A importncia do cadastro urbano para fins de planejamento urbano - experincia em Florianpolis/Brasil e Santa F/Argentina

Acad. Andressa Argenta1 Acad. Gustavo da Silveira Postiglione2 Prof. Dr. Francisco Henrique de Oliveira3
UDESC Laboratrio de Geoprocessamento - GeoLab Centro de Cincias Humanas e da Educao - FAED Av. Madre Benvenuta, 2007 - Itacorubi - Florianpolis - SC CEP 88.035-001 - Fone: (48) 3321-8542 - Fax: (48) 3321-8501 andressa_argenta@hotmail.com1, gutoeb@gmail.com2 , chicoliver@yahoo.com.br3
1,2,3

Resumo O Cadastro Territorial Multifinalitrio rene dados econmicos, fsicos, jurdicos, ambientais e sociais de cada parcela (menor unidade para o cadastro) presente no espao urbano/rural. Com estes dados reunidos e disponveis, possvel o reconhecimento e o levantamento do territrio, fornecendo o embasamento necessrio formulao de polticas pblicas com fins de planejamento urbano. O planejamento urbano visa garantir qualidade de vida para todos os seus habitantes, a partir do ordenamento do espao fsico. O presente trabalho objetiva esclarecer e confrontar at que ponto as informaes provenientes do cadastro territorial multifinalitrio so de fato utilizadas para o ordenamento territorial urbano, em especial nas cidades de Florianpolis (Brasil) e Santa F (Argentina), assim como apontar problemas e potencialidades dos sistemas cadastrais vigentes nos dois pases. No Brasil ainda h a viso de que o cadastro existe exclusivamente para fins tributrios, resultando muitas vezes na negligncia do uso das informaes provenientes desta tcnica por parte dos rgos pblicos. fundamental que haja a mudana desta viso, pois o planejamento urbano se estrutura de forma mais segura quando de fato se apia na definio e teoria do cadastro territorial multifinalitrio. A mudana de paradigma frente a esta nova proposio estimula estudos sobre o grau de desenvolvimento e adequao dessas regras aos pases e suas culturas. Por este motivo tornase interessante traar um comparativo entre duas cidades com perfis semelhantes (Florianpolis Brasil e Santa F Argentina), mas que esto localizadas em pases distintos, obedecendo s leis e normas nacionais, dando nfase no estudo e caracterizao da aplicao e aceitao do sistema cadastral nestas cidades. Portanto, a temtica de estudo deste trabalho se fundamenta especialmente no ganho efetivo ps-implantao do cadastro territorial multifinalitrio nas cidades supracitadas. A existncia de um Cadastro Territorial Multifinalitrio deve atender as Diretrizes Gerais de Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano seja brasileira ou argentina, instrumentalizando a construo de um Sistema Nacional de Poltica Urbana, por meio das quatro vertentes: planejamento territorial; habitao; saneamento ambiental; trnsito, transporte e mobilidade urbana, com controle e participao social. Cabe ressaltar que as informaes referentes ao Cadastro Territorial Multifinalitrio, criado pelos municpios de Florianpolis Brasil ou Santa F Argentina, devem obrigatoriamente se manter atualizados, pois integram o patrimnio pblico, vinculado

