Conselhopatriota

O CONSELHO DE SEGURANA APS A GUERRA DO GOLFO:
A ARTICULAO DE UM NOVO PARADIGMA DE SEGURANA COLETIVA
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Celso Amorim Embaixador Samuel Pinheiro Guimares
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Jeronimo Moscardo
INSTITUTO RIO BRANCO (IRBR) Diretor Embaixador Fernando Guimares Reis
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034/6847 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA
O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo:

A Articulao de um novo Paradigma de Segurana Coletiva
2a edio
Braslia, 2010
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo - 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 - Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br - E-mail: funag@itamaraty.gov.br Capa: Ccero Dias - Apoio Support - Paris, 1968 - ST - 130 x 89 cm - Coleo do artista, Paris Equipe Tcnica: Eliane Miranda Paiva Maria Marta Cezar Lopes Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Jlia Lima Thomaz de Godoy Juliana Corra de Freitas Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro
Impresso no Brasil 2010 Patriota, Antonio de Aguiar. O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva / Antonio de Aguiar Patriota. 2. ed. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2010. 232p. ISBN: 978-85-7631-197-3 Tese apresentada no XXXIII Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco (1997). 1. Poltica internacional. 2. Poltica externa. 3. Naes Unidas Conselho de Segurana. I. Ttulo. II. Ttulo: a articulao de um novo paradigma de segurana coletiva. III. Dauster, Jrio. IV. Sardenberg, Ronaldo Mota. V. Costa e Silva, Alberto da. VI. Lima, Maria Regina Soares de. CDU 327(00) CDU 0612(100)ONU CDU 341.123.043 Tese apresentada no XXXIII Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco (1997). Banca Examinadora: Embaixador Jrio Dauster (Presidente), Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg (Relator), Embaixador Alberto da Costa e Silva (Vice-Presidente) e Professora Maria Regina Soares de Lima.
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Sumrio
Introduo, 7 Captulo 1: A Segurana Coletiva antes da Guerra do Golfo (A) Antecedentes Histricos e Definies, 11 (B) A Segurana Coletiva na Criao das Naes Unidas, 18 (C) O Captulo VII da Carta das Naes Unidas; Sistemas de Defesa Determinados pela Bipolaridade; O Captulo VI e ; Medidas Adotadas sob o Captulo VII at a Guerra do Golfo, 24 Captulo 2: A Guerra do Golfo e o Ressurgimento de Interesse pelo Paradigma de Segurana Coletiva da Carta da ONU (A) A Guerra do Golfo, prenncio de um novo Conselho de Segurana?, 37 (B) A Reunio de Cpula do Conselho de Segurana de Janeiro de 1992, 48 (C) A Agenda para a Paz do Secretrio-Geral Boutros-Ghali, 56 Captulo 3: A Invocao do Captulo VII Aps a Guerra do Golfo (A) A Interveno na Somlia, 67 (B) O Caso da Ex-Iugoslvia, 81 (C) O Genocdio em Ruanda, 107 (D) A Questo do Haiti, 120 (E) Sanes, 137
Captulo 4: AArticulao de um Novo Paradigma de Segurana Coletiva (A) Os Fins, 151 (B) Os Meios, 163 (C) Os Atores, 173 (D) O Brasil, 183 Concluso, 193 Notas, 197 Bibliografia, 219
Introduo
O agravamento da rivalidade ideolgico-militar entre Washington e Moscou interrompeu, em 1948, as negociaes para a concluso dos acordos especiais que teriam permitido ao Conselho de Segurana dispor de foras armadas, assistncia e facilidades, inclusive direitos de passagem, necessrios manuteno da paz e da segurana internacionais, segundo os termos do Artigo 43 da Carta das Naes Unidas. A possibilidade de retomar essas negociaes voltou a existir com o fim da Guerra Fria e chegou a ser contemplada por Moscou, durante os ltimos meses de existncia da Unio Sovitica. A Guerra do Golfo restabelecera o consenso entre os cinco membros permanentes do Conselho de Segurana, inclusive no que se refere autorizao de medidas coercitivas sob o Captulo VII da Carta, abrindo novas perspectivas para a instrumentao da segurana coletiva, conforme o paradigma de Dumbarton Oaks. Em janeiro de 1992, os Chefes de Estado e Governo dos pases membros do Conselho de Segurana chegaram a reafirmar seu compromisso com o sistema de segurana coletiva da Carta para lidar com ameaas paz e reverter atos de agresso. Mas as circunstncias claras de agresso contra a integridade territorial de um Estado membro, que caracterizaram o episdio do Golfo, no voltariam a reproduzir-se, e surgiriam, em contrapartida, desafios novos na Somlia, na ex-Iugoslvia, em Ruanda, no Haiti, cujo tratamento sob o Captulo VII pode ser analisado como a expresso de um processo no
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sistemtico de articulao de um novo paradigma de segurana coletiva por decises ad hoc do Conselho de Segurana. Essas experincias, aliadas a outras na aplicao de sanes, apontam no sentido de uma reformulao dos objetivos da segurana coletiva, que passam a se definir no somente em funo do combate a atos de agresso internacionais e da reduo dos nveis de violncia interestatal, mas tambm na ateno dispensada a manifestaes de instabilidade no interior dos Estados, sejam elas o produto de conflitos armados ou no. Os meios aos quais o Conselho de Segurana tem recorrido para impor essa nova concepo da segurana coletiva no parecem tampouco se orientar no sentido de uma adeso estrita aos dispositivos da Carta, revelando, pelo contrrio, que o Artigo 43 permanece letra morta, enquanto o uso da fora delegado a coalizes multinacionais, exrcitos nacionais, operaes de paz, ou OTAN. No resta dvida de que o Conselho de Segurana vive um momento de vitalidade, que justifica afirmaes como a do ex-Secretrio-Geral BoutrosGhali em setembro de 1994 em Nova Dlhi: We, the United Nations Organization, the Security Council, your country (...) are engaged in a creative moment in history. We are trying to build the first true system of collective security.1 Mas pairam incertezas sobre os efeitos que a prtica recente do Conselho est tendo para a credibilidade da Organizao, e no est claro se o conceito de segurana coletiva se redefine segundo opinies e valores amplamente compartilhados, ou se desvirtua para a promoo de interesses individuais. Nos captulos a seguir sero recordadas as etapas da evoluo do conceito de segurana coletiva que antecederam formulao do Captulo VII da Carta, como prlogo a um exame de sua delimitao ao fim da II Guerra Mundial e de sua aplicao a situaes especficas, com nfase nos casos posteriores Guerra do Golfo, a partir da qual, sob influncia de Boutros-Ghali e de sua Agenda para a Paz, o Conselho de Segurana operou saltos quantitativos e qualitativos na autorizao da coero. A Somlia, a ex-Iugoslvia, Ruanda, Haiti so os cenrios que, juntamente com os alvos de sanes, fornecem o pano de fundo para a abordagem dos fins e dos meios segundo os quais o Conselho de Segurana reinterpreta seu mandato no que tange autorizao de medidas coercitivas sob o Captulo VII da Carta, aquele que define o sistema de segurana coletiva das Naes Unidas. A identificao dos principais atores nesse processo se encerra com o pensamento voltado para a participao direta que o Brasil continuar a ter
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INTRODUO
nos trabalhos do Conselho de Segurana, quando regressar ao rgo em janeiro de 1998, para cumprir seu oitavo binio como membro no permanente.
Captulo 1 A Segurana Coletiva antes da Guerra do Golfo
(A) Antecedentes Histricos e Definies A formulao jurdica primeira da ideia de segurana coletiva se exprime nos Artigos 10 e 16 do Pacto da Liga das Naes, segundo os quais cada Estado membro se compromete a respeitar e preservar a integridade territorial e a independncia poltica de todos os membros da Liga (Artigo 10), e o Estado que recorrer guerra ser sujeito a sanes e poder ser coagido militarmente por foras das partes contratantes (Artigo 16). Associada ao Presidente norte-americano Woodrow Wilson, a concepo original de uma organizao mundial capaz de evitar a recorrncia da guerra (no caso a I Guerra Mundial), a partir de um esforo coletivo de preservao da paz baseado no direito internacional, teria sido, segundo Henry Kissinger, de autoria do Foreign Secretary britnico Edward Grey.1 Em carta datada de setembro de 1915 ao Coronel House, assessor para assuntos de segurana do Presidente Wilson, Grey embora representante de um pas que durante duzentos anos se pautara pela poltica do equilbrio do poder - acenava com a doutrina inovadora da segurana coletiva, movido menos por um repentino impulso idealista do que pelo interesse em envolver os Estados Unidos na defesa da velha ordem da Europa. O esboo da concepo da Liga, que viria a ser incorporada ao Tratado de Versalhes, foi apresentado por Wilson pela primeira vez em maio de 1916.
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O Coronel House, encarregado, desde 1917, de preparar estudos sobre o ps-guerra, trabalharia com um grupo de peritos recrutados, sobretudo no meio universitrio e que funcionou margem do Departamento de Estado na relao de um projeto, cujos parmetros j estariam delineados quando o estabelecimento de uma Sociedade Geral das Naes foi defendido por Wilson como o ltimo dos clebres quatorze princpios bsicos da justia internacional em janeiro de 1918. Complementado por acrscimos britnicos e franceses, seria esse o texto apresentado, em 1919, aos demais participantes da Conferncia de Paris, entre os quais o Brasil (que seria junto com 31 outros pases, signatrio original do Tratado de Paz e do Pacto criador da Liga das Naes). A ordem internacional concebida por Wilson, em que os interesses nacionais so colocados a servio de valores ticos, na adeso a um sistema jurdico multilateral, representou uma ruptura revolucionria com sculos de diplomacia europeia, fundamentada no equilbrio entre os principais centros de poder e na separao entre moral individual e coletiva. No obstante, a viso wilsoniana criaria um impacto suficientemente duradouro para se transformar em um dos polos em torno dos quais se organizariam as relaes internacionais durante o restante do sculo, especialmente depois de criada a Organizao das Naes Unidas em 1945. A convico com que Wilson abraou a causa da segurana coletiva e a sobrevivncia de sua viso permitem que se lhe reconhea seno a paternidade da ideia, ao menos o ttulo de originator que lhe atribui Kissinger.2 Na realidade, os antecedentes da segurana coletiva poderiam ser buscados em um passado mais longnquo. Desde que se esfacelara o sonho da monarquia universal, com o fim da Guerra dos Trinta Anos, os tratados de Westflia criaram a base jurdica para uma Europa de Estados soberanos, que situaria a problemtica da paz e da guerra em termos passveis de serem descritos com base em uma escala cujos dois extremos seriam os do realismo e o de um idealismo internacionalista. Breves referncias a Hobbes e Kant representantes axiomticos desses extremos - podem ajudar a esquematizar as marchas e contramarchas da evoluo da noo de segurana coletiva. Na Prssia do sculo XVIII, Emanuel Kant defendera a tese de que a paz universal pode ser garantida por um sistema jurdico apoiado por todos os Estados. Retomando a proposta do Abb Saint-Pierre, que ao fim da guerra de sucesso espanhola concebera uma organizao de prncipes para assegurar a paz perptua, Kant imaginou uma aliana subscrita por todos
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A SEGURANA COLETIVA ANTES DA GUERRA DO GOLFO
os povos, uma verdadeira liga de naes destinada a salvaguardar a liberdade dos aliados e acabar com todas as guerras.3 Se a guerra no podia ser simplesmente abolida, os perigos inerentes beligerncia deviam levar os estados a se associar na busca da paz, da mesma forma que a luta de todos contra todos havia instado o homem a se organizar em sociedades civis. Se Kant invocado como fonte de inspirao ao processo de estabelecimento de mecanismos multilaterais para a promoo da paz, que comeou com as Conferncias da Haia de 1899 e 1907 e desembocou na constituio de organismos internacionais aps cada um dos grandes conflitos do sculo XX, a atitude inversa, de ceticismo ante a cooperao internacional e atribuio de nfase ao papel exercido pelo poder - sobretudo o militar nas relaes entre Estados, costuma ser associada ao nome de Thomas Hobbes. Contemporneo da Guerra de Trinta Anos, Hobbes descreve o estado natural do ser humano como de permanente luta de todos contra todos para manter sua liberdade e, se possvel, aumentar suas posses (nasty, brutish, and short o conhecido epteto de Hobbes para descrever essa existncia primitiva). A alternativa possvel a vida em comunidade liderada por um soberano o Leviathan que, por ser humano tambm, tender a exercer autoridade ilimitada, provavelmente desptica, sobre os demais. Pouco dito no Leviathan sobre as relaes entre comunidades, mas Bertrand Russell comenta que Hobbes incapaz de sugerir outra forma de relao entre os Estados que a guerra e a conquista, with occasional interludes.4 Adotada a perspectiva de um quarto ps-guerra, sugerida por Rubens Ricpero para situar o ps-Guerra Fria5, poderamos identificar trs ondas sucessivas aps Westflia de busca da hegemonia pela coero, seguidas de tentativas de preservao da estabilidade e reduo dos nveis de violncia pela articulao de mecanismos internacionais de cooperao. A ideia de imprio, ressuscitada por Napoleo, propiciaria o surgimento de uma diplomacia limitadora de ambies hegemnicas, a partir do Congresso de Viena, pela substituio do exerccio unilateral do puro poder nacional, do incio da era moderna, pela concertao coletiva. As potncias europeias formariam, no sculo XIX, um sistema, fundamentado em um autoproclamado direito de interveno, para proteger o status quo, que impediu a ecloso de uma guerra continental por quase cem anos. A relativa homogeneidade dos governos monrquicos interessados na preservao do sistema permitiu que esse Concerto europeu funcionasse como um instrumento eficaz de preservao da estabilidade, que no chegaria, entretanto, a constituir exemplo
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de segurana coletiva - segundo anlises como as de Flynn e Shcheffer.6 Poder-se-ia considerar, assim, que a segurana coletiva s viria a ser experimentada aps as duas tentativas de dominao europeia capitaneadas por Berlim, neste sculo, quando as coalizes vitoriosas se dispuseram a examinar novos mtodos de administrao da segurana internacional por instituies multilaterais de expresso universal. A propsito, a proliferao de referncias Paz de Westflia nos debates sobre o ps-Guerra Fria parece decorrer, em boa parte, do sentimento de que estaria em formao uma nova era, no que se refere ao papel desempenhado pelo conceito de soberania na ordem mundial, seja no plano estratgico/militar, econmico ou dos valores.7 Entretanto, superadas as anlises mais fantasiosas do chamado primeiro ps-Guerra Fria o que vai da queda do muro de Berlim Guerra do Golfo8 as reavaliaes do conceito de soberania motivadas pelo processo de crescente interdependncia e globalizao do mundo contemporneo, ausente a rivalidade ideolgica lesteoeste, parecem apontar mais para sua eroso e mutao do que propriamente para sua extino. Samuel Huntington, por outro lado, sublinha o significado da Paz de Westflia como penltimo divisor de guas do ponto de vista da evoluo histrica dos conflitos (o ltimo dos quais seria o do clash of civilizations do mundo em gestao prenunciado pela crise da Bsnia).9 Cicely Wedgwood observa que a Guerra dos Trinta Anos representou uma transio entre os conflitos religiosos do passado e os conflitos do futuro,10 que Huntington subdividir em trs fases (a primeira, at a revoluo francesa, opondo prncipes, monarcas absolutos e constitucionais, a segunda, at a guerra civil espanhola, entre naes, e a terceira at a Bsnia, ideolgica)11. Os partidrios da segurana coletiva seriam derrotados no entre guerras. Nos EUA, o isolacionismo da maioria da Comisso de Negcios Estrangeiros do Senado se recusou a ratificar o idealismo presidencial, em uma manifestao da dialtica realista/internacionalista que hoje, ainda, ope os congressistas responsveis pelos atrasos no pagamento da contribuio norteamericana ao oramento das Naes Unidas aos defensores do multilateralismo da ONU. A ausncia dos EUA da Liga das Naes impediria, de sada, que a frmula de segurana coletiva de Wilson se concretizasse em acordo com o alcance universal de sua concepo. Os documentos do Senado norte-americano denotam, em particular, que a obrigao de garantir a integridade territorial e independncia de todos os membros da Liga foi considerada inaceitvel e em contradio com a liberdade soberana dos
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EUA.12 Tampouco a prerrogativa de aplicao de embargo aos infratores do Pacto, entusiasticamente defendida por Wilson, recebeu acolhida favorvel. Figura, ademais, entre os motivos para a rejeio do Pacto o de que ele no assegurava aos EUA o mesmo nmero de votos que ao Imprio Britnico que contava com o seu prprio e mais os dos domnios e colnias (Canad, Austrlia, frica do Sul, Nova Zelndia e ndia), reflexo da importncia das questes de procedimento para a viabilizao de mecanismos coletivos de preservao da segurana. Dificuldades relacionadas ao equacionamento da varivel hemisfrica no projeto de organizao mundial merecem referncia mais detida, por seu papel central no processo de ratificao do Pacto. Wilson introduzira no Pacto meno explcita doutrina Monroe, no s por imaginar que estaria contribuindo para sua aceitao interna, como por acreditar ele prprio que os EUA deviam continuar a proteger o Hemisfrio Americano de interferncia estrangeira, apesar de a filosofia da Liga no permitir, a rigor, o reconhecimento de esferas de influncia. Essa duplicidade de propsitos responsvel por anlises como a de Gaddis Smith em The Last Years of the Monroe Doctrine, que reduzem o idealismo wilsoniano a um hypocritical cloak for traditional selfish purpose.13 Como afirma Gaddis Smith, a doutrina Monroe estava longe de ser um entendimento regional, como pretendia o Artigo 21 do Pacto, tratando-se de uma declarao unilateral do Governo norte-americano, invocada por sucessivas administraes (especialmente a de Theodore Roosevelt) como justificativa para intervenes na Amrica Latina. Deixando de lado sua legitimidade no plano interamericano, era inegvel que a coerncia da doutrina Monroe ficava comprometida a partir do momento em que os EUA admitiam interferir em assuntos extrahemisfricos. A verdade que, em 1920, a maioria da opinio pblica norte-americana e do Congresso dos EUA preferiam a doutrina Monroe ao universalismo da Liga. Alguns senadores condicionaram sua aceitao do Pacto adoo de reserva segundo a qual The United States will not submit to arbitration or inquiry by the Assembly or the Council of the League of Nations any questions which in the judgment of the United States depend upon or relate to its long-established policy, commonly known as the Monroe doctrine; said doctrine is to be interpreted by the United States alone and is hereby declared to be wholly outside the jurisdiction of said League of Nations.14 Entretanto, nem essa proposta, que Wilson considerou
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inaceitvel, seria capaz de arregimentar os votos necessrios para a ratificao do Pacto. Os debates sobre a adeso norte-americana Corte Permanente de Justia, enfrentariam resistncia semelhante no Senado. O Pacto Briand-Kellog de 1928, que condenava a guerra como um instrumento de poltica nacional e promovia a soluo pacfica de controvrsias, iniciativa conjunta dos EUA e da Frana, s seria aceito pela Comisso de Relaes Exteriores do Senado no entendimento de que se preservava o direito autodefesa, e, especificamente, a doutrina Monroe como parte integrante da poltica nacional de defesa e segurana. A no participao dos EUA na Liga das Naes, frustraes crescentes com sua inoperncia, as agresses japonesas contra seus vizinhos na sia, a ameaa do nazismo/fascismo contriburam para que, no mbito interamericano, emergisse uma aspirao por compromissos de apoio recproco na esfera da segurana.15 A possvel contradio entre segurana coletiva e os chamados entendimentos regionais do Artigo 21 do Pacto da Liga das Naes no escapou ao ex-Secretrio- Geral Boutros-Ghali, que, em conferncia pronunciada na Universidade de Upsala em 1968, mencionou a inexistncia de um mecanismo de integrao de acordos regionais na lgica da Liga como um dos elementos que a tornariam ineficaz e inadaptada conjuntura internacional da poca, e abriria caminho para a formao de uma rede de alianas e contra-alianas no perodo do entre guerras.16 O problema da coexistncia da segurana coletiva postulada em termos universais com acordos de segurana territorialmente circunscritos permanece relevante at hoje e se situa no cerne das diferentes interpretaes dadas ao termo segurana coletiva. Formulador moderno do realismo, Hans Morgenthau definiu segurana coletiva de um ponto de vista no universal em Politics among Nations, como um princpio gerador de uma obrigao moral e jurdica, que transforma um ataque, por qualquer pas, a um membro de uma aliana em um ataque a todos seus membros.17 Henry Kissinger, contudo, insiste com particular clareza na diferena entre alianas e segurana coletiva: (...) alliances in which America participated (such as NATO) were generally described as instruments of collective security. This is not, however, how the term was originally conceived, for in their essence, the concepts of collective security and of alliances are diametrically opposed. Traditional alliances were directed against specific threats and defined precise obligations for specific groups of countries
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linked by shared national interests or mutual security concerns. Collective security defines no particular threat, guarantees no individual nation, and discriminates against none. It is theoretically designed to resist any threat to the peace, by whomever might pose it and against whomever it might be directed. Alliances always presume a specific potential adversary; collective security defends international law in the abstract, which it seeks to sustain in much the same way that a judicial system upholds a domestic criminal code. In an alliance the casus belli is an attack on the interests of the security of its members. The casus belli of collective security is the violation of the principle of peaceful settlement of disputes in which all peoples of the world are assumed to have a common interest. Therefore, force has to be assembled on a case by case basis from a shifting group of nations with a mutual interest in peacekeeping .18 O Dicionrio de Cincia Poltica tambm define a expresso em termos essencialmente globais, como a garantia da integridade territorial e da independncia de cada Estado por todos os Estados, com base em um acordo prvio sobre o status a ser defendido, aceitao dos riscos envolvidos nesse esforo e poder suficiente para lidar com qualquer combinao de Estados que venham a desafiar o sistema.19 Por outro lado, se as definies de segurana nacional em termos estritamente militares pareceriam hoje demasiado estreitas, as redefinies de segurana coletiva como um conceito predominantemente econmico ou ambiental no se impuseram suficientemente para que o termo tenha perdido sua conotao primordialmente estratgico/militar. Lincoln Bloomfield sugere uma definio contempornea que procura captar algo da ambiguidade do conceito no que tange universalidade, como advanced commitment by the community of nations, preferably as a whole, to enforce the UNs strictures against aggression and genocide by force, if necessary.20 Valeria recordar que o significado amplo do adjetivo coletiva acoplado viso wilsoniana da segurana internacional que inspiraria tanto a criao da Liga como da ONU, no chegara a englobar, pelo menos em uma primeira etapa, os responsabilizados pela I e II Guerra Mundiais como atesta, por exemplo, a presena das referncias s naes inimigas que subsistem at hoje na Carta da ONU. Inis Claude, em Swords into Plowshares apresenta a ideia de segurana coletiva simplesmente como um substituto para a ordem internacional do equilbrio de poder.21 Ruth Russell constata, enfim, a inexistncia de acordo sobre o sentido exato de segurana coletiva.22
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Implcita ou mesmo explcita nas definies geograficamente estreitas ou extensas da expresso est a importncia da capacidade de coero militar e no militar (mediante sanes) de um sistema de segurana coletiva para que seus fundamentos morais e jurdicos possam prevalecer. nesse aspecto que reside uma das diferenas fundamentais entre os paradigmas de segurana coletiva da Liga das Naes e das Naes Unidas, a outra sendo a dos sistemas de votao, por consenso no Conselho da Liga, e, por uma maioria dos votos inclusive o voto afirmativo dos cinco membros permanentes no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Trao comum a ambos os sistemas, em contrapartida, a inaplicabilidade do princpio da segurana coletiva a uma agresso cometida por potncia dominante. O sistema da Liga previa a possibilidade de autorizao de recurso fora militar coletiva, caso falhassem as sanes polticas comerciais e financeiras do Artigo 16. O Conselho podia recomendar que as partes contratantes contribussem com foras terrestres, navais ou areas para o combate agresso, mas era deixada aos Estados, individualmente, a deciso sobre o uso da fora. Dada a latitude interpretativa inerente aos dispositivos acionadores da coero, e em vista da exigncia de tomada de decises por consenso, a Liga acabou se revelando inoperante, com raras excees, a principal delas havendo sido a das sanes aplicadas de 1935 a 1936 por 52 dos 59 Estados membros da SDN contra a Itlia, aps a agresso de Mussolini contra a Etipia. A China foi autorizada, pela Assembleia, a sancionar o Japo em represlia ocupao da Manchria. No se esboou, contudo, qualquer iniciativa de ao militar conjunta sob o guarda-chuva da Liga. (B) A Segurana Coletiva na Criao das Naes Unidas A malfadada experincia da Liga das Naes e o nvel traumtico de violncia e destruio produzido pela II Guerra Mundial foram decisivos para que, em Dumbarton Oaks, se procurasse elaborar um sistema internacional mais eficiente no desestmulo e combate a atos de agresso. Um ms aps a ocupao nazista de Praga, em abril de 1939, Franklin Roosevelt invocaria por primeira vez desde Wilson a existncia de um vnculo entre a agresso a pases menores e a segurana dos EUA. No mesmo ms ele declararia perante a Unio Pan-Americana que os interesses de segurana norteamericanos no cabiam mais nos limites da doutrina Monroe. Assim como Wilson, Roosevelt passara a contemplar um engajamento mundial permanente
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por parte dos EUA, mas sua concepo da estabilidade internacional garantida pelos chamados quatro policiais (EUA, Reino Unido, Unio Sovitica e China), no exigia, em sua verso original, a criao de um organismo mundial. Em seu discurso sobre as quatro liberdades, de janeiro de 1941, Roosevelt se referiria necessidade de um sistema permanente e amplo de segurana geral. Na verdade, ele encarregara, desde o incio da guerra, uma equipe sob a superviso de seu Secretrio de Estado Cordell Hull comandada pelo assessor econmico de origem russa Leo Pasvolsky de planejar a paz nos campos da segurana, limitao de armamentos, relaes econmicas e outras formas de cooperao internacional. Foi necessrio o ataque japons contra Pearl Harbor, em dezembro de 1941, no entanto, para que comeasse a emergir em Washington um consenso sobre a transformao da aliana contra o Eixo em um agrupamento permanente de Naes Unidas.1 O internacionalismo de Cordell Hull e Leo Pasvolsky militou, sem dvida, a favor da criao de uma nova organizao. Em Londres, Churchill acabou abandonando sua viso de um sistema de arranjos regionais comunicveis entre si, menos por influncia do Foreign Office sob Anthony Eden do que por haver chegado concluso de que era a nica forma de garantir a participao norte-americana na defesa do ocidente europeu. A maior preocupao do Primeiro-Ministro britnico, desde suas reflexes iniciais sobre o ps-guerra, fora a de cercear a ao sovitica na Europa. Diferentemente de Roosevelt, por outro lado, Churchill queria garantir um lugar proeminente para a Frana nos futuros acordos, e no estava convencido da relevncia que uma China enfraquecida, e em guerra civil, podia ter para a estabilidade internacional. Ainda assim, procuraria, sem xito, conciliar a ideia dos quatro policiais com a da criao de um Conselho da Europa, objeto principal de seu interesse. O Gabinete de Guerra britnico se inquietava, particularmente, ante a perspectiva de que uma nova organizao viesse a acelerar o desmantelamento de seu imprio colonial, interpretao que Roosevelt no se preocuparia em desfazer. Stalin se manifestara desde a Conferncia de Teer em termos semelhantes aos de Churchill, defendendo um Conselho europeu para assuntos de segurana, dirigido conjuntamente por Washington, Londres, Moscou e um quarto integrante. Entretanto, com o afastamento por Cordell Hull do Subsecretrio de Estado Sumner Welles, principal simpatizante do regionalismo no Departamento de Estado, Roosevelt, Churchill e Stalin foram convergindo em torno da ideia de um organismo aberto participao geral, no qual um
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diretrio de potncias deteria o controle sobre as decises de segurana coletiva. A liderana de Roosevelt, que fora instrumental para preservar a aliana contra o nazismo, passaria a ser decisiva para o planejamento e a execuo da nova arquitetura internacional no plano da paz e segurana. O tema da segurana coletiva dominou os debates entre Stettinius, Cadogan e Gromyko, chefes das delegaes dos EUA, Reino Unido e URSS em Dumbarton Oaks. Esse trio negociou o texto bsico, mostrado em seguida aos chineses, que se transformaria no projeto de Carta da ONU examinado pelos participantes da Conferncia de So Francisco em abril de 1945. O possible plan for a General International Organization, se converteu na base principal para os trabalhos. Estabelecida a concepo multilateral universal do organismo do qual estariam inicialmente excludas as potncias inimigas os pontos que maior controvrsia geraram foram o da composio do rgo responsvel pelas questes de segurana, o Executive Council na sua verso preliminar, e o da opo entre uma fora internacional permanente ou foras ad hoc a serem convocadas em caso de necessidade.2 Aos quatro policiais originais foi acrescentada a Frana, por insistncia britnica, que se tornaria o quinto membro permanente dotado de poder de veto, de um Conselho de Segurana no qual se sentariam seis membros no permanentes por perodos de dois anos, sem a reeleio imediata permitida pelo Pacto da Liga. A Unio Sovitica se opusera inicialmente incluso da Frana entre os membros permanentes considerando que, assim como a China, ela contribura muito pouco para o esforo de guerra. Roosevelt, que, como se sabe, desejava ter o Brasil entre os membros permanentes, no concordou imediatamente com a atribuio desse status Frana, mas acabou aceitando, assim como os soviticos, que as propostas emanadas da Conferncia reservassem Frana um lugar permanente no Conselho in due course. Ante as objees britnicas e soviticas, Roosevelt no insistiu na participao brasileira como membro permanente naquele momento, mas, segundo anotaes de Stettinius em seu dirio, no desistira de provide a place for them eventually on the Council.3 Apesar da inteno do Presidente e do Secretrio de Estado de reservar um assento permanente para o Brasil no futuro rgo, os demais membros da delegao norte-americana e o prprio Stettinius tinham dvidas sobre o assunto e terminariam por convencer seus superiores a deix-lo de lado. Os participantes em Dumbarton Oaks estavam de acordo, desde o incio, em dotar o novo organismo de ferramentas coercitivas, a capacidade de
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enforcement, que viria a se converter no ncleo do Captulo VII da Carta. Os soviticos foram os nicos a defender uma concepo impositiva da soluo pacfica de controvrsias, que, caso adotada, obrigaria eventuais partes em uma controvrsia a aceitar medidas ditadas pelo Conselho sobre quaisquer diferendos (questes de fronteira, por exemplo). Gromyko acabou acatando, entretanto, a abordagem no coercitiva dos dispositivos que viriam a figurar no Captulo VI. A fora s seria utilizada em ltima instncia e em casos de agresso expresso defendida pela URSS ou ruptura da paz como preferiam os britnicos, para os quais a palavra agresso ficara associada negativamente experincia da Liga. O entendimento entre soviticos e britnicos se daria mediante a reteno de ambos os termos, aos quais se somaria o das ameaas paz, o terceiro elemento desencadeador de medidas coercitivas. O Conselho de Segurana seria chamado, pelo Artigo 39 da Carta da ONU a julgar se uma determinada situao internacional poderia ser enquadrada sob uma dessas trs circunstncias, para poder sancionar ou coagir militarmente um pas sob o Captulo VII. Na ausncia de definies dessas expresses na Carta, ou mesmo em seus travaux prparatoires, entretanto, o julgamento do Conselho se tornaria menos jurdico do que poltico, no havendo, na opinio de Cot e Pellet, um fio condutor que permita uma classificao coerente das diversas situaes enumerveis sob o Artigo 39.4 O Captulo VI se aplicaria ao tipo de controvrsia que possa vir a constituir uma ameaa paz e segurana internacionais, nos termos do Artigo 33 da Carta. Mas a falta de clareza na distino entre situaes de ameaa paz e aquelas que podem vir a se transformar em ameaa paz contribuiria para que a fronteira entre os Captulos VI e VII se revelasse, no futuro, algo porosa.5 Em que pese disposio inicialmente favorvel dos trs em relao ideia de uma fora policial internacional, eles j haviam desistido deste paradigma quando chegaram a Dumbarton Oaks. Os norte-americanos passaram a ver riscos na possibilidade de que tal fora se convertesse em um aparato superestatal capaz de se tornar ele prprio uma ameaa paz (sem falar na sua provvel rejeio pelo legislativo); os soviticos comearam a considerar a ideia pouco prtica (temendo talvez por sua esfera de influncia na Europa oriental em fase de consolidao), e Churchill, nunca chegara a ter entusiasmo pela transformao da aliana militar do tempo de guerra em um exrcito permanente. No obstante, a ideia de criao de uma fora area conjunta das Naes Unidas dominaria a agenda do subgrupo encarregado
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de assuntos militares, e s seria descartada por soviticos e britnicos para alvio de Stettinius aps longos debates. A frmula que se revelou aceitvel para todos foi a de foras areas, martimas e terrestres em estado de alerta, acionveis pelo Conselho de Segurana, com base em acordos especficos concludos entre os Estados membros e a Organizao. Por sugesto britnica, uma Comisso de EstadoMaior, inspirada no comando das foras aliadas na II Guerra Mundial, assumiria o controle militar de operaes que viessem a ser autorizadas no futuro. Os soviticos favoreciam a participao de todos os membros do Conselho de Segurana na Comisso de Estado-Maior, mas no objetaram proposta britnica de limit-la aos cinco membros permanentes. Segundo calcula Gromyko em suas memrias, Dumbarton Oaks foi responsvel por 90 por cento da verso definitiva da Carta da ONU.6 Em Yalta, Churchill, Roosevelt e Stalin se entenderiam sobre a questo do veto, descartando a proposta inicial anglo-americana, segundo a qual o voto de um nico membro permanente em desacordo com os demais no seria obstculo tomada de decises pelo Conselho de Segurana, opo inaceitvel para a URSS por razes bvias. Prevaleceu a regra da unanimidade dos membros permanentes para as decises no processuais, havendo ficado acordado em So Francisco que questes de procedimento seriam aquelas assim consideradas pela unanimidade dos P-5. No tardaram a aparecer as manifestaes de contrariedade por parte daqueles que haviam sido excludos do processo de Dumbarton Oaks. As frustraes da Amrica Latina, em particular, levariam organizao da Conferncia de Chapultepec, onde se forjariam novos compromissos de segurana regional, no entendimento de que eles se harmonizariam com os princpios e objetivos da Organizao Internacional a ser criada, e na expectativa de aperfeioamento subsequente de um esquema Hemisfrico mais formal - o que viria a se concretizar, em 1947, com o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca, TIAR. A Ata de Chapultepec estabelecia que um ataque a qualquer Estado era equiparvel a um ataque contra todos os Estados signatrios da Declarao, e que, em caso de agresso, tais Estados manteriam consultas para examinar as medidas a serem adotadas. Em decorrncia de Chapultepec, reacendeu-se em Washington a controvrsia provocada pelas referncias Doutrina Monroe no Pacto da Liga das Naes. Montou-se um lobby liderado pelo futuro Secretrio de
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Estado John Foster Dulles e pelo Secretrio da Guerra e ex-Secretrio de Estado, Henry Stimson, decidido a deixar claro na Carta da ONU que potncias extra-regionais no teriam direito de vetar iniciativas dos EUA nas Amricas. Stimson faria questo de lembrar que even the League of Nations accepted the Monroe doctrine and left it untouched e prometer aos internacionalistas do Departamento de Estado que if this Administration consents to an overruling of the Doctrine, they are in for trouble.7 Cordell Hull e Pasvolsky, por sua vez, temendo que o estabelecimento de um regime especial para o Hemisfrio Ocidental enfraquecesse a autoridade futura do Conselho de Segurana, passaram a trabalhar para evitar que o projeto de Dumbarton Oaks fosse reaberto em So Francisco. Anthony Eden ps fim controvrsia, opondo-se s propostas de emenda dos defensores da especificidade americana (I did not come here for the purpose of signing a regional agreement).8 A delegao norteamericana, que por precauo de Roosevelt, inclua parlamentares, entre os quais o influente Senador republicano Arthur Vandenberg, se conformou com o reconhecimento da autodefesa do Artigo 51 e com as aluses a acordos e entidades regionais dos Artigos 52, 53 (nada na presente Carta impede a existncia de acordos ou de entidades regionais, destinadas a tratar dos assuntos relativos manuteno da paz e da segurana internacionais que forem suscetveis de uma ao regional, desde que tais acordos ou entidades regionais e suas atividades sejam compatveis com os Propsitos e Princpios das Naes Unidas) e 54, e no insistiu nas referncias a Monroe. Na interpretao de Vandenberg o sentido essencial de sua doutrina fora preservado, na medida em que os EUA disporiam de direito de veto sobre atividade extrema no hemisfrio. O Brasil considerou satisfatrio o texto de Dumbarton Oaks, em sua reao transmitida em novembro de 1944 ao Departamento de Estado.9 Na Cidade do Mxico, a Delegao brasileira participaria da formulao dos sete elementos orientadores da atuao em So Francisco dos signatrios da Ata de Chapultepec (universidade como objetivo ltimo da organizao internacional; necessidade de ampliao da definio dos objetivos da organizao; necessidade de definio dos poderes da Assembleia Geral; ampliao da jurisdio e autoridade da nova Corte Internacional de Justia; necessidade de uma agncia para a promoo da cooperao intelectual; soluo de conflitos interamericanos por seus prprios mtodos e sistemas em harmonia com os da organizao mundial; representao adequada da
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Amrica Latina no Conselho de Segurana). Opnhamo-nos concesso de votos Ucrnia e Bielorrssia, mas, em troca do levantamento das objees soviticas presena da Argentina em So Francisco, os pases latinoamericanos como um bloco acederam ao quid pro quo proposto por Stettinius (ento promovido a Secretrio de Estado) de admitir a participao das duas repblicas soviticas contra luz verde de Moscou em relao a Buenos Aires. Embora contrrios por princpio ao veto, decidimos que era necessrio confiar nas grandes potncias como afirmaria o Embaixador Leo Velloso em seu discurso na I Sesso Ordinria da Assembleia Geral.10 Os esforos brasileiros seriam no sentido de atenuar a rigidez do veto com a possibilidade de reviso da Carta. A constatao de que as grandes potncias no se mostrariam dispostas a permitir a reabertura da discusso em torno do nmero de lugares permanentes no Conselho de Segurana levaria Leo Velloso a abster-se de levantar o assunto em So Francisco e registrar em carta ao Secretrio de Estado dos EUA a decepo que poderia causar opinio pblica a excluso do Brasil.11 A esse respeito Gaddis Smith observa que [President] Vargas (...) wanted a permanent seat for Brazil on the Security Council, claimed that President Roosevelt had promised it, and was angry at the American refusal to support his claim.12 (C) O Captulo VII da Carta das Naes Unidas; Sistemas de Defesa Determinados pela Bipolaridade; o Captulo VI e 1/2; Medidas Adotadas sob o Captulo VII at a Guerra do Golfo. A entrada em vigor da Carta da ONU em 24 de outubro de 1945 abriu um novo captulo na Histria da segurana coletiva. Um instrumento internacional destinado a aplicar-se comunidade das naes como um todo regulamentava com um grau de especificidade sem precedentes os termos e condies para a autorizao de aes coercitivas para a preservao da paz. O fulcro dessa regulamentao era o Captulo VII. F. T. Liu retm os elementos bsicos do sistema das Naes Unidas para a preservao da paz e segurana internacional no seguinte pargrafo: The original system devised by the United Nations to ensure the maintenance of international peace and security is outlined in Chapters VI and VII of the Charter. Briefly it is meant to function in the following manner. When a dispute arises between two governments, the parties concerned are obliged, under Chapter VI, to seek a solution by peaceful
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means, mainly by negotiation, conciliation, mediation and arbitration. If the peaceful means should prove insufficient and the dispute escalates into armed conflict, then Chapter VII comes into play. That Chapter, which constitutes the core of the UN collective security system, stipulates that in case of any threat to the peace, breach of the peace or act of aggression, the Security Council may take enforcement measures to restore peace, first non-military measures such as arms embargoes and economic sanctions, and, in the last resort, the use of force.1 Em linguagem onusiana, o Captulo VII chega a ser sinnimo de segurana coletiva. O Captulo VII da Carta da ONU atribui ao Conselho de Segurana o monoplio sobre a autorizao da coero militar e no militar, excetuado o direito individual ou coletivo legtima defesa previsto pelo Artigo 51. As decises inspiradas nos dispositivos do Captulo VII se distinguem das demais decises do CSNU essencialmente por no requererem o consentimento da parte s quais elas se aplicam. As possibilidades de ao oferecidas pelo Captulo VII podem ser consideradas como manifestaes de dois enfoques distintos para restabelecer a paz: o do isolamento e o da interveno. O primeiro seria o das sanes, previstas pelo Artigo 41, que podem assumir feies variadas, indo do isolamento diplomtico, passando pelos embargos de armas at chegar s sanes abrangentes, inclusive econmicas e comerciais. O segundo seria o da ao coercitiva armada contemplada pelo Artigo 42.2 Tanto a lgica do isolamento como a da interveno conflitariam, em princpio, com os preceitos de no interveno nos assuntos internos dos Estados consagrados no Artigo 2.7 da Carta e da igualdade soberana de todos os membros da Organizao do Artigo 2.1. O prprio Artigo 2.7, entretanto, esclarece que o princpio da no interveno no prejudicar a aplicao de medidas coercitivas sob o Captulo VII. Ao determinar que uma situao trazida a sua ateno ameaa a paz internacional, o CSNU tem, portanto, o poder de adotar decises que desconsideram a soberania da parte responsabilizada por tal ameaa e que, nos termos do Artigo 25, se tornam ipso facto mandatrias para os demais Estados membros. Os instrumentos de coero a disposio do CSNU fazem parte de um espectro contnuo que comporta desde medidas brandas de isolamento diplomtico at intervenes militares de grande escala. O paradigma original de segurana coletiva formulado em Dumbarton Oaks previa, como visto anteriormente, um sistema de arregimentao de foras armadas dos Estados
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membros, bem como instituies e procedimentos para acion-las em casos graves de ameaa paz, ruptura da paz ou atos de agresso. Em contraste com o Pacto da Liga das Naes, a Carta no somente permitia que o CSNU contemplasse o uso da fora e facultava ONU o direito de impor a paz militarmente, como determinava nos Artigos 43, 45 e 47 do Captulo VII a adoo de preparativos para a convocao de exrcito internacional sob o comando da ONU, em caso de necessidade. A rivalidade entre Washington e Moscou, que erodiu progressivamente a colaborao estratgica forjada durante a Guerra para o combate Alemanha nazista, interveio no momento em que se iniciavam as negociaes e se definiam planos para os acordos encomendados pelo Artigo 43. Em meados de 1947 j pareciam irreconciliveis os enfoques norte-americano e sovitico. A discrdia na Comisso de Estado-Maior subordinada ao CSNU (o Military Staff Committee do Artigo 47) se centrava na participao relativa de cada um dos cinco membros permanentes na fora internacional e em seu dimensionamento global tambm. Os EUA queriam uma fora composta por duzentos mil soldados (vinte divises), 84 destroyers, 90 submarinos e 3500 avies de combate. Os nmeros defendidos pelos soviticos situavam-se em patamar consideravelmente inferior: 12 divises de infantaria, 24 destroyers, 12 submarinos, 900 avies.3 Inquieta ante a perspectiva de uma preponderncia norte-americana nas eventuais intervenes militares que viessem a ser autorizadas pelo CSNU, a Unio Sovitica exigia - interpretando a Carta segundo um suposto princpio da igualdade - que os P-5 contribussem com foras e material de um mesmo nvel quantitativo e qualitativo. Essa interpretao tinha implicaes particularmente decisivas para o componente areo (ao qual a Carta atribui nfase especial em situaes de emergncia, segundo os termos do Artigo 45), j que as limitaes da China nesse setor obrigariam os demais membros permanentes a restringir suas contribuies. Esse, alis, parecia ser o objetivo da Unio Sovitica, que, havendo consolidado sua influncia no Leste da Europa, no desejava estimular um poderio aeronutico potencialmente desestabilizador para seus interesses geopolticos sob o esquema de segurana coletiva da ONU. A tentativa de organizao de um brao militar acionvel pela ONU foi abandonada em agosto de 1948. O assunto s voltaria a ser considerado 44 anos mais tarde, luz do controvertido relatrio do Secretrio-Geral BoutrosGhali, Uma Agenda para a Paz, divulgado em julho de 1992 em resposta a solicitao da cpula de janeiro do mesmo ano.4
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Durante esse hiato de tempo surgiram e se desenvolveram sistemas no universais de segurana em torno das duas superpotncias que dominariam o cenrio internacional at a extino da Unio Sovitica, os mais importantes dos quais foram os criados pelo Tratado do Atlntico Norte de 4 de abril de 1949 e pelo Pacto de Varsvia de 14 de maio de 1955. Em face da ONU, a base jurdica invocada para justificar o estabelecimento da Organizao do Tratado do Atlntico Norte verdadeira aliana militar em princpio incompatvel com um conceito de segurana coletiva global foi o Artigo 51 da Carta, que admite medidas de defesa individual ou conjunta, desde que preservadas as prerrogativas do CSNU na manuteno ou restaurao da paz. O Tratado constitutivo da OTAN reconheceu explicitamente em seu Artigo 7 a responsabilidade primordial do CSNU pela preservao da paz e segurana internacionais e deixou entreaberta, em seu Artigo 12, a possibilidade de desenvolvimento de arranjos de segurana universais sob a Carta da ONU aps um lapso de dez anos de sua entrada em vigor. Entretanto, transcorridas quase cinco dcadas, e oficialmente desintegrado o Pacto de Varsvia em 1o de julho de 1991 (que, por sinal tambm prestava homenagem aos propsitos e princpios da Carta em seus Artigos 1 e 4), a OTAN no parece evoluir no sentido de uma autolimitao de sua capacidade militar em benefcio de tais arranjos de segurana universais. O que se constata so preparativos para a ampliao de sua cobertura territorial, com a possvel incorporao de novos membros da antiga esfera de influncia sovitica (Polnia, Hungria e Repblica Tcheca seriam os primeiros) e uma redefinio de sua identidade, com a assuno de funes de manuteno da paz que vo alm dos objetivos de defesa originais para os quais foi constituda. Richard Ullman frisa que a OTAN foi criada no para o propsito de proporcionar segurana coletiva mas dissuaso.5 Doug Bandow define o tipo de atuao da OTAN como uma manifestao de defesa coletiva, que no pareceria impedir que queiram transform-la em uma mini-ONU,6 enquanto Edward Luck considera que as tradies da OTAN no permitiriam, em princpio, que ela atuasse fora de sua circunscrio.7 Essas citaes denotam sobretudo a inexistncia de um consenso sobre o futuro da OTAN. Interessante notar, por outro lado, que Boutros-Ghali, em estudo sobre a OTAN publicado em 1950, assumiu a posio de que le Pacte (de lAtlantique Nord) nest ni un accord, ni un organisme rgional no sentido do Artigo 52 da Carta.8 Segundo sua anlise, o Tratado do Atlntico
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Norte no explicita sua fundamentao jurdica no Captulo VIII sobre Acordos Internacionais, e nem poderia faz-lo, uma vez que o Artigo 53 desse Captulo s contempla ao militar no autorizada previamente pelo Conselho de Segurana quando dirigida contra um estado inimigo (os derrotados na II Guerra Mundial), e a URSS sempre fora uma das Naes Unidas. Na realidade, a fundamentao da OTAN no Captulo VIII seria absurda, uma vez que obrigaria seus integrantes a procurar obter autorizao de um Conselho de Segurana onde o alvo de seus planos militares dispunha de veto. No mbito Hemisfrico, o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), assinado no Rio de Janeiro em 2 de setembro de 1947, dera forma s recomendaes de Chapultepec, em um ambiente de esfriamento leste-oeste que transformou a cooperao em matria de segurana e defesa na regio em mais uma frente de oposio ao comunismo sovitico.9 O TIAR representaria um elo em uma rede de tratados que incluiria os ANZUS, SEATO, METO, CENTO e os acordos de defesa entre os EUA e o Japo, as Filipinas e a Coreia do Sul respectivamente. Precursor da OTAN, o TIAR inaugurou o recurso fundamentao jurdica no Artigo 51 da Carta da ONU. As Partes se comprometiam, ademais, a no recorrer ameaa nem ao uso da fora, de qualquer forma incompatvel com as disposies da Carta da ONU, embora procurando resolver controvrsias entre si mediante os processos vigentes no Sistema Interamericano, antes de referi-la Assembleia Geral ou ao Conselho de Segurana. Referncia ao Artigo 54 do Captulo VIII no Artigo 5 do TIAR deixaria expressa a natureza ambgua do Tratado, misto de acordo de autodefesa e entidade regional (o que seria evitado pela OTAN). A Carta da Organizao dos Estados Americanos estabeleceria em seu Captulo VI sobre segurana coletiva, uma ponte com as medidas e processos dos tratados existentes sobre a matria e proclamaria a competncia da Reunio de Consulta dos Ministros das Relaes Exteriores para auto convocar-se, sem prejuzo do disposto no TIAR. Mas, como assinala o ex-Chanceler Guerreiro, a OEA no pode adotar medidas coercitivas obrigatrias; elas so recomendadas e apenas do cobertura ao de cada Estado membro, desqualificando-o como ato unilateral.10 A interveno na Repblica Dominicana articulada pelos EUA em 1965 para controlar a agitao poltica que se seguira deposio de Juan Bosch acusado de permitir infiltrao comunista no governo exporia as contradies inerentes ao regime interamericano ento vigente.11 O Departamento de Estado
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invocaria o Artigo 52 do Captulo VIII para justificar a interveno. A Unio Sovitica, entretanto, no deixaria de assinalar que uma interveno como aquela, supostamente situada no mbito do Captulo VIII que rege o comportamento das entidades regionais, requeria autorizao do Conselho de Segurana, o que Moscou no tinha obviamente inteno de permitir que acontecesse.12 Como se sabe, o Conselho de Segurana fica impedido de atuar quando no existe consenso entre os cinco membros permanentes (Artigo 27.3). Particularmente afetada pela diviso do mundo em dois blocos durante a Guerra Fria ficaria a possibilidade de autorizao pelo CSNU de medidas coercitivas. Mesmo que o Conselho viesse a considerar a hiptese de aes militares sob o Artigo 42, estava claro que elas no se conformariam ao paradigma originalmente concebido, inclusive porque os requisitos preparatrios para tal no haviam sido preenchidos. No obstante esses constrangimentos pode-se identificar alguns casos de imposio de medidas coercitivas pelo CSNU durante a Guerra Fria: dois casos de interveno (Coreia e Congo) e dois de sanes (frica do Sul e Rodsia do Sul). O CSNU tambm procuraria impor a cessao de hostilidades no Oriente Mdio e no conflito Ir-Iraque por intermdio de resolues que se referiam ao Captulo VII. Em outros casos, ainda, como no das Malvinas em 1982, o cessar-fogo seria exigido sem aluso a dispositivo especfico do Captulo VII, embora a referncia da resoluo 502 (1982) ruptura da paz a situasse naquele mbito. Esses exemplos so ilustrativos da capacidade de improvisao do CSNU, e de seu modus operandi, que escapa a mecanismos independentes de controle e se autolegitima a cada reinterpretao de seu prprio mandato com a criao de novos precedentes. (Como declararia John Foster Dulles The Security Council is not a body that merely enforces agreed law. It is a law unto itself).13 As resolues que consideraram as situaes na Coreia e no Congo como ameaas paz e segurana internacional emprestaram cobertura jurdica multilateral ao emprego da fora, com referncias por vezes apenas indiretas ao Captulo VII. No caso coreano, o CSNU s foi capaz de chegar a um acordo em virtude da ausncia voluntria da URSS, em protesto ocupao por Taiwan do lugar que no entender sovitico competia de direito Repblica Popular da China. A resoluo 83 de 27 de julho de 1950 (adotada por sete votos favorveis, um contrrio Iugoslvia e com duas no participaes Egito e ndia) se limitava a recomendar aos Estados membros que prestassem
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a assistncia necessria Repblica da Coreia para repelir a invaso nortecoreana. O emprego do verbo recomendar constitua aluso ao Artigo 39 que, na escala de medidas progressivamente coercitivas previstas pelo Captulo VII, se situa antes das sanes mandatrias do Artigo 41, ou da ao militar coletiva do Artigo 42. Pela resoluo 84, adotada no mesmo ano, o CSNU autorizava explicitamente a utilizao da bandeira das Naes Unidas pela fora internacional de apoio Coreia do Sul. Diferentemente do que viria a ocorrer no Golfo, a responsabilidade pela ao na Coreia no foi entregue a uma coalizo e sim a um nico pas, os EUA (pargrafo operativo 3 da resoluo 84), que forneceu mais da metade dos contingentes armados e se reportava ao Conselho por intermdio do Departamento de Estado em Washington. Weiss, Forsythe e Coate comentam que o envolvimento da ONU na Coreia pode ser considerado um exerccio sui generis de operacionalizao da segurana coletiva, que escapa a qualquer classificao.14 O retorno da Unio Sovitica ao Conselho, em agosto de 1950, impediria a adoo de decises subsequentes sobre a Coreia, e fez com que o bloco ocidental tentasse ampliar a competncia da Assembleia Geral (AGNU), para contornar a paralisia do CSNU, com a iniciativa que se transformou na resoluo 377 (1950), denominada Uniting for Peace. A Carta confere responsabilidade primordial ao CSNU para a preservao da paz e segurana, mas atribui tambm Assembleia Geral poderes de discusso, considerao e recomendao (Artigos 10 e 11). A definio de sua competncia no plano de paz e segurana e seu relacionamento com o CSNU so sujeitos a interpretaes variveis e, ainda hoje, geram controvrsia nos debates em curso sobre a reforma da ONU. O pargrafo essencial da Uniting for peace estipula que, se o CSNU deixa de exercer suas responsabilidades com respeito a uma determinada situao por falta de unanimidade entre os P-5, a AGNU considerar o assunto e far recomendaes aos Estados membros para a adoo de medidas coletivas, inclusive no que tange ao uso da fora (resoluo 377 - V - parte I, pargrafo 3). O procedimento, que pode ser visto como uma alterao da Carta sem recurso s clusulas de emenda formal dos Artigos 108 e 109, viabilizou a criao da Fora de Emergncia das Naes Unidas em Suez (UNEF 1) em 1956 neutralizando os vetos francs e o britnico no Conselho e seria invocado novamente durante a crise do Congo, quando Moscou tentou substituir o comandante da Operao das Naes Unidas no Congo
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(ONUC), cuja ao favorecera a tomada do poder pelo ento Coronel Mobutu. A impossibilidade de estabelecimento de um sistema de enforcement contribuiu indiretamente para o surgimento de esforos de manuteno da paz por misses de observadores militares desarmados, foras de paz levemente armadas ou uma combinao dos dois, com ou sem componentes civis. As chamadas operaes de paz, que hoje absorvem boa parte da ateno do CSNU e recursos financeiros superiores aos do oramento regular da ONU, foram sendo concebidas de forma no sistemtica com base em parmetros doutrinrios destinados a assegurar seu carter imparcial, tais como a obteno prvia do consentimento das partes e a admisso do uso da fora em ltimo caso e em autodefesa, apenas. A inexistncia de dispositivo especfico na Carta para fundamentar as operaes de paz levou Dag Hammarskjold a situ-las em um imaginrio Captulo VI e . Apesar de seu carter militar, essa modalidade de interveno havia sido concebida e aperfeioou-se como um instrumento no coercitivo e no atentatrio soberania, caractersticas que excluiriam, em princpio, seu aproveitamento para aes situadas no contexto da segurana coletiva sob o Captulo VII. Marrack Goulding, o autor de uma definio clssica do chamado peacekeeping como United Nations field operations in which international personnel, civilian and/or military, are deployed with the consent of the parties and under United Nations command to help control and resolve actual or potential international conflicts or internal conflicts which have a clear international dimension.15 Entretanto, em 1961, no Congo, a ONUC ultrapassaria claramente o marco conceitual do Captulo VI para enveredar pelo do Captulo VII. Com a adoo da resoluo 161 de 21 de fevereiro daquele ano (por 9 votos a favor e a absteno da URSS e da Frana), o Conselho autorizaria pela primeira vez o uso da fora por uma operao de paz. A resoluo 146 de agosto do ano anterior permitira a entrada da ONUC na provncia de Katanga e se situara, de forma um tanto oblqua, no Captulo VII, mediante referncia ao Artigo 49 (Os membros das Naes Unidas prestar-se-o assistncia mtua para a execuo das medidas determinadas pelo Conselho de Segurana). A resoluo 169, de novembro de 1961 (abstenes da Frana e Reino Unido), autorizaria, enfim, ao vigorosa, including the use of the requisite
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measure of force para a obteno de uma srie de objetivos, entre os quais a deportao dos mercenrios a servio do lder Moise Tshomb da provncia secessionista de Katanga. O Conselho s voltaria a permitir que uma operao de paz usasse a fora na Somlia e na Bsnia sob outra justificativa de autodefesa na dcada de 90, quando o fenmeno da transformao de uma operao de paz do Captulo VI, em uma interveno com aspectos coercitivos, passou a ser apelidado, algo pejorativamente, de mission creep. No deixa de ser significativo que o ex-Secretrio-Geral Perez de Cuellar haja declarado, em novembro de 1996, que no seu entender, a regulamentao das operaes de paz por meio de emenda Carta constitui assunto prioritrio que deveria ter precedncia sobre o temrio organizacional dos Grupos de Trabalho da Assembleia Geral sobre a Reforma do Conselho de Segurana e sobre o Fortalecimento da ONU.16 Durante a Guerra Fria o CSNU autorizou a aplicao de sanes mandatrias contra os regimes de minoria branca na Rodsia do Sul e da frica do Sul. Alm de haverem sido as primeiras sanes aplicadas pelo CSNU, esses casos tambm representariam as primeiras instncias de invocao pelo CSNU do Captulo VII com respeito a questes passveis de serem consideradas como de jurisdio interna. Em ambos os casos, o Conselho tentou agir com prudncia maior do que a Assembleia Geral, evitando caracterizar as situaes como ameaadoras paz internacional. De fato, como apontam Cot e Pellet, on a souvent not que dans ces deux situations, Rhodsie et Afrique du Sud, cest en fait le caractre intolrable du rgime qualifi de raciste que lon voulait condamner et sanctionner.17 O recurso a medidas coercitivas em resposta a situaes julgadas atentatrias aos direitos humanos, que, na poca, contou com amplo respaldo dos pases em desenvolvimento, passaria a ser visto com desconfiana pelos pases no alinhados, ao se voltar contra pases como a Lbia e o Iraque, sob a liderana de pases industrializados nos anos 90. A questo da Rodsia do Sul foi trazida ao CSNU por um grupo de pases africanos alguns meses antes da declarao unilateral de independncia de Ian Smith, que foi condenada e considerada ilegal pela resoluo 216 de 12 de novembro de 1965 (absteno da Frana). Em 1965 o Reino Unido e mais 28 Estados membros aplicaram sanes Rodsia do Sul com base na resoluo 217, que recomendava o isolamento do regime de Ian Smith sem chegar a sancion-lo de forma impositiva. A resoluo 221 autorizaria o Reino Unido a impedir pela fora, se necessrio, o desembarque de navios
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portugueses em Beira, Moambique, suspeitos de carregarem suprimento de petrleo para a Rodsia do Sul, declarando tal situao ameaadora paz. A resoluo 232 de dezembro do mesmo ano (abstenes de Bulgria, Frana, Mali e URSS) imporia as primeiras sanes econmicas mandatrias, no abrangentes. As numerosas violaes dessas ltimas medidas e o agravamento da situao de direitos humanos seriam mencionados na resoluo 253 de 29 de maio de 1968 como justificativas para a imposio, por consenso, de sanes econmicas abrangentes, cobrindo todo o comrcio com a Rodsia do Sul. Sistematicamente desrespeitadas pela frica do Sul, essas sanes permaneceram em vigor at que uma mudana de atitude sul-africana contribuiu para a finalizao dos acordos da Conferncia Constitucional de Lancaster House, em dezembro de 1979, preparando o terreno para o estabelecimento de um governo de maioria negra no Zimbbue. A suspenso definitiva das sanes foi decidida pela resoluo 460 de 21 de dezembro de 1979 (abstenes da Tchecoslovquia e URSS). Aps a imposio do sistema do apartheid na frica do Sul em 1948, alguns pases adotaram sanes unilaterais e o Commonwealth adotou sanes coletivas. Em diversas ocasies as Naes Unidas, via Assembleia Geral, conclamaram os Estados membros a interromper voluntariamente seus laos comerciais, culturais e diplomticos com o regime racista de Pretria. O Conselho de Segurana s agiu sob o Captulo VII a partir de 1977, quando foi decidida a imposio de um embargo venda de armas e de material militar aos sul-africanos. Embora a motivao bvia da medida, impulsionada pela frica negra, fosse o repdio internacional ao racismo, a justificao oficial para a aplicao do embargo foi o temor de que a situao na frica do Sul degenerasse em conflito armado. O ex-Representante Permanente do Reino Unido, Sir David Hannay, no deixaria de invocar o precedente sul-africano para justificar o seu apoio adoo da resoluo 688 em abril de 1991, equiparando o tratamento dispensado por Saddam Hussein s minorias curdas aos excessos do apartheid.18 O Conselho nunca chegou a impor sanes econmicas abrangentes contra a frica do Sul, em vista dos interesses que ligavam o pas economia mundial como fornecedor importante de minerais estratgicos. Levantadas em maio de 1994, aps as eleies democrticas que possibilitaram a vitria de Nelson Mandela pondo fim a quase meio sculo de discriminao institucionalizada, as sanes contra a frica do Sul no produziram os efeitos
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perniciosos sobre a populao civil como os de regimes mais recentes (no Iraque ou Haiti, por exemplo). No obstante, contriburam indiretamente para deslegitimizar a discriminao racial como forma de governo, ajudando a viabilizar a verdadeira revoluo pacfica que ps fim ao apartheid. Alm desses casos, caberia mencionar a imposio de pelo menos duas ordens de interrupo de hostilidades pelo Conselho de Segurana mandatadas sob a cobertura do Captulo VII. A resoluo 54 de 15 de julho de 1948 (voto contrrio da Sria, abstenes de Argentina, Ucrnia e Unio Sovitica), determinou a existncia de ameaa paz no sentido estabelecido pelo Artigo 39, quando irrompeu o primeiro conflito entre rabes e judeus envolvendo o Egito, a Jordnia, o Lbano, a Sria e o recm-criado estado de Israel. O descumprimento dos termos da trgua acarretaria a considerao pelo Conselho de Segurana de further action under Chapter VII of the Charter, mas sua superviso foi entregue a uma equipe de observadores sob o Captulo VI que se transformaria na Organizao para a Superviso da Trgua (UNTSO), criada em 1949. A resoluo 598 de 20 de julho de 1987, que imps um cessar-fogo imediato no conflito entre o Ir e o Iraque (adotada por consenso), foi concebida com base nos artigos 39 e 40 do Captulo VII, citados em seu ltimo pargrafo preambular. O desejo unnime dos membros permanentes de por fim a oito anos de lutas sangrentas, viabilizado pela distenso lesteoeste da era Gorbatchev, marcou o aparecimento de uma modalidade de consultas entre os P-5 que, como observa Edmundo Fujita, evoluiu gradualmente para a consolidao de fato de uma instncia de escrutnio prvio dos temas mais relevantes da agenda do Conselho pelos membros permanentes.19 A mobilizao dos esforos diplomticos conjuntos de Moscou e Washington para por fim guerra Ir-Iraque, prepararia o terreno para a busca consensual de encaminhamento no Conselho de Segurana de vrios contenciosos da Guerra Fria, na Amrica Central, Camboja, Afeganisto, Angola, abrindo caminho para a cooperao durante a crise do Golfo de 1990, que inauguraria, por sua vez, uma fase nova na tentativa de operacionalizao do conceito de segurana coletiva nas Naes Unidas. Os Estados-Membros enfrentariam essa nova fase munidos de pouca existncia na imposio da paz pela fora com base no Captulo VII, em decorrncia dos impasses que haviam inviabilizado por quase meio sculo a tomada das providncias iniciais requeridas pelos Artigos 43 e 45. Entrementes, os membros permanentes do CSNU e as duas superpotncias
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em particular gozariam de relativa liberdade para agir de forma unilateral em suas respectivas esferas de influncia e testariam os limites de seu poderio fora delas. As incertezas jurdicas, polticas, militares, morais que o CSNU enfrentou nos ltimos cinco anos no teriam sido as mesmas se o paradigma delineado em Dumbarton Oaks tivesse sido acionvel. A Guerra do Golfo reanimaria no esprito de alguns a vontade de dar contedo ao paradigma original de segurana coletiva, mas, apesar da sugesto do Secretrio-Geral Boutros-Ghali em sua Agenda para a Paz de incentivar a concluso de acordos sob o Artigo 43, o debate sobre segurana coletiva se encaminharia em outras direes.
