con ello se consigue que la institucin tenga un margen de aceptacin hasta que con el tiempo y ante la ausencia de resultados concretos, se inicie un nuevo proceso de reforma.33 Se evaden as estrategias de reforma que, partiendo de una previa exploracin de equilibrios existentes entre valores, normas, reglas y procesos, puedan introducir cambios que no slo perduren en el tiempo sino que alcancen niveles razonables de efectividad. Si bien el isomorfismo institucional puede llevar a una convergencia y armonizacin entre las polticas de reforma, siguiendo esas polticas de mimentismo se evitan tambin las estrategias de experimentacin, que si bien pueden resultar riesgosas y pueden generar alta incertidumbre, son las ms apropiadas para introducir cambios de tercera generacin con utilizacin de las TIC, cambios stos que pueden dar los resultados ms innovadores.34 Es justo reconocer que el conocido libro de David OSBORNE y Ted GAEBLER, La reinvencin del gobierno fue de los primeros que puso el acento en las TIC como uno de los factores promotores del cambio. Pero tampoco los procesos de reforma basados en el uso de las TIC han sido exitosos. Si bien la utilizacin de las TIC puede representar un salto en el desarrollo hacia los modelos de produccin de la SI, existen serias dificultades para instalar modelos exgenos no adaptados a la propia realidad de la regin.
Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal. Disponible on line: http://www.clad.org.ve/fulltext/0043804.pdf; CRIADO, RAMILO ARAUJO y SERNA, op. cit. 2002. 31 POWELL y DIMAGGIO, op. cit. 32 Es necesario destacar que POWELL y DIMAGGIO y varios autores que siguen su conceptualizacin, distinguen tres tipos de isomorfismo institucional: a) coercitivo, como resultado de recomendaciones, ayudas financieras condicionadas o presiones formales e informales ejercidas por otras organizaciones para que se reproduzcan las estructuras y las pautas de funcionamiento; b) mimtico, como resultado de procesos de imitacin de casos lderes que configuran ejemplos a seguir; c) Presin normativa, que refiere al impacto de ciertas agrupaciones profesionales que intercambian conocimientos, definen aquello que consideran buenas prcticas y favorecen su rpida extensin. POWELL y DIMAGGIO, op. cit. 33 Se suelen evaluar los resultados en los alcanzados por el modelo referencial y no los resultados de la propia organizacin reformada. Con ello puede la organizacin reformada alcanzar cierta legitimidad que la pone a resguardo de las crticas. 34 CRIADO , RAMILO ARAUJO y SERNA, op. cit.

13

Algunas de las explicaciones acerca de los fracasos se han debido, como resaltan POCOV et al,35 a que a los polticos les falta el hbito en el uso de las TIC y no han sido capacitados para su uso inteligente. Es por ello que los programas son formulados generalmente por las reas tcnicas; no existen mecanismos previstos para la participacin de sectores de la sociedad civil; no existe un diseo o planificacin de prioridades y metas a alcanzar.36 Existe un constante crecimiento en la compra de material informtico con escasos resultados. En trminos generales, su distribucin es inorgnica por la ausencia de definicin de las necesidades. La duplicidad de iniciativas y esfuerzos podra explicarse por el hecho de no existir un organismo coordinador. En efecto, las compras informticas no obedecen a una planificacin global y son, en su mayora, de equipamiento y es por ello que en la incorporacin de TIC hay un crecimiento y proliferacin inorgnica que conduce a la ineficiencia y baja productividad. No hay una clara definicin de necesidades o prioridades, falta coordinacin y complementacin entre los programas. A ello se suman las barreras tcnicas para la implementacin de una poltica con uso intensivo de las TIC. Entre esos obstculos destacan la resistencia organizacional, la falta de presupuesto, los conflictos polticos con otros sectores, los problemas inherentes a la seguridad y privacidad, la falta de coordinacin de polticas, la necesidad de reentrenamiento de los recursos humanos, y la falta de definicin de polticas a corto, mediano y largo plazo. Tampoco se han encarado amplios programas de capacitacin a los empelados pblicos. Ello genera, adems, un uso no eficiente de las TIC, problemas de isomorfismo institucional, y como si fuera poco, el ciudadano, beneficiario final de todo proceso de reforma, encuentra grandes dificultades para acceder al uso de las TIC (brecha digital) cuando las polticas de acceso y apropiacin social no han dado resultado. Una poltica que ponga el acento en el uso inteligente de las TIC debe contar con estndares que permitan integrar la informacin y posibilitar la comunicabilidad entre los diversos organismos estatales. Esa poltica debe realizarse dentro de un entorno tecnolgico definido en forma centralizada que limite la autonoma en los desarrollos de aplicaciones informticas e imponga sacrificios individuales de cada uno de los organismos del Estado a cambio de beneficios conjuntos para toda la Administracin Pblica. Pero las organizaciones no siempre estn dispuestas a compartir informacin, ya sea porque se la considere estratgica para su poder, porque su difusin podra atentar contra la estabilidad o porque, sencillamente, no cuente con informacin cierta o relevante, con lo cual deslegitima su existencia37. Se producen entonces reformas limitadas o experiencias sustentadas en datos incorrectos, parcializados o desactualizados con los que las transformaciones no son tales. Ahora bien, es preciso reconocer, como seala KAUFMAN que en los polticos el impacto y la adhesin a las TIC es menor que en las burocracias. Ellas se encuentran ms propensas a adaptarse al uso de las TIC por haber asumido el rol de sintetizadores de la
POCOV et al., op. cit. Acerca del avance del GE en la regin, vid. BID, 2003. manual.gob. Estrategias de gobierno electrnico en los pases de la regin 1: La definicin de un modelo de anlisis y estudio de casos. Disponible en lnea en: www.iadb.org/sds/itdev/doc/manual_gobes.pdf 37 POCOV et al., definen la nocin de recursos de informacin incluyen no slo informacin en la forma de archivos de datos y reportes programados, sino tambin sistemas que facilitan el acceso y la adquisicin de informacin, que tienen valor en la toma de decisiones.
35 36

