Diplomado Iberoamericano de Especializacin

Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y Polticas Pblicas

TESINA POLTICAS PBLICAS Y PARTICIPACIN CIUDADANA INDGENA.

.. LEYLA NORIEGA ZEGARRA

Santiago de Chile, Mayo 2007

Oficina Regional N 1009 of. 701, Santiago Centro Santiago, CHILE Telfono-Fax: +56-2 697 2976 secretara@fhdunant.org / www.fundacionhenrydunant.org

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INDICE

PRESENTACIN DE CONCEPTOS Y CONTEXTUALIZACIN I. PARTICIPACIN CIUDADANA INDGENA EN LA LEGISLACIN CHILENA II. ANLISIS CIUDADANA, LIBRE EJERCICIO GARANTIZADO BIBLIOGRAFA

PRESENTACIN DE CONCEPTOS Y CONTEXTUALIZACIN Los indgenas, est visto, slo son un problema para quienes les niegan el derecho de ser lo que son y as niegan la pluralidad nacional y niegan el derecho () a ser plenamente (), sin las mutilaciones impuestas por la tradicin racista, que enaniza el alma y corta las piernas. Eduardo Galeano, en Una Marcha Universal. Desde la chilenidad impuesta, la negacin de la existencia de culturas distintas, pasando por la folclorizacin de lo indgena, hasta la creacin de institucionalidad; el Estado chileno ha atomizado la participacin de la ciudadana indgena en el reconocimiento de los derechos indgenas, invisibilizando legalmente las demandas y reivindicaciones tnicas, compensndola con una limitada presencia en las instancias de decisin de los planes y programas de las polticas pblicas dirigidas, precisamente, a los indgenas de Chile. Cabe sealar que, el logro de la legislacin actual relativas a los pueblos indgenas fue producto en gran medida de la movilizaciones del sector tnico, quienes abogaron por el reconocimientos de derechos de los pueblos originarios, en un contexto cuando los derechos humanos pareca ser slo tema de la contingencia poltica post dictadura. No obstante, la ley 19.523, conocida como ley CONADI o Indgena, no cumpli con las expectativas fundamentales de los pueblos, generando decepcin y friccin al interior de los movimientos, y por ende, agudiz el conflicto permanentemente vigente. En otras palabras, el Estado sigui con su poltica asimilacionista y de control. Incluso, se ha llegado a una terrorificacin de la causa indgena. Contradicciones a quines les solicitaron apoyo para la vuelta de la democracia, ahora son quienes la amenazan? Hoy el gobierno releva el rol de la participacin ciudadana para fortalecer la democracia, quedando de manifiesto expresamente en el programa de la Presidenta Bachelet1 1 . En ese mbito y en relacin a los pueblos indgenas nuevamente se solicita el apoyo, sin embargo, el contexto actual de la cuestin indgena es muy distinto al de hace ms de 17 aos.

1 En el programa de Gobierno de Michelle Bachelet, bajo el ttulo Nuevo trato ciudadano se menciona una serie de medidas que La Moneda impulsara sobre materia indgena de participacin tnica. En http://www.gobiernodechile.cl/programa_bachelet/programa.pdf

