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art=90&tipo=2

Sinopsis artculo 90
Artculo 90 1. 2.

Concordancias: Artculos 66.2, 68, 69, 74, 75.2, 81, 87, 88, 89, 91.

Ttulo III. De las Cortes Generales Captulo segundo. De la elaboracin de las leyes

3.

Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgnica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dar inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someter a la deliberacin de ste. El Senado en el plazo de dos meses, a partir del da de la recepcin del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deber ser aprobado por mayora absoluta. El proyecto no podr ser sometido al Rey para sancin sin que el Congreso ratifique por mayora absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayora simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposicin del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptndolas o no por mayora simple. El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducir al de veinte das naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados

Dentro del Captulo Segundo del Ttulo III de la Constitucin, dedicado a la elaboracin de las leyes, el artculo 90 contiene una serie de normas de procedimiento legislativo que, en concreto, enmarcan la actuacin del Senado en el mismo. Se trata de un precepto que refleja de modo indudable la opcin por el bicameralismo descompensado en favor del Congreso de los Diputados que adopta la Constitucin, en la medida en que permite a esta Cmara imponer su criterio en el ejercicio de la funcin legislativa por encima de lo que manifieste la Cmara Alta. Precedentes y Derecho Comparado Desde este punto de vista, la decisin adoptada supone una novedad tan slo relativa en nuestro Derecho histrico. Puesto que en todos los casos en que la Constitucin responda a un modelo bicameral opt por la equiparacin, casi completa, entre las dos Cmaras a la hora de aprobar las leyes, pero fijando el predominio del Congreso en caso de discrepancia. As, aunque las Constituciones de 1837, 1845, 1856, 1869 con algn matiz, y 1876, establecan unas Cortes compuestas de dos Cuerpos Colegisladores iguales en facultades, la regla general fue que las leyes sobre contribuciones y crdito pblico deban presentarse primero ante el Congreso de los Diputados y luego al Senado. En estos mismos casos se estableca el predominio del Congreso en la Constitucin de 1837, cuyo artculo 37 dispona que "si en el Senado sufrieren alguna alteracin que aqul (el Congreso) no admita despus, pasar a la sancin real lo que los diputados aprobaren definitivamente". Y la Constitucin de 1869 dispona en su artculo 50, para estas mismas disposiciones de carcter fiscal y las relativas a la fuerza militar, que si el Senado hiciese en ellas alguna alteracin que el Congreso no admitiera, prevalecera la resolucin del Congreso. Adems, los conflictos entre Cmaras vinieron a resolverse, hasta la desaparicin del principio bicameral, por la Ley de Relaciones entre los Cuerpos Colegisladores de 19 de julio de 1837. Esta norma escogi el sistema de la Comisin Mixta de Conciliacin en caso de discrepancia entre ambas Cmaras. Su artculo 10 estableca que: "Si uno de los Cuerpos Colegisladores modificare o desaprobare slo en alguna de sus partes un proyecto de ley aprobado ya en el otro Cuerpo Colegislador, se formar una Comisin compuesta de igual nmero de senadores y diputados para que conferencien sobre el modo de conciliar las opiniones. El Dictamen de esta Comisin se discutir sin alteracin ninguna por el Senado y el Congreso; y si fuese admitido por los dos, quedar aprobado el proyecto de ley." De esta forma se matizaba an ms la ligera prevalencia que corresponda al Congreso. Por otro lado, el predominio de alguna de las Cmaras en determinadas materias, y en particular en las fiscales, es frecuente en el Derecho Comparado donde, en cambio, no es fcil encontrar modelos donde exista una desigualdad en la funcin