14

informacin circulante para proveer de insumos y asesoramiento a funcionarios y polticos.38 Siguiendo a GUALTIERI, explica que el nivel alto no est involucrado con esta problemtica y slo requiere ser informado y que otros verifiquen la informacin. La burocracia es su primera fuente informativa y la necesitan, pero as como los altos funcionarios y polticos son requirentes de informacin, se muestran muy reacios a darla, transparentando su gestin. Toda poltica centralizadora genera una gran resistencia por parte de las reas informticas de los organismos pblicos, pues atentan contra la flexibilidad y celeridad de los proyectos informticos demandados por los usuarios finales. Pero adems, el cambio permanente tanto en software como en hardware, sean cambios reales o impuestos por los lobbies de empresas proveedoras de tecnologa, hace que los paradigmas informticos sean cada vez ms breves, ms costosos y ms difciles de amortizar.39 Nuestra regin se ha sumado tardamente al desarrollo del GE, incorporando algunas polticas internacionales inaplicables en Estados sin flujos abiertos de informacin, sin transparencia y sin participacin de todos los sectores sociales. En el mbito Latinoamericano, el nmero de websites gubernamentales es todava muy bajo; en su gran mayora, son simples pginas de informacin de primera generacin, con datos acerca de la institucin, horarios de atencin, estructura interna, misiones y funciones, etc.; una gran cantidad de ellas no es actualizada regularmente; muy pocas prestan servicios que pueden ser finalizados on line; los portales son administrados centralmente y su estructura es poco amigable; los programas de GE son impulsados ms por los tecncratas que por los polticos cuyo liderazgo es imprescindible para la implementacin de este tipo de reformas. Se hace necesario recrear un nuevo actuar gubernamental, pero como menciona RUBINO-HALLMAN, de las distintas experiencias de modernizacin en Amrica Latina, se evidencia que las estrategias se pierden la gran imagen mientras que suelen enfocar sus polticas en pequeos componentes del sector pblico; y es as que cuando se logra reformar instituciones especficas, es hora de comenzar nuevamente. En efecto, las polticas parecen apuntar a la reforma de algunos sectores que si bien son crticos para la Administracin, olvidan que la reforma pasa por la necesidad de un cambio de paradigma de trabajo.40 De los procesos de reforma administrativa, hoy slo quedan rastros de las polticas que condujeron a la reduccin de la planta de personal y de las estructuras organizativas como una marca indeleble propia del prejuicio sentado acerca de un Estado caracterizado como inmenso, torpe e ineficiente.

38

ROVERE, M. Redes en Salud, 1998. www.rosario.gov.ar. cit. por KAUFMAN, Ester, e-gobierno en argentina: crisis, burocracia y redes, en ARAYA DUJISIN y PORRA VIGN, op. cit. 39 Vemos muchas veces cambios tecnolgicos sin haberse asimilado y utilizado las herramientas ya adquiridas. Y debe advertirse que este problema se incrementa con el tiempo y el avance tecnolgico. As, los tiempos de amortizacin de los proyectos informticos ya se han reducido de cinco a tres aos. 40 RUBINO -HALLMAN, Silvana, E-government in Latin America and the Caribbean. Reinventing governance in the information age, 2002. XVI Concurso de Ensayos y Monografas del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica. Caracas, 2002. Disponible on line: http://www.clad.org.ve/fulltext/0043107.pdf

