Chapitre2 : La règle de droit

La soumission de l’administration au droit se rattache à un certain type de civilisation.

Elle répond à la volonté de protéger les individus contre l’arbitraire auquel ils seraient
exposés si l’administration n’était liée par aucune règle préétablie. Mais, en même temps, elle
sert la cohérence de l’action administrative, qui serait menacée si les agents publics étaient à
leur inspiration personnelle. Dans la règle de droit, l’administration trouve sa limite, en ce que
l’action administrative ne peut rien entreprendre à l’encontre de la règle de droit.
Il convient de préciser, d’une part, la nature des règles auxquelles l’administration est
soumise, c’est le problème des sources du droit administratif, et d’autre part la portée exacte
de la soumission de l’administration au droit : c’est le principe de l’égalité.

Section1 : Les sources du droit administratif

On entend par source du droit, les procédés par lesquels s’élaborent les règles de droit.
Il existe en effet, pour « fabriquer du droit », diverses techniques, d’ailleurs en nombre limité :
l’élaboration spontanée, qui aboutit à la règle coutumière, l’élaboration par l’autorité
publique, qui aboutit à la règle écrite dont la loi est le prototype ; en fin l’élaboration par le
juge, qui aboutit à la règle jurisprudentielle, les divers systèmes juridiques- selon le temps et
les pays- recourent de façon très inégale à ces procédés, accordant la prépondérance à l’un ou
à l’autre.
Mais, dans les années récentes, les sources du droit, en matière administrative comme,
d’ailleurs, dans l’ensemble de discipline juridiques, ont connu de profondes mutations. Elles
sont multipliées, diversifiées, et leur importance respective a changé, tant pour les sources
nationales que pour les sources internationales, qui ont pris une importance croissante.
Pour les sources nationales, la constitution, dont l’autorité était longtemps restée plus
théorique qu’effective, a vu sa primauté s’imposer dans les faits. La constitution a transformé
dans une large mesure les rapports de la loi et du règlement, et la montée des sources écrites a
sensiblement atténué le rôle, jusque-là capital, de la jurisprudence et des sources non écrites.
On étudiera successivement, dans cette section, les sources écrites et les sources non écrites.

P1 : Les sources écrites

Les sources écrites sont la constitution, la loi et le règlement, le pouvoir règlementaire.

I. La constitution : Le bloc de constitutionnalité

La constitution détermine les règles selon lesquelles s’acquiert, s’exerce et se transmet le

pouvoir politique. Mais elle fixe également les règles fondamentales concernant l’organisation
de l’Etat. Elle est donc la source directe ou indirecte, de toutes les compétences qui s’exercent
dans l’ordre administratif auquel elle donne, selon la formule du Doyen Vedel, ses « bases
constitutionnelles ». Mais en outre elle contient un certain nombre de principes fondamentaux
qui intéressent l’action administrative et s’impose donc à l’administration.
La constitution tient dans le système juridique comorien une place de plus en plus importante.
Depuis quelques décennies, on assiste à une véritable constitutionnalisation de tout notre
système juridique. L’impotence accru de la constitution tient au fait de la création d’une
justice constitutionnelle chargé d’exercer le contrôle de la conformité à la constitution des lois
voté par le parlement. Ce contrôle est établi par la constitution de 2001, révisée plusieurs fois,
qui faisait la cour constitutionnelle, le juge de la constitutionnalité des lois.
Le « bloc de constitutionnalité », c’est-à-dire les règles à valeur constitutionnelles dont le
respect s’impose tant au législateur qu’à l’administration, n’a cessé de s’élargir. Il comprend

1
les articles de la constitution, le préambule ainsi que le droit international maintenu en vigueur
par le Préambule.

A. Les articles de la Constitution

1. L’article1 à l’article11

De l’article1 à l’article11, inclus, présente « l’Union des Comores et les compétences

respectives de l’Union et des îles. Ainsi, l’Union des Comores étant une République de quatre
îles. C’est ainsi, chaque îles administre et gère librement ses propres affaires.

