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INTRODUO POLTICA Este livro tem por finalidade remover um pouco da paixo, do preconceito e da ignorncia que toldam as discusses

s polticas e aprofundar a compreenso geral do leitor com relao ao que realmente poltica. Mantendo o passado e o presente, o ideal e o real num justo equilbrio, o Professor Laski examina a natureza do Estado e suas organizaes, como vai ao encontro das necessidades dos que o compem e como vem sendo, inevitavelmente e cada vez mais, compelido a transformar-se num todo mais amplo: um governo universal. Nunca se sentiu to intensamente a necessidade de fazer que estes princpios, fundamentais organizao humana em todo o mundo, fossem universalmente compreendidos. O Professor Laski escreveu este livro em 1930, no apenas como uma introduo popular ao assunto, mas tambm como um estmulo ao leitor mdio, no sentido de explorar os textos clssicos ou, pelo menos, a mais completa de suas obras, a Gramtica Poltica. Foi revisto e atualizado em 1951, dentro do esprito da edio original, por Martin Wight, com a colaborao de Geoffrey Goodwin e Ralph Miliband, amigo e colega do Professor Laski. .

CAPTULO I NATUREZA DO ESTADO I Todo cidado do mundo moderno sdito de um Estado. legalmente obrigado a obedecer s suas regras, e sua conduta estabelecida por normas impostas pelo mesmo. Estas normas so a lei, e no poder de imp-las a todos aqueles que vivem dentro de suas fronteiras que se acha a essncia do Estado. Pois, enquanto todas as outras sociedades so de natureza voluntria e somente podem compelir o indivduo a sujeitar-se s suas regras se ele a elas se incorporar, esse mesmo indivduo, desde que se torne residente de um determinado Estado, legalmente no ter alternativa seno obedecer s suas leis. Estas so, em suas exigncias legais, superiores a qualquer obrigao imposta a ele por parte de outro grupo qualquer. O Estado, a bem dizer, o ponto culminante do edifcio social moderno, e em sua supremacia sobre todas as outras formas de agrupamento social que consiste sua natureza especial. O Estado , portanto, uma forma de regulamentar a conduta humana. Qualquer anlise de sua natureza o revela como um mtodo de impor princpios de conduta, atravs dos quais os homens devem regulamentar suas vidas. O Estado nos probe de roubar e nos pune pela violao dessa ordem. Estabelece um sistema de imperativos e faz uso da coero para assegurar obedincia aos mesmos. Dentro de seu prprio ponto de vista, a validade dessas leis autoderivada. So legais, no pelo fato de serem boas, justas ou sbias, mas porque so suas leis. So a expresso legal da maneira como os homens devem agir, de acordo com as normas estabelecidas pela autoridade, que a nica competente para tomar decises finais dessa natureza. Os imperativos legais, porm, nem se estabelecem por si mesmos nem so impostos por si mesmos. Foram desejados por algum homem ou grupo de homens e por algum homem ou grupo de homens devero ser impostos. Quando examinamos os Estados do mundo moderno, verificamos que eles apresentam

sempre o espetculo de um grande nmero de homens obedecendo, dentro de um territrio definido, a um pequeno nmero de homens. Verificamos, tambm, que as regras feitas por esse pequeno nmero, quer, como na Gr-Bretanha, sejam ilimitadas (o Rei no Parlamento), ou, como nos Estados Unidos, limitadas, seja no que se refere matria a respeito da qual elas podem exigir obedincia, seja quanto aos mtodos pelos quais isso dever ser conseguido, possuem, entretanto, uma qualidade fundamental: se elas forem violadas, esse pequeno grupo de homens poder lanar mo de toda coero necessria para impor sua autoridade. Todo Estado, em resumo, uma sociedade territorial dividida em governo e sditos, sendo o governo um grupo de pessoas, dentro do Estado, que aplica os imperativos legais sobre os quais repousa o Estado; e, diferentemente de qualquer outro grupo de pessoas, dentro da sociedade territorial, est autorizado a usar de coero, de modo a fazer que esses imperativos sejam obedecidos. Em todo Estado, a bem dizer, h uma vontade que legalmente superior a todas as outras vontades. Ela restabelece as determinaes finais da sociedade. , em expresso tcnica, uma vontade soberana. No recebe ordens de qualquer outra vontade, nem pode alienar sua autoridade. Tal vontade, por exemplo, a do Rei no Parlamento, na Gr-Bretanha. Dentro dos limites de seu territrio, o que for decidido recair sobre os residentes daquele territrio, que podero considerar suas decises imorais ou insensatas, mas so legalmente obrigados a acat-las. Um sdito britnico que no esteja de acordo com alguma deciso de sua Igreja poder abandon-la; seria impossvel for-lo a aceitar tal deciso. Mas o sdito britnico que no esteja de acordo com a lei que regula o imposto de renda ser legalmente forado a cumpri-la. Qualquer tentativa no sentido de desafiar a sua eficcia encontraria imediata sujeio compulsria s suas conseqncias, de uma forma ou de outra. O Estado , portanto, uma sociedade de indivduos submetidos, se necessrio por compulso, a uma certa maneira de viver. Toda conduta dentro da sociedade