legislativa entre las Cmaras tan marcada como la nuestra. As, dentro de la Unin Europea, es conocido el ejemplo de Italia entre los que establecen un bicameralismo perfecto o completo en cuanto se les atribuyen las mismas competencias a la Cmara de Diputados y al Senado. El artculo 70 de la Constitucin de 1947 afirma taxativamente que: "La funcin legislativa ser ejercida colectivamente por ambas Cmaras". En cambio, otro de los clsicos ejemplos como el de Blgica debe ser matizado, en la medida en que el reparto del poder legislativo federal se ha visto modificado y el artculo 77 establece los supuestos en que la Cmara de Representantes y el Senado son competentes en pie de igualdad, mientras los artculos 74 y 78 se refieren a las materias en las que predomina la opinin de la Cmara de Representantes en un sistema de lanzadera, ya que el Senado puede enmendar o no un proyecto de ley y en caso afirmativo remitirlo a la Cmara de Representantes "la cual se pronunciar de modo definitivo, bien aprobando, bien rechazando total o parcialmente las enmiendas aprobadas por el Senado"; segn el artculo 79 el proyecto es nuevamente enviado al Senado que en un plazo de quince das debe decidir si acepta el proyecto enmendado o lo enmienda nuevamente, en este ltimo caso la Cmara de Representantes se pronunciar de modo definitivo bien aprobando, bien rechazando el proyecto de ley. En otros casos el predominio de la Asamblea Nacional se establece en la Constitucin francesa de 1958, en su artculo 45, que dispone que si a consecuencia de un desacuerdo entre aqulla y el Senado un proyecto o proposicin de ley no puede ser adoptado despus de dos lecturas por cada Cmara o si el Gobierno declara su urgencia despus de una sola lectura, el Primer Ministro estar facultado para convocar una comisin mixta paritaria encargada de proponer un texto sobre las disposiciones que queden por discutir. Este texto ser sometido a ambas Cmaras sin que pueda admitirse ninguna enmienda sin la conformidad del Gobierno. Si la comisin mixta no llega a adoptar un texto comn, o ste no es aprobado por las Cmaras, el Gobierno podr, despus de una nueva lectura por la Asamblea Nacional y por el Senado, pedir a la Asamblea Nacional que resuelva en ltima instancia. En tal caso, la Asamblea Nacional podr considerar, bien el texto elaborado por la comisin mixta, bien el ltimo texto votado por ella, modificado en su caso por una o varias de las enmiendas adoptadas por el Senado. Por su parte, el sistema establecido en los artculos 76 a 78 en la Ley Fundamental de Bonn, partiendo de que no es preciso el concurso de ambas Cmaras en todos los tipos de leyes, prev que los proyectos o proposiciones de ley se sometan primero al Consejo Federal (Bundesrat), despus son trasladadas a la Dieta Federal (Bundestag). Este podr manifestar su conformidad o pedir que se convoque una comisin mixta para el estudio en comn de las propuestas. Cuando no se requiera la aprobacin del Consejo General para una ley ste podr, sin embargo, oponer su veto dentro de un plazo de dos semanas. Si dicho veto se aprob por mayora simple la Dieta podr levantarlo con la misma mayora de los diputados de la Cmara; si se

hubiese acordado el veto por una mayora, de por lo menos dos tercios, el levantamiento del veto requerir tambin mayora de dos tercios, que suponga, por lo menos, la mayora de diputados de la Dieta. Elaboracin del precepto En cuanto a los avatares que sufri el precepto durante su elaboracin, el artculo 83 del Anteproyecto de Constitucin contena las decisiones bsicas del mismo en sus tres apartados. Las principales modificaciones se introdujeron en la Comisin Constitucional del Congreso donde se desglosaron las diferentes mayoras exigidas para aprobar un veto en el Senado (mayora absoluta) y para introducir enmiendas (mayora simple). Ms tarde, la Comisin de Constitucin del Senado introdujo una duplicacin de los plazos previstos: el plazo de un mes con que el