15

VI.- LAS REFORMAS NECESARIAS Mientras tanto, queda pendiente la reforma administrativa. Hoy las demandas sociales, antes que a la apertura econmica, apuntan a una gestin ms moderna, ms abierta y transparente, comprometida con el bien comn, la equidad y la justicia, en otras palabras, ms democrtica. No existen fondos suficientes para generar grandes cambios en la administracin, no existen reingenieras administrativas, ni existe voluntad de cambios en la cultura de la administracin, con lo que los pocos proyectos de reforma del Estado suelen quedar en eso, en proyectos con buenas intenciones. Pero es necesario repensar un nuevo tipo de reforma administrativa, y en ese cambio, el paradigma del GE puede, a travs del uso inteligente de las TIC, coadyuvar a cambiar la lgica y los resultados de los programas de modernizacin, generando un mbito pblico capaz de dar una respuesta institucional a las nuevas demandas de transparencia, apertura, integracin y mayores niveles de participacin ciudadana en la toma de decisiones. La utilizacin inteligente de las TIC permite mejorar la gobernabilidad. En efecto, hemos mencionado que toda la accin de gobierno debe asentarse sobre las bases normativas vigentes. Sin entrar a considerar aquellos casos en que los actos de gobierno entran en franca contradiccin con las normas, un dficit a este respecto es la falta de conocimiento de sistema normativo. Pese al principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno, y a la consecuente obligacin de publicar las normas generales, lo cierto es que a nivel de los Ministerios, Secretaras o Direcciones, no es frecuente que se llegue a publicar todas las normas generales. Con el nivel de inflacin legislativa, resulta casi imposible que Resoluciones, Disposiciones, contratos, compras del Estado, etc. sean publicados en versin impresa. Los costos prohibitivos de la publicacin impresa desaparecen con la publicacin en Internet en un portal gubernamental especializado. Ello no slo reduce costos sino que hace operativo la posibilidad de que los ciudadanos conozcan efectivamente todo el derecho adems de cumplirse con la transparencia en el mbito administrativo. La publicidad es el mejor sistema de control y las TIC posibilitan la informacin en tiempo real. Con las TIC, es posible crear y sistematizar mecanismos de control a travs del seguimiento on line de los procesos y actos de intervencin pblica. Si bien ello no terminar con la corrupcin, las prcticas al margen de la ley ni con el clientelismo, al menos hace ms detectables las desviaciones al hacer transparente los procedimientos administrativos.41 Slo con la posibilidad real de tener acceso a la informacin y de contralor, el principio de responsabilidad de los actos de gobierno se vuelve efectivo, es posible castigar al infractor y distinguir al cumplidor. Las TIC pueden coadyuvar a racionalizar y simplificar la organizacin administrativa al permitir formas ms rpidas y modernas de respuesta. Es posible simplificar los procedimientos administrativos a travs de su normalizacin, estandarizacin, la reduccin de trmites y la eliminacin de etapas de control, control que no desparece, sino que se multiplica por hacerse pblicas todas las instancias del procedimiento.
41

Los sistemas de control que utilicen intensivamente las TIC pueden mejorar los sistemas de control interno, las inspecciones de servicios, la intervencin econmica, los procedimientos administrativos.

16

Estableciendo parmetros precisos, es posible que las tareas manuales y repetitivas de control sean automatizadas. Admiten la ejecucin a distancia de procedimientos administrativos, el intercambio de informacin, la creacin de ventanillas nicas. Con las TIC la calidad de la gestin pueda ser evaluada a travs una medicin imparcial de la eficacia y eficiencia. Como se ha sealado, la incorporacin de las TIC enfatizan la importancia de los recursos humanos como determinantes de la productividad.42 El empowerment de los agentes de la administracin deja de ser un mero postulado ya que con ellas resulta ms sencillo la ampliacin y enriquecimiento de tareas, la rotacin, la polivalencia y la autonoma de trabajo. El cambio de la lgica de trabajo implicara el agrupamiento de varias y diversas tareas de igual naturaleza en un mismo agente, tareas que antes estaban a cargo de distintas personas o que correspondan a varios niveles jerrquicos. Se logra as enriquecer la tarea del empleado pblico al superarse la lgica de los trabajos rutinarios o repetitivos. Es posible as acortar las distancias entre los niveles de gestin y de decisin, pero ya no a travs de tcnicas de delegacin o agencializacin sino dando ms poder y responsabilidad a los canales de entrada del sistema.43 Se busca con ello que antes de cualquier modificacin en las competencias o ensanchamiento de la pirmide, que se encare una fuerte revalorizacin de los recursos humanos, jerarquizndolos mediante la capacitacin y la creacin de una carrera profesional de asensos meritorios.44 Pero si las TIC brindan una posibilidad revolucionaria, que es la que posibilita una nueva legitimidad gubernamental, es la que se refiere a los varios mecanismos que admiten, facilitan, y proyectan la participacin ciudadana y permiten superar uno de los grandes obstculos a la gobernabilidad democrtica. En efecto, como ya mencionara BENJAMN CONSTANT [1988], la libertad de los modernos, a diferencia de la de los antiguos, no se encuentra en el mbito pblico sino en el privado.45 La participacin en el diseo, la gestin y el control de la cosa pblica, tareas antes reservadas a aquellos ciudadanos ms activos, se facilitan con las TIC pues no demandan un compromiso incompatible con las actividades, los tiempos y la idiosincrasia del ciudadano actual. Si bien los esquemas de democracia participativa generan resistencia en los gobiernos latinoamericanos, lo cierto es que son los actuales sistemas polticos los que requieren una amplia participacin y discusin de las polticas pblicas antes de su implementacin, pues encuentran en los sectores populares los principales aliados frente a las imposiciones de los grupos de presin, las empresas multinacionales o los organismos internacionales.
42