dever estar de acordo com essa maneira de viver. As regras que estabelecem sua natureza so as leis do Estado e, por uma lgica bvia, tm a necessria primazia; so, a bem dizer, soberanas a todas as outras leis. Nessa sociedade, os indivduos que elaboram e exigem o cumprimento das leis so denominados governo; e aquele conjunto de princpios que estabelece a) como tais leis devero ser feitas, b) a maneira pela qual devero ser modificadas, c) quem dever elabor-las denominado Constituio do Estado. II Naturalmente, isso o mesmo que encarar o Estado como mera ordem legal. simplesmente uma descrio da forma pela qual as relaes sociais so engrenadas numa comunidade moderna, sem considerarmos nem o processo de desenvolvimento do presente sistema nem os propsitos a que serve, ou o valor e perigos que a ele se adicionam medida que funciona. Evidentemente, tudo isso muito importante. A natureza do Estado moderno a conseqncia das experincias pelas quais passou e seria incompreensvel, a no ser luz dessa histria. O poder do Estado no exercido num vcuo. usado para atingir certas finalidades e suas regras so alteradas, em sua substncia, para assegurar as finalidades consideradas boas, em determinada poca, por aqueles que detm o direito legal de exercer o seu poder. Novamente, nossa noo do valor e dos riscos do Estado, assim concebido, depender evidentemente, em grande parte, de nossa maneira de encarar as finalidades a que ele est procurando servir e a maneira pela qual procura servi-las. No pretendo tratar aqui da histria do Estado. Basta somente salientar que sua natureza, como fora soberana, foi o produto de uma longa cadeia de circunstncias histricas das quais a mais importante foi a necessidade, por ocasio da Reforma, de encontrar um plano de organizao ao qual todas as exigncias de autoridade pudessem recorrer para decises finais. O Estado firmou sua primazia sobre todas as outras sociedades

porque, naquela poca, oferecia perspectivas de paz e ordem que nenhum outro grupo poderia assegurar. A anarquia de crenas religiosas parecia oferecer pouco mais que conflitos; a organizao econmica era demasiadamente local e atomstica, em aspecto, para ser capaz de estabelecer regras gerais. O Estado emergiu como a nica sociedade capaz de impor imperativos legais que as massas respeitassem. Estava em condies de regulamentar a vida porque, sem a sua autoridade, no teria havido ordem. Seu triunfo resultou da habilidade de impor sua vontade sobre todos os homens contra adversrios que, no menos ardentemente, disputavam essa sujeio. Por que ter sido possvel impor sua vontade? Neste ponto passamos da natureza do Estado, encarado como mera ordem legal, para o Estado como assunto de anlise filosfica. Aqui, logicamente, temos que encar-lo sob dois ngulos diferentes. Precisamos esclarecer o que parecem ser, em geral, os propsitos do Estado: isto , o que explica a natureza dos imperativos legais que ele impe em determinada poca. Temos tambm que pesquisar os critrios que nos possibilitaro determinar, ainda em termos gerais, que natureza devero ter tais imperativos legais. O que, em sntese, explica os hbitos de determinado Estado, por exemplo, aqueles da Frana do ancien rgime? O que nos leva a julgar que o funcionamento do Estado francs do ancien rgime era inadequado aos propsitos para os quais o Estado deveria existir? A autoridade de um Estado funo de sua capacidade de satisfazer as exigncias efetivas que lhe so dirigidas. Seus sditos desejam, por exemplo, segurana para suas pessoas e propriedades. Os imperativos legais de um Estado so, nesse caso, dirigidos no sentido de satisfazer esse desejo. Seus sditos desejam adorar a Deus sua maneira, sem imposio de proibies de nenhuma espcie de crena religiosa. Se o Estado no encontra motivos para contrariar esse desejo de seus cidados, a tolerncia religiosa torna-se um de seus imperativos legais. A Revoluo Francesa foi simplesmente a conseqncia do fato de ter sido impossvel satisfazer as exigncias feitas s instituies do