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Captulo 2 A Guerra do Golfo e o Ressurgimento de Interesse pelo Paradigma de Segurana Coletiva da Carta da ONU
(A) A Guerra do Golfo, Prenncio de um Novo Conselho de Segurana? A invaso do Kuwait pelo Iraque em 2 de agosto de 1990 confrontou o Conselho de Segurana com uma crise internacional cuja insero no contexto do Captulo VII era incontroversa: ato de agresso, ruptura da paz, recurso fora contra a integridade territorial e independncia poltica de um Estado membro das Naes Unidas em desrespeito a princpio basilar da Carta (artigo 2.4). A Misso do Brasil junto ONU falaria da clareza cristalina do ato iraquiano de agresso, que assegurava, por si s, ao Kuwait a proteo dos mecanismos de manuteno da paz e da segurana contidos na Carta.1 A resoluo 678 de 29 de novembro abriria caminho para a interveno armada da coalizo liderada pelos EUA, ao cabo de um processo de isolamento progressivo do Iraque, que ps em ao toda a gama de recursos oferecidos pelo Captulo VII: - exigncia de retirada incondicional das foras iraquianas pela resoluo 660 de 2 de agosto, com base nos Artigos 39 e 40; - invocao do direito autodefesa individual e coletiva assegurado pelo Artigo 51, e aplicao de embargo de armas e sanes econmicas permitidos pelo Artigo 41 na resoluo 661 de 6 de agosto;
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- admisso do uso da fora para garantir a vigncia do regime de sanes, pela resoluo 665 de 25 de agosto; - exame do impacto negativo causado pelas sanes em pases terceiros consoante o Artigo 50, pela resoluo 669 de 24 de setembro; - ampliao do regime de sanes a partir da interrupo mandatria do trfego areo com o Iraque e Kuwait ocupado, na linha das possibilidades oferecidas pelo Artigo 41, pela resoluo 670 de 25 de setembro. O contexto dos Artigos 39 e 40, que, na cronologia do Captulo VII, antecede a imposio de sanes e se destina a prevenir um agravamento da situao sem prejulgar os direitos e pretenses das partes, seria rapidamente ultrapassado pela aplicao de sanes abrangentes, e, sobretudo, pela admisso da coero militar. Segundo o Captulo VII, o Conselho de Segurana pode contemplar o uso da fora ao constatar que todos os outros meios se revelaram inadequados - palavra essencial na rationale do Artigo 42. No caso do Golfo, contudo, anlises como as de Weiss et al, estimam que o CSNU passe a aceitar a ideia de interveno militar antes de verificar se as sanes se haviam revelado insuficientes ou inadequadas.2 Os EUA, na verdade, haviam comeado a planejar a guerra desde a ocupao do Kuwait por Saddam Hussein, merc da preocupao do Chefe do Estado-Maior, General Colin Powell, com a proteo da Arbia Saudita. Aps a transformao do Kuwait na 19a provncia iraquiana em 8 de agosto, o Presidente Bush teria decidido se preparar para a opo militar. Havia em Washington quem julgasse que o recurso s armas podia basear-se na resoluo 661 de 6 de agosto, que j admitira a autodefesa com base no Artigo 51. Mas prevaleceu a corrente que estimou necessrio obter luz verde do Conselho de Segurana a cada uma das etapas da escalada da presso sobre Bagd.3 O ritmo desse processo foi ditado pelos contatos entre Washington e Moscou, com a liderana sovitica frequentemente procurando desacelerlo e manter viva a hiptese de entendimento poltico para a crise. A Unio Sovitica, que mantinha com o Iraque um Tratado de Amizade e Cooperao, investira bilhes de rublos no pas, onde se encontravam, ademais, alguns milhares de assessores militares russos. A liderana sovitica (sobretudo o Chanceler Eduard Shevardnadze) no se sentiu obrigada a manifestar apoio ao Iraque, por no haver sido advertida da iminncia da invaso do Kuwait e considerar que o uso ofensivo do material blico transferido a Bagd
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A GUERRA DO GOLFO E O RESSURGIMENTO DE INTERESSE PELO PARADIGMA
descumpria entendimentos bilaterais. Por outro lado, o espectro do fracasso sovitico no Afeganisto e o medo da repercusso de um novo envolvimento em conflito no mundo islmico sobre as repblicas centro-asiticas faziam com que Moscou resistisse ideia de uma Guerra no Golfo. Yevgeny Primakov, que fazia parte do crculo de assessores mais prximos de Gorbatchev e dirigia, na poca, o influente Instituto de Economia e Relaes Internacionais, mantinha h vinte anos relaes amistosas com Saddam Hussein, e se julgava capaz de convenc-lo a desocupar o Kuwait. Ao se dar conta dos limites de sua influncia sobre Bagd, contudo, procurou abrir espao, mais terico do que real, para tentativas de mediao pelo SecretrioGeral Perez de Cuellar. O SGNU confessaria ao Embaixador Ronaldo Sardenberg em dezembro de 1990 - enquanto transcorria a pausa de boa vontade de sete semanas introduzida por insistncia de Gorbatchev na resoluo 678 que considerava um erro diplomtico os EUA haverem caracterizado a agresso iraquiana como uma controvrsia bilateral, concordando com o Representante brasileiro, por outro lado, em que as resolues do CSNU no chegavam a criar um quadro para negociaes.4 Esta percepo explica porque Perez de Cuellar recusaria a Bush a utilizao da bandeira da ONU pela coalizo. Como diria Stanley Meiser, he did not want a repeat of the Korean War model where the American-led troops invoked the name of the UN but tolerated no interference from the UN.5 O Representante Permanente dos EUA junto ONU, Thomas Pickering ter recebido a maior parte dos projetos de resoluo j redigidos por Washington e, s vezes, j discutidos com os soviticos, para debat-los em seguida com os dois outros membros permanentes integrantes da OTAN (Reino Unido e Frana) e a China. Ian Johnstone frisa o carter pouco coletivo dos mtodos de trabalho do Conselho durante a crise e aponta par a atitude de aquiescncia passiva dos membros no permanentes enquanto a ONU autorizava pela primeira vez em sua Histria uma operao militar para reverter um ato de agresso com a anuncia dos cinco membros permanentes.6 Shevardnadze tomara a precauo de visitar Pequim na penltima semana de novembro para se assegurar que The Soviet Union would not be embarassed by a chinese veto, como relatam Talbott e Beschloss7 (a absteno chinesa na adoo da resoluo 678 no obstaculizava o consenso entre os membros permanentes, segundo a prtica seguida desde que a Corte Internacional de Justia emitiu parecer, em 1971, de que a
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absteno de um dos membros permanentes pode ser interpretada como um concurring vote no sentido do Artigo 27 (3), que estabelece as condies para a aprovao de decises pelo CSNU).8 Quando procurava convencer Moscou a apoiar a resoluo que viria a autorizar em 29 de novembro o emprego de all necessary means para forar o Iraque a sair do Kuwait, o Secretrio de Estado James Baker argumentaria que we cant have the UN go the way of the League of Nations, insinuando que os EUA estavam dispostos, no ps-Guerra Fria, a investir na segurana coletiva universal.9 O ex-Subsecretrio-Geral Brian Urquhart se entusiasmaria, afirmando que ali estava the first exercise in the unanimous collective security that weve been talking about since the days of Woodrow Wilson.10 O Chanceler sovitico Eduard Shevardnadze exclamaria perante Assembleia Geral que estamos novamente nos comportando como Naes Unidas, (...) o estabelecimento de uma nova forma de pensar a poltica mundial nos est permitindo comear a programar as medidas de persuaso e enforcement previstas na Carta.11 Contrastando um pouco com esse otimismo, Henry Kissinger comentaria que os historiadores do futuro provavelmente tratariam a crise do Golfo mais como um caso especial do que como um divisor de guas.12 Johnstone sugere que talvez a resoluo 687 adotada em 3 de abril de 1991 misto de tratado de paz, prolongamento das sanes em vigor e imposio de rgidas condies para suspend-las possa ser considerado um marco mais importante do que a Guerra do Golfo em si.13 Tentativa ambiciosa de disciplinar o comportamento futuro de um pas, a resoluo 687 ampliaria, em particular, o horizonte de atuao do Conselho de Segurana na esfera do desarmamento pelo vis da no proliferao, como demonstra Lamazire em trabalho de exegese dos dispositivos de sua seo C.14 Segundo o relato de Johnstone sobre as negociaes da 687, a Arbia Saudita e o Kuwait lideraram a campanha de enquadramento do Iraque em um sistema punitivo sob a superviso do Conselho de Segurana, com os EUA e o Reino Unido assumindo a tarefa de formul-lo. Um projeto inicial foi mostrado Frana, Unio Sovitica e China, nessa ordem, ao longo do ms de maro. Quando um texto foi apresentado aos membros no permanentes do Conselho em 28 do mesmo ms, os P-5 j haviam chegado a um consenso sobre seus termos. Os membros do Movimento No Alinhado apresentaram uma srie de propostas de emenda, que, em sua maioria seriam rejeitadas.
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A complexidade dos 26 pargrafos preambulares e 34 operativos da resoluo 687 justifica seu apelido de me das resolues, como ficou conhecida na ONU, em aluso irnica exortao de Saddam Hussein para que os iraquianos se preparassem para a me de todas as guerras nos dias que antecederam tempestade no deserto.15 A seo A, trata, inter alia, da questo fronteiria, a B estabelece zona desmilitarizada entre os dois pases, a C impe medidas de neutralizao do arsenal de armas de destruio de massa do Iraque e monitoramento preventivo, as D e E se ocupam da restituio dos bens apreendidos e da indenizao do prejuzo ocasionado pela invaso, a F mantm em vigor o regime de sanes imposto pela resoluo 661 e estipula condies para a modificao ou levantamento de todas as restries previstas nas resolues relevantes, a G cuida da repatriao dos cidados detidos pelas foras ocupantes e a I do cessarfogo. Strobe Talbott assinalaria que, no obstante o avano tecnolgico da coalizo que derrotou Saddam Hussein, sua tica permanecera a da preservao da santidade das fronteiras internacionais e proteo de noes tradicionais de soberania, com base em uma filosofia de segurana coletiva pouco diferente daquela idealizada 70 anos antes.16 Se possvel sustentar que a reao do Conselho de Segurana situao no Golfo se pautou por uma concepo tradicional da segurana coletiva at a interveno armada permitida pela resoluo 678, o cessar-fogo da resoluo 687 apontou para direes novas em pelo menos trs reas, a saber: a) a demarcao de fronteiras; b) o desarmamento e controle de armamentos e c) o esquema de compensao. Os dispositivos da resoluo 687 sobre demarcao de fronteiras foram mencionados por Cuba, Imen e Equador como razo para no votarem a favor daquele projeto. Alm dos EUA, vrias delegaes latino-americanas (eventualmente o Brasil tambm) deixariam claro seu entendimento de que o Conselho de Segurana no dispe de competncia para corrigir fronteiras, sublinhando a natureza excepcional do pargrafo operativo 3 da resoluo 687, que solicitava ao Secretrio-Geral to make arrangements with Iraq and Kuwait to demarcate the boundary between Iraq and Kuwait, drawing on appropriate material () and report back to the Security Council within a month. O Embaixador Pickering dos EUA declararia a esse respeito que The United States does not seek, nor will it support, a new role for the Security Council as the body that determines international
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boundaries. Border disputes are issues to be negotiated directly between States or resolved through other pacific means of settlement available.17 Mesmo assim, uma comisso encarregada de examinar o material pertinente, inclusive os mapas britnicos mencionados na resoluo, foi composta por um representante do Iraque, outro do Kuwait e trs peritos selecionados pelo SGNU. Ausente o representante iraquiano que abandonou sob protestos o exerccio por consider-lo tendencioso a Comisso transferiu para o Kuwait uma base naval desocupada e alguns poos de petrleo entre Safwan e Batin, anteriormente sob a jurisdio de Bagd, preservando, contudo, o acesso do Iraque ao Golfo. Inicialmente relutante em demarcar a fronteira martima, a comisso acabou deliberando sobre o assunto e recomendando uma linha de demarcao fundamentada em uma combinao de critrios jurdicos e prticos. As resolues 773 e 833 acolheriam aqueles resultados, sem, contudo aprov-los, dadas as mencionadas objees. A Comisso Especial das Naes Unidas (UNSCOM) foi responsabilizada pela inspeo, destruio e monitoramento de longo prazo dos programas iraquianos de armas qumicas, biolgicas e de msseis de um alcance superior a 150 quilmetros. Os EUA, determinados a obter a destruio dos vetores capazes de atingir Israel, haviam pleiteado a inutilizao dos msseis de at 120 km de alcance. Os soviticos estavam dispostos a conviver com msseis de at 300 km, mas concordaram em limitar o alcance aos 150 km, que satisfez ambas as partes. O Diretor-Geral da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA) foi encarregado pela imposio das obrigaes imputadas ao Iraque na rea nuclear. Os objetivos da resoluo 687 seriam perseguidos pelo Conselho de Segurana, com a assistncia da UNSCOM e do Diretor-Geral da AIEA, mediante um trabalho desenvolvido em trs etapas: uma fase de inspeo e coleta de informaes para uma avaliao detalhada da capacidade iraquiana; uma fase de eliminao de armas de destruio de massa e das fbricas para sua produo; e a organizao de um sistema de monitoramento e verificao contnua para evitar a aquisio de tais armas no futuro. A Comisso de Compensao foi instituda como um rgo subsidirio do Conselho de Segurana, composto pelos quinze membros do CSNU, tomando decises por consenso. A Comisso funciona como um rgo poltico de avaliao de perdas e danos que procura responder s queixas que lhe so transmitidas por Governos em nome de seus nacionais. Calcula-se que o pagamento das compensaes poder levar mais de trinta anos, em vista da
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queda nas receitas iraquianas. Uma vez suspensas as sanes, trinta por cento da receita petrolfera do Iraque ser transferida para o fundo de compensao. Esquemas que poderiam permitir a Bagd voltar a exportar quantidades limitadas de petrleo para aliviar a situao humanitria no pas foram propostos inicialmente pelas resolues 706 e 712, mas nunca vieram a ser implementados por haverem sido julgados excessivamente intrusivos pelo Iraque. Mais recentemente o Secretrio-Geral Boutros-Ghali alcanou um entendimento com Bagd para a criao da resoluo 986 (1995), que permitir ao Iraque exportar at um bilho de dlares de petrleo a cada noventa dias. Esse quadro resumido de trs principais atribuies do Conselho de Segurana na preservao da paz no Golfo servem como ilustrao de iniciativas experimentais que ampliam em vrias direes o raio de ao do CSNU e reforam seu papel no tratamento de questes com as quais o rgo no costumava se envolver, sobretudo aquelas relacionadas ao desarmamento e no proliferao. No bastaria ao Iraque retirar-se do territrio ilegalmente ocupado e reparar os danos causados: seria necessrio, como assinala Lamazire, que Bagd tranquilizasse a comunidade internacional acerca de suas intenes pacficas.18 O Almirante Mrio Csar Flores sintetizaria o episdio do Golfo como muito mais uma guerra de liquidao de hegemonia de risco em rea crtica, legitimada pela ONU ante a impotncia da URSS, do que um mero restabelecimento do statu quo ante.19 Assim como viria a ocorrer por exemplo na criao dos Tribunais para a exIugoslvia e Ruanda, o Conselho de Segurana se servia dos poderes do Captulo VII para exercer sua criatividade como garante de uma ordem baseada na segurana, reinterpretando seu prprio mandato na preservao da paz internacional. Algumas consideraes adicionais podero contribuir para completar esta apresentao sucinta do conflito do Golfo como o produto de circunstncias especiais, que repercutiria de forma duradoura, mesmo assim, na ao subsequente do Conselho de Segurana. De antemo, a coincidncia singular entre a Guerra do Golfo e a derrocada da Unio Sovitica no pode deixar de ser salientada, por haver criado uma dinmica particularmente cooperativa entre Washington e Moscou, que no se reproduziria necessariamente no futuro com a sucesso da URSS pela Federao Russa. Strobe Talbot e R. Beschloss no cessam de frisar a importncia da colaborao do Chanceler sovitico Eduard Shevardnadze
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com o governo norte-americano nas vrias etapas do tratamento da crise do Golfo pelo Conselho de Segurana.20 O Presidente norte-americano e seu Secretrio de Estado se haviam convencido de que os EUA precisariam legitimar uma eventual ao militar no Golfo pelo Conselho de Segurana para preservar a unidade de uma coalizo heterclita (indispensvel ao financiamento do custoso empreendimento), obter a cooperao da Arbia Saudita onde ficariam estacionadas centenas de milhares de tropas norteamericanas e garantir apoio do congresso. A Unio Sovitica vivia o seu colapso, com Gorbatchev ora se comportando como um liberal para manter suas amizades no Ocidente industrializado, ora endurecendo suas posies para agradar a velha guarda comunista e combater secessionistas. Em um ambiente de virtual perda de controle do governo central sobre os acontecimentos na periferia da URSS, conforme confessaria o ex-Embaixador Bessmertnykh ao Vice-Secretrio de Estado Eagleburger, os EUA contaram com os prstimos de Shevardnadze em vrios momentos crticos para: desativar tentativa de Primakov de introduzir vinculao entre a soluo do problema do Kuwait com a questo palestina (Shevardnadze conseguiria impedir inclusive que os soviticos tabulassem um projeto de resoluo propondo uma Conferncia internacional para o Oriente Mdio idealizada por Primakov); convencer Gorbatchev no s a concordar com a presena de centenas de milhares de soldados norte-americanos a 700 milhas da Unio Sovitica na Arbia Saudita, como conferir legitimidade ao militar de uma coalizo liderada pelos EUA em uma parte do mundo de interesse estratgico para Moscou, onde o equivalente a 17.5 bilhes de dlares haviam sido gastos em assistncia militar sovitica desde 1986.21 verdade que Gorbatchev, lograria adiar a tomada de vrias decises no CSNU para tentar articular uma soluo poltica, e foi responsvel pelas sete semanas de trgua entre o ultimato da resoluo 678 e o incio da operao desert storm, havendo obtido dos EUA que substitussem o uso da palavra fora pelo clebre all necessary means no pargrafo operativo 2 da 678. Mas a dinmica que viabilizou a aprovao de uma dzia de resolues pelo CSNU mal camuflava o enfraquecimento definitivo da Unio Sovitica e a emergncia de uma realidade unipolar no mbito estratgico/militar. A invocao da segurana coletiva por Baker, Shevardnadze e outros pode ser interpretada, nesse contexto, como uma folha de parreira, um subterfgio para encobrir a capitulao Sovitica e legitimar uma interveno concebida unilateralmente e implantada e financiada plurilateralmente.
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A Unio Sovitica procurou obter dos EUA o reativamento da esquecida Comisso de Estado-Maior do Artigo 47 da Carta em seu esforo por caracterizar o cerco militar a Saddam Hussein como um exerccio de implantao da segurana coletiva do Captulo VII. Sobre essa tentativa, (que surgiu desde a negociao da resoluo 665) Talbot e Beschloss observam que Moscow had long been attempting to revive this moribund UN committee as a means of enhancing Soviet influence.22 The hard liners felt that involving the committee in the Gulf crisis might give the Soviet Union an effective veto over a US military attack on Baghdad. Embora os norte-americanos hajam visto algum mrito na ideia, como forma de atrair Moscou ao combate a Bagd, pesou mais a resistncia em permitir que o Ministrio da Defesa sovitico viesse a se tornar co-partcipe na direo estratgica da operao militar. Como se sabe, a operao tempestade no deserto no poderia haver sido conduzida sem o planejamento cuidadoso e tecnologicamente sofisticado de um Estado-Maior militarmente desenvolvido. Em contraste com a lgica diplomtica do acionamento da segurana coletiva embutida no Captulo VII, que se manifesta por uma escalada de ameaas crescentes at transpor o umbral da coero armada, a operao contra o Iraque foi fruto de um processo independente de preparao de um contra-ataque que, ao invs de seguir instrues do Conselho de Segurana arrastou o rgo em sua direo. Nesse sentido, relevante o comentrio de Mrio Csar Flores segundo o qual a ONU enfatiza mais o gradualismo prudente (...) do que a ao imediata em fora, mesmo quando h ameaa generalizada vida humana ou tranquilidade regional (...). O Conselho de Segurana no um rgo adequado para a rpida tomada de decises de suma gravidade como o caso de uma interveno militar.23 A experincia de pases integrantes da coalizo em exerccios conjuntos sob a gide da OTAN e a capacidade de coleta de informao estratgica da aliana tambm seria fundamental. Como observaria Gwyn Prins, The U.N. coalition was, in practice, as the world knows, NATO out of area.24 A OTAN forneceu um apoio logstico e de comunicaes sem o qual os aliados no poderiam ter agido com a mesma eficincia e rapidez.25 Como afirmaria Hippler The smooth coordination between the allies in the Gulf War has of course now proved that such large-scale operations by NATO member states outside the NATO area will not need (...) formal sanctioning.
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A questo da proporcionalidade entre o ato cometido pelo Iraque e a punio que lhe foi imposta levaria a uma rpida desagregao da coalizo. Os all necessary means no estabeleciam restries quaisquer sobre a intensidade ou durao dos combates e equivaliam a um cheque em branco, utilizvel pelo comando da coalizo sem controle do Conselho. A superioridade tecnolgica dos coaliados lhes permitiria sair do confronto com 200 baixas, nmero relativamente reduzido comparado aos 50.000 a 150.000 mortos iraquianos, segundo diferentes avaliaes. A ciso norte-sul no interior da coalizo se agravaria com a declarao por EUA, Frana e Reino Unido de zonas de excluso sob pretexto de proteger as populaes curdas e xiitas, a partir da resoluo 688 (examinada no subcaptulo 3(A)), adotada dois dias depois do cessar-fogo definitivo da 687 e sem relao qualquer com o ato que autorizara ao coercitiva contra Bagd. Resolvida a crise, apenas o ncleo formado por Washington, Londres e Paris continuaria a agir em harmonia (em 1996 at a Frana tomaria sua distncia, deixando de reconhecer a zona de excluso area no norte do Iraque). Ficava assim exposto o que j se suspeitava, ou melhor, como confessaria Margaret Thatcher em sua autobiografia The Path to Power: Saddam Hussein had not got away with it though he did get away (...) because, contrary to the experience of the League of Nations, America had asserted herself as the international superpower it was her destiny to be, and self-confident and well-armed states such as Britain and France had acted in support.26 A ex-Primeira-Ministra britnica revelaria ademais que I was convinced that the action taken was both right and necessary and that the West, or as we tactfully preferred to describe it, the international community, would prevail over Saddam Hussein and reverse Iraqs aggression Kuwait.27 O Conselho de Segurana vivia desde 1988 um primeiro renascimento, havendo facilitado solues pacficas para as crises herdadas da Guerra Fria no Afeganisto, no Camboja, na Amrica Central, e durante a Guerra do Golfo ele passou a se situar no centro de todas as atenes nas Naes Unidas. Mas a falta de influncia dos membros no permanentes do Conselho e dos demais membros da Organizao nos seus processos decisrios provocaria questionamentos sobre a legitimidade do rgo e alimentaria o surgimento de reivindicaes por maior transparncia, que convergiriam eventualmente no debate sobre a reforma do Conselho de Segurana, iniciado na 48a Assembleia Geral. Essas frustraes levariam o ento Embaixador do
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Egito junto ONU e atual Chanceler Amr Moussa a declarar que the renaissance of the United Nations is a false renaissance, reflexo de um sentimento de que as Naes Unidas se haviam convertido em um instrumento para a poltica externa norte-americana. At o cauteloso Embaixador da ndia Chinmaya Gharekhan comentaria que there is a perception in the United Nations, widespread throughout, that the United States used the Security Council.28 Coalizo comandada sem a bandeira das Naes Unidas, ao militar que ps em prtica mecanismos de coordenao e coleta de informaes aperfeioados no seio da OTAN, iniciativa idealizada unilateralmente pelo Conselho de Segurana Nacional e pelo Estado-Maior do Exrcito dos EUA, a interveno no Golfo, pode ser vista como manifestao de um hiato crescente entre o paradigma original de segurana coletiva da Carta e um cenrio mundial em transio para a ps-bipolaridade. Tornada possvel pela desestruturao da URSS, pela desorientao do no alinhamento, por um ato cristalino de agresso condenado pela virtual totalidade dos membros da ONU, pela timidez da China aps Tian An Men, a Guerra do Golfo foi, em certa medida, como diz Kissinger, mais um caso parte do que um divisor de guas. No obstante, ela influenciaria a ao subsequente do Conselho de Segurana, particularmente no ponto final que imps ao expansionismo de Saddam Hussein com a resoluo 687, e despertaria um interesse inusitado pelo trabalho do rgo, trazendo o debate sobre segurana coletiva para o topo da agenda internacional. O Conselho de Segurana se transformaria, nos anos seguintes, no corao das Naes Unidas como queriam Roosevelt e Stalin, mesmo se a experincia do Golfo no ter necessariamente preparado nem os membros permanentes nem os temporrios para os desafios a serem enfrentados a partir de ento na Somlia, na Bsnia, em Ruanda. Um possvel retorno ao paradigma original de segurana coletiva havia sido contemplado seriamente por pelo menos um membro permanente do Conselho de Segurana a Unio Sovitica com sua tentativa de reativar a Comisso de Estado- Maior do Artigo 47. No debate geral da 45a Assembleia Geral, o Chanceler Shevardnadze insistiria no assunto, ao sustentar que o Conselho de Segurana no tinha condies de se desincumbir adequadamente de suas funes sem se guiar pelas recomendaes daquele subrgo. No que viria a ser o penltimo discurso da Unio Sovitica ante a AGNU, Shevardnadze defendeu enfaticamente os dispositivos do Captulo VII, revelando a inconformidade de Moscou com o que se articulava no Golfo: if
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the Military Staff Committee had worked properly, if appropriate agreement had been concluded between the Council and its permanent members and if other organizational aspects of countering threats to peace had been worked out, there would be no need for individual States to act unilaterally.29 A delegao sovitica se dizia disposta a concluir os acordos apropriados com o Conselho de Segurana e manifestava confiana na disposio dos outros membros permanentes em fazer o mesmo. No entender de Shevardnadze, o Conselho devia comear a reativar a Comisso de Estado- Maior e proceder a um estudo dos aspectos prticos da arregimentao de contingentes militares nacionais para servir sob sua autoridade em caso de necessidade. Tal postura no seria reafirmada, entretanto, pela Federao Russa sob Boris Yeltsin e, embora viesse a ser considerada como uma hiptese de trabalho por alguns governos, pelo Secretariado e pelo meio acadmico, sairia aos poucos de pauta. Enquanto isso se intensificava um processo experimental, no sistemtico, pouco transparente de articulao de um paradigma diferente de segurana coletiva. Aos poucos se ampliaria o horizonte de pretextos desencadeadores de aes coercitivas, segundo uma interpretao nova da finalidade da segurana coletiva, que passaria a incluir o combate instabilidade regional, ou mesmo interna, causada por crises humanitrias, sociais, econmicas e institucionais. Concomitantemente seriam empreendidas experincias variadas no que se refere aos instrumentos ou meios de implantao da segurana coletiva, pela delegao da coero militar a operaes supostamente de paz mas eventualmente de guerra (UNOSOM II na Somlia, UNPROFOR na Bsnia), pela autorizao do uso da fora a um nico pas (os EUA na Somlia), e pelo emprego de foras multinacionais em Ruanda e no Haiti. Uma disposio em integrar esforos de segurana regionais os da OTAN, sobretudo no sistema da ONU faria tambm parte desse panorama, que, entre outras consequncias, tenderia a esmaecer a fronteira conceitual entre os Captulos VI e VII da Carta. (B) A Reunio de Cpula do Conselho de Segurana de janeiro de 1992. Em janeiro de 1992 o Conselho de Segurana das Naes Unidas, reunido pela primeira vez em nvel de chefes de Estado e Governo, se regozijava ante as melhores perspectivas para alcanar a paz e segurana
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internacionais desde a criao da Organizao das Naes Unidas.1 A declarao final da reunio de cpula inclua um novo compromisso com o sistema de segurana coletiva previsto na Carta de So Francisco para lidar com ameaas paz e reverter atos de agresso. A Guerra do Golfo restabelecera a cooperao entre os cinco membros permanentes do Conselho (P-5), ressuscitando interesse pela temtica da segurana coletiva no sentido universal do termo que permanecera refm das tenses da bipolaridade durante quase meio sculo. Ao lado de Li Peng, Franois Mitterrand, John Major e George Bush, participava da cpula de janeiro de 1992 o Presidente da Federao Russa, Boris Yeltsin, ocupante da bancada que por quarenta e sete anos pertencera Unio das Repblicas Socialistas Soviticas extinta apenas um ms antes em 24 de dezembro de 1991. Como assinala Fujita, os membros permanentes haviam sido expeditos em determinar que a nova Federao Russa fosse a sucessora legtima do assento pertencente antiga Unio Sovitica, evitando com isso uma complexa e possivelmente desgastante discusso jurdica que poderia chegar a envolver emenda Carta.2 O recm eleito Secretrio-Geral da ONU Boutros-Ghali inaugurava seu mandato sob o signo do fim definitivo da Guerra Fria e em contexto de renovada f da comunidade internacional na capacidade de a Organizao lidar com ameaas paz, aps o restabelecimento da integridade territorial do Kuwait. Os cinco anos de Boutros-Ghali no cargo coincidiram com um perodo de adaptao da ONU s novas circunstncias mundiais, marcado por uma intensificao da atividade do Conselho de Segurana, em que as distines jurdicas e prticas entre a filosofia coercitiva do Captulo VII e a no coercitiva do Captulo VI seriam submetidas a mltiplas interpretaes. O fim da Guerra Fria no teve seu Congresso de Viena, nem seu Versalhes nem seu Dumbarton Oaks ou So Francisco. Mas a Reunio de Cpula do Conselho de Segurana de janeiro de 1992 pode ser vista como o grande encontro multilateral celebratrio de uma nova era, tornada possvel pela dupla vitria norte-americana contra a Unio Sovitica e contra a agresso iraquiana. Representante da potncia vencedora, o Presidente George Bush no apresentaria ao Conselho de Segurana nem um plano de revoluo diplomtica em quatorze pontos, como fizera Wilson em Versalhes, nem uma reformulao da utopia internacionalista matizada pelo realismo dos quatro policiais de FDR. A retrica grandiloquente da nova ordem mundial de Bush, que marcara a euforia inicial da derrota imposta a Saddam Hussein, j cedera lugar, quela altura, a um discurso menos ambicioso, atento ao refluxo
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isolacionista da opinio pblica conservadora nos EUA o ano era eleitoral. Bush nunca chegara a apresentar um programa detalhado para sua nova ordem e a impreciso da ideia se prestava a enfoques variados, entusiasmando, entre outros, os segmentos mais idealistas e liberais do espectro poltico. Margaret Thatcher, cuja perfeita sintonia com o Partido Republicano norteamericano no precisa ser sublinhada, definiria sua prpria verso da nova ordem como pax americana in the camouflage of United Nations resolutions e deploraria o fato de que too many commentators and politicians are prepared to deduce quite the opposite.3 Alm do mais, os efeitos desestabilizadores das foras centrfugas na ex-Unio Sovitica e na exIugoslvia comeavam a ocupar espao crescente nas primeiras pginas da imprensa internacional, disputando lugar com o desastre endgeno da Somlia (tanto a ex-Iugoslvia como a Somlia j estavam ento sob embargos de armas decretados pelo CSNU). A relativa irrelevncia estratgica daqueles conflitos e a dificuldade em distinguir os avatares do bem e do mal em cenrios to remotos, impedia que a receita do Golfo fosse aplicada a tais situaes. Joseph Nye comentaria que, pouco aps as declaraes de Bush ao cabo da Guerra do Golfo sobre novos mtodos de trabalho com outras naes, solidariedade contra a agresso etc. the White House words about a new world order had slowed to a trickle.4 A cpula do Conselho de Segurana ocorreu em meio sensao de ajuste nas camadas tectnicas das relaes internacionais responsvel por frases como the most hopeful period in the history of modern interstate relations, de Richard Rosecrance, em artigo contemporneo ao evento publicado na revista Foreign Affairs.5 Mas faltou reunio de cpula uma liderana. Presidida pelo Primeiro-Ministro John Major que acabava de assumir suas funes em Londres e aparecia como um novato na cena internacional, assistida por um Boris Yeltsin ansioso por ser aceito como um parceiro pleno do Ocidente, por um Mitterrand em fim de carreira e por um Li Peng acossado pela condenao internacional aos acontecimentos de Tian An Men, a cimeira se revelaria palco de manifestaes de expectativas um tanto desencontradas entre um norte assertivo e um sul descoordenado. O novo Secretrio-Geral BoutrosGhali, a quem seria encomendado um relatrio sobre a capacidade das Naes Unidas nas reas da diplomacia preventiva, estabelecimento da paz (peacemaking) estava ainda se adaptando ao seu escritrio no 38o andar do prdio do Secretariado.
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Em contrapartida, o ltimo relatrio anual sobre os trabalhos da Organizao de Javier Perez de Cuellar, apresentado alguns meses antes 46a Assembleia Geral, fazia algumas reflexes perceptivas e que, em retrospecto, se revelam equilibradas e at corajosas sobre as questes essenciais ante as quais se encontravam as Naes Unidas ao fim de meio sculo de tenses leste-oeste e na ante-sala do confronto com as novas foras de fuso e fisso que estavam sendo liberadas. Perez de Cuellar falava da relevncia duradoura da filosofia da Carta e das credenciais nicas da Organizao como veculo universal para orientar as redefinies do futuro. Ao se referir ao extraordinria do Conselho de Segurana na defesa do Kuwait, justificou as 14 resolues que haviam sido tomadas, como decises que haviam obedecido a um step by step and considered approach to the use of its (the Councils) powers under Chapter VII.6 Mas tambm alertou para o fato de que a reao do CSNU crise do Golfo no se ativera, a rigor, nem aos ditames do Artigo 42 nem sequncia do Captulo VII. O Conselho autorizara o uso da fora on a national and coalition basis, o que, em face dos custos da operao e da capacidade militar requerida lhe parecera inevitvel. No obstante, aquela experincia devia, no seu entender, ser seguida de uma reflexo coletiva sobre o recurso futuro aos poderes investidos no Conselho sob o Captulo VII. Em particular, a questo da proporcionalidade do uso da fora e a necessidade de se evitar que o recurso ao Captulo VII fosse exageradamente prolongado (overextended), precisavam ser consideradas no mbito de um debate sobre o estabelecimento de algum tipo de mecanismo de controle de intervenes militares legitimadas pelo Conselho de Segurana. Os efeitos das sanes sobre terceiros pases, bem como o seu impacto sobre a populao do pas alvo que pode no ter meios para alterar a poltica agressiva que levou imposio das sanes mereciam ateno cuidadosa. A plena utilizao dos bons ofcios do SecretrioGeral, dos acordos regionais e da Corte Internacional de Justia eram igualmente mencionados, alm das demais possibilidades oferecidas pelo Captulo VI e dos esforos de diplomacia preventiva. O ex-Secretrio-Geral trazia baila, enfim, o problema espinhoso da necessidade de se preservar a confiana dos povos de todas as culturas e procedncias geogrficas no trabalho da ONU, e no contar apenas com o endosso daqueles que se sentem satisfeitos com o status quo. A declarao adotada pelos quinze pases (alm dos cinco permanentes, ustria, Blgica, Cabo Verde, Equador, Hungria, ndia, Japo, Marrocos,
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Venezuela e Zimbbue) comeava com um captulo intitulado A Time of Change. Seus dois primeiros pargrafos aludiam, respectivamente ao fim da Guerra Fria e recuperao pelo Kuwait de sua soberania, em decorrncia de ao da comunidade internacional sob a autoridade das Naes Unidas. A penltima frase dessa parte introdutria equiparava certas causas no militares de instabilidade, nos campos econmico, social, humanitrio e ecolgico a ameaas paz e segurana a palavra internacional havendo sido omitida. Um captulo de seis pargrafos elevava a importncia das questes de desarmamento e controle de armamentos de destruio em massa para a agenda do Conselho de Segurana identificando, em particular, a proliferao de todas as armas de destruio em massa como ameaas paz e segurana internacionais. Em um captulo de trs pargrafos intitulado commitment to collective security era reafirmado o compromisso dos membros do Conselho com o sistema de segurana coletiva da Carta. O captulo insistia na importncia da Carta e do direito internacional para a soluo pacfica de controvrsias e manifestava preocupao especial com atos de terrorismo internacional. Embora o compromisso com a segurana coletiva deixasse claro que ele se referia ao sistema da Carta, a singularizao de ameaas especficas de ordem militar e no militar orientava tal compromisso em direes novas. A plasticidade interpretativa7 qual se prestavam os dispositivos da Carta sempre deixara aberta a possibilidade de adaptaes de percurso para o significado de ameaas paz, mas luz de casos concretos, geogrfica e temporalmente determinados. As tentativas de definio, no abstrato, de termos includos na Carta haviam sido empreendidas seja de forma preliminar e tcnica por rgos especializados, como a Comisso de Direito Internacional, ou pela Assembleia Geral, de composio plenria, como no caso da palavra agresso.8 A novidade consistia, portanto, em plasmar, sem consulta aos membros da organizao como um todo, e sem vnculo a uma ameaa imediata, uma concepo particular da segurana internacional capaz de facilitar o acionamento do Captulo VII para combater a proliferao horizontal de armas de destruio de massa e lidar com crises humanitrias ou de violaes de direitos humanos, at mesmo em casos de conflito interno sem impacto bvio sobre a segurana regional ou internacional. O precedente estabelecido com a resoluo 688 de 5 de abril de 1991, que outorgara ao Secretrio-Geral um mandato amplo para levar adiante esforos humanitrios na proteo dos curdos no Iraque, passaria a ser invocado pelos porta52
vozes da defesa do indivduo contra os abusos do Estado, em seu intuito de associar a afirmao de valores morais aos mecanismos multilaterais de promoo da paz e segurana internacionais. Esse enfoque correspondia, sobretudo, s prioridades de uma vertente mais idealista e liberal do mundo desenvolvido, cuja expresso radical (mesmo se bem intencionada) alienou as parcelas da comunidade internacional que, por sua fragilidade econmica ou poltica, seriam os alvos naturais de um suposto dever de ingerncia. A ideologia por trs da ampliao do leque de ameaas paz para nelas incluir os campos humanitrio, ambiental, dos direitos humanos, estava particularmente associada militncia de atores no governamentais nos pases mais desenvolvidos e sua maior ou menor influncia sobre seus respectivos governos. Um dos expoentes maiores desse idealismo, o Bernard Kouchner dos mdicos sem fronteiras, resumiria o sentimento de seus correligionrios naquele momento nos seguintes termos: lunanimit ne du conflit avec lIrak a pu sembler fugitivement le prlude a un gouvernement des consciences du monde.9 Ao mesmo tempo, representantes do conservadorismo, como Margaret Thatcher, desinclinados a trocar a realpolitik pela moralpolitik, viam naquele momento uma oportunidade para a consecuo de objetivos estratgicos como a promoo intensificada da no proliferao e o combate a regimes ameaadores do status quo, como os do Iraque, Lbia ou Coreia do Norte. Uma manifestao extrovertida dessa atitude seria a de Charles Krauthammer, ao postular American strength and will (...) to lead a unipolar world unashamedly laying down the rules of world order and being prepared to enforce them.10 Os polos constitudos pelo idealismo dos que desejariam por a segurana coletiva a servio de causas moralmente elevadas e o do realismo absoluto, contrrio, em ltima anlise, ao multilateralismo, parece haverem se aliado advertidamente ou no no estabelecimento de prioridades para a declarao final, em detrimento do que poderia ser descrita como uma atitude mais equidistante dos dois polos, que teria possivelmente se concentrado em algumas das questes mencionadas por Perez de Cuellar e levantadas pelo Chanceler Shamuyarira do Zimbbue (ausente Robert Mugabe), como: a aplicao uniforme de critrios para o acionamento de medidas coercitivas; a elaborao de uma doutrina para as operaes de paz; a operacionalizao do Artigo 50 (relativo ao impacto das sanes sobre terceiros pases); o exame de diferentes alternativas capazes de garantir uma superviso de
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medidas coercitivas militares pelo CSNU, seja pela reativao da Comisso de Estado-Maior, seja por outro meio; a ampliao do Conselho; o equacionamento das variveis econmicas e sociais, humanitrias e ecolgicas na rea coberta pela segurana coletiva; a insero da responsabilidade individual por atos contrrios paz e segurana da humanidade no contexto da elaborao de um cdigo penal internacional em harmonia com o trabalho do Conselho de Segurana; o fortalecimento do papel da Corte Internacional de Justia na promoo da paz etc. O Presidente George Bush, em sua interveno, oscilaria entre a temtica da sanctity of the individual e a da no proliferao, particularmente no Iraque (a Lbia tambm mencionada em seu discurso).11 Em uma interpretao unilateral das resolues aprovadas por iniciativa norte-americana contra o Iraque, Bush afirma que no normalization is possible as long as Saddam Hussein remains there, remains in power. A expresso segurana coletiva no empregada em momento qualquer por Bush, que conclui, mesmo assim, com a afirmao de que in the Gulf, in concert, we responded to an attack on the sovereignty of one nation as an assault on the security of all. So let us make it our mission to give this principle the greatest practical meaning in the conduct of nations.12 Ficavam abertas praticamente todas as opes de ao ou inrcia em face de crises futuras. Stephen John Stedman em artigo sobre o nascimento de um novo intervencionismo aps a Guerra do Golfo, comentaria que George Bush never resolved whether he was a realist or a liberal.13 O momento se prestava quela ambivalncia, na medida em que o fim da Guerra Fria havia criado condies para a reconciliao de correntes que haviam permanecido divididas nos EUA durante dcadas: a do idealismo wilsoniano e a do anticomunismo conservador, cujo denominador comum era a disposio intervencionista. O novo contexto permitia que os exdefensores da Guerra do Vietn e seus opositores de conscincia se associassem, assim, no combate aos estados demonizados como o Iraque, a Lbia, a Coreia do Norte, tanto por motivaes estratgicas como por preceitos morais. Segundo Stedman, esse neo-intervencionismo tenderia a interpretar a Guerra do Golfo as a watershed of international cooperation and consensus. It should they believe, serve as a model for a new system of global collective security (...), unshackled from ideological polarization, to deter any act of interstate and internal
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aggression.14 A realidade do momento unipolar, no entanto, no parecia exigir um esforo apressado de articulao de um novo sistema de segurana coletiva. Lafer e Fonseca Jr. falariam do despreparo da comunidade internacional, especialmente das grandes potncias, para a proposio de solues polticas globais no plano das instituies, face rapidez da falncia do socialismo real e comentariam que no se apresentaram receitas institucionais acabadas, como as que nasceram depois da I Guerra em Versalhes, e da II Guerra em So Francisco, no s porque o fim da Guerra Fria no trouxe um direito novo como no foi possvel identificar com clareza o diagnstico dos defeitos da ordem anterior.15 A falta de um projeto catalisador do novo potencial de entendimento internacional ter levado Franois Mitterrand a advertir que a segurana coletiva logo se tornaria um conceito vazio se no fossem criadas rapidamente condies para seu aprimoramento e atualizao. Nesse sentido props a utilizao plena dos meios conferidos pela Carta e anunciou a disposio francesa de colocar em estado de alerta um contingente de 1000 efetivos para operaes de paz, convocveis em apenas 48 horas.16 Essa oferta vinha acompanhada da sugesto adicional de que a Comisso de Estado-Maior fosse reativada para assumir as funes de comando estratgico que lhe so atribudas pelo Artigo 47. A iniciativa de Mitterrand se anteciparia aos esforos de constituio de foras em regime de standby e dos contingentes de reao rpida que, dada a persistente inviabilidade de negociao dos acordos especiais do Artigo 43, se transformariam em mais uma frmula para suprir o natimorto paradigma original de segurana coletiva. Ao misturar as foras de reao rpida e a Comisso de Estado-Maior, Mitterrand estava ou insinuando que tais contingentes poderiam ser utilizados para misses coercitivas, ou sugerindo que a Comisso passasse a funcionar como um Estado-Maior para operaes de paz, em qualquer um dos dois casos reinterpretando a Carta sua maneira. Mitterrand ter demonstrado maior preocupao com o futuro da segurana coletiva universal do que Boris Yeltsin. Quando o lder russo se referiu ao tema foi para situ-la em um contexto pan-europeu ou ento propor, de forma irrealista, a criao de um sistema de defesa global baseado na combinao dos complexos militares da Rssia e dos EUA.17 Li Peng, por sua vez, constatou que a velha ordem se havia extinguido e que uma nova ainda no havia emergido, deixando claro, entretanto, que o futuro reservaria um papel protagnico para seu pas ao anunciar o advento da
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multipolarizao.18 A China se erigiria em defensora da soberania nos pases em desenvolvimento e de uma concepo relativista dos direitos humanos que se exime de julgar pases sem levar em conta sua Histria e condies nacionais. O Japo e a ndia sinalizariam seu interesse em atualizar a composio do Conselho de Segurana (assunto abordado tambm por Marrocos, Venezuela e Zimbbue), com Miyazawa acenando com a possibilidade de participao japonesa em operaes de paz e suscitando a questo financeira,19 e Narasimha Rao aconselhando o CSNU a observar as mesmas normas e padres que costumam ser exigidos da comunidade internacional e defendendo um regime consensual de no proliferao irmanado ao objetivo do desarmamento nuclear.20 A temtica do desenvolvimento e de sua relao com a paz, lembrada por Equador, Venezuela, Cabo Verde, Zimbbue, entre outros, ficaria submersa na profuso de referncias a questes de desarmamento e no proliferao ou de direitos humanos. Ainda assim, a Declarao reconhecia, em sua ltima frase, que a paz e a prosperidade so indissociveis e que uma paz duradoura e a estabilidade requerem uma cooperao internacional efetiva para a erradicao da pobreza e a promoo de uma vida melhor para todos com mais liberdade.21 Cinco meses mais tarde, Boutros-Ghali divulgaria o relatrio encomendado pela Declarao. Esforo ambicioso, embora confuso, de organizar o debate sobre questes de segurana nas Naes Unidas, o documento do Secretrio-Geral se tornaria, no obstante, referncia indispensvel ao processo de articulao de um conjunto novo de ideias sobre a segurana coletiva, formulando de maneira mais especfica algumas das ideias presentes na Cpula de janeiro de 1992 e apresentando sugestes concretas, sem se limitar pelas prticas que a Organizao desenvolvera em seu primeiro meio sculo de existncia. (C) A Agenda para a Paz do Secretrio-Geral Boutros-Ghali. Uma Agenda para a Paz: diplomacia preventiva, estabelecimento da paz e manuteno da paz, intitula-se o relatrio circulado com data de 17 de junho de 1992 em resposta solicitao formulada pelos Chefes de Estado e Governo (ou seus representantes pessoais) dos pases membros do Conselho de Segurana no incio do ano.1 Consta que o Secretrio-Geral dedicou pelo menos quarenta horas a revisar o projeto inicial de cinquenta e duas pginas
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que lhe foi submetido pelo ento Subsecretrio-Geral Petrovsky, o ex-Vice Chanceler de Mikhail Gorbatchev. Segundo o articulista Paul Lewis do New York Times, o entusiasmo russo diante do texto se explicava em funo da influncia de Petrovsky no seu preparo.2 A acolhida russa ter sido compartilhada em alguma medida pelos pases nrdicos, mas contrastou com o apoio qualificado do Reino Unido, da Frana e dos EUA, as reticncias de grande parte do mundo em desenvolvimento e a desaprovao chinesa. O pargrafo 43 da Agenda para a Paz propunha, como fizera Shevardnadze durante a Guerra do Golfo, que os Estados membros examinassem a hiptese de negociar acordos para o fornecimento ao Conselho de Segurana de tropas e outras formas de assistncia militar, em conformidade com a letra do Artigo 43, no apenas de maneira ad hoc mas em base permanente. As circunstncias polticas prevalecentes haviam eliminado os obstculos plena implantao da Carta e a mera existncia de tais foras adquiriria um poder de dissuaso contra agressores potenciais, particularmente aqueles dotados de foras militares of a lesser order. Admitida a limitao de tais contingentes no combate a um exrcito de maior porte dotado de armamento sofisticado, o Secretrio-Geral recomendava, no obstante, que o CSNU iniciasse negociaes para a efetivao do Artigo 43, com a concorrncia da Comisso de Estado- Maior, cuja composio poderia ser ampliada para acomodar participantes adicionais aos P-5 (tal como defendera Gromyko em Dumbarton Oaks). Boutros-Ghali precisava que a atividade da Comisso de Estado-Maior devia permanecer situada no contexto do Captulo VII, rejeitando a insinuao francesa de que ela fosse aproveitada para assumir funes de planejamento e comando de operaes de paz. Um subcaptulo explicitava que as foras do Artigo 43 se concentrariam na resposta a casos claros de agresso iminente ou efetiva, ao contrapor que a ONU - frequentemente chamada a garantir o respeito a acordos de cessarfogo - no podia utilizar as foras de manuteno da paz, em sua conceituao tradicional, para exercer com autoridade esse papel, e sugerir que uma nova categoria de misses providas de armamento pesado fosse criada para tal fim. Essas unidades de imposio da paz situariam sua ao no contexto do Artigo 40 do Captulo VII (o das medidas provisrias que no prejudicam os direitos ou pretenses, nem a situao das partes interessadas) e ficariam sob o comando do Secretrio-Geral, da mesma forma que as operaes de paz.
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Independentemente do mrito de tais propostas, o fato de elas haverem sido includas na seo do documento denominada peacemaking causava em si certa perplexidade. Boutros-Ghali justificava essa incluso, no pargrafo 45 de seu relatrio, sob a alegada inexistncia de uma diviso clara entre o estabelecimento da paz ou peacemaking e a manuteno da paz ou peacekeeping. Esse remanejamento de vocbulos no interior do lxico da paz e segurana internacional desenvolvido pela ONU parecia desconsiderar a distino fundamental da Carta entre a soluo pacfica de controvrsias do Captulo VI e as respostas coercitivas agresso e ameaas paz do Captulo VII, reinterpretando o mandato do Conselho de Segurana em um sentido militarizante. Thomas Weiss comentaria que the most significant departures in the report are organized somewhat surprisingly and confusingly, under the rubric of peacemaking acrescentando didaticamente que The usual notion concerns such peaceful measures as mediation and good offices, outlined in Chapter VI of the UN Charter e se referindo reformulao de Boutros-Ghali como an unusual stylistic presentation, one which confuses readers and decisionmakers.3 Algumas outras ideias do relatrio merecem ser mencionadas por suas implicaes para a temtica da segurana coletiva. Se, por um lado, as ferramentas coercitivas do Captulo VII eram misturadas aos utenslios no coercitivos do peacemaking, por outro lado Boutros-Ghali acenava com a possibilidade de redefinir os parmetros consagrados de atuao das operaes de paz ao afirmar textualmente que peacekeeping is the deployment of a United Nations presence in the field, hitherto (grifo nosso) with the consent of all the parties concerned.4 Como assinala John Gerard Ruggie, ali estava uma sinalizao clara de que a ONU no descartava a possibilidade de posicionar cascos azuis sem o consentimento local, em certas situaes.5 Em 1992 as operaes de paz da ONU estavam na ordem do dia.6 Enquanto treze operaes de paz haviam sido estabelecidas de 1945 a 1987, um total de quatorze novas operaes haviam sido criadas desde 1988 quando lhes fora concedido o prmio Nobel da Paz. Naquele ano o nmero de tropas da ONU se multiplicara por quatro e o oramento de peacekeeping aumentara de 700 milhes de dlares, no ano anterior, para 2.8 bilhes. Uma profuso de operaes multidimensionais, segundo a categorizao de Shashi Tharoor, estava levando a organizao a uma crise de excesso de credibilidade.7 Os dias da patrulha de linhas de cessar-fogo
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pelas operaes de paz tradicionais haviam sido superados, com a atribuio de uma srie de novas funes aos soldados da ONU, tais como a superviso eleitoral, o monitoramento de direitos humanos, a administrao civil e o desempenho de tarefas policiais civis. As foras armadas em diferentes partes do mundo viam os exerccios de manuteno da paz da ONU como uma forma de demonstrar sua utilidade no ambiente ps-Guerra Fria, como comentaria o ex-Assessor Militar do Secretariado, General Maurice Baril (Canad).8 Mas o quadro de relativa tranquilidade e consenso dentro do qual se havia chegado a uma situao de indiscutvel prestgio da manuteno da paz por foras da ONU comeava a enfrentar turbulncia. O problema resultava, em parte, da recalcitrncia de partes que se haviam teoricamente comprometido a respeitar acordos livre e previamente alcanados e cuja implantao a ONU deveria facilitar exemplificada pela desobedincia dos Khmer Rouge no Camboja, ou na UNITA em Angola aos termos dos acordos de Paris e Bicesse respectivamente. Como observa Stepen John Stedman, o desenrolar dos acontecimentos no Camboja, em Angola e no Saara Ocidental, revelaria que o compromisso de uma das partes, que viabilizara a presena da ONU naqueles pases, fora meramente ttico.9 Uma alternativa para lidar com tais situaes de desonestidade crnica consistiria no desenvolvimento de testes de sinceridade, como sugere Stedman, por meio da aplicao de certos critrios capazes de ajudar a estabelecer a existncia de condies suficientemente estveis para a manuteno da paz por operaes da ONU. Outra alternativa consistiria em admitir que a ONU castigasse a parte desrespeitosa de um acordo ou compromisso. Tanto a idealizao de unidades de imposio da paz como o abandono de interpretaes restritivas do consentimento das partes parecem haver sido motivadas por uma inclinao favorvel a essa segunda opo. J se delineavam quela altura, de outra parte, os dilemas ticos com que se confrontariam as foras de paz ante o desvio de assistncia humanitria pelos Chefes de cl somalis, a limpeza tnica na Bsnia e na Crocia, o genocdio em Ruanda. A inexistncia de acordos a serem implantados, ou mesmo de canais diplomticos para a preservao de uma atitude geral de respeito presena da ONU nesses locais, ameaava transformar os cascos azuis em partcipes involuntrios em guerras civis ou refns em potencial. Ao escamotear a distino entre formas pacficas e coercitivas de solucionar diferendos, a Agenda para a Paz criava um ambiente tolerante ao uso da
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fora nesses cenrios, que, na falta de uma doutrina coerente para seu emprego, acabaria levando a Organizao a sofrer revezes e perder credibilidade em um futuro no distante. A ideia de que o recurso mais desimpedido a formas militarizadas e coercitivas de preservao da paz internacional fortaleceria a Organizao e o Conselho de Segurana est refletida em diversas postulaes da Agenda para a Paz e poderia ser considerada um dos fios condutores do documento. Alm dos aspectos acima mencionados, a importncia atribuda ideia do posicionamento preventivo de foras, no interior do subcaptulo sobre diplomacia preventiva, enfatizava a modalidade militarizada da preveno em detrimento da diplomtica. Um extenso subcaptulo sobre organismos e arranjos regionais, sublinhava a flexibilidade oferecida pela Carta para a definio de tais arranjos e encorajava o desenvolvimento de esforos complementares entre a ONU e esses grupos, permitindo que associaes ou entidades, organizaes criadas por tratados, antes ou depois da fundao da ONU, para a segurana mtua ou defesa entre outras, fossem aceitas como organismos regionais em sentido lato. Estava aberta a brecha para que alianas, como a OTAN, viessem a ser tratadas como um organismo sob o Captulo VIII (enquanto a OTAN, como j se viu, foi criada com base no direito autodefesa do Artigo 51 do Captulo VII). Boutros-Ghali aduzia que, se no passado certos arranjos regionais haviam sido estabelecidos para suprir a inoperncia do sistema de segurana coletiva universal, e suas atividades could on occasion work at cross-purposes with the sense of solidarity required for the effectiveness of the world Organization, em uma era de renovadas oportunidades eles podiam prestar grandes servios, desde que suas atividades fossem empreendidas em conformidade com os objetivos e princpios da Carta e sua relao com a ONU governada pelo Captulo VIII. O objetivo no parecia ser o de restringir o escopo da cooperao da ONU naquele mbito, nem o de cobrar uma vinculao jurdica estrita entre diferentes tipos de entidades regionais e o Captulo VIII. A atuao da OTAN na Bsnia, primeiramente como o brao armado da United Nations Protection Force (UNPROFOR), e aps os acordos de Dayton como a Implementation Force (IFOR) autorizada pelo Conselho de Segurana a cumprir sua misso sob o Captulo VII, completaria a virtual normalizao de relaes entre a ONU e uma aliana defensiva, cujo tratado constitutivo s lhe permitia, a rigor, agir para a proteo do territrio de seus membros em caso de ataque a um deles.