43

44 45

SAUBER, Beatriz, Capacitacin en Informtica en el Sector Pblico desde una Perspectiva Organizacional: un Aporte para Detectar las Necesidades de Capacitacin Derivadas de la Introduccin de Nuevas Tecnologas Informticas. Tesis. Maestra en Administracin Pblica. Facultad de Ciencias Econmicas. UBA. Buenos Aires, abril de 1995, cit. en POCOV y FARABOLLINI, op. cit. Como seala TRICAS LAMANA, las administraciones ms innovadoras cuentan con pocos niveles de gestin y con un incremento importante de la capacidad de decisin de los niveles ms bajos de la pirmide organizativa. En este sentido, es cada vez es ms frecuente encontrar figuras gerenciales similares en su concepcin y contenidos a sus equivalentes en el sector privado. TRICAS LAMANA, Fernando, eservicios, un reto para las administraciones pblicas: la transformacin de procesos, 2002. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal. Disponible on line: http://www.clad.org.ve/fulltext/0043808.pdf RAMIO, op. cit. CONSTANT, Benjamn, De la libertad de los antiguos comparada a la de los modernos, en Del espritu de conquista. Tecnos. Madrid, 1988.

17

Las TIC posibilitan una comunicacin entre gobierno y ciudadanos, en tiempo real, y en ambas direcciones siempre y cuando la libertad de expresin sea acompaada de responsabilidad. Permiten que los decisores sepan lo que los ciudadanos quieren directamente y pueden los ciudadanos escuchar lo que se pretende de ellos. No est dems recordar que las TIC permiten realizar una desagregacin de lo que se quiere informar a cada ciudadano segn sus preocupaciones especficas. Los sistemas informticos pueden proveer a los niveles superiores la informacin indispensable para supervisar a los agentes, independientemente del lugar fsico donde se encuentren. La posibilidad de que el ciudadano participe en todo el proceso administrativo, facilita la toma de decisin. Es que si bien una amplia participacin puede llevar a generar fuertes discusiones antes de que los proyectos sean puestos en prctica, lo cierto es que esas resistencias son las que permiten prever y evaluar la medida de cumplimiento que ese proyecto tendr. Contar as el administrador con ms elementos de juicio a la hora de decidir, sin mencionar el trascendental hecho de que con la participacin de muchos se logran mejores ideas, aumenta la creatividad y la innovacin y se crean proyectos ms consistentes. Ciertamente, es necesaria una modificacin de la estructura organizativa administrativa con reduccin vertical del nmero de niveles jerrquicos y un aumento horizontal de los mismos, pero para evitar el desacople es necesario cierta flexibilidad en la interpretacin de la formalidad para que pueda ser aceptada por los distintos agentes. Pero, para lograr una mejor utilizacin de las TIC y obtener resultados en las polticas de reforma, es necesario plantearse una reingeniera de procesos lo cual conlleva focalizar la reforma en la institucin como tal, y no slo modernizacin a nivel tecnolgico.46 Por ello, antes de cualquier intento de reforma, es necesario conocer el funcionamiento de las instituciones, su lgica de funcionamiento, los elementos que la integran, sus actores y la cultura predominante. La institucin puede ser definida como el conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos que estructuran las relaciones entre los agentes que la integran al establecer aquellos parmetros de lo que se considera aceptable a partir de las relaciones entre roles a seguir y situaciones definidas.47 Toda institucin cuenta con unos valores que la caracterizan con apoyos informales basados en una aceptacin implcita por parte de los actores. Las normas y reglas, junto a su sistema de sanciones, establecen el rgimen institucional. Estas estructuras son el reflejo formal de las instituciones porque establecen la importancia y el rango otorgado a determinados actores o mbitos de actuacin, y suelen utilizarse como indicador de su vigencia y difusin. En efecto, las instituciones cuentan con una estructura de incentivos formales, racionales y normativos que enmarcan la interaccin de sus participantes, incentivos que orientan y limitan el comportamiento de los actores. Esos incentivos pueden estar determinados por los recursos disponibles, las normas que regulan su uso y los objetivos que se plantean, pero, como se ha dicho, este esquema relacional adems de estar constituido por un marco normativo y regulativo es, esencialmente, un esquema cognitivo
46 47

KAUFMAN, op. cit. MARCH y OLSEN, op. cit.