Por consiguiente, el propsito de este informe no es ahondar en los procesos de los movimientos indgenas de Chile o ms especficos en Arica, sino que analizar las polticas pblicas dirigida a la poblacin indgena en materias de participacin como ciudadanos y ciudadanas desde la perspectiva de los Derecho Econmicos, Sociales y Culturales. Para ello es necesario conocer cmo las acciones colectivas de reivindicacin y demandas son fundamentales para entender el concepto de ciudadana indgena y as conocer su alcance en las polticas pblicas chilenas actuales. Los movimientos indgenas latinoamericanos durante las ltimas dcadas se han caracterizado por un conjunto de demandas y prcticas polticas que apelan a la democracia y participacin, al rompimiento con el clientelismo y, sobre todo, a la bsqueda del reconocimiento de derechos econmicos, sociales y culturales dentro del marco de los Estados nacionales 2 . Siendo ms que rebeliones separatistas o un grupo de encapuchados, son en esencia luchas ciudadanas del colectivo tnico segn la cosmovisin de cada pueblo. En este sentido Bello explica que ciudadana indgena es un proceso construido por los propios actores en sus contextos socio-histricos, en un escenario en el que el Estado ha tenido una presencia permanente como eje organizador de las sociedades nacionales. Por este motivo, la construccin de la ciudadana indgena es fundamentalmente una lucha por el reconocimiento de derechos especficos en el marco de dichos Estados y opera a travs de la politizacin de las identidades, vale decir, de una dinmica mediante la cual la identidad cultural se constituye en eje de accin poltica, de negociacin con el Estado y de visibilidad pblica del actor-indgena en la sociedad 3 . Esta accin, sin duda, implica una nueva compresin del concepto de ciudadana, considerando la perspectiva social, econmica e histrica de lo que hoy son parte las luchas indgenas. En este contexto el Estado chileno, reconocido por sus polticas asimilacionistas, se enfrenta con esta perspectiva de la cuestin indgena, en el contexto de una sociedad multicultural y pluritnica.

2 Bello, 2004:13 3 dem, 2004: 9

I. PARTICIPACIN A. CIUDADANA INDGENA EN LA LEGISLACIN CHILENA La ciudadana indgena y su participacin estn estrechamente relacionadas con el reconocimiento de los derechos indgenas en la legislacin nacional, entre ellos al reconocimiento constitucional de los pueblos originarios, la ratificacin del Convenio 169 de la OIT y garantizar que no se atropellen los derechos humanos de los indgenas. Sin embargo, en la jurisprudencia chilena no existe ningn articulado referido a la diversidad y ni mucho menos el reconocimiento de otros pueblos y a las garantas de sus derechos ampliamente demandamos. Es as, que en la Constitucin Poltica del Estado se legisla a un Chile homogneo 4 . En este contexto, en la legislacin chilena slo encontramos alguna mencin relativa a la participacin ciudadana indgena en la Ley 19.253 o Ley Indgena se describe en el Ttulo V Sobre la Participacin, prrafo primero De la Participacin Indgena, dice: Artculo 34 Los servicios de la administracin del Estado y las organizaciones de carcter territorial, cuando traten materias que tengan injerencia o relacin con cuestiones indgenas, debern escuchar y considerar la opinin de las organizaciones indgenas que reconoce esta ley. Sin perjuicio de lo anterior, en aquellas regiones y comunas de alta densidad de poblacin indgena, stos a travs de sus organizaciones y cuando as lo permita la legislacin vigente, debern estar representados en las instancias de participacin que se reconozca a otros grupos intermedios. Artculo 35 En la administracin de las reas silvestres protegidas, ubicadas en las reas de desarrollo indgena, se considerar la participacin de las comunidades ah existentes. La Corporacin Nacional Forestal o el Servicio Agrcola y Ganadero y la Corporacin, de comn acuerdo, determinarn en cada caso la forma y alcance de la participacin sobre los derechos de uso que en aquellas reas corresponda a las Comunidades Indgenas.

4 Constitucin Poltica de Chile, artculo 1: Las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos. (...) El Estado est al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien comn, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realizacin espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantas que esta Constitucin establece. Es deber del Estado (...) asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.