2. L’article12 à l’article35

De l’article12 à l’article35 inclus présente les institutions de l’Union(les pouvoirs exécutifs,

législatif et judiciaire ; les rapports entre le pouvoir législatif et exécutif, la coopération
décentralisée…),

3. L’articles36 à 40

Les articles36 à 40 inclus prévoient la création d’une « cours constitutionnelle ». La cour

constitutionnelle est le juge de la constitutionnalité des lois de l’Union et des îles.

4. L’article41à 46

De l’article41à 46 inclus envisage (les organes consultatifs, les procédures de la révision de la

constitution, et les dispositions transitoires).

B. Le préambule de la Constitution

Il convient de s’interroger sur la valeur juridique du préambule avant de présenter son

contenu.

1. La valeur juridique du préambule

La question de la valeur juridique du préambule constitutionnel a longtemps fait débat au sein

de la doctrine étant donné la nature particulière des principes contenus dans cette introduction
au texte constitutionnel. La question s’était posé de savoir si les principes posés par le
préambule constitutionnel a une valeur de droit positif. La jurisprudence s’orientait vers une
réponse affirmative. Les dispositions du préambule doivent s’imposer à l’action
administrative. En France, le conseil constitutionnel, dans sa décision précité de 1971, a
reconnu la pleine valeur constitutionnelle de ces dispositions. Selon lui, les dispositions du
préambule s’imposent à tous. C’ainsi, dans l’arrêt Jarrigion (CE, ass., 18/04/1947), la Haute
juridiction reconnait, à l’occasion d’une affaire portant sur le droit de grève, la pleine valeur
juridique du préambule de la Constitution de 1946. Le juge administratif suprême reconnaît
donc que le préambule de la Constitution de 1958 est doté d’une valeur juridique identique à
celle du texte constitutionnel lui-même. Aux Comores, le juge constitutionnel reconnait elle
aussi que le préambule constitutionnel fait partie intégrante de la constitution

2. Le contenu du préambule

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Le préambule de la constitution de l’union des Comores de2001 révisée en 2009 proclame des
principes de droit et de d’égalité approprié au peuple comorien. On pourrait ainsi lever au
rang de principe à valeur constitutionnel :
- L’islam religion d’Etat ;
-l’attachement du peuple comorien aux institutions fondé sur l’Etat de droit, de la démocratie
et de la bonne gouvernance ;
-Les principes et droits fondamentaux tels qu'ils sont définis par la Charte des Nations
Unies, celle de l'Organisation de l'Unité africaine, le Pacte de la Ligue des Etats Arabes, la
Déclaration Universelle des Droits de l'Homme des Nations Unies et la Charte africaine des
Droits de l'Homme et des
Peuples, ainsi que les conventions internationales notamment celles relatives aux droits de
l'enfant et de la femme.
- la solidarité entre l'Union et les îles et entre les îles elles-mêmes,
-l'égalité des îles en droits et en devoirs,
- l'égalité de tous en droits et en devoirs sans distinction de sexe, d'origine, de race, de
religion ou de croyance,
-l'égalité de tous devant la justice et le droit de tout justiciable à la défense,
-La liberté et la sécurité de chaque individu sous la seule condition qu'il n'accomplisse aucun
acte de nature à nuire à autrui,
- le droit à l'information plurielle et à la liberté de la presse,
- les libertés d'expression, de réunion, d'association et la liberté syndicale dans le respect de la
morale et de l'ordre public,
- la liberté d'entreprise, ainsi que la sécurité des capitaux et des investissements,
- l'inviolabilité du domicile dans les conditions prescrites par la loi la garantie de la propriété
sauf utilité ou nécessité publiques constatées conformément à la loi et sous condition d'une
juste indemnisation,
- le droit à la santé et à l'éducation pour tous,
- le droit de l'enfant et de la jeunesse à être protégés par les pouvoirs publics contre toute
forme d'abandon, d'exploitation et de violence,
- le droit à un environnement sain et le devoir de tous à sauvegarder cet environnement