administrao pblica, sujeitando-se aos princpios constitucionais da moralidade, publicidade e eficincia. Toda gesto municipal deve ter como principal premissa a atualizao e manuteno do cadastro de seu municpio, visto que se trata de uma importante ferramenta para o planejamento e ordenamento territorial. Porm isso nem sempre acontece, como o caso de Florianpolis, que sofreu um vertiginoso processo de urbanizao, com polticas de planejamento aqum das demandas necessrias, e que pela sua atual configurao fcil diagnosticar a falta de avaliao ou estudo do poder pblico frente ocupao desconsiderando a base cadastral municipal (cartografia cadastral). Santa F mantm seu territrio cadastrado desde sua fundao, em 1573, o que permitiu o traslado do municpio para uma rea 90km distante da original, porm mantendo as bases administrativas e estruturais da cidade. Esta organizao se reflete at hoje na estrutura espacial de Santa F, um exemplo que poderia ser seguido por Florianpolis. Palavras-chave Cadastro Territorial Multifinalitrio, Planejamento Urbano, Florianpolis, Santa F 1. Introduo Segundo Oliveira (2007), o Cadastro Territorial Multifinalitrio [...] um instrumento que orienta a administrao municipal e fornece um conjunto de informaes grficas (mapas) e descritivas (dados) sobre as parcelas, propriedades imobilirias e seus proprietrios. Os principais objetivos do cadastro urbano, de acordo com Loch (2005) so: a) coletar e armazenar informaes descritivas do espao urbano; b) manter atualizado o sistema descritivo das caractersticas das cidades; c) implantar e manter atualizado o sistema cartogrfico; d) fornecer dados fsicos para o planejamento urbano, informaes que esto sempre amarradas ao sistema cartogrfico, respeitando o nvel de detalhamento da escala da carta; e) fazer com que o sistema cartogrfico e o descritivo gerem as informaes necessrias execuo de planos de desenvolvimento integrado da rea urbana; f) tornar as transaes imobilirias mais confiveis, atravs da definio precisa da propriedade imobiliria; g) colocar os resultados do cadastro urbano disposio dos diversos rgos pblicos envolvidos com a terra, jamais se esquecendo do cidado e do contribuinte; h) facilitar o acesso rpido, atualizado e confivel aos dados gerados pelo cadastro a todos os usurios que precisam de informaes. Em funo das demandas de um cenrio pretrito e que atualmente ainda forte essa viso, os cadastros territoriais surgiram com o objetivo de registrar os valores das propriedades a fim de se cobrar impostos territoriais. Segundo Erba (2005), com o registro de ttulos, os cadastros serviam tambm para fixar limites, evitando litgios, tendo, alm do econmico, um carter jurdico. Napoleo foi um dos pioneiros desta viso. No sculo XX os aspectos sociais e ambientais so agregados aos cadastros, sendo chamados Cadastros Multifinalitrios. No Brasil Imprio a legislao territorial no teve a eficcia desejada devido falta de ligao entre os registros de ttulos e os documentos cartogrficos. At os dias atuais, muitos trabalhos de medio tem como objetivo apenas delimitar a posse das propriedades, no considerando o domnio efetivo, o que ocasiona sobreposies de ttulos e conflitos de limites (ERBA, 2005). Por isso a importncia dos dados padronizados em um sistema de cadastro, assim, o cadastro fsico territorial ser evidentemente referenciado ao sistema geodsico oficial nacional. Se o levantamento mtrico for executado, como por exemplo, atrelado a um sistema local de coordenadas caracterizar fatalmente a negligncia ao cadastro geomtrico, e portanto ter-se- sobreposio de parcelas e/ou ainda falhas entre as mesmas.