18

que, con cierto carcter simblico, proporciona significado al comportamiento de los agentes. Este actuar con un significado se desarrolla a partir de la cultura organizativa, las estructuras formales e informales, y las rutinas y procesos. Una institucin crea significados y condiciona el comportamiento de los agentes al aportar una determinada cosmovisin y al distinguir lo debido, lo incorrecto, lo posible y lo equivocado.48 Este tipo de significaciones determinan el accionar de los agentes incidiendo en la definicin que stos hacen de sus propios intereses y expectativas, a partir de sus responsabilidades institucionales y relacionales con el resto de actores, es decir, aquello que se espera, como apropiado, de su rol. Este rol de cada uno de los agentes de la institucin, constituye el lmite real, ms all de los formales, de las instituciones. Por ello se han visto a las instituciones no slo como las estructuras normativas que utilizan los actores para desarrollar sus planes, actividades y estrategias, sino como reglas de juegos configuradoras de la propia visin que los actores desarrollan de su mbito de actuacin.49 La importancia de la cultura institucional se revela en el hecho de que los valores que sta transmite suelen ser ms persistentes que los formalmente establecidos, llegando incluso a alterar su interpretacin y aplicacin efectiva. Todos los autores sealan que la estabilidad es uno de los rasgos distintivos de toda institucin. En este sentido, las estructuras y rutinas tienden a la estabilidad o cambian con ms lentitud, pues existe en ellas una resistencia natural al cambio.50 Por otra parte, estableciendo pautas no slo axiolgicas sino tambin instrumentales, se fijan algunos tipos de creencias causales acerca de los resultados de las acciones. Seala CRIADO que es necesario analizar las dinmicas de aprendizaje entendidas como los procesos que siguen los agentes para generar nuevas rutinas de funcionamiento cuando las actuales no responden a las aspiraciones sobre la funcin que deben cumplir, pues pueden ser inductores del cambio.51 En este sentido es esencial conocer y en su caso modificar las creencias instrumentales de una institucin, pues si en ellas prima la idea de que nada se puede cambiar, creencia sta muy fuete en las burocracias latinoamericanas, toda estrategia de cambio o proyecto de reforma choca contra la creencia de los agentes que, considerando al cambio como no viable, no se comprometen en la reforma. De esta manera, la institucin no establece slo un marco de referencia para los actores a travs de una estructura de incentivos sino que llega determinar sus creencias sobre la viabilidad de las estrategias a desarrollar en su seno.52
48

49 50

51 52

Cuestiones tales como el modelo de administracin referencial, la ideologa dominante, los lemas de atencin a los ciudadanos o las modas organizativas son algunos claros ejemplos de elementos que pueden configurar una cosmovisin acerca del funcionamiento de la Administracin Pblica. CRIADO, RAMILO ARAUJO y SERNA, op. cit.; y, SERNA, Miquel Salvador, Gobierno electrnico y gobiernos, op. cit. Esta estabilidad no siempre se halla condicionada por la estabilidad del sistema global en el que se asientan. Hemos ya mencionado el caso de las burocracias latinoamericanas, las cuales han sido estables en el contexto de sistemas polticos muy inestables. Vid. POWELL y DIMAGGIO, op. cit. CRIADO, RAMILO ARAUJO y SERNA, op. cit. Con acierto se ha sealado que los sujetos no slo se comportan siguiendo una lgica instrumental, racional o estratgica sino que muchas veces se comportan conforme una lgica de lo apropiado, que es la que provee a los actores de un repertorio de normas y valores que guan la conducta, que cada individuo debe interpretar y seleccionar, considerando tanto el rol que ocupa como la situacin a la que se enfrenta. MARCH y OLSEN, op. cit.

19

Si bien la aplicacin de las normas formales genera una serie de rutinas y procedimientos que se reflejan en las estructuras y en las dinmicas de trabajo de la organizacin, en estos tipos informales de normas es donde mejor suelen reflejarse algunos de los valores que caracterizan a la institucin, valores que, si bien ocultos, incidirn y condicionarn los resultados de las polticas que pretendan modificar el funcionamiento de las instituciones.53 As, las instituciones en tanto que resultado de un proceso de interaccin entre mltiples actores, se mueven en un plano mucho ms abierto y mucho menos predecible, con lo que evidentemente los mtodos y tcnicas a aplicar deben ser, necesariamente, distintos. Es decir, se puede influir u orientar el cambio institucional en la misma medida en que se puede orientar e influir en la accin colectiva, pero difcilmente se pude determinar completamente.54 Esta perspectiva terica permite focalizar mejor las problemticas de implementacin de las polticas de reforma desde que se centra la atencin en las regulaciones que subyacen al sistema institucional y sus consecuencias, atendiendo tanto a la estructura de incentivos que ofrece a los distintos actores como a los modelos mentales de stos actores, y que vienen condicionados en parte por las propias instituciones. Este tipo de enfoque puede adems coadyuvar a entender cmo funcionan los procesos de transferencia, rplicas, o ejecucin de polticas de reforma entendiendo cmo son las pautas de funcionamiento y relacin que se dan entre administraciones. A travs de una visin neoinstitucionalista se pretende comprender cmo determinadas reglas y pautas de funcionamiento, apoyadas en determinados valores y visiones de la realidad, consiguen transferirse desde realidades poltico-administrativas distantes y diferentes que requeriran de un tratamiento especfico que frecuentemente no reciben. VII.- REFORMA DEL ESTADO DE TERCERA GENERACIN El GE no se desarrolla creando pginas Web con informacin institucional o con la oferta de los servicios actualmente existentes. Como seala ARAYA DUJISIN, el GE se puede ver como una tercera generacin de reformas propia de una nueva etapa, la SI, donde prima una nueva lgica de relacionamiento cooperativo entre los rganos del Estado, los ciudadanos, los usuarios y las empresas del sector privado.55