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A famosa declarao do pargrafo 17 do relatrio sobre o ocaso da era da soberania absoluta e exclusiva pode ser vista como outro elemento nesse desenho geral de fortalecimento da capacidade de ao coercitiva, imposio da paz pela fora, reviso do princpio do consentimento.10 A preocupao louvvel do Secretrio-Geral com a segurana do pessoal da ONU em diferentes misses de paz (que levaria elaborao de uma conveno internacional sobre o assunto), tambm se inscrevia, de certa forma, na ideologia anteriormente descrita: se a ONU toma partido em lutas internas, relativiza a soberania alheia e organiza unidades para impor a paz pela fora, ela tender a enfrentar riscos maiores no plano da segurana de seu pessoal. As chamadas operaes de paz de segunda gerao, em que as foras da ONU viriam a distribuir ajuda humanitria sob fogo cruzado, monitorar zonas de excluso de trfego areo, caar o General Aideed na Somlia, exporia o pessoal da Organizao a manifestaes de hostilidade sem precedentes, levando Shashi Tharoor a admitir que o capital acumulado pelos xitos na Nambia, na Amrica Central, at certo ponto no Camboja, se desvalorizara rapidamente ocasionando abruptamente uma crisis of too little credibility.11 Interessante notar que a Conveno sobre a Proteo do Pessoal das Naes Unidas de dezembro de 1994 optaria por excluir de seu campo de aplicao as operaes autorizadas pelo Conselho de Segurana sob o Captulo VII (Artigo 2). A imposio da paz pela fora por pessoal das Naes Unidas deixaria de merecer, na conveno, qualquer referncia legitimadora. A ideia da construo da paz aps o conflito (post-conflict peacebuilding) seria proposta como um conceito adicional ao trip constitudo pela diplomacia preventiva, o estabelecimento e a manuteno da paz. O PCPB, como ficaria conhecido, se distinguiria dos esforos tradicionais de promoo de desenvolvimento por tratar-se de um empreendimento de inspirao poltica, encarado pelo prisma mais imediatista da preservao da paz e da segurana. Menos controvertida do que outras propostas da Agenda para a Paz, a ideia coadunava-se com o enfoque defendido por pases em desenvolvimento segundo o qual as razes das crises polticas no terceiro mundo devem ser buscadas sobretudo em sua fragilidade econmica e social. Mas surgiriam divergncias a respeito do grau de responsabilidade dos diferentes rgos da ONU na reconstruo ps-conflito, j que para um grande nmero de delegaes o assunto se enquadrava na esfera de competncia mais ampla da considerao pela Assembleia Geral da temtica do desenvolvimento econmico e social.
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A Agenda para a Paz tentou apresentar algumas propostas criativas para ajudar a Organizao a regularizar sua situao financeira ou pelo menos reduzir a distncia entre as tarefas cada vez mais dispendiosas que lhe eram atribudas e a escassez de recursos para cumpri-las. A situao se agravaria consideravelmente aps as eleies legislativas para o Congresso norteamericano de 1994 das quais sairia vitorioso o partido republicano, que passaria a condicionar o pagamento de atrasados dos EUA, principal contribuinte e devedor, a reformas administrativas e revises no sistema de arrecadao de contribuies para os oramentos regulares e de operaes de paz da ONU. Mas o acmulo de dbitos como forma de pressionar a Organizao fazia parte de um perfil de ambivalncia dos EUA em relao s Naes Unidas, cuja origem, segundo Benjamin Rivlin, se situa no desencanto dos segmentos mais conservadores do espectro poltico norte-americano inclusive em representantes do partido democrtico como o Senador Patrick Moynihan com a formao, nos anos setenta, de maiorias automticas constitudas por pases do terceiro mundo e pelo bloco comunista em desafio a interesses de Washington e seus aliados (sobretudo Israel).12 Durante o perodo Reagan, os EUA reduziriam anualmente suas contribuies ao oramento regular. Com o fim da Guerra Fria e o episdio do Golfo a nova ordem mundial de Bush parecia anunciar um ambiente de apoio bi-partidrio nos EUA s Naes Unidas, capaz de se traduzir em um cumprimento mais assduo de suas obrigaes financeiras. Esse consenso desapareceria, entretanto, com a morte de dezoito rangers do exrcito norte-americano pelas milcias do General Aideed que, para citar novamente Rivlin, unleashed a firestorm in the US Congress, the American media, and the public. Public sentiment was overwhelmingly anti-UN, and the prestige of the United Nations plummeted to an unprecedented low.13 O SecretrioGeral conseguiria convencer o CSNU a estabelecer um fundo de reserva para o estabelecimento automtico de operaes de paz, mas as finanas da ONU se ressentiriam cada vez mais da atmosfera anti-Naes Unidas nos EUA, que impediria, em ltima anlise, a reeleio de Boutros-Ghali. Ironicamente, a reviravolta anti-ONU nos Estados Unidos podia ser interpretada, at certo ponto, como decorrncia da posta em prtica do intervencionismo militarista subjacente a vrios pargrafos da Agenda para a Paz. A problemtica financeira no deixa de ser relevante para a temtica da segurana coletiva em mais de um aspecto. As experincias negativas na
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Somlia, na Bsnia, em Ruanda levariam os EUA a rever sua posio em relao s intervenes da ONU de forma geral e a insistir cada vez mais em uma reforma das prticas administrativas da Organizao. Nesse contexto, uma alternativa que se afirmaria por seu modo de financiamento em bases voluntrias e por no envolver problemas de estruturas de comando a cargo do Secretariado, seriam as foras multinacionais. Washington passaria a ver na atribuio de um lugar permanente para o Japo e a Alemanha no Conselho de Segurana, ademais, uma forma de transferir para Tquio e Bonn parte da responsabilidade financeira que recaa sobre os EUA. A agenda para a Paz pretendeu consolidar o consenso internacional que ocasionara a primeira reunio de cpula na Histria do Conselho de Segurana, segundo um movimento duplo e simultneo de retorno Carta de So Francisco e de busca de sua transcendncia em direes inexploradas. Nos meses seguintes a sua divulgao o documento de Boutros-Ghali seria debatido pela Assembleia Geral, pelo Conselho de Segurana, pelo Comit Especial de Operaes de Paz, pelo Comit Especial da Carta, pela imprensa, pelo meio acadmico. O consenso de janeiro de 1992 sofreria fraturas mas no se romperia de todo. A Cpula comemorativa do cinquentenrio da Organizao, em 1995, permitiria Assembleia Geral viver um momento ao mesmo tempo de reafirmao e de autocrtica, em sentido semelhante ao das postulaes mais realistas, e matizadas pela experincia, do Suplemento Agenda para a Paz de janeiro de 1995.14 As sugestes relacionadas ao Artigo 43 e criao de unidades de imposio da paz foram recebidas com reserva pela maioria das delegaes, a partir do debate geral da 47a Assembleia Geral, e acabariam sendo aos poucos relegados ao esquecimento. Segundo a anlise de Bo Huldt, da Escola Superior de Guerra da Sucia while the debating states spokesmen recognized the very legitimate ambition of the Secretary-General to prelaunch the collective security system of the UN once the Cold War had gone, the enthusiasm for the reactivation of the Charters Article 43, involving special UN agreements on national forces placed at the disposal of the organization for enforcement operations, was far from overwhelming.15 Afora o endosso sem maiores restries da Federao Russa, mesmo os nrdicos e canadenses, prontos - em teoria - a contemplar a negociao de acordos de Artigo 43, hesitavam em faz-lo sem antes haver resolvido questes sensveis, como aquelas atinentes participao dos fornecedores de tropas no processo de tomada de decises sobre sua
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mobilizao, ao papel futuro da Comisso de Estado-Maior, ao consentimento do Estado fornecedor a que suas tropas fossem utilizadas para eventuais aes coercitivas etc. Embora no se disputasse a assertiva do SGNU, de que a ameaa do uso da fora em ltima instncia lastreia a credibilidade das Naes Unidas como garante da segurana internacional, a reao dos pases desenvolvidos, com mais longa trajetria em matria de participao em intervenes da ONU, se orientaria no sentido do oferecimento voluntrio de foras em regime de standby mas no para aes de enforcement. Adicionalmente, esses pases demonstrariam interesse em desenvolver a capacidade de ao da ONU para a promoo de direitos humanos, repatriamento de refugiados, assistncia eleitoral, econmica, social. Os nrdicos, por exemplo, desenvolveriam uma doutrina prpria de interveno em situaes como as acima apontadas que, embora preservando a filosofia da imparcialidade e do consentimento, admitiria o uso da fora no somente em autodefesa mas tambm para o cumprimento do mandato da misso. A ideia era a de que, obtida a luz verde das partes para uma interveno de cunho humanitrio, as foras da ONU teriam o direito de empregar meios coercitivos para cumprir objetivos especficos como a entrega de mantimentos a populaes carentes ou o acompanhamento de refugiados at um destino seguro, por exemplo. A reao dos EUA combinaria um apoio decidido ao fortalecimento da capacidade de atuao da ONU na esfera do peacekeeping com a defesa de um papel para o Conselho de Segurana no enforcement da no proliferao. George Bush falaria tambm em operaes robustas de assistncia humanitria, mas deixaria de se comprometer com os esquemas concebidos por Boutros-Ghali para dotar a Organizao de contingentes militares para aes de Captulo VII. Bush confessaria, em seu ltimo discurso como Presidente, em West Point, no estar certo de que os EUA deveriam reagir a every outrage of violence, revelando reservas em relao ao neointervencionismo, que no chegariam a se explicitar inteiramente.16 O apoio indiscriminado da Federao Russa aos pontos mais controvertidos da Agenda para a Paz pode parecer surpreendente primeira vista, mas faz sentido se examinado pela tica de uma potncia que acabava de ser amputada de vrios atributos do poder estratgico, como territrio, populao, recursos materiais e militares. As admoestaes de Boutros-Ghali sobre os limites da autodeterminao e contra o micro-nacionalismo s podiam agradar a um poder central russo em luta por sua afirmao na Tchetchnia,
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no Daguesto, nas Osstias. A noo de fim da soberania absoluta convinha tambm a Moscou, facilitando a interveno russa no seu entorno imediato, inclusive para proteo de suas minorias nos pases blticos e na sia Central. A nfase na no proliferao contribuiria para a desnuclearizao da Ucrnia, da Bielorrssia e do Cazaquisto e sua adeso, como pases no nucleares, ao TNP. A reativao das negociaes para a efetivao do Artigo 43 e o acionamento da Comisso de Estado- Maior, talvez ajudasse a evitar novas Guerras do Golfo, em que o planejamento e a execuo da operao militar autorizada pelo Conselho de Segurana ficaram inteiramente a cargo dos EUA, com a eventual ajuda de Londres e Paris. As unidades de imposio da paz no seriam, como admitia Boutros-Ghali, empregadas contra potncias de maior porte, e poderiam se revelar teis na consolidao da esfera de influncia russa em seu near abroad. Em discurso perante a 47a AGNU, o ex-Chanceler russo Kozyrev afirmaria que se os meios polticos fracassam, a fora pode e deve ser utilizada para separar partes em conflito, proteger direitos humanos e restaurar a paz (...). Essa declarao, coincidentemente, era seguida de referncias aos problemas na Osstia, na regio de Dniestr, na Abcssia, no Nagorno Karabakh e no Tadjiquisto.17 No extremo oposto se situava a China, que, atenta para o verdadeiro cinturo ssmico em fase de acomodao de terreno dos Blcs sia Central, que chegava perto de suas fronteiras, passaria a assumir uma postura cada vez mais contrria coero nas relaes internacionais. Nas palavras do Chanceler Qian Qichen, em setembro de 1992: em nossa opinio a fora no deveria ser utilizada nem como ltimo recurso na busca de solues para um problema, por mais complicado que ele seja; (...) os Estados soberanos so os sujeitos do direito internacional e constituem a base das Naes Unidas; (...) a proteo da soberania estatal deve ser um princpio fundamental da nova ordem mundial.18 Com essa reao Pequim se protegia do ressurgimento de um hegemonismo russo assumindo bandeiras que a aproximavam do mundo em desenvolvimento, e se posicionava para dar configurao concreta multipolaridade da qual se considerava desde j um dos polos. Conforme a avaliao da Misso do Brasil junto ONU os pases em desenvolvimento, por verem com natural reserva a ampliao da capacidade intervencionista da ONU, quase sempre exercida em cenrios meridionais, optaram de modo geral (no debate geral da AGNU) por formulaes de apoio genrico, cautelosas ou matizadas Agenda para a Paz.19 Os pases em desenvolvimento defenderiam, assim, o respeito aos princpios da Carta,
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a preservao e ampliao das prerrogativas da Assembleia Geral, a renncia a mtodos hegemnicos e discricionrios de exerccio do poder mundial, a democratizao do processo decisrio e dos mecanismos de representao vigentes nas Naes Unidas e especificamente, no Conselho de Segurana. Desnecessrio frisar que no mereceram apoio dos pases do Sul nem as propostas de contedo autoritrio, nem as reinterpretaes de conceitos de soberania e consentimento. O Movimento No Alinhado, sob a presidncia da Indonsia, redescobriria uma voz mais combativa e criticaria o que se lhe afigurava como uma ordem do ps-Guerra Fria where world affairs are run by a small group of powerful nations.20 O Brasil preparava-se em fins de 1992 para voltar a participar do Conselho de Segurana aps trs anos de ausncia. Nas diversas instncias em que a Agenda para a Paz do Secretrio-Geral seria discutida, participaramos ativamente da defesa de um multilateralismo orientado para a construo de uma ordem internacional mais justa, respeitosa do direito internacional, democrtica, tolerante e no violenta. Promoveramos o conceito de construo da paz preventiva (preventive peace-building), por intermdio de aes de fomento do progresso econmico e social e conseguiramos mobilizar o Secretariado e os Estados membros na elaborao e discusso de uma agenda para o desenvolvimento. A Misso junto ONU concluiria seu resumo dos debates sobre a Agenda para a Paz na 47a Assembleia Geral, assinalando que o documento continuaria a se entrelaar com as discusses mais amplas sobre o advento de uma nova ordem mundial no contexto do balizamento de um novo modelo de segurana coletiva para o ps-Guerra Fria.21 A aplicao de medidas justificadas sob o Captulo VII a novos tipos de desafios na Somlia, na Bsnia em Ruanda e no Haiti, transformariam o Conselho de Segurana em um verdadeiro laboratrio, onde experincias concretas revelariam dificuldades prticas na aplicao dos preceitos tericos emanados da reunio de cpula de 1992 e da Agenda para a Paz.
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Captulo 3 A Invocao do Captulo VII aps a Guerra do Golfo
(A) A Interveno na Somlia O envolvimento do Conselho de Segurana na crise da Somlia se d desde o incio sob o signo do Captulo VII, com a imposio de um embargo de armas pela resoluo 733 de 23 de janeiro de 1992, um ano aps o colapso do Governo do ditador Siade Barre em janeiro de 1991. A resoluo 733 foi aprovada por consenso, assim como o seriam as resolues subsequentes autorizando medidas coercitivas, em particular, a 794 de 3 de dezembro de 1992 que legitimou a interveno norte-americana para a proteo das operaes de assistncia humanitria (a United Task Force on Somalia ou UNITAF tambm conhecida como Operation Restore Hope) e a 814 de 26 de maro de 1993, que atribuiu Operao das Naes Unidas na Somlia (UNOSOM II) a responsabilidade pela manuteno de um ambiente de segurana no pas em substituio UNITAF. O consenso que presidiu tomada de decises inditas pelo Conselho sobre o emprego da coero militar por razes humanitrias em uma guerra civil, e chegaria a autorizar o Secretrio-Geral a tomar all necessary measures contra os responsveis pelos ataques UNOSOM II que resultaram na morte de 23 soldados paquistaneses, no impediria que, em dezembro de 1995, relatrio preparado pela Unidade das Lies Aprendidas do Departamento de Operaes de Paz do Secretariado sobre a experincia da Somlia
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constatasse que o uso da fora em certas circunstncias pode ser contraproducente e admitisse que aspectos controvertidos da ao na Somlia haviam repercutido negativamente sobre a credibilidade da ONU.1 A Somlia podia ter se convertido no teatro ideal para a demonstrao do acerto da concepo de segurana coletiva que amplia o leque desencadeador da coero militar para abarcar situaes de crise humanitria ou de violaes de direitos humanos e delega a aplicao da fora coletivamente autorizada a exrcitos nacionais ou a tropas da ONU. A interveno determinada pelo Conselho de Segurana para a proteo da populao civil em um pas falido, sem Governo, em estado de virtual anarquia hobbesiana teria comprovado a obsolescncia das noes tradicionais de soberania e a inutilidade do apego rgido regra do consentimento como requisito para a presena de foras onusianas. Mas ao expor tropas norteamericanas e foras da ONU violncia, a Somlia se transformaria repentinamente em um sinal (a ser seguido por outros) da necessidade de uma reflexo mais aprofundada sobre o futuro da segurana coletiva em um ambiente internacional em mutao. O enquadramento de uma situao de instabilidade interna no contexto do Captulo VII no foi, a rigor, inaugurado pela Somlia. Como vimos, as sanes impostas Rodsia do Sul e frica do Sul, embora justificadas sob a alegada ameaa que tais situaes representavam para a segurana regional, constituram antes manifestaes de repdio internacional ao racismo institucionalizado de Salisbury e Pretoria do que medidas destinadas a reverter ou prevenir atos de agresso ou de ruptura da paz. O antecedente do combate internacional ao apartheid seria invocado por Stanley Hoffmann na defesa de um direito de interveno, calcado na base jurdica proporcionada pelo Captulo VII, para a promoo de valores morais e humanitrios: it is high time that the principle the UN has applied only to South Africa be generalized. No state should be able to claim that the way it treats its citizens is its sovereign right if this treatment is likely to create international tensions.2 O caso da frica do Sul seria lembrado nas semanas que se sucederam Guerra do Golfo, no contexto dos debates que levaram adoo pelo CSNU da resoluo 688 de 5 de abril de 1991 (votos contrrios de Cuba, Imen e Zimbbue e abstenes de China e ndia) que, por sua vez, passou a ser vista como precedente para a ao na Somlia. A resoluo 688, embora sem referncia explcita ao Captulo VII, considerara a represso dos curdos
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A INVOCAO DO CAPTULO VII APS A GUERRA DO GOLFO
pelo Iraque uma ameaa paz e segurana internacionais e solicitara ao Secretrio-Geral que utilizasse todos os recursos a sua disposio para atender urgentemente s necessidades crticas dos refugiados. O Embaixador britnico afirmara, na ocasio, que it has been argued in our debate that this action is in some way outside the scope of the Security Council, that it is an entirely internal matter. (...) For one thing, Article 2, paragraph 7, an essential part of the Charter, does not apply to matters which, under the Charter, are not essentially domestic, and we have seen human rights - for example in South Africa - defined in that category.3 O Embaixador Alarcon de Cuba defenderia a posio contrria, nos seguintes termos: os poderes especficos do Conselho esto consignados nos Captulos VI, VII, VIII e XII. Esses quatro Captulos no incluem questes de ordem humanitria. A Carta dedica o Captulo IX a essas questes. Os redatores da Carta estabeleceram claramente no Artigo 60 do Captulo IX que a responsabilidade pelo tratamento dessas questes recai sobre a Assembleia Geral. O Conselho de Segurana no tem direito de violar o princpio da no interveno e de interferir nos assuntos internos de um Estado. Ele no tem direito de interferir indevidamente em assuntos que recaem sob a competncia de outros rgos da Organizao.4 Uma postura intermediria seria defendida pelo Embaixador Ayala Lasso do Equador, para quem o Conselho era competente para adotar medidas que infringem o Artigo 2 (7) apenas na medida em que a represso aos curdos produzisse repercusses internacionais, o que era o caso, j que a Turquia e o Ir estavam sendo invadidos por refugiados.5 Ao referir-se a problemas com refugiados, o Equador tocava em um elemento que adquiriria importncia crescente para a insero de questes humanitrias no contexto da segurana internacional e que levaria David Scheffer a falar de uma nova poltica de containment no ps-Guerra Fria, no mais do comunismo e sim de refugiados.6 Sem prejuzo da competncia da Assembleia Geral para lidar com problemas de direitos humanos ou humanitrios, a reunio de cpula de janeiro de 1992 se encarregara, como vimos, de equiparar as causas no militares de instabilidade e as humanitrias entre elas s ameaas paz e segurana. A tendncia poltica, em fase de consolidao no CSNU no era, portanto, a de autolimitar seu escopo de atuao por consideraes jurdicas como as do Embaixador de Cuba. O Brasil, ao ser sondado sobre sua eventual disposio em contribuir com efetivos para a formao do corpo de guardas das Naes Unidas incumbido de implantar a resoluo 688 se absteria de
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faz-lo, por considerar duvidosa a base para aquela iniciativa do SecretrioGeral. Telegrama da Misso do Brasil junto ONU de 26.06.91 observaria a esse respeito que os guardas constituram um remdio excepcional, onde consideraes polticas, humanitrias e de segurana acabaram por sobreporse aos princpios de no interveno e respeito soberania, em circunstncias excepcionais. Resta verificar se a excepcionalidade no vir a firmar-se como nova regra, merc do desgaste progressivo que vem sofrendo nos ltimos tempos os princpios tradicionais de direito internacional em razo de prticas questionveis de certos estados.7 Como lembra Srobe Talbott, mesmo se a punio imposta ao Iraque pela resoluo 687 inovava em relao a prticas anteriores, ela se inscrevia ainda em um marco geopoltico tradicional: A usual the world community was focusing on the threat of aggression across borders. Em contrapartida, com a adoo da resoluo 688 o Conselho de Segurana teria dado um passo a step - and a very small, uncertain one at that - toward redefining its interests and obligations to take account not just of what happens between and among nations but what happens inside them as well.8 A essa altura talvez coubesse uma digresso sobre a diferena entre direitos humanos e assuntos humanitrios. Ao abordar a questo, Weiss, Forsythe, Coate comentam que a distino entre os dois pode estar mais no ngulo de viso do observador do que na realidade. No obstante, eles distinguem entre actions supposedly undertaken because persons have a human right to them, and actions undertaken because they are humane whether persons are fundamentally entitled to the actions or not.9 Em um sentido amplo a assistncia humanitria se aplica tanto a desastres sociais provocados pelo homem como pela natureza. Historicamente, contudo, o direito humanitrio se desenvolveu como um ramo do direito aplicvel em situaes de conflito, o que no seria o caso em relao proteo dos direitos humanos. O direito humanitrio, cujos antecedentes podem ser buscados em Rousseau e Vattel, ganhou mpeto com o trabalho da Cruz Vermelha na promoo de um conjunto de instrumentos internacionais que foram sendo ampliados e atualizados at a negociao, na dcada de 70, dos Protocolos I e II s Convenes de Genebra de 1949, que por sua vez ampliavam e consolidavam o direito anterior de Genebra e da Haia. Ao privilegiar a soluo de diferendos por meios pacficos e admitir o recurso fora apenas em ltima instncia, seja em legtima defesa seja em decorrncia de uma ao coletiva de preservao
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da paz, tanto a filosofia da Liga das Naes como a da Carta da ONU no se compatibilizavam com o enfoque jurdico do jus in bello adotado pelo direito humanitrio. Assim, as organizaes internacionais que sucederam I e II Guerra mundial optaram por no adentrar o terreno do estabelecimento de regras a serem observadas em situaes de conflito armado (mesmo se a Assembleia Geral adotaria resolues sobre assistncia humanitria em geral), tarefa que permaneceu sob a gide do Comit Internacional da Cruz Vermelha, que se encarregaria de monitorar a aplicao das Convenes de Genebra e de seus Protocolos. Em relao ao caso da Somlia, que nos interessa de imediato, vale ressaltar que o Protocolo II sobre a proteo de vtimas em conflitos armados no internacionais prega a no interferncia no conflito ou nos assuntos internos ou externos do territrio onde ocorre o conflito.10 O Protocolo II silencia, ademais, sobre a questo da responsabilidade coletiva ou individual por eventuais violaes a seus dispositivos e no atribui, tampouco, qualquer papel a terceiras partes na verificao de sua aplicao. Embora houvesse farta evidncia de que, na Somlia, os lderes faccionais estavam manipulando a distribuio de alimento populao civil, o que constituiria uma violao do Artigo 14 do Protocolo II, esta atitude no chegava a justificar represlia ou incriminao judicial, nos termos do Protocolo. Segundo o Artigo 18 a prestao de assistncia alimentar e mdica a vtimas em situaes de conflito no internacional deve se pautar, ao contrrio, pelo consentimento prvio da parte envolvida, pelo respeito ao princpio da imparcialidade, e pelo tratamento indistintamente isento das partes em litgio. Interessante notar, no entanto, que a Cruz Vermelha divulgaria um dia aps a autorizao da interveno norte-americana, pela resoluo 794, comunicado afirmando que an improvement in security conditions is essential: the very survival of the Somali population is at stake.11 Em dezembro de 1991 a Assembleia Geral adotara, por outro lado, a resoluo 46/182, que visava fortalecer a capacidade de prestao de assistncia humanitria emergencial das Naes Unidas. A resoluo defendia o respeito soberania, integridade territorial e unidade nacional do pas alvo, mas tambm afirmava que humanitarian assistance should be provided with the consent of the affected country and in principle on the basis of an appeal by the affected country. Desnecessrio frisar que o should e o in principle no excluam a prestao de assistncia sem consentimento e na ausncia de um pedido explcito pela parte afetada.
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A atividade multilateral na promoo de direitos humanos um universo parte. De forma esquemtica possvel observar que o prembulo da Carta da ONU reafirma a f nos direitos fundamentais do homem, o Artigo 1o (3) se refere cooperao internacional para promover e estimular o respeito aos direitos humanos, o Artigo 55 relaciona a criao de condies de bemestar e estabilidade ao respeito universal e efetivo dos direitos do homem, e, pelo Artigo 56, todos os membros da Organizao se comprometem a agir em cooperao com esta, em conjunto ou separadamente, para a realizao dos propsitos do Artigo 55. A Declarao Universal de 1948 e os pactos de 1966 sobre direitos civis e polticos e sobre direitos econmicos, sociais e culturais procuraram tornar mais especfico o compromisso genrico e vago de respeito aos direitos humanos da Carta (vale recordar que a Carta foi negociada antes de se ter conhecimento da extenso dos crimes perpetrados pelos nazistas contra judeus e outras minorias durante a Guerra). Nem Churchill nem Truman desejavam incluir na Carta da ONU objetivos ambiciosos na rea dos direitos humanos, o primeiro por temer que linguagem muito assertiva comprometesse a preservao do status quo colonial, o segundo por entender que a discriminao racial legalizada em partes dos EUA colocava o pas em situao vulnervel nesse mbito. Quem mais defenderia os direitos humanos, curiosamente, seria Stalin. Anualmente cerca de um tero das resolues adotadas pela Assembleia Geral lidam com questes de direitos humanos. Embora a condenao de determinadas prticas e dos responsveis por elas represente uma forma de presso incmoda que pode contribuir para limitar as violaes mais flagrantes, no h como negar que, na ausncia de sanes coercitivas, o poder da retrica permanece relativo. A defesa da competncia da Assembleia Geral em matria de direitos humanos pode, em suma, ser uma forma disfarada de impedir que violaes macias que agridem a conscincia internacional (como as do apartheid) venham a acionar os dispositivos coercitivos do Captulo VII. Encerrando este parntese, no resta dvida de que o desvio de alimentos a populaes famintas, pelo motivo que for, constitui uma aberrao ignbil, seja tal comportamento visto como violao de um direito humano nutrio, seja ele considerado uma infrao das regras humanitrias aplicveis s populaes civis em situao de conflito armado. Em nenhum dos dois casos estaria necessariamente aberta, contudo, a porta para a coero militar imposta individual ou coletivamente. A distino entre a motivao humanitria ou de
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proteo de direitos humanos para a justificao de intervenes coercitivas como a da UNITAF ou da UNOSOM II , em suma, destituda de sentido operacional, como sugerem Weiss, Forsythe e Coate.12 Ao autorizar uma interveno sem consentimento prvio dos atores que de fato ou de direito controlavam o territrio somali e admitir o uso da fora para imposio de condies de segurana, o Conselho de Segurana estava se pronunciando no sobre a natureza da catstrofe no Chifre da frica para inseri-lo no contexto jurdico mais adequado e sim interpretando aqueles acontecimentos, segundo um julgamento poltico, como uma ameaa paz e segurana internacionais, forma, tolerada pela Carta, de se eludir o princpio da no interveno em assuntos internos. A invocao do Captulo VII pelo CSNU no caso da Somlia vinculouse preponderantemente crise humanitria, em detrimento de um esforo paralelo e sustentado de soluo dos problemas polticos responsveis pelo caos. Os sinais de agravamento do processo de imploso do Estado somali eram discernveis desde o fim da dcada de 80. Uma sociedade agrria, etnicamente homognea, mas habituada a sistemas descentralizados de convivncia, organizados em torno de cls (trs famlias principais subdivididas em at vinte cls), a Somlia sofreu uma primeira desestruturao com o colonialismo britnico no sculo XIX que se concentrou no norte (a Somaliland), e subsequentemente pela presena italiana, que, durante a poca do fascismo, imps formas particularmente repressivas de governo. A independncia, obtida em 1960, foi incapaz de estabelecer vnculos efetivos entre a sociedade e o Estado.13 O regime ditatorial de Siade Barre instaurado em 1969 quando o pas voltou-se para a Unio Sovitica e passou a se chamar Repblica Democrtica tentou adotar uma ideologia nacionalista pansomali, que ficou fortemente abalada aps a derrota na guerra do Ogaden contra a Etipia em 1977. O conflito marcou uma troca de afiliaes, com o regime etope de Mengistu Haile Mariam abraando o marxismo e a Somlia passando a receber ajuda norte-americana. Formas crescentemente brutais de governo caracterizaram o perodo que se seguiu, com Siade Barre procurando sufocar tendncias secessionistas dos Issaqs no norte e manipular os demais cls para permanecer no poder, enquanto a oposio clandestina concentrava sua energia na tentativa de expuls-lo. Quando Siade Barre deixou Mogadcio em princpios de 1991, nenhum movimento ou coalizo foi capaz de se afirmar como poder nacional legtimo. Segundo Lyons e Amatar when the state finally collapsed, it left behind little but the wreckage of distorted
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traditions and artificial institutions, a vacuum that the most ruthless elements in the society soon filled.14 Durante a dcada de 80 Washington transferiu o equivalente a 500 milhes de dlares em assistncia militar Somlia, alm de haver prestado outras formas de auxlio econmico ao Governo Barre, juntamente com o Governo italiano, que no se materializaram evidentemente em projetos benficos para a populao como um todo. Em 1988, quando o fim da Guerra Fria retirava importncia estratgica do pas e ante os sinais de endurecimento do regime, o Congresso norte-americano determinou a suspenso da assistncia. Embora Washington dispusesse de informao sobre a debilitao institucional na Somlia no incio da presente dcada lack of media attention and an agenda already overloaded with humanitarian crises in the Balkans, Iraq and, ostensibly, the former Soviet Union distracted State Department officials from giving proper attention to Somalia prior to July 1992 segundo relata Jeffrey Clark.15 Em meados de 1990 a Itlia tentou um esforo de mediao e, em dezembro do mesmo ano, encorajou o ento Ministro egpcio Boutros-Ghali a se reunir no Cairo com Siade Barre e lderes da oposio. Mas no foi possvel evitar a violncia generalizada na capital somali que determinaria a evacuao do pessoal diplomtico em 5-6 de janeiro de 1991. Aps a fuga de Siade Barre em 27 de janeiro, Djibuti tentaria incentivar a organizao de um governo de coalizo em uma conferncia de paz mal sucedida. Os EUA rejeitariam propostas de incluir a Somlia na agenda do Conselho de Segurana durante o ano de 1991. Quando o assunto foi trazido ao Conselho, nas primeiras semanas da gesto Boutros-Ghali, os EUA tentariam enfraquecer a linguagem da resoluo 733 adotada com base em projeto apresentado por Cabo Verde, que, alm de impor o embargo de armas, atribua ao SGNU um mandato para obter um cessar-fogo em contato com todas as partes no conflito. Embora a Somlia seja frequentemente citada como exemplo de estado falido, sem lideranas legitimamente constitudas capazes de dialogar com representantes da comunidade internacional, os dois principais lderes da resistncia anti-Barre, Mohamed Farah Aideed e Ali Mahdi que controlavam diferentes setores de Mogadcio h mais de um ano, foram considerados suficientemente representativos em princpio de 1992 para serem convidados a Nova York por Boutros-Ghali para assinar um cessar-fogo na ONU. A consolidao do cessar-fogo, por ao mediadora do Representante do
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Secretrio-Geral James Jonah, em maro de 1992, estabeleceu uma trgua que, em retrospecto, poderia haver sido aproveitada para a negociao de um acordo poltico. Como sublinham Lyons e Samatar, entretanto, international policymakers focused primarily on the cease-fire as a means to facilitate humanitarian operations rather than as the first step in a broader strategy to promote political reconciliation to fill the vacuum of authority.16 A resoluo 751 de abril de 1992 que no se insere no marco do Captulo VII decidiria estabelecer a Operao das Naes Unidas para a Somlia (a UNOSOM, que passaria mais tarde a ser conhecida como UNOSOM I), com base nos preceitos tradicionais de imparcialidade e consentimento das partes, para monitorar um plano de emergncia humanitria a ser implementado em nove semanas, conforme proposto pelo SGNU. O posicionamento das tropas necessrias para a implementao do plano permaneceria em suspenso durante vrios meses, entretanto, em virtude de relutncia norte-americana em permitir seu deslocamento. Jeffrey Clark chama ateno para a aparente contradio entre o apoio substancial dos EUA ao financiamento da ao humanitria da Cruz Vermelha (que quela altura dedicava 50% de seu oramento Somlia) e as hesitaes da delegao norte-americana dos EUA no Conselho de Segurana.17 Essa atitude comearia a mudar em julho depois de um telegrama dramtico do Embaixador dos EUA em Nairbi descrevendo os horrores na Somlia, que coincidiria com editoriais alarmistas no New York Times e com moes no Congresso iniciadas pelos Senadores Nancy Kassebaum e Paul Simon. Em agosto o Presidente Bush autorizou uma misso de fornecimento de alimentos por meio de um airlift que deveria suprir diretamente reas do interior, ludibriando os controladores do aeroporto de Mogadcio. Em setembro chegaram finalmente Somlia os 500 soldados paquistaneses da UNOSOM I. Mas a catstrofe j ultrapassava ento a escala que determinara as primeiras aes do CSNU, com a assistncia alimentar sendo roubada por milcias espalhadas pelo pas e a fome se alastrando (calcula-se que 80% dos alimentos estavam sendo roubados e que 300.000 pessoas j haviam morrido de inanio). Em 21 de novembro de 1992 o Conselho de Segurana Nacional reuniuse em Washington para estudar a situao, e alguns dias mais tarde o Secretrio de Estado interino, Lawrence Eagleburger, transmitiria a Boutros-Ghali a disposio norte-americana de intervir militarmente. O relatrio do Secretrio75
Geral de 30 de novembro preparava o terreno para uma resoluo autorizando a fora norte-americana: la situation en Somalie sest dtriore au point quelle ne se prte plus la formule du maintien de la paix.18 Uma das opes propostas pelo SGNU consistia em une opration coercitive lchelle de tout le pays, que serait entreprise par un groupe dtats Membres autoriss cet effet para le Conseil de Scurit. E conforme explicava Boutros-Ghali ce propos, je voudrais informer les membres du Conseil que le 25 novembre jai reu la visite de M. Lawrence Eagleburger (...) qui ma indiqu que si le Conseil de Scurit dcidait dautoriser les Etats membres faire usage de la force (...) les EtatsUnis seraient disposs prendre la tte de lorganisation et du commandement dune opration de cette nature.19 A resoluo 794 de 3 de dezembro acolheria a oferta dos EUA e repetiria a expresso all necessary means no pargrafo operativo 10, vinculando-a ao estabelecimento de um ambiente seguro para as operaes de alvio humanitrio. Logo surgiram desentendimentos sobre o mandato a ser cumprido pela fora criada pela resoluo 794, a UNITAF. O Secretrio-Geral queria que os norte-americanos assumissem funes poltico-militares para a cessao de hostilidades e desarmamento das faces. As administraes Bush, e posteriormente Clinton, que no escondiam seu desejo de permanecer o mnimo possvel no pas, expressavam seus objetivos em termos puramente humanitrios. Mas como observa Richard Conroy there could be no such thing as a purely humanitarian intervention for Somalia. Even a narrowly conceived humanitarian mission was political in Somalias context because it denied the clans the ability to manipulate food as a tool of political control.20 John Gerard Ruggie sublinha a confuso doutrinria que prevaleceu durante a intervenes autorizadas pela ONU na Somlia.21 O General Colin Powell definira a misso das foras norte-americanas em termos de an overwhelming force applied decisevely over a limited period of time, after which the remaining political and humanitarian tasks would be handed off to the United Nations.22 Mas por incentivo da nova administrao Clinton, a resoluo 814 de 26 de maro de 1993, adotada sob o Captulo VII, expandiria o mandato da Misso da ONU (rebatizada UNOSOM II) para nele incluir o desarmamento das faces tribais, o que aumentava o seu envolvimento militar e sua vulnerabilidade. Boutros-Ghali, enquanto isso tentava manter as tropas norte-americanas no terreno.
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A situao se deterioraria rapidamente. Um grupo de soldados paquistaneses foi surpreendido por uma emboscada ao realizarem uma inspeo no anunciada em um depsito de armas vizinho estao de rdio de Aideed. O incidente de 5 de junho, em que morreram 23 soldados, levaria o Conselho de Segurana a adotar a resoluo 837, no dia seguinte, que autorizaria a UNOSOM II a tomar todas as medidas necessrias contra os responsveis pelo ataque, ou, nas palavras de Ruggie, implicitly authorized a manhunt for General Aidid and an offensive against his clan leaders.23 A Embaixadora dos EUA, Madeleine Albright passaria a se referir a Aideed em termos depreciativos, e a ONU, abandonando qualquer pretenso de imparcialidade, ficaria sem condies de levar adiante o processo diplomtico de Adis Abeba, conduzido pelo negociador nomeado pelo Secretrio-Geral, Lansana Kouyat, que estabelecera a estratgia a mais completa at ento montada para promover a reabilitao poltica da Somlia. Com o interesse da opinio pblica norte-americana se transferindo para a captura de Aideed, quatrocentos soldados rangers e foras antiterroristas Delta equipados com helicpteros cobra subordinados diretamente ao Comando Central norte-americano em Tampa, Flrida, passariam a agir de forma autnoma, instigados pelo Representante Especial das Naes Unidas Jonathan Howe (EUA). Entrementes pases que contribuam com tropas para a UNOSOM II, como a Itlia, que no haviam dado sua anuncia a uma alterao semelhante no mandato original da ex-operao de paz, ameaaram retirar unilateralmente seus nacionais, aumentando o clima de confuso. O Primeiro-Ministro Carlo Ciampi acusaria a ONU de haver montado uma operao militar que passara a constituir um fim em si mesmo, sem levar em conta a opinio dos que a desempenhavam. Em setembro a administrao Clinton comeava a questionar a utilidade de seus prprios esforos, aps os incidentes em que tropas norte-americanas mataram o Ministro da Defesa de Aideed e mais cerca de setenta pessoas, provocando tumulto entre a populao, que por sua vez resultou na morte de quatro jornalistas e soldados nigerianos e paquistaneses a servio da ONU. Segundo o jornalista do Los Angeles Times Stanley Meiser, o Secretrio de Estado Warren Christopher entregaria um documento secreto ao SGNU, por ocasio da abertura da 48a Assembleia Geral, propondo que fosse tentado o estabelecimento de um cessar-fogo em Mogadcio, seguido de um acordo poltico com a faco de Aideed, e de entendimentos com a Etipia e a Eritria para o exlio do General.24 Christopher teria assegurado Boutros-Ghali que os rangers
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permaneceriam no terreno at que os responsveis pelo assassinato das tropas da ONU fossem capturados. Boutros-Ghali responderia alguns dias mais tarde por carta, que no via possibilidade de a Etipia ou a Eritria convencerem Aideed a partir e insistiu no desarmamento dos cls e permanncia das foras estrangeiras. Em 3 de outubro os rangers tentaram atacar o Hotel Olympic onde se suspeitava que estivessem vrios assessores importantes de Aideed, provocando um tiroteio em que 18 norte-americanos morreram, 84 ficaram feridos e um piloto de helicptero foi capturado. Um soldado da ONU morreu, sete sofreram ferimentos e entre os somalis 312 morreram e 800 foram atingidos. Imagens transmitidas pela televiso de um soldado norte-americano morto, sendo arrastado pelas ruas, e de outro feito prisioneiro traumatizariam os EUA. O Embaixador Ronaldo Sardenberg, que presidia o Conselho de Segurana em outubro de 1993, afirmaria que, com os violentos incidentes do dia 3, foi posta definitivamente em cheque a presuno da validade poltica do uso da fora para impor a paz na Somlia. Participante central nos debates que ento se travaram no CSNU, Sardenberg acrescentaria que a reao do Conselho a esses acontecimentos foi, no essencial, de choque; agudizaramse as divergncias entre o Secretrio-Geral Boutros-Ghali e o Governo dos EUA; os ocidentais, com os norte-americanos frente, explicitaram suas intenes com relao retirada de seus efetivos da Somlia; comeou-se a falar da necessidade de uma soluo regional para o problema, congelou-se ou adiou-se o debate sobre o fundo da questo no prprio Conselho.25 O Brasil na presidncia do Conselho procuraria influir no sentido de uma revitalizao do processo de reconciliao nacional a partir de um enfoque mais poltico e menos militar. O processo de Adis Abeba passaria a ser boicotado por Aideed, entretanto. Tentativa de apaziguar as lideranas beligerantes e compromet-las com outros atores polticos no combatentes na configurao de um novo arranjo institucional para o pas, o processo de Adis Abeba deixaria de interessar a um Aideed fortalecido pelo desalento em que haviam cado as tropas dos EUA e da ONU e pela perspectiva de desengajamento progressivo da comunidade internacional na Somlia. O Presidente Clinton surpreenderia o Secretrio-Geral com o anncio da retirada das tropas norte-americanas at maro de 1994. J de conhecimento daquela deciso, o Conselho de Segurana adotaria a resoluo 897, que autorizava a reduo gradual dos efetivos da UNOSOM II e eliminava de seu mandato as atribuies relacionadas ao desarmamento dos
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beligerantes. Os EUA passaram a defender a extino da UNOSOM II e se abstiveram na votao da ltima renovao de seu mandato, quando a Embaixadora Albright declarou que in the face of Somali intransigence and unwillingness to reach political agreement, the U.N. cannot continue to maintain 15,000 troops in Somalia and spend over 2,5 million a day.26 O Conselho decidiria, por consenso, autorizar a retirada da UNOSOM II antes do fim de maro de 1995. Apesar dos percalos que haviam marcado a presena de tropas estrangeiras no pas, o Departamento de Operaes de Paz consideraria que the withdrawal from Somalia was conducted in an exemplary way and can be considered an organization masterpiece.27 Seminrio organizado pela Unidade de Lies Aprendidas do Departamento de Operaes de Paz aps a sada da ONU da Somlia, revelou opinies divergentes sobre a experincia do uso da fora naquele cenrio. Trs grupos principais de atitudes foram identificadas: a) alguns participantes consideraram que, desde que haja consentimento das partes no nvel estratgico, a fora, empregada taticamente, pode ser uma ferramenta importante para o trabalho de manuteno da paz da ONU; b) um outro grupo considerou que a manuteno da paz (peacekeeping) incompatvel com a coero (enforcement), e os dois no podem funcionar simultaneamente; c) uma terceira corrente foi de opinio que no se pode generalizar e cada situao exige um tratamento especial. Mas o Secretariado tentaria extrair lies mais especficas para o futuro da segurana coletiva. A primeira seria a de que the United Nations is not yet capable of launching a large-scale enforcement action. Uma segunda concluso estabeleceria que, no futuro, quando for necessrio organizar uma operao do Captulo VII, it should be done either by a single State, as occurred in Rwanda in Frances Operation Turquoise, or by a coalition of States, as was done early in Haiti. Outras lies poderiam ter sido extradas que no figuram no relatrio da referida Unidade. A tese de que as operaes de paz devem se ater aos parmetros tradicionais da imparcialidade, do consentimento das partes e do uso da fora sai reforada, em ltima instncia, da experincia na Somlia, havendo ficado claro o absurdo da utilizao de operaes de paz para misses coercitivas. Decorre desta constatao por sinal, que os pases contribuintes de tropas precisam ter um canal adequado de comunicao com o Conselho de Segurana para serem capazes de decidir se mantm ou no suas tropas em uma determinada operao quando seu mandato evolui
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em sentido no necessariamente antecipado. No ficaria provado, por outro lado, que situaes de emergncia humanitria ameaam a paz internacional: os problemas polticos e sociais da Somlia no se alastraram aos pases vizinhos e os econmicos so endmicos na frica. Ficaria evidente, em contrapartida, que uma interveno coercitiva determinada pelo Conselho de Segurana sempre vista no pas ou regio alvo como um fato poltico, mesmo que se insista na sua justificativa humanitria. Claro tambm ficaria que, sem uma ao diplomtica eficaz para lidar com as tenses que deram origem ao problema humanitrio, o Conselho de Segurana no consegue, pela fora, reconstituir sociedades dilaceradas. Nos EUA a experincia na Somlia criaria uma atitude de desconfiana generalizada em relao a intervenes da ONU e levaria elaborao de novas diretrizes para a eventual participao de tropas em operaes de paz. A administrao Clinton no se preocupou em desfazer a impresso, amplamente disseminada entre setores do Congresso e da imprensa, de que os embaraos sofridos pelos EUA na Somlia deviam ser imputados ONU. Se verdade que diferentemente do ocorrido na operao militar contra o Iraque as foras norte-americanas mobilizadas pela resoluo 794 (a UNITAF) deviam permanecer em coordenao com as foras da ONU na Somlia, e por extenso com o Secretrio-Geral e com o Conselho de Segurana, o abalo da opinio pblica decorria de aes levadas a cabo pelos rangers que no tinham vnculo qualquer com a UNOSOM II. At a ao do Haiti, Washington se esquivaria de nova participao direta em intervenes da ONU. Os pases em desenvolvimento, os africanos especialmente, se deixaram seduzir pela ideia de que uma interveno internacional legitimada pelo CSNU na Somlia representava tratar o Sul de forma no discriminatria. BoutrosGhali incentivou esta percepo ao fazer declaraes como a de que the West is more interested in the rich manss war in Bosnia than in the Somali catastrophe.28 Mas, em que pese ao alvio humanitrio tornado possvel pela UNITAF e pela UNOSOM, a interveno na Somlia acenderia um debate sobre os estados falidos, com a ventilao de ideias como a de reformulao do sistema de tutela da ONU para lidar com tais situaes, ou solues outras de cunho neocolonialista que minariam o consenso inicial sob o qual a crise fora tratada no Conselho de Segurana. Tanto do ponto de vista do motivo desencadeador das medidas de segurana coletiva (o humanitrio), como dos meios utilizados para a coero (a UNITAF
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e a UNOSOM II), as Naes Unidas tentaram aplicar um paradigma inovador na Somlia com resultados, na melhor das hipteses, controvertidos. Ao invs de provar o acerto da filosofia intervencionista da Agenda para a Paz, a Somlia evidenciou a necessidade de uma reflexo mais aprofundada e realista sobre a questo da responsabilidade coletiva em matria de emergncia humanitria, particularmente em conflitos no internacionais. O Embaixador Celso Amorim se referiria a esse desafio ao declarar perante o plenrio da 51a Assembleia Geral que: a proliferao de situaes de emergncia humanitria exige uma definio da responsabilidade coletiva em face da fome, da doena, da brutalidade. (...) Os Estados membros devem tentar desenvolver um entendimento comum capaz de estabelecer quando a resposta internacional a essas situaes pode ser deixada a cargo da Assembleia Geral, e quando o Conselho de Segurana precisa ser ativado em vista de aspectos especificamente da alada da segurana internacional. Neste contexto, ser necessrio pensar em critrios passveis de ajudarem a determinar quando uma situao ameaa a paz internacional (...). Se a segurana internacional parece ameaada, mas a situao no absolutamente clara, parmetros objetivos devero ser estabelecidos para determinar quando no so admissveis medidas coercitivas. E quando a coero for contemplada, e o consentimento das partes deixar de ser um requisito, sua cooperao dever ser buscada, mesmo assim, por questo de princpio, j que sem esta cooperao as possibilidades de xito sero reduzidas.29 A autorizao do uso da fora por operaes de paz passou a ser apelidada de transposio da linha de Mogadcio depois do que ocorreu na Somlia, vindo a ser descrita como um ponto sem retorno a ser evitado a todo custo por Sir Michael Rose, o ex-Comandante da Fora de Proteo das Naes Unidas (UNPROFOR) na Bsnia: In Somalia it has been well demonstrated that it was the move by the UN Force from peacekeeping to war-fighting which so terminally damaged the prospects of the Mission. The Somalia Mission, as in Bosnia, had the primary purpose of sustaining the population through the delivery of humanitarian aid. Like the River Styx, once crossed it is not possible to retrace ones steps across what has become known as the Mogadishu line.30 (B) O Caso da Ex-Iugoslvia O desmembramento da Iugoslvia ainda no fora reconhecido internacionalmente quando o Conselho de Segurana decidiu, por consenso,
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impor um embargo de armas pela resoluo 713 de 25 de setembro de 1991, ao que ainda era a Repblica Federal Socialista da Iugoslvia (RFSI). Na realidade a Eslovnia e a Crocia haviam declarado sua independncia em junho, mas a Comunidade Europeia no contexto da Conferncia presidida por Lord Carrington tentaria abrir espao diplomtico capaz de preservar a federao ou encontrar outra forma pacfica de solucionar a crise. A ordem do dia nas chancelarias europeias e na norte-americana era a preservao da RFSI. Qualquer sinalizao contrria seria interpretada em Moscou como instigao ao esfacelamento da URSS, que, embora j em curso, s se consumaria em dezembro daquele ano. Em 8 de outubro o Secretrio-Geral Perez de Cuellar nomeou o ex-Secretrio de Estado Cyrus Vance seu enviado pessoal para a Iugoslvia. Por seu intermdio foram negociadas as condies para o posicionamento de uma fora de paz na ONU em territrio Croata o primeiro cenrio de lutas intestinas graves pela resoluo 724 de 15 de dezembro de 1991. Apesar das resistncias da minoria srvia na Crocia, foi criada pela resoluo 743 de 21 de fevereiro de 1992 uma Fora de Proteo das Naes Unidas (UNPROFOR) cujo mandato, entretanto, no fazia referncia ao Captulo VII. A partir da resoluo 758 de 8 de junho de 1992 a UNPROFOR se implantaria nas partes da Bsnia sob controle governamental e, preventivamente, tambm na Macednia depois de adotada a resoluo 795 de 11 de dezembro de 1992. Subsequentemente a UNPROFOR seria substituda por trs foras separadas, a partir de 31 de maro de 1995 (resolues 981, 982 e 983), que seriam extintas, por sua vez, com instalao da Fora de Implementao da OTAN (IFOR), criada pelos Acordos de Dayton de novembro de 1995. A UNPROFOR destinava-se originalmente a desmilitarizar as quatro reas de proteo na Crocia (enclaves onde havia maioria ou forte presena srvia) proporcionar segurana para a assistncia humanitria, particularmente em Sarajevo e outras partes da Bsnia, e impedir que o conflito contaminasse a Macednia. Mas, em que pese ao formato tradicional de imparcialidade que presidiu sua criao, a instalao da UNPROFOR em palco de batalhas entre srvios, croatas e muulmanos, sem que tivesse sido negociado previamente um acordo de paz, a exporia a ataques dos grupos beligerantes nas Repblicas da Crocia e da Bsnia-Herzegvina, levando o Conselho de Segurana a introduzir ingredientes coercitivos a seu mandato original de peacekeeping. A parte srvia na Bsnia, que no consentira ao desdobramento de foras da ONU nas pores de territrio por ela ocupada,
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passaria a hostilizar abertamente a UNPROFOR, ao tornar-se o alvo principal da coero. A imposio de sanes econmicas abrangentes contra a recm formada Repblica Federal da Iugoslvia (Srvia e Montenegro) pela resoluo 757 de 30 de maio de 1992 (absteno da China) j singularizara a responsabilidade de uma, entre as novas repblicas da ex-Iugoslvia, pela instabilidade nos Blcs. O Conselho de Segurana no reconheceria a reivindicao da RFI (Srvia e Montenegro) de suceder automaticamente a RFSI e recomendaria Assembleia Geral que impedisse ao novo governo em Belgrado de participar tanto dos trabalhos da AGNU como do ECOSOC. Em contrapartida, as independncias da Eslovnia, Crocia e BsniaHerzegvina seriam aceitas por consenso em maio de 1992 e a da exRepblica Iugoslava da Macednia em abril de 1993 (no entendimento de que seria negociado um acordo com a Grcia sobre o nome e outros elementos definidores da identidade do novo pas). Sanes dirigidas exclusivamente parte srvia no interior da Repblica da Bsnia-Herzegvina, impostas pela resoluo 942 de 23 de setembro de 1994 (absteno da China) responsabilizariam uma das partes pela persistncia do conflito na Bsnia. Embora no seja fcil distinguir entre vtima e agressor nos Blcs, a parte srvia se converteria no objeto do isolamento e da coero sobretudo por haver ficado associada s piores atrocidades da poltica espria da limpeza tnica (praticada em maior ou menor grau por croatas e muulmanos tambm). Os relatrios do Relator Especial da Comisso de Direitos Humanos, Tadeusz Mazowiecki, pintariam um quadro de violaes macias por todas as partes no conflito mas atribuam primary responsibility (...) on the Serbian authorities in de facto control of certain territories in Bosnia and Herzegovina and in the United Nations Protected Areas in Croatia.1 O Comando do Exrcito Nacional Iugoslavo (o JNA) e a liderana poltica da Srvia era tambm identificada como responsvel. Acresce que tanto os srvios da RFI, como os da Bsnia e da Crocia eram os maiores interessados em redesenhar as fronteiras das repblicas iugoslavas, e criar uma grande Srvia em desafio Declarao de Helsinki sobre Segurana e Cooperao na Europa que proibia a alterao das fronteiras europeias pela fora o que fazia com que aparecessem como a parte agressora. verdade que as divises entre as repblicas constitutivas da ex-RFSI no tinham sido necessariamente traadas para se transformar em fronteiras internacionais, o que se aplicava tambm, por sinal, ao mapa da ex-Unio Sovitica. Uma vez reconhecidas internacionalmente, contudo, as fronteiras no podiam ser
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ajustadas segundo pesos e medidas variveis, ou seja, se fosse criada uma grande Srvia, por que no uma grande Albnia, uma grande Crocia, uma grande Macednia, uma grande Armnia, uma Federao Russa incluindo a Crimeia? Desnecessrio sublinhar o poder de desestabilizao de um processo de renegociao geral de fronteiras na Europa oriental, no Cucaso e na sia Central. A preservao das antigas fronteiras internas passaria a se apresentar aos olhos de muitos como a nica alternativa ao caos, em uma mmica da atitude da Organizao da Unidade Africana em relao s fronteiras herdadas da poca colonial na frica. Alm de haver permitido a aplicao de sanes mandatrias, o Captulo VII seria invocado pela resoluo 770 de 13 de agosto de 1992 (abstenes de China, ndia e Zimbbue) para autorizar os Estados membros, individual ou coletivamente a tomar all measures necessary para o provimento de assistncia humanitria a Sarajevo e outras regies da Bsnia. Mas essa tarefa seria eventualmente transmitida UNPROFOR pela resoluo 776 de 14 de setembro de 1992 (mesmas trs abstenes). A resoluo 816 de 31 de maro de 1993, que decidiu o estabelecimento de uma zona de proibio do trfego areo sobre a Bsnia (absteno da China), fazia referncia ao Captulo VII e abria uma primeira porta para eventual ao da OTAN na regio. A criao de zonas protegidas (safe areas) em torno de localidades com concentrao de populao muulmana na Bsnia, como Sarajevo, Bihac, Gorazde, Srebrenica, Tuzla e Zepa (resolues 819, 824 adotadas por consenso e 836, com absteno da Venezuela e Paquisto, de abril, maio e junho de 1993 respectivamente) e os arranjos concludos entre o Secretariado da ONU e a OTAN para proteo do status dessas zonas - seja mediante apoio defensivo aos cascos azuis (close air support) seja por aes punitivas (airstrikes) introduziriam elementos adicionais de coero militar nos termos de referncia da UNPROFOR. As dificuldades de atuao da UNPROFOR eram multiplicadas pela presena de grupos armados fora do controle de autoridades polticas reconhecidas. Marrack Goulding observaria a esse respeito que This problem will grow as the organization becomes involved more frequently in internal conflicts. It is one of the impulses pushing it strongly in the direction of a greater readiness to use force.2 A criao de um Tribunal para julgar os responsveis pelas violaes do direito humanitrio na ex-Iugoslvia pela resoluo 827 de 25 de maio de 1993, acrescentaria uma nova variedade de iniciativa sob o Captulo VII s diversas que estavam sendo aplicadas, sem que a soma destas parcelas
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chegasse a representar uma ao conjunta de enforcement dirigida contra o regime de Slobodan Milosevic em Belgrado ou contra Radovan Karadzic e sua Repblica Srpska em Pale. Os Acordos de Dayton seriam implementados por via de resolues do Conselho de Segurana que tambm invocariam o Captulo VII, inaugurando uma modalidade de pacificao com elementos de coero consentida, subscrita pelas lideranas srvia, croata e bsnia, estando os soldados da Fora de Implementao da OTAN (IFOR) autorizados a usar fora para impor o cumprimento dos termos do plano de paz. At a substituio da UNPROFOR pela IFOR, em fins de 1995, o Conselho de Segurana adotou quase noventa resolues e um nmero equivalente de declaraes presidenciais. Mas, como observaria o exRepresentante Especial do Secretrio-Geral para a ex-Iugoslvia, Yasushi Akashi, essa profuso de manifestaes no logrou determinar o curso dos acontecimentos, e o Conselho acabou, em grande medida, se limitando a reagir de forma ad hoc a presses da mdia, tentando impedir que se criasse a impresso de que a ONU no estava lidando com a tragdia humanitria.3 Ainda segundo Akashi, as frequentes mudanas de enfoque para lidar com a crise prompted a gradual transformation of UNPROFOR from a Chapter VI operation to something not quite an enforcement operation but quite close to it. However, at no point were the troops deployed equipped for anything more than traditional peacekeeping, and their rules of engagement did not evolve to reflect their changing roles. UNPROFOR, thus, became a classic example of mission creep.4 O binmio perda da imparcialidade e vulnerabilidade militar, no obstante o aparato da OTAN como retaguarda, acabaria provocando crises de graves propores para a ONU, com a tomada de dezenas de refns - inclusive observadores militares brasileiros pelas foras srvias na Bsnia em 1994 e em 1995. Na opinio de Akashi, os ataques areos da OTAN de 26 de maio de 1995 contra posies bsnio-srvias tipped the Bosnian serbs over the brink into seeing the UN as the enemy.5 O ex-Chanceler britnico David Owen, que, juntamente com Cyrus Vance e Thorvald Stoltenberg, comandou o exerccio mediador conjunto ONU/Comunidace Europeia (Unio Europeia a partir de 1993) da Conferncia Internacional sobre a ex-Iugoslvia, comentaria que The UN in Bosnia-Herzegovina stretched the boundaries of its mandate to the limit, particularly that between Chapter VI and Chapter VII military action.6 Na sua opinio, as intervenes humanitrias como as que
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foram montadas para proteger os curdos, os somalis e os bsnios passaro a ser vistas com crescente ceticismo no futuro devido virtual impossibilidade de se preservar a imparcialidade em tais aes. Como ocorrera na Somlia, a tentao do recurso a formas progressivamente mais coercitivas de atuao para fazer face a problemas humanitrios aumentaria na ex-Iugoslvia, medida em que cresceria a frustrao dos membros do Conselho com sua impotncia diplomtica. Mais uma vez o Conselho pareceria estar transformando o problema humanitrio em uma questo de segurana internacional ao invs de enquadrar a assistncia humanitria na moldura de uma ao de soluo pacfica de controvrsias ou de responsabilidade coletiva. Esta reverso de prioridades levaria o Representante Permanente da Arglia a declarar que the Security Council short of denying its mandate and relinquishing its mission, cannot confine itself to the role of an accessory to humanitarian organizations. As we see it the opposite is what should be happening.7 Vale esclarecer, por outro lado, que o Conselho de Segurana hesitou entre os Captulos VI e VII e entre a imparcialidade para poder ministrar ajuda humanitria eficazmente e a parcialidade para no parecer coonestar as atrocidades atribudas aos srvios porque acertadamente ou no as potncias em condies de liderar uma ao militar coletiva no estavam dispostas a faz-lo. verdade que a presena da Federao Russa entre os cinco membros permanentes no permitia que a tendncia do Conselho de Segurana de se alinhar com as vtimas mais bvias da agresso ou seja Sarajevo e, em menor grau, Zagreb fosse levada s ltimas consequncias. Mas, abstrao feita das afinidades russo-srvias, cujos smbolos mais evidentes so a comunho crist ortodoxa e o uso do alfabeto cirlico, Mats Berdal aponta para duas ordens de motivos que fizeram com que deixasse de existir disposio entre os P-5 para combater com as armas a tentativa srvia de impedir que as antigas fronteiras internas da ex-Iugoslvia se transformassem em fronteiras internacionais.8 Em primeiro lugar nem os EUA, nem o Reino Unido nem a Frana (e a China muito menos) estavam prontos a assumir o que Berdal descreve como an open-ended commitment not underpinned by any compelling political or national interest that could sustain public support.9 Sabia-se que as dificuldades do terreno e a capacitao militar dos srvios ocasionariam baixas numerosas. Em segundo lugar, a complexidade das questes suscitadas pela crise no centro das quais situava-se a tenso entre o princpio de que as fronteiras no devem ser
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modificadas pela fora e o direito das minorias autodeterminao tendiam a criar divergncias mltiplas no seio do Conselho e da comunidade internacional como um todo. Diferentemente do que ocorrera no Golfo, no se configurava nos Blcs um caso de agresso destitudo de ambiguidades (afinal o conflito comeara no interior de um pas e s se internacionalizou a partir de 1992), nem parecia existir interesse material estratgico comparvel quele despertado pelas reservas petrolferas do Kuwait. Por outro lado, havia uma ameaa mais clara paz regional/internacional do que na situao da Somlia e existia um perigo real de que o conflito se propagasse aos Estados vizinhos pela lgica das afinidades tnicas e religiosas, que aproximava gregos e russos aos srvios ortodoxos, aliava albaneses, turcos, sauditas, iranianos e o mundo islmico em geral aos muulmanos da Bsnia, do Sandjak e do Kossovo, e associava o Vaticano, a ustria e os catlicos alemes Crocia. Para ilustrar o carter divisivo da segunda ordem de fatores apontados por Berdal, e seu potencial desestabilizador, basta lembrar que Grcia e Turquia ambos pertencem OTAN, recordar a luta anti-nazista que uniu Londres e Paris aos srvios durante a II Guerra Mundial, ter em mente os elos entre os Ustasha prnazistas de Zagreb e o III Reich e a influncia de uma minoria croata catlica de algumas centenas de milhares de pessoas na RFA. Ainda que se defenda a posio de que havia justificativa na ex-Iugoslvia para uma ao militar coercitiva sob o Captulo VII contra os srvios, a ausncia de um brao armado da ONU e das instituies de comando necessrias para acion-lo teriam levado, como no Golfo, delegao da tarefa a uma coalizo dos dispostos (as coalitions of the willing s quais se referem, entre outros, Lincoln Bloomfield). Entretanto a indisposio dos membros permanentes em assumir o papel de organizadores de uma ao militar fez com que se esperasse da UNPROFOR que ela fosse capaz, pelo menos, de diminuir o nvel da violncia, e, quem sabe, dar tempo para que se negociasse um acordo poltico. A UNPROFOR contribuiu para a negociao de numerosos cessar-fogos, manteve o aeroporto de Sarajevo aberto permitindo que a cidade fosse reabastecida, ajudou populaes vulnerveis a sobreviver, consertou estradas. Mas a UNPROFOR no estava equipada, nem em termos de material militar nem de doutrina, para impedir violaes em grande escala de preceitos do direito humanitrio e muito menos para por fim guerra. Na opinio de John Gerard Ruggie, this growing misuse of peacekeeping does more than strain the United Nations materially and
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institutionally. It has brought the world body to the point of outright strategic failure.10 William Pfaff iria um passo alm ao afirmar que the United Nations has lost its military credibility in the Yugoslav affair e concluir que, em casos semelhantes no futuro, quem dever tomar a dianteira a OTAN.11 Conforme se examinar a seguir, vrios enfoques estratgicos distintos, por vezes superpostos, por vezes contraditrios entre si, determinaram as posies adotadas pelos principais atores nos esforos para administrar o caos balcnico do incio da dcada de 90. Washington e Bruxelas comeariam juntos por tentar evitar a secesso nos Blcs, mas bifurcariam por caminhos diferentes aps o reconhecimento diplomtico da Eslovnia e da Crocia, que, por sua vez, levou a Bsnia-Herzegvina e a Macednia a tambm deixarem a federao. Note-se que as duas ltimas no tinham inteno de se tornarem independentes e resistiram ideia, em um primeiro momento, por temer o tipo de guerra inter-tnica que de fato veio a ocorrer. O reconhecimento internacional das novas repblicas balcnicas havia sido desaconselhado pelo Secretrio-Geral Perez de Cuellar e por Lord Carrington, mas a influncia do partido social cristo (CSU) e do Frankfurter Allgemeine Zeitung faria com que Helmut Kohl, assistido pelo Vaticano, convencesse os demais membros da CE e dos EUA a agir em sentido contrrio. No so poucas as anlises da crise que responsabilizam a pressa alem em reconhecer a Crocia pela ecloso da guerra. Segundo Misha Glenny a RFA unificada mal andava e j queria correr.12 Um dos principais assessores de Vance e Stoltenberg na ICFY (International Conference on the Former Yugoslavia) B. G. Ramcharan considera o reconhecimento precipitado the crucial strategic mistake.13 Avessos ao envio de tropas, os EUA sob a administrao Clinton defenderiam, aps algum imobilismo, o chamado lift and strike composto de levantamento seletivo do embargo de armas para dar Bsnia condies mais equnimes de combate e de airstrikes da OTAN contra posies srvias. Washington passaria a pregar uma poltica de containment do conflito e tentaria fortalecer, juntamente com a Alemanha, a posio geopoltica da Crocia. Como resume Ramcharan, o comportamento dos EUA inclua uma dose de realismo (ditado pelos militares que no queriam assumir o compromisso de impor a paz pela fora), de idealismo (estimulado por personalidades como o Vice-Presidente Al Gore e pela opinio pblica) e de lurching, ou seja, hesitao entre os dois. O Reino Unido e a Frana temiam
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que o comportamento de Washington pusesse a perder a atitude cooperativa da Federao Russa, inviabilizasse a ao apaziguadora da operao de paz e transformasse como efetivamente ocorreria seus soldados em refns dos srvios. Entrementes os britnicos desenvolviam sua doutrina do wider peacekeeping, com base em uma interpretao flexvel dos ditames tradicionais aplicveis ao uso da fora nas operaes de paz, enquanto a Frana articulava o conceito das safe areas e corredores humanitrios. Segundo John Gerard Ruggie, a filosofia britnica do wider peacekeeping a que melhor descreve a participao da ONU na Bsnia.14 A doutrina britnica parte do princpio de que a diferena entre as operaes de paz e a ao coercitiva do Captulo VII se define essencialmente em termos do fator consentimento e no do nvel de violncia ou do tipo de equipamento militar. Ao distinguir entre o consentimento operacional e o ttico, a doutrina admite o uso da fora no somente em defesa prpria como para assegurar a implementao do mandato da misso. Mas, apesar de contar com o consentimento dos governos legtimos na ex-Iugoslvia, a UNPROFOR no conseguiria garantir por aes tticas nem sua prpria defesa nem necessariamente a de seu mandato. Insuficientemente armadas e posicionadas de forma difusa as tropas da ONU permaneceriam merc de aes desestabilizadoras srvias, particularmente depois que, por insistncia norteamericana, avies da OTAN atacariam posies leais a Karadzic. A Frana quis organizar a prestao de assistncia humanitria segundo um sistema de proteo a certas reas particularmente vulnerveis. Em 4 de junho de 1993 o Conselho de Segurana adotou a resoluo 836 que ampliaria o mandato da UNPROFOR para conferir-lhe a misso de proteger essas reas. O comando da UNPROFOR calculou que precisaria de 34 mil homens, mas se resignou em procurar obter 7.600. Nove meses mais tarde apenas 5 mil haviam sido reunidos, nmero que se revelaria francamente insuficiente e no impediria que dezenas de pessoas continuassem a morrer diariamente em vrios dos enclaves, nem que milcias srvias ocupassem Srebrenica e Zepa em 1995. Por outro lado, embora as reas protegidas devessem em princpio ser desmilitarizadas, o fato que a resoluo 836 nunca foi regulamentada, o que permitiria ao exrcito muulmano reagrupar foras e lanar uma ofensiva a partir da rea de Bihac em 1994, quando comeou ajudado pelos croatas (e pelos EUA) - a recuperar dos srvios territrio suficiente para assegurarlhes 51% do pas nos acordos de Dayton.