2. Cadastro, geotecnologias e planejamento urbano O poder municipal, com o intuito de realizar o complexo processo de planejamento e cadastro, e ainda com a finalidade de monitorar e executar os planos de governo, necessita de um banco de dados atualizado, sistematizado e integrado que cumpra suas funes de produo e anlise de informaes geogrficas. Nesse sentido importante apresentar a definio de cadastro, que se caracteriza como um inventrio territorial oficial e sistemtico de um Municpio e baseia-se no levantamento dos limites de cada parcela, que recebe uma identificao numrica inequvoca. Assim, municpios que no utilizam informaes integradas incorrem em uma desordem geogrfica. As diversas secretarias possuem informaes que no so compatveis umas com as outras, o que acaba onerando os cofres pblicos pela duplicidade de trabalho ou aquisio de produtos e servios, quer sejam cartogrficos ou no. muito comum uma rua ser asfaltada, e logo depois ser quebrada para se colocar encanamento, por exemplo, o que ocorre por falta de integrao de informao entre os rgos municipais. Segundo Oliveira (2007), necessrio que os municpios tenham claros os limites de seus territrios, sendo a cartografia um instrumento indispensvel para representar adequadamente a localizao geogrfica das propriedades e seus limites territoriais, devendo os dados que compe o sistema de informaes serem padronizados, o que consiste em ter o mesmo referencial geodsico, mesmo sistema de coordenadas, e o mesmo detalhamento para a escala de levantamento. Os Sistemas de Informaes Geogrficas SIG, segundo Erba (2005), so ferramentas que permitem padronizar modelos de planejamento e visualizar os dados de forma grfica e cartogrfica, (de mais fcil interpretao e compreenso do que os relatrios), integra informaes espaciais e as cruza para gerar mapas temticos. Como os territrios e limites das propriedades (espao fsico) esto em constante transformao, necessrio que esse banco de dados seja constantemente atualizado, a fim de que as informaes estejam de acordo com a realidade representada. Se esses dados forem armazenados em meio analgico, ocuparo um grande espao fsico e no permitiro seu uso simultneo por vrios usurios, sendo ento os sistemas computadorizados mais vantajosos, pois permitem maior velocidade na atualizao de informaes e tambm o compartilhamento de dados ocupando menos espao. Segundo Novaes e Suslick apud Oliveira (2007), o geoprocessamento o conjunto de tcnicas computacionais relacionadas coleta, armazenamento, recuperao e tratamento das informaes espaciais georreferenciadas [...], que se configura como parte integrante de um SIG. Para os municpios enquadrados no artigo n41 do Estatuto da Cidade, necessria a definio/existncia do plano diretor municipal, que dever ser organizado utilizando-se os recursos disponveis nos SIGs, a fim de se obter uma gesto eficaz, baseada no conhecimento de seu territrio, tendo clareza de suas deficincias e potencialidades, com informaes atualizadas e consistentes com a realidade. Por oferecer ferramentas precisas e dinmicas para realizar estudos e integrar os dados de forma sistemtica, permitindo diversos tipos de anlise, de grande valia o uso do geoprocessamento na gesto urbana.
A anlise urbana, alm de complexa, um problema notadamente espacial. Da o emprego do geoprocessamento enquanto instrumento para aquisio, manipulao, armazenamento, combinao, anlise e recuperao de informaes importantes para direcionar a tomada de decises. (DOMINGUES, 2001, p.72)

 notvel a vantagem do uso de geotecnologias sobre os mtodos antigos, lentos e inseguros na tomada de decises. Fica evidente ento a sua importncia na gesto municipal, pois os dados cadastrais cartogrficos padronizados e atualizados devem ser de fcil entendimento para as pessoas que o utilizam. Alm disso, as parcelas (unidade bsica nos cadastros) so referenciadas geograficamente, possibilitando o compartilhamento de dados entre as secretarias e as concessionrias pblicas e/ou privadas, facilitando o trabalho dos planejadores do espao urbano. 3. Florianpolis Capital do estado de Santa Catarina, na regio sul do Brasil, a cidade conta com 396.723 habitantes, segundo Contagem da Populao realizada pelo IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica no ano de 2007. Florianpolis viu sua populao crescer a uma velocidade surpreendente, uma vez que em 1940 sua populao era de apenas 25.014 habitantes, segundo dados do IBGE. Vale destacar que 97% da rea do municpio 439 km - est localizada na Ilha de Santa Catarina, que apresenta um relevo acidentado com 42% do territrio do municpio em reas de preservao permanente e 17% em reas de preservao com uso limitado. Isso implica em dificuldade de encontrar reas que estejam aptas construo de imveis. Trata-se de uma rea que conta com diversos tipos de belezas naturais e que vem se dedicando explorao econmica do turismo. Segundo Peluso (1991), Florianpolis firmouse como uma cidade de servios a partir da dcada de 70, quando a maior parte das indstrias existentes transferiu-se para o continente, e os novos empreendimentos industriais procuraram a rea conurbada, principalmente as margens da BR-101. A economia da cidade baseou-se, ento, no funcionarismo pblico, por se tratar da capital do estado. Ao se firmar como uma cidade de servios, mais os investimentos vindos do governo do estado para estimular o turismo aps a grande enchente em 1983, Florianpolis se consolida enquanto destino turstico frequentemente procurado por viajantes de todo o mundo. Localizada na regio mais rica do pas, Florianpolis considerada uma cidade de economia prspera. Graas a este cenrio, a cidade amplamente divulgada na mdia nacional e internacional como a capital brasileira com o melhor ndice de qualidade de vida. Isto atraiu uma leva de novos moradores a cidade, muitas vezes provenientes de grandes centros urbanos como So Paulo e Porto Alegre, que saram de suas cidades com o intuito de fugir da violncia urbana que sofriam. Florianpolis tambm atrai muitos moradores vindos do interior do estado, que no tem mais condies de se sustentar com a produo agrcola praticada em suas cidades de origem, graas aos graves problemas climatolgicos sofridos por Santa Catarina nos ltimos anos. Estes vm para a capital para trabalharem principalmente na construo civil, como carpinteiros, marceneiros etc., e normalmente se instalam em moradias precrias em comunidades carentes. A cidade vem sofrendo um processo de gentrificao, uma espcie de enobrecimento urbano, onde mudanas ocorridas no espao urbano com auxlio do governo ou no valorizam o preo dos terrenos, o que resulta na expulso dos moradores tradicionais que normalmente no possuem condies financeiras de permanecer no local. o que acontece na maioria dos terrenos localizados beiramar norte, onde tradicionalmente residiam os pescadores que obtinham seu sustento do mar, e que venderam seus lotes por preos nfimos a grandes investidores oriundos de diversos locais do Brasil. A construo de empreendimentos de luxo beiramar faz com que o valor dos lotes na vizinhana aumentem, pois embeleza a regio. Assim, os pescadores vo fixar residncia nas reas internas da ilha, normalmente nos