53

54 55

A este respecto no debe confundirse el concepto de institucin con el de organizacin. Las instituciones presentan un carcter ms abstracto, sin contener fines especficos ms all de establecer unos parmetros para la accin y la interaccin. Por su parte, las organizaciones se caracterizan por presentar una naturaleza ms concreta, con recursos y fines ms claramente determinados. Aunque ambas tiene un sistema normativo que respalda su accionar, en el caso de las instituciones las normas son ms abstractas ya que se originan y evolucionan a partir de la dinmica social sin que pueda anticiparse de forma determinante ni su origen, ni su transformacin; por el contrario, los sistemas normativos de las organizaciones son establecidos de forma ms o menos racional a travs de un actor que dispone de la autoridad para ello y que tiene facultad para su modificacin. En este sentido, las organizaciones son convenciones creadas, pero mientras stas pueden ser diseadas, construidas y cambiadas por mtodos y tcnicas de carcter ms operativo y previsible, las instituciones presentan mayores dificultades por su mayor imprevisibilidad. Por ello, mientras el cambio en el mbito organizativo pueda anticiparse y planificarse en mayor medida, la institucin difcilmente puede cambiar ms all de lo que los elementos que la componen. PRATS CATAL, op. cit. Vid. ARAYA DUJISIN, op. cit.; tambin CRIADO, RAMILO ARAUJO y SERNA, op. cit. 2002.

20

En las iniciativas de reforma hacia el GE hay una clara convergencia en el discurso del paradigma dominante y de las buenas prcticas necesarias para alcanzar resultados concretos. Pero como indica SERNA los informes descriptivos y prescriptivos que surgen alrededor de cmo los gobiernos en general, y los locales en particular, impulsan el GE pueden clasificarse, en dos tipos de materiales.56 Por un lado, materiales promocionales o documentos de carcter enunciativo sobre los avances conseguidos o en perspectiva, es decir, mirar lo que estamos haciendo (look at what we are doing). Por otra parte, materiales gua o documentos de carcter orientador sobre las actuaciones a emprender, es decir, cmo hacerlo (how-to-do-it). Esos materiales, recetas o guas no satisfacen los requisitos necesarios para una verdadera modificacin en las Administraciones Publicas Latinoamericanas. A los sumo pueden conducir a los mismos problemas de isomorfismo57 pero nunca a una convergencia de resultados. En efecto, corriendo el peligro de caer una vez ms en una desarticulacin entre la norma y la realidad, es necesario tener en cuenta que los procesos de modernizacin a travs de polticas de utilizacin intensiva e inteligente de las TIC no implican simplemente la reforma institucional y mucho menos compra informtica. La introduccin de los postulados del GE pueden crear los cambios en las situaciones que las instituciones necesitan ya que darn origen a dinmicas de cambio institucional con carcter incremental, siguiendo lgicas de innovacin limitada. Con una correcta combinacin de nuevas ideas, asociadas a la introduccin de las TIC y sus presupuestos, con las reglas, valores y procesos existentes, ser posible introducir innovaciones limitadas y controladas. Esta lgica, coherente con la idea de estabilidad y persistencia de las instituciones, reconoce la posibilidad de introducir oportunidades para la innovacin, pero tambin reconoce los lmites institucionales para el cambio. Es necesario pues introducir cambios, asentarlos e incorporarlos a la lgica del funcionamiento para, con posterioridad, continuar con el proceso de reforma. Para que los cambios se conviertan en institucin, y acten efectivamente como constreidores y direccionadores de la actividad de los agentes implicados, deben contar con cierto grado de estabilidad. Es necesaria una transformacin en la lgica de las instituciones para que las TIC no formen parte de un mero maquillaje que agote su potencial reproduciendo las mismas deficiencias.58 Los proyectos de GE deben ir ms all pues su puesta en marcha debe buscar modificar pautas culturales del funcionamiento burocrtico mas no eliminar las Administraciones Pblicas como se postula desde algunas posiciones radicales de la NGP. Cualquier poltica de reforma debe, en primer lugar, definir el modelo estatal local que se pretende, y sabemos que para que ese modelo goce de legitimidad, en ese tipo de definicin no puede estar excluido del dilogo ningn actor social. Este nuevo pacto debe respectar las tradiciones histricas y la cultura administrativa de la regin para evitar los fenmenos de desacople y resistencia institucional. Por otra parte, antes de acoplar los
56 57

58

SERNA, Miquel Salvador, Gobierno electrnico y gobiernos, op. cit. La mayora de las veces esa rplica de polticas es coercitiva, pues siendo necesario recurrir a fuertes inversiones y a prstamos internacionales, los gobiernos locales reciben condicionamientos o presiones para adoptar ciertas polticas en la materia. Pero otras veces, ese isomorfismo es "mimtico", lo que supone la imitacin, por parte de los gobiernos locales, de referentes que se consideran ejemplos a seguir. Vase SANCHO, op. cit. Si bien es cierto que una poltica de GE requiere de sustanciales inversiones en material, equipos, dispositivos y tecnologa, los problemas del funcionamiento del sistema administrativo rara vez son solucionables con medios tcnicos.