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O papel dos EUA no conflito merece exame mais detido por sua influncia nas oscilaes do Conselho. A experincia do Vietn havia consolidado no estamento militar norte-americano at as crises da Somlia e da Iugoslvia a doutrina do all or nothing. A ideia era aplicar fora militar preponderante para shock, demoralize and defeat opponents como aconteceria no Golfo, e evitar situaes, como a do Vietn, em que a presena militar norte-americana fora aumentando aos poucos sem alcanar seus objetivos estratgicos e erodiu a legitimidade poltica daqueles que ela visava proteger e apoiar.15 A fora total s seria empregada em situaes capazes de afetar de forma substantiva os interesses de Washington. Desinclinado a se envolver em conflito interno em uma Europa oriental em fase de perda de importncia estratgica com o fim da Guerra Fria, o Secretrio de Estado James Baker passou o 21 de junho de 1991 em Belgrado tentando persuadir as seis repblicas constituintes e o Primeiro-Ministro Markovic a encontrar um modus vivendi. Mas era tarde. Em 25 de junho, a Eslovnia e a Crocia declarariam suas independncias, e comeariam os enfrentamentos armados. Na Eslovnia a luta foi de curta durao, merc da virtual ausncia de minorias srvias em seu territrio; na Crocia a presena de uma minoria srvia (representando 11% da populao) psicologicamente vinculada a Belgrado e militarmente competente seria apoiada por interveno das foras armadas federais nas primeiras aes de limpeza tnica, de combate e desalojamento de populaes croatas em Vukovar. Dias depois Gorbatchev atemorizaria Bush em relao ao secessionismo iugoslavo e suas implicaes para a URSS. Como relatam Talbott e Beschloss: He referred ominously to the civil war that for weeks had been consuming Yugoslavia. Since Bush was interested in visiting Kiev, Gorbachev wanted him to consider the possibility that Ukrainian secessionism might lead to a Yugoslav-type civil war - only spread across eleven time zones and a territory dotted with nuclear weapons. O recado foi bem recebido, levando Bush a declarar em Kiev que freedom is not the same as independence. America will not support those who seek independence in order to replace a far-off tyranny with a local despotism. They will not aid those who promote a suicidal nationalism based on ethnic hatred.16 A resoluo 713 que imps o embargo de armas em setembro de 1991 foi aprovada por consenso, constituindo reconhecimento unnime no Conselho de Segurana de que o conflito iugoslavo ameaava a paz e segurana internacionais e que os beligerantes deviam abandonar o recurso fora.
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Mas aos poucos o mundo islmico, com apoio norte-americano, passaria a defender com crescente insistncia a suspenso do embargo de armas em relao Bsnia, sob a alegao de que Sarajevo, como principal vtima do conflito (o que at a Crocia reconhecia), tinha direito a exercer seus direitos de autodefesa sob o Artigo 51 da Carta. Na Assembleia Geral foram adotadas resolues que admitiam o princpio do direito bsnio auto-defesa. No Conselho, entretanto, aps uma discusso acalorada em 29 de junho de 1993, seria rejeitado o projeto de resoluo propondo o levantamento seletivo do embargo circulado originalmente por Cabo Verde, Djibuti, Marrocos, Paquisto e Venezuela (alm dos cinco co-patrocinadores apenas os EUA votaram a favor, enquanto Brasil, China, Frana, Hungria, Japo, Nova Zelndia, Federao Russa, Espanha, Reino Unido se abstiveram). Entre a adoo da resoluo 713 em fins de 1991 e meados de 1993 os EUA operaram um ajuste de sua poltica para os Blcs que no parecia primeira vista previsvel e que seria sucedido por outros. Durante o ano eleitoral de 1992 os EUA tentaram se esquivar da exIugoslvia, encorajando a Europa a exercer sua liderana. O ento Representante Permanente junto ONU, Embaixador Thomas Pickering, resumiria a posio dos EUA em meados de 1992 nos seguintes termos: if Europe leads we will follow. If Europe does not lead, we will also follow.17 Mesmo assim, pela resoluo 781 de outubro de 1992 o Conselho decretaria uma no fly zone sobre a Bsnia e o Presidente Bush manifestaria inteno de assegurar sua implementao, se necessrio, com a fora area norteamericana. David Owen estima que Bush teria apoiado o plano de acomodao territorial das trs comunidades na Bsnia por ele proposto juntamente com Cyrus Vance nos primeiros dias de 1993, semanas antes de Bill Clinton assumir a presidncia.18 O plano previa a restituio de parte do territrio conquistado pelos bsnios srvios aos muulmanos, dividindo o pas em 10 circunscries, trs sob o controle respectivo de croatas, srvios e islmicos e a capital neutralizada. Uma campanha de imprensa nos EUA, entretanto, acusaria o plano de aceitar os ganhos obtidos com a limpeza tnica (mesmo se ele atribua aos srvios menos territrio do que planos subsequentes, inclusive o de Dayton). Apoiado pelos pases europeus, pela Crocia, pela Federao Russa e pela RFI, o plano Vance-Owen que inclua um conjunto de princpios, um mapa e um acordo de paz estava a ponto de ser aceito pelos bsnios srvios e pelo governo bsnio quando foi praticamente inutilizado
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pela morna acolhida que recebeu do novo Secretrio de Estado Warren Christopher. O New York Times noticiaria em primeira pgina que a Casa Branca will not push muslims to accept Bosnia peace plan, levando o Presidente Alija Izetbegovic a apostar em um apoio menos retrico dos EUA causa muulmana e a emperrar o processo de paz.19 O plano de paz nunca receberia um aval pleno do Conselho de Segurana, embora a resoluo 820 de 17 de abril de 1993 (a mesma que apertou o cerco das sanes a Belgrado) o tenha elogiado. Washington comearia a exercer sua liderana com o joint action programme de Christopher e Kozyrev, o estabelecimento sob auspcio norte-americano da Federao Bosnaca-Croata, a constituio de um Grupo de Contato para a exIugoslvia integrado pelos EUA, Alemanha, Frana, Reino Unido e Federao Russa e o esforo negociador do Subsecretrio de Estado Richard Holbrooke que levou os beligerantes a Dayton, Ohio. A preocupao em impedir que o atoleiro da ex-Iugoslvia afetasse negativamente as perspectivas de reeleio do candidato democrata nas eleies de 1996 seria decisiva para que o governo norte-americano passasse a dialogar com os srvios e se dispusesse, atravs da OTAN, a mandar tropas para os Blcs. Owen no esconde sua contrariedade com aqueles desenvolvimentos e se refere forma como Washington se distanciou de seu plano de paz em termos speros: They (the United States) promised to come up with an alternative policy over the next few weeks, but in the meantime seemed intent on killing off a detailed plan backed by all their allies and close to being agreed by the parties. It was by any standard of international diplomacy outrageous conduct.20 Como afirma Ramcharan, Cyrus Vance e seu parceiro Owen foram vtimas do temor da nova administrao em ser identificada com a do ex-sulista e democrata Jimmy Carter, que no fora capaz de se reeleger. Por outro lado, o prprio formato da Conferncia sobre a ex-Iugoslvia, com sua presidncia partilhada entre a ONU e a Comunidade Europeia, desagradava a Warren Christopher, que a via como um mecanismo montado para facilitar a universalizao de posies europeias. Christopher passaria, em suma, a ignor-la para grande frustrao de seu ex-Chefe Vance. O plano Vance-Owen previa uma fora das Naes Unidas para ser imposto s partes. Henry Kissinger j observara em fevereiro de 1992 que if a Bosnian settlement is to be just it will have to be imposed.21 O exSubsecretrio-Geral Marrack Goulding, em palestra de maro de 1993 na qual estabeleceu uma tipificao do trabalho da ONU no campo da
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manuteno da paz, referiu-se especificamente misso que teria sido atribuda a foras das Naes Unidas na Bsnia segundo a concepo original do plano Vance-Owen, e que acabou sendo delegada, pelos acordos de Dayton (negociados pelo ex-assessor de Kissinger, Richard Holbrooke) a foras da OTAN. Goulding introduziria o assunto com a advertncia de que a ideia de imposio coercitiva de um cessar-fogo por foras internacionais, o ceasefire enforcement no constitui, a rigor, peacekeeping, acrescentando que I include it because it is currently under active discussion in the Bosnian context and because it illustrates the extent to which, in the public and the political mind at any rate, peacekeepings evolution is taking it accross the threshold into peace-enforcement.22 Os militares norte-americanos no estavam dispostos a aceitar uma fora de implementao que no fosse da OTAN. Em fevereiro de 1993 Clinton anunciaria que, caso se chegasse a um entendimento negociado aceitvel para todas as partes da Bsnia, os EUA se prontificariam a fazer parte de um arranjo de implementao a ser executado primordialmente pela OTAN, mas ao qual poderiam aderir outros pases, e a Federao Russa em especial. Na tentativa de reconciliar realismo e idealismo moralista, surgiu a poltica do lift and strike. Os europeus estavam persuadidos que o levantamento do embargo de armas ao invs de fortalecer a parte muulmana provocaria ataques srvios em escala sem precedentes, agravando a guerra. Mas os EUA pareciam preferir, em uma primeira fase de sua poltica para os Blcs, a ideia de liderar um ataque areo contra uma eventual investida srvia, e deixar os combates terrestres aos europeus, a contemplar o deslocamento de soldados norte-americanos para assistir na implementao de um plano de paz. Esse comportamento norte-americano no seria bem aceito por Londres, Paris e Moscou, embora agradasse o mundo islmico e aos turcos em particular. Mas a reunio do Conselho de Segurana de 29 de junho de 1993, em que o projeto de resoluo propondo o levantamento do embargo de armas em benefcio da Bsnia foi derrotado, demonstrou a inviabilidade multilateral daquela poltica. O Embaixador Mrime da Frana lembraria que o levantamento seletivo do embargo de armas para beneficiar a Bsnia contradizia frontalmente o conceito de zonas de segurana, co-patrocinado pelos EUA poucas semanas antes e endossado pelo Conselho.23 O Embaixador Vorontsov da Rssia afirmaria que o levantamento do embargo teria o efeito de inviabilizar as operaes da ONU na Bsnia.24 A delegao
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chinesa quela altura j havia comeado a levantar objees de forma crescentemente desenvolta contra a aplicao de medidas sob o Captulo VII, em geral no que constitua rejeio no s da postura norte-americana como independncia em relao aos demais membros permanentes (a China fora responsvel pela linguagem na resoluo 836 segundo a qual o uso da fora para a proteo das safe areas s podia ser contemplado em autodefesa; se abstivera na votao da resoluo 816 relativa proteo pela fora, se necessrio, da no fly zone; se abstivera inclusive na votao da resoluo 757 que impusera sanes econmicas RFI). A Gr-Bretanha lamentaria a desunio do Conselho, ao declarar que we regret this in particular because the unity of this Council in handling what is recognised by all as being the most complex and difficult international issue that has faced the Council in recent years is an absolute prerequisite to achieving results.25 No foi o desejo de preservar a unio do Conselho de Segurana e sim o quadro poltico interno que voltaria a alterar a rationale da posio norteamericana. Aps a vitria do partido republicano nas eleies legislativas de fins de 1994, o executivo passaria a rever sua estratgia e dedicar maior ateno ex-Iugoslvia. A tentativa de aproximar croatas catlicos e bsnios muulmanos, isolando os srvios, motivou a iniciativa que levaria assinatura na Casa Branca, em maio de 1994, do acordo para o estabelecimento de uma federao entre as regies da Repblica Bsnia e Herzegovina com maioria de populao islamizada e croata. Paralelamente, segundo fonte do Secretariado, Washington passaria a admitir violaes unilaterais do embargo de armas para beneficiar Sarajevo e Zagreb e aceitaria inclusive que fontes supridoras terceiras, at mesmo iranianas, armassem os bsnios. A criao do Grupo de Contato em 25 de abril do mesmo ano reunindo os EUA, o Reino Unido, a Frana, a Federao Russa e a Alemanha retiraria da ICFY a iniciativa diplomtica e se transformaria em uma antecmara de acomodao de posies entre quatro, dos cinco membros permanentes do Conselho, que esvaziaria o papel da ONU e do CSNU na busca de soluo para o conflito. O Grupo de Contato estabeleceria um plano de diviso territorial da Bsnia entre a federao croata-muulmana e a entidade srvia que atribuiria aos primeiros 51% do pas, e 49% aos segundos, a mesma repartio percentual que acabaria sendo aceita em Dayton (que, ironicamente, dava mais territrio aos srvios do que os 43% do plano Vance-Owen). O mapa do Grupo de Contato acabaria sendo parcialmente implementado pelas armas,
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com os bsnios srvios expulsando muulmanos e soldados da UNPROFOR de Srebrenica e Zepa, e ofensiva croata e muulmana assistida por telecomunicaes norte-americanas desalojando bsnios srvios de posies na parte ocidental do pas. O Presidente croata Franjo Tudjman, por sua vez, ocuparia a Krajina em agosto de 1995, sob o olhar complacente da comunidade internacional, obrigando 150.000 srvios residentes naquela parte da Crocia h trezentos anos a buscar novo endereo. Ataques areos da OTAN ajudariam a manter os bsnios srvios na defensiva mas no permitiriam aos croatas/muulmanos adquirir mais do que os 51% de terras que lhes tinha sido reservados pelo plano do Grupo de Contato. Estavam dadas as condies para que Richard Holbrooke pressionasse Milosevic, Tudjman e Izetbegovic a aceitar uma paz imposta por quem tinha condies de faz-lo. Nos EUA comeavam a surgir anlises como a do General Charles Boyd que abriam mo da demonizao de uma das partes: to think clarity about the former Yugoslavia that exists rather than the one the US Administration would prefer and then to speak with honesty about it will be very difficult given the distance this government had traveled down the road of Serb vilification and Muslim and Croat approval. But until the US government can come to grips with the essential similarities between Serb, Croat and Muslim and recognize that the fears and aspirations of all are equally important, no effective policy can possibly be drafted that would belp produce an enduring peace.26 Na avaliao de Ruggie the major powers held very different precepts regarding the appropriate form of UN military intervention in the Bosnian conflict () if these precepts were not entirely at cross-purposes, they decidedly did not add up to a coherent and sustainable doctrine.27 O papel desempenhado pela OTAN de particular interesse para um exame da tentativa de resposta coletiva crise dos Blcs. A desintegrao da Iugoslvia tornou-se o principal foco de ateno da OTAN em 1992. Segundo Lawrence Kaplan a mobilizao da recm-criada fora de reao rpida ou de outro tipo de fora de interveno aliada chegou a ser cogitada.28 Havia entre alguns membros europeus da OTAN um sentimento de que o reconhecimento da independncia da Crocia pela Comunidade Europeia precipitara a guerra, o que obrigava os europeus a assumir responsabilidade pelo fim do conflito. Mas a distino entre agressor e vtima se prestava a interpretaes polticas divergentes no seio da Organizao e os aliados acabariam por considerar que seu interesse coletivo no estava em jogo. A
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Alemanha, em particular, permaneceria impedida de atuar por preceito constitucional, representando obstculo atuao conjunta da OTAN como aliana. No obstante, por ocasio da cpula da Conferncia sobre Segurana e Cooperao (CSCE, hoje OSCE), realizada em julho de 1992, os membros da OTAN decidiram se coordenar com a Unio da Europa Ocidental (WEU) para planejar uma ao conjunta no Adritico de monitoramento das sanes e do embargo de armas. Um precedente foi estabelecido quando em janeiro de 1993 as Naes Unidas e a OTAN entraram em contato para estabelecer os planos de implementao da no-fly zone autorizada pela resoluo 781 (absteno da China). O plano entrou em vigor em abril de 1993 transformando-se no primeiro exemplo oficial de participao da OTAN em zona de guerra fora de seu territrio de defesa conforme definido no Artigo 6 do Tratado do Atlntico Norte. Como admitiria Kaplan, contudo, such a role for NATO in the Balkans would fit a pattern that had been developing since the Gulf War two years before.29 O General Shalikashvili, que detinha na poca o Comando Aliado Supremo na Europa, alardearia o envolvimento da OTAN na ex-Iugoslvia referindo-se presena de navios da aliana no Adritico, ao apoio proporcionado por sistemas areos de early warning, presena de elementos de um corpo de Estado-Maior nas cercanias de Sarajevo. Nas suas palavras all these things were unheard of when we were debating whether NATO should have an out-of-area role. Today they are taken for granted.30 Mas o que comeou como um exerccio relativamente no controvertido de cooperao entre a organizao internacional e a aliana norte-atlntica se transformaria em uma relao difcil quando a OTAN foi incumbida de velar pelas reas protegidas na Bsnia. O ex-Comandante da UNPROFOR na Bsnia Sir Michael Rose comentaria a esse respeito que humanitarian aid delivery and military enforcement backed by NATO jets do tend to lie uneasily together. O sistema de autorizao apelidado de dupla chave que requeria a anuncia do Secretrio-Geral da ONU a possveis ataques areos punitivos da OTAN, e o regime de acionamento de apoio areo defensivo pelo Representante do SGNU, Yasushi Akashi, se revelaria um permanente pomo de discrdia, no Conselho, entre os membros permanentes da Europa ocidental e os EUA. Apesar de pertencerem OTAN, Frana e Reino Unido insistiram no carter poltico de qualquer deciso relativa a airstrikes e na preservao da autoridade decisria do Secretrio-Geral,
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em oposio aos EUA. A Federao Russa, por sua vez, tentaria, sem xito, defender a noo de que o Secretrio-Geral devia consultar os membros do Conselho de Segurana antes de autorizar ataques areos. A cautela de Akashi e Boutros-Ghali foi mal compreendida pela Embaixadora Albright, e pode ser considerado um dos fatores do distanciamento entre a Representante Permanente dos EUA e o SGNU que lhe ter custado a reeleio. Mas, de um modo geral, Gwyn Prins fala de um choque cultural entre a ONU e a OTAN, que ficou ilustrado pelo exaspero do General Morillon, Comandante do componente francs da fora de reao rpida da OTAN, com o Secretariado da ONU the way I understood my mission was to oppose everything to do with ethnic cleansing. We could mediate, but we had to be resolutely opposed to the perpetrators of ethnic cleansing. New Yorks understanding was this angel-ism, this illusion that we could remain passive...31 A esse respeito Prins comenta que a divergncia entre Morillon e a ONU sintomtica de algo mais do que uma diferena de estilos it is about the future of international peace operations after the cold war.32 O comando da UNPROFOR se opusera em maro de 1993 adoo da resoluo 816 que colocava claramente a zona de proteo area sob a gide do Captulo VII (all necessary measures in the airspace of the Republic of Bosnia and Herzegovina, in the event of further violations, to ensure compliance with the ban on flights), antecipando os riscos para os cascos azuis. Apesar das inmeras violaes do espao areo (mais de quatro mil em dois anos e meio), as aes punitivas seriam limitadas a um mnimo por interferncia das Naes Unidas. Mesmo assim quatro caas srvios foram derrubados em fevereiro de 1994. Os procedimentos para proteger com a fora area da OTAN as reas de segurana foram finalizados depois do trgico incidente em que sessenta e oito civis morreram e duzentos ficaram feridos em um ataque de morteiro ao mercado de Sarajevo. Akashi autorizaria alguns poucos ataques cirrgicos, como os de abril de 1994 em Gorazde, mas vetaria um nmero muito maior. Em agosto e setembro avies da OTAN destruiriam tanques perto de Sarajevo, aps haver advertido os srvios para evitar que houvesse feridos. Quando a parte srvia lanou uma ofensiva na regio da rea de segurana de Bihac, a OTAN bombardeou um campo de pouso em Udbina, na Crocia, e destruiu vrios msseis antiareos na Bsnia. Em maio de 1995 repetiu-se a mesma sucesso de eventos, com provocaes srvias dando lugar a airstrikes da OTAN, que seriam logo suspensos depois da tomada de trezentos e setenta refns da
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UNPROFOR, inclusive observadores militares brasileiros. Por fim, durante duas semanas em setembro de 1995, a OTAN intensificou seus ataques como forma de preparar o terreno (literalmente) para a soluo territorial a ser imposta. Enquanto o Conselho de Segurana atua de forma no sistemtica e se abstm de desenvolver uma doutrina prpria, a OTAN, os EUA, o Secretariado tambm como veremos adiante, elaboram preceitos interpretando livremente experincias recentes para tirar lies para o futuro. A experincia nos Blcs levou a OTAN a estabelecer uma doutrina prpria para operaes de apoio paz, a NATO doctrine for peace support operations, documento de 11 de dezembro de 1995, cuja introduo esclarece que where practical it is harmonized with national doctrines and UN policies.33 Meno explcita feita necessidade de uma deciso sob o Captulo VII para que o uso da fora seja autorizado. Mas, ao mesmo tempo, a doutrina estipula que peacekeeping may be authorized under either Chapter VI or VII, o que constitui um desvio em relao prtica normalmente seguida pela ONU, excetuados os casos da Somlia e da exIugoslvia. O interessante que, apesar das avaliaes negativas sobre a utilizao de operaes de paz para misses coercitivas naqueles dois cenrios, a OTAN d por estabelecido que peacekeeping compatvel com enforcement. Outro aspecto relevante se refere ao captulo sobre operaes humanitrias, tidas como uma modalidade parte de interveno que, em certos casos, deve estar apta a recorrer fora para implementar seu mandato. Os EUA j em maio de 1994 haviam concludo a PDD-25 (Presidential Decision Directive-25), que adotava uma viso restritiva das circunstncias em que as foras armadas norte-americanas deveriam se envolver em operaes multilaterais ou apoi-las. A participao norte-americana deveria ficar sujeita, em princpio, a um comando dos EUA e os motivos capazes de justificar uma interveno (de paz ou coercitiva) incluam casos de agresso militar, desastres naturais, subverso da democracia, violaes de direitos humanos, atentados a interesses nacionais. A existncia de uma estratgia para terminar a interveno tambm era considerada essencial. Os seis principais tpicos da PDD-25 eram resumidos da seguinte forma: 1) estabelecer uma poltica disciplinada e coerente em relao ao apoio e eventual participao dos EUA em operaes de paz especficas (com nfase em uma participao seletiva para torn-la efetiva); 2) reduzir custos, tanto o percentual pago pelos EUA como o custo global das operaes (a poltica se
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definiu em termos de uma reduo da contribuio ao oramento para operaes de paz de 31,7% para 25%); 3) definir uma poltica de comando e controle capaz de preservar para os EUA o comando de qualquer operao com presena militar norte-americana em larga escala, sem excluir a possibilidade de posicionar tropas sob um comando estrangeiro por deciso presidencial; 4) reformar a capacidade de informao, planejamento, logstica, comando e controle das Naes Unidas; 5) aprimorar os mecanismos de financiamento pelo governo dos EUA (com o Departamento de Defesa se responsabilizando pelo financiamento de operaes que envolvem unidades de combate); 6) criar melhor cooperao entre o executivo, o congresso e o pblico em relao a operaes de paz. A PDD-25 declarava enfaticamente que os EUA no apiam um exrcito regular da ONU. O documento intitulado peace operations de dezembro do mesmo (conhecido tambm como Field Manual 100-23) detalhou as diretrizes do PDD-25, invocando tanto antecedentes multilaterais como unilaterais, e citando, como exemplo, as situaes enfrentadas pela ONU no Congo e na Somlia, e a experincia dos EUA no Panam.34 Ao incorporar o termo peace enforcement, os EUA deixou patente sua disposio em preparar-se para enfrentar com mais eficincia situaes como as que desafiaram a UNITAF, a UNOSOM II e a UNPROFOR. O objetivo das misses de peace enforcement foram definidos como sendo the restoriation and maintenance of order and stability, protection of humanitarian assistance, guarantee and denial of movement, enforcement of sanctions, establishment and supervision of protected zones, forcible separation of belligerent parties, and other operations as determined by the authorizing party. Ao comparar peacekeeping e peace enforcement, o FM 100-23 tratou nos seguintes termos do consentimento e da imparcialidade: in peacekeeping operations belligerent parties consent to the presence and operations of peacekeeping forces, while in peace enforcement consent is not absolute and force may be used to compel or coerce; in peacekeeping impartiality is more easily maintained, while the nature of peace enforcement strains the perception of impartiality on the part of the peace enforcement force. No sentido antecipado pela Agenda para Paz, a OTAN tratada no documento como uma organizao regional, a mesmo ttulo que a OEA, a OUA ou a OSCE. Diferentemente da doutrina da OTAN, o documento norte-americano no cria a categoria de humanitarian operation, atendo-se terminologia menos inovadora de peace operations in support of humanitarian
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assistance. Entre os princpios orientadores das operaes de assistncia humanitria figuram o de que ela no deve adiantar agendas polticas ou sectrias, nem tomar partido, e tambm citado o de que where humanitarianism and sovereignty Clash, sovereignty should defer to the relief of life threatening suffering. O ex-Secretrio-Geral Kofi Annan, quando ainda chefiava o Departamento de Operaes de Paz, elaborou tambm um conjunto de ideias que representam uma reinterpretao criativa do papel na ONU na preservao da paz e segurana internacionais luz das experincias na Somlia e na Bsnia. Partindo do princpio de que as Naes Unidas precisam confrontar a realidade de que crises como aquelas no podem ser tratadas com os instrumentos habituais da manuteno da paz, Annan props, em primeiro lugar, a criao de uma serious capacity for the lawful gathering and analysis of intelligence, so that we understand the crisis in which we are about to intervene and are able to anticipate how it is likely to develop. Adicionalmente ele defende o estabelecimento de appropriate capabilities upon deployment: the right force structure to carry out the mandate and to protect the operation. Suas ideias sobre o consentimento induzido cujo objetivo descrito como sendo o de intimidate recalcitrants into cooperating soam francamente radicais, embora sejam temperadas por constataes como a de que while intimidation can in some (but certainly not all) circumstances put a clamp on violence, at least for a while, it is not useful in promoting lasting reconciliation.35 No dito se esta evoluo doutrinria pode ser enquadrada nos atuais dispositivos da Carta, em caso afirmativo sob quais deles, em caso negativo quais as emendas que devem ser contempladas. Outras avaliaes so possveis. Sir Michael Rose, o ex-comandante da UNPROFOR em Sarajevo, conclui, por exemplo, que the clear lesson here is that unless it has the mandate to act like an invading force, a Mission can only operate with the consent of all parties to the conflict. That is, it must remain impartial and neutral in the way it conducts its business, and that when it is obliged to use force, it does so within the normal rules for the use of force common to any peacekeeping operation.36 O relatrio da Commission on Global Governance, publicado por ocasio do 50o aniversrio das Naes Unidas, sublinharia, por sua vez, que it is absolutely essential to cultivate an international environment in which the use of force remains the last possible means of resolving
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disputes, particularly when that action is being authorized on the basis of humanitarian considerations. Both ethical and practical considerations dictate an approach that elevates persuasion, conciliation, and arbitration above coercion, and non-violent coercion above the use of force.37 Dentre as medidas de segurana coletiva adotadas pelo Conselho de Segurana em relao ex-Iugoslvia talvez as mais eficazes e, em retrospecto, mais justificadas hajam sido as sanes, e especialmente as econmicas aplicadas a Belgrado. No obstante as violaes de variada natureza que sofreram, e admitido o efeito pernicioso que elas tm sobre populaes civis e terceiros pases, inquestionvel que um fator decisivo para o surgimento de uma disposio negociadora em Belgrado e por extenso Pale foi a promessa de levantamento das sanes, aventada pela primeira vez pelo Presidente Mitterrand a Slobodan Milosevic em meados de 1994. A ameaa de reimposio de sanes permanece um elemento de presso sobre os srvios, assim com a resistncia dos EUA a aceitar que a RFI volte a assumir na Assembleia Geral e no ECOSOC o assento que foi da RFSI. A questo do uso da fora para fins de assistncia humanitria ficou mais, e no menos, controvertida depois da Bsnia. As conotaes pejorativas do mission creep juntaram-se imagens negativas associadas Mogadishu line na formao de um vocabulrio que parecia refletir um mal-estar crescente ante o fenmeno do uso da fora por operaes de paz. A presena da OTAN fora de sua circunscrio territorial suscitou, de forma mais acentuada do que no Golfo, a questo da relao entre a aliana defensiva e a segurana coletiva universal sob responsabilidade do Conselho de Segurana. No ficaria claro, em particular, se, em situaes futuras, a OTAN recorreria ao uso da fora, fora de sua rea de defesa, apenas com a autorizao expressa do Conselho de Segurana, como se requer dos arranjos regionais inseridos sob o Captulo VIII, ou se os aliados manteriam abertas outras opes como a da invocao da auto-defesa sob o Artigo 51 para se posicionar out of area. A questo do recurso ao Captulo VII para a administrao da justia penal, enfim, levanta incertezas que ficaram expressas nas intervenes da delegao brasileira tanto quando da criao do Tribunal Internacional para a ex-Iugoslvia, como de seu similar para Ruanda. Aceita como manifestao de repdio da conscincia internacional a violaes particularmente inaceitveis do direito humanitrio, os Tribunais podem ser vistos como iniciativas que enquanto no estabelecido um Tribunal Penal Internacional se justificam
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pela excepcionalidade dos crimes que lhe deram origem. Mas a criao dos Tribunais tambm pode considerada um ato imprudente no sentido indicado pelo ex-Chanceler Ramiro Guerreiro quando ele afirma que o Conselho de Segurana dispe dos poderes excepcionais do Captulo VII para prevenir guerras provveis ou acabar com elas e no para suprir deficincias dos meios de ao coletiva que visem proteo dos direitos do homem, ecologia, restaurao da democracia representativa, aos fins humanitrios etc.38 A Misso do Brasil junto ONU assinalaria que o estabelecimento do Tribunal Internacional mediante deciso do Conselho de Segurana no encontra fundamento legal adequado no Captulo VII ou em outra seo da Carta das Naes Unidas.39 O Brasil chamaria ateno do CSNU para o fato de que o Conselho de Segurana, sendo ele prprio um rgo cujos poderes no so originrios mas a ele delegados pelo conjunto dos Estados membros da ONU no pode atribuir a um rgo subsidirio poderes que a ele prprio no foram atribudos. As intervenes brasileiras sinalizaram as objees jurdicas ao que se afigurava como uma ampliao inconstitucional das competncias do Conselho de Segurana, sem contudo deixar de consignar nosso interesse em contribuir de forma positiva para que no permanecessem impunes os graves crimes cometidos na ex-Iugoslvia. Caberia acrescentar o raciocnio de Stephen John Stedman, segundo o qual a comunidade internacional s devia assumir o compromisso de julgar crimes de guerra quando houver descartado a hiptese de vir a negociar com a liderana suspeita, como seria o caso, por exemplo, se ela estivesse sendo objeto de uma ao coercitiva militar sob o Artigo 42. No caso da Srvia cabe a pergunta de Stedman would a peace be more likely reached if some Serbians understand that a price of that peace will be their punishment for war crimes?40 A resposta evidentemente negativa, e explica porque os EUA no incluram entre as funes da fora da OTAN responsvel pela implementao dos acordos de Dayton o dever de aprisionar os suspeitos de crimes de guerra indiciados pelo Tribunal da Haia para a exIugoslvia. O tumulto internacional provocado pelo fim da Repblica Federal Socialista da Iugoslvia pode ainda no haver chegado a seu termo. Um Subdiretor do Departamento de Assuntos Polticos do Secretariado que testemunhou o conflito, (e pede para no ser citado) observa que a associao entre croatas e muulmanos na Bsnia s sobreviver por presso externa, uma vez que os croatas nutrem desprezo ainda mais profundo que os srvios
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pela populao islamizada dos Blcs. A mesma fonte, que no hesitou em descrever os croatas como neonazistas, estima que ser mais fcil os islmicos desenvolverem uma coabitao cooperativa com os srvios, pois, em ltima anlise, a RFI no tem interesse em se converter em um estado etnicamente puro por desejar reter as provncias do Kossovo onde os srvios mal chegam a 10% da populao e da Vojvodina onde h forte presena hngara. A Bsnia idealmente poderia se transformar em uma Confederao Helvtica mas tambm pode sobreviver a duras penas como um Lbano. A ideia de confederar a Federao Bosnaca-Croata Crocia propriamente dita foi praticamente abandonada. Mas os srvios bsnios podero evoluir no sentido de um arranjo confederado com Belgrado. Se os croatas da Bsnia decidem fazer o mesmo com Zagreb qual ser o futuro da comunidade islmica da Bsnia? Para Bernard Henri Lvy a Bsnia se converteu no equivalente emocional da Espanha dos anos trinta.41 Samuel Huntington considera essa comparao apropriada, e acrescenta que in an age of civilizations Bosnia is everyones Spain. The Spanish Civil War was a war between political systems and ideologies, the Bosnian War a war between civilizations and religions. (...) After four years the Spanish Civil War came to a definitive end with the victory of the Franco forces. The wars among the religious communities in the Balkans may subside and even halt temporarily but no one is likely to score a decisive victory, and no victory means no end. The Spanish Civil War was a prelude to World War II. The Bosnian War is one more bloody episode in an ongoing Clash of civilizations.42 A anlise de Huntington pode ajudar a iluminar a natureza das foras em luta no conflito balcnico, mas no mostra um caminho claro para transcendlas. Admitida sua interpretao do atual cenrio mundial, seria plausvel antever uma ordem internacional organizada em esferas de influncia, com o renascimento da filosofia do equilbrio do poder e o desaparecimento da noo de segurana coletiva tal como surgida no incio do sculo e desenvolvida pela ONU. Em um ambiente de lealdades determinadas pela participao de atores soberanos em civilizaes, Huntington situa no cerne da possibilidade de preservao da influncia do Conselho de Segurana a questo de sua composio permanente: the most obvious, most important, and probably most controversial issue concerns permanent membership in the U.N. Security Council. (...) Over the longer haul either changes are made in its membership or other less formal procedures are likely to
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develop to deal with security issues, even as the G-7 meetings have dealt with global economic issues.43 Mas a transcendncia deve ser buscada tambm no campo dos valores. A crise na ex-Iugoslvia constituiria um campo de aplicao particularmente frtil para a promoo da tolerncia como um valor-chave para o encaminhamento da construo de uma ordem internacional mais justa, como propem Lafer e Fonseca Jr.,44 e como efetivamente tem procurado defender a delegao brasileira em sua atuao em relao ao tema no Conselho de Segurana e na Assembleia Geral. Seja na presidncia do Comit de Sanes, ocupada durante dois anos, seja nos debates formais e informais e nos contatos com as partes direta e indiretamente envolvidas, o Brasil contrastou sua prpria experincia histrica de coexistncia harmoniosa entre populaes de etnias variadas e mltiplas confisses ao exemplo de intolerncia dos Blcs. Essa mesma experincia explica nossas reservas em relao ao enfoque subjacente aos acordos atualmente em fase de implementao, que submetem lgica da incompatibilidade entre etnias e acabam por reforar as cises entre muulmanos, cristos e ortodoxos, bosnacos, croatas e srvios. Como afirmado pelo Embaixador Celso Amorim em dezembro de 1995, persuaded by our own historical legacy that fruitful coexistence among people of different religious, racial and cultural backgrounds is viable and natural, we consistently and vigorously rejected the twisted logic of the ethnic borderline. This logic has yet to be defeated in the Balkans as it was during World War II in Europe, and as it has been overcome, with the active assistance of the United Nations, in South Africa. (...) It is now up to the leaders and the peoples who have lived through this nightmare to create a new environment, through tolerance and respect for diversity.45 Braslia, que estabelecera relaes diplomticas com a Crocia e a Eslovnia em dezembro de 1992, s faria o mesmo em relao Bsnia em 6 de dezembro de 1995, depois de firmados os Acordos de Dayton. Pode-se afirmar com alguma convico que a parte islmica na Bsnia a que maior compromisso com a pluralidade tnica e religiosa manifesta, mesmo se para sobreviver ela tem aceito a assistncia de fundamentalistas radicais. Ivo Banac, da Universidade de Yale, frisa que o Presidente bsnio, Alija Izetbegovic consistently has championed a secular, multinational Bosnian state, in which the rights of the three constituent communities would be guaranteed and protected. O mesmo Banac sustenta que a destruio de mesquitas (90% das que existiam nas reas ocupadas pelos
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srvios na Bsnia foram destrudas) represents a cultural reversion to pre-Enlightenment ideational modes, uma regresso a formas de comportamento que no eram vistas nos Blcs desde o sculo XVIII.46 A atitude protetora dos EUA em relao aos muulmanos emerge, nesse contexto, como digna de respeito, e em sintonia com preocupaes ticas que tocam de perto conscincia brasileira. Mesmo se a postura de Washington na crise da ex-Iugoslvia evoluiu de acordo com as prioridades de uma agenda poltica interna, mesmo se as oscilaes de sua poltica podem ter retardado ao invs de favorecido a adoo de medidas efetivas de controle da violncia, a disposio norte-americana em defender Izetbegovic constitui um exemplo de solidariedade transcivilizacional que merece ser incentivada pelos que no desejam um mundo dividido em bases tnico-religioso-culturais. Merece reflexo o fato de estar em pauta no conflito dos Blcs um valor que pode ser defendido sem restries por uma amostragem representativa da comunidade internacional e que transcende as linhas das civilizaes e do grau de desenvolvimento econmico. Reconhecidas as dificuldades de transposio da defesa de um valor para o plano diplomtico, a causa da pluralidade cultural tnica e religiosa, da tolerncia, em suma, poder aglutinar um conjunto diversificado de atores internacionais, e preencher, para boa parte do mundo em desenvolvimento, um espao que ficou vazio com o fim da descolonizao e do apartheid na frica do Sul. O Brasil foi capaz de manter um nvel adequado de dilogo com as diferentes partes do conflito, sem assumir um perfil excessivamente elevado e incompatvel com nossa posio de espectador relativamente distante do teatro do conflito, nem abdicar de defender o respeito s normas e princpios da Carta e promover a tolerncia. Ante a visvel desorientao dos membros permanentes, impunha-se cautela e equilbrio. Se a defesa da pluralidade cultural nos aproximava do discurso de Washington e Sarajevo, a resistncia ao uso da fora nas relaes internacionais impediu que nos alissemos ao mundo islmico e aos EUA na questo do levantamento do embargo de armas, aproximando-nos, at certo ponto, da posio chinesa que combateu a proliferao de referncias ao Captulo VII. Como co-participantes na UNPROFOR, estivemos sempre ativamente envolvidos nas condutas do Secretariado e Presidncia do Conselho com os contribuintes de tropas, onde frequentemente sustentamos posies prximas dos pases com mais numerosos contingentes, em particular Frana e Reino Unido. Na presidncia
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do Comit de Sanes o Brasil agiu com equilbrio suficiente para preservar a confiana dos membros do Conselho e tambm de Belgrado. Resta saber se a ONU est inerentemente desaparelhada para lidar com conflitos complexos como o da ex-Iugoslvia, ou se no futuro situaes anlogas tero que ser tratadas em grupos de contato ou solucionadas sob o comando de uma nica potncia, como aconteceu em Dayton, com o Conselho de Segurana aguardando pelos resultados das negociaes para coonest-las. Por um lado, Dayton pode ser interpretado como fenmeno de uma ordem unipolar, com os EUA assumindo individualmente a liderana na resoluo de conflitos que o Conselho de Segurana no consegue resolver ou e impedido de resolver por essa mesma potncia. Mas diferentemente do que ocorre com o Oriente Mdio, por exemplo, a ONU se envolveu de forma direta nas tentativas de reconciliao nos Blcs, seja na copresidncia da ICFY, seja pelo papel de ponto focal que o Conselho assumiu para a imposio e levantamento de sanes e para decises importantes que mantiveram uma forte presena internacional na ex-Iugoslvia e, em certos casos, legitimaram o uso da fora. No fossem as mudanas frequentes na posio norte-americana, o Conselho de Segurana poderia ter avanado mais decididamente em direo paz com base no plano Vance-Owen. A interferncia da poltica interna dos EUA na atividade do Conselho, que acabou contribuindo para que os beligerantes chegassem a um acordo em Dayton, responsvel tambm, paradoxalmente, pela incapacidade em que se encontrou o Conselho de haver facilitado um acordo antes. B.G. Ramcharam observa que o Conselho de Segurana adquirira a pretenso de ser capaz de lidar com as mais srias ameaas paz e segurana internacionais depois da Guerra do Golfo e que esta pretenso sofreu um duro golpe com a crise da ex-Iugoslvia.47 Dentro da multiplicidade de exerccios de avaliao da resposta internacional crise da ex-Iugoslvia, e do papel que coube ONU desempenhar, nem todas se preocupam em preservar distines importantes contidas na Carta da ONU, em particular as que diferenciam entre a ao sob o Captulo VI e sob Captulo VII, e nem todas apontam em direo ao fortalecimento do multilateralismo. Se o somatrio dessas reinterpretaes no chega a fazer emergir uma nova definio consensual de segurana coletiva, parece possvel afirmar que o caminho j trilhado no est levando a um retorno ortodoxia da Carta e que est em curso um processo incipiente de articulao de um novo paradigma.
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(C) O Genocdio em Ruanda O Conselho de Segurana contemplou pela primeira vez o recurso ao Captulo VII com respeito situao em Ruanda em 20 de abril de 1994, quando Boutros-Ghali sugeriu, como alternativa a duas outras opes no coercitivas, que fossem enviados ao pas tropas em nmero suficiente para impor um cessar-fogo, e restabelecer a ordem.1 As outras opes eram ou reduzir a capacidade da UNAMIR a Misso de Assistncia das Naes Unidas para Ruanda criada em outubro do ano anterior em atendimento a solicitao das partes em litgio ou retir-la do pas. O Conselho decidiu, em um primeiro momento, reduzir para 270 homens a composio da UNAMIR. A Embaixadora norte-americana Madeleine Albright estava decidida a fazer de Ruanda o primeiro teste da nova poltica presidencial, a PDD-25 que limitava as possibilidades de envolvimento dos EUA em conflitos que no afetassem interesses vitais dos EUA e adotava uma atitude mais restritiva em relao a operaes de paz da ONU de modo geral. Como ela declararia ao Comit de Assuntos Estrangeiros do Congresso sending a UN force into the maelstrom of Rwanda without a sound plan of operations would be folly.2 A magnitude da violncia que tomou conta do pas, semanas aps o acidente aeronutico em que morreram em condies algo misteriosas o Presidente de Ruanda, Juvenal Habyarimana e seu homlogo do Burundi, levaria o Conselho de Segurana a reexaminar sua posio em 17 de maio, ampliando o mandato da UNAMIR, aumentando o nmero de seus integrantes para 5500 homens, e impondo um embargo de armas sob o Captulo VII. Referncia ao Captulo VII figuraria novamente na resoluo 929 de 22 de junho de 1994, que autorizaria a criao do que acabou sendo chamada de uma operao multinacional de finalidade humanitria, a chamada opration turquoise comandada pela Frana, objeto de absteno brasileira. A resoluo 929, que s obteve 10 votos favorveis (as outras abstenes foram de China, Nigria, Nova Zelndia e Paquisto) justificava a necessidade de interveno multinacional em razo do agravamento da situao humanitria e da lentido nos preparativos para a obteno do nmero de tropas necessrio para o reforo da UNAMIR. O eufemismo dos all necessary means inaugurado pela resoluo 678 foi novamente empregado para consignar a natureza impositiva da interveno, o que se tornava necessrio em vista da oposio vocal a sua realizao por parte da Frente Patritica de Ruanda (RPF) que j comeava a dominar todo o territrio
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ruandense e acusava os franceses de parcialidade em favor das foras do exGoverno de maioria Hutu e das milcias a elas aliadas, sobre as quais pesava a responsabilidade pela matana da populao de origem Tutsi e elementos moderados da prpria etnia Hutu. Ainda sob o Captulo VII seria estabelecido em novembro de 1994 um Tribunal Internacional, contra a vontade da delegao de Ruanda, que participou como membro no permanente do Conselho em 1994 e 1995. Em contraste com o que acontecera na Somlia e na ex-Iugoslvia, a questo de Ruanda fora trazida ao Conselho de Segurana inicialmente sob o signo da reconciliao entre o Governo de maioria Hutu e a chefia da RPF. Incidentes fronteirios opondo os dois grupos desestabilizaram o nordeste de Ruanda, em outubro de 1990, e voltariam a se produzir em fevereiro de 1993, quando j estavam em curso as negociaes patrocinadas pela OUA e pelo Governo tanzaniano que desembocariam nos acordos de Arusha. Em 22 de junho de 1993 seria adotada a resoluo 846 que criava, a pedido dos governos de Kigali e Kampala, uma Misso Observadora Uganda-Ruanda (UNOMUR) para ser posicionada ao longo da fronteira comum, do lado ugandense. Em 5 de outubro de 1993, a resoluo 872 atenderia a solicitao conjunta do Governo de Ruanda e da RPF ao criar uma operao de paz para assistir as partes na implementao do Acordo de Paz de Arusha, que, alm de prever um cessar-fogo, estabelecia, em seis protocolos detalhados, condies para o repatriamento de refugiados, reformulao integrada das foras armadas e partilha do poder. Os Acordos concludos em 4 de agosto de 1994 culminavam um processo de dois anos de consultas promovidas pela OUA e acompanhadas pela ONU. Representantes da RPF e do Governo vieram pessoalmente a Nova York para persuadir o Conselho a criar a UNAMIR, no que s podia ser interpretado como sinal encorajador de conciliao poltica, que parecia colocar os ex-combatentes ruandenses em uma categoria menos belicosa do que seus similares na Libria ou em Angola. O acirramento das tenses tradicionais entre a maioria Hutu e a minoria Tutsi na regio africana dos grandes lagos data da poca colonial. Primeiramente os alemes (de 1908 at 1916), e posteriormente os belgas que ocuparam a rea durante a I Guerra Mundial e viriam a administr-la sob um mandato da Liga das Naes depois transferido para a ONU se serviram da populao Tutsi (ou Watusi como foi conhecida), criadora de gado e guerreira, para dominar as terras do ento chamado Ruanda-Urundi. Governados como parte do Congo belga at 1960, Ruanda e Burundi se
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tornariam independentes em 1962. Um sistema de coexistncia que perdurara por centenas de anos seria desagregado pela poltica colonial de favorecimento do grupo que, por seus traos finos e estatura esguia, foi considerado por Gobineau como aparentado aos arianos.3 A rivalidade racial latente se intensificaria com o surgimento de uma elite administrativa Tutsi e com a institucionalizao de um sistema de designao tnica na documentao de identidade individual. Como afirma James Fenton it had taken two generations of colonialism to turn what had been an antagonism between two peoples who nevertheless lived together intimately and productively into a passionate racial hatred.4 A descolonizao na frica despertou um nacionalismo Hutu antagnico no s aos belgas como aos Tutsi. O massacre de vinte mil Tutsi nos anos que precederam independncia provocaram um xodo da elite minoritria, que est na origem da formao de uma dispora anglfona em Uganda e na Amrica do Norte (os Hutu permaneceriam francfonos). At os anos oitenta a relativa estabilidade do pas fez com que Ruanda, apesar de seu regime poltico ditatorial de partido nico, fosse capaz de atrair cooperao externa, particularmente de pases de lngua francesa (inclusive Canad). Em 1988 os Tutsi no exlio se aliaram dissidncia interna composta inclusive por representantes da etnia majoritria formando a Frente Patritica de Ruanda que acabaria por tomar o poder aps haver sido vtima de tentativa organizada de extermnio por radicais Hutu. A ansiedade francesa ante a perspectiva de um avano da anglofonia na frica ter levado Paris a estender um apoio militar e econmico substancial ditadura de Juvenal Habyarimana. Conforme comenta Grard Prunier, a liderana ruandesa interpretaria o interesse francs em manter sua influncia lingustica e poltica na frica subsaariana como fonte incondicional de apoio ao Governo em Kigali.5 Quando os acordos de Arusha confrontaram os elementos mais antidemocrticos com a obrigao de acomodar os Tutsi em um Governo de Transio que precederia as eleies livres programadas para at fins de 1995, comeou a se organizar um ncleo de resistncia a toda e qualquer reforma. Esta ala considerava que as negociaes em Arusha haviam favorecido a RPF, que comparecera com uma plataforma unvoca, enquanto a representao governamental se apresentara dividida. Surgiria, assim, no partido governamental e nas foras armadas a ideia de completar a tarefa, tentada no perodo pr-independncia, de acabar de vez com o problema Tutsi.