II. La loi et le règlement

Ce sont, avec la constitution, qui leur donne leur assise, les sources écrites nationales du droit
administratif. L’étude de l’élaboration de la loi, œuvre du Parlement, relève du droit
constitutionnel, et n’a donc pas de place ici. Par contre, le règlement est un acte de l’exécutif.
Mais les relations entre l’une et l’autre appellent un examen approfondi. Deux catégories
d’organes ont, dans l’Etat, la compétence pour poser les règles générales : d’une part le
législateur, d’autre part certaines autorités relevant du pouvoir exécutif, à l’échelon national
ou local. C’est cette différence d’origine qui fonde la distinction de la loi et du règlement : la
loi est l’acte élaborée par le parlement, détenteur du pouvoir législatif, le règlement est l’acte
à portée générale élaboré par une autorité exécutif. La distinction tient donc à l’autorité dont
l’acte émane ; elle n’est pas d’ordre matériel, puisque, dans les deux cas, il s’agit d’actes qui
ont, en principe, la même nature de règle générale. Aussi dit-on parfois que les règlements
sont « des lois matérielles ».

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Il en résulte de ces définitions que les rapports entre loi et le règlement vont varier avec les
rapports établis par le régime constitutionnel entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif. La
primauté constitutionnelle du parlement par rapport au gouvernement a pour corollaire la
subordination rigoureuse de la règle posée de par celui-ci à la règle voté par le parlement.

A. Les auteurs de la loi et du règlement

La distinction traditionnelle se fait au niveau des organes. La loi est une entreprise du
parlement, tant disque le règlement est un travail de pouvoir exécutif.

1. La loi

Œuvre du parlement, la loi est l’expression directe de la volonté générale ; elle se défini
comme l’œuvre du pouvoir législatif : elle est alors voté par le parlement.

La loi est l’œuvre du parlement. C’est une règle de droit écrite, générale et permanente,
adopté par le parlement selon la procédure législative dans le domaine de la compétence
établie par la constitution. Qu’il s’agisse, en effet, d’un texte d’initiative gouvernemental
(projet de loi, déposé par le gouvernement) ou d’un texte d’initiative parlementaire
(proposition de loi, émanant du parlement), la loi doit être discuté et voté par le parlement.

On parle des lois parlementaires. Il y a une hiérarchie constitutionnelle entre les lois.

Convient-il de présenter d’abord les lois organiques : ce sont des lois dont l’intervention est
expressément prévu par la constitution et qui constituent donc des mesures d’application de la
constitution. Ces lois sont soumises à la cour constitutionnelle pour vérification de leur
constitutionnalité. Il y a aussi les lois ordinaires : il y a plusieurs types de loi ordinaires qui
ont toute la même autorité juridique mais qui se distingue par leur objet. Exemple : la loi de
finance définit le budget de l’Etat.

A côté des lois parlementaire, on parler des lois référendaires. C’est la possibilité du peuple
de voter des lois. On peut utiliser le referendum dans trois domaine : l’adoption de projet de
loi qui porte sur l’organisation du pouvoir publics, l’adoption de projet loi visant à autoriser la
ratification d’une convention internationale et l’adoption de loi « portant réforme relative de
la politique économique et sociale de la nation et au service public qui y concoure.

2. Le règlement

Acte de portée générale et impersonnelle édicté par les autorités exécutives compétentes.
Cette notion regroupe, en réalité, différentes sortes de textes qui se situent, les uns par
rapports aux autres, dans un ordre hiérarchique plus marqué que celui des lois et qui
correspond aux hiérarchies internes de l’autorité publique. En France la constitution de 1958
confie le pouvoir règlementaire au premier ministre : art21. Mais le chef de l’Etat signe des
décrets que la constitution réserve à sa place et ceux qui ont délibéré en conseil des ministres.

Aux Comores, la constitution révisée en 2018 attribue au président, qui le chef du

gouvernement, le pouvoir réglementaire (article54-2). Mais, il signe aussi les des décrets. Une
autre catégorie de texte à caractère règlementaire est constituée par les arrêtés. Ceux-ci, que
l’on distingue entre eux selon leur auteur. Se classe en considération direct du rang

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hiérarchique de celui-ci. Au premier rang se trouve les arrêtés ministériels, ensuite viennent
les arrêtés des préfets. En fin les arrêtés municipaux pris par les maires.