Estado, por seus membros, sob o sistema de imperativos legais mantidos pelo ancien rgime. Imperativos legais, portanto, so funo de demanda efetiva. Correspondero aos desejos daqueles que sabem fazer sentir sua vontade no centro do poder poltico. As leis de determinado Estado representaro um esforo no sentido de atender a tais desejos; e a sua eficcia depender do grau de maior ou menor xito ao atender a tais desejos. Isto , do vasto e competidor tumulto de desejos que o Estado enfrenta, alguns, no todos, so selecionados para serem traduzidos em termos legalmente imperativos. O princpio de seleo varivel; o tempo ou o lugar determina seu funcionamento. No podemos conceber um Estado dentro da civilizao ocidental que no cobre impostos de seus membros quando necessita financiar um sistema nacional de educao. No entanto, h menos de um sculo e meio atrs, teria sido impossvel imaginar-se que um Estado pudesse obrigar seus membros a contribuir para tal fim. Uma exigncia que, naquela poca, no era efetiva se tornou compulsria pelo processo do tempo. Por qu? claro. Porque aqueles que exercem a autoridade do Estado julgaram necessrio, conveniente ou justo ceder exigncia de um sistema nacional de educao. Mas temos que descobrir o que torna tal exigncia efetiva em determinado tempo e lugar. A resposta, evidentemente, no ser que a exigncia era razovel: o Estado tem-se recusado, freqentemente, a efetivar demandas razoveis e aceito algumas que, aparentemente, nem a razo nem o conhecimento de sua substncia poderiam justificar, pois os estadistas nem sempre agem criteriosamente. A necessidade talvez tenha sido a causa mais bvia: precisamos ento saber por que certa exigncia, em determinado tempo e lugar, considerada necessria pelo Estado e outras no. lndubitavelmente, os motivos que levam os estadistas a agir so demasiadamente complicados para permitir uma explicao simples: todas as causas, sem exceo, esto interligadas. No entanto, podemos tomar como regra que a natureza de um Estado, de modo geral, ser funo do sistema econmico

que consegue implantar-se na sociedade controlada pelo Estado. Qualquer sistema social caracterizado pela luta pelo controle do poder econmico, pois aqueles que detm esse poder tm condies, na medida de sua fora, para tornar seus desejos efetivos. A lei, ento, torna-se um sistema de relaes, dando expresso legal a seus desejos. A maneira, portanto, atravs da qual o poder econmico distribudo em determinado tempo e lugar caracterizar a natureza dos imperativos legais que forem impostos naquele mesmo tempo e lugar. O Estado, nessas circunstncias, expressa os desejos daqueles que dominam o sistema econmico. A ordem legal a mscara por trs da qual um interesse econmico dominante garante os benefcios da autoridade poltica. O Estado, como funciona, no procura deliberadamente justia ou utilidade geral, mas o interesse, no sentido amplo, da classe dominante da sociedade. preciso ter cuidado para que no se deduza dessa interpretao nem mais do que ela representa nem mais do que aquilo que pode justificar. Ela revela a natureza geral de um Estado; no explica os detalhes de suas aes. Argumenta amplamente que o privilgio geralmente acompanha a posse da propriedade e que a supresso da propriedade representar a supresso do privilgio. Argumenta que, medida que o equilbrio da propriedade alterado, dentro de uma sociedade, tambm o equilbrio da ao do Estado alterado de modo a ir de encontro ao novo equilbrio. Essa alterao, claro, raramente imediata e jamais completa; h sempre um perodo intermedirio, em movimentos histricos, que torna gradativa qualquer adaptao. Poucas so as classes que aps terem atingido o poder no se tenham utilizado do mesmo de maneira extrema. Elas tm que conquistar o consentimento de seus adversrios em relao ao novo equilbrio; e elas mesmas sentiro, no raro, que a sua prpria admisso ao poder por si s satisfatria, olvidando a excluso que haviam sofrido anteriormente. Mas ningum que estude a legislao de um Estado poder duvidar da relatividade das reivindicaes da classe que age em seu nome. A histria das leis sindicais na Inglaterra, da liberdade de contrato na