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Em janeiro de 1994 Habyarimana foi confirmado na presidncia, em consonncia com o previsto em Arusha, para por em marcha o processo de transio a ser concludo em um perodo de dois anos. O cronograma de instalao das instituies transitrias, entretanto, comeou a sofrer atrasos. Ao regressar da capital da Tanznia, em 6 de abril, o Presidente se havia comprometido a anunciar a formao de um governo de transio do qual participariam cinco ministros do RPF to logo chegasse a Kigali. Independentemente da questo tnica, a expectativa de ter que acomodar os expatriados Tutsi representava um inquestionvel desafio para um pas agrrio e economicamente frgil, conhecido pelas mais elevadas taxas de densidade demogrfica do continente africano. A morte dos Chefes de Estado de Ruanda e Burundi em 6 de abril de 1994, em um acidente aparentemente provocado, desencadearia uma onda de assassinatos de motivao tnica, poltica e indiretamente econmica, em que morreriam mais de oitocentos mil pessoas, enquanto trs milhes se deslocariam internamente ou para pases vizinhos. De uma populao Tutsi ruandesa de cerca de um milho, sobreviveram menos de duzentos mil. Por qualquer critrio de avaliao, os acontecimentos de 1994 em Ruanda se enquadrariam sem dificuldade no Artigo II da Conveno sobre a Preveno e a Punio pelo crime do Genocdio de 1948, que define o crime em termos de ato cometido com a inteno de destruir em sua totalidade ou em parte um grupo nacional, tnico, racial ou religioso.6 O Artigo VIII da mesma Conveno estabelece que qualquer parte contratante poder instar os rgos competentes das Naes Unidas a tomar as medidas julgadas apropriadas para, de acordo com a Carta, prevenir e suprimir os atos de genocdio enumerados no Artigo III, que, por sua vez, inclui itens como a incitao direta e pblica ao genocdio, a conspirao ou a cumplicidade na perpetrao de tais atos. O relatrio do Committee on Global Governance considera que a Conveno sobre o Genocdio (que em 1994 havia sido ratificada por 114 pases, inclusive o Brasil) se refere implicitamente ao Conselho de Segurana em seu Artigo VIII.7 No entender do Comit, enquanto o CSNU tem se permitido alguma latitude na interpretao do que consistiriam situaes passveis de justificar interveno nos assuntos internos dos Estados membros sob pretexto de que ameaam a paz e segurana internacionais, o Conselho j estaria autorizado pela Conveno de 1948 a se mobilizar contra situaes como a perseguio de Hitler contra os judeus ou a eliminao dos Tutsi pelas foras armadas de Ruanda e milcias a elas
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aliadas em 1994. No cumprimento do mandato que lhe outorgara as resolues 912 e 918 a UNAMIR acolheu a populao civil que buscou a proteo da ONU, e agiu em autodefesa contra grupos que tentaram ameala nesses locais protegidos. Mas relatrio sobre Ruanda publicado, em dezembro de 1996, pela Unidade de Lies Aprendidas do Departamento de Operaes de Paz reconhece que in fact, there was a certain reluctance among Council members to acknowledge that the problem in Rwanda was one of genocide.8 A imprensa internacional, no entanto, respondeu ao que se passava nos grandes lagos africanos com o mesmo interesse concentrado (e, segundo seus crticos, insensvel ao contexto poltico regional) que dispensara fome na Somlia e limpeza tnica na Bsnia o que levaria a Embaixadora Albright a se referir rede de televiso CNN como o dcimo sexto membro do Conselho. Na sua condio de africano, o Secretrio- Geral Boutros-Ghali ficaria em posio incmoda para explicar a relativa inao da ONU, e no esconderia, em particular, sua frustrao com a demora em obter reforos para a UNAMIR. Em 8 de junho, pela resoluo 925, o Conselho de Segurana aprovou as propostas apresentadas pelo SGNU que tentavam dar um sentido de urgncia expanso da operao de paz. Mas em carta dirigida ao Presidente do Conselho de Segurana em 20 de junho BoutrosGhali se queixaria de que none of those Governments possessing the capacity to provide fully trained and equipped military units have offered so far to do so for the implementation of the Security Councils resolutions to deal with the situation in Rwanda.9 O SGNU afirmava ademais que it is evident that, with the failure of member States to promptly provide the resources necessary for the implementation of its expanded mandate, UNAMIR may not be in a position, for about three months, to fully undertake the tasks entrusted to it by those resolutions. Esta carta j era do conhecimento do Representante Permanente da Frana, Embaixador Mrime, quando foi divulgada. Embora o anteprojeto de resoluo de autoria francesa que viria a autorizar a opration turquoise antecedesse a carta de alguns dias, seu primeiro pargrafo operativo dava as boas vindas a suas recomendaes. Coincidentemente o pargrafo 12 da carta de Boutros-Ghali convidava o Conselho de Segurana a consider the offer of the Government of France to undertake, subject to Security Council authorization, a French-commanded multinational operation in conjunction with other member States, under Chapter VII of the
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Charter of the United Nations to assure the security and protection of displaced persons and civilians at risk in Rwanda.10 Boutros-Ghali lembrava que uma operao daquele tipo fora por ele mencionada como uma possibilidade a ser estudada no ms de abril, e recordava tambm o precedente da UNITAF na Somlia, talvez pouco atento para as ms recordaes em que aquela iniciativa ficara envolta. Como assinalou o Embaixador Sardenberg em telegrama de 18 de junho de 1994, Ruanda se apresentava dividida por dois tipos simultneos de conflito que se interpenetravam: uma luta militar pelo poder de estilo clssico, na qual se defrontavam o Governo e seu exrcito controlado pelos Hutus e as foras rebeldes da Frente Patritica Ruandesa, de grande predominncia Tutsi mas com alguma participao Hutu.11 Por outro lado verificava-se um violentssimo conflito tnico no qual as milcias ligadas ao governo vinham literalmente massacrando a minoria Tutsi. O veredito do telegrama era no sentido de julgar Ruanda um caso claro de genocdio. Sardenberg acrescentava que em consequncia desse conflito a tradicional influncia belga, de raiz colonial vem sendo rapidamente extirpada, ao passo que a Frana luta para manter e talvez ampliar sua presena. Enquanto aquela sempre prestigiou o lado Tutsi que funcionou como feitor colonial a ltima buscou apoiar o Governo contra as foras rebeldes, mantendo durante anos um batalho em Kigali.12 Sem desmerecer o propsito francs de querer proteger seus scios Hutu de atos de vingana, a suspeita de que Paris estava usando um pretexto humanitrio para por em marcha uma interveno poltica no seria aplacada pelos acontecimentos subsequentes. O Ministro da Defesa belga, Leo Delcroix, seria um dos primeiros a manifestar suas reservas em 16 de junho de 1994: la France a pris parti (...) beaucoup plus que notre pays, cest pourquoi linitiative franaise doit tre observe avec la prudence ncessaire.13 A imprensa belga j levantara a hiptese de que o atentado contra o avio em que viajava Habyarimana fora perpetrado por dois militares franceses. Segundo a edio de 17 de junho de 1994 do jornal Le soir de Bruxelas il apparat presque certain dsormais que lavion a t abattu par un missile portable, vraisembleblement un SAM. (...) Cependant de lavis de tous les cooprants et observateurs belges et trangers, il est hors de question que les deux tirs de roquette qui ont abattu lavion aient pu tre loeuvre de militaires rwandais: ces derniers nont jamais t forms ce type dexercice. Lhypothse la plus souvent retenue jusqu prsent tait celle
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de mercenaires non identifis. Un tmoignage venant de Kigali, qui rejoint sur certains points ltat actuel de lenqute mene en Belgique par lauditorat militaire (...) assure que lavion dans lequel se trouvaient le prsident Habyarimana et son collgue Burundais aurait t abattu par deux militaires franais au service de la CDR (Coalition pour la Dfense de la Rpublique), les ultras du Hutu power accuss davoir pris la tte des massacres ultrieurs. (...) La France (...) demeure le dernier pays pouvoir intervenir sans susciter darrires penses et finalement risque daggraver encore la situation.14 O interesse belga na estria no decorria unicamente de seu papel de ex-potncia colonial protetora dos Tutsi, mas sobretudo do fato de que os dois militares franceses haviam sido vistos envergando uniformes do exrcito da Blgica, circunstncia que estaria por trs do assalto em que morreram dez cascos azuis belgas, e provocou a retirada unilateral por Bruxelas de seu contingente na UNAMIR. Quando Paris decidiu intervir em Ruanda com o apoio de Boutros-Ghali a RPF j detinha o controle da metade oriental do pas e estava a ponto de controlar todo seu territrio. Informaes publicadas na imprensa belga do conta de que militares franceses estavam cercados por foras hostis da RPF e sugerem que a operao turquesa tinha por objetivo principal resgat-los. Declaraes jornalista C. Braeckmann por parte de representante da RPF do conta de que la France tait au courant sinon complice des plans du gnocide: lentranement des commandos a t assure par les franais, ce sont eux qui leur ont fourni les armes: 80% des que nous avons saisies sur les forces gouvernementales sont dorigine franaise. (...) Nous disposons dinformations suivant lesquelles des militaires franais seraient traqus dans des camps militaires Kigali et nous croyons que lopration actuelle a aussi pour but de les faire sortir. Nous croyons mme que cest cela La raison dterminante de lopration prvue, cest pour cela quil faut aller si vite.15 De fato, no dia seguinte adoo da resoluo dois mil franceses e algumas dezenas de senegaleses j estavam em Ruanda. Nove dias mais tarde a operao turquesa estabeleceria uma zona de proteo humanitria na regio sudoeste do pas ainda no controlada pela RPF. O Financial Times de 7 de julho de 1994 assinalaria a propsito que Frances decision to create civilian safe havens in Rwanda has set the stage for another foreign military entanglement in Africa of unknown duration and unpredictable results e admitia o que j passara a ser um sentimento amplamente
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compartilhado que: the plan, backed by Mr. Boutros-Ghali, but not endorsed by an increasingly uneasy Security Council, lays France open to charges that its humanitarian intervention was a thinly veiled disguise to prop up the collapsing regime of a former military client.16 Com a vitria das foras da RPF foi decretado um cessar-fogo em 18 de julho e formado um governo de unio nacional que, excetuados alguns incidentes episdicos, no tem revelado um comportamento sistematicamente retaliatrio. A expedio francesa deixaria o pas antes de expirar o prazo de dois meses estipulado pela resoluo 929. O Brasil acompanhou com extrema ateno aqueles desenvolvimentos surpreendentes. Como assinalaria o Embaixador Sardenberg, os projetos de expanso de influncia francesa na frica no eram apenas percebidos pela Blgica e visavam tambm outros pases, e em particular vrios lusfonos (Guin-Bissau, Cabo Verde e Angola especialmente).17 O nmero significativo de abstenes e a escassa adeso africana iniciativa lanavam dvidas sobre sua legitimidade e impedia que a operao sequer pudesse ser designada como multinacional. Editorial do New York Times afirmaria precisamente que so prevalent is unease about the French offer that five Security Council members (China, Nigeria, New Zealand, Brazil and Pakistan) abstained, and the resolution mustered only one vote more than the necessary nine. E acrescentava: Rwandas other neighbors (a exceo era o Zaire) are wary of the French bid; they remember how often the Foreign Legion has intervened to prop up strongmen in Africa -including Rwanda in 1990.18 O discurso brasileiro na sesso do Conselho de 22 de junho de 1994 que adotou a resoluo 929 declarava que, por princpio, o Brasil considera que o CSNU deve fazer o possvel para evitar invocar os poderes extraordinrios do Captulo VII da Carta. Aluso era feita ao fato de que a parte prestes a se declarar vitoriosa em Ruanda se opunha misso francesa. Era lembrado que a experincia da Somlia no permitia que fossem ignoradas as dificuldades inerentes ao posicionamento simultneo de uma operao de paz e uma operao coercitiva em um dado cenrio.19 A opration turquoise no contribuiu para favorecer um consenso a respeito do papel das intervenes ditas humanitrias. Dorinda Dallmeyer analisa com frieza as consequncias nefastas para a credibilidade do Conselho de Segurana de aes humanitrias coercitivas que acabam se revelando um subterfgio para a promoo de interesses nacionais ou hidden agendas:
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the doctrine of humanitarian intervention is not only subject to criticism that it can be used as an instrument of oppression of the weak by the strong but also to the complaint that the doctrine is more broadly open to abuse, manipulation and rationalization.20 Dallmeyer aponta, alm do mais, para o perigo inerente ao agravamento da sensao, no mundo em desenvolvimento, de excluso do processo em curso de formulao de argumentos morais ou normativos definidores de intervenes justificadas. O trgico da operao turquesa reside no fato de que uma situao unanimemente repudiada pela comunidade internacional e que poderia ter sido um fator de congregao internacional, deu ensejo a uma interveno supostamente humanitria, cujos objetivos polticos no conseguiriam permanecer camuflados. A operao foi recebida com cinismo, incentivando a percepo segundo a qual os novos conceitos intervencionistas constituem formas paternalistas ou neo-colonialistas de administrao das relaes internacionais por um diretrio desenvolvido, insensvel s causas profundas dos conflitos no mundo em desenvolvimento e indiferente a suas aspiraes por progresso social e econmico. As perguntas dirigidas por Jim Whitman da Universidade de Cambridge ao Conselho de Segurana adquirem, neste contexto, particular ressonncia: are we ever likely to see the phrase all necessary means employed in respect of resources rather than military licence? Is the attention given to end states part of the same impulse to frame emergencies?21 Em sua introduo a uma coletnea de artigos apropriadamente intitulada After Rwanda, Whitman critica de forma talvez excessivamente impiedosa as consequncias desafortunadas para os pases alvo de interveno resultantes dos objetivos polticos mal definidos ou deliberadamente ambguos das iniciativas que combinam funes civis humanitrias e coero militar. Na sua avaliao o modelo de interveno que permite a um pas lder o recurso aos all necessary means como as da Frana em Ruanda e dos Estados Unidos no Haiti underscore the fact that the UN is without the means to exercise political control over every military operation it mandates, thus undermining its perceived legitimacy.22 Perceptivos tambm so seus comentrios relacionados tenso entre o imperativo da ao em situaes emergenciais e a dificuldade (ou falta de interesse) em definir objetivos de mais longo prazo, bem como a resistncia por parte das naes desenvolvidas em elaborar uma estratgia para lidar com problemas estruturais, como os do desenvolvimento. Merecedor de
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reflexo se afigura, a esse respeito, o argumento elaborado por Jon Bennett no sentido de que o humanitarismo do Norte pode constituir uma forma de desengajamento em relao ao Sul, e sua afirmao de que the growth in humanitarian relief lies at the very centre of policies reflecting a profound change in North-South relations.23 A nfase atribuda ao trabalho do Conselho de Segurana e o relativo descaso com que os demais rgos da ONU so vistos por algumas potncias do mundo industrializado pareceriam corroborar este enfoque. Sucedeu em Ruanda um fenmeno que o Conselho de Segurana no previu. Quando, em novembro de 1994, 5500 tropas da UNAMIR estavam finalmente instaladas no pas, o genocdio j havia passado e um novo governo assumira o poder em Kigali. Aos olhos da nova administrao a justificativa para a presena da ONU de que um ponto de vista de consideraes de segurana no fazia sentido, agora que o pior havia acontecido, quase um milho de pessoas haviam morrido e a ordem fora restabelecida. As novas autoridades em Kigali s no hostilizaram a UNAMIR inicialmente por esperarem que ela fosse capaz de ajudar na reconstruo do pas. Mas, em que pese retrica de Boutros-Ghali sobre post-conflict peace-building, o comando da UNAMIR foi obrigado a explicar repetidamente ao novo presidente, Pasteur Bizimungu, e ao homem forte do regime, Paul Kagame, que s o Representante Residente do PNUD e as agncias especializadas poderiam ajudar Ruanda a se reorganizar econmica e socialmente. Enquanto isso, paradoxalmente, a generosidade da comunidade internacional se canalizava para a prestao de assistncia humanitria aos campos de refugiados em Goma, no vizinho Zaire, e outras localidades, onde se haviam instalado elementos gnocidaires das antigas foras governamentais. O relatrio da Unidade de Lies Aprendidas do DPKO admite que the expanded UNAMIR, once fully deployed, had the technical capability, in its doctors, engineers, telecommunications technicians and logistics (...) to perform peace-building tasks. The inhibition lay in the mandate, as senior officials were constantly reminded that the military technicians and their equipment were financed by assessed contributions to support UNAMIR and not the Government and people of Rwanda. That task was development oriented, they were told, and the responsibility for that lay with the specialized agencies, which operate on the basis of voluntary contributions.24 O General Romo Dallaire (Canad), comandante da UNAMIR, relata, ademais, que comearam a surgir conflitos abertos entre a
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ONU e as ONGs sobre como lidar com os membros das foras do governo deposto e suas famlias, e que a inexistncia de uma cadeia hierrquica ntida entre os diferentes atores internacionais no terreno s fazia aumentar o desencanto das autoridades da RPF com sua presena.25 Enquanto a complexidade do panorama no permitia estabelecer com facilidade o curso de ao adequado de um ponto de vista moral, e apesar de a UNAMIR haver contribudo em alguma medida para apaziguar o ambiente, alm de haver consertado estradas e prestado outros servios, o Governo RPF nunca encararia a UNAMIR como um parceiro e acabaria insistindo em sua retirada, para certo embarao do Conselho de Segurana, o que viria a acontecer em 8 de maro de 1996. Como se sabe, as foras da RPF revelariam novamente sua competncia estratgico-militar ao romperem o cerco mantido nos campos de refugiados no Zaire por radicais Hutu interessados em montar uma contra-ofensiva, e permitir que pelo menos seiscentos mil refugiados inocentes regressassem a Ruanda em fins de 1996. Com esta proeza militar, o regime de Kigali conseguiu evitar que fosse posta em movimento uma interveno sob o Captulo VII concebida pelo Canad que chegou a ser autorizada pelo Conselho de Segurana e que parecia luz dos elementos de juzo disponveis, justificar-se em razo da ameaa que a instabilidade nos campos de refugiados estava gerando para a paz regional. Diante da dimenso da catstrofe humanitria em Ruanda, do genocdio de que foram vtima os Tutsi, possvel defender, como o Committee on Global Governance, que o Conselho de Segurana tinha base jurdica, para exercer sua liderana poltica e moral na imposio de medidas destinadas a por fim violncia. A reao esboada por intermdio da UNAMIR, embora insuficiente, no ter necessariamente comprometido a autoridade do Conselho, na medida em que o desenlace militar da crise, determinado pelos prprios ruandenses, parece haver instalado no poder em Kigali uma equipe com condies de controlar a situao interna e adquirir legitimidade nacional e internacional. O levantamento do embargo de armas que fora imposto pela resoluo 918 representa um gesto de confiana por parte da comunidade internacional em relao ao atual regime em Kigali. Em contrapartida, a autorizao conferida pela resoluo 929, sob o Captulo VII, para uma interveno multinacional humanitria que se revelou pelo contrrio nacional, parcial e inspirada em uma agenda poltica no declarada, permanece controvertida. Ruanda passou a figurar junto Somlia e a ex-Iugoslvia
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entre os casos de recurso a medidas do Captulo VII em que a sabedoria do Conselho na admisso do uso da fora passvel de questionamento. O problema da punio dos responsveis pelo genocdio continuar a ser determinante para a estabilizao de Ruanda. Tendo criado o Tribunal Internacional para a ex-Iugoslvia o Conselho de Segurana no podia se esquivar de contemplar tratamento anlogo para os crimes cometidos na regio dos grandes lagos africanos. Por casualidade, Ruanda havia sido eleito para participar dos trabalhos do Conselho de Segurana como membro no permanente no binio 1994-1995. Assim que a RPF assumiu o governo em Kigali e passou a ocupar o assento no Conselho, que estivera at ento em posse do governo de maioria Hutu, o Representante Permanente de Ruanda se manifestou a favor do estabelecimento de um tribunal internacional para julgar os suspeitos dos assassinatos. Aquela atitude se alteraria, contudo, a partir do momento em que a delegao de Ruanda se daria conta de que as posies de Kigali no seriam necessariamente levadas em conta, em particular no que se referia ao seu desejo de incluir a pena de morte nos estatutos de um tribunal. A delegao de Ruanda votou contra o estabelecimento do Tribunal Internacional cuja criao foi decidida, com referncia ao Captulo VII, pela resoluo 955 de 8 de novembro de 1994 (absteno chinesa). Em vista do carter excepcional da brutalidade que se alastrara em Ruanda, o Brasil no se ops criao do Tribunal e procuraria estimular um dilogo construtivo entre o Representante de Ruanda e os membros do Conselho mais ativos na sua promoo, de modo a permitir que ele viesse a ser constitudo em bases consensuais. A exemplo do ocorrido no tocante ao tribunal sobre a ex-Iugoslvia, entretanto, questionaramos a competncia do Conselho de Segurana para estabelecer ou exercer jurisdio criminal internacional, cientes de que, no futuro, a nica forma de se evitar a proliferao de tribunais ad hoc ser a negociao de um Tribunal Penal Internacional pela Assembleia Geral. A avaliao da Unidade de Lies Aprendidas sobre as perspectivas de xito do Tribunal dbia. Como afirma seu relatrio it has been suggested that the Tribunal will not be able to try more than a handful of the top organizers of the genocide. These people will be detained in conditions far superior to those that exist in the prisons of Rwanda today where thousands are interned without due process, on a mere suspicion of being involved. The organizers of the genocide prosecuted by the Tribunal will also not be subjected to the same sentence that has already been passed
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on others, far lower in rank and culpability, that were alleged to be involved the death sentence.26 Notcias provenientes de Ruanda posteriores ao regresso dos refugiados que se encontravam no Zaire, indicam que o Governo est limitando ao mnimo os casos de aplicao de pena de morte. Mas, como afirma o Vice-Presidente e Ministro da Defesa e, como se sabe, artfice das vitrias militares do RPF Paul Kagame Maybe you create an atmosphere where things are stabilized first. Then you go for those you must go for. Others you can even ignore for the sake of gradually leading a kind of peaceful coexistence. It will not be easy to balance the demands for justice and for order. In between these two intentions there are problems there are the feelings of the people.27 Uma crise maior est em gestao na regio que a Sra. Elizabeth Lindenmayer, assessora do Secretrio-Geral Kofi Annan, chama de Blcs da frica, que poder repercutir em uma regio extensa que inclui o Zaire, Uganda e o Sudo.28 Como informou o Monde Diplomatique, uma alliance htroclite se formou entre o ex-governo responsvel pelo genocdio em Ruanda, o regime de Mobutu Sese Seko, os islamitas sudaneses crescentemente isolados internacionalmente e os antigos oficiais do regime Idi Amin Dada.29 A poltica francesa de apoio ao governo Mobutu e aos Hutu esteve diretamente em conflito com o aumento da ajuda militar norte-americana aos opositores dessa aliana heterclita. As repercusses dessa rivalidade para o resto do sul do continente no podem ser subestimadas e constituem um elemento a mais em um quadro de instabilidade regional que pode se agravar. As crises africanas continuaro a desafiar o Conselho de Segurana e no faltaro oportunidades para que alguns de seus membros ou o Secretariado se sintam tentados a recorrer a mtodos militares coercitivos, por razes humanitrias ou outras. Iniciativas como a que os EUA esto promovendo com o apoio de um nmero preponderante de anglfonos a chamada African Crisis Response Force so vistas com desconfiana pela Frana e suscitam indagaes que sero examinadas no subcaptulo 4 (B). Nenhuma estratgia para por fim ao estado crnico de crise que se instaurou em vrias partes da frica ser bem sucedida sem uma estratgia de desenvolvimento econmico e social. Entrementes, o conselho de interlocutores que vem acumulando experincia na regio, como o Brasil em Moambique e Angola, se torna valioso para o estabelecimento de uma poltica que, em consulta com a OUA e lideranas da regio, seja capaz de reverter a onda de violncia dos ltimos anos.
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(D) A Questo do Haiti Em 21 de dezembro de 1992 o Secretrio-Geral da Organizao dos Estados Americanos, Embaixador Joo Clemente Baena Soares, dirigiu carta ao Secretrio-Geral das Naes Unidas em que o consultava sobre a possibilidade de aplicao universal de um embargo militar e comercial contra o Haiti.1 Ao fazer uma srie de reflexes de natureza jurdica, a carta indagava ao SGNU se seria possvel evitar que tais sanes fossem autorizadas sob o Captulo VII. A mensagem de Baena Soares se inscrevia no contexto da implementao das recomendaes adotadas pela Reunio Ad Hoc de Chanceleres da OEA de 13 de dezembro, que adotara resoluo encarregando o Secretrio-Geral da OEA a procurar uma soluo pacfica para a crise haitiana e, em contato com o Secretrio-Geral das Naes Unidas examinar a possibilidade e a convenincia de levar a situao do Haiti ao conhecimento do Conselho de Segurana das Naes Unidas a fim de conseguir a aplicao universal do embargo comercial recomendado pela OEA.2 A OEA e a ONU haviam colaborado em 1990 na observao das eleies haitianas que deram vitria a Jean Bertrand Aristide pela maioria expressiva de 67% do eleitorado. Mas a expectativa de que a incipiente democracia haitiana viesse a abrir um novo captulo na conturbada Histria do pas pondo fim chamada parenthse de cinco anos de instabilidade poltica que sucedera ao colapso da dinastia ditatorial dos Duvalier havia sido amputada pelo golpe de estado em 30 de setembro de 1991 comandado pelo General de Diviso Raoul Cdras, comandante das foras armadas do Haiti. A OEA assumiria a liderana da condenao internacional ao regime ilegal de Cdras, com base no Compromisso de Santiago com a Democracia e a Renovao do Sistema Interamericano, adotado em junho do mesmo ano, pondo em marcha, pela primeira vez, os mecanismos de coordenao em nvel ministerial previstos pela resoluo 1080 sobre o fortalecimento da democracia representativa. A Assembleia Geral da ONU acompanharia e apoiaria as medidas adotadas pela OEA, e, em atendimento a convite expresso na resoluo 594 do Conselho Permanente, representantes da ONU viriam a se unir aos esforos da OEA na proteo dos direitos humanos e na promoo das instituies democrticas, associando-se no empreendimento conjunto da Misso Civil Internacional para o Haiti (MICIVIH), criada pela resoluo 47/20B da AGNU. Em fins de 1992 as repetidas tentativas frustradas de dilogo com o regime Cdras, patrocinadas pela OEA, levaram o
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Presidente Aristide e o sistema interamericano concluso de que as sanes regionais eram insuficientes e que apenas o isolamento por meio de sanes militares e econmicas universais mandatrias seria capaz de pressionar as autoridades de fato em Porto Prncipe a restituir o poder ao Presidente legtimo e internacionalmente reconhecido no Haiti. Os termos da carta de Baena Soares a Boutros-Ghali refletiam a apreenso de alguns membros da OEA ante a perspectiva de caracterizao do problema haitiano como uma ameaa paz internacional, quando para citar o ex-Chanceler Ramiro Guerreiro nem a Repblica Dominicana se sentia ameaada.3 A delegao do Mxico, por exemplo, indicara ao Conselho Permanente reunido em 10 de novembro de 1992 que Mxico est convencido de que, conforme la Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas y la Carta de nuestra Organizacin, la situacin en Hait no se inscribe como una amenaza para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, e advertia que qualquer interpretao naquele sentido era inaceitvel.4 Boutros-Ghali no respondeu pergunta do SecretrioGeral da OEA sobre a viabilidade de se evitar a invocao do Captulo VII, talvez porque a hiptese de aplicao de sanes fora do mbito do Artigo 41 do Captulo VII comportasse problemas delicados: como tornar mandatrias para os Estados membros sanes que no haviam sido impostas sob o Captulo VII? Como evitar a criao de um precedente que viesse a tornar os parmetros do Captulo VII irrelevantes na aplicao de sanes futuras? Ficaria patente, alm do mais, no papel coadjuvante que desempenhou para possibilitar a interveno militar multinacional de setembro de 1994, que Boutros-Ghali no chegara a se sensibilizar ante a preocupao da OEA em procurar limitar ao mnimo o enquadramento do caso haitiano no sistema de segurana coletiva da ONU. Entrementes o ex-Chanceler da Argentina Dante Caputo foi nomeado enviado especial para a crise haitiana, primeiramente pelo Secretrio-Geral da ONU em 11 de dezembro de 1992 e, logo depois, pelo da OEA, em 13 de janeiro de 1993. Baena Soares salientaria o precedente de coordenao entre a OEA e o organismo mundial estabelecido por meio da designao de Caputo em seu depoimento sobre a crise em Sntese de uma gesto (1984-1994).5 Caputo tentaria negociar um acordo com Cdras baseado em trs pontos principais: o retorno de Aristide, a nomeao de um Primeiro-Ministro para
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chefiar um governo de concrdia nacional e um entendimento sobre a questo da anistia. Este ltimo elemento, que viria a fazer parte do Acordo de Governors Island de julho de 1993, seria considerado o ponto central da barganha, segundo Mark Danner: a comunidade internacional e os EUA particularmente assistiriam Aristide a voltar a Porto Prncipe apesar de sua retrica anterior intensamente anti-norte-americana mas, diferentemente do que ocorreu na ex-Iugoslvia, no se exigiria que os militares fossem julgados pelos assassinatos e demais atrocidades cometidas contra seguidores de Aristide.6 No chegava a ser segredo que a Agncia Central de Informaes (CIA) tinha laos com os militares haitianos e considerava Aristide emocionalmente instvel e ideologicamente suspeito.7 Apesar de Bill Clinton haver recebido Aristide na Casa Branca em 16 de maro de 1993 e ter em seguida nomeado um enviado especial para o Haiti (Lawrence Pezzullo), a crescente presso internacional sobre o regime ilegtimo no foi capaz de faz-lo aceitar a proposta inicial de Caputo. Em 7 de junho o Representante Permanente do Haiti dirigiria carta ao Presidente do Conselho de Segurana em que, aps condenar o obstrucionismo das autoridades de fato, solicitava que as sanes a elas aplicadas no mbito da OEA e endossadas pela Assembleia Geral, se tornassem universais e mandatrias, atribuindo prioridade ao estabelecimento de um embargo de armas e munies e de produtos petrolferos.8 A perspectiva do isolamento internacional levou Cdras a reconsiderar sua indisposio ao dilogo. Em 21 de junho de 1993 ele aceitou convite de Dante Caputo para vir a Nova York. Um ms mais tarde, Cdras e Aristide assinariam o acordo de Governors Island, que determinava a devoluo do poder ao Presidente Aristide em 30 de outubro, e o Pacto de Nova York que estabelecia uma trgua de seis meses para uma transio pacfica. Em agosto de 1993 o Conselho de Segurana suspendeu as sanes, pela resoluo 861 do dia 27, e aprovou o envio de um escalo avanado de peritos civis e militares, pela resoluo 862 do dia 31. A resoluo 867 de 23 de setembro de 1993 aprovaria as recomendaes do Secretrio-Geral para o estabelecimento de uma Misso das Naes Unidas no Haiti (UNMIH) cuja composio poderia chegar a alcanar 567 monitores policiais e at setecentas tropas, acrescidas de sessenta treinadores militares. Em meados de outubro, contudo, desmoronaria todo o curso de ao mapeado a partir do vero setentrional. No dia 11, duas semanas antes da data prevista para a volta de Aristide, o navio norte-americano Harlan Country que transportava
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200 soldados norte-americanos, munidos de armas leves, foi impedido de atracar em Porto Prncipe. Manifestaes orquestradas pelo regime militar se alastraram ao resto do pas provocando a partida dos observadores da ONU e da OEA. O Embaixador Sardenberg, comentaria que esta situao altamente instvel levou-me a uma atuao intensa, na Presidncia, junto ao chamado grupo de amigos do Secretrio- Geral para o Haiti (EUA, Frana, Canad e Venezuela) e junto ao grupo de pases de nossa regio. Vrias vezes, dirigi-me imprensa para reafirmar a importncia do Acordo da Ilha dos Governadores, condenar os acontecimentos em Porto Prncipe, inclusive os assassinatos ento ocorridos, reafirmar a necessidade de uma soluo democrtica para a crise. Os trabalhos do Conselho confirmaram, neste caso, ser politicamente essencial, em questes de paz e segurana ligadas Amrica Latina e ao Caribe, associar os pases da regio e a OEA ao processo negociador dos projetos de resoluo. Evidenciou-se tambm a delicadeza da tarefa de harmonizar as aes das Naes Unidas e da Organizao dos Estados Americanos em problemas desse tipo.9 Ante a recusa dos lderes do golpe em honrar os acordos, firmados em julho, o Conselho de Segurana decidiu, pela resoluo 873 de 13 de outubro, reimpor as que haviam sido suspensas, e, pela resoluo 875 de 16 do mesmo ms, autorizar um bloqueio naval para garantir a imposio das sanes. Como forma de qualificar a referncia ao Captulo VII no tratamento da questo do Haiti pelo Conselho de Segurana, o Brasil insistira desde o incio em sublinhar o carter nico e excepcional das circunstncias haitianas. A resoluo 841 de 16 de junho de 1993 que veio a aplicar embargo de armas e de petrleo inclura pargrafo preambular que associava a ameaa paz internacional na regio s unique and exceptional circumstances do caso. O mesmo aconteceria com relao ao estabelecimento do bloqueio naval decretado em 16 de outubro de 1993 e em resolues subsequentes sob o Captulo VII. O Representante Permanente do Brasil esclareceria perante o Conselho de Segurana quando da adoo da resoluo 875 que: It was thus out of grave concern and a sense of urgency impressed on us by the seriousness of the latest events in Haiti that, yesterday and today, we have faced the need to address a unique and exceptional situation with equally exceptional and unique measures, particularly the authorization for Member States to use measures that may include the halting of inward maritime traffic, with the exclusive purpose of enforcing the sanctions related to oil and arms established in resolutions 841 (1993) and 873
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(1993).10 Sardenberg precisaria que o bloqueio se destinava a impor medidas originalmente emanadas da Organizao dos Estados Americanos e contava com a anuncia explcita do governo legtimo do Haiti, conforme refletido no prembulo da resoluo. O Brasil concluiria, ainda assim, que aquela deciso no constitua um precedente, ao lembrar que a regio latino-americana se orgulhava, com razo, de uma tradio diplomtica baseada no respeito soluo pacfica de controvrsias e no no uso da fora nas relaes internacionais. A propsito, Ian Johnstone se refere em seu estudo intitulado The aftermath of the Gulf War liderana exercida pelo Brasil no contexto das negociaes que levaram adoo da resoluo 841.11 Em 30 de outubro de 1993, o dia previsto em Governors Island para o retorno de Aristide, o Presidente do Conselho de Segurana leu declarao condenando as autoridades militares por no haverem honrado seus compromissos, deplorando a perpetuao da insegurana poltica no pas e demonstrando disposio de intensificar o regime de sanes. O pequeno grupo de monitores da MICIVIH, que Cdras concordou em readmitir no Haiti em fins de janeiro de 1994, reportaria um aumento acentuado nos atos de violncia poltica. Membros das foras armadas e seus auxiliares do Front Rvolutionnaire Pour LAvancement et le Progrs dHaiti (FRAPH) eram os responsabilizados pelas agresses. A nomeao pelos militares de um presidente provisrio, em desrespeito aos entendimentos alcanados sob a gide do Representante Especial Dante Caputo em Nova York, levaria o Conselho a ampliar o campo de aplicao das sanes para incluir itens como transporte areo e contato com membros do governo militar e suas famlias, pela resoluo 917 de 6 de maio de 1994. O efeito das sanes e o agravamento das tenses polticas provocariam um xodo macio de refugiados em direo Flrida nos meses de junho e julho de 1994. A essa altura, como afirmaria o Embaixador dos EUA no Haiti, William Swing, o aumento dramtico no nmero de refugiados provenientes do Haiti proporcionaria um forte mpeto para uma interveno norte-americana.12 Relatrio da Associao das Naes Unidas dos EUA (a organizao no partidria UNA/USA) acrescentaria que restoring democracy in Haiti and putting an end to years of glaring human rights abuses in that country also (grifo nosso) fit the U.S. foreign policy objective of promoting peace through democratization and increased economic ties between and among nations in the Western Hemisphere.13 Em outras palavras, o problema primordial era o dos refugiados. Ironicamente, um pas
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que durante a Guerra Fria nunca chegara a despertar em Washington preocupaes capazes de levar a preparativos para uma interveno militar, como ocorrera na vizinha Repblica Dominicana, se transformava agora em alvo de interesse estratgico. Essa reviravolta na atitude do governo norteamericano seria sintetizada em termos grficos por Gaddis Smith: Americas fear of impoverished blacks had replaced fear of subversive reds.14 Em relatrios sucessivos desde a interrupo do desdobramento da UNMIH, em outubro de 1993, o SGNU informara o Conselho sobre a inexistncia de condies para a reativao da Misso da ONU. No obstante, o mandato da UNMIH foi sendo renovado, enquanto oito navios norteamericanos, um canadense, um argentino e um holands mantinham o cordo sanitrio em volta da ilha para impedir violaes do regime de sanes, e monitores eram posicionados na fronteira com a Repblica Dominicana. Os acontecimentos na ONU se acelerariam a partir da resoluo 933 de 30 de junho que, referindo-se Reunio Ad Hoc dos Chanceleres da OEA de 9 de junho de 1994, realizada em Belm do Par, encomendaria ao SecretrioGeral um relatrio, a ser elaborado em quinze dias, com recomendaes para o fortalecimento do mandato da UNMIH. Em Belm, onde Aristide se encontrara com o Presidente Itamar Franco, o Chanceler Celso Amorim salientara em seu discurso de encerramento a condenao da Reunio Ad Hoc de Chanceleres intimidao e o terror praticados pelas autoridades responsveis pela interrupo da democracia e defendera o reforo do embargo com a efetiva suspenso dos vos comerciais e o congelamento dos ativos financeiros do regime de fato e de seus partidrios. Mas Amorim tambm manifestara a esperana de que proximamente nos possamos rejubilar de uma soluo pacfica para a situao no Haiti.15 Entretanto, o Secretrio-Geral Boutros-Ghali em seu relatrio sobre a reconfigurao da UNMIH interpretaria o mandato que lhe fora conferido pela resoluo 933 como um convite para propor diferentes opes de interveno militar sob o Captulo VII.16 Seu relatrio havia sido confeccionado com a concorrncia de Dante Caputo, ao que tudo indica em consulta com o governo dos EUA.17 Privilegiava-se no documento do SGNU a ideia de um enfoque em duas fases, segundo o qual um ambiente seguro e estvel seria obtido primeiramente por uma fora multinacional ou interamericana autorizada pelo Conselho de Segurana sob o Captulo VII, que seria substituda, em uma segunda fase, pela UNMIH conforme originalmente concebida pela resoluo 867 e que lembrava o relatrio j gozava do
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consentimento das autoridades de direito. Boutros-Ghali argumentava que a presena da UNMIH no Haiti, em atendimento vontade do Conselho expressada pela resoluo 933, s era vivel em cooperao com outra entidade cuja capacidade e procedimentos permitiriam o desdobramento oportuno de tal fora. No se cogitava lanar mo de uma nova iniciativa diplomtica ou aumentar o isolamento do regime ilegal, por exemplo. Interessante notar que documento divulgado pelo Departamento de Informao Pblica da ONU de dezembro de 1994 sobre as atividades de manuteno da paz da ONU, ao referir-se ao relatrio de 15 de julho faz abstrao das diferentes opes apresentadas pelo Secretrio-Geral e simplifica a situao afirmando que the Secretary-General supported action under Chapter VII of the Charter by a multinational force in order to ensure the return of the legitimate President and to assist the legitimate government of Haiti in the maintenance of public order.18 Se, em um primeiro momento, a crise haitiana contribura indiretamente para congregar o sistema interamericano em torno de uma afirmao unssona de sua reencontrada vocao democrtica, a transferncia da questo para o Conselho de Segurana acabaria por cindir o hemisfrio em um grupo de pases partidrios da interveno militar e outro grupo que ou contemplaria aquela alternativa com reservas, ou se oporia a ela, em nome do apego da regio aos preceitos da no interveno nos assuntos internos dos Estados e da soluo pacfica de controvrsias. Entre os primeiros se encontravam os EUA apoiados pela Argentina e pelos caribenhos anglfonos; entre os segundos, Brasil, Cuba, Mxico, Uruguai e Venezuela para citar apenas os que se expressaram publicamente na sesso de 31 de julho de 1994 do Conselho de Segurana, a que adotou a resoluo 940, com absteno de Brasil e China. O Brasil, alis, se absteria em relao a trs resolues subsequentes que se refeririam em termos elogiosos fora multinacional (944, 948 e 964) duas vezes das quais em companhia da Federao Russa (944 e 964) e uma das quais sozinho, no que constituiu um comportamento sem precedentes em nossa longa histria de participao nos trabalhos do Conselho de Segurana.19 A resoluo 940 delegaria fora multinacional sob comando unificado o recurso a todos os meios necessrios para restaurar a legitimidade institucional no pas e facilitar a partida da liderana militar. A resoluo 944 de 29 de setembro de 1994 (absteno de Brasil e Federao Russa) que tomou nota do desdobramento pacfico da fora multinacional em 19 de
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setembro referiu-se ainda ao Captulo VII, desta feita para sinalizar que as sanes seriam levantadas no dia aps o regresso do Presidente Aristide ao Haiti. Em 15 de outubro, a resoluo 948 (absteno do Brasil) registraria, enfim, seu retorno ocorrido naquele mesmo dia e anunciaria a suspenso das sanes, encerrando oficialmente a insero da situao do Haiti sob o Captulo VII da Carta da ONU. Em 7 de setembro o General Shalikashvili prestaria ao Presidente Clinton informaes detalhadas sobre o plano de operaes da fora multinacional comandada pelos EUA. Uma delegao norte-americana oficial liderada pelo ex-Presidente Jimmy Carter e integrada pelos Senadores Sam Nunn e pelo General Colin Powell manteria contatos com a liderana militar em Porto Prncipe nos dias 17 e 19 de setembro e os persuadiria a partir. Em 19 de setembro 21.000 soldados norte-americanos desembarcariam no Haiti, seguidos por tropas e policiais de 27 outros pases. Em 30 de janeiro de 1995 o Conselho de Segurana determinaria, pela resoluo 975, a existncia de um ambiente seguro e estvel, abrindo caminho para o posicionamento da UNMIH. Em 31 de maro de 1995 seria feita a transferncia de autoridade para o comando da UNMIH, que contaria com um contingente de 2.400 tropas norte-americanas (pouco mais de um tero de sua capacidade mxima de 6.000 homens) e seria comandada pelo General Joseph Kinzer das Foras Armadas dos EUA. O restabelecimento de Aristide no poder se dera sem derramamento de sangue e a transio da MNF para a UNMIH dentro de um perodo de seis meses e sem sobressaltos. No entanto, o Conselho de Segurana no se ativera estritamente s recomendaes das Reunies Ministeriais Ad Hoc da OEA que haviam enfatizado o aspecto pacfico da soluo para a crise, ao haver admitido o uso da fora sob o Captulo VII. A atuao diplomtica brasileira ter contribudo para preservar alguma coerncia entre a expectativa original da OEA ao transmitir o assunto para o CSNU e a evoluo independente a que o tema foi submetido naquele rgo. Mas o episdio do Haiti exporia a dificuldade em reconciliar os avanos na definio de uma solidariedade continental para o acionamento da ao coletiva hemisfrica em defesa da democracia com as ferramentas coercitivas do Conselho de Segurana. A excepcionalidade do caso haitiano no impediu que fosse criado precedente de ameaa do uso da fora para a imposio da democracia, e voltasse a ser utilizado, com a bno do Secretariado, o expediente da fora multinacional como instrumento da segurana coletiva. Ao contemplar pela primeira vez na histria da organizao o uso da fora
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contra um pas americano, o Conselho de Segurana confrontou os pases da regio com a necessidade de esclarecer melhor a relao entre a coordenao regional no trato de crises polticas seja de ruptura do processo democrtico interno ou mais verdadeiramente internacionais e o papel da ONU em apoio diplomacia da regio. Embora a ao coletiva no Haiti no possa efetivamente ser associada s intervenes que Washington promoveu na Amrica Latina, de forma unilateral e por seus prprios interesses, seja inspirados pela doutrina Monroe seja no embate contnuo da Guerra Fria, como afirmou Ricardo Seitenfus em artigo na Folha de So Paulo em 4 de agosto de 1994,20 o fato de a resoluo 940 no haver contado com o consenso regional sublinha a necessidade de integrao mais adequada dos mecanismos regionais de promoo da paz no trabalho do Conselho de Segurana, em uma fase de redefinies como a atual. A abordagem da crise internacional do Haiti pelo Conselho de Segurana despertou e continua a despertar opinies variadas e divergentes tanto no ambiente interamericano, como no seio da comunidade internacional, no interior de alguns de seus membros, ou entres esses e o Secretariado da ONU. O Departamento de Operaes de Paz encara a interveno da Fora Multinacional liderada pelos EUA como um xito militar que permitiu a implementao dos Acordos da Ilha dos Governadores e foi capaz de evitar os problemas organizacionais enfrentados na Somlia. O Funcionrio responsvel pelo Haiti no DPKO (o russo M. Grachev), embora sob a ressalva de que prefere no julgar se a interveno tinha ou no justificativa, observa que the Americans demonstrated the highest quality of discipline on how to conduct an operation under UN auspices.21 Nos EUA no chega a haver um consenso sobre os mritos da interveno. Henry Kissinger afirmaria que On Haiti I belong to those who have publicly said it was not a good idea to get the United Nations involved, because Article 51 was designed to have this sort of issue handled by the regional organizations. In the past the United States has taken the position that in matters of the Western Hemisphere, the OAS was the organization that should be used and to not permit outside military forces to be introduced as part of a peacekeeping mission.22 O New York Times chegou a afirmar, aps a adoo da resoluo 940, que the administrations strained interpretation of the U.N. Charter to classify the Haitian situation as a threat to regional peace and security damages the U.N.s legitimacy and invites trouble.23
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O diplomata chileno Heraldo Muoz observaria, por sua vez, que se os governos latino-americanos vacilam em autorizar a coero externa em nome da democracia, sua cautela no inexplicvel, tendo em vista que a Amrica Latina testemunhou durante quatro dcadas como os EUA procuravam muitas vezes promover interesses estratgicos estreitos em nome da democracia.24 No Brasil a postura de absteno em face da resoluo 940 chegou a ser criticada como um ato de anti-americanismo primrio por Ricardo Seitenfus que assumiu posio abertamente favorvel interveno.25 O Embaixador Ramiro Guerreiro, pelo contrrio, sustentaria que no havia no caso do Haiti sequer base para a imposio pelo Conselho de Segurana de embargo comercial obrigatrio, e muito menos para ao militar.26 No cerne da crise haitiana se situa a questo de saber se caminhamos em direo a um mundo em que a segurana coletiva e a segurana regional se complementam harmoniosamente ou se a segurana coletiva universal ser colocada a servio de hegemonias regionais, com a ONU ajudando a legitimar a diviso do mundo em esferas de influncia. Para os pases da Amrica Latina, e particularmente para o Brasil e para a Argentina que participaram do processo diplomtico de encaminhamento da crise nas Naes Unidas, o Haiti postulava o problema nevrlgico da relao com os EUA no Conselho de Segurana. O acima citado editorial do New York Times intitulado a UN license to invade Haiti manifestaria preocupao com the unhealthy habit of licensing great-power spheres of influence. In recent weeks the Security Council has commissioned France to send troops to Rwanda and endorsed Russias peacekeepers in Georgia. Now the US is authorized to lead an invasion on Haiti. Such crude power politics damages the UNs standing as an organization valuing the sovereingty of all its member States.27 Por outro lado, a modalidade multilateralizada de interveno em defesa de um governante unanimemente reconhecido como legtimo pela regio e pelo mundo, embora concebida e comandada pelos EUA em resposta a uma agenda poltica at certo ponto interna, contrastava favoravelmente com aes unilaterais anteriores no Panam e em Granada no passado recente ou no prprio Haiti em passado mais longnquo. O desafio enfrentado pelo Brasil no tratamento do problema do Haiti consistiu em procurar preservar uma relao complementar e a mais harmoniosa possvel entre a coordenao regional e a das Naes Unidas, por um lado, e tentar encontrar um equilbrio entre o esforo em minimizar a tendncia dos membros permanentes do Conselho de Segurana a utilizar a ONU para a promoo de seus interesses
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individuais, sem com isso incentiv-los indiretamente a cair no unilateralismo. O apreo demonstrado pelo governo Aristide tanto em relao ao papel desempenhado pelos EUA como pelo Brasil no encaminhamento da questo pelo Conselho de Segurana talvez se deva, mais uma vez, s circunstncias nicas e excepcionais da crise, mas no pode deixar de ser interpretado em um sentido positivo. A atitude do Representante Permanente do Haiti aps as abstenes brasileiras no Conselho de Segurana no deixam dvidas quanto satisfao de seu governo em verificar que a interveno militar para restituir a legitimidade institucional podia conviver com a afirmao regional dos princpios da no interveno nos assuntos internos e da soluo pacfica de controvrsias. O discurso do Ministro das Relaes Exteriores do Brasil em Belm havia deixado claro que, mesmo aps a adoo da resoluo 933, o Brasil no pensava em colocar a UNMIH a reboque de uma interveno militar sob o Captulo VII. No obstante, a delegao do Brasil em Nova York nunca chegou a rechaar o enfoque em duas etapas proposto por BoutrosGhali, que previa, em sua primeira fase, o possvel uso da fora. A ideia de uma coalizo militar comandada pelos EUA agindo no Hemisfrio americano no agradava a grande maioria da Amrica Latina, mas possvel argumentar que o Artigo 48 da Carta permitia a criao de tal fora.28 Ao determinar que a ao necessria ao cumprimento das decises do Conselho de Segurana para manuteno da paz e da segurana internacionais ser levada a efeito por todos os Membros das Naes Unidas ou por alguns deles, conforme seja determinado pelo Conselho de Segurana o Artigo 48 admite a hiptese de foras multinacionais. O essencial, no caso, seria garantir o controle do Conselho sobre as aes da coalizo, o que no chegara a acontecer no Golfo, nem em Ruanda. O argumento de que inexistia ameaa paz internacional se enfraquecera, de certa forma, diante do consenso com que as resolues impondo sanes ao regime Cdras haviam sido adotadas no Conselho de Segurana, o que podia ser interpretado como um aval tcito apesar do carter excepcional do caso para a subsequente adoo de medidas coercitivas militares. Mas do ponto de vista da OEA, e do Brasil, as sanes haviam sido impostas para pressionar o governo ilegtimo a negociar uma sada diplomtica para a crise e no para preparar uma interveno. A esse respeito, o relatrio da UNA/USA reconheceria que far from acting as a tool of coercive diplomacy, the use of sanctions in this case hastened military intervention, the very outcome they were designed to prevent.29
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O bvio interesse de Aristide na iniciativa se somava s complexidades jurdicas e polticas do caso, inviabilizando uma oposio frontal interveno multinacional. Isto no significava que no se devesse procurar refletir no texto da resoluo que viesse a autoriz-la a especificidade das circunstncias e preservar o controle do Conselho de Segurana sobre as etapas a serem cumpridas pela MNF e pela UNMIH. Antes mesmo de conhecer o teor do projeto de resoluo norte-americano, o Brasil formularia um conjunto de apreciaes, em um documento informal, que demonstravam uma disposio realista ao dilogo, sem chegar a representar um endosso no qualificado interveno. Dentre os principais pontos defendidos pelo Brasil no nonpaper distribudo aos quinze membros do CSNU figuravam com proeminncia, alm do reconhecimento do carter nico e excepcional do caso, a necessidade de um pronunciamento formal de Aristide em favor da ao militar, o emprego de linguagem talhada especificamente para a situao haitiana e a objeo ao uso da expresso all necessary means utilizada em circunstncias que no guardavam semelhana sequer remota com as do Haiti, previso de um prazo para o trmino da primeira fase da operao (aquela levada a cabo pela fora multinacional), coordenao adequada entre a fora multinacional e a UNMIH, limitao da participao de tropas norteamericanas na UNMIH a um tero de seus efetivos em conformidade com as prticas seguidas pelas Naes Unidas nas demais operaes de paz. Ficaria claro, entretanto, que a delegao norte-americana no desejava uma negociao pormenorizada dos termos da resoluo. Como relataria o Chefe da Misso junto ONU, a Embaixadora Albright postergou repetidas vezes as consultas informais em torno do assunto, ao mesmo tempo em que sua administrao enviava emissrios especiais s capitais das principais delegaes interessadas para obter seu assentimento antecipado ao envio da fora multinacional.30 O apoio do Brasil, as a leader in the hemisphere foi considerado essencial pelo Presidente Bill Clinton em carta de 23 de julho enviada ao Presidente Itamar Franco. Clinton precisaria que none of us want to use force to end this crisis, but the authority to do so as an international community will send a powerful message to the coup leaders in Haiti.31 A carta seria entregue em Braslia por seu emissrio Peter Tarnoff juntamente com um memorandum que expressava respeito pelas posies brasileiras ao afirmar que I realize that you are also concerned about the precedent this operation might set in the Hemisphere. We understand and respect those concerns, which are shared throughout the Western
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Hemisphere. I can assure you that the situation in Haiti is unique. We do not foresee this particular combination of circumstances happening again. For example, a democratically-elected government was deposed by a small minority. In addition, under our proposal, the UN will endorse the operation at each step. O memorandum manifestava apreo pela participao brasileira em operaes de paz da ONU, particularmente em Moambique, e reiterava a esperana de que Brazil will use its leadership role to ensure that both phases of the effort the UN Secretary-General recommended to restore democracy to Haiti are truly multilateral in character. Os pargrafos finais, contudo, no deixavam dvidas quanto aos objetivos reais da gesto: Brazil can best demonstrate its leadership and act to ensure that the multilateral character of the effort to restore democracy in Haiti by agreeing to participate in both the initial coalition and the follow-on UN force.32 Como comenta o Embaixador Sardenberg na citada avaliao de 1o de agosto parece ter havido, ao longo do processo uma tendncia da delegao norte-americana a subestimar as preocupaes brasileiras. Esta tendncia no pode ser atribuda a qualquer sinal equvoco emitido por Braslia, que sempre expusera suas posies de forma leal em todas as fases do tratamento da questo no Haiti pelo Conselho. O mais provvel, portanto, como sugere Sardenberg, que a Embaixadora Albright tenha sido induzida pelo Representante Permanente da Argentina, Embaixador Emilio Crdenas, a minimizar as reservas do Brasil e do Grupo Latino-Americano. A Misso do Brasil junto ONU afirmaria que o primeiro sinal claro de que a percepo argentino-norte-americana no estava em sintonia com a realidade ocorreu na reunio do GRULAC realizada no dia 28 de julho, quando todas as delegaes que ali intervieram, exceo de Granada e da prpria Argentina, manifestaram, com diferentes nfases, dificuldades com o anteprojeto dos amigos (a Venezuela, por sinal, se auto-excluiria temporariamente do grupo de amigos deixando de co-patrocinar a resoluo 940).33 Ao haver revelado que posio singular no continente era a da Argentina, a reunio do GRULAC colocaria o Brasil em posio relativamente confortvel para explicar sua absteno na sesso formal do Conselho, na medida em que deixava de haver dvida sobre quem, naquele momento, era o porta-voz da regio. A Representante Permanente dos EUA, em contrapartida, no se referiria excepcionalidade do caso haitiano, mencionando, ao contrrio, o Kuwait e Ruanda como precedentes: the resolution before us meshes well
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with our policy, and that of the Council, of subjecting proposed new peace operations to rigorous review. Phase one builds on the precedents of Kuwait and Rwanda. Phase two establishes a United Nations mission of modest size, with a clear and achievable mandate, operating in a relatively secure environment, with the consent of the Government, for a finite period of time.34 Em colquio realizado em maio de 1996, do qual participaram, entre outros, Henry Kissinger e John Ruggie, a Embaixadora Albright citaria o caso do Haiti como exemplo de conjugao bem sucedida entre os conceitos de peacekeeping e peacemaking (este ltimo em sua acepo coercitiva): on the issue of peacekeeping versus peacemaking (...) there has been a genuine evolution about what is doable in those avenues, and [we] have figured out very much of what might be called a new kind of flexible response, which is that we know how to mix and match now. That there are operations, for instance, that Begin with a multinational force and then are handed over to a UN force. Haiti is an example of that.35 O Professor John Ruggie, por sua vez, argumentaria que We need to identify what we wish to do as a nation and international community about a whole array of emerging conflicts resulting from the collapse of state structures and organizations that will be with us for an entire generation to come. E acrescentaria em resposta direta a Albright que Mixing and matching doesnt go far enough. It seems to me one needs to develop consensus among a small group of relevant states who are willing to subscribe to some collective goals to develop joint doctrine, to establish joint training exercises, so that when troops do ultimately get sent to those conflict areas, they have some idea of what they are supposed to do when they hit the ground.36 Se o intercmbio entre Albright e Ruggie ilustrativo do que este trabalho identifica como um processo em curso de articulao de um novo paradigma de segurana coletiva, parece necessrio acrescentar que, no mesmo colquio, a atual Secretria de Estado deixaria dvidas sobre seu grau de comprometimento com o conceito de segurana coletiva universal quando afirmou que when vital US national interests are concerned, everybody in the Administration has made very clear they would be handled unilaterally.37 Mas caberia complementar que, de acordo com informaes publicadas pelo New York Times em 22 de setembro de 1996, a concepo primeira da interveno no Haiti era a de uma ao militar unilateral, e que a ideia de