21

valores y principios de la NGP, provenientes del mbito privado, es necesario, en primer lugar, asentar en las administraciones los valores pblicos. Sin claros principios de legalidad, racionalidad y bien pblico, introducir los principios de eficiencia, eficacia, seleccin o delegacin en la administracin podra conducir a la resultados totalmente disfuncionales. Es necesario no slo modificar las bases institucionales sino, y especialmente, modificar las interacciones entre las instituciones. De otra forma, las reformas encontrarn fuertes reacciones, barreras y resistencias, tanto sociales, corporativas, legislativas, procedimentales, como interorganizativas, siendo la tecnolgica la menos importante.59 La propia lgica del GE impone ciertas pautas organizacionales radicalmente novedosas para las actuales Administraciones Pblicas. Tomando el paradigma de la economa de redes, los proyectos de GE deben impulsar ciertos cambios basados en los principios de descentralizacin coordinada, apertura en red y creacin de confianza. Sealan algunos autores que el imperativo central de la economa de redes es ampliar y potenciar las relaciones y las oportunidades resultantes de compartir simbiticamente recursos informativos y de desarrollar la confianza, a travs de evidencias de integridad, responsabilidad y cumplimiento.60 Las redes administrativas pueden ser definidas como estructuras de comunicacin horizontal y abierta entre diferentes organismos interdependientes, organismos que pueden ser pblicos o privados. Al ser una comunicacin abierta las interconexiones pueden ir ms all de los canales legal y formalmente establecidos. As, el Estado no es el nico actor y por ello no es el carcter pblico o privado de las unidades que conforman la red lo que define la naturaleza administrativa de la red sino ms bien su fin. Se ha dicho que Es posible ver las redes como un modelo de intermediacin de intereses o como una nueva forma de governance en la cual el estado, si bien es un actor relevante (quiz el ms importante), ya no ocupa un papel central.61 Como seala CAPANEGRA VALL, a travs de las TIC se pueden consolidar las tareas tanto horizontal como verticalmente; se facilita la integracin de actividades62; se reducen las tareas de control; las tareas manuales, repetitivas o rutinarias pueden ser automatizadas a favor de una mayor independencia de los agentes pblicos; posibilitan tomar mejores y ms rpidas decisiones, pues, en primer lugar, los datos estn compartidos y, en segundo lugar, la utilizacin de software con requisitos tabulados facilita la toma de decisiones sin necesidad de realizar controles; permite una mayor polivalencia de los empleados al ampliar el espectro de tareas, generando, como contrapartida, mayores posibilidades laborales.

59

60

61

62

CRIADO, J. I. y RAMILO, M. C., e-Administracin: un Reto o una Nueva Moda para las Administraciones del Siglo XXI?. Algunos Problemas y Perspectivas de Futuro en torno a Internet y las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin en las Administraciones Pblicas, en Revista Vasca de Administracin Pblica, 2001, 61, cit. por SERNA, Miquel Salvador, Gobierno electrnico y gobiernos, op. cit. TESORO, ARAMBARRI y GONZLEZ CAO. Factores endgenos y exgenos asociados al desempeo del gobierno electrnico: hallazgos emergentes de un anlisis exploratorio de experiencias nacionales, 2002. XVI Concurso de Ensayos y Monografas del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica "Gobierno Electrnico". Caracas, 2002. Disponible on line: http://www.clad.org.ve/fulltext/0043105.pdf GIRARD, Fernando. Polticas pblicas y tecnologa: el Comit Nacional para la Sociedad de la Informacin. Un proyecto en red. Coleccin de Documentos. Instituto Internacional de Gobernabilidad, 2002. disponible en lnea en: http://www.iigov.org/documentos/?p=6_0086 CAPANEGRA VALL, op. cit.

22

Slo con una red interconectada es posible lograr el esperado esquema de descentralizacin. Para las actuales Administraciones, basadas en una cultura de jerarqua piramidal, las propuestas de agencializacin implicaban muchas veces, salirse del reparto del poder. Estar fuera de la estructura conduca a estar fuera del juego poltico, fuera de las asignaciones de recursos, fuera de la carrera de ascensos. Esta poltica descentralizadora debe contar con un previo aprendizaje acerca de los beneficios del trabajo en coordinacin antes que en subordinacin. Debe resaltarse que si bien con el trabajo en coordinacin se gana en responsabilidad tambin se gana en autora: no existen ms subordinaciones sino coautora entre el nivel de gestin y el nivel de diagramacin. Por otro lado, cuantas ms conectividades tenga la red, ms gana. Al contrario del esquema burocrtico, en el que la suma de estructuras torna ms pesado al sistema al hacer crecer a una pirmide ya de por s sobrecargada, en una red, las conexiones con otros organismos, con otras redes, no implican aditamentos en la estructura de la red original, sino simplemente, nuevas conectividades. Ello hace crecer el valor de una red, pues la red gana en informacin y en utilidad cuando es mayor el nmero de los que estn conectados o asociados, pues la propia estructura de conectividad produce nuevos conocimientos y recursos que se multiplicarn de forma geomtrica en nuevas direcciones. As, uno de los activos ms importantes de una red son los actores que la conforman, actores que distribuyen y comparten sus informaciones, recursos y capacidades. Las redes no se sustentan en una relacin jerrquica entre sus diferentes unidades, sino en la confianza y consenso, confianza que implica coordinacin horizontal entre los varios actores que la sustentan. Es necesario tener presente que la confianza no es espontnea y tiene que ser sostenida. Por ello uno de los mayores problemas de las redes es asegurar su permanencia. En efecto, la subsistencia depender de que los procesos comunicacionales puedan establecerse de forma continua, estable y duradera, pero si es cierto, como apunta ROVERE63, que las redes son redes que conectan personas, la persistencia de la red depender muchas veces de vnculos informales entre personas antes que entre instituciones.64 Sin embargo, una red no est conformada slo por los actores y los recursos que se comparten. Existen reglas, que si bien son ambiguas y no est claro quin debe aplicarlas, orientan el comportamiento y posicionamiento de los actores y sugieren qu est permitido y qu no est permitido, adems de indicar qu accin est interconectada con qu posicin y qu costes y beneficios estn asociados con determinados comportamientos. Estas reglas informales generan ciertas percepciones acerca del rol que ocupa cada uno de los miembros de la red y cules son las reglas de juego; ellas son las que permiten dar sustentabilidad a la red ms all de los actores que la integran.65 Desde esta posicin nos acercamos al enfoque del anlisis de las redes de actores que asume que las polticas se elaboran en procesos complejos de interaccin entre un amplio nmero de actores interdependientes que, como tales, debern solamente podrn realizar polticas sobre la base de la cooperacin.
63 64 65