Senado cuenta para introducir enmiendas o para oponer un veto se convierte en dos meses y el de los diez das naturales previsto en el apartado tercero para los proyectos declarados urgentes se convierte en el de veinte das naturales. Por ltimo, la Comisin Mixta Congreso-Senado modific el texto, permitiendo el levantamiento del veto por el Congreso, adems de por la mayora absoluta, por mayora simple una vez transcurridos dos meses desde la interposicin del mismo. Adems, la mencin originaria a los proyectos o proposiciones de ley contenida en el inicio del apartado primero se convirti en una referencia a "un proyecto de ley ordinaria u orgnica". Desarrollo legislativo y Jurisprudencia Constitucional El desarrollo legislativo de este precepto se encuentra principalmente en los artculos 120 a 123 y 132 del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, y en los artculos 105 a 108 del Reglamento del Senado, cuyo texto refundido fue aprobado por la Mesa de la Cmara el 3 de mayo de 1994. En el primer caso el apartado V de la Seccin 1 del Ttulo V se dedica a la deliberacin sobre los acuerdos de la Cmara Alta. El artculo 120 determina la remisin al Senado de los proyectos de ley aprobados por el Congreso, con sus antecedentes y los documentos producidos durante su tramitacin, en aplicacin del artculo 90.1 de la Constitucin. El artculo 121, por su parte, establece la vuelta al Congreso de los proyectos de ley que sean vetados o enmendados por el Senado; si fuesen aprobados de conformidad con el texto remitido, son enviados para su sancin y promulgacin por S.M. el Rey, tal y como dispone el artculo 91 de la Constitucin. De acuerdo con lo que dispone el artculo 90.2, el Senado tiene un plazo de dos meses para, mediante mensaje motivado, oponer su veto, que deber ser aprobado por mayora absoluta, o introducir enmiendas. Si fuese aprobada la interposicin de un veto, el Congreso slo podr levantarlo ratificando el texto inicial, tambin por mayora absoluta, o bien, si se dejan transcurrir dos meses desde la interposicin, por mayora simple. Para expresar esta voluntad el artculo 122 del Reglamento prev un debate que se ajustar a lo establecido para los debates de totalidad. Terminado ste se someter a votacin el texto inicialmente aprobado por la Cmara: si obtiene el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros de la Cmara, se entender levantado el veto; en caso contrario, habr de esperarse al transcurso de dos meses y se someter de nuevo a votacin, de forma que si obtiene la mayora simple quedar igualmente levantado el veto y si no, el proyecto resultar rechazado. El Senado tambin puede introducir enmiendas parciales que, para ser incorporadas, deben aceptarse por el Congreso por mayora simple. En otro caso, y por la misma mayora, se entendern rechazadas (artculo 123 del Reglamento del Congreso). Desde el punto de vista prctico, sin embargo, se debe subrayar que el Senado ha empleado en relativamente pocas ocasiones el recurso del veto. Realmente no es hasta la VIII Legislatura (2004-2008) cuando se convierte en un elemento frecuente en las relaciones entre las Cmaras. Ejemplo de ello es que los primeros Presupuestos que fueron vetados por el Senado bajo la vigencia de la Constitucin de 1978 fueron los de 2005 (DS 13 de diciembre de 2004); 2008 (DS 10 de diciembre de 2007) y 2009 (8 de diciembre de 2008). Esta escasez de vetos de la Cmara Alta se debe en parte a que la relacin de fuerzas entre los partidos tiende a ser similar en ambas Cmaras (ver los comentarios a los artculos 68 y 69). De ah que slo en perodos en los que distintas formaciones ostentan la mayora en el Congreso y en el Senado (ao 1995, adems de la VIII y IX Legislaturas) se vuelven frecuentes las discrepancias entre las Cmaras. Pero existe una razn adicional para que los vetos hayan sido tan escasos: en la prctica, son muchos los autores que estiman que el rechazo frontal a una iniciativa legislativa debilita