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torn-la multinacional e lev-la ao CSNU foi de Albright. Um memorandum do Departamento de Estado chegaria a afirmar que seria insensato (folly) procurar obter no Conselho de Segurana autorizao para a interveno militar que Washington comeava a considerar necessria. Os Secretrios de Estado, Warren Christopher, e da Defesa, William Perry, compartilhavam aquela opinio. Albright, entretanto, declararia ao Presidente Clinton que if I have the authority, I think I can do it, e, como arremataria o jornal, she did it.38 Ao admitir e encorajar o concurso das Naes Unidas para lidar com crises na regio centro-americana desde o incio dos anos noventa na Nicargua e em El Salvador em particular Washington j manifestara disposio em multilateralizar o tratamento de questes polticas em uma regio tradicionalmente situada em sua esfera de influncia hegemnica.39 Gaddis Smith chega a sugerir que a operao just cause contra o General Noriega no Panam em dezembro de 1989 pode ter constitudo o ltimo ato unilateral norte-americano no hemisfrio em futuro previsvel.40 Durante seu primeiro ano na Casa Branca, Clinton combateu os congressistas que queriam impedir o envio de foras norte-americanas ao Haiti, mas embora o executivo quisesse manter aberta a opo da invaso, o governo permaneceria dividido e, na prtica, se comportaria como se estivesse impedido de intervir. Quem caracterizaria de forma perceptiva o fenmeno deste novo tipo de resistncia a intervir unilateralmente seria o Embaixador Emilio Crdenas da Argentina ao concluir que the most powerful states (...) today have a large capacity to kill with a small capacity do die.41 Uma srie de interesses conflitantes afetariam nos EUA a formulao de uma poltica concatenada em relao ao Haiti. Alm do Black caucus no congresso, que se aliava a Aristide e desejava apertar o cerco das sanes aplicadas a Cdras, os Departamentos de Defesa e Justia se preocupavam principalmente com os boat people, o Departamento de Estado no confiava nos motivos de Aristide e a Casa Branca temia o efeito da migrao haitiana sobre o eleitorado da Flrida. As alegaes de Aristide de que a CIA havia apoiado o golpe de estado no contribuam para aplacar as suspeitas daqueles que o consideravam um leftist madman, como observa Pamela Constable.42 Depois de haver recebido dezenas de milhares de refugiados (e encaminhado boa parte deles para a base de Guantnamo) o Governo Bush decidira em maio de 1993 autorizar a guarda costeira a repatriar todos os haitianos interceptados em alto mar sem entrevist-los antes para verificar se
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eram vtimas de perseguio poltica. Durante a campanha presidencial, Bill Clinton prometera conceder asilo, ao menos temporrio, aos refugiados, mas a liderana do partido democrata no chegaria a abraar a causa do fim do repatriamento forado e, apesar da movimentao de grupos de defesa de direitos humanos, deciso da Corte Suprema de junho de 1993 permitiria que o novo Presidente continuasse com a poltica de restituio forada praticada pela administrao anterior. Esse comportamento, entretanto, solapava, como observa Constable, os prprios objetivos declarados de restabelecimento da democracia no Haiti ao corroborar a alegao das autoridades de fato no sentido de que no havia perseguio poltica na ilha. Por outro lado, essa poltica expunha Clinton a acusaes de double standard, uma vez que o direito de asilo acordado aos cubanos estava sendo negado aos haitianos. Comentadores como Constable denunciariam, com algum alarde, o que estava sendo considerado por muitos a disregard for the law as well as the values that have long made the United States a haven for the worlds oppressed peoples.43 Este pano de fundo explica porque a soluo proporcionada pelo Conselho de Segurana haja sido considerada um triunfo em Washington, levando Strobe Talbott a afirmar que, no Haiti, os EUA ensaiaram uma combinao emblemtica de realismo e idealismo, ao lograrem associar a proteo das fronteiras norte-americanas com a defesa da democracia (idealpolitik as realpolitik).44 Resta saber se o ltimo ato do drama haitiano j ter sido encenado. A UNMIH, cuja presena no pas era prevista para durar at fevereiro de 1996, teve seu prazo prorrogado por mais seis meses (prorrogveis por mais dois) sob a nova designao de United Nations Support Mission in Haiti (UNSMIH). As extenses de mandato foram objeto de negociaes tensas entre os patrocinadores da presena da fora de paz e a delegao chinesa na prorrogao inicial e chineses e russos na seguinte. A China, que no tem relaes diplomticas com o Haiti, valeu-se de seu poder de veto no CSNU para neutralizar qualquer ativismo de Porto Prncipe a favor de Taiwan na ONU, obtendo concesses adicionais para limitao do tamanho e durao da UNSMIH e levando os canadenses a assumirem parte de seu financiamento em bases voluntrias. Os russos, que apoiaram a interveno comandada pelos EUA com base na lgica das esferas de influncia ressaltada pelo editorial do New York Times de 2 de agosto de 1994, j se confessam francamente indispostos a endossar a permanncia de uma operao de paz das Naes
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Unidas para garantir a estabilidade institucional de um pequeno pas caribenho. Por insistncia russa a ltima prorrogao de mandato da UNSMIH s foi aceita por incluir clusula que admite no mximo uma ltima prorrogao de dois meses. O Embaixador Lavrov da Federao Russa afirmaria perante o Conselho de Segurana em 5 de dezembro de 1996 que it is our profound conviction that the situation in that country (Haiti) did not and does not represent a threat to international or even regional peace and security. It has lost the specific characteristics on account of which we once agreed to the deployment of a United Nations peacekeeping operation there.45 Enquanto isto os EUA parecem estar montando um aparato independente de segurana e apoio ao governo haitiano com a anuncia relutante de Porto Prncipe, segundo o New York Times de 17 de setembro de 1996. O articulista Larry Rohter advertiria ento que the likelihood that the United States will undertake additional ventures to protect its political investment still appears high, and so does the potential for divergences with the United Nations.46 O Presidente Ren Prval, cuja base de poder no parece ser slida, tem aceito de bom grado a proteo norte-americana, mas o ex-Presidente Aristide tem manifestado contrariedade. O problema principal, segundo o secretariado, consiste na desmobilizao do antigo exrcito que deixou de ter emprego e continua a ter armas. O Secretariado estima, no obstante, que o atual governo goza de legitimidade. As perspectivas de consolidao da democracia haitiana repousariam, assim, na capacidade da atual liderana de manter a violncia sob controle e promover o desenvolvimento econmico e social do pas. Samuel Huntington considera o Haiti um pas sem parentes, um vizinho indesejado nas Amricas de caractersticas tnicas, culturais e lingusticas que o distanciam tanto da Amrica Latina como do Caribe anglfono e da Amrica do Norte.47 Como em vrias de suas afirmaes categricas, Huntington deixa de levar em conta que os haitianos descendem da mesma etnia africana do Benin que deixou marcas profundas na Bahia, e que, apesar da relativa distncia que separa Salvador de Porto Prncipe, existe uma afinidade natural entre suas populaes.48 Ainda que se admita a excentricidade do Haiti, que a mais de um ttulo pode ser visto como um enclave africano nas Amricas, o fato de ele se haver transformado em exemplo vivo de uma solidariedade regional em prol da democracia merece ser valorizada em si como testemunho da vitalidade dos laos inter-tnicos e interlingusticos que unem as naes do Hemisfrio. Entretanto, a dificuldade que o sistema interamericano enfrentou
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para dar significado operacional a suas intenes, e a relativa facilidade com que o Conselho de Segurana conseguiu faz-lo refletem tanto o novo ativismo do CSNU do ps-Guerra Fria como ilustram o que Heraldo Muoz chama de deteriorao que foi sofrendo ao longo dos anos o sistema de segurana interamericano.49 Ao mesmo tempo, a falta de controle da regio sobre o rumo que pode tomar a considerao de uma questo regional depois de submetida ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, como ocorreu no caso do Haiti, deve servir de advertncia para o futuro. Nesse sentido se sobressai a relevncia de instrumentos de segurana sub-regionais como os do Protocolo do Rio de Janeiro de 1942, que tem permitido a seus garantes sul-americanos (Argentina, Brasil e Chile) administrar com os EUA a crnica tenso entre Equador e Peru, em ambiente de fortalecimento da confiana na regio e desta com Washington. Mais relevante talvez seja o exemplo de ao mediadora por parte do Brasil no episdio da tentativa de golpe no Paraguai em abril de 1996, que levou o MERCOSUL a introduzir em seu quadro institucional uma clusula democrtica para contemplar a suspenso temporria do pacto dos Estados membros onde haja interrupo da ordem institucional democrtica. A entrada em vigor do Protocolo de Washington contribuir, enfim, para desincentivar os eventuais desafios ordem democrtica no Hemisfrio pela ameaa de suspenso do infrator de sua participao na OEA. (E) Sanes O Artigo 16 do Pacto da Liga das Naes forneceu a base para a elaborao do Artigo 41 da Carta da ONU que prev a adoo de medidas no militares de presso sobre uma parte responsabilizada por ato de agresso, ruptura da paz ou ameaa paz. Os dispositivos do Pacto deixavam a cada Estado membro a iniciativa de impor as sanes. Nos casos da agresso italiana contra a Abissnia e do conflito sino-japons, os membros da Liga foram autorizados a sancionar os agressores, mas, como afirmam Cot e Pellet des raisons de politique internationale incitaient certains Etats mnager lItalie et, par consquent, ne pas appliquer avec rigeur la politique de sanctions, ou em relao ao Japo les priorits de lheure ntaient plus lapplication de telles mesures.1 Em contraste com aquela experincia, a Carta da ONU estabeleceu que tais medidas deveriam ter um carter obrigatrio. Pode-se afirmar, assim, que a comunidade internacional
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s adquiriu a capacidade de impor sanes coletivamente depois da II Guerra Mundial. O Artigo 41 da Carta no emprega o termo sanes, mas as medidas que ele contempla costumam ser designadas de forma genrica por esse termo, sejam elas embargos (proibio de exportaes para o pas alvo), boicotes (proibies de importaes), restries de ordem financeira ou de relacionamento cultural ou esportivo. A diviso bipolar do mundo que quase paralisou a ao do Conselho de Segurana at a dcada atual impediu, como sublinham Cot e Pellet, que se desenvolvesse um regime de observao comumente acordada dos dispositivos da Carta no que se refere s sanes, favorecendo um comportamento orientado mais pela convenincia poltica do que por consideraes jurdicas.2 A primeira instncia de invocao do Artigo 41 apresentou dupla originalidade, na medida em que no visava um Estado membro da ONU mas uma entidade territorial cuja independncia no era reconhecida em uma situao que podia ser considerada como um conflito interno na colnia britnica da Rodsia do Sul. A frica do Sul pode ser considerado o primeiro Estado membro da ONU contra o qual foram aplicadas sanes. Condenada pela Assembleia Geral desde 1963, Pretria s viria a ser objeto de sanes mandatrias sob o Captulo VII a partir de novembro de 1977. Embora em ambos os casos o motivo real para as sanes fosse a organizao poltica interna dos regimes de minoria branca na frica austral, e, em um deles o alvo no fosse sequer um pas de independncia internacionalmente reconhecida, no houve um debate jurdico aprofundado no Conselho de Segurana sobre a admissibilidade daquelas medidas.3 A proliferao de regimes de sanes pode ser considerada uma das caractersticas mais visveis da intensificada atividade do Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Desde que o Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo. Desde que o Conselho de Segurana estabeleceu sanes contra o Iraque, medidas autorizadas sob a alada do Artigo 41 do Captulo VII foram impostas Iugoslvia, Somlia, Lbia, Libria, Haiti, Angola (UNITA), Ruanda e Sudo. Com a suspenso das sanes contra a exIugoslvia, Haiti e Ruanda, permanecem em vigor sanes contra o Iraque, Somlia, Lbia, Libria, Angola (UNITA) e Sudo. Desses todos o regime de sanes aplicado ao Iraque sem dvida o mais abrangente e intrusivo de todos, como foi visto no captulo 2 (A). O embargo de armas aplicado contra a Iugoslvia passou a vigorar para os cinco pases em que ela se desmembrou
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(Eslovnia, Crocia, Bsnia e Herzegovina, Repblica Federal da Iugoslvia Srvia e Montenegro ex-Repblica Iugoslava da Macednia), sendo que, posteriormente, sanes comerciais abrangentes foram aplicadas contra a Repblica Federal da Iugoslvia (suspensas parcialmente quando Belgrado fechou suas fronteiras com as partes da Bsnia ocupadas pelos srvios) e parte srvia da Bsnia. As sanes contra a ex-Iugoslvia foram definitivamente terminadas em 1o de outubro de 1996. Quando o Secretrio-Geral Boutros-Ghali divulgou seu Suplemento a uma Agenda para a Paz em janeiro de 1995, como aporte aos debates sobre a Organizao que se travariam naquele ano de seu cinquentenrio, uma seo dedicada s sanes refletia um sentimento amplamente disseminado, sobretudo entre os pases em desenvolvimento, mas tambm entre os europeus orientais que sofriam os efeitos das sanes contra a ex-Iugoslvia, de que era necessrio meditar de forma aprofundada sobre o fenmeno. John Stremlau comentaria que o aumento repentino no recurso ao Artigo 41 pelo Conselho de Segurana nos ltimos cinco anos was based on neither doctrine nor precedent and reflects not international law but the minimal consensus that was politically possible in each case.4 Uma srie de inovaes seriam introduzidas nos regimes mais abrangentes impostos ao Iraque, Iugoslvia e Haiti; a Lbia e o Sudo, sancionados por alegado apoio a aes terroristas, seriam objeto de medidas de isolamento diplomtico e restries a intercmbio areo; em Angola, armas e petrleo seriam negados parte identificada como contrria paz, enquanto Somlia, Ruanda e Libria permaneceriam sujeitos a embargos de armas. Os motivos que desencadeariam a invocao do Artigo 41 seriam de ordem variada, com casos de agresso internacional incontestveis como o do Iraque, convivendo no somente com situaes em que uma parte era responsabilizada por instabilidade interna como no caso da Bsnia (srvios) e de Angola (UNITA), mas tambm com o combate ao terrorismo na Lbia e no Sudo, e com a adoo de embargos de armas para diminuir a violncia em guerras civis na Somlia, Libria, Ruanda. As circunstncias que levaram imposio de sanes ao Iraque, Somlia, ex-Iugoslvia, Ruanda e Haiti j havendo sido examinadas nos quatro subcaptulos anteriores, restaria esclarecer as da Lbia, Libria, Angola e Sudo. A associao entre segurana coletiva e terrorismo foi propositalmente includa na declarao do Conselho de Segurana reunido em nvel de Chefes
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de Estado e Governo de janeiro de 1992 para lidar com situaes como a que levou imposio de sanes contra o regime lbio do Coronel Gaddafi dois meses mais tarde. Ante os sinais de envolvimento de funcionrios do governo lbio nos atentados que derrubaram o vo 103 da Pan Am e o vo 772 da Union de transports ariens (UTA), segundo os resultados das investigaes que vinham de ser divulgadas, o Conselho de Segurana adotou a resoluo 748 de 31 de maro de 1992 sob o Captulo VII, determinando que a recusa lbia em cooperar com o CSNU no estabelecimento da responsabilidade pelos atentados constitua uma ameaa paz e segurana internacionais. A resoluo s obteve dez votos favorveis, provocando abstenes de Cabo Verde, China, ndia, Marrocos e Zimbbue, e estabeleceu sanes que incluam, alm de um embargo de armas, a proibio de venda Lbia de avies, peas de reposio para aeronaves, servios de manuteno e servios ou produtos utilizados na construo de campos de aviao. A resoluo tambm dispunha sobre a reduo no nmero e nvel de pessoal diplomtico nas misses lbias no exterior. As sanes foram ampliadas pela resoluo 883 de 11 de novembro de 1993 (voto favorvel do Brasil, abstenes de China, Djibuti, Marrocos e Paquisto), que aumentou a presso sobre Trpoli para que cooperasse com os EUA, Reino Unido e Frana no julgamento dos responsveis pelos atentados no caso do vo 103 da Pan Am a exigncia era que eles fossem julgados na Esccia onde caiu o avio. A resoluo impunha o congelamento de ativos lbios no exterior, e proibia a exportao para a Lbia de uma lista de produtos anexa que inclua equipamento para refinar e exportar petrleo. A esse respeito o ex-Chanceler Ramiro Guerreiro observaria que por mais que o governo lbio nos desagrade, esse tipo de ao (...) no parece prprio do Conselho que no , de maneira alguma, um tribunal judicirio. possvel, e mesmo provvel, que a Lbia submetesse seus nacionais, no caso, a uma jurisdio penal internacional.5 A Lbia manifestou disposio de submeter os suspeitos de envolvimento no atentado a um terceiro pas, mas Washington e Londres insistem na exigncia original.6 As sanes, entrementes, permanecem em vigor. Quando o Conselho de Segurana decidiu autorizar um embargo de armas aplicvel Libria pela resoluo 788 de 19 de novembro de 1992, o conflito interno opondo a National Patriotic Front of Liberia (NPLF) e a United Liberation Movement in Liberia for Democracy (ULIMO) j mergulhara o pas na violncia h quase trs anos. A Comunidade Econmica de Estados
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da frica Ocidental (ECOWAS) assumira a responsabilidade principal pelo apaziguamento da mais antiga repblica africana, com o Conselho de Segurana se limitando a apoiar os esforos sub-regionais, liderados por Nigria e Gana. A resoluo 788 decretou um embargo de armas e equipamento militar, com exceo do material destinado presena da ECOWAS no pas. Os mais de setecentos mil refugiados liberianos em pases vizinhos representando um tero da populao total e as ramificaes da crise na adjacente Serra Leoa levaram o Conselho a considerar que a situao na Libria constitua ameaa paz e segurana internacionais particularly in West Africa as a whole. Pelos acordos de Cotonou de julho de 1993 as Naes Unidas passaram a assistir o grupo de monitoramento da ECOWAS (ECOMOG) com o estabelecimento da Misso Observadora das Naes Unidas na Libria (UNOMIL). Sucessivos acordos de cessar-fogo alternaram com episdios sangrentos em 94, 95 e 96, no se podendo antecipar com confiana que as eleies previstas para 1997 poro fim aos combates, ou ao embargo de armas. A Libria costuma ser includa na categoria de estados falidos africanos, onde rivalidade entre grupos que aspiram ao poder est se encarregando de destruir os ltimos vestgios da administrao estatal. A falta de recursos materiais do esforo de manuteno da paz da ECOWAS e a pouca credibilidade internacional da liderana da Nigria (ela mesma ameaada de sanes) no processo de reconciliao liberiana so complicadores adicionais. A pobreza e os tnues laos de pases como Libria, Somlia, Ruanda com a economia internacional fazem com que eles deixem de ser vistos como possveis alvos para sanes mais abrangentes. No obstante, no Burundi, iniciativa sub-regional dos pases vizinhos est isolando economicamente o pas e aumentando a presso sobre a minoria Tutsi que retomou o poder aps golpe militar em agosto de 1996. O Conselho de Segurana tem ameaado o Burundi com a imposio de sanes, mas no chegou a adotar deciso final nesse sentido. O Conselho de Segurana s veio a tomar deciso sob o Captulo VII em relao guerra civil angolana em setembro de 1993, quando imps um embargo de armas, material militar, petrleo e produtos petrolferos especificamente dirigido contra a Unio para a Independncia Total de Angola (UNITA). Na ocasio o nico precedente de singularizao de uma parte no interior de um pas como alvo de sanes fora o dos Khmer Rouge no Camboja embora, naquele caso, tivesse sido a Assembleia Geral que adotara a deciso. Subsequentemente a parte srvia da Bsnia se transformou
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tambm em alvo de sanes individualizadas. A resoluo 864 de 15 de setembro de 1993 determinou que, como resultado das aes militares da UNITA em desrespeito aos resultados eleitorais obtidos no contexto do processo de paz de Bicesse, a situao em Angola se convertera em ameaa paz e segurana internacionais. Com exceo de uma srie de pontos de entrada definidos pelo Governo Angolano, em lista submetida ao SGNU, o territrio angolano ficava sujeito s sanes anti-UNITA.7 As sanes contra a UNITA no teriam sido possveis no fosse o reconhecimento em maio do mesmo ano do governo do MPLA pelos EUA para o qu o ento Chanceler Fernando Henrique Cardoso ter exercido um importante papel persuasivo em visita oficial a Washington e o fim do apoio de Pretoria a Savimbi, com a transferncia do poder na frica do Sul para Nelson Mandela. O efeito da alterao na postura norte-americana e sul-africana somado ao impacto das sanes tero pesado decisivamente para a assinatura do Protocolo de Lusaca pela UNITA em novembro de 1994. Atrasos na implementao de seus dispositivos, entretanto, impediram a suspenso das sanes e, em mais de uma ocasio, ressuscitaram no Conselho a ameaa de implementao do pargrafo 26 da resoluo 864, o qual expresses its readiness to consider the imposition of further measures under the Charter of the United Nations, including, inter alia, trade measures against the National Union for the Total Independence of Angola and restrictions on the travel of its personnel. A resoluo 1098 de 27 de fevereiro de 1997 voltou a mencionar o pargrafo acima citado em contexto de renovada presso sobre Savimbi para cumprir as etapas remanescentes de Lusaca. O Sudo tornou-se o mais recente alvo de sanes do Conselho de Segurana em decorrncia das suspeitas de que estaria mantendo em seu territrio os responsveis pelo atentado contra o Presidente do Egito, perpetrado em 26 de junho de 1995 durante a cpula da OUA em Adis Abeba. Com abstenes de China e Federao Russa, a resoluo 1054 de 26 de abril de 1996 determinou a imposio sob o Captulo VII de redues na lotao das misses do pas no exterior e restries ao movimento de diplomatas sudaneses. Ante a recusa sudanesa em extraditar os supostos terroristas e alegaes de envolvimento de funcionrios governamentais do pas no planejamento de outros atentados, a resoluo 1070 de 26 de junho de 1996 (mesmas abstenes) adotou medidas adicionais de restrio ao trfego areo com o Sudo. A ao governamental sudanesa em apoio a movimentos islmicos na frica negra e seus vnculos com milcias ugandenses,
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com os refugiados Hutu e com Mobutu colocam o Sudo no centro de uma guerra regional segundo Le Monde Diplomatique de fevereiro de 1997. Artigo assinado por Gerard Prunier comenta que lultime pice du dispositif anti-Khartoum aprs les premires sanctions prises par les Nations Unies en avril 1996 vint des Etats-Unis. Washington annona que 20 millions de dollars dquipements militaires non-meurtriers (...) allaient tre donns lOuganda, lthiopie et lErythre.8 Enquanto no perodo da Guerra Fria as sanes aplicadas frica do Sul e Rodsia do Sul pareciam ter um valor simblico intrnseco, os regimes de sanes mais recentes tem feito parte de um conjunto de medidas que frequentemente se conjugam com a presena de uma operao de paz ou misso observadora da ONU, esforos diplomticos paralelos da ONU em coordenao com organismos regionais e sub-regionais, ou mesmo aes coercitivas militares. O sentido de urgncia na imposio e verificao das sanes tambm se alterou. A resoluo 418 (1977) que adotou o embargo de armas contra a frica do Sul s cobrava um relatrio do Secretrio-Geral sobre sua implementao para sete meses mais tarde. Em comparao, a resoluo que imps sanes contra a Lbia exigia um relatrio aps 45 dias, e a que sancionou a RFI dentro de 22 dias. Com a multiplicao das sanes, inmeras dificuldades que no faziam parte das preocupaes dos Estados membros passaram a receber crescente ateno, como a questo dos efeitos no intencionais das sanes no pas alvo, os efeitos sobre pases terceiros e a necessidade de operacionalizar a possibilidade de consulta facultada pelo Artigo 50 da Carta, problemas relacionados verificao e a violaes, alm de uma srie de tpicos processuais. Essas questes foram debatidas nos vrios Comits que gerenciam os regimes de sanes, no Conselho de Segurana e nos Grupos de Trabalho da Assembleia Geral sobre uma Agenda para a Paz e sobre a Reforma do Conselho de Segurana e nos Grupos de Trabalho da Assembleia Geral sobre uma Agenda para a Paz e sobre a Reforma do Conselho de Segurana. O Subgrupo sobre Sanes do GT sobre uma Agenda para a Paz, em particular, funcionou como caixa de ressonncia para toda a gama de inquietaes dos Estados membros sobre o tema das sanes, havendo sido palco de manifestaes de uma ntida e arraigada diviso norte-sul no tratamento do assunto. Sob a presidncia do Brasil, o Subgrupo conseguiu, no obstante, reunir o consenso dos participantes em torno de algumas
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concluses gerais, negociadas ao longo de 1996, que podem ser consideradas um mximo denominador comum entre as posies dspares defendidas na Assembleia Geral sobre a matria. Com base no captulo sobre sanes do Suplemento a uma Agenda para a Paz de janeiro de 1995, ateno prioritria seria conferida aos efeitos no intencionais humanitrios e sobre terceiros pases mas seriam considerados tambm aspectos de procedimento, entre os quais o da problemtica da suspenso das sanes. Em uma reverso de papis, o mundo ocidental desenvolvido tem assumido um tom de superioridade moral ao justificar a aplicao de sanes a regimes como os do Iraque, Lbia e Sudo, que contrasta com a resistncia de vrios de seus integrantes (em particular Washington e Londres) em permitir, no passado, que o Conselho e Segurana sancionasse o racismo institucionalizado na frica austral. Como observa Stremlau: ironically the major western powers that were so often accused by the developing countries of wrongly interfering in internal affairs staunchly resisted using economic sanctions to challenge racism and other human rights abuses in South Africa that affronted their own most cherished values.9 O tratamento da questo das violaes tambm se presta a uma percepo de que esto em jogo pesos e medidas diferenciados. EUA e Reino Unido costumam insistir na importncia de sistemas de monitoramento e verificao de implementao de sanes, e minimizar a relevncia das excees humanitrias e da instrumentalizao de mecanismos para compensar terceiros pases por perdas incorridas, ambas causas caras aos no alinhados. Entretanto, h indcios de que os EUA no s toleraram como incentivaram violaes do embargo de armas Bsnia e Crocia. Segundo fonte do secretariado que pede para no ser citada, os americanos chegaram a fazer air drops de material de emprego militar na Bsnia. Segundo David Owen The morality of the arms embargo was being discussed as a matter of high principle, while the Bosnian Muslims pretended that they had no arms, the Croatians kept very quiet about the arms they were collecting and passing on, and both were manufacturing them. (...) a pragmatic relaxation of the arms embargo developed and there was never any purist enforcement action. A number of governments have helped arm the Croats, and, through the Croats the Muslims. The Russian government in comparison by and large maintained the arms embargo against the serbs.10 Por outro lado, sobre as sanes econmicas contra a RFI Owen tem a dizer o seguinte: Serbia had a virtually open border with Macedonia
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and Albania, both of which developed a thriving black market business, particularly in breaching oil sanctions. (...) [there were] gaping holes in the oil embargo whether on the Danube, the Romanian, Bulgarian or Macedonian border or on the Montenegrin coast on the Adriatic where oil is coming in by tankers.11 Sobre as sanes aplicadas pela OEA ao Haiti, Pamela Constable observa que the US government, which carries enormous political weight within the OAS and Haiti, bears particular responsibility for squandering its power to make the embargo function. The Bush administration, overly sensitive to pressure from American investors in Haiti, greatly delayed or only partially enacted the full range of sanctions at its disposal.12 O problema da durao das sanes e das condies para seu trmino tambm tem estimulado uma dinmica confrontacionista entre o norte e o sul, alm de dividir os membros permanentes. O levantamento das sanes contra o Iraque, em particular, se tornou refm de interpretaes divergentes a respeito do objetivo da resoluo 687, que j poderiam ter criado uma crise mais sria no CSNU no fosse o fato de Saddam Hussein acabar, por suas prprias provocaes, consolidando o consenso contra Bagd no Conselho. Na ausncia de uma data para seu fim, as sanes permanecem em vigor at deciso em contrrio, e basta que um nico membro permanente no esteja disposto a suspend-las para que continuem intactas (o veto de que dispem os P-5 para impedir que um regime de sanes acabe s vezes chamado de reverse veto). Vale recordar o considervel mal-estar na ONU resultante das declaraes do Vice Assessor para Segurana Nacional da administrao Bush, Robert Gates, sobre as sanes contra o Iraque: Saddam is discredited and cannot be redeemed. His leadership will never be accepted by the world community and, therefore, Iraqis will pay the price while he remains in Power. All possible sanctions will be maintained until he is gone. Any easing of sanctions will be considered only when there is a new government.13 Como se sabe, a resoluo 687 no contm exigncias dessa natureza. Segundo Stanley Meiser, as declaraes de Gates pegaram at a Misso dos EUA junto ONU de surpresa, e podem haver provocado a substituio do Embaixador Thomas Pickering em Nova York.14 No obstante, aquela interpretao unilateral viria a ser defendida tambm pelos britnicos.15 Ian Johnstone descreve esta questo aparentemente processual com sugesto para resolv-la: the reverse veto phenomenon effectively gives each of the five permanent members power to decide unilaterally
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whether the conditions for lifting sanctions have been met. To limit the discretion each of the five is able to exercise, resolutions imposing sanctions should be drafted to permit as impartial an assessment as possible of whether the conditions have been met.16 A China passou a defender com grande determinao a alterao dessa mecnica. No Subgrupo sobre sanes, a delegao chinesa insistiu na necessidade de se limitar a durao das sanes a um perodo predeterminado, aps o qual o Conselho decidiria se prorroga, modifica ou termina um regime especfico. Admitida a ideia chinesa, os P-5 disporiam de veto para impedir que sanes permanecessem em vigor alm do prazo inicial estipulado (assim como sucede com relao aos mandatos das operaes de paz por exemplo), o que inquieta o Reino Unido e os EUA. Curiosamente a Frana, que se alinhava com os ocidentais nesse particular, contemplou a possibilidade de estabelecer uma durao inicial fixa para as sanes contra o Sudo recentemente impostas pelo CSNU. O Subgrupo no conseguiu, contudo, ir alm de um reconhecimento genrico da importncia da durao das sanes, registrando que elas no devem se prolongar desnecessariamente. As sanes econmicas podem afetar menos os responsveis pela poltica que as motivou do que a populao civil, particularmente crianas e idosos. No Haiti, calcula-se que ao findar 1993 mil crianas por ms morriam em decorrncia do regime de sanes. A faculdade de sade pblica da Universidade de Harvard estima que mais de 560 mil crianas podem ter morrido no Iraque, desde que sanes econmicas foram aplicadas em 1991.17 Embora excees de natureza humanitria costumem ser includas nos regimes de sanes abrangentes, cabe aos Comits de Sanes processar os pedidos de iseno para exportaes desses produtos. No caso da Repblica Federal da Iugoslvia os pedidos se situaram na casa dos 2.000 (dois mil) em 1992, passando para 34.000 (trinta e quatro mil) em 1995.18 Esta quantidade no s sobrecarregou o secretariado, como parece ser indicativa de um padro de desvio sistemtico de importaes supostamente para fins humanitrios que pode haver alimentado negcios vultosos. Embora haja acordo em que o processamento dos pedidos de exportao de produtos para fins humanitrios devam ser considerados com celeridade, a manipulao deste comrcio por mfias suscita questes ticas que acabam militando a favor da utilizao parcimoniosa de sanes econmicas, mesmo se a crescente interdependncia econmica mundial contribui para torn-las um instrumento eficaz de presso quando empregado criteriosamente.
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O Pacto da Liga das Naes j reconhecia as possveis consequncias negativas que a imposio de sanes poderia ter sobre pases terceiros, mas sem chegar ao nvel de especificidade do Artigo 50 da Carta que prev: no caso de serem tomadas medidas preventivas ou coercitivas contra um Estado pelo Conselho de Segurana, qualquer outro Estado, Membro ou no das Naes Unidas, que se sinta em presena de problemas especiais de natureza econmica, resultantes da execuo daquelas medidas, ter o direito de consultar o Conselho de Segurana a respeito da soluo de tais problemas. Peties motivadas pelas sanes contra a Rodsia do Sul foram submetidas ONU por dois pases, em relao Iugoslvia por oito pases, e em relao ao Iraque por vinte e um pases. Mas enquanto os pases afetados buscam medidas concretas que ajudem a compens-los por suas perdas materiais, a maioria dos pases desenvolvidos considera que o Artigo 50 s estabelece uma obrigao de manter consultas e resiste s vrias propostas que vm sendo apresentadas sobre o particular, como a criao de fundos compensatrios, mecanismos para compensao automtica por perdas incorridas etc. Com o fim das sanes contra a RFI, os pases mais ativos na reivindicao de medidas para a operacionalizao do Artigo 50, como Ucrnia e Bulgria podero perder a motivao em defender esta causa nos diferentes foros onde ela tem sido examinada como o Comit da Carta, a VI Comisso, o GT sobre Agenda para a Paz. Resta saber se o grupo de pases afetado pelas sanes contra o Iraque, que inclui europeus, asiticos e latinoamericanos, continuar a pressionar para dar um sentido material ao Artigo 50. A concluso de acordo entre o Secretariado e o governo do Iraque para permitir a implementao da resoluo 986 que admite a venda de petrleo para a aquisio de alimentos, tende a restabelecer um fluxo maior de comrcio com Bagd que poder repercutir favoravelmente junto s economias desses pases. No existe um consenso sobre a utilidade das sanes para a consecuo dos objetivos que as motivaram. No caso da ex-Iugoslvia as sanes econmico-comerciais contra Belgrado parecem haver tido um papel importante em convencer o Presidente da Srvia, Slobodan Milosevic, a trocar a luta armada pela negociao. A habilidade do Presidente Franois Mitterrand na adequada conjugao de ameaas de ampliao das sanes com promessas de levantamento junto parte srvia reconhecida por David Owen em seu relato sobre a guerra nos Blcs como um fator decisivo na aceitao por Belgrado do mapa do Grupo de Contato e, subsequentemente,
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dos acordos de Dayton. Em relao ao Iraque, h quem considere que no foi dado tempo suficiente para permitir que as sanes inicialmente dirigidas contra Bagd surtissem efeito e evitassem a guerra. O consenso inicial para a implementao do regime sem precedentes imposto pela resoluo 687 ao Iraque j deu sinais de estar se rompendo, embora a duplicidade iraquiana haja, em mais de uma ocasio, contribudo para reconstitu-lo (como, por exemplo, quando movimentos de tropas em direo ao Kuwait em outubro de 1994 silenciaram Frana, China e Federao Russa no momento em que comeavam a se interessar em discutir o levantamento, ou quando, alguns meses mais tarde, foram descobertas quantidades industriais de precursores para armas biolgicas que haviam sido escondidas por Saddam Hussein). No caso haitiano, o governo de fato s veio a ser diretamente atingido quando foram aplicadas medidas financeiras e diplomticas que congelavam seus ativos no exterior e impediam seus deslocamentos bem como os de seus familiares. Com o acmulo de experincia na aplicao de sanes pelas Naes Unidas, a eficcia de sanes financeiras especialmente concebidas para penalizar alvos especficos so cada vez mais encaradas como as que melhor atingem seus objetivos e menos afetam as populaes civis. Os casos acima resumidos e a breve apresentao de algumas das questes mais candentes no atual debate sobre as sanes mandatadas pelo Conselho de Segurana demonstram que, assim como ocorre com relao a aes coercitivas militares, as aes no militares sob o Captulo VII se tm beneficiado de uma considervel latitude interpretativa tanto no tocante aos motivos invocados para sua aplicao como no referente s formas que assumem e a sua durao. Embora aos olhos de muitos pases em desenvolvimento as sanes estejam perdendo legitimidade, possvel manter a posio de que o expediente em si neutro, e sua imposio no precisa ser o prenncio de aes militares mais enrgicas e podem contribuir, pelo contrrio, para a soluo pacfica da contenda que as originou. O fato de as principais potncias militares estarem dispostas a cooperar para limitar a quantidade de armamento em vrios dos conflitos que tm sido trazidos ateno do Conselho de Segurana, representa em si uma atitude que contrasta favoravelmente com o prolongamento e agravamento de numerosas crises em virtude do apoio blico e da instigao de Washington e Moscou em dcadas passadas. Robert E. Jackson assinala que o isolamento como forma de presso internacional apresenta vrias vantagens em relao interveno, entre as
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quais a de no desafiar a soberania territorial do alvo das sanes.19 Superada a rivalidade ideolgica Leste-Oeste, por outro lado, a coero no militar do isolamento, poderia, em tese, ser aplicada para afirmar conceitos globalmente aceitos de comportamento internacional e domstico, fortalecendo a coeso da comunidade internacional. Entretanto, no se pode deixar de observar, que a China e, mais recentemente a Federao Russa, alm de boa parte dos pases no alinhados e mesmo pases como Brasil, Nova Zelndia e Espanha, tm manifestado reservas em relao ao que parece se haver transformado em uma aplicao de sanes insuficientemente atenta a seus efeitos colaterais, ou mesmo abusiva. Concordamos com a concluso de John Stremlau no sentido de que as sanctions regimes proliferate and their intended and unintended consequences accumulate, political pressures to change the way sanctions regimes operate appear to be intensifying in many capitals and at UN headquarters in New York.20
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Captulo 4 A Articulao de um novo Paradigma de Segurana Coletiva
(A) Os Fins A noo de segurana coletiva universal sobrevive h mais de trs quartos de sculo. No entanto, um sistema previsvel de operacionalizao da segurana coletiva no chegou a ser instaurado, nem com base no Pacto da Liga das Naes nem para a aplicao do Captulo VII da Carta da ONU. Quando a ao coletiva contra o Iraque foi autorizada pelo Conselho de Segurana com a aprovao dos cinco membros permanentes, abriram-se perspectivas que, a rigor, talvez nunca tivessem se apresentado antes, ou, quem sabe, tenham existido durante um breve interregno entre o fim da II Guerra Mundial e o esfriamento definitivo das relaes entre Washington e Moscou ao findar a dcada de quarenta. No contexto da intensificao da atividade do Conselho de Segurana do perodo ps-Guerra do Golfo, o Captulo VII foi invocado um nmero maior de vezes do que nos quarenta e cinco anos anteriores, em um processo de experimentao virtualmente contnuo, que acarretou reinterpretaes da Carta, tanto no que se refere aos objetivos da segurana coletiva como no tocante aos meios para garanti-la. A Somlia, a ex-Iugoslvia, Ruanda, o Haiti, os pases alvo de sanes foram, ou continuam sendo, palco de experincias com implicaes para a teoria e a prtica da segurana coletiva que, embora no se tenham ainda cristalizado em uma doutrina ou em um conjunto de regras, vo articulando um paradigma novo pelos precedentes que estabelecem.
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Essa articulao pode ser analisada a partir de dois eixos distintos: o dos fins e o dos meios. No primeiro eixo se situariam as questes relacionadas aos objetivos das aes de segurana coletiva, no contexto das quais se sobressai o problema da ampliao do campo de aplicao do Captulo VII para incluir situaes de emergncia humanitria e violaes macias de direitos humanos, ou para o combate ao terrorismo, subverso da ordem democrtica, proliferao de armas de destruio de massa na expresso de Stanley Hoffman, a transformao da ameaa paz e segurana internacional em um all purpose parachute.1 No eixo dos meios podem ser agrupadas as diferentes modalidades de enforcement que vem sendo praticadas, como as da atribuio de mandatos coercitivos a operaes de paz, ou do emprego de foras multinacionais ou alianas militares defensivas para a imposio de decises do Conselho de Segurana. Tambm relevante para o debate sobre os meios so as trocas de ideias e as iniciativas em curso sobre como tornar mais eficazes as operaes de manuteno da paz, mediante o estabelecimento de standby arrangements e de Unidades de Estado-Maior de deslocamento rpido (Rapidly Deployable Headquarters Unit). O sentimento de que se esto redefinindo no Conselho de Segurana os fins e os meios para a aplicao da segurana coletiva explica em boa medida porque se acirrou a disputa entre os Estados membros para participar de seus trabalhos. O fato de essa articulao ainda estar se desenvolvendo no que Weiss e Gordenker chamam de um operational and conceptual flux aumenta a responsabilidade daqueles que podem influir para plasmar a ao do Conselho antes de ela se fixar em padres menos mutveis de comportamento.2 A esse respeito Richard Rosecrance da opinio de que if the new post-Cold War system began in 1989, with the collapse of the Iron Curtain, the world now has about seven to ten years to make it workable and lasting. If this new system is not firmly established within that period, the world order may again lapse into a balance of power or an unworkable multipolar deterrence by the year 2000.3 Depois da Guerra do Golfo, apenas o Japo, entre os membros no permanentes, passou mais de um binio no Conselho de Segurana (1992-1993 e, agora, 19971998). O Brasil o nico candidato do GRULAC para a vaga que se abrir com o fim do mandato do Chile no fim deste ano. Independentemente do desenlace das tratativas em curso para a ampliao do Conselho de Segurana, a possibilidade de voltarmos a influir nas deliberaes do CSNU um pretexto
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a mais para se tentar empreender uma reavaliao autnoma das lies oferecidas por sua experincia recente, mesmo se nem sempre possvel chegar a concluses definitivas ou implementveis. Com essa tarefa em mente, sero examinados certos dilemas e feitas algumas reflexes em relao aos dois eixos acima apontados. No tocante ao eixo dos objetivos ou da finalidade das aes de Captulo VII, merece considerao especial o problema da definio de uma responsabilidade coletiva em casos de emergncia humanitria, que, de alguma forma, esteve presente nas quatro situaes em relao s quais o Conselho de Segurana acabou por autorizar o uso da fora aps a Guerra do Golfo. O precedente estabelecido pela resoluo 688, que autorizou a prestao de assistncia aos curdos, embora no formalmente inserido no contexto do Captulo VII, abriu caminho para aes subsequentes na frica e nos Blcs. Os defensores das intervenes humanitrias, em particular, sublinham, como David Scheffer que the allied deployment in northern Iraq in the spring of 1991 has grown in stature as a precedent of forcible humanitarian intervention.4 Se verdade que os resultados controvertidos do uso da fora na Somlia e na Bsnia tendero a diminuir a propenso do CSNU a intervir sem um plano coerente para solucionar os problemas polticos por trs de crises humanitrias, a paralisia do Conselho de Segurana em face do genocdio em Ruanda, por outro lado, mantm aberta a questo da responsabilidade moral da comunidade internacional em face de fenmenos graves que ofendem a conscincia da humanidade. Como aponta Scheffer, o problema no novo. Embora seu enfoque seja o da apologia da interveno humanitria consentida ou no na linha dos Mdicos sem Fronteiras de Bernard Kouchner ele no deixa de estabelecer uma listagem interessante de precedentes, dividida em trs categorias, que incluem tanto os casos em que houve reao internacional como aqueles em que no houve, nos seguintes termos: 1) situaes em que minorias religiosas ou tnicas so sujeitas a violncia sistemtica (os exemplos vo da discriminao sofrida pelas minorias crists sob o Imprio Otomano, passando pelo holocausto at a exterminao em grande escala de membros da etnia Ibo, em sua luta pela secesso na Nigria para a criao de um Biafra independente); 2) casos de violaes de direitos humanos, com grande nmero de mortos (as aes dos Khmer Rouge, as atrocidades cometidas por Idi Amin Dada, os acontecimentos em Timor Leste so alguns dos exemplos); 3) resgate ou proteo de cidados expatriados ou indivduos em
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perigo (sob este pretexto ocorreram intervenes de Israel em Uganda, da Frana no Chade e dos EUA em Granada). A militncia intervencionista de Scheffer se expressa segundo frmulas como: to argue today that norms of sovereignty, non-use of force, and the sanctity of internal affairs are paramount to the collective rights of people, whose lives and well-being are at risk, is to avoid the hard questions of international law and to ignore the march of history.5 No deixa de ter impacto sua afirmao de que, em alguns dos exemplos por ele citados, intervenes unilaterais puseram fim a situaes calamitosas: a invaso do ento Paquisto oriental pelo exrcito indiano em 1971, que interrompeu agresses dos paquistaneses ocidentais contra os bengalis seria um desses casos; a interveno da Tanznia contra o regime Amin Dada em 1979, sob alegao de autodefesa, seria outro. Thomas Weiss e Jarat Chopra contrapem que a invaso da Tchecoslovquia por Hitler se deu em nome da proteo dos direitos da minoria alem dos Sudetos, e que a interveno japonesa na Manchria invocou razes humanitrias, ambas havendo ocasionado atrocidades infinitamente piores do que as supostas violaes que as haviam motivado. A ndia interveio recentemente no Sri Lanka alegadamente para dar apoio humanitrio minoria Tamil, mas na verdade, para proporcionar-lhes armamento, incendiando o conflito no pas. Weiss e Chopra apresentam argumentos contra e a favor da codificao de critrios para intervenes ditas humanitrias. Entre os argumentos contra figura o de que it would be impossible to distinguish between action sincerely based on humanitarian grounds and action based on ulterior, self-interested motives. Intentions cannot be identified without Access to the policymaking mind of the state, which is hardly accessible in multilateral diplomacy. Por outro lado codification would make it possible to demand a high degree of proof from states claiming the right to intervene. Thus, powerful states would be restricte and the weak protected from intervention driven by insincere motives.6 O centro do problema reside no perigo de que humanitarismo se transforme em disfarce para raison dtat, como aconteceu em Ruanda. A fim de reconciliar os ditames da solidariedade ante o sofrimento alheio com uma dose adequada de realismo poltico, a concluso de Weiss e Chopra de que apenas os worst-case scenarios justificam a coero, e que as demais situaes devem ser tratadas com diplomacia no coercitiva e assistncia humanitria consentida.7
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Ao criticar a histeria intervencionista provocada pelas guerras civis do aps Guerra Fria, Stephen John Stedman argumenta, em contradio com opinio sustentada at por Boutros-Ghali, que conflitos civis existiam em propores equivalentes em dcadas anteriores e produziam violncia comparvel que se observou na Bsnia e na Somlia, com a diferena de que, ao se situarem fora da dinmica bipolar, os beligerantes dos anos noventa so menos pressionveis pelas grandes potncias. Em artigo publicado em princpios de 1993, Stedman afirmava que, se naquele momento existiam 18 guerras civis, em 1985 havia 19.8 Ele lembra ademais que na guerra civil norte-americana morreram seiscentas mil pessoas, e que nmero comparvel de mortos resultou das guerras civis espanhola e da Nigria mortalidade que se revelaria superior, nos trs casos, do conflito dos Blcs. Stedman conclui que a imposio multilateral de medidas militares coercitivas em guerras civis requer uma clara motivao de segurana.9 Ademais, o intervencionismo humanitrio aplicado em resposta a imagens televisivas, sem um sentido de realismo poltico e econmico, sem relao com o interesse nacional, corre o risco, na opinio de Stedman, de gerar um mundo mais violento do que o da Guerra Fria. Trata-se de uma afirmao que merece reflexo, na medida em que a acusao mais grave que se poderia fazer a um sistema de segurana coletiva seria a de gerar violncia desnecessria em nome de valores morais situao injustificvel tanto de um ponto de vista da preservao da paz e segurana internacionais como do ponto de vista tico. Kolodziej conclui no mesmo sentido que, a opinio de alguns analistas de que o conceito de segurana deveria ser estendido para incluir quase todos os assuntos de interesse humano, parece injustificvel, embora bem intencionada. Os problemas vinculados conteno dos efeitos perniciosos do emprego da violncia e da fora so to grandes e to complicados (...) que h razes para adotar uma conceituao ampla, mas no necessariamente to geral quanto querem alguns analistas.10 A esse respeito o Embaixador Ramiro Guerreiro recomenda com sabedoria que muito difcil em certos casos manter uma indiferena olmpica. Creio, porm que isso no razo para forar e deformar a Carta. Caberia, talvez, propor um estudo cuidadoso de certas intervenes coercitivas pontuais, limitadas, que possam ter xito em atenuar sofrimentos e permitir a fuga ordenada e a recolocao de vtimas de grandes perseguies. (...) Seria o caso de propugnarmos a discusso ordenada de tais experincias no mbito das Naes Unidas, com a estreita colaborao da Cruz Vermelha.11 Uma
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postura puramente no intervencionista redundaria praticamente em abdicar de participar das discusses em curso sobre uma questo da agenda internacional que sensibiliza governos, organizaes no governamentais e opinio pblica. Mas vale a pena lembrar que existem exemplos de esforos multilaterais bem sucedidos de assistncia humanitria que foram obtidos sem recurso ao Captulo VII. Um tal exemplo, citado por Thomas Weiss, foi o da Operation lifeline Sudan em 1989, quando, habilmente pressionado pela comunidade de doadores, o Sudo concordou em permitir que se estabelecessem corredores de tranquilidade para o fornecimento de alimentos evitando a propagao da fome no sul do pas.12 As vantagens desse tipo de enfoque so vrias: no apenas evitam-se os gastos com foras militares, mas o alvio proporcionado com o consentimento local pode at, idealmente, se transformar em medida de fortalecimento da confiana entre faces beligerantes e integrao do pas na sociedade internacional (mesmo se no foi isto o que ocorreu no Sudo). A iniciativa argentina dos cascos brancos, recrutados nas mesmas bases que os Voluntrios das Naes Unidas, que tambm se pauta pelo consentimento local, pode apresentar interesse, embora permanea ainda um esforo em escala reduzida, que no seria capaz de lidar com emergncias de propores maiores. Para os pases em desenvolvimento desejosos de colaborar com misses humanitrias idneas, contudo, a assistncia prestada pelos cascos brancos tm a vantagem de ser financiada em bases multilaterais (por pledging conferences) e administrada pelo PNUD, permitindo que os PEDs contribuam sobretudo com recursos humanos (existem atualmente cascos brancos posicionados na Armnia, Haiti, Lbano, Jamaica e Equador). A Comission on Global Governance (que se reuniu de 1992 a 1994 com o objetivo de pensar as Naes Unidas no contexto de seu cinquentenrio, e reuniu algumas centenas de representantes governamentais e no governamentais de todas as regies do mundo, inclusive o Reitor da Universidade das Naes Unidas, Gurgulino de Souza, sob a copresidncia de Sir Sridath Ramphal Guiana e Ingvar Carlsson Sucia sustenta que, se o Conselho de Segurana pretende desconsiderar o preceito da no ingerncia nos assuntos que dependem essencialmente da jurisdio interna de um Estado, essa prerrogativa que lhe facultada pelo Artigo 2 (7) precisa ser exercida dentro de uma moldura comumente acordada entre os membros da ONU. A Comisso acredita que, na prtica, os Estados membros sabem quando uma situao ultrapassa os limites do tolervel e cita casos
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como o do apartheid na frica do Sul do Camboja sob os Khmer Rouge, da Somlia, Bsnia e Ruanda (curiosamente o Haiti no citado), mas, para que no haja dvida, sugere uma emenda Carta que restrinja intervenes coercitivas em defesa de vtimas de agresso no interior de Estados restricting it to cases that constitute a violation of the security of the people so Gross and extreme that it requires an international response on humanitarian grounds. At que seja alcanado um consenso nesse sentido a sua recomendao de que seja mantido o respeito no interveno.13 Por estarem frequentemente vinculadas a crises humanitrias, as correntes migratrias e os problemas decorrentes de fluxos de refugiados precisariam ser considerados no contexto de um eventual exerccio de estabelecimento de parmetros para a determinao dos casos em que existe ou no ameaa paz, e dos casos em que haveria justificativa para interveno militar coercitiva. Em relao propagao da justia como fim da segurana coletiva, desenvolvimentos recentes com respeito aos dois Tribunais estabelecidos sob o Captulo VII para julgar crimes de guerra esto a revelar vulnerabilidades no prprio conceito de tribunal ad hoc que parecem desincentivar a criao de rgos semelhantes no futuro. O Tribunal para Ruanda est em crise desde que o Secretrio-Geral Kofi Annan se viu forado a demitir o seu principal gerente e vice-promotor por falhas administrativas. O ex-promotor do Tribunal para a Iugoslvia, Richard Goldstone, se queixa de que tanto a Srvia como a Crocia, os bsnios srvios e os bsnios croatas esto desobedecendo as resolues do Conselho de Segurana que os obrigaria a cooperar com o Tribunal.14 Mas Goldstone acusa tambm as potncias ocidentais que controlam a misso da OTAN na Bsnia (EUA, Reino Unido e Frana) de conspirar contra o aprisionamento dos indiciados, apesar da obrigao implcita (embora no explcita) de faz-lo, segundo os Acordos de Dayton. Sua concluso estranhamente no sentido de que esta situao representa um mal prenncio para a negociao de uma Corte Penal Internacional, quando na verdade o oposto pareceria mais lgico. Para o Brasil que sempre teve dvidas sobre a legalidade e convenincia do estabelecimento de jurisdio criminal pelo Conselho de Segurana, a negociao pela Assembleia Geral de uma conveno internacional para punir indivduos responsveis por crimes de guerra pode precisamente ter xito onde os tribunais ad hoc parecem estar falhando, isto na afirmao de sua legitimidade.15
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Embora frequentemente associado de uma maneira um tanto vaga aos problemas ditos humanitrios, o pretexto do abuso contra os direitos humanos no tem sido singularizado como um motivo para a invocao do Captulo VII, e se depender da China no o ser. A delegao chinesa no Conselho de Segurana no tem escondido sua objeo ao tratamento de direitos humanos no rgo, havendo transmitido ao Brasil, por exemplo, sua oposio a que o relator especial para direitos humanos em Burundi, o Professor Paulo Srgio Pinheiro, se dirigisse ao CSNU para descrever a situao no pas africano. A Comisso de Peritos estabelecida pelo Secretrio-Geral para examinar as alegaes de limpeza tnica na ex-Iugoslvia tinha o mandato de investigar violaes do direito humanitrio. O Relator Especial da Comisso de Direito Humanos Tadeusz Mazowiecki se reportava Assembleia Geral (embora seus relatrios fossem circulados tambm ao CSNU). A observao da situao dos direitos humanos em determinados pases tem sido admitida no contexto de esforos, consentidos, de manuteno da paz. A ONUSAL (Misso Observadora das Naes Unidas em El Salvador) se tornou a primeira operao civil/militar com tarefas no campo dos direitos humanos, e atualmente as foras da ONU na Crocia e na Guatemala desempenham funes anlogas. O fato de a Misso responsvel pela observao dos direitos humanos na Guatemala (MINUGUA) responder Assembleia Geral, pode ser visto como uma contribuio preservao da esfera da segurana livre de matria cujo enquadramento na categoria de ameaa paz internacional suscita controvrsia. H quem defenda, como Weiss e Chopra, uma abolio progressiva da distino entre temas humanitrios e de direitos humanos ou considere desejvel, pelo menos, uma melhor coordenao entre as reas do Secretariado que se ocupam delas.16 No pareceria existir desacordo em que o Conselho seja informado de situaes de atentados graves aos direitos humanos que poderiam degenerar em guerra, o que no chegou a ocorrer antes do genocdio em Ruanda, por exemplo. Como visto, o combate ao terrorismo foi includo no captulo sobre segurana coletiva da declarao emitida ao cabo da reunio de cpula do Conselho de Segurana em janeiro de 1992. As sanes contra a Lbia foram adotadas apesar de quatro abstenes de pases no alinhados (Cabo Verde, ndia, Marrocos e Zimbbue) e de absteno chinesa. As sanes contra o Sudo provocaram abstenes da China e da Federao Russa. Embora a China costume se abster na imposio de sanes mais abrangentes, o nmero de membros no permanentes no primeiro caso e a companhia da Federao
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Russa no segundo revelam um grau frgil de tolerncia quanto utilizao do Captulo VII para pressionar governos a extraditar terroristas. A hesitao francesa em sancionar o Sudo aliado de Mobutu e dos Hutus que tem tradicionalmente se beneficiado de ajuda militar francesa poder erodir ainda mais o apoio que tem permitido manter os dois pases islmicos sob medidas do Artigo 41. A democracia uma palavra que no consta na Carta da ONU, como costumam lembrar os franceses nos debates sobre organizao e mtodos de trabalho do Conselho de Segurana no Grupo de Trabalho que se rene h trs anos para tentar reformar o rgo. A declarao da cpula de 1992 no inclui a ruptura da ordem democrtica entre as fontes no militares da instabilidade. A Agenda para a Paz, no entanto dedica um pargrafo a democracy within nations que deve vir acompanhada de respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais, alm de reconhecer os direitos das minorias, e contm um outro pargrafo sobre democracy within the family of nations que requer a aplicao consistente, e no seletiva, dos princpios da Carta, de modo a preservar a autoridade moral da organizao. A concluso de ambos pargrafos a de que democracy at all levels is essential to attain peace for a new era of prosperity and justice.17 A verificao eleitoral na Nicargua em 1990 deu incio s atividades de apoio da organizao transio para a democracia em Estados independentes (anteriormente haviam sido organizados plebiscitos com vistas autodeterminao de territrios no autogovernados). Com o aparecimento das operaes de paz multidimensionais, assistncia eleitoral se tornou uma faceta habitual do trabalho da ONU conforme frisa a publicao the United Nations Electoral Assistance and the Evolving Right to Democratic Governance.18 A prestao de assistncia eleitoral OEA/ONU ao Haiti em 1990 ter contribudo para criar um vnculo entre as duas organizaes no esforo de restabelecimento da ordem democrtica aps o golpe de setembro de 1991. Mas, ausentes outros elementos, a interrupo da transio democrtica no Haiti dificilmente teria propiciado a invocao do Captulo VII. O fato de a primeira aplicao de sanes haver sido solicitada pela OEA a pedido de Aristide constitua uma situao em si inusitada. A reimposio das sanes e sua eventual ampliao ocorreu aps haver ficado claro que o regime de fato no iria honrar o acordo da Ilha de Governadores nem cooperar pela via diplomtica com o Conselho de Segurana. Ao desrespeitar o Acordo da Ilha de Governadores, Cdras se colocou at certo
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ponto em situao semelhante de Savimbi (que tambm foi submetido a sanes), ou seja, a da parte que no est cumprindo com o acordado em um tratado para a reconciliao nacional. O objetivo da restaurao da democracia no Haiti, mencionado no prembulo da resoluo 940 que autorizou o uso da fora no Haiti indissocivel da existncia de um acordo. O fator humanitrio, em particular as circunstncias que criaram o problema dos refugiados, tambm mencionado no prembulo da 940, constituiu outro elemento fundamental na ausncia do qual seria pouco provvel a autorizao do recurso fora. A entrada em vigor do Protocolo de Washington Carta da OEA (pendente de uma nica ratificao na presente data), ajudar a evitar que, em casos futuros de descontinuidade democrtica no Hemisfrio Americano, sejam desencadeados processos de soluo no pacfica do restabelecimento da normalidade institucional. Ao estabelecer que a OEA pode suspender o exerccio do direito de participao do Estado faltoso nas atividades da OEA o Protocolo de Washington estar ajudando a preencher a lacuna punitiva que faltava aos compromissos de Santiago e facultou a transferncia da crise do Haiti ao Conselho de Segurana. Mas, em surgindo crises parecidas em outras partes do mundo onde inexistem os mecanismos da OEA, a lio a ser retida do caso haitiano parece ser a de que a coero para impor a democracia no somente no encontra base jurdica na Carta da ONU, como permanecer envolta em controvrsia quando contemplada sem levar em conta as sensibilidades regionais. Apesar de haver figurado com proeminncia nos pronunciamentos e no comunicado da cpula Conselho de Segurana de 1992 o lugar reservado no proliferao de armas de destruio de massa entre os objetivos da ONU em seu trabalho de preservao da paz e segurana internacionais permaneceu essencialmente restrito ao desmantelamento da capacidade Iraquiana, segundo os dispositivos da resoluo 687. As sanes contra o Iraque continuam a ser prorrogadas a intervalos regulares em consultas informais (sistemtica, alis, apontada pelo Brasil como juridicamente inapropriada), permanecendo o grande projeto emblemtico do CSNU na rea da no proliferao. Enquanto o Presidente Executivo da UNSCOM, Embaixador Rolf Ekeus, v amplas possibilidades de criao de novas instncias encarregadas da no proliferao no Conselho de Segurana, a partir do precedente poltico e da experincia acumulada pelo seu Comit, o porta-voz Tim Trevan (ambos citados por Lamazire) assume uma postura menos visionria ao acreditar apenas no eventual estmulo do Conselho