Amrica e da legislao agrria na Prssia so exemplos da maneira pela qual a classe econmica dominante faz uso do Estado para atingir os imperativos legais que protegem seus interesses. No desejamos negar, nem por um instante, o desejo da classe governante de agir sensatamente ou com justia. Mas os homens pensam diferentemente quando vivem diferentemente; e, na maneira de abordar o problema relativo ao qual os imperativos legais so basicamente necessrios ao interesse da comunidade como um todo, cada classe encara a questo com uma vaga e semiconsciente premissa maior no fundo da mente, que de fundamental importncia na sua maneira de encarar a razo ou a justia. Os homens ricos subestimam sempre o poder da propriedade no sentido de garantir felicidade; os religiosos superestimam sempre a influncia da f sobre os costumes; os cultos geralmente atribuem indevida importncia relao entre erudio e sabedoria. Somos prisioneiros de nossa experincia; e como o item mais importante de nossa experincia adquirido atravs do esforo despendido na luta pela vida, a maneira pela qual lutamos nesse sentido que forma, mais profundamente, nossa noo quanto s coisas que so realmente necessrias. John Bright jamais conseguiu entender o valor da legislao fabril porque, como empregador, ela estava em oposio experincia que mais profundamente o tocou; e um latifundirio, como Lorde Shaftesbury, que no tinha a menor dificuldade em entender a justia elementar da legislao fabril, jamais conseguiu divisar justia na regulamentao das condies do trabalhador rural. Os escravocratas dos Estados Confederados acreditavam sinceramente que o sistema de escravatura era do interesse dos prprios escravos. Costuma-se dizer que essa teoria pode originar uma comunidade cujo poder de natureza oligrquica; uma Inglaterra, por exemplo, onde o direito de voto confinado classe mdia, naturalmente promove legislao de natureza predominantemente de classe mdia. Mas onde o Estado for uma democracia baseada em sufrgio universal, o fato dos governadores de Estado serem

escolhidos pela comunidade, como um todo, torna obsoleta a interpretao econmica que repousa sobre a teoria de que o poder da propriedade, acima de tudo, que determina sua natureza. A objeo, no entanto, menos substancial do que parece na superfcie. verdade que um Estado democrtico ser, de modo geral, mais generoso em relao massa do que um Estado oligrquico; a diferena entre as legislaes inglesas dos sculos XIX e XX torna esse fato auto-evidente. Mas tais diferenas no tocam a raiz da questo. O poder depende, para suas aes, de uma conscincia de posse, do hbito de organizao, da capacidade de produzir efeito imediato. Num Estado democrtico, onde existe grande desigualdade de poder econmico, a principal caracterstica dos pobres a necessidade de alcanar essas condies. Eles no tm conscincia do poder que possuem. Raramente compreendem o que poderiam conseguir se organizassem seus interesses. Eles no tm contato direto com aqueles que os governam. Qualquer ao da parte das classes trabalhadoras, mesmo num Estado democrtico, envolve riscos sua segurana econmica de forma desproporcional certeza de vantagens. Raramente possuem os instrumentos necessrios para garantir seus desejos. Na maioria das vezes, nem sequer chegaram a aprender a melhor maneira de formul-los e defend-los. Eles trabalham sob o sentimento de inferioridade derivado da obedincia perptua a ordens, sem experincia nenhuma da confiana oriunda do hbito de mandar. Tendem a confundir as instituies por eles herdadas com as inevitveis bases da sociedade. H, na realidade, razo para se esperar que um Estado construdo por sufrgio universal seja responsvel por concesses mais amplas s massas do que qualquer outra forma de governo; mas no h razo histrica para supor-se que tal Estado esteja em condies de alterar diretamente em suas bases os resultados sociais de uma sociedade economicamente desigual. Conclumos, portanto, que a natureza dos imperativos legais, em qualquer Estado, corresponde s reivindicaes efetivas que o Estado enfrenta e que estas,