a la Cmara Alta. Ello se debe a que mientras que la aprobacin de enmiendas al articulado obliga al Congreso a pronunciarse sobre cada una de las mismas, lo que facilita las posibles negociaciones, el veto no permite que se introduzca ningn cambio en el texto que se aprob por el Congreso. Uno de los principales problemas interpretativos a que ha dado lugar este precepto es el del cmputo del plazo con que cuenta el Senado para vetar o enmendar los proyectos de ley que, segn el apartado 3, ser de dos meses en los casos ordinarios y de veinte das naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados. La cuestin se resuelve en el artculo 106.2 del Reglamento del Senado segn el cual: "dicho plazo se entiende referido al perodo ordinario de sesiones. En el caso de que concluyese fuera de este perodo, se computarn los das necesarios del siguiente hasta completar el plazo de dos meses". Todo ello, adems sin perjuicio de la posibilidad de convocar sesiones extraordinarias de conformidad con el artculo 73.2 de la Constitucin en caso de que ello fuere necesario. Para que en este plazo puedan evacuarse todos los trmites reglamentarios previstos para el procedimiento legislativo ordinario, el artculo 107.1 del mismo Reglamento dispone un plazo de diez das para la presentacin de enmiendas o propuestas de veto, plazo que podr ser ampliado, a peticin de veinticinco senadores por un periodo no superior a cinco das. Concluido este plazo, la Ponencia dispondr de quince das para emitir su informe de acuerdo con el artculo 111. Y la Comisin que resulte competente para resolver la materia dispone de idntico plazo para elaborar su dictamen, aunque dicho plazo podr ser ampliado o reducido por el Presidente del Senado, cuando as lo aconseje el desarrollo del trabajo legislativo de la Cmara (artculo 113). Finalmente, segn el artculo 118, el debate en Pleno deber concluir antes de que se cumpla el plazo de dos meses ya mencionado. El artculo comentado, en cuanto que configura al Senado como lo que se ha dado en llamar una "Cmara de reflexin" o "Cmara de segunda lectura", ha suscitado numerosos debates doctrinales y polticos sobre distintas cuestiones. La discusin ha girado, sobre todo, en torno al verdadero papel de la Cmara Alta, que en el artculo 69 es definida como Cmara de Representacin Territorial, dentro de la funcin legislativa. En particular, se ha debatido respecto a cuestiones tales como la ausencia del mensaje motivado exigido por el artculo 90, tanto para la aprobacin de un veto como para la introduccin de enmiendas; la falta de pronunciamiento por parte del Senado, es decir, qu sucede si no se aprueba el texto remitido por el Congreso pero tampoco se veta ni se enmienda; el alcance de la facultad de enmienda de la Cmara Alta; o la declaracin de urgencia que condiciona decisivamente su tramitacin en la misma. Comenzando por la primera cuestin, el Tribunal Constitucional ha aplicado a este supuesto la doctrina ya expuesta en la Sentencia 99/1987, de 11 de junio, por la que resolva el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica, de que los vicios procedimentales slo pueden acarrear la inconstitucionalidad de una norma cuando hayan supuesto una alteracin sustancial en el proceso de formacin de la voluntad de la Cmara, entendiendo que es la propia Cmara quien debe valorar que la ausencia de una determinada informacin puede producir dicha alteracin. As, en la Sentencia 57/1989, de 16 de marzo, el Tribunal dice que la circunstancia de que el Congreso entendiera suficientemente motivada una enmienda introducida por el Senado, aun cuando no existiera motivacin suficiente en el mensaje motivado, "es una cuestin que afecta a los actos internos de las Cmaras en la que no se aprecia, en este caso, que la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo, caso de haber tenido lugar, altere de modo sustancial el proceso de formacin de la voluntad en el seno del rgano parlamentario."