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implementao do pargrafo 14 da resoluo 687 que prev o estabelecimento no Oriente Mdio de uma zona livre de armas de destruio em massa.19 Leonard Spector do Carnegie Endowment for International Peace, por outro lado, defende um papel mais ativo para o Conselho nessa esfera, em sintonia com a expectativa da cpula de 1992, como ponto focal para o exame de acusaes de descumprimento das convenes sobre armas biolgicas, armas qumicas ou para o CTBT (Comprenehsive Test Ban Treaty) possibilidade efetivamente prevista, desde que cumpridas certas exigncias, por aqueles tratados.20 Merece ser lembrado, neste contexto, o fato de no haver sido bem sucedida iniciativa argentina que, em 1995, tentou atribuir ao Secretrio-Geral a funo de apresentar anualmente ao Conselho de Segurana um relatrio sobre a situao mundial com respeito proliferao de armas de destruio em massa. Em contrapartida, a resoluo 984 de 11 de abril de 1995, aprovada por consenso, consolidou a relao entre o TNP e o Conselho de Segurana, promovendo a adeso universal a seus termos e instando as potncias nucleares a fornecerem alguns compromissos segurana negativa (negative security assurances) relativamente tnues, 27 anos aps a adoo da resoluo 255 (1968) que provocara a segunda absteno brasileira no CSNU (junto com Frana, Arglia, ndia e Paquisto). O nico outro caso trazido ao Conselho pelo vis da no proliferao foi o da Coreia do Norte, que no chegou a extrair do CSNU mais do que algumas declaraes presidenciais encorajando a AIEA a prosseguir em consultas com a RPDC para evitar que se efetivasse sua denncia do TNP e permitir a implementao de salvaguardas sob o Tratado. Em 4 de novembro de 1994 uma declarao presidencial (S/PRST/1994/64) reafirmou a contribuio que progressos no campo da no proliferao aportam manuteno da paz e segurana internacionais e acolheu com satisfao o Agreed Framework concludo entre a RPDC e os EUA, como um passo na direo da desnuclearizao da pennsula. Embora o caso no tenha propiciado a adoo de medida alguma sob o Captulo VII, est claro que a volatilidade da situao na pennsula coreana permanece um foco de instabilidade que pode, a qualquer momento, levar o Conselho a contemplar aes mais severas contra a Coreia do Norte, seja ou no pelo ngulo da no proliferao. Um exemplo de resistncia bem sucedida a uma tentativa de alargamento das atribuies do Conselho para nelas incluir o narcotrfico, teve lugar em setembro de 1989, quando ocupava a presidncia do rgo o Embaixador Paulo Nogueira Batista. Como relatado pelo ex-Representante Permanente
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do Brasil junto ONU, a minuta informal da Gr-Bretanha mencionava a grave situao enfrentada pela Colmbia, mas percebia-se que tinha o objetivo mais amplo de estender a jurisdio do Conselho para alm das situaes ou disputas internacionais especficas surgidas entre Estados.21 Nogueira Batista comenta que a iniciativa britnica fez surgir ideias, aventadas por Frana e URSS, de atribuir ao Conselho um papel de superviso na observncia de padres internacionais em reas como a do meio ambiente. A delegao britnica acabou concordando em utilizar a Assembleia Geral para debater em uma sesso especial os diversos aspectos relevantes do narcotrfico. Mas as causas ecolgicas seriam includas entre as fontes no militares da instabilidade na declarao de cpula de janeiro de 1992. Entretanto, afora o debate ancilar sobre a responsabilidade iraquiana pelos estragos ambientais criminosos no Kuwait, questes ambientais no foram trazidas ao Conselho desde ento. Como no caso do narcotrfico, a possibilidade oferecida para um debate aberto e universal sobre a agenda ambiental no contexto de uma Conferncia temtica, como a realizada no Rio de Janeiro, ter infludo no sentido de desincentivar iniciativas no Conselho. Uma parcela considervel do que h de inovador na ampliao dos objetivos da segurana coletiva se refere a questes cuja internacionalizao vista como ameaadora da soberania dos Estados em esferas onde ela estava bem sedimentada, em particular no tocante relao Estado/indivduo. A mesma questo vista por outro ngulo suscita o problema da admisso de um poder supranacional para julgar padres de comportamento estatal na proteo aos direitos humanos, na administrao da justia, na qualidade de governo em suma. Sem adentrar uma discusso aprofundada de temtica de to complexos contornos, possvel concordar com o Embaixador Joo Clemente Baena Soares quando ele sugere que o importante distinguir entre supranacionalidades consentidas e impostas.22 Enquanto a primeira compensa a eroso da soberania individual com a construo de um sistema internacional caracterizado pela cooperao em prol de objetivos comumente acordados, a segunda trai o exerccio da poltica do poder hegemnico, com a renncia de muitos participao nas decises mundiais em proveito de poucos. Seria de se lamentar que, afastado o perigo de holocausto nuclear, permanecssemos sob o domnio da segunda ao invs de evoluirmos na direo da primeira. Mas, mesmo em um cenrio pessimista em que formas insidiosas de supranacionalidade imposta estariam a se desenhar, possvel sustentar, como Baena Soares que o Estado Nao no uma espcie em
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extino: inexiste substituto. Os indcios apontam na direo de ajustes, de modificao de comportamentos, de inovao de formas participativas, isto sim.23 Poder-se-ia acrescentar que, no obstante as redefinies de soberania que vo sendo operadas pelo funcionamento do sistema internacional, observa-se no Conselho de Segurana um interesse hoje maior do que em dcadas passadas por parte dos membros permanentes e outros pases influentes em contar com o apoio dos no permanentes para decises que dizem respeito a assuntos que os tocam de perto. Como afirma Gwyn Prins em artigo datado de julho de 1996 American opinion supports the principle of the internationalization of action at this time, and that view is found by pollsters in Great Britain, France, Japan and Germany also. Clearly the blessing of the UN is thought to be worth having; and the ability to dispense or to withhold blessing is a source of power.24 A partir dessa tica possvel falar-se at de um fortalecimento da soberania. (B) Os Meios Sem que se haja convocado uma conferncia de reviso da Carta para redefinir o mandato do Conselho de Segurana, preocupaes ligadas a problemas humanitrios, direitos humanos, terrorismo, a proteo da ordem democrtica, a no proliferao passaram a ocupar um espao crescente em sua agenda, redefinindo, em certa medida, o seu campo de ao. Nesse processo o Captulo VII foi posto a servio de uma concepo de paz e segurana internacionais menos tolerante em face da invocao de preceitos como o da igualdade soberana dos estados ou o da no ingerncia nos assuntos internos, sobretudo quando levantados como escudo para justificar atos de violncia do estado contra o indivduo, para acobertar o terrorismo, para promover o armamentismo agressivo, para perpetuar formas flagrantes de injustia. Essa alterao do papel para o qual o Conselho fora originalmente concebido leva Weiss e Gordenker a afirmar que estamos em face de a novel form of collective responses akin to collective security but not easily contained in the original approach.1 A sensao de uma alterao de paradigma foi particularmente forte durante os primeiros anos do perodo Boutros-Ghali, quando o Conselho autorizou um nmero sem precedentes de aes sob o Captulo VII. Os meios aplicados para a imposio ou enforcement dessa concepo das funes do Conselho de Segurana tambm foram inovadores, cabendo, a seguir, recapitular as formas que
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assumiram, para completar o quadro dos fins e meios os dois eixos de acordo com os quais propus um exame do processo, em curso, de articulao de um novo paradigma de segurana coletiva. Duas expresses do jargo onusiano sintetizam a problemtica da utilizao de operaes de manuteno da paz como instrumentos da imposio pela fora de decises do Conselho de Segurana: a travessia da linha de Mogadcio e o intraduzvel mission creep. A primeira expresso se refere ao que ocorreu na Somlia, quando tropas da ONU encarregadas de velar pela distribuio de assistncia humanitria em meio luta entre os cls somalis, abandonaram a doutrina no codificada da imparcialidade e do uso da fora apenas em auto defesa, fazendo abstrao do consentimento das partes, para tentar subjugar militarmente um dos beligerantes na guerra civil local. A outra expresso se aplica a casos de transio mais sutil de um mandato de manuteno da paz a formas de atuao coercitivas, como ocorreu na ex-Iugoslvia quando a UNPROFOR passou a dispor do apoio armado da OTAN, para defender um mandato progressivamente mais permevel ao uso da fora. Desnecessrio insistir no fato de que, em ambos os casos, o Conselho de Segurana passou por cima da distino conceitual entre os Captulos VI e VII, ao tentar suprir a falta de foras designadas por arranjos especiais para tarefas coercitivas segundo o desenho original da Carta com um tipo de arranjo militar que se pautara at ento (com exceo do caso especial do Congo) por um comportamento no coercitivo. O Suplemento a uma Agenda para a Paz de janeiro de 1995 procurou racionalizar o desempenho controvertido da ONU na Somlia e na Bsnia, revendo algumas postulaes do documento anterior, sem chegar a dissipar inteiramente a confuso doutrinria por ele incentivada. Por exemplo, o SGNU declararia que [in Bosnia and Herzegovina and in Somalia] even though the use of force is authorized under Chapter VII of the Charter, the United Nations remains neutral and impartial between the warring parties, without a mandate to stop the aggressor (if one can be identified) or impose a cessation of hostilities.2 Nada se dizia sobre o fato de que nem o General Aideed nem a parte srvia haviam encarado as foras da ONU como imparciais, o que resultara em numerosas baixas na Somlia e em centenas de refns na Bsnia. O Secretrio-Geral reconheceria, no obstante, que uma anlise dos xitos e fracassos da ao das Naes Unidas em casos recentes revelava que as operaes menos bem sucedidas eram aquelas onde os trs princpios do consentimento das partes, imparcialidade e o no uso
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da fora haviam sido postos de lado. Assim, o SGNU eventualmente concluiria que the logic of peace-keeping flows from political and military premises that are quite distinct from those of enforcement; and the dynamic of the latter are incompatible with the political process that peace-keeping is intended to facilitate. To blur the distinction between the two can undermine the viability of the peace-keeping operation and endanger its personnel.3 A reviravolta no pensamento de Boutros-Ghali explicada, por alguns, pelo fato de os redatores do Suplemento no haverem sido os mesmos da Agenda, com a influncia do DPKO e de Sashi Tharoor,4 em particular, suplantando a de Vladimir Petrovsky. Ela pode ser atribuda tambm ao desgaste que a ONU sofreu na Somlia e na Bsnia. Entretanto, a admisso pelo Secretrio-Geral de que manuteno da paz e coero convivem mal no a por um ponto final na questo de saber como lidar com as crises resultantes do desmembramento de pases do leste da Europa e da Unio Sovitica ou com os chamados Estados falidos no terceiro mundo. O que autores como John Gerard Ruggie, Gwyn Prins e Stanley Hoffman esto argumentando que o tipo de crise que vem sendo trazida ao Conselho de Segurana na dcada de 90 est a exigir uma doutrina nova, e que algo precisa ser construdo para preencher o hiato conceitual entre a ao militar coercitiva por coalizes de pases dispostos a se engajar em operaes de combate (como as que lutaram contra o Iraque ou as foras multinacionais) e as operaes de manuteno da paz calcadas no trip do consentimento, imparcialidade, no uso da fora. Ruggie considera que it is in the Gray area between peace-keeping and all-out war-fighting that the United Nations has gotten itself into serious trouble. E acrescenta que the trouble stems from the fact that the UN has misapplied perfectly good tools to inappropriate circumstances. Ele conclui pela necessidade de um debate sobre um novo tipo de segurana coletiva, que seja capaz de equacionar de forma satisfatria variveis como as do trabalho tradicional das operaes de paz e da assistncia humanitria em um todo mais sincronizado com os atuais desafios. O seu enfoque defende o conceito de no discriminao como o atributo principal da segurana coletiva multilateralizada e nesse sentido feita a advertncia de que great care should be taken to minimize geographical, ideological or any other bias.5 Gwyn Prins chama ateno para o desenvolvimento de novas doutrinas, como a do wider peacekeeping, que embora situadas ainda no respeito
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ao consentimento das partes distinguem entre a ttica e a estratgia para efeitos de uso da fora.6 Como visto no subcaptulo sobre a ex-Iugoslvia, este modelo correspondeu, em linhas gerais, ao que foi tentado nos Blcs (embora a maior parte dos governos dos Estados membros da ONU no estivesse necessariamente a par da existncia da citada doutrina). Desenvolvida pelo exrcito britnico, a wider peacekeeping exprime, segundo Prins, mais do que um ponto de vista especificamente ingls e est em harmonia com o Army Field Manual do Exrcito norte-americano (o FM 100-23 que por sua vez reflete a filosofia da PDD-25, visto no Captulo3 (B)) e com as ideias da Frana (documento A/50/869/ S/1996/71 de 30 de janeiro de 1996). Ela reflete, adicionalmente um processo de reflexo que se tem beneficiado aparentemente de aportes da OTAN, e procura, de certa forma, resolver o problema da rea cinzenta apontada por Ruggie. Nos termos do manual da doutrina, trs definies seriam oferecidas para peacekeeping, wider peacekeeping, peace enforcement respectivamente, centralizadas no problema do consentimento. Peacekeeping operations operations carried out with the consent of the belligerent parties in support of efforts to achieve or maintain peace in order to promote security and sustain life in areas of potential or actual conflict; wider peacekeeping the wider aspects of peace-keeping operations carried out with the general consent of the belligerent parties, but in an environment which may be highly volatile; peace enforcement operations carried out to restore peace between belligerent parties who do not all consent to intervention and who may be engaged in combat activities. O pargrafo 26 do manual esclarece que o trnsito em direo coero deve ser um ato deliberado e premeditado, que leve em considerao os riscos envolvidos e o tipo de fora requerido. A doutrina do wider peacekeeping alerta contra o perigo de travessia inadvertida da fronteira entre a sua rea de aplicao e a que justificaria o enforcement (em uma reformulao do status da Mogadishu line) e estabelece que the choice should be made, at the outset, of which course of action is going to be followed. (...) there will frequently be temptations to mix the two approaches. Wider peacekeeping doctrine, however, seeks to identify and guard against this danger. Uma outra abordagem, a da vital force desenvolvida por C. Conetta e C. Knight para o Commonwealth Institutes Project on Defense Alternatives contempla a organizao de unidades de fora intermediria sob o comando das Naes Unidas que viriam a constituir uma fora de
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reao rpida tanto para o wider peace-keeping como para aes coercitivas.7 Prins entende que este tipo de enfoque se aplicaria s situaes especiais contempladas por Stanley Hoffman para intervenes da ONU: a) a dos estados falidos; b) guerras civis, seja a pedido de um governo legtimo que luta contra uma insurreio, seja contra um grupo que controla territrio e combate um governo acusado de violaes graves de direitos humanos; c) guerras de secesso, quando um grupo tnico importante luta pela autodeterminao; d) conflitos entre Estados onde no chegou a ser obtido consentimento pleno.8 Uma das concluses de Gwyn Prins que poderiam ser subscritas por um segmento significativo de Estados membros, inclusive o Brasil, de que the case for development of an explicit UN philosophy of peace enforcement is (...) necessary for the better conduct of peacekeeping will thereby be more sharply defined and thus protected from the sort of breakdown which otherwise may occur.9 No entanto, como observa David Lightburn, encarregado na OTAN da poltica de manuteno da paz para a Aliana do Atlntico Norte, a nica base filosfica disponvel para lidar com os problemas conceituais dos ltimos anos na rea da preservao da paz e segurana internacionais so a Agenda para a Paz de 1992 e o seu Suplemento de 1995. A concluso de Lightburn assim complementar de Prins: the conceptual development of peacekeeping is an area crying out for attention.10 No Suplemento a uma Agenda para a Paz, Boutros-Ghali no incluiu suas recomendaes sobre a coero (enforcement action) sob a rubrica do peacemaking como fizera em 1992 (o que, diga-se de passagem, estimulara precisamente o que ele agora criticava, ou seja, o esmaecimento da distino entre o trabalho das operaes de paz e o das aes coercitivas). Embora declarando-se favorvel ao desenvolvimento de uma capacidade prpria para impor solues mandatadas sob o Captulo VII, o SGNU afirmaria que it would be folly to do so at the present time when the Organization is resource-starved and hard pressed to handle the less demanding peacemaking and peace-keeping responsibilities entrusted to it.11 No subcaptulo sobre enforcement action Boutros-Ghali acabaria concedendo que a utilizao da fora em condies outras que a autodefesa causava srios problemas no contexto do trabalho das operaes de paz. Sobre a delegao de tarefas coercitivas aos Estados membros (as coalizes que lutaram contra a Coreia do Norte e contra o Iraque, as foras
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multinacionais que intervieram em Ruanda e no Haiti, ou mesmo as foras individuais que agiram na Somlia) Boutros-Ghali se confessa dividido. Se por um lado este tipo de arranjo permite Organizao dispor de uma capacidade coercitiva que no teria de outra forma por nunca haverem sido concludos os acordos do Artigo 43 alm de ser prefervel ao recurso unilateral fora sem controle qualquer da ONU, por outro lado the arrangement can have a negative impact on the Organizations stature and credibility.12 Boutros-Ghali advertia tambm para o risco de que os Estados encarregados da coero se aproveitassem da legitimidade conferida pelo Conselho de Segurana para alcanar objetivos que no haviam, na realidade, sido os do rgo. Embora passado em silncio no Suplemento, o aspecto financeiro fazia com que Boutros-Ghali aceitasse as foras multinacionais como um mal necessrio, j que, ao mesmo tempo em que criavam a impresso de que a ONU se mobilizava, elas no eram custeadas pela Organizao. No foram tratadas tampouco outras questes merecedoras de anlise, como as da necessidade de garantir uma representatividade na composio das chamadas foras multinacionais para que elas possam fazer jus a esse nome, e a importncia do apoio regional aos seus eventuais objetivos (condies que no estiveram necessariamente presentes nas intervenes em Ruanda e no Haiti). Sobre o papel da OTAN na ex-Iugoslvia, Boutros-Ghali declararia que much effort has been required between the Secretariat and NATO to work out procedures for the coordination of this unprecedented collaboration. This is not surprising given the two organizations very different mandates and approaches to the maintenance of peace and security.13 A despeito dos mandatos diferentes, a imploso da Unio Sovitica fez com que a inexistncia de um inimigo levasse a OTAN a examinar seriamente a possibilidade de assumir papel mais ativo no que David Lightburn chama de multifunctional and effective response[s] from the international community para lidar com the complexity of some security and humanitarian situations.14 Esta busca de uma nova identidade confronta os no aliados com a interessante questo de saber se a OTAN continuar a justificar sua existncia com base no Artigo 51 da Carta ou tenciona se transformar em um arranjo regional no sentido do Captulo VIII. A implicao bvia de que, o Artigo 51 faculta aes em auto-defesa mas no permitiria OTAN atuar out of area, enquanto o Captulo VIII conferiria aos aliados
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maior liberdade de ao na regio europeia de modo geral, eventualmente no territrio coberto pelos pases membros da OSDE, desde que o Conselho de Segurana mantivesse a ltima palavra na autorizao do uso da fora. Chris Coleman (EUA) do Departamento de Operaes de Paz do Secretariado da ONU garante que a OTAN no tem interesse em agir fora de sua rea de defesa sem obter autorizao explcita do Conselho de Segurana, pois no desejaria que Moscou fizesse o mesmo para a proteo de seu entorno geogrfico. No obstante, constata-se que a OTAN est dedicando considerveis recursos humanos e materiais para a elaborao de planos para intervir como fora de paz fora da rea definida pelo Artigo 6 do Tratado do Atlntico Norte. Como diz Lawrence Kaplan of all the challenges of the 1990s NATOs out-of-area involvement could well offer the greatest potential for justifying its survival.15 Kaplan estima que, embora em um sentido literal possa no existir base jurdica para a atuao da OTAN fora de sua rea de defesa, o Artigo 4 do Tratado constitutivo da aliana pode ser interpretado de forma flexvel como fornecendo latitude aos aliados a agir mesmo quando no h um ataque direto a seus territrios.16 A Guerra do Golfo estimulou os aliados a contemplar a expanso dos horizontes de ao da aliana, segundo Kaplan, e o papel da OTAN na ex-Iugoslvia consolidou essa tendncia. A OTAN est trabalhando desde 1993 com a ustria, Finlndia, Malta, Sucia, Eslovnia, Irlanda e os ex-membros do Pacto de Varsvia para a promoo de um melhor entendimento sobre questes humanitrias relevantes para operaes de manuteno da paz. Com o estabelecimento do parntership for peace em janeiro de 1994, ficou decidido que um de seus objetivos seria o desenvolvimento de uma capacidade de prontido para contribuir a operaes sob a autoridade da ONU ou da OSCE. Segundo David Lightburn, que participa de um grupo de reflexo sobre a matria na OTAN, a aliana no est interessada na manuteno da paz no sentido tradicional. No seu entender the area of multifunctional peacekeeping is where, conceptually, NATO might usefully concentrate its efforts. While peace enforcement too could usefully engage the capabilities of the Alliance. Embora ele se preocupe em esclarecer que a aliana no est assumindo compromisso algum nesse sentido, ele confessa que a OTAN examina a possibilidade de cooperao com outras regies in a narrow sense, it might be possible to offer assistance to a neighboring region, the OAU for example or perhaps the CIS. (...) perhaps NATO
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infrastructure could be used to support individual allies in any efforts to assist other regional organizations.17 A julgar pelo investimento requerido para a expanso da OTAN para o leste, que poder custar cerca de trs bilhes de dlares por ano nos prximos dez anos segundo The Economist,18 e em vista da dificuldade em se conseguir que os EUA paguem um bilho em atrasados ONU, tudo indica que a OTAN est se preparando para ocupar um nicho no mercado da segurana coletiva autorizada ou no pelo CSNU. Se os informes que do conta do estabelecimento de mecanismos de coordenao entre a OTAN e a Federao Russa so verdadeiros, estaria se constituindo uma instncia com ambies na esfera da segurana coletiva da qual s ficaria excludo um dos cinco membros permanentes. Lightburn garante que a OTAN no tenciona agir sozinha it seeks no monopoly and is ready and willing to act in cooperation with other UN member States.19 A rigor, entretanto, ou todos os membros da ONU passam a fazer parte da OTAN para que ela possa se transformar em brao armado para aes do Captulo VII, ou ela se resigna a s atuar na Europa aps se haver convertido em arranjo regional do Captulo VIII, sujeita s condies e superviso do Conselho de Segurana aplicvel aos arranjos internacionais que se definem como tais. Se no houve maiores objees atuao da aliana fora da rea definida no Tratado do Atlntico Norte no Iraque e na ex-Iugoslvia, o fato de aqueles dois cenrios serem contguos aos territrios de dois aliados (Turquia e Itlia) ter certamente infludo na aquiescncia do Conselho de Segurana. Outros problemas diplomticos e jurdicos precisariam ser examinados se a OTAN decidisse intervir em Ruanda, no Camboja, em El Salvador. David Lightburn v perspectivas promissoras de contribuio da OTAN ao desenvolvimento pelo Secretariado da ONU de um sistema de standby para a obteno, em regime de urgncia, de tropas para participao em operaes da ONU. O conceito est sendo aperfeioado pelo Secretariado em consulta com um grupo de quase cinquenta pases, entre os quais o Brasil, e treze dos dezesseis aliados da OTAN. Esse empreendimento no visa preencher o papel dos acordos de Artigo 43 para aes de Captulo VII, e sim agilizar o desdobramento de tropas da ONU para operaes de manuteno da paz. Um subproduto importante do exerccio so os preparativos para a constituio de uma Unidade de Estado-Maior de Deslocamento Rpido (Rapidly Deployable Headquarters Unit), que poder vir a atuar como um escalo avanado, capaz de se posicionar com
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um mnimo de antecedncia. O RDMHQ permaneceria na regio de trs a seis meses, sendo substitudo gradualmente por uma administrao militar de mais longa durao. De acordo com o ltimo relatrio do Secretrio-Geral sobre as foras standby, o RDMHQ ser acionvel a partir do ano em curso. A iniciativa decorre de estudos preparados pelo Canad e Pases Baixos e passou a ser discutido em um grupo informal auto-intitulado amigos da reao rpida, que j se reuniu margem da Assembleia Geral duas vezes em nvel ministerial, a segunda das quais, em 1996, com a participao do Ministro Lampreia. O entendimento manifesto dos participantes o de que esses arranjos se destinam exclusivamente a atividades inseridas no respeito ao consentimento das partes, imparcialidade e no uso da fora. A associao de numerosos integrantes da OTAN ao empreendimento, entretanto, no permite que se exclua a hiptese de que pelo menos alguns dos participantes no standby e no RDMHQ venham a contemplar sua eventual utilizao para misses impositivas. Como as demais regies do mundo no possuem cada qual sua OTAN, as assimetrias existentes afetam necessariamente o debate sobre o equacionamento adequado das componentes regional e universal da segurana coletiva. Algumas reflexes interessantes sobre regionalismo e segurana internacional so propostas por M. Alagappa, segundo quem a fora dos organismos regionais, em contraste com a das alianas defensivas, reside em seu poder diplomtico. Para fazer face a crises que ameaam a paz e segurana internacional os organismos regionais requerero ou a assistncia de uma potncia militar ou das Naes Unidas. A estratgia da internacionalizao (como visto no caso do Haiti) limitar o controle do organismo regional sobre o desenlace da crise e cercear sua liberdade de ao. Estas consideraes levam Alagappa a sugerir que a eficcia da instncia regional na conteno ou no trmino de um conflito tende a ser menor do que sua eficincia preventiva (as alianas defensivas se concentraro, obviamente, na conteno e derrota do agressor). Em casos de conflito interno, por outro lado, a orientao protetora do status quo dos mecanismos regionais tender a fazer com que eles favoream os detentores do poder. Enquanto estes gozarem de legitimidade (interna e internacional) no haver problemas. Mas em situaes onde ocorre o oposto, o apoio do organismo regional ao poder estabelecido poder intensificar o conflito. Em contrapartida o apoio a faces irredentistas, por mais justas que sejam suas causas, cria o risco de deslegitimar o organismo regional, na medida em que o torna passvel de acusao de interferncia
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indevida em assuntos internos ou agente da subverso. Esses dilemas levam Alagappa a concluir que a melhor estratgia para os organismos regionais em casos de guerra civil a da no interveno, do eventual isolamento por meio de sanes, da presso diplomtica e da possvel utilizao dos bons ofcios das Naes Unidas.20 O carter crnico da instabilidade na frica, no entanto, est levando potncias de fora do continente a tentar estabelecer um instrumento regional de ao militar para poupar as Naes Unidas (ou potncias individualmente) de ter que lidar com futuras Somlias e Ruandas. A proposta norte-americana de criao de uma African Crisis Response Force (ACRF) representa um esforo de utilizao de foras armadas africanas para, em coordenao com a ONU e sob a gide da OUA, fazer face a crises como as que se avolumam nos horizontes do Burundi e Serra Leoa. No fcil avaliar at que ponto uma fora financiada pelos EUA e outros doadores de fora do continente conseguir ser percebida como autenticamente africana, apesar do apoio declarado do Secretrio-Geral da OUA e de diversos governos africanos a seu estabelecimento. A relutncia francesa em participar do empreendimento reflete provavelmente a percepo de que ele se inscreve no quadro de um projeto norte-americano para a consolidao de sua penetrao econmica e poltica na frica, com o apoio de pases anglfonos (Zimbbue, Uganda, Botswana, Gana e Qunia efetivamente manifestaram simpatia pela iniciativa). Os EUA concebem a fora como uma standby force e no uma standing force cujo mandato se definiria pelo Captulo VI e no VII.21 Sua atuao emergencial seria normalmente substituda por uma presena menos provisria da ONU, e o processo como um todo seria objeto de decises do Conselho de Segurana. Sem prejuzo de uma avaliao mais conclusiva sobre os mritos da proposta, pode-se afirmar como Alagappa que regionalism has considerable potential, it also suffers severe limitations. On its own regionalism will be ineffective in ensuring the security of participating countries. It has to be viewed as part of a package that includes national self-help, regional and global balances of Power, alliance with extraregional powers, and the UM collective security system. The salience of each of these elements and the right combination will vary with the circumstances of each country.22 Fonte do Secretariado encarregada dos assuntos tratados no Comit de Operaes de Paz de opinio que the Charter is broad enough and flexible enough to handle what is going on here, querendo com isto dizer
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que no lhe parece recomendvel procurar emendar a Carta para estabelecer com maior preciso quando a coero admitida e quando ela inadmissvel. Com o pedido de no ser citada, a mesma fonte acrescentou que, so poucos os pases capazes de entender o que est acontecendo e dialogar de forma coerente sobre as dificuldades polticas, jurdicas, militares do Conselho de Segurana em sua atuao aps a Guerra do Golfo. Acrescentou que pelo menos noventa pases no tm interesse ou no tm condies para se tornar contribuintes de tropas. Adicionalmente observou que, do ponto de vista de um contribuinte de tropas, o importante hoje em dia no verificar se determinada resoluo faz referncia ou no ao Captulo VII, e sim ter a capacidade de descobrir se as condies especficas a serem enfrentadas por determinada operao comportam ou no o uso da fora. Para ilustrar sua afirmao, comentou que as resolues para a implementao dos Acordos de Dayton na ex-Iugoslvia (que como se sabe foram adotadas com base no Captulo VII) esto sendo interpretadas pela IFOR em um sentido predominantemente no coercitivo, como atesta o fato de elas se recusarem a aprisionar os indiciados pelo Tribunal Internacional da Haia. Mas a mesma fonte afirma que, justamente porque metade dos membros da ONU est margem do processo em andamento de adaptao do Conselho de Segurana aos desafios de um mundo em transio, essencial que o Conselho seja um rgo representativo e no reflita apenas as preferncias de algumas potncias. Na sua opinio os atores centrais na articulao das novas ideias so o Conselho de Segurana e o Secretariado, com os pases contribuintes de tropas tentando se fazer ouvir e nem sempre conseguindo. Embora menos do que nas reas econmica e social, os atores no governamentais passaram a influenciar tambm a esfera da segurana. Na seo seguinte examinaremos o papel desses e outros atores, terminando com uma reflexo sobre o papel do Brasil. (C) Os atores Em um mundo marcado pela unipolaridade na esfera estratgico-militar, as reaes do Conselho de Segurana aos acontecimentos mundiais so influenciadas mais do que antes pelas atitudes dos Estados Unidos, e essa constatao adquire contornos particularmente enfticos no que se refere a decises relacionadas ao Captulo VII. Como afirmam Weiss, Forsythe, Coate ao descreverem a ao do Conselho de Segurana nos anos noventa the
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UNs probability of firm reaction was in almost direct proportion no the interest that the United States took in the situation and Washingtons willingness to act.1 Entre o ano de 1988, quando Ronald Reagan abruptamente alterou postura anterior e passou a elogiar o trabalho da ONU e especialmente o das operaes de paz, e a morte dos rangers na Somlia, em outubro de 1993, os EUA sinalizaram com uma disposio poltica relativamente firme em apoiar as Naes Unidas. O fim da Guerra Fria e o desenlace da Guerra do Golfo afetaria muito positivamente a imagem da ONU nos EUA. Quando Boutros-Ghali assumiu a Secretaria Geral da Organizao em janeiro de 1992 o sentimento predominante era o de que havia chegado o momento das Naes Unidas. Mas, como aponta Benjamin Rivlin, this euphoria evaporated as the UN operations in Bosnia, Somalia, and Rwanda faltered.2 O trauma nacional causado pela morte de dezoito rangers na Somlia deixou sequelas profundas. A campanha desferida pelo governo norte-americano contra a reeleio de Boutros-Ghali, pode ser vista como a expresso desse desencanto, com o Secretrio-Geral assumindo o papel de alvo de um sentimento de frustrao pelo qual ele era responsvel apenas indiretamente. Durante seus primeiros meses na Casa Branca o Presidente Clinton deu sinais de estar preparando-se para ampliar a participao norte-americana nas operaes de paz da ONU. Por um breve perodo (identificado por Rivlin como o do vero de 1993)3 membros de ambas as Casas do Congresso apoiaram um engajamento maior do pas em iniciativas de paz da ONU. A Somlia poria fim quele consenso emergente, calando as vozes pr-ONU do Capitlio. O j citado Presidential Decision Directive de maio de 1994 (PDD-25), restringiria o apoio dos EUA ao trabalho de manuteno da paz, refletindo na avaliao de Lawrence Finkelstein a narrower, much more selfish concept of what is in the UN for the United States than motivated the pioneers of US departure from isolationism in favor of an active international role.4 Esta volta-face no chegou a significar um distanciamento sem qualificao em relao ONU. Mas sintomtico do novo ambiente foi o fato de haverem sido omitidas referncias ONU durante o processo de mobilizao de apoio para a implementao dos Acordos de Dayton e o envio de tropas norte-americanas para a Bsnia. A OTAN, seria, em compensao, abundantemente mencionada nesse contexto. Passada a eleio presidencial, em que os democratas adotaram uma atitude de deliberada indiferena em relao ONU para no perder votos
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conservadores e no processo imolaram Boutros-Ghali o pndulo da oscilante relao EUA-ONU parece voltar para o centro. O novo SecretrioGeral havendo sido eleito para o cargo com apoio decisivo de Washington, chegou a ser recebido com sorrisos pelo Senador Jesse Helms em recente visita capital norte-americana, embora o pagamento dos atrasados continue a depender de reformas que Kofi Annan ter que promover. A promoo da Embaixadora Albright a Secretrio de Estado pode ser vista como potencialmente benfica para a cooperao entre os EUA e a organizao. No que se refere segurana coletiva, entretanto, a nfase atribuda ampliao da OTAN, motivo de seu primeiro priplo ao exterior, e, nesse contexto, a importncia conferida ao estabelecimento de uma relao no antagnica entre Moscou e a aliana no ajuda a esclarecer quais so as intenes norte-americanas em relao ao futuro do CSNU. Segundo depoimento de Jeff Laurenti da bipartidria United Nations Association of the United States of America, referncias s Naes Unidas no ltimo discurso de Clinton sobre o estado da unio s foram includas por forte insistncia do Departamento de Estado. O mesmo interlocutor se mantm ctico em relao contribuio para o futuro das Naes Unidas que pode ser esperada da ex-Representante Permanente dos EUA junto ONU no novo cargo que ocupa.5 No tocante a questes de segurana no se pode esquecer que ela conquistou a simpatia do partido republicano com declaraes como a de que we want a stronger UN but we are not about to substitute elusive notions of global collective security for battle-proven and time-tested concepts of unilateral and allied defense.6 Como resume Rivlin the Clinton administration has one eye on actually reforming the UN not destroying it, and another eye on placating the US Congress, where hostility towards the United Nations and skepticism regarding its reform are prevalent.7 Discurso da Embaixadora Albright perante o Grupo de Trabalho sobre o Fortalecimento da Organizao em janeiro de 1996 parece sintetizar seu pensamento inclusive no tocante ao enquadramento de um compromisso renovado com a OTAN no contexto das relaes de Washington com a ONU A reformed UN (...) would be the key actor when its universality and expertise enable it to fulfill roles that other organizations and arrangements cannot. But it would serve more often as one partner among many in responding to global challenges. Se no tratamento de assuntos de segurana regional e internacional o centro do dilogo entre Washington e Moscou parece se haver transposto
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para a negociao de um entendimento OTAN ampliada/Federao Russa, possvel que o Conselho de Segurana permanea um foro de importncia relativamente maior para a interao diplomtica entre os EUA e a China. A China tende a adquirir um protagonismo maior para a articulao de respostas do Conselho de Segurana s questes que lhe so trazidas. Suas frequentes abstenes em relao votao de medidas de Captulo VII representam a nota de maior dissonncia crnica no consenso que se tem mantido entre os P-5 desde a Guerra do Golfo.8 A delegao chinesa tem atuado como um freio ao processo de articulao de um novo paradigma tanto no eixo dos fins como dos meios. O Conselho s no assumiu uma postura mais militante no campo dos direitos humanos por resistncia chinesa, por exemplo. Por insistncia da China a resoluo 836 de 4 de junho de 1993, que sob o Captulo VII permitiu que a UNPROFOR protegesse as safe areas na Bsnia, explicitou que as tropas da ONU s usariam a fora em autodefesa. A China foi o nico membro permanente a se abster em relao s resolues que autorizaram o uso da fora em Ruanda e no Haiti. Pequim tem mantido reservas em relao imposio de sanes no militares e defende ativamente a modificao no sistema de trmino das mesmas. Desde que o Primeiro-Ministro Li Peng afirmou ao Conselho de Segurana reunido em nvel de Chefes de Estado e Governo que o mundo caminhava em direo multipolaridade em desafio queles que, como Krauthammer, sublinhavam o momento unipolar vivido pelos EUA a China s tem adquirido maior poder econmico e militar, passando a ser considerada a potncia mundial em ascenso por excelncia. Robert Ross argumenta que, se as relaes internacionais no ps-Guerra Fria no se consolidaram ainda segundo blocos antagnicos rgidos, e existe todavia a possibilidade de se estabelecer uma ordem mundial estvel, o sine qua non para tal ordem a participao chinesa em sua criao.9 O Conselho de Segurana, caberia acrescentar, permanecer o foro essencial de atuao chinesa nesse processo, j que ela no faz parte nem do G-7, nem candidata a associao OTAN. Em contraste com a China, a Federao Russa uma ex-superpotncia em vias de se transformar em uma potncia regional. Sherman Garnett comenta que o exrcito russo has conducted the largest strategic withdrawal in history.10 O New York Times observava, em agosto de 1996, que few great powers have ever looked as helpless as Russia does today in Chechnya.(...) The blow to the Russian armed forces is staggering, almost unimaginable for a military machine that just a few years ago was
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respected and feared around the world.11 O Chanceler Primakov insiste em que a Rssia permanece uma grande potncia com interesses multifacetados, e de fato seu arsenal nuclear e seu lugar permanente no Conselho de Segurana justificam tais declaraes.12 A Federao Russa chegou a flexionar seus msculos em certos episdios da crise dos Blcs, sobretudo quando se deu conta de que a Crocia estava se armando clandestinamente e os muulmanos da Bsnia usando as safe areas como ponto de partida para investidas militares em violao a resolues do Conselho de Segurana com a anuncia norte-americana. Foi assim que a Federao Russa vetou projeto de resoluo que tinha por objetivo impedir o fornecimento de petrleo aos srvios da Krajina atravs da Bsnia em fins de 1994. Mas, apesar da solidariedade pan-eslava, Moscou concordou com as sanes econmicas contra Belgrado e os bsnios srvios, e acabaria aceitando um papel coadjuvante menor na implementao dos Acordos de Dayton, como associada da OTAN. H quem duvide at se a Federao Russa ser capaz de preservar sua influncia junto s ex-Repblicas Soviticas. O Embaixador Thomas Pickering observa a esse respeito que we do not believe that Russia will devote its very scarce resources to complement a grandiose plan of wide CIS integration.13 Algumas novas repblicas, ademais, demonstram crescente desembarao e independncia, como Ucrnia e Uzbequisto, enquanto outras potncias menores, sobretudo Ir e Turquia, se afirmam na rea. Moscou continuar durante algum tempo, por razes histricas, a dispor de um capital diplomtico superior a sua fora econmica, como membro da troica de mediadores para o conflito angolano, como interlocutor privilegiado de regimes com os quais cultivou laos de amizade no Oriente Mdio, etc. Mas o comportamento russo no Conselho de Segurana se define hoje sobretudo em termos de uma preocupao em manter o mximo possvel de influncia sobre o entorno geopoltico da regio coberta pela ex-Unio Sovitica. Chris Coleman do Departamento de Operaes de Paz comenta, a esse respeito, que o apoio russo interveno comandada pelos EUA no Haiti foi dado na clara expectativa de que as potncias ocidentais respeitariam aes equivalentes da Rssia na Gergia ou Tadjiquisto. Nesse sentido, a atitude de Moscou na articulao de respostas do Conselho aos novos desafios que lhe so trazidos tender a se orientar menos por posies de princpio do que por um interesse em seu papel legitimador da consolidao de esferas de influncia.
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Frana e Reino Unido compem com os EUA o ncleo ocidental que tem dominado politicamente a ao do Conselho de Segurana no ps-Guerra Fria, o chamado P-3. Enquanto os EUA se distinguem por sua supremacia inconteste no plano militar, a China a potncia em ascenso, e a Federao Russa a ex-superpotncia que redimensiona em termos regionais suas ambies, os assentos permanentes de Frana e Reino Unido lhe permitem exercer no Conselho de Segurana uma liderana diplomtica em nome da Europa que caberia logicamente Alemanha reunificada, mas que, at ser encontrada uma frmula para a ampliao do Conselho de Segurana, continuar, ao que tudo indica, sendo desempenhada com grande desenvoltura e competncia por Londres e Paris. As dvidas sobre a legitimidade da situao dos dois pases europeus no Conselho tendem a aumentar, entretanto, como leva a crer a posio assumida recentemente por Samuel Huntington em The Clash of civilizations: it would be appropriate to consolidate the British and French seats into a single European Union seats, the rotating occupant of which would be selected by the Union.14 Em sua militncia contra a atribuio do status de membro permanente Alemanha, a Itlia tambm tem questionado a perspectiva de trs assentos para a Unio Europeia, sem furtar-se a lembrar que o PIB da Itlia maior que o ingls. Desentendimentos entre os P-3, embora pouco habituais, tem sido mais frequentes do que se imaginaria. A ex-Iugoslvia submeteu os aliados a duras provas. Como visto, os europeus ficaram do lado dos srvios na controvertida tentativa de levantamento parcial do embargo de armas promovida pelos EUA e pelo mundo islmico. As diferenas entre os aliados europeus e os EUA em relao aos ataques areos da OTAN na Bsnia criariam tenso intermitente entre os dois lados do Atlntico, com Londres e Paris sofrendo na pele de suas tropas na UNPROFOR os efeitos da poltica norte-americana favorvel a airstrikes contra posies srvias. As speras crticas de Sir Michael Rose e Lord Owen s idas e vindas da administrao Clinton em matria de ex-Iugoslvia revelam uma independncia em relao aos EUA que talvez meream ser consideradas como mais do que opinies isoladas, e faam parte de uma resistncia mais profunda da Europa em aceitar o que os franceses no se furtam a chamar de atitude imperial da Amrica do Norte em seu momento unipolar. Britnicos e franceses enfrentaram a Embaixadora Albright em sua campanha contra Boutros-Ghali votando a favor de sua reconduo, e na Organizao Mundial de Comrcio atacam a lei HelmsBurton.
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A delegao francesa junto ONU tem confessado repetidamente brasileira que est cansada do unilateralismo de Washington no Conselho de Segurana, atitude que poder se agravar com a crescente rivalidade entre anglfonos e francfonos na frica equatorial e austral. A esse respeito, o assessor militar adjunto do Secretrio-Geral General Chauvet de Beauchne de nacionalidade francesa chegou a acusar os EUA de no terem compromisso com a integridade territorial do Zaire e de estarem fomentando uma crise de grandes propores na frica. O Le Monde Diplomatique de fevereiro de 1997 reflete bem esse clima ao enumerar as aes imperiais dos EUA, e assinalar que les Etats-Unis ont de plus en plus tendance agir sur lchiquier plantaire (en particulier en Afrique noire) en fonction de leurs propres critres et pour servir leurs seuls interts, sans trop se soucier de lavis dinstances internationales comme LOrganisation des Nations Unies. Cest pourquoi souverainement ils imposent des sanctions conomiques Cuba, la Lybie ou lIran; ils se sont arbitrairement opposs la reconduction de M. Boutros-Ghali. Et ils viennent de rejetter fermement (...) la lgitime demande de la France de voir le commandement Sud de lOTAN attribu un officier europen. Dans leur propension lhgmonie, les tats-Unis en arrivent mme (...) rclamer que la lgislation amricaine ait une application extraterritoriale. A pergunta com que conclui o artigo no seria concebvel no imediato ps-Guerra do Golfo quando a Frana, o Reino Unido e os EUA interpretaram unilateralmente a resoluo 688 como autorizando-lhes a estabelecer uma zona de proibio de trfego areo no norte e no sul do Iraque: les Etats-Unis peuvent-ils poursuivre sans risque de conflit majeur moyen terme, leurs arrogantes prtentions impriales?15 Pela sua inegvel capacidade de formulao de conceitos e desenvolvimento de doutrina, os ingleses e franceses influem tanto nas reinterpretaes da Carta que permitem enquadrar um nmero maior de situaes sob o Captulo VII, como na definio de estratgias militares como a do wider peacekeeping ou das safe areas. Ao mesmo tempo, a interveno francesa em Ruanda deixou claro que, apesar de seu poder relativo declinante, Paris possui uma agenda internacional prpria como tambm a possui Londres nos pases do Commonwealth e no exclui a hiptese de se servir do Conselho de Segurana para promov-la. Entre os membros no permanentes do Conselho de Segurana, os que tem contribudo tropas para misses de paz e confrontado dificuldades no
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terreno em conflitos recentes so provavelmente os que melhor avaliam a nova gama de problemas relacionados segurana coletiva aps a Guerra do Golfo. Entre esses, os que so membros da OTAN ou dispem de um estamento militar sofisticado e experiente possuem uma clara vantagem comparativa nos debates que hoje se travam no CSNU. Os membros no permanentes se organizam em grupos, seja por sua participao no Movimento No Alinhado, seja por se considerarem particularmente afetados por um assunto e formarem um ncleo de amigos de uma questo. Um grupo adicional, que dependendo da configurao do Conselho em dado momento pode ser bastante heterogneo, constitudo pelos que no so nem membros permanentes nem integram o MNA, os chamados non-non (designao aplicvel por exemplo a Brasil, Nova Zelndia ou Repblica Tcheca). Segundo a dinmica que se estabeleceu j no fim dos anos oitenta quando foi negociado o cessar-fogo Ir-Iraque, os membros no permanentes do Conselho na maioria das vezes s so consultados depois que os P-5 acertaram entre si os ponteiros, o que alis pode haver comeado como um entendimento entre os trs membros permanentes ocidentais ou entre os EUA e um dos P-5, para posteriormente abarcar os demais (a integrao da China no consenso dos P-5 tende a ficar para o final). Este processo negociador no raramente relega os membros no permanentes a pouco mais do que observadores de negociaes para a adoo de projetos de resoluo e declaraes presidenciais. Mesmo assim, alguns pases demonstram capacidade de interagir de forma criativa e at de influir no tratamento de determinados assuntos. A atuao brasileira nos casos do Haiti, de Angola e Moambique pode ser includa nessa categoria. Os islmicos, com o apoio do caucus no alinhado do CSNU, exerceram inegvel presso diplomtica para defender os interesses do governo bsnio em estreita coordenao com o Embaixador Sacirbey da Bsnia e Herzegovina ao longo da crise na ex-Iugoslvia. A Nova Zelndia assumiu liderana na redao do estatuto do Tribunal Internacional para Ruanda. Esta ltima, juntamente com Argentina, Brasil e outros no permanentes, foi ativa na promoo de mtodos mais transparentes e organizao mais racional dos trabalhos do CSNU, e tem conseguido aprimorar os mecanismos ainda ad hoc de consultas entre o CSNU o Secretariado e os contribuintes de tropas no membros do Conselho de Segurana sem dvida uma das reas em que tem havido progressos significativos. O Movimento No Alinhado procura se manter vivo e unido, apesar de haver desaparecido o mundo bipolar que lhe deu origem. Por falta
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de outra instncia de coordenao poltica entre pases em desenvolvimento o MNA acaba atuando como um interlocutor mais relevante do que seria de supor-se. Quando se trata de decidir se o Conselho recorrer ou no ao Captulo VII, entretanto, a fora motriz do processo decisrio , sem dvida, a das principais potncias, e, sobretudo, a da principal entre elas, com o Secretariado fornecendo os insumos e pareceres que abrem o caminho para as decises especficas, como visto no caso do Haiti. O papel do Secretariado de indiscutvel importncia. Os debates nas consultas informais do Conselho de Segurana quase sempre se focalizam nas observaes dos relatrios peridicos que o Secretariado apresenta, e o Secretrio-Geral no raras vezes faz aparies para opinar ou transmite informaes e sugestes por seus Representantes Especiais. Em que pese ao distanciamento progressivo que se instaurou entre a delegao norte-americana e Boutros-Ghali, seus relatrios costumavam levar em considerao as preferncias de Washington e abriram caminho para as intervenes norteamericanas na Somlia e no Haiti segundo modalidades previamente esclarecidas com os EUA. Tambm a interveno francesa em Ruanda se beneficiou, como vimos, de relatrio do Secretrio-Geral que lhe preparava o terreno. No caso da ex-Iugoslvia as dificuldades foram de dimenso incomparavelmente maior em vista dos desentendimentos entre os membros permanentes ocidentais. Mas Boutros-Ghali no hesitou a reeditar relatrio em fins de 1995 for technical reasons para reformular proposta que no havia sido bem recebida pelos EUA de estabelecimento de uma fora multinacional na Eslavnia Oriental croata, quando Washington queria que, nesse caso particular, a misso fosse atribuda a fora da ONU, e assim ocorreu. Pela experincia como responsvel pelo Departamento e Operaes de Paz durante os anos de mais intensa e complexa atividade da ONU nesse campo, o Secretrio-Geral Kofi Annan chega ao cargo com credenciais dificilmente igualveis na compreenso das intrincadas questes de comando e controle, obteno de tropas e apoio logstico, reembolso, integrao de diferentes componentes de uma operao em um todo coerente e, certamente, do uso da fora. Suas ideias esto resumidas em recente palestra pronunciada em Halifax, no centro de treinamento canadense para operaes de paz, intitulada Peace Operations and the United Nations: preparing for the next century. Nesse texto ele rejeita a noo de que, em vista das dificuldades enfrentadas na Bsnia e na Somlia, a ONU deve doravante se resignar a
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evitar envolvimento em certos conflitos. Na sua opinio a opo do no envolvimento inexiste, em parte por causa da presso da mdia sobre as opinies pblicas (o fator CNN), e em parte porque a inao deixa o campo aberto para a interveno de outros atores menos legtimos que correm o risco de agravar a situao. A escolha portanto entre legitimate involvement and other more ominous forms of intervention. Na sua avaliao absent a concerted effort to strengthen the United Nations as the centre for harmonizing interests and implementing the wishes of all the Members, it will be only a matter of time before a great power comes to the Council seeking official blessing for its intervention, is denied this blessing, and takes unilateral action.16 Sem pretender soar excessivamente alarmista, Annan prev, no obstante, um futuro preocupante se a ONU aceitar o no envolvimento. De especial interesse so suas afirmaes sobre segurana coletiva. Annan tenta apresentar a acomodao de interesses nacionais conflitantes por meio de mecanismos institucionais aceitveis por todos como uma opo pragmtica, mas sem deixar dvidas quanto necessidade de se chegar a um enfoque mais sistmico sobre segurana coletiva. A julgar por algumas de suas ideias especficas (como a do consentimento induzido, exposta no Subcaptulo sobre a ex-Iugoslvia), ele est disposto a reexaminar conceitos consagrados e buscar novas direes. Ainda que algumas de suas postulaes exijam exame cuidadoso no detalhe, os contornos gerais de sua viso parecem responder s exigncias do momento, quando ele afirma que [We] will require an effective system of collective security (one element of which would be peacekeeping) at the disposal of the Security Council. To think in terms of a system means to stop thinking of each individual case as if it existed in isolation, and to Begin to think of an overall framework which would pre-empt the need for so many new operations. An effective system of collective security would rest on three essential elements: consistent and timely response, resources, and sustained commitment.17 Boutros-Ghali j salientara com aprovao, em sua Agenda para a Paz, que um nmero crescente de atores no governamentais estavam prestando uma contribuio crescente para aumentar as possibilidades de xito da segurana coletiva.18 Farouk Mawlawi argumenta que, em uma ordem que tende para a multipolaridade, os atores no governamentais assumem maior proeminncia at no contexto diplomtico da promoo da paz e segurana internacionais.19 Eventualmente uma figura de renome internacional, como o ex-Presidente Jimmy
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Carter, poder negociar um cessar-fogo, como ocorreu na ex-Iugoslvia, ou dialogar com interlocutores propositalmente evitados por agentes governamentais. Tais intervenes, entretanto, correm o risco de no alcanarem seus objetivos se no forem coreografadas com representantes governamentais (o que certamente no ter sido o caso em relao s iniciativas de Jimmy Carter). A atuao no governamental na rea humanitria, embora no vise substituir a ao diplomtica, se entrecruza com ela e nesse sentido requer coordenao harmoniosa para que no surjam casos como ocorreu, em dado momento, em Ruanda, quando segundo Romo Dallaire a populao local teve dificuldade em entender o que a comunidade internacional pretendia. Diferentemente do que ocorre no mbito econmico e social, em que as Organizaes No Governamentais podem reivindicar status consultivo junto ao ECOSOC, a interao entre ONGs e o Conselho de Segurana opera de maneira ainda muito informal, mediante colquios, seminrios e/ou contatos de corredor. Sobre o terreno a situao outra, com uma extensa literatura se desenvolvendo a respeito dos problemas de coordenao entre os esforos de paz da ONU e a ao humanitria e de proteo de direitos humanos por parte de uma multiplicidade de ONGs. O Comit Internacional da Cruz Vermelha, como nica entidade no governamental a possuir status de observador na Assembleia Geral e por seu papel como depositrio de instrumentos jurdicos multilaterais na esfera do direito humanitrio pode ser considerado um caso especial e sua presena na ante-sala das consultas informais entre membros do Conselho talvez possa ser considerado um fenmeno de status informal de observador do CSNU. O fato de organizaes como a Cruz Vermelha no atuarem de forma coercitiva e se pautarem, em princpio, pela imparcialidade lhes confere um tipo de autoridade moral menos politizada que lhes reserva um campo de ao no qual no competem, na realidade, com a ONU. A diviso de tarefas poder exigir ajustes, no futuro, mas embora os atores no governamentais estejam adquirindo espao cada vez maior nas relaes internacionais, no parece previsvel que sua relao institucional com o Conselho de Segurana em Nova York venha a se alterar em futuro prximo. (D) O Brasil A Poltica de Defesa Nacional, apresentada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso em 7 de novembro de 1996, constitui um documento de relevncia para a ao do Brasil no campo da paz e segurana internacionais.1
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Dentre as vinte diretrizes especficas, enumeradas no texto, mais da metade guarda relao com a esfera diplomtica, e cinco pelo menos afetam diretamente a atuao do Brasil em um foro como o Conselho de Segurana, a saber: a) contribuir para a construo de uma ordem internacional baseada no estado de direito, que propicie a paz universal e regional e o desenvolvimento sustentvel da humanidade; b) participar crescentemente dos processos internacionais relevantes de tomada de deciso; c) aprimorar e aumentar a capacidade de negociao do Brasil no cenrio internacional; d) participar de operaes internacionais de manuteno da paz, de acordo com os interesses nacionais; e) intensificar o intercmbio com as Foras Armadas das naes amigas. Referncias soluo pacfica de controvrsias e uso da fora apenas como recurso de auto-defesa reafirmam a orientao no coercitiva de nossa postura externa. Juntamente com o Japo, o Brasil continua a ser o membro no permanente com maior nmero de anos no Conselho de Segurana (194647, 1951-52, 1954-55, 1963-64, 1967-68, 1988-89, 1993-94). Como nico candidato do Grupo Latino-Americano e do Caribe s eleies que tero lugar durante a 52a Assembleia Geral possvel antecipar que a partir de 1o de janeiro de 1988, o Brasil estar comeando seu oitavo binio como membro no permanente do Conselho de Segurana, aps dois perodos consecutivos interrompidos por uma ausncia de apenas trs anos. Estes nmeros so indicativos no somente de um interesse em se fazer ouvir nas deliberaes do rgo, como sublinham as responsabilidades do Brasil na preservao da autoridade poltica das Naes Unidas e do Conselho de Segurana. O fato de o Brasil se haver situado em anos recentes entre os dez maiores contribuintes de tropas para operaes de paz e ser lembrado por observadores independentes como possvel membro permanente em um Conselho de Segurana ampliado apenas reforam um perfil de credibilidade na esfera de atuao do CSNU. O investimento de capital diplomtico e cada vez mais de apoio militar na preservao e no fortalecimento do sistema multilateral de proteo da paz e segurana internacionais acaba por fazer com que sua vitalidade e legitimidade constituam, em suma, um objetivo de interesse nacional. Raciocinando como prope o Secretrio-Geral Kofi Annan, o esfacelamento do sistema interessaria, em ltima anlise, apenas queles que desejassem ter liberdade para intervir unilateralmente dispensando com a legitimao proporcionada pelas decises multilaterais.