Otra legislacin relativa a la participacin de la ciudadana indgena a considerar, es la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Puesto que los proyectos de explotacin de recursos naturales deben someterse al sistema de evaluacin de impacto ambiental, esta legislacin toma relevancia para las principales demandas de la ciudadana aymara por implicar el uso de recursos en territorios indgenas, principalmente por parte de la gran minera atenta, o atentaran con sus proyectos futuros, los derechos indgenas. Citando el Ttulo I Disposiciones Generales, artculo 4 que dice: Es deber del Estado facilitar la participacin ciudadana y promover campaas educativas destinadas a la proteccin del medio ambiente. En su Prrafo 3 De la Participacin de la Comunidad en el Procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental menciona: Artculo 26 Corresponder a las Comisiones Regionales y a la Comisin Nacional del Medio Ambiente, segn el caso, establecer los mecanismos que aseguren la participacin informada de la comunidad organizada en el proceso de calificacin de los Estudios de Impacto Ambiental que se les presenten. Artculo 28 Las organizaciones ciudadanas con personalidad jurdica, por intermedio de sus representantes, y las personas naturales directamente afectadas, podrn imponerse del contenido del estudio y del tenor de los documentos acompaados. Con todo, la Comisin mantendr en reserva los antecedentes tcnicos, financieros y otros que, a peticin del interesado, estimare necesario substraer del conocimiento pblico, para asegurar la confidencialidad comercial e industrial o proteger las invenciones o procedimientos patentables del proyecto o actividad a que se refiere el estudio presentado. Artculo 29 Las organizaciones ciudadanas y las personas naturales a que se refiere el artculo anterior podrn formular observaciones al Estudio de Impacto Ambiental, ante el organismo competente, para lo cual dispondrn de un plazo de sesenta das, contado desde la respectiva publicacin del extracto. La Comisin ponderar en los fundamentos de su resolucin las referidas observaciones, debiendo notificarla a quien las hubiere formulado. Las organizaciones ciudadanas y las personas naturales cuyas observaciones no hubieren sido debidamente ponderadas en los fundamentos de la respectiva resolucin, podrn presentar recurso de reclamacin ante la autoridad superior de la que la hubiere dictado dentro de los quince das siguientes a su notificacin, para que sta, en un plazo de treinta das, se pronuncie sobre la solicitud. Dicho recurso no suspender los efectos de la resolucin recurrida.

Estas normativas existentes seran las ms cercanas a garantizar participacin de la ciudadana indgena. Sin embargo, como veremos ms adelante, ambas son insuficientes desde la perspectiva de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, ya que no garantizan el ejercicio de los derechos demandados. Por ende, esta escasa jurisprudencia nacional vigente minimiza alguna accin de polticas pblicas en esta materia, invisibilizando la participacin indgena efectiva. Una vez demostrada que la Ley Indgena es una legislacin de tono menor comparada con otras -como ocurri con la Ley Elctrica en el Caso Ralco 5 -, y junto a la Poltica del Nuevo Trato del Gobierno de Lagos, cuyas medidas no respondieron las demandas y reivindicaciones indgenas, y a las recomendaciones que hiciera el Relator Especial de Naciones Unidas para los Pueblos Indgenas 6 ; la poltica pblica de participacin indgena ha seguido dentro del margen de las medidas asimilacionista bajo las decisiones del gobierno, quien determina cundo y dnde deben participar los representantes o ciudadanos indgenas, y en qu y cundo pueden ejercer sus derechos.

5 Como explica la ambientalista Sara Larran en su columna de opinin Caso Ralco: La justicia tarda, pero llega. En http://www.lainsignia.org/2003/mayo/ecol_009.htm. 6 El abogado Jos Aylwin expone, analiza y discute esta temtica en varios de sus artculos, ver por ejemplo Pueblos indgenas: lo que Lagos no seal en su mensaje, en http://www.mapuexpress.net/?act=publications&id=147, adems en www.observatorio.cl.