Le règlement est subordonné à la loi. La jurisprudence rattachait le pouvoir règlementaire à la

formule qui confie à l’exécutif le soin d’ « assurer l’exécution des lois ». Selon cette analyse,
le règlement, normalement, ne pouvait être prise que sur la base d’une loi, pour en régler les
modalités d’application : il ne pouvait d’autre part ni modifier expressément la loi, ni la
contredire ; en en fin le juge peut modifier la conformité du règlement à la loi.

B. Les domaines respectifs de la loi et du règlement

Le domaine renvoie aux rapports entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

1. Le domaine de la loi

Elle pouvait, dans le régime antérieur, intervenir en toutes matières, elle est enfermée dans un
domaine délimité par les articles 89, 90 et 91 de la constitution de 2001 révisé en 2018. Ces
textes énumèrent limitativement les matières pour lesquelles le législateur est compètent.

L’article89 détermine celle dont « la loi fixe les règle concernant » (les droits civiques et les
garanties fondamentales ; la liberté, le pluralisme et l’indépendance des medias ; les sujétions
imposées aux citoyens en leurs personnes et en leur biens ; le régime des associations et des
partis politiques ainsi que le statut de l’opposition ; la nationalité, l’état et la capacité des
personnes, le droit de la famille, les successions et libéralités ; la détermination des crimes et
délits ainsi que les peines qui leur sont applicable ; la procédure pénale ; l’amnistie ; la
création des nouveaux ordre de juridiction ; le droit du travail ; le droit syndical, le droit de la
sécurité et de la protection sociale ; la fiscalité ; le régime d’émission de la monnaie).

L’article90 détermine celles concernant ( l’administration des services de douane ; le mode de

gestion du domaine de l’Etat et du cadastre ; le mode de gestion des société des capitaux
publics ; le régime de la propriété, des droits réels et de obligations civils et commerciales ; le
régime électoral de l’assemblée de l’Union et des assemblés locales ; les statut de
fonctionnaires et des militaires ainsi que les garanties qui leur sont accordées ; les
nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprise du secteur public au
secteurs privé ; les expropriations pour cause d’utilité publique) ;

A travers de L’article91 « la loi détermine les principes fondamentaux (de l’organisation

générale de la défense et de la sécurité nationale ; de l’organisation générale des inspections
administrative, sociales et financières ; de l’enseignement et des diplômes publics nationaux,
de l’information et nouvelle technologie de l’information).

2. Le domaine du règlement

D’après l’article92, « les matières autre que celle qui sont du domaine de la loi ont un
caractère règlementaire ». Le domaine du règlement se déduit donc à contrario, de
l’énumération des matières législatives données aux articles 89, 90 et 91.

C.les régimes exceptionnels (voir T D)

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Il ressort des actes édicté par l’exécutif et qui peuvent acquérir force de loi.Au terme de
ces actes vont avoir la même valeur juridique que la loi. Il y a là les régimes exceptionnels.
Il y a deux types d’aces de cette nature :

On parle d’abord les ordonnances de l’article 12-4 de la constitution de 2001 révisé en 2009.
Le parlement peut habiliter le gouvernement à prendre des mesure qui sont normalement du
domaine de la loi pendant un temps déterminé et dans des matières déterminés. L’ordonnance
doit être autorisée dans son principe par voie législative. Si elle est ensuite ratifiée par le
parlement elle aura alors valeur de loi. Si elle n’est pas ratifiée, l’acte restera un acte
administratif unilatéral.

Ensuite, il y a des décisions prise par le président de la république. Le président de la

république peut user le pouvoir exceptionnel de l’article 12-3 de ladite constitution. Mais il y
a deux conditions : lorsque les institutions constitutionnelles, l’Independence de la Nation,
l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés
d’une manière grave et immédiate, et que le fonctionnement régulier des institutions
constitutionnelles est interrompu, le président, après avoir consulté officiellement le conseil
des ministres, du président de l’Assemblée de l’Union et de la cour suprême, prend les
mesures exceptionnels exigées par les circonstances.