En cuanto a la falta de manifestacin por parte del Senado, debe recordarse el supuesto producido durante el nico perodo en el que no han coincidido las mayoras existentes en una y otra Cmara, sin que la mayora del Senado fuese suficiente para aprobar un veto. Se trata del conocido como caso "Ses Salines" en el que el Tribunal Constitucional interpret de forma conjunta los artculos 66.2 y 90, descartando que el Senado tuviera una cuarta opcin diferente de la aprobacin, enmienda o veto del proyecto remitido por el Congreso. Dice el Tribunal Constitucional en la STC 97/2002, de 25 de abril, por la que resuelve los recursos acumulados contra la Ley 26/1995, de 31 de julio, por la que se declara reserva natural las salinas de Ibiza ("Les Salines"), las islas des Freus y las salinas de Formentera, que: "Frente al sistema tradicional de nuestro bicameralismo -Comisin Mixta de Diputados y Senadores- el artculo 90.2 CE atribuye un destacado protagonismo al Congreso, que tiene la decisin final sobre las discrepancias del Senado respecto de los textos remitidos por aqul. As, la STC 234/2000, de 3 de octubre, fundamento jurdico 8, seala que "el artculo 90 CE, de otra parte, ltimo de los preceptos referidos al procedimiento legislativo stricto sensu y en el que se concentra la regulacin de la tramitacin en el Senado de los proyectos de ley, se configura como uno de los varios preceptos constitucionales en los que se plasma la diferente posicin que ocupan el Congreso de los Diputados y el Senado en el procedimiento legislativo ordinario, as como de las relaciones entre una y otra Cmara en el ejercicio de la potestad legislativa que el artculo 66.2 CE residencia en las Cortes Generales, todo lo cual responde, en definitiva, a la caracterstica configuracin del modelo bicameral adoptado por nuestra Constitucin." Ciertamente, como pone de relieve la representacin del Senado, la relacin entre los artculos 66 y 90 CE no es de jerarqua. Sin embargo, la lectura de sus textos pone de relieve el contraste entre la generalidad del primero y la especialidad del segundo: mientras que el artculo 66.2 (...) atribuye globalmente la potestad legislativa del Estado a las Cortes Generales, es decir, al Congreso de los Diputados y al Senado; el artculo 90.2 (...) concreta las funciones que dentro del procedimiento legislativo, en lo que ahora importa, corresponden especficamente a cada una de las Cmaras: por una parte, regula la actuacin que al Senado corresponde en el curso de dicho procedimiento (...) y, por otra, especifica los concretos supuestos de discrepancia del Senado que dan lugar a una ulterior lectura en el Congreso, supuestos estos que son slo dos: "El Senado... puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas." y esta precisin de dos nicas posibilidades, prevista por el artculo 90 en su apartado 2, se reitera en el 3: "El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto..." En definitiva, es el artculo 90.2 CE el que concreta el sentido de la capacidad colegisladora del Senado prevista en el artculo 66.2 CE.". Por ello, el Alto Tribunal entiende que el Senado no puede paralizar el procedimiento legislativo simplemente no aprobando un proyecto de ley. Como afirma ms adelante, "la conclusin que acaba de establecerse impide cualquier interpretacin del Reglamento del Senado que pretenda ampliar los supuestos de discrepancia de esta Cmara con el Congreso que han de dar lugar a nueva consideracin del texto en ste, dado que, en primer lugar y sobre todo, la autonoma parlamentaria est subordinada a la Constitucin y, en segundo trmino, los Reglamentos que de ella se derivan tienen virtualidad en el seno de cada una de las Cmaras, sin que, por tanto, el de una de ellas pueda imponer a la otra un determinado itinerario en su actuacin." Por lo que se refiere al alcance de la facultad de enmienda del Senado, el Tribunal Constitucional ha insistido de forma reiterada en la inexistencia de lmites materiales a la misma. Es decir, que la Cmara Alta puede alterar el contenido de los textos remitidos por el Congreso de los Diputados, con la intensidad y extensin que estime oportuno siempre que lo haga de conformidad con las normas constitucionales y reglamentarias aplicables. En la citada STC 99/1987, de 11 de junio, el Tribunal afirma que: "no existe ni en la Constitucin ni en los Reglamentos de ambas Cmaras norma alguna que establezca una delimitacin material entre enmienda y proposicin de ley. Ni por su objeto, ni por su contenido, hay lmite alguno a la facultad que los