II. ANLISIS CIUDADANA, LIBRE EJERCICIO GARANTIZADO Rodolfo Stavenhagen en su informe como Relator Especial ONU sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas el ao 2003, seal: A pesar de estos avances, el Relator Especial pudo constatar la existencia de algunos asuntos de derechos humanos que preocupan gravemente a los pueblos indgenas de Chile y que estn estrechamente relacionados con factores polticos, econmicos y sociales. En primer lugar, cabe subrayar la falta de seguimiento y atencin rigurosa a las necesidades de las comunidades indgenas en materia de derechos econmicos, sociales y culturales, lo que marca una situacin de vulnerabilidad y extrema pobreza que se revela particularmente preocupante en el caso de los mapuches. Los porcentajes de indigencia y de analfabetismo entre la poblacin indgena y en particular entre la poblacin mapuche sobrepasan en ms del doble la media nacional, y son particularmente notorios entre las mujeres y los nios. (Stavenhagen, 2003: 25, 26) Ese anlisis contenido en las conclusiones del informe, deja clara evidencia que las polticas pblicas implementadas no responden a las reales demandas indgenas, donde las propuestas ciudadanas son contenidas y no logran incidir. Cabe recordar que en su artculo primero del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales se reconoce el derecho de los pueblos a decidir y determinar libremente su desarrollo. Artculo 1 1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin. En virtud de este derecho establecen libremente su condicin poltica y proveen asimismo a su desarrollo econmico, social y cultural. 2. Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperacin econmica internacional basada en el principio de beneficio recproco, as como del derecho internacional. En ningn caso podr privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia. 3. Los Estados Partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autnomos y territorios en fideicomiso, promovern el ejercicio del derecho de libre determinacin, y respetarn este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.

En tanto, en el Convenio 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales de la Organizacin Internacional del Trabajo, en relacin la rol de los gobiernos y participacin dice:

Artculo 2 1. Los gobiernos debern asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participacin de los pueblos interesados, una accin coordinada y sistemtica con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. 2. Esta accin deber incluir medidas: a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislacin nacional otorga a los dems miembros de la poblacin; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, econmicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconmicas que puedan existir entre los miembros indgenas y los dems miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida. Artculo 3 1. Los pueblos indgenas y tribales debern gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstculos ni discriminacin. Las disposiciones de este Convenio se aplicarn sin discriminacin a los hombres y mujeres de esos pueblos. 2. No deber emplearse ninguna forma de fuerza o de coercin que viole los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados, incluidos los derechos contenidos en el presente Convenio. Artculo 4 1. Debern adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. 2. Tales medidas especiales no debern ser contrarias a los deseos expresados libremente por los pueblos interesados. 3. El goce sin discriminacin de los derechos generales de ciudadana no deber sufrir menoscabo alguno como consecuencia de tales medidas especiales. Artculo 5 Al aplicar las disposiciones del presente Convenio: a) debern reconocerse y protegerse los valores y prcticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deber

tomarse debidamente en consideracin la ndole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente; b) deber respetarse la integridad de los valores, prcticas e instituciones de esos pueblos; c) debern adoptarse, con la participacin y cooperacin de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo. Si bien es cierto, tomando las palabras de Stavenhagen, en Chile se ha avanzado, pero no lo suficiente en materias sustanciales sobre derechos indgenas. Siendo un claro ejemplo la no ratificacin del Convenio 169, cuyos articulados como observamos, hacen una clara alusin al reconocimiento de los pueblos y rol garante del Estado en el cumplimiento y ejercicio de estos. Segn lvaro Bello, el mayor problema es que las acciones del Estado han sido el reflejo de los sueos e ideas de homogeneidad y asimilacin cultural. Las polticas sociales no son aspticas, ms bien reflejan la visin de quienes las elaboran y las grandes tendencias doctrinarias e ideolgicas acerca del desarrollo, la macro y microeconoma y el lugar que les cabe a los ciudadanos en el proceso de diseo y aplicacin. En la medida en que el Estado, mediante las polticas pblicas y otros instrumentos, ha buscado una igualdad jurdica de los ciudadanos y por medio de ellas la igualdad cultural, los indgenas (y todos aquellos que son diferentes) han sido tratados sin considerar que poseen una matriz cultural distinta de la definida por el Estado y que, por tanto, poseen distintas necesidades, visiones y demandas. Es decir, a los pueblos indgenas se les han impuesto estrategias de desarrollo, contrapuestas a su cosmovisin y demandas. De esta manera el Estado influye con visiones polticas, sociales y culturales a travs de los planes y programas pblicos, ya sea promoviendo la solidaridad, asociatividad o individualismo, introduce tambin de forma directa e indirecta relaciones de dependencia y clientelismo. Si bien es cierto, para comprender a la ciudadana indgena es necesario establecer relaciones interculturales en un plano de diversidad, donde la comunicacin con alteridad es fundamental, es necesario que el Estado garantice los derechos indgenas, a travs de las reformas a la Constitucin y legislaciones pertinentes como Ley Indgena, legislaciones relativas por ejemplo a la propiedad y uso de los recursos naturales y biodiversidad, as como ratificacin de convenios internacionales. Para ello no bastan las buenas intenciones y desentenderse cuando las decisiones pasan al Congreso. En esa perspectiva, el gobierno de Bachelet plantea dentro de los cinco Ejes de la Poltica Indgena el envo al Parlamento de un proyecto de reforma constitucional que reconozca el carcter multicultural de la nacin chilena; la existencia de los pueblos originarios y el ejercicio de sus derechos; como asimismo, la obligacin de proteger las tierras y aguas indgenas. Adems sin reformar la Ley Indgena, se estudiar el establecimiento de nuevos mecanismos y procedimientos para la participacin autnoma y representativa de los pueblos indgenas en diversas instancias del Estado, acordes con el desarrollo poltico y cultural actual del pas. Junto a dar urgencia en el