III. Le pouvoir réglementaire

A. Définition et fondement

Le pouvoir réglementaire est pouvoir appartenant à la fois à l’Etat, aux collectivités

territoriales ainsi qu’à certaines autres entités. En ce qui concerne les premiers, le problème
du fondement juridique du pouvoir règlementaire est désormais résolu en terme exprès par la
constitution. En ce qui concerne les autorités locales, leur compétence résulte de la loi. En
France, la jurisprudence, en fin, attache à la qualité de chef de service le pouvoir de prendre
les mesures règlementaires nécessaires au bon fonctionnement du service. Ces mesures, à la
différence du précèdent, ne s’imposent pas à l’ensemble des citoyens, mais seulement à ceux
qui entrent en rapport avec le service.

B. Titulaires

Pour l’Etat, la réforme constitutionnelle de 2018, confirmant sur ce point celle de 2013,
attribue le pouvoir règlementaire au président de la république. Au titre de l’article54 le
président de l’Union « exerce le pouvoir réglementaire ». Dans ce cas, les règlements qui
prennent la forme de décrets en conseil de ministre doivent être signés par le président de la
république.

Les ministres ne possèdent pas en propre un pouvoir réglementaire général. Ils participent
seulement, par l’exercice du contreseing, à celui du président.

Pour les collectivités territoriales, certains textes de loi reconnaissent aux organes des
collectivités locales le pouvoir de statuer par voie générale pour tout le territoire où s’exerce
leur compétence, dans les limites qui découlent du principe de légalité.

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P2.Les sources non écrites

En droit administratif, on cite la jurisprudence et les principes généraux du droit(PGD).

I. La jurisprudence

La jurisprudence est ensemble des décisions rendues par une justice. Lorsque la solution du
litige peut se déduire d’un texte de loi ou de règlement, le juge procède à l’interprétation de ce
texte.

En l’absence de texte applicable au litige, dans ce cas, la règle se dégagera à la longue, du

rapprochement des solutions données à des litiges semblables. Mais parfois la règle est
formulée de façon expresse. On appelle arrêt de principe celui dans lequel le juge, à propos
d’une question nouvelle, ou à la suite d’un renouvellement d’une question ancienne, énonce
la règle qu’il entend appliquer à cette espèce, et à toutes celles qui poseront le même
problème.

II. Les principes généraux du droit(PGD)

A côté des règles qu’il élabore lui-même, le juge administratif affirme, depuis 1945,
l’existence de « principe généraux du droit administratif » dont il sanctionne la violation par
l’administration. Ces principes sont empruntés pour la plupart, soit à la tradition libérale de
1789(égalité des citoyens devant l’autorité publique, liberté de conscience,..) soit au
préambule de la constitution, soit aux nécessités de la vie sociale (continuité de service
public, contrôle du supérieur sur les actes de l’inferieur), soit aux impératifs de l’équité
(principe de l’enrichissement sans cause). Le contrôle exercé par le conseil d’Etat sur la
légalité des règlements portant sur d’autre matières que le droit administratif l’a amené à
élargir la portée de la notion, et à énoncer les principes généraux de droit civile, de droit
pénal, des procédures civile et pénale, de droit du travail, sur la base desquels il censure les
règlements qu’il méconnaissent. Plus récemment, c’est une convention internationale ( la
convention de Genève de 1951 sur le statut des réfugiés).

Les principes généraux du droit ont une force obligatoire à l’égard de l’administration : ceux
des actes qu’ils transgressent sont annulés, et peuvent, s’ils ont causé un dommage, engager la
responsabilité administrative. Ils sont donc valeur de droit administratif. Ils sont applicables
même en l’absence des textes écrits. Ils ne sont pas de règles coutumières : les juges ne
réfèrent pas à la tradition. S’agit Ŕ il des règles jurisprudentielles librement créé par lui.