miembros de las Cmaras tienen para presentar enmiendas, exceptuadas las que, tanto para las enmiendas como para las proposiciones de Ley, fijan los artculos 84 y 134.6 de la Constitucin para asegurar un mbito de accin propia al Gobierno". Y aplica esta misma doctrina respecto de la delimitacin material entre enmienda y proyecto de ley en la Sentencia 194/2000, de 19 de julio, por la que resolva el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Tasas y Precios Pblicos. Parece difcil de cohonestar esta jurisprudencia con la que se deduce sobre el derecho de enmienda en general, contenido en la STC 23/1990, de 15 de febrero. En ella el Tribunal aval el rechazo de una enmienda presentada en la tramitacin de la reforma del Estatuto de Autonoma de la Comunidad Valenciana, por entender que desvirtuaba lo que era una autntica enmienda y se converta en "un escrito que contiene otro proyecto de modificacin del Estatuto de mucha mayor envergadura en cuanto se pretende modificar otros preceptos estatutarios que no son objeto del proyecto de ley y, al tiempo, intentar con ello una iniciativa de reforma del Estatuto sin los requisitos de legitimacin precisos para ello." Sin embargo, hay que entender que en ese caso la especialidad procedimental fue decisiva, porque en la citada STC 194/2000 afirma claramente que: "la tesis de los recurrentes, segn la cual las enmiendas de adicin formuladas en el Senado que supongan una innovacin importante deben seguir el cauce legal correspondiente a los proyectos de ley, puede invocar en su favor razones de correccin tcnica y buena ordenacin del procedimiento legislativo e incluso puede resultar ms acorde con la posicin constitucional atribuida al Senado en nuestro ordenamiento, pero no se deduce necesariamente del bloque de la constitucionalidad". Y aade ms adelante: "debe rechazarse tambin que el procedimiento empleado haya restringido las facultades del Congreso de los Diputados. La posibilidad de que el Senado introduzca enmiendas en los textos remitidos por el Congreso de los Diputados aparece expresamente contemplada en el artculo 90.2 CE, en tanto que el artculo 123 del Reglamento del Congreso de los Diputados regula el procedimiento a seguir en tales casos, pero una vez que son aceptadas, las enmiendas se incorporan al texto del Proyecto de Ley con los mismos efectos jurdicos que las aprobadas por la Cmara Baja". Por ltimo, la cuestin relativa a la declaracin de urgencia por el Gobierno o el Congreso de los Diputados que, segn el apartado 3 del artculo 90, reduce drsticamente el plazo con que cuenta la Cmara Alta para manifestar su opinin en el proceso legislativo dio lugar a un conflicto entre el Gobierno y el Senado que fue resuelto por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 234/2000, de 3 de octubre. En dicha sentencia el Tribunal Constitucional entiende que la facultad atribuida al Gobierno para declarar la urgencia de determinados proyectos de ley es resultado de un determinado entendimiento de las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno, y no est sometido a lmites temporales que puedan ampararse en la autonoma reglamentaria de la Cmara. Por ello, el Gobierno podr declarar la urgencia en cualquier momento del procedimiento legislativo salvo, segn se deduce de los fundamentos jurdicos 14 y 15, cuando se haya iniciado ya la tramitacin del mismo en el Senado y se haya abierto el plazo ordinario de enmiendas. En cualquier caso, afirma: "la declaracin de urgencia por el Gobierno de un proyecto de ley a efectos de su tramitacin en dicha Cmara (el Senado), aun remitido ya el proyecto a las Cortes Generales, si bien abrevia el plazo de sta, ni le priva del ejercicio de su funcin legislativa, al incidir el mecanismo conferido al Gobierno sobre la cronologa del procedimiento pero no sobre el contenido del proyecto, ni restringe, ni en modo alguno poda hacerlo, el derecho de la Cmara y de sus miembros a tramitar los proyectos de ley en el plazo constitucionalmente establecido ni, en fin, la reduccin del tiempo de tramitacin tiene por qu traducirse en merma alguna de los principios constitucionales que han de informar el procedimiento legislativo en cuanto procedimiento de formacin de la voluntad del rgano". Sobre el contenido de este precepto se pueden consultar, adems, las obras citadas en la bibliografa que se inserta. Sinopsis realizada por: Carlos Gutirrez Vicn, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003. Actualizada por Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero, 2011.