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Legislativo a la aprobacin del Convenio 169 de la OIT, de manera que sea efectivamente discutido y votado por el Senado de la Repblica, a la brevedad. Como sociedad tenemos una deuda con nuestros pueblos originarios. Estamos comprometidos con el nuevo trato que el Estado chileno ha ofrecido a los pueblos indgenas. (...) Cumpliremos los compromisos pendientes que hemos asumido como Estado. Programa de Gobierno de Michelle Bachelet. En esta ocasin se cumplir con los pueblos indgenas o seguiremos tratados como ciudadanos de segunda categora? Porque las sanciones internacionales a Chile por atropellos a los derechos humanos a los pueblos originarios son en democracia. Porque Chile pretende ser ms inclusivo y participativo, donde todos y todas podemos ejercer libremente nuestros derechos. Este actor social, sujeto colectivo que coloca en jaque modelos econmicos, polticos y sociales exige que se les garantice sus derechos a ser visibles y participes activos de las decisiones que pretenden el desarrollo tnico. Finalmente, las polticas pblicas de participacin de la ciudadana indgena son casi inexistentes y las que existen son inadecuadas a las demandas histricas, en este sentido el Estado no enfoca sus planes y programas existentes desde una perspectiva los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Quizs las intenciones manifestadas en las nuevas polticas indgenas, en la ley de participacin ciudadana y junto con la creacin del defensor ciudadano, permitan las condiciones para las reivindicaciones de los pueblos originarios, que implica otras posturas frente al desarrollo. "Pero es posible luchar y resistir. Est el ejemplo de los Inuit en Canad, est el ejemplo de los miembros de Va Campesina en Brasil, que estn construyendo desde lo social, desde abajo y que sern a futuro un poderoso factor de democratizacin del estado brasileo. Yo los insto a seguir luchando, a seguir perseverando en sus objetivos. No ser Naciones Unidas ni la OEA quien los va a salvar de la amenaza que significa la globalizacin econmica. Son ustedes mismos, en sus trabajos sociales, en sus luchas cotidianas, quienes deben asumir ese desafo". Noam Chomsky.

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BIBLIOGRAFA - Bachelet, Michelle (2005). Programa de Gobierno. En www.gobiernodechile.cl - Bello, lvaro (2004). Etnicidad y ciudadana en Amrica Latina: La accin colectiva de los pueblos indgenas. Publicaciones de Naciones Unidas, Santiago. - CONADI (2007). Nuevos ejes de la Poltica Indgena. En www.conadi.cl - Stavenhagen, Rodolfo (2003). Informe del Relator Especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indgenas. Naciones Unidas. - Organizacin Internacional del Trabajo. Convenio 169 Sobre Pueblos Indgenas y Tribales. Naciones Unidas. - Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Naciones Unidas.

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