morros que em alguns casos so reas de preservao - e j no tem mais de onde obter renda. Em suma, planejar o espao urbano de Florianpolis uma tarefa rdua que requer muito cuidado com questes ambientais, econmicas e sociais. De acordo com o Estatuto da Cidade, Florianpolis deve re-elaborar seu Plano Diretor, que est sendo construdo de forma participativa, atravs de reunies com as comunidades para discusso dos pontos de maior relevncia para os moradores. Alguns dos objetivos do plano diretor so: Cumprir a premissa constitucional de garantia da funo social da propriedade urbana; Garantir o acesso terra urbanizada e regularizada, reconhecendo o direito de todos os cidados aos bens e servios coletivos. Estes pontos somam com a necessidade iminente de um mapeamento cadastral da cidade, que identifique e represente informaes grficas sobre cada parcela (unidade bsica do cadastro), associado a um banco de dados alfanumrico que fornea dados sobre a funo social da propriedade, situao legal, entre outras coisas.
Para a efetiva implementao desses instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade, faz-se necessria a existncia de uma infra-estrutura geoinformacional, sob pena de se criar um vcuo entre a eficcia jurdica e a eficcia no mundo ftico-social desses instrumentos. Essa infra-estrutura essencial para o fornecimento de subsdios implementao e gesto do Estatuto da Cidade pelo municpio, uma vez que permite espacializar, analisar e diagnosticar integradamente as informaes relativas s dinmicas municipais e ampliar o debate sobre o desenvolvimento urbano local. (FANTIN, 2007).

Polticas de planejamento devem sempre ser baseadas em informaes e dados mapeados, sobre como se d o uso e ocupao do territrio. Baseada na teoria do cadastro territorial multifinalitrio, se estrutura a nova viso do ordenamento territorial municipal, caso contrrio fica difcil imaginar uma gesto municipal sem o conhecimento e/ou reconhecimento do territrio. Assim, no caso do Brasil, o Ministrio das Cidades e o Conselho das Cidades atravs do Plano Diretor e do Estatuto da Cidade - atentam para a necessidade do diagnstico municipal baseado em um mapeamento em grande escala que represente a parcela de forma visvel e adequada ao gerenciamento municipal. Em Florianpolis as informaes provenientes do cadastro so a princpio utilizadas somente para fins de arrecadao de impostos, sendo o IPUF Instituto de Planejamento Urbano de Florianpolis o rgo responsvel pelo mapeamento do municpio. Por outro lado, a arrecadao dos impostos realizada pela Secretaria da Fazenda, o problema da gesto urbana no est na configurao administrativa, muito menos na atribuio das tarefas ou responsabilidade jurdica de cada rgo municipal, mas sim na falta de integrao da base de dados geogrficas entre as secretarias ou rgos vinculadas a prpria prefeitura e outros organismos do governo.
A estruturao do cadastro territorial, uma necessidade da Prefeitura de Florianpolis e da maioria dos municpios brasileiros. Uma avaliao do material existente nos setores da prefeitura verificou materiais duplicados, atualizaes diferenciadas, e cruzamento de informaes no uniformes, causando uma falta de integrao dos dados existente no rgo municipal. (LIMA, 2008).