ROVERE, 1998, cit. por KAUFMAN, op. cit. BRZEL, Tanja, Qu tienen de especial los policy networks? Explorando el concepto y su utilidad para el estudio de la gobernacin europea, 1997. Disponible en lnea en: revista-redes.rediris.es/webredes/textos/policynet.doc Puesto que los actores dependen entre s, las polticas podrn realizarse si han cooperacin, que no es espontnea, sino que tiene que ser gestionada y articulada.

23

El GE puede consolidar la confianza y la cooperacin ya que como ningn otro esquema organizativo brinda informacin a todos los actores sociales. Como dice JORDANA [2002:10] En la medida que se produce ms participacin, esta genera ms proximidad entre administracin y ciudadanos, y a su vez, ms confianza en las instituciones. A su vez, la confianza produce muchos beneficios para la administracin pblica y la calidad de las polticas pblicas. La confianza con las instituciones se gana asegurando que los ciudadanos estn informados, implicados e influyentes. Otro aspecto a destacar, en el mismo sentido, es que la existencia de ms debate pblico sobre temas sustantivos - antes de tomar decisiones- abre espacios alternativos de influencia a los ciudadanos.66 Lo que debe quedar en claro es que la organizacin en red no puede reemplazar a las actuales Administraciones Pblicas. En efecto, la estructura administrativa sigue, y seguir siendo un intermediario irremplazable entre los funcionarios polticos y la sociedad, tal vez la ms capacitada para transformar las vagas demandas sociales, con el auxilio de las reglas administrativas, en demandas concretas, ciertas y factibles.67 Las Administraciones, adems de los Congresos y los partidos polticos, son instituciones que deben articular intereses y dar respuestas equilibradas frente a las mltiples demandas contrapuestas de la sociedad civil. Las Administraciones Pblicas tienen ciertos objetivos fundamentales que no pueden ser soslayados. Si el gobierno es la autoridad mxima lo es para garantizar ciertos derechos que aseguren la vida y bienestar; a las Administraciones Pblicas les corresponde la tarea de garantizar esos derechos para asegurar la existencia del sistema dentro del cual funcionan, el Estado. Esta indelegable funcin ni puede ser privatizada o delegada ni las Administraciones Pblicas cumplirn programas que pretendan hacerlo pues anularan su propia existencia. La red es, entonces, la modalidad de trabajo de esa nueva Administracin Pblica, que bajo el paradigma del GE, contribuir a acelerar la dinmica del sistema pues muchos actores participan interactuando, segn el caso, tanto como generadores de inputs como de outputs en el sistema68. La incorporacin inteligente de las TIC, en una organizacin en red, genera una redefinicin de tareas y de procesos, un cambio en el modelo burocrtico. Una poltica de GE exitoso cambia la estructura de ejercicio del poder y el funcionamiento democrtico. Es por ello que puede decirse que en un modelo de organizacin en red ya no hay actores que se limitan a crear demandas y otros a dar respuestas porque todos coparticipan en la poltica plenaria.

66

67 68

JORDANA, Jacint. Gobierno y sociedad de la informacin: viejos problemas, nuevas dificultades, 2002. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal. Disponible on line: http://www.clad.org.ve/fulltext/0043802.pdf FOUNTAIN, Jane E. Building the Virtual State. Brookings Institution Press, Washington D. C., 2001 Como seala MAYNTZ existen ciertas condiciones para generar una governanza de nuevo tipo, fundamental para la implementacin de las polticas de Gobierno Electrnico. Entre ellas la existencia de una democracia capitalista consolidada, autoridades pblicas con recursos suficientes para llevar a cabo las decisiones acordadas y la existencia de una sociedad civil fuerte, funcionalmente diferenciada del Estado y bien organizada. Ciertamente que son condiciones difciles de alcanzar pero en esos pases, lo que surge naturalmente en la definicin de las polticas, esto es, la cooperacin entre autoridades pblicas y sectores privados, puede ser impuesto como una poltica de Estado para poder comenzar a reconstruir poco a poco una relacin de confianza entre lo pblico y lo privado. MAYNTZ, Renate, op. cit.

24