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Durante sua ltima passagem pelo Conselho, o Brasil participou de uma das fases do trabalho mais intenso do rgo, pronunciando-se pelo voto sobre um nmero superior de resolues do que no transcurso dos seis binios anteriores somados. Conforme evidencia o padro de votao brasileiro no perodo estudado, nas poucas ocasies em que o Brasil no se associou a uma deciso do Conselho, ou contribuiu pela absteno para que uma deciso no fosse adotada (6 vezes no total), estiveram em jogo questes relacionadas autorizao (no caso da suspenso do embargo, ao trmino) de medidas coercitivas pelo CSNU. Admitida a existncia de toda uma gama de questes delicadas que se situam no mbito do Captulo VI da Carta, so as medidas que contemplam a coero as que geram maior controvrsia e comportam maior risco de afetar negativamente a imagem das Naes Unidas, por esta razo nos concentramos nelas. Os quatro casos examinados no Captulo anterior foram os que maiores desafios apresentaram comunidade internacional aps a Guerra do Golfo. Na Somlia, a dimenso da crise humanitria e a relativa inexperincia do Conselho em operar em ambiente consensual contribuiu para que a opo coercitiva fosse considerada com certa naturalidade em um primeiro momento. Quando o Brasil ocupou a presidncia do Conselho em outubro de 1993, durante os incidentes crticos para o futuro da presena internacional na Somlia, j se desfaziam as iluses com respeito possibilidade de imposio da paz pela fora em situaes como aquela. A absteno do Brasil com respeito proposta, no adotada, de levantamento do embargo de armas aplicvel ex-Iugoslvia que visava permitir Bsnia rearmar-se, se pautou pelos riscos de agravamento e alastramento do conflito que uma canalizao de armas para Sarajevo possivelmente acarretaria. Em relao a Ruanda, no era possvel apoiar interveno por uma fora multinacional que carecia de representatividade para merecer este nome, cujos objetivos humanitrios pareciam na melhor das hipteses entremeados a clculos polticos no declarados, e que no contava com o apoio dos pases da regio, alm de ser frontalmente indesejada pelas autoridades que haviam assumido a liderana do pas aps terem sido vtimas de um genocdio. No caso mais complexo do Haiti, o Brasil atuou em sintonia com o sentimento preponderante na Amrica Latina ao procurar consignar na resoluo que autorizaria a primeira interveno coercitiva da ONU no hemisfrio a excepcionalidade das circunstncias que a tornavam admissvel. No havendo sido possvel fazlo, a absteno constituiu a opo que, sem impedir o xito da misso e o
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regresso do presidente legtimo a Porto Prncipe, simbolizou a adeso regional aos princpios da no ingerncia em assuntos internos e soluo pacfica de controvrsias, que continuaro a dominar o seu lxico diplomtico, e fazem parte da Constituio brasileira. Havendo no s sobrevivido inclume turbulncia do binio 93-94 mas afirmado uma postura de equilbrio e sensatez em sua atuao em favor da estabilidade regional e internacional ao longo dos ltimos anos, um Brasil democrtico e em fase de crescimento econmico e desenvolvimento social poder continuar a prestar uma contribuio relevante ao trabalho do Conselho de Segurana em seu prximo turno como membro no permanente. Existem indcios de que o processo ad hoc de articulao de respostas do Conselho s situaes colocadas em sua agenda evolua em algum momento, como sugere Kofi Annan, em direo a uma reflexo mais sistemtica. Lord Carrington acaba de reunir nas imediaes de Londres uma fora tarefa integrada por oito membros, entre os quais o Embaixador Celso Amorim, Brent Scowcroft, Olara Ottonu, que se encontrar ao longo de 1997 para refletir sobre o lugar da coero na ao futura do Conselho de Segurana (trata-se da International Task Force on Security Council Peace Enforcement). Seja no contexto de discusses eventualmente mais sistemticas ou no, certas percepes decorrentes de anlises e comentrios abordados neste trabalho, mas no necessariamente limitadas a elas, podem ser condensadas em um conjunto de ideias para o futuro. Comearei pelo mais geral at chegar ao mais especfico. Uma feio marcante do perodo que se iniciou com a assuno da Secretaria-Geral da ONU por Boutros-Ghali foi a militarizao do vocabulrio com que a paz e a segurana internacionais passaram a ser abordadas em detrimento da linguagem da diplomacia. Vimos como a Agenda para a Paz se inclinava em direo intervencionista e coercitiva e como, na Somlia e na Bsnia, operaes da ONU concebidas para atuar sob o Captulo VI se transformaram em instrumentos de coero sem, por isso, alcanarem seus objetivos. Vimos tambm como no foi respondida a carta do Embaixador Joo Clemente Baena Soares ao SGNU, em que ele perguntava se era possvel adotar sanes contra o regime de Cdras no Haiti sem referncia ao Captulo VII. A Carta da ONU se revelou suficientemente elstica para permitir interpretaes de seus Artigos em um sentido que favorece a coero. Um movimento na direo oposta pode ser deliberadamente promovido como forma de corrigir rumos e reservar a coero para casos extremos, em
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consonncia com a filosofia do recurso ou ameaa de recurso fora apenas em ltima hiptese, segundo o Artigo 2 (4) da Carta da ONU. Para dar um exemplo, as sanes contra o Haiti poderiam haver sido caracterizadas explicitamente como uma medida inserida em um contexto de soluo no militarizada de controvrsias, como um expediente de Captulo VII com um sinal negativo na frente. O Brasil est particularmente bem posicionado para promover um processo de reabilitao da diplomacia, aumentando o nus da passagem da mediao no coercitiva para as medidas de Captulo VII, por um lado, e incentivando a trajetria inversa (isto , do VII ao VI), em um movimento oposto ao da Agenda para a Paz. No s temos sido capazes de conviver pacificamente com nossos vizinhos h mais de cem anos, como temos contribudo com pessoal militar para o xito de misses de paz da ONU o que demonstra que o nosso pacifismo no exclui um engajamento em tropas e material nos teatros conturbados da frica Austral, da Amrica Central, da Europa Oriental. Desnecessrio aduzir que os atos de agresso internacionais inequvocos continuaro a justificar respostas firmes, inclusive as mais coercitivas, do Conselho de Segurana. Mas a temtica humanitria, de direitos humanos, de propagao da justia e de disseminao da democracia no precisa ficar atrelada ao contexto das ameaas paz e segurana internacionais. Com a exceo dos worst case scenarios como os casos de genocdio, no h porque favorecer o estabelecimento de uma relao automtica entre crise humanitria e interveno militar coercitiva. O respeito aos direitos humanos, justia e democracia podem ser promovidos por presso internacional no militarizada ou mesmo pela arte da persuaso ou pela expectativa de ganhos econmicos e comerciais. Os atores no governamentais legtimos e Agncias Especializadas como o Alto Comissariado para os Refugiados e o Programa Mundial de Alimentos tero possivelmente um campo frtil de atuao nos anos vindouros. Pode ser que em determinadas crises o uso da fora tenha que ser contemplado para salvar vidas humanas, mas nenhuma ao coercitiva pode prescindir de uma estratgia de pacificao poltica na qual inserir-se. Trata-se, em suma, de distinguir entre responsabilidade coletiva e segurana coletiva no campo humanitrio e dos direitos humanos. Como visto em relao ex-Iugoslvia, o valor tolerncia merece nfase ainda maior do que j tem recebido no combate discriminao fundada em preconceitos raciais, religiosos e culturais, como parte de um esforo
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consciente de promoo de causas moralmente eloquentes, capazes de serem abraadas por um mundo em desenvolvimento que no precisa permanecer empobrecido tambm no plano tico. Adicionalmente, a tolerncia pode fazer parte de uma estratgia tendente a integrar todos os atores internacionais legtimos em uma sociedade internacional mais harmoniosa, enquanto no se consolidam padres rgidos de antagonismo como diz Robert Ross com o pensamento voltado para a China.2 Trata-se, neste caso tambm, de desenvolver algo j praticado pelo Brasil, como, por exemplo, quando conciliamos concepes aparentemente irreconciliveis de direitos humanos na Conferncia de Viena, ou quando aproximamos posies extremistas no Subgrupo sobre sanes do Grupo de Trabalho sobre uma Agenda para a Paz, recebendo agradecimentos dos EUA, da Unio Europeia, dos chineses e do Movimento No Alinhado. Privilegiar a linguagem da diplomacia no significa descuidar do aprofundamento de questes militares que requerero, pelo contrrio, consulta e interao intensificada com representantes das Foras Armadas do Pas e com interlocutores da rea de defesa de outros pases. O acmulo de experincia decorrente da participao de um nmero crescente de brasileiros em operaes de paz representa uma fonte de informaes que merece ser explorada no contexto do desenvolvimento de elementos de doutrina capazes de ajustar prticas anteriores a desafios novos. Esse processo, como se viu, j comeou. Compete ao Brasil, em conjunto com outros contribuintes de tropas, velar pela preservao das distines essenciais da Carta entre as modalidades de ao que contemplam a fora e as no coercitivas. O envolvimento nos esquemas de standby e no grupo dos amigos da reao rpida mantm o Brasil em contato com iniciativas que ainda precisam ser testadas, e cujo desempenho poder ter implicaes no plano dos conceitos e da doutrina, no que se refere ao problema do uso da fora para os quais estaremos atentos. A presena do Brasil no Conselho de Segurana nos prximos dois anos coincidir com seu regresso Corte Internacional de Justia, por intermdio da presena entre seus juzes do Ministro Francisco Rezek. A atuao da Corte para a soluo pacfica de controvrsias pode ser mais valorizada pelo CSNU do que tem sido, e talvez seja possvel antever funes mais ambiciosas para a CIJ. O ex-Presidente da Corte, Sir Robert Jennings, referiu-se recentemente ao papel da Corte de Justia da Unio Europeia no Luxemburgo para o julgamento das fronteiras jurdicas entre os diferentes rgos europeus,
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como pretexto para suscitar problemas anlogos que poderiam ser trazidos CIJ. Jennings afirmou, em particular, que in the case of the United Nations these issues can be both fundamental and of the greatest practical importance: the legal relationship between political and legal appreciation, between the Security Council and the Court, and when and to what extent the Court might or should have powers of judicial review of administrative action or of political decision.3 Como lembra o Embaixador Ramiro Guerreiro, no h na Carta recurso algum para a declarao de inconstitucionalidade de decises tomadas pelo Conselho de Segurana, a Corte pode dar parecer mas no sentena.4 Mas um movimento no sentido indicado por Jennings pode ser estimulado, em nome do respeito lei, das boas prticas de governo e da democratizao das relaes internacionais, equilibrando a liberdade interpretativa que tem acarretado verdadeiras reformas brancas do mandato do Conselho de Segurana, como observa o Embaixador Ronaldo Sardenberg.5 A Corte tem tambm um papel a desempenhar como agente de diplomacia preventiva ao promover o dilogo entre partes em litgio, e o mesmo pode ocorrer com o recentemente estabelecido Tribunal Internacional do Direito do Mar (para o qual tambm foi eleito um jurista brasileiro, o Professor Vicente Marotta Rangel). No parece haver dvida de que a segurana coletiva quando e se vier a ser acionada em anos vindouros no o ser com base nos arranjos e procedimentos dos Artigos 43 e 47 do Captulo VII da Carta. As opes utilizadas nos ltimos anos foram tropas da ONU, coalizes ou foras multinacionais, alianas defensivas ou arranjos regionais. Na ausncia de um debate organizado ou de uma negociao internacional sobre o futuro da segurana coletiva o enforcement voltar a ser contemplado sob alguma daquelas trs categorias. Para um pas que no tem interesse em enfraquecer o multilateralismo, o desafio que se apresenta o de conviver com a imprevisibilidade inerente aos mtodos decisrios do Conselho de Segurana, evitando, na medida do possvel, que eles se distanciem da letra e do esprito da Carta, sem contudo assumir um legalismo intransigente que acabe por levar as grandes potncias militares, e sobretudo os EUA, a preferir a ao independente e unilateral e contribua indiretamente para marginalizar o Conselho de Segurana. Um Conselho excessivamente ativo e intrusivo pode ser um problema ao invs de uma soluo. Mas um Conselho irrelevante talvez comporte ameaas ainda maiores para convivncia internacional.
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A partir dessa tica, algumas consideraes adicionais poderiam ser feitas. Vimos como existe uma assimetria estrutural para a questo do equacionamento da componente regional no quadro mais amplo da segurana coletiva, em vista da existncia de um mecanismo como a OTAN que no encontra similar em outra regio qualquer. Parece recomendvel, nesse sentido, acompanhar de perto a evoluo da OTAN, obter acesso s formulaes de doutrina desenvolvidas em seu seio que possam ter aplicao global e repercutir no trabalho do Conselho de Segurana, alm de manter dilogo em nvel poltico e eventualmente militar com os pases que a integram, e com sua sede. Uma observao atenta da atividade da Organizao para a Unidade Africana tambm se justificaria, em funo da importncia que assumiram as crises africanas para a agenda do CSNU e dos interesses brasileiros no Atlntico Sul e, por extenso, na frica. Sem prejuzo da explorao de todos os canais diplomticos de que dispomos com vistas a uma atuao bem informada e equilibrada no CSNU, com dois pases em particular ela se torna especialmente importante. De acordo com os dados atualmente disponveis Brasil e Argentina coincidiro no Conselho de Segurana no ano de 1999, como ocorreu em 1994. Da ltima vez que isto ocorreu a convivncia entre os dois parceiros no MERCOSUL, cujo relacionamento bilateral intenso e multifacetado dispensa elaborao, no correspondeu ao nvel de sintonia que seria desejvel, merc de uma atuao externa por parte de Buenos Aires que colocou o alinhamento com Washington acima da coordenao regional na esfera precipuamente poltica do Conselho de Segurana. Sem pretendermos ensaiar uma voz unvoca sobre toda a gama de assuntos, conviria encontrar os meios para minimizar a possibilidade de desentendimentos, em particular com respeito a eventuais problemas na regio latino-americana. Intil frisar que esses cuidados especiais no substituiriam a estreita coordenao bi e plurilateral com todos os pases da Amrica Latina e do Caribe que costumamos manter. Como prev o Ministro Luiz Felipe Lampreia em Conferncia sobre o Brasil no Sculo XXI, no horizonte previsvel as relaes internacionais sero dominadas, do ponto de vista estratgico-militar, pelo unipolarismo, como predomnio da nica superpotncia remanescente do perodo anterior, os Estados Unidos, cuja perda apenas relativa de poder econmico em nada alterou sua condio de nico ator global capaz de jogar e influir nos diversos tabuleiros diplomticos.6 Esta circunstncia no pode ser minimizada quando se trata de pensar o futuro do Conselho de Segurana. Os EUA
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detm as rdeas de sua ao e inao, e de Washington depender em grande medida a evoluo da segurana coletiva nos ltimos anos do Sculo XX e primeiros do XXI, tanto no que se refere aos motivos e os fins que propiciam o seu acionamento, como no tocante aos instrumentos e meios selecionados para imp-los. Estar a par dos planos norte-americanos pode parecer fcil em se tratando de um pas onde a liberdade de expresso e de imprensa alcana nveis pouco igualados no resto do mundo. Entretanto, como visto nos casos da Somlia e sobretudo da Bsnia, nem sempre simples acompanhar a evoluo no posicionamento dos formuladores polticos e militares em Washington. As diretrizes oficiais adotadas pelo governo Clinton revelam um relativo desengajamento em relao a ao da ONU na manuteno da paz. Sua inadimplncia em face dos oramentos regular e de operaes de paz levantam dvidas sobre o compromisso de Washington com o futuro da ONU. Mas a busca da legitimidade do Conselho de Segurana para as intervenes no Golfo, na Somlia, no Haiti e na ex-Iugoslvia revelam tambm uma disposio a manter em funcionamento o Conselho de Segurana e a escolha da Embaixadora Albright para comandar do Departamento de Estado pode ser vista como um gesto que prestigia sua ocupao anterior. O dilogo com os EUA facilitado pelo fato apontado pelo Embaixador Joo Augusto de Arajo Castro de que, entre os latino-americanos o Brasil se distingue por ser um pas onde no existe sentimento popular anti-americano, nem h causa para ressentimento histrico.7 O xito com que a paz e a democracia tm sido preservados na Amrica do Sul, em consulta com os EUA, na fronteira Peru-Equador e no Paraguai, pode ser visto como um fator de consolidao da confiana mtua na esfera da paz e segurana regional. Mas persiste uma certa fragilidade nos entendimentos sobre segurana regional que requerer possivelmente um esforo paralelo de reflexo complementar aos que tendem a convergir para a CSNU e que talvez requeira esforos adicionais aos que se desenvolvem atualmente no contexto do exerccio sobre segurana hemisfrica iniciado em Williamsburg e Bariloche. O caso do Haiti serve como lembrana de que so necessrias reservas de compreenso e respeito recproco, para que, quando os pontos de vista no forem iguais, a divergncia seja aproveitada como um fator para o amadurecimento da relao, em benefcio da compreenso recproca. Os EUA detm a chave do enigma da ampliao do Conselho de Segurana. Se hoje no parece mais politicamente vivel uma ampliao que s promova Alemanha e Japo condio de membro permanente, tampouco
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se pode afirmar que assentos permanentes individuais para pases em desenvolvimento da frica, Amrica Latina e sia esto sendo seriamente contemplados por Washington. Essa evoluo em si pode ser considerada positiva para a causa de uma maior representatividade e legitimidade, e em ltima anlise fortalecimento, do Conselho de Segurana, na medida em que parece, hoje, mais remota a ampliao da categoria de membros permanentes em bases discriminatrias. Mas o desfecho final do processo depende de condicionantes que incluem, no apenas, fatores relacionados ao equilbrio de poder no plano internacional como as relaes entre a Casa Branca e o Capitlio. O Brasil j se declarou preparado a assumir as responsabilidades inerentes condio de membro permanente e continua a ser citado como o candidato natural da Amrica Latina a essa posio. Entrementes, a perspectiva de ocupar um assento no permanente, em 1998-99, nos abrir nova oportunidade para que continuemos a prestar uma contribuio s atividades do Conselho de Segurana altura de nosso compromisso com a paz e de nossa tradio diplomtica. Transcorridos trinta anos desde que o Embaixador Arajo Castro representou o Brasil no Conselho de Segurana, suas palavras ainda ecoam com a mesma ressonncia: As Naes Unidas no constituem uma garantia de paz mundial. Por isso mesmo, teremos de preserv-la e de trabalhar pelo seu fortalecimento. Os custos de manuteno da Organizao so mnimos em comparao com os riscos que correramos na eventualidade de seu desaparecimento.8
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Concluso
A ameaa de holocausto nuclear e o perigo de guerra global do perodo da Guerra Fria cederam lugar a um ambiente internacional potencialmente menos tenso e instvel, em que a paz, onde ela corre riscos, passou a depender mais do que no passado das decises do Conselho de Segurana. Mas, embora a segurana coletiva tenha voltado a ocupar espao na agenda internacional, no possvel prever, ainda, se o Conselho de Segurana ser capaz de afirmar sua autoridade segundo padres de comportamento que o reforam e legitimam, ou se suas decises evoluiro em um sentido arbitrariamente intervencionista e coercitivo, ou sofrero outras mutaes que venham a descaracterizar o rgo que as adotou como a instncia que atua em nome de todos os Estados membros das Naes Unidas, como exige o Artigo 24 da Carta. O Conselho de Segurana no ser capaz de consolidar e ampliar o consenso dos primeiros anos da presente dcada se a autorizao da coero no for disciplinada e posta a servio de uma concepo autenticamente multilateralizada da segurana coletiva. O Presidente da Corte Internacional de Justia, Mohamed Bedjaoui, descreve com particular clareza o desafio que se apresenta ao Conselho de Segurana em um momento de to grandes possibilidades para a paz: the task is to subject the use of force to ever more rigorous discipline, to confirm and develop the rules which fortify Just recourse to it, eliminate the
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practices which lead it astray and to endow such recourse with the respect and recognition it inevitably arouses when it serves to found order upon justice.1 H quem considere prefervel como o Copresidente da Commission on Global Governance, Sir Sridath Ramphal admitir a reinterpretao, em bases multilaterais, do campo de aplicao de certos princpios basilares da Carta da ONU, at mesmo o da no ingerncia em assuntos que dependem essencialmente da jurisdio interna, a correr o risco de ver emergir um mundo em que there will (...) be no rules at all save those that answer to the call of national politics in major countries.2 O Embaixador Ramiro Guerreiro no parece discordar quando ele afirma que a Carta tende a ser adaptada a novas circunstncias e novas presses da opinio mundial por meio de interpretaes e conclui com referncias acrescida importncia da presena do Brasil no Conselho de Segurana justamente por esta razo.3 O Almirante Mrio Csar Flores se expressa em termos anlogos ao defender um Brasil ativo nas formulaes e reformulaes da nova ordem internacional e favorecer uma atuao capaz de contribuir, tanto no plano das ideias como no plano da ao, com decises to democrticas quanto possvel, em harmonia com nossos interesses e nossa identidade.4 A segurana coletiva surgiu ao fim da I Guerra Mundial como manifestao de uma veia idealista que fracassou na sua tentativa de evitar a recorrncia de um flagelo comparvel. Aps a II Guerra Mundial, ela foi redefinida em termos mais realistas, que so os da Carta da ONU, para permanecer congelada pela Guerra Fria durante quase meio sculo, e reaparecer, aps a Guerra do Golfo, envolta em uma nova dinmica que tanto poder lhe garantir um lugar de honra no limiar do Sculo XXI como gradualmente desfigur-la. Ao mesmo tempo em que parece estar sendo articulado (e no negociado) no Conselho de Segurana um novo paradigma, outros processos se desenvolvem, paralelamente, que influiro, tambm, sobre o futuro da segurana coletiva universal no ordenamento internacional do sculo vindouro. A ampliao da OTAN um deles, a evoluo poltica interna nas principais potncias mundiais e especialmente nos EUA outro, as tratativas em curso sobre a reforma da ONU um terceiro. Existiro outros. Aos olhos de alguns dos participantes nesses processos a
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CONCLUSO
segurana coletiva da Carta da ONU apresenta interesse relativo, subsidirio, ou nenhum. Para outros ela deve ser posta a servio de vises utpicas. Mas a preservao e o fortalecimento do multilateralismo no campo da segurana internacional pode representar tambm para um grande nmero de participantes um verdadeiro objetivo de interesse nacional.
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Notas
Introduo Boutros-Ghali, Current World Challenges as Reflected in the United Nations Today, Indian Horizons 44, no 33, 1995, p.41.
1
Captulo 1 (A) Em Diplomacy Kissinger comenta que a expresso inicialmente utilizada por Wilson foi a de community of Power e alude a ideia anterior de William Gladstone que se orientava no mesmo sentido. Entretanto, teria sido por sugesto de Grey que Wilson desenvolveria a concepo de segurana coletiva que se materializou no Pacto da Liga das Naes. (Kissinger, Diplomacy, 1994, p.51, 74 e 223-224). 2 Kissinger, Diplomacy, Captulo 2. 3 Vide Jaspers, Kant, 1957, p.117 e Kant, La Philosophie de lHistoire, 1947. 4 Russel, A History of Western Philosophy, 1945, p.546-556. 5 Ricupero, 1994, in Fonseca Jr. & Nabuco de Castro p.79-80. 6 Flynn & Scheffer, 1990, in Foreign Policy, p.77-103. 7 Vide Lyons & Mastanduno, 1995, Beyond Westphalia?. 8 A periodizao de Lafer, 1994, O novo cenrio mundial e o Brasil. 9 Huntington, The Clash of Civilizations?, 1993, in Foreign Affairs, vol.72 no 3, p.22-23.
1
197
Wedgwood, The Thirty Years War, 1938, Captulo XII. Huntington, The Clash of Civilizations?, 1993, in Foreign Affairs, no 3, p.23. 12 Vinhosa, 1990, O Brasil e a Primeira Guerra Mundial p.240-241. 13 Gaddis Smith, The Last Years of the Monroe Doctrine 1994, p.27. 14 Ibidem, p.31. 15 Em 1940, a resoluo XV da Conferncia de Havana introduzia no mbito interamericano os primeiros compromissos concretos de uma concepo limitada ao hemisfrio ocidental de segurana coletiva, que exclua, por antecipao, a hiptese de ocupao pela Alemanha de possesses pertencentes Frana ou Pases Baixos nas Amricas e institua a noo de assistncia recproca em caso de ataque. Tal compromisso se inscrevia em uma srie, adotada desde a primeira Conferncia Interamericana de 1890 que proscreveu a aquisio de territrio pela fora, at a Conferncia para a Manuteno da Paz de 1936 que condenara a interveno nos assuntos internos dos Estados. Formalizao progressiva desses compromissos institucionalizariam eventualmente um subsistema de segurana coletiva nas Amricas, cuja harmonizao aos preceitos da Carta da ONU no se revelaria tarefa fcil na Conferncia de So Francisco, onde, ironicamente, os adeptos de Monroe no governo norte-americano se aliaram aos latino-americanos. 16 Boutros-Ghali, Regionalisme et Nations Unies, 1968. 17 Morgenthau, Politics Among Nations, 1985, p.213. 18 Kissinger, Diplomacy, 1994, p.247. 19 The Dictionary of Political Science, New York Philosophical Library, 1964, p.102-103. 20 Bloomfield, Collective Security and US interests, 1993, in Weiss Collective Security in a changing world, p.190. 21 Claude, Swords into Plowshares, 1971. 22 Russell, The United Nations and United States Security Policy, 1968, p.52.
10 11
Captulo 1 (B) Hildebrand, Dumbarton Oaks, 1990, Cap.1. Ibidem, Cap.6. 3 Ibidem, p.124. 4 Cot & Pellet, La Charte des Nations Unies, 1985, p.646-665. 5 Cot & Pellet comentam que la distinction entre une situation susceptible de menacer la paix [art.33] et la menace contre la paix [art.39] peut se rvler parfois assez subtile et permettre des confusions qui ne sont pas
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NOTAS
toujours involontaires, entre les moyens dont le Conseil dispose au titre du Chapitre VI et du Chapitre VII de la Charte. Ibidem, p.665. 6 Gromyko, Mmoires, 1989, p.107. 7 Gaddis Smith, The Last Years of the Monroe Doctrine, 1994, p.48. 8 Ibidem, p.54. 9 Brazilian Institute of International Relations, 1957, p.94. 10 A Palavra do Brasil nas Naes Unidas, 1995, p.31. 11 Ibidem, p.18. 12 Gaddis Smith, The Last Years of the Monroe Doctrine, 1994, p.43. Captulo 1 (C) Liu, Traditional Peacekeeping Operations: a historical perspective, 1994, p.1. 2 Sobre isolamento ou interveno vide, por exemplo, Robert Jackson, International community beyond the Cold War, in Beyond Westphalia?, p.5983. 3 Ruggie, The United Nations and the Collective Use of Force: whither or whether?, 1996, p.3. 4 An Agenda for Peace, A/47/277, S/24111, 1992. 5 Ullman, Enlarging the Zone of Peace, in Foreign Policy, 1990, no 80, p.113. 6 Bandow, Avoiding War, in Foreign Policy, 1992-93, no 89, p.158. 7 Luck, Making Peace, in Foreign Policy, 1992-93, no 89, p.144. 8 Boutros-Ghali, Le Pacte de lAtlantique Nord, 1950, in Revue Egyptienne de Droit International, p. 74. 9 United Nations, Treaty Series, 1948, Volume 21, p.77. 10 Guerreiro, ONU: um balano possvel, in USP Estudos Avanados 25, 1995, p.133. 11 A Fora Interamericana de Paz, da qual participaria um contingente brasileiro de 1200 homens, foi autorizada por resoluo do Conselho da OEA de 6 de maio de 1965. Seu mandato estipulava que a Fora deveria colaborar, dentro de um esprito de imparcialidade democrtica, na restaurao da normalidade na Repblica Dominicana, na garantia da segurana de seus habitantes, na inviolabilidade dos direitos humanos e no estabelecimento de um clima de paz e de conciliao. (Arlindo Luiz Filho, Foras de Paz: a experincia brasileira, in Revista da ESG, dez. 1995 p.21-22). 12 O sistema de segurana interamericano estaria passando por mudanas e revises que impedem, na opinio de Heraldo Muoz que para vrios pases latino-americanos ele seja atualmente seu nico ou principal referencial de
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segurana (vide Muoz, A Nova Poltica Internacional, 1995 cap. 3). Em sua dimenso anti-nuclear, pode-se dizer, entretanto, que a segurana da Amrica Latina esteja passando por fase afirmativa, com o fortalecimento do sistema de Tlatelolco e os entendimentos Brasil-Argentina na rea da no proliferao (que incluem o Chile no que se refere a armas qumicas). A resposta apaziguadora dos pases garantes do Protocolo do Rio de Janeiro ao conflito fronteirio Peru-Equador ilustra a importncia dos instrumentos de segurana sub-regionais no Hemisfrio, onde a harmonizao crescente de interesses no plano poltico e integrao econmica e comercial em quadro de consolidao da democracia deixam margem cada vez mais exgua para o surgimento de crises internacionais graves. 13 Dulles, War or Peace, 1950, p.194-195. Dulles prossegue: if it considers a situation as a threat to peace, it may decide what measures shall be taken. No principles of law are laid down to guide it; it can decide in accordance with what it thinks is expedient. It could be a tool enabling certain powers to advance their selfish interests at the expense of another power. 14 Weiss, Forsythe, Coate, The United Nations and Changing World Politics, 1994, p.43. 15 Ibidem, citado p.59. 16 O comentrio foi feito por Prez de Cuellar em colquio intitulado Choosing a UN Secretary-General, organizado pela UNA/USA em nov.1996. 17 Cot & Pellet, La Charte des Nations Unies, 1985, p.657. 18 S/PV 2982, 1991, p.64-65. 19 Fujita, O Brasil e o Conselho de Segurana (Notas sobre uma dcada de transio: 1985-1995), 1996, in Parcerias Estratgicas v.1 - n 2 dez. 1996, p.97. Captulo 2 (A) Telegrama de DELBRASONU de 22.01.91. Weiss, Forsythe, Coate, The United Nations and Changing World Politics, 1994. p.70. 3 Vide Talbott & Beschloss, At the highest levels, 1993, Cap.12. 4 Telegrama de DELBRASONU de 21.12.90. 5 Meiser, United Nations, the first fifty years, 1995, p.268. 6 Johnstone, The aftermath of the Gulf War: an assessment of UN action, 1994, p.13-14. 7 Talbott & Beschloss, At the highest levels, 1993, p.285-287. 8 Bailey, The procedure of the UN Security Council, p.225.
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NOTAS
Citado em Talbott & Beschloss, At the highest levels, 1993, p.282. Citado em Meiser, United Nations, the first fifty years, 1995, p.257. 11 A/45/PV.6 p.46. 12 Citado em Meiser, United Nations, the first fifty years, 1995, p.258. 13 Johnstone, Aftermath of the Gulf War; an assessment of UN action, 1994. 14 Lamazire, A resoluo 687 (1991) do Conselho de Segurana das Naes Unidas, a Comisso Especial das Naes Unidas (UNSCOM) e o regime internacional de no proliferao de armas de destruio em massa, 1995, XXXI CAE. 15 Meiser, United Nations, the first fifty years, 1995, p.273. 16 Talbott, Post Victory blues, 1991-92, in Foreign Affairs vol. 71 no 1, p.6566. 17 Citado in Johnstone, Aftermath of the Gulf War: an assessment of UN action, 1994, p.68. 18 Lamazire A resoluo 687 etc., 1995, p.61. 19 Flores, A coero militar nas prximas dcadas, 1993, in Poltica Externa, vol.2 no 2, p.62. 20 Talbott & Beschloss At the highest levels, 1993, captulo 12. 21 Ibidem. 22 Ibidem, p.250. 23 Flores, A coero militar nas prximas dcadas, in Poltica Externa, vol.2 no 2, p.63. 24 Prins, The applicability of the NATO model to United Nations Peace Support Operations under the Security Council, 1996, p.40. 25 Hippler, Pax Americana? Hegemony or decline, 1994, p.146. 26 Thatcher, The path to power, 1995, p.511. 27 Ibidem, p.508. 28 Comentrios recolhidos por Meiser, United Nations, the first fifty years, 1995, cap.15. 29 A/45/PV.6 p.52.
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Captulo 2 (B) Documento S/23500, 31 de janeiro de 1992. Fujita, O Brasil e o Conselho de Segurana (Notas sobre uma dcada de transio: 1985-1995), 1996, in Parcerias Estratgicas v.1 - no 2 dez. 1996, p.98. 3 Thatcher, The path to power, 1995, p.510. 4 Nye, What new world order, 1992, in Foreign Affairs, vol. 71 no 2, p.83.
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Rosecrance, A new concert of powers, 1992, in Foreign Affairs, vol. 71 no 2, p.79. 6 Documento A/46/1 de set. 1991. 7 A expresso do Embaixador Ronaldo Sardenberg, vide, por exemplo o artigo O Brasil e o papel das Naes Unidas na manuteno da paz e segurana internacionais, 1995, publicado pela editora UNB. 8 O termo agresso foi definido pela XXIX Assembleia Geral na resoluo 3314 de dezembro de 1974. 9 Kouchner, Le malheur des autres, 1991, p.199. 10 Krauthammer, The Unipolar Moment, 1990, in Foreign Affairs, vol. 70 no 1, p.33. 11 S/PV.3046 de 31 de janeiro de 1992, p.48-54. 12 Ibidem, p.54. 13 Stedman, The new interventionists, 1992, in Foreign Affairs, vol. 72, no 1, p.15. 14 Ibidem, p.6. 15 Lafer e Fonseca Jr., Questes para a Diplomacia no Contexto Internacional das Polaridades Indefinidas, 1994, p.53. 16 S/PV.3046 de 31 de janeiro de 1992, p.13-22. 17 Ibidem, p.44. 18 Ibidem, p.86-94. 19 Ibidem, p.102-112. 20 Ibidem, p.97. 21 Documento S/23500, p.5.
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Captulo 2 (C) Documento A/47/277, S/24111 de 17 de junho de 1992. Paul Lewis, UN set to debate peacemaking role, 04.09.92, New York Times. 3 Weiss, Coate, Forsythe, The United Nations and changing world politics, 1994, p.86-87. 4 Documento A/47/277, S/24111, p.6. 5 Ruggie, The United Nations and the Collective Use of Force: whither - or whether?, 1996, p.5. 6 Paul Lewis, peacekeeping in fashion, 27.12.92, New York Times. 7 Tharoor, Beyond traditional peacekeeping, 1994, prefcio. 8 Paul Lewis, UNs top troop official sees no need for war room, 25.12.92, New York Times.
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NOTAS
Stedman, UN intervention in civil wars: imperatives of choice and strategy, 1995, in Beyond traditional peacekeeping, p.55-58. 10 Documento A/47/277, S/24111, p.5. 11 Tharoor, Beyond traditional peacekeeping, 1994, prefcio. 12 Rivlin, UN reform from the standpoint of the United States, 1995, p.10. 13 Ibidem, p.14. 14 Documento A/50/60, S/1995/1, de 25 de janeiro de 1995. 15 Huldt, Working multilaterally: the old peacekeepers viewpoint, 1995, p.110-112. 16 Citado em Stedman, The new interventionists, 1992, in Foreign Affairs, vol. 72 no 1, p.15. 17 A/47/PV.6, set. 1992, p.58. 18 A/47/PV.8, set. 1992, p.41. 19 Telegrama confidencial de DELBRASONU no 2417 de 17.10.92. 20 Reao do Movimento No Alinhado Agenda para a Paz, transmitida por fax de DELBRASONU. 21 Telegrama de DELBRASONU de 17.10.92.
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Captulo 3 (A) Comprehensive Report on lessons-learned from United Nations Operation in Somalia, 1995, prefcio do General Eisele Secretrio-Geral Adjunto para Planejamento e Apoio ao Departamento de Operaes de Paz. 2 Stanley Hoffman, Avoiding new world disorder, 25 de fevereiro de 1991, New York Times. 3 S/PV.2982 de 5 de abril de 1991. 4 Ibidem, p.43-52. 5 Ibidem, p.36. 6 Scheffer, Toward a modern doctrine of humanitarian intervention, 1992, in University of Toledo Law Review. 7 Telegrama de DELBRASONU de 26.06.91. 8 Talbott, Post-Victory Blues, 1991, in Foreign Affairs, vol. 71 no 1, p.65. 9 Weiss, Forsythe, Coate, The United Nations and changing World Politics, 1994, p.104-105. 10 Protocols Additional to the Geneva Conventions of 12 August 1949, International Committee of the Red Cross. 11 Press Release do Comit Internacional da Cruz Vermelha no 1731, de 4 de dezembro de 1992. 12 Weiss, Forsythe, Coate, The United Nations and Changing World Politics, 1994, p.105.
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Vide Terence Lyons e Ahmed Samatar, Somalia, state collapse, multilateral intervention and strategies for political reconstruction, 1995. 14 Ibidem, p.24. 15 Clark, Debacle in Somalia, 1992, in Foreign Affairs, vol. 72 no 1, p.118. 16 Lyons & Samatar, State Collapse, Multilateral intervention, and Strategies for Political Reconstruction, 1995, p.29. 17 Clark, Debacle in Somalia, 1992, in Foreign Affairs, vol. 72 no 1, p.119. 18 Documento S/24868. 19 Ibidem. 20 Conroy, Peacekeeping and peace enforcement in Somalia, 1994, in Mingst & Karns, The United Nations in the Post-Cold War era, 1995, p.94. 21 Ruggie, The United Nations and the collective use of force, whither - or whether?, 1996, p.6. 22 Ibidem. 23 Ibidem. 24 Meiser, United Nations, the first fifty years, 1995, p.306. 25 Sardenberg, O Brasil na Presidncia do Conselho de Segurana, in Fonseca Jr. e Nabuco de Castro, Temas de Poltica Externa II, 1994, p.136. 26 Meiser, United Nations, the first fifty years, 1995, p.310. 27 Comprehensive Report on lessons-learned from United Nations Operation in Somalia, 1995, prefcio do General Manfred Eisele. 28 Entrevista do SGNU a Trevor Howe, publicada em 29 de julho de 1992 no Washington Post. 29 Discurso pronunciado pelo Embaixador Celso Amorim no plenrio da LI AGNU em 26.11.96. 30 Rose, Field coordination, Bosnia, 1994, in Whitman & Pocock After Rwanda, 1996, p.151.
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Captulo 3 (B) The United Nations and the situation in the Former Yugoslavia, DPI, 1995. Golding, The evolution of United Nations peacekeeping, 1993, in International Affairs vol.69, no 3 p.451-454. 3 Akashi, Upon return from the former Yugoslavia: some reflections on United Nations peacekeeping, 1995, International Peace Academy Roundtable 12 December 1995. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Owen, Balkan Odyssey, 1995, p.357.
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NOTAS
S/PV. 3247 de 29 de junho de 1993, p.96. Berdal, United Nations peacekeeping in the former Yugoslavia, 1995, in Beyond traditional peacekeeping, 1995, p.228. 9 Ibidem. 10 Ruggie, Wandering in the void, charting the UNs new strategic role, 1993, in Foreign Affairs col.72 no 5, p.26. 11 Pfaff, Invitation to war, 1993, in Foreign Affairs, vol.72, no 3, p.97. 12 Glenny, The Yugoslav nightmare, 1995, in The New York Review of Books, vol. XLII number 5. 13 Ramcharan (Guiana), atualmente Diretor para a frica do Departamento de Assuntos Polticos do Secretariado da ONU, trabalhou para a Conferncia Internacional sobre a ex-Iugoslvia sob Vance e Owen. O comentrio foi feito durante entrevista realizada em janeiro de 1997. 14 Ruggie, The United Nations and the collective use of force: whither or whether?, 1996, p.9. 15 Ibidem, p.7-8. 16 Talbott & Beschloss, At the highest levels, 1993, p. 414-418. 17 Citado em Meiser, United Nations, the first fifty years, 1995, p.312. 18 Owen, Balkan Odyssey, 1995, p.357. 19 Ibidem, p.112. 20 Ibidem. 21 Kissinger, artigo publicado no New York Post de 23 de fevereiro de 1992. 22 Golding, The evolution of United Nations peacekeeping, 1993, in International Affairs vol.69, no 3, p.459. 23 S/PV. 3247 de 29 de junho de 1993, p.136-138. 24 Ibidem, p.138-142. 25 Ibidem, p.134. 26 Boyd, Making peace with the guilty, 1995, in Foreign Affairs, vol.74 no 5, p.34. 27 Ruggie, The United Nations and the collective use of force: whither - or whether?, 1996, p.10. 28 Kaplan, NATO and the United States, 1994, p.175-180. 29 Ibidem, p.179. 30 Citado em Kaplan, NATO and the United States, 1994, p.179. 31 Citado em Prins, The applicability of the NATO model to peace support operations under the Security Council, 1996, p.21. 32 Prins, Ibidem, p.21. 33 NATO doctrine for Peace Support Operations, (Partnership for Peace unclassified), 11 de dezembro de 1995.
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Field Manual 100-23 Peace Operations, Headquarters Department of the Army, (distribution unlimited), dezembro de 1994. 35 Annan, Peace Operations and the United Nations: preparing for the next century, 1996. 36 Rose, Field Coordination, Bosnia, 1994, in After Rwanda, 1996, p.151. 37 The Report of the Commission on Global Governance Our global neighborhood, 1995, p.93. 38 Guerreiro, ONU: um balano possvel, 1995, in Estudos Avanados no 25, 1995, p.135. 39 Telegrama de DELBRASONU confidencial no 1394 de 12.05.95. 40 Stedman, UN intervention in civil wars: imperatives of choice and strategy, 1995, in Beyond traditional peacekeeping p.59. 41 Citado in Huntington, The Clash of Civilizations and the remaking of world order, 1996, p.290. 42 Ibidem, p.290-291. 43 Ibidem, p.317. 44 Lafer e Fonseca Jr., Questes para a diplomacia no contexto internacional das polaridades indefinidas (notas analticas e algumas sugestes), 1994, in Fonseca Jr. e Nabuco de Castro, Temas de Poltica Externa Brasileira II. 45 Discurso pronunciado pelo Embaixador Celso Amorim o Conselho de Segurana em 15 de dezembro de 1995. 46 Banac, Bosnian muslims: from religious community to socialist nationhood and postcomunist Statehood, 1918-1992, in The muslins of BosniaHerzegovina, 1993, p.147. 47 Entrevista, janeiro de 1997.
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Captulo 3 (C) The United Nations and the situation in Rwanda, DPI, 1995. Citada em Meiser, United Nations: the first fifty years, 1995, p.291. 3 A observao de Gobineau comentada em artigo de James Fenton Rwanda, the past recaptured, New York Review of Books, volume XLIII, nmero 3, fev. 1996. 4 Fenton, Rwanda the past recaptured, New York Review of Books, volume XLIII, nmero 3, fev. 1996. 5 Prunier, The Rwanda crisis: history of a Genocide, 1996. 6 Citado e comentado em Our Global Neighborhood, Report of the Commission on Global Governance, 1995, p.89-90. 7 Ibidem.
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NOTAS
Comprehensive Report on Lessons Learned from United Nations Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR), October 1993-April 1996, Lessons Learned Unit of the Department of Peacekeeping Operations, p.24. 9 Documento S/1994/728. 10 Ibidem. 11 Telegrama de DELBRASONU de 18.06.94. 12 Ibidem. 13 Marie-France Cros, intervention: des dtails svp, 17 de junho de 1994, jornal Le Soir de Bruxelas. 14 Braeckmann, lenfer du Rwanda et les bonnes intentions de la France, publicado em 20 de junho de 1994 em La libre Belgique. 15 Braeckmann, le non du FPR la France, La libre Belgique, junho de 1994. 16 France deeper in Rwanda morass, Financial Times, 07.07.94. 17 Telegrama de DELBRASONU de 18.06.94. 18 Frances risky Rwanda plan, editorial do New York Times de 24.06.94. 19 S/PV.3392 de 22 de junho de 1994 p.2-4. 20 Dallmeyer, National Perspectives on International Intervention: from the Outside Looking In, 1995, in Beyond Traditional Peacekeeping, 1996, Lessons Learned Unit Department of Peacekeeping Operations, p.31. 21 Whitman, After Rwanda, 1996, introduo, p.9. 22 Ibidem. 23 Bennet, Meeting Needs: NGO coordination and practice, 1995, citado em Whitman, After Rwanda, 1996, p.15. 24 Comprehensive Report on Lessons Learned from United Nations Mission for Rwanda (UNAMIR) October 1993-April 1996, p.52. 25 Dallaire, The changing role of UN peacekeeping forces: the relationship between UN peacekeepers and NGOs in Rwanda, 1996, in After Rwanda, p.205-217. 26 Comprehensive Report on Lessons Learned from United Nations Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR) October 1993-April 1996, p.58. 27 Citado por Philip Gourevitch em letter from Rwanda, 1997, in New Yorker, 20 de janeiro de 1997. 28 Entrevista com Elizabeth Lindenmayer, outubro de 1996. 29 Prunier, Luttes armes au coeur de lAfrique, le Soudan au centre dune guerre rgionale, 1997, in Le Monde Diplomatique de fev. 1997.
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Captulo 3 (D) Reproduzida em Baena Soares, Sntese de uma Gesto, 1984-1994, 1994, anexo. 2 Resoluo MRE/RES.4/92. 3 Guerreiro, ONU: um balano possvel, 1995, in Estudos Avanados, no 25, p.134. 4 Citado em Baena Soares, Sntese de uma gesto 1984-1994, p.111-112. 5 Ibidem, p.114. 6 Vide Danner, O drama do Haiti, 1993, inicialmente publicado in New York Review of Books, reproduzido in Poltica Externa vol.2, no 4, maro/abril/maio 1994, p.87. 7 Gaddis Smith, The last years of the Monroe Doctrine, 1994, p.224. 8 Documento S/25958. 9 Sardenberg, O Brasil na presidncia do Conselho de Segurana das Naes Unidas, 1994, in Fonseca Jr. e Nabuco de Castro Temas de Poltica Externa Brasileira II, p.137. 10 S/PV.3293 de 16 de outubro de 1993, p.23. 11 Johnstone, Aftermath of the Gulf War: an assessment of UN action, 1994, p.76. 12 United Nations Association of the USA, A report on the Fourth annual peacekeeping mission, May 19-23 1995, Republic of Haiti, United Nations Mission in Haiti, 1995, p.5. 13 Ibidem. 14 Gaddis Smith, The last years of the Monroe Doctrine, 1994, p.225. 15 Amorim, discurso pronunciado por ocasio do encerramento do XXIV Perodo de Sesses da Assembleia Geral da Organizao dos Estados Americanos, Belm, 10 de junho de 1994, in Poltica Externa, Democracia e Desenvolvimento, 1995, p.87-88. 16 Documento S/1994/828 de 15 de julho de 1994. 17 Telegrama de DELBRASONU de 16.07.94. 18 United Nations Peace-keeping, DPI/1306/Rev.4, dezembro de 1994, p.200. 19 Em sete mandatos como membro no permanente do CSNU (1946-47, 1951-52, 1954-55, 1963-64, 1967-68, 1988-89, 1993-94) o Brasil s se manifestou pela absteno em relao a projetos de resoluo que vieram a ser aprovados em sete oportunidades: resoluo 190 (1964), juntamente com Frana, Reino Unido e EUA; resoluo 255 (1968) juntamente com Arglia, Frana, ndia e Paquisto, resoluo 929 (1994), juntamente com China, Nova Zelndia, Nigria e Paquisto; resoluo 940 (1994), com
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NOTAS
China, ausente Ruanda; resoluo 944 (1994), com Federao Russa; resoluo 948 (1994); resoluo 964 (1994) com Federao Russa. 20 Seitenfus, O feitio do tempo, artigo publicado na Folha de So Paulo em 4 de agosto de 1994. 21 Entrevista realizada em outubro de 1996. 22 United Nations Association of the USA, The future of the US-UN relationship, a UNA-USA Conference Transcript, May 21 1996, New York City, 1996, p.20. 23 A UN license to invade Haiti, editorial publicado em 2 de agosto de 1994 pelo New York Times. 24 Muoz, 1995, A nova poltica internacional, p.55. Outra afirmao eloquente de Muoz: a poltica da proteo das democracias deve levar em conta os abusos e os custos potenciais das boas intenes., ibidem p.54. 25 Seitenfus, O feitio do tempo, artigo publicado em 4 de agosto de 1994 na Folha de So Paulo. 26 Guerreiro, ONU: um balano possvel, in Estudos Avanados 25, 1995, p.133-134. 27 A UN license to invade Haiti, editorial publicado em 2 de agosto de 1994 pelo New York Times. 28 O artigo 51, mencionado por Kissinger, foi o dispositivo invocado por Washington para legitimar a ao contra Noriega no Panam. 29 United Nations Association of the USA, A report on the Fourth Annual Peacekeeping Mission, 1995, p.29. 30 Telegrama de DELBRASONU de 108.94. 31 A carta comeava com o seguinte pargrafo: I am well aware of the important role Brazil plays at the United Nations and of the close, effective collaboration between Ambassador Albright and Ambassador Sardenberg, especially on Security Council matters. In this spirit I urge you to support the resolution on Haiti that we will introduce shortly in the Security Council based on Secretary-General Boutros-Ghalis proposal. 32 Fax de DELBRASONU de 26.07.94 encaminha cpia do aide mmoire. 33 Telegrama de DELBRASONU de 01.08.94. 34 S/PV.3413 de 31 de julho de 1994, p.13. 35 The United Nations Association of the USA, 1996, The future of the USUN relationship, p.19. 36 Ibidem, p.28. 37 Ibidem, p.19. 38 Elaine Sciolino, Madeleine Albrights audition, artigo publicado na New York Times Magazine, de 22 de setembro de 1996, p.86.
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Onde Fred Parkinson, por exemplo, considera que a hegemonia dos EUA se reveste de formas extremas que ele alcana o nvel de paramountcy. Vide Parkinson Latin America, 1993, in States in a changing world, a contemporary analysis, editado por Robert H. Jackson e Alan James, 1993, p.240-261. 40 Gaddis Smith, The last years of the Monroe Doctrine, 1994, p.219-220. 41 Cardenas, The notion of sovereignty confronts a new era, 1995. 42 Constable, Caribbean stalemate, 1992, in Foreign Policy no 89, p.184. 43 Ibidem, p.188. 44 Talbott, Democracy and the national interest, 1996, in Foreign Affairs, vol.75, no 6, p.47-63. 45 S/PV.3721 de 5 de dezembro de 1996, p.7. 46 Larry Rohter, Americas habit of force in Haiti, artigo publicado na edio de 17 de setembro de 1996 do New York Times. 47 Huntington, The Clash of Civilizations and the remaking of world order, 1996, p.137. 48 No deixa de ter interesse mais do que anedtico o comentrio do Encarregado de Negcios do Brasil em Porto Prncipe, segundo o qual uma aparentemente inexplicvel diminuio no nmero de boat people no ms de julho de 1994 se deveu ao interesse dos haitianos pela copa do mundo de futebol e de seu entusiasmo pelo desempenho da equipe brasileira. 49 Muoz, A nova poltica internacional, 1995, p.76.
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Captulo 3 (E) Cot & Pellet, La Charte des Nations Unies, 1985, p.692-693. Ibidem, p.698-702. 3 Ibidem. 4 Stremlau, Sharpening international sanctions, toward a stronger role for the United Nations, 1996, p.21. 5 Guerreiro, ONU: um balano possvel, 1995, in Estudos Avanados 25, p.134. 6 A Frana, por sua vez, pareceria estar chegando a um entendimento com as autoridades lbias, conforme indicado pela delegao francesa no plenrio da 51a AGNU. 7 Stremlau comenta a esse respeito que such regimes can work only with the cooperation of the central government and the surrounding regional states, and if the rebels control defined territory, conditions which were not present in Liberia, Rwanda or Somalia (Stremlau, Sharpening international sanctions, 1996, p.35).
1 2
210
NOTAS
Gerard Prunier, Le Soudan au centre dune guerre rgionale, 1997, in Le Monde Diplomatique, fev. 1997, p. 8-9. 9 Stremlau, Sharpening international sanctions, 1996, p.16. 10 Owen, Balkan Odyssey, 1995, p.347. 11 Ibidem, p.363. 12 Constable, Caribbean stalemate, 1992, in Foreign Policy no 89, p.185. 13 Meiser, United Nations, the first fifty years, 1995, p.273-274. 14 Ibidem. 15 O Embaixador Hannay se expressaria nesses termos; my government believes that it will in fact prove impossible for Iraq to rejoin the community of civilized nations while Saddam Hussein is in power. (...) our quarrel has always been and remains with Saddam Hussein and his cronies, not with the people of Iraq. (S/PV.2981, p.116). 16 Johnstone, Aftermath of the Gulf Wartan assessment of UN action, 1994, p.64. 17 Stremlau, Sharpening international sanctions, 1996, p.45. 18 Ibidem. 19 Jackson, International Community beyond the Cold War, 1995, in Beyond Westphalia?, p.80-83. 20 Stremlau, Sharpening international sanctions, 1996, p.39.
8
Captulo 4 (A) A expresso citada por Weiss, Forsythe & Coate, United Nations and changing world politics, 1994, p.236 e teria sido Cot & Pellet, La Charte des Nations Unies, 1985, p.236. O comentrio foi feito por Hoffman em um seminrio realizado em Oslo sob o tema collective responses to common threats, em junho de 1993. 2 Weiss & Gordenker, Whither collective security? an unsettled idea in a changing world, 1993, in Collective Security in a changing world, p.219. 3 Rosecrance, A new concert of powers, 1992, in Foreign Affairs, vol.71 no 2, p.65. 4 Scheffer, Toward a modern doctrine of humanitarian intervention, 1992, in University of Toledo Law Review, Winter 1992, p.268. 5 Ibidem, p.253-293. 6 Weiss & Chopra, Sovereignty under siege: from intervention to humanitarian space, 1995, in Beyond Westphalia?, p.93. 7 Ibidem.
1
211
Stedman, The new interventionists, 1993, in Foreign Affairs, vol. 72 no 1, p.1-16. 9 O investimento em recursos humanos e materiais na ex-Iugoslvia, alis, no se teria justificado por outra razo, j que, em termos de nmero de vtimas, a guerra na Bsnia era menos mortfera em princpios de 1993 do que estavam sendo, ou haviam sido, conflitos na Libria, no Timor Leste, no Camboja, em Moambique. 10 Kolodziej, A Segurana Internacional depois da Guerra Fria: da Globalizao Regionalizao, 1995, in Contexto Internacional, volume 17, nmero 2, p.322. 11 Guerreiro, ONU: um balano possvel, 1995, in Estudos Avanados no 25, p.136. 12 Weiss, On the brink of a new era? Humanitarian interventions 1991-94, 1995, in Beyond traditional peacekeeping, p.4. 13 The Report of the Commission on Global Governance, Our global neighborhood, 1995, p.91-93. 14 Goldstone, No justice in Bosnia, artigo publicado na edio de 03.03.97 do New York Times. 15 Alguns comentaristas como Stedman tem lembrado, neste contexto, a afirmao de Samuel Huntington, a respeito da transio democrtica na Amrica Latina, de que a negociao de alteraes institucionais costuma ser facilitada por anistias. (vide, por exemplo, Stedman, UN intervention in civil wars: imperatives of choice and strategy, 1995, in Beyond traditional peacekeeping). 16 Weiss & Chopra, Sovereignty under siege, 1995, in Beyond Westphalia?, p.103. 17 An Agenda for Peace, documento A/47/277, S/24111 de 17 de junho de 1992, pargrafos 81 e 82. 18 Evered, United Nations electoral assistance and the evolving right to democratic governance, 1996. 19 Lamazire, A resoluo 687 do Conselho de Segurana das Naes Unidas, a Comisso Especial das Naes Unidas (UNSCOM) e o regime internacional de no proliferao de armas de destruio em massa, 1995. 20 Comentrios feitos durante colquio organizado pela UNA/USA em novembro de 1996, Nova York. 21 Nogueira Batista, Presidindo o Conselho de Segurana, 1992, in Poltica Externa, vol.1 no 3. 22 Baena Soares, Organismos Supranacionais, indito, 1996. 23 Ibidem.
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212
NOTAS
Prins, The applicability of the NATO model to United Nations peace support operations under the Security Council, 1996, p.9.
24
Captulo 4 (B) Weiss & Gordenker, Whither collective security? an unsettled idea in a changing world, 1993, in Collective Security in a changing world, p.214. 2 Supplement to an Agenda for Peace: position paper of the Secretary-General on the occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations, pargrafo 19. 3 Ibidem, pargrafo 35. 4 Sashi Tharoor, que trabalha para a ONU desde 1978, atualmente Assessor Especial do SGNU Kofi Annan. 5 Ruggie, Wandering in the void, charting the UNs new strategic role, 1993, in Foreign Affairs, vol.72, no 5, p.26-31. 6 Prins, The applicability of the NATO model to United Nations peace support operations under the Security Council, 1996, p.13-19. 7 Ibidem, p.34-42. 8 Citado in Ibidem, p.36. 9 Ibidem, p.54. 10 Lightburn, NATO and its new role, 1996, in After Rwanda, p.91. 11 Supplement to an Agenda for Peace, documento A/50/60, e S/1995/1, pargrafo 77. 12 Ibidem, pargrafo 80. 13 Ibidem, pargrafo 79. 14 Lightburn, NATO and its new role, 1996, in After Rwanda, p.86. 15 Kaplan, NATO and the United States, 1994, p.167. 16 O Artigo 4 dispe que the parties will consult together whenever, in the opinion of any of them, the territorial integrity, political independence or security of any of the parties is threatened. 17 Lightburn, NATO and its new role, 1996, p.93. 18 For NATO, Eastward ho, artigo publicado na edio de 1-7 de maro de 1997 da revista The Economist calcula em 22 a 35 bilhes de dlares o custo da expanso nos prximos doze anos. 19 Documento S/1996/1067 de 24.12.96. 20 Alagappa, Regionalism and international security: a framework for analysis, 1995, p.50-51. 21 Telegrama para DELBRASONU de 27.09.96.
1
213
Alagappa, Regionalism and international security: a framework for analysis, 1995, p.51.
22
Captulo 4 (C) Weiss, Coate, Forsythe, The United Nations and changing world politics, 1994, p.239. 2 Rivlin, UN reform from the standpoint of the United States, 1995, p.13. 3 Ibidem, p.20. 4 Finkelstein, PDD-25: a new failure of nerve, 1994, citado in Ibidem, p.21. 5 Entrevista com Jeff Laurenti, Secretrio do Projeto UNA/USA, Peace Enforcement and the Security Council, do qual participa o Embaixador Celso Amorim em fevereiro de 1997. 6 Citada em Rivlin, UN reform from the standpoint of the United States, 1995, p.20. 7 Ibidem, p.35. 8 Os vetos se tornaram pouco frequentes: em contraste com os 279 vetos do perodo da Guerra Fria, desde 1991 houve apenas seis vetos, sendo a Federao Russa responsvel por dois (Chipre, Ex-Iugoslvia), os EUA por dois vetos relacionados com a situao no Oriente Mdio e um veto reeleio de BoutrosGhali, e um de responsabilidade da China, quando ela se ops primeira proposta de criao de uma operao de paz para implementar os aspectos militares do acordo de paz guatemalteco; o patrocnio pela Guatemala de moo favorvel admisso de Taiwan na ONU havendo provocado a intransigncia inicial chinesa. A China votou a favor de projeto revisto de resoluo sobre o mesmo assunto, aps haver chegado a um entendimento com a Guatemala sobre Taiwan. 9 Ross, Beijing as a conservative power, 1997, in Foreign Affairs vol. 76, no 2, p.42. 10 Garnett, Russias illusory ambitions, 1997, in Foreign Policy vol. 76, no 2, p.62. 11 Russias humiliation in Chechnya, 15 de agosto de 1996, editorial do New York Times. 12 Citado por Garnett em Russias illusory ambitions, 1997, in Foreign Affairs, vol.76, no 2, p.66. 13 Pickering, US-Russian relations in a year of elections, the Angier Biddle Duke inaugural lecture, 27 de fevereiro de 1996. 14 Huntington, The clash of civilizations and the remaking of world order, 1996, p.317-318.
1
214
NOTAS
Artigo de Ignacio Ramonet, Lempire amricain, 1997, in Le Monde Diplomatique de fevereiro de 1997. 16 Annan, Peace Operations and the United Nations: preparing for the next century, 1996 (conferncia pronunciada em Halifax, na condio de Chefe do Departamento de Operaes de Paz). 17 Ibidem. 18 Vide An Agenda for Peace, documento A/47/277, S/24111 de 17 de junho de 1992, pargrafo 84: peace in the largest sense cannot be accomplished by the United Nations system or by Governments alone. Non-Governmental organizations, academic institutions, parliamentarians, business and professional communities, the media and the public at large must all be involved. 19 Mawlawi, New conflicts, new challenges: the evolving role for nongovernmental actors, 1993, in Journal of International Affairs, 46, no2, Columbia University, p.391-413.
15
Captulo 4 (D) Poltica de Defesa Nacional, 1996, Presidncia da Repblica, Governo Fernando Henrique Cardoso. 2 Ross, Beijing as a conservative power, 1997, in Foreign Affairs, vol.76 no 2, p.33-44. 3 Discurso do Presidente da Corte Internacional de Justia perante a XLVII AGNU em 21 de outubro de 1992, in documento A/47/PV.43, de 4 de novembro de 1992, p.6-17. 4 Guerreiro, ONU: um balano possvel, 1995, in Estudos Avanados 25, p.133. 5 Sardenberg, O Brasil e as Naes Unidas, 1995, in Estudos Avanados 25, p.125. 6 Lampreia, O Brasil e o mundo no sculo XXI, 1996, in Parcerias Estratgicas, vol.1 no 2, p.45. 7 Arajo Castro, O pensamento de Arajo Castro, coletnea de observaes do Embaixador Joo Augusto de Arajo Castro reunidas em artigo publicado na revista Relaes Internacionais, Ano I, no 1, de janeiro-abril de 1978, p.58. 8 Ibidem, p.54.
1
Concluso
1 2
Bedjaoui, The New World Order and the Security Council, 1994, p.6. Ramphal, Global Governance, University of Cambridge, 5 June 1995, p.4.
215
Guerreiro, ONU: um balano possvel, Estudos Avanados 25, 1995, p.134. Flores, A Coero militar nas prximas dcadas, Poltica Externa vol.2, no 2, 1993, p.67.
3 4
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Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

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O CONSELHO DE SEGURANA APS A GUERRA DO GOLFO:

A ARTICULAO DE UM NOVO PARADIGMA DE SEGURANA COLETIVA

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixador Jeronimo Moscardo

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBR) Diretor Embaixador Fernando Guimares Reis

ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA

O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo:

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA

Captulo 1 A Segurana Coletiva antes da Guerra do Golfo

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