4. Santa F Capital da provncia de Santa F, na Argentina, a cidade foi fundada pelos espanhis em 1573, s margens do Rio Paran, prxima juno deste com o Rio Salado. Atualmente conta com uma populao de 369.000 habitantes, segundo censo realizado em 2001. Sua fundao se deu com o intuito de servir de apoio aos navios e armadas que chegavam da Espanha para a cidade de Assuno, capital do Paraguai. Primeiramente o povoado foi instalado em uma rea a 90 km da atual localizao. Em sua localizao original, Santa F estava exposta aos conflitos territoriais e vulnervel s cheias do rio. Seu acesso era difcil, principalmente em pocas chuvosas. O seu fundador, Juan do Garay, planejou a construo do vilarejo. Segundo Cremona (2007), Juan marcou a praa, constituiu o conselho e assinalou a jurisdio da cidade. Os novos moradores tinham seus nomes sorteados para determinar em qual terreno construiriam suas casas, e que eram localizados em um plano de pergaminho (Figura 1).

Figura 1 - Vista parcial da planta original da fundao da Santa F conforme um dos primeiros cadastros da Argentina Fonte: Museu Provincial de Santa F (apud CREMONA, 2007).

A fundao tinha seis quadras de leste a oeste e onze do norte a sul, e cada lote era a quarta parte de uma quadra. As quadras eram delimitadas na planta em pergaminho e demarcadas no terreno. A cidade, ento, contava com 66 quadras, e foram institudos nesse plano de ocupao: o local da praa de armas, o forte, a igreja e a casa do fundador Juan de Garay. O restante foi sorteado aos capites e soldados da expedio. O prefeito e os vereadores foram nomeados, constituindo o primeiro conselho, e os limites territoriais da fundao foram delimitados. Assim, Santa F foi a primeira cidade urbanizada do futuro vicereinado do Rio da Prata. Desde sua fundao, Santa F teve polticas de ordenamento territorial, uma vez que as terras para o aproveitamento comum eram o gido, que ocupava uma lgua (aproximadamente 5km) em torno da praa central, ao redor desta zona, as chcaras, dedicadas ao cultivo de cereais e frutas, ocupavam as zonas altas e frteis e, mais afastadas, circundando a anterior, as fazendas, repartidas por Garay dentro dos limites da jurisdio, para produo de gado,

conformando o atual ordenamento em trs reas concntricas bem definidas, a rea urbana, a suburbana e a rural, em grande parte das cidades argentinas (CREMONA, 2007). Em 1651 foi iniciado o trabalho de traslado da cidade, para um local distante 90 km do original, e foram necessrios 10 anos para completar a mudana. O fato de Santa F ter seu territrio ordenado e cadastrado facilitou, em muito, a mudana de local, mantendo as bases polticas e administrativas da cidade. A nova localizao garantia o funcionamento de um porto seguro durante a conquista do territrio por parte dos espanhis. Foi ponto estratgico dos vice-reinos do Peru e do Rio da Prata, sendo desde seu incio, uma regio com forte importncia poltica, econmica e territorial. Graas colonizao espanhola, Santa F se desenvolveu tomando por base a poltica cadastral, e planejou o crescimento de seu territrio. Ao analisar imagens de satlite da estrutura urbana de Santa F, possvel perceber o padro em grid sistema xadrez, tpico de cidades planejadas. Atualmente a cidade tambm est passando pela reformulao de seu plano diretor, realizado de maneira participativa, que tem como um dos principais pontos a revitalizao do porto, por estar localizado em um ponto estratgico no contexto do Mercosul. 5. Consideraes Finais Com a franca urbanizao ocorrendo em todo o mundo nos ltimos anos, planejar o crescimento das cidades se torna uma tarefa rdua, porm essencial. Uma cidade noplanejada corre o risco de ver seus recursos e belezas naturais destrudos, sua populao negligenciada em prol de investidores externos, catstrofes ambientais, taxas de violncia aumentando vertiginosamente, mau uso do dinheiro pblico, entre outros graves problemas econmicos, ambientais e sociais. Planejar uma cidade requer mape-la, reconhecer seus limites e planejar de que maneira se d o uso do solo. Assim, se define segundo regras de ordenamento territorial a localizao das escolas, hospitais, bancos, entre outros equipamentos urbanos, neste contexto se desenvolver a eficiente ocupao territorial e o cadastramento das parcelas segundo os preceitos do cadastro territorial multifinalitrio. Ressalta-se que sem o mapeamento cadastral no h possibilidade organizada do poder pblico de gerir o espao territorial, seja ele rural ou urbano, como bem destaca Oliveira (2007):
Parece certo que a reestruturao nacional, e portanto, a organizao do Brasil como um todo, acontecer mediante o reconhecimento das potencialidades e deficincias de cada municpio. Assim, atravs da cartografia cadastral e da aplicao adequada, a cada realidade municipal, frente aos instrumentos presentes no Estatuto das Cidades, que se ter um processo engajado de fato no planejamento e gesto pblica municipal, caso contrrio ter-se- somente promessas de gerncia sobre um espao fsico no reconhecido, tornando-o impossvel de gerir.