P3 : Les traités internationaux

Les traités internationaux font partie des sources de la légalité dont le respect s’impose à
l’administration. Les traités internationaux sont directement pris en considération par la
constitution dont L’article12-3 dispose que « les traites ou accords régulièrement ratifiés ou
approuvés sont dès leur publication une autorité supérieur à celle des lois de l’Union, sous
réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ».

Section2 : Le principe de légalité

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Principe fondamental de l’action de l’administration, selon lequel l’administration ne peut
agir qu’en conformité avec le droit. L’administration doit respecter les règles de droit en
vigueur. Les règles que doit respecter l’administration sont nombreuses. La légalité doit donc
être comprise au sens large. En font partie : les règles constitutionnelles, les règles
internationales les règles législatives et réglementaires, et enfin les règles jurisprudentielles

P1 : Portée du principe de légalité

Pour saisir la portée, il est nécessaire de se demander en quoi l’action de l’administration est
limitée ?
En principe, l’administration est liée au droit et son action sera contrôlée par le juge.

I. Le principe de soumission de l’administration à la règle de droit.

Le principe de la soumission à la règle de droit détermine un Etat de droit. Ce principe

détermine une marge d’action à l’administration. Cette marge résulte de la distinction qui est
faite entre le pouvoir discrétionnaire et la compétence liée.

A. Pouvoir discrétionnaire

L’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire lorsque le droit, en lui attribuant une
compétence, la laisse libre d'apprécier en fonction des circonstances si et comment elle doit
l’utiliser. L'exemple classique est le pouvoir d’appréciation des jurys d'examens ou de
concours sur les qualités et aptitudes des candidats.

B. Compétence liée

L’administration est en situation de compétence liée lorsque, en présence de circonstances

données, elle n’a pas le choix de sa décision, celle-ci lui étant strictement dictée par le droit.
Par exemple, l’autorité compétente pour délivrer un permis de construire, est, en vertu des
textes applicables, en situation de compétence liée : il doit accorder le permis de construire si
la demande respecte l'ensemble des règles d'urbanisme. De même l'administration doit
délivrer le récépissé de déclaration d'une association

II. Le contrôle du juge

Le contrôle du juge étant un contrôle de l’égalité d’un acte administratif.Le contrôle du juge
varie selon que l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour prendre sa
décision ou d’une compétence liée. À partir de ces modalités de prises de décisions, le juge
exerce un contrôle normal ou restreint.
A. Le contrôle restreint

Lorsque l’administration prend un acte administratif selon son pouvoir discrétionnaire, le juge
administratif va opérer « un contrôle restreint » ou dit de l’erreur manifeste
d’appréciation. Il s’agit pour le juge administratif d’apprécier les faits à la base de la
décision. Cependant, l’administration peut commettre une erreur grossière, flagrante,
repérable dans la qualification des faits, qui a fondé sa décision.Le juge administratif va
contrôler la disproportion manifeste dans le choix opéré par l’administration.Cette technique a
l’avantage de préserver le pouvoir discrétionnaire dans la mesure où une simple erreur ne
suffit pas, et de garantir les droits des individus, puisque l’Administration sera sanctionnée si
elle commet une erreur grossière.Ainsi, ce type de contrôle se manifeste en matière de
sanction disciplinaire des agents publics.

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B. Le contrôle normal

Le contrôle normal est uniquement possible en compétence liée. Le juge administratif va

opérer un contrôle normal dit contrôle de « qualification juridique des faits. ». Ainsi, on peut
définir la qualification juridique des faits comme l’opération intellectuelle qui consiste à
ranger des faits existant dans une catégorie juridique préétablie, pour leur appliquer des
conséquences de droit.

Il ne faut pas oublier que la loi pose, par définition, les règles générales qui auront à
s’appliquer à des situations concrètes. Or, celle-ci peuvent être différentes les unes des
autres.Par conséquent, le juge est obligé de décider si la situation ou l’objet sur lequel porte le
litige relève ou non de la catégorie visée par le texte.Par exemple, Le terme véhicule que la
loi utilise pour transférer de la compétence administrative à la compétence judiciaire le
contentieux des accidents causés par les véhicules publics s’applique-t-il aux avions
militaires ? Une voiture à bras est Ŕelle un véhicule ?