A cidade de Santa F, desde que foi fundada em 1573, j contava com aes de planejamento urbano, onde foi delimitada a praa central e as quadras do entorno, assim como o tamanho de cada construo edificada e sua finalidade, sendo que desde ento o crescimento da cidade se deu de forma ordenada e cadastrada segundo regras jurdicas, mtricas e fiscais estabelecidas na poca e que at hoje se mantm. Florianpolis, ao contrrio, cresceu de forma desordenada, e agora sofre as conseqncias da falta de planejamento urbano. A cidade precisa de aes por parte dos rgos governamentais voltadas ao ordenamento territorial e planejamento do crescimento da cidade, que est em franco processo de urbanizao e verticalizao. A diferena de gerncia entre as duas cidades se deu, principalmente, pelos diferentes processos de colonizao que sofreram. A Argentina foi colonizada pelos espanhis, que fundavam cidades em locais estratgicos visando o envio de riquezas Coroa, e que

administrava o crescimento destas. O Brasil foi colonizado pelos portugueses, e estes no tinham a mesma viso de planejar e ordenar territorialmente as cidades, que cresciam de acordo com a geografia local. Assim destaca Cremona (2007): A diferena nas estruturas fundirias entre a Amrica espanhola e portuguesa notvel. Enquanto uma mantm regularidade s obtida a partir de um planejamento desde suas prprias origens institucionais, adaptando-se a um padro de base militar, as portuguesas no respondem a nenhuma estrutura especfica e denotam falta de ateno inicial organizao de cada povoado, deixando a cidade crescer segundo os acidentes geogrficos. Esta diferena notvel na anlise das imagens de satlite dos centros urbanos das duas cidades, Florianpolis Brasil e Santa F - Argentina, que so capitais de estados importantes na economia nacional, com um nmero de habitantes semelhantes, mas em pases cujas estruturas organizacionais so distintas.

Figura 2 - Centro de Santa F, onde nota-se o padro em grid da organizao espacial Fonte: Google Earth

Figura 3 - Regio central de Florianpolis/Continente Ilha, onde no existe nenhum padro de organizao Fonte: Google Earth

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CREMONA, G. Princpios do ordenamento territorial na Amrica espanhola. 2007. Disponvel em <http://gcremona.googlepages.com/ordenamentoamerica> ERBA, D. A.; OLIVEIRA, F. L.; LIMA, P. N. (org). Cadastro multifinalitrio como instrumento de poltica fiscal e urbana. Rio de Janeiro. 2005. LIMA, C. O. (et all). Estruturao do Cadastro Tcnico para o Geoprocessamento da Prefeitura de Florianpolis SC. Artigo COBRAC 2008. Disponvel em <http://www.geolab.faed.udesc.br/publicacoes/Maneca/COBRAC-2008-ARTIGO-118.pdf> Plano Diretor de Florianpolis. Disponvel em <http://www.planodiretorfloripa.sc.gov.br/>