En pareille hypothèse, le droit détermine les conditions dans lesquelles l’Administration peut
et doit agir, à charge pour l’Administration de se demander si la situation à laquelle elle est
confrontée y correspond et ainsi prendre ou pas la décision prévue. Dans certaines situations,
le juge administratif s’autorise à approfondir son contrôle normal, en recherchant si
l’Administration n’a pas commis d’erreur dans cette opération, c’est-à-dire n’a pas mal
qualifié les faits. Par exemple, l’Administration ne peut prendre une sanction à l’encontre
d’un agent publicqu’en cas de faute de ce dernier. Le juge devra donc vérifier si les faits
invoqués peuvent être qualifiés de faute, autrement dit rentrent dans la catégorie juridique «
faute ». Ici, le contrôle de la qualification juridique des faits est donc possible parce que le
droit détermine, à l’avance, des normes juridiques de référence suffisamment précises
auxquelles comparer les faits.

P2. Les restrictions au principe de légalité

La soumission de l’administration au droit est le principe. Dans plusieurs hypothèses

exceptionnelles l’administration est dispensée du respect de la légalité. Plus précisément, dans
ces cas la légalité est comprise de manière extensible. Quels sont les problèmes soulevés du
principe de légalité ? Ce sont des régimes d’exception et de la théorie des circonstances
exceptionnelles

I. Les régimes d’exception

L’administration est-elle soumise au droit quelles que soient les circonstances ? Les textes
eux- même prévoient, au profit des autorités administratives, certaines extensions de
compétence dans des hypothèses de péril public (régime de l’état de siège et de l’état
d’urgence) mais il n’y a pas, dans ce cas, atteintes au principe de l’égalité, puisqu’ c’est la loi
qui a prévu et organisé ce régime.

A : L’état de siège

Il peut être appliqué par décret sur tout ou partie du territoire en cas de menace étrangère ou
d'une insurrection à main armée (révolte ou de putsch). L’état de siège aboutit à un transfert
des pouvoirs de police à l’autorité militaire et des restrictions aux libertés publiques allant au-
delà de ce qu’autorise le droit commun.

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B : L’état d’urgence :

C’est un régime de restriction des libertés publiques pouvant être appliqué sur tout ou partie
du territoire. Des pouvoirs de police accrus sont, dans ce cadre, confiés au gouvernement et
au préfet, pour faire face à un « péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public »
ou « d'événementsprésentant par leur nature et leur gravité le caractère de calamités
publiques ». Plus délicats sont les problèmes soulevés par la théorie jurisprudentielle dites des
circonstances exceptionnelles.

II. Les circonstances exceptionnelles

Dans certaines hypothèses qui sont tout à fait exceptionnelles, l’administration est tout de
même obligée d'agir, mais le juge tolère que dans ces circonstances, l’administration se
dispense du respect de certaines règles. Il s’agit d’un assouplissement de la légalité qui ne la
fait pas disparaître pour autant.

A : Quand y a-t-il circonstances exceptionnelles

Dans certaines situations de crise, le respect de la légalité risquerait de paralyser

l’administration en lui interdisant de prendre des mesures nécessaires ou les retardant. Il
arrive que les situations exceptionnelles autorisent l’administration à enfreindre les lois
auxquelles elle devrait se plier.

Exemple : si « les institutions constitutionnelles sont menacées de manière grave ou

immédiate », c’est-à-dire, selon que le fonctionnement régulier de ces institutions est
interrompu, le président prend des mesures exceptionnelles exigées par les circonstances ».

B : Les effets des circonstances exceptionnelles

- L’autorité administrative est dispensée de l’observation de celles des règles légales qui
compromettraient son action, elle peut agir au- delà de sa compétence normal
- L’autorité administrative est liée par la « légalité de crise ». De cette légalité, les
éléments fondamentaux concernent, d’une part le but poursuivi, d’autre part les
moyens mis en œuvre doivent être adaptés à ce but.

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