a seu turno, dependem, de modo geral, da maneira pela qual o poder econmico distribudo na sociedade que esse Estado controla. Acontece ento que, quanto mais eqitativamente o poder econmico for distribudo, tanto mais profunda ser a relao entre o interesse geral da comunidade e os imperativos legais impostos pelo Estado. Pois, obviamente, igual poder econmico significa igual exigncia efetiva; e a vontade do Estado, ento, no tender parcialmente mais numa direo do que noutra. E, se o Estado uma organizao cuja funo efetivar reivindicaes, quanto mais igualmente distribudo for o poder por ele enfrentado tanto mais amplo ser o campo de seu alcance. Essa, sem dvida alguma, parece ter sido a experincia geral da histria. O Estado aristocrtico perdurou porque a classe excluda dos benefcios, embora consciente de seu poder para desafiar os alicerces do mesmo, era pequena demais para ser efetiva; e fracassou porque uma mudana no sistema de produo alterou de tal maneira a incidncia da propriedade naquele Estado que aqueles que estavam excludos do poder, desde que participassem efetivamente do novo esquema de coisas, tiveram oportunidade de forar, em seu prprio benefcio, a extenso dos imperativos legais que o Estado imps. Estamos agora em condies de analisar a significao do Estado visto puramente como ordem legal. Encar-lo como tal no nos diz nada de sua validade alm da esfera legal. O Estado, como um sistema de imperativos legais, um paralelogramo temporrio de foras cuja natureza se modifica medida que se alteram as foras que determinam sua posio momentnea. Suas leis so vlidas somente na medida em que, em determinado momento, elas podem, de fato, ser impostas. Desde que elas sejam exigidas como vlidas em bases outras que sua fonte fundamental, estaremos transitando alm da atmosfera da lei, em regies onde outros fatores predominam. Isto , um ato do Congresso ou do Parlamento luta por aceitao dentro da esfera legal meramente porque um ato do Congresso ou do Parlamento. Se tenta aceitao em outros setores porque, por exemplo, conveniente ou justo, a fonte da qual emana inaplicvel nesse

campo, porquanto ela se est apresentando em termos de uma ordem de valores para a qual no pode encontrar justificao no domnio puramente da lei. III Entraremos agora no segundo aspecto da filosofia do Estado, qual j fiz referncia. J descrevemos o Estado como, em termos legais, um sistema de imperativos imposto em seu nome por um grupo de homens que, em seu aspecto corporativo, se chama governo. J vimos que a natureza substancial dos imperativos legais deriva do sistema econmico que, em cada poca, estabelece a ordem legal que expressa a incidncia da exigncia efetiva da sociedade. Evidentemente,isso nada nos esclarece alm da esfera de puro fato. Explica por que um Estado adota legislao de uma natureza especial. No explica a natureza que deveria ser adicionada legislao do Estado como tal. Uma teoria de pura lei apresenta-se para aceitao baseada na fonte que a originou. Mas, se pergunto por que devo obedecer ao Estado, certamente no basta que me respondam que devo obedecer-lhe porque ele o Estado. Pergunto como homens no passado j perguntaram, porque os ditames do Estado merecem obedincia; e se esses ditames esto em desacordo com tudo o que penso, espero e sinto, posso concluir, como homens no passado concluram, que no tenho alternativa seno recusar essa sujeio assim exigida de mim. As ordens do Estado, portanto, precisam justificar-se em outras bases que no sua origem como decreto de Estado. Tal origem nos explica sua fonte; informanos que podero dispor de coero para se fazerem cumprir. Nada mais nos diz. No nos esclarece que o Estado foi justificado ao elaborar tais leis. Uma teoria legal do Estado, portanto, torna-se teoria de direito somente depois de transformada em teoria de lei. Precisamos investigar para que serve a lei, que fins prope-se representar quando em funcionamento, porque considera que tais finalidades devam ser as nossas, antes de termos uma teoria sobre o Estado que

possa ser encarada como adequada para o propsito de filosofia poltica. Precisamos acrescentar, por assim dizer, uma teleologia lei, de modo a recomend-la aceitao dos homens. As teleologias das leis so quase to variadas quanto a prpria experincia histrica da humanidade. Mas conveniente destacar algumas das principais concepes, de modo a verificar como os homens tm tentado justificar os sistemas institucionais sob os quais tm vivido. Na experincia primitiva da humanidade, o panorama geral pode ser chamado de teolgico. A lei um conjunto de regras divinas impostas por um deus ou deuses queles a elas subordinados e dignas de serem obedecidas em vista de sua inspirao divina. Tal, evidentemente, foi a lei de Moiss, ou aquele cdigo de Hamurabi, que o deus-sol lhe entregou com todos os detalhes. Os homens so aconselhados a obedec-las pois, no caso de infrao, seguir-se- a ira divina. Ou, num conceito no muito distante deste, encontramos a lei como um apanhado de costumes antigos, talvez no escritos, mas tradicionalmente preservados por uma casta de sacerdotes, a exigir obedincia dos homens atravs do medo e da ira divina, se no so observadas. Tais teorias, na sua maior parte, pertencem histria primitiva da humanidade. Num perodo mais evolu- do, como, por exemplo, o da jurisprudncia romana, a obedincia lei recomendada essencialmente com base no fato de seus princpios terem origem na natureza elementar das coisas e de que a conduta dos homens deve, conseqentemente, condizer com elas. Tal panorama cosmolgico semelhante ao de Toms de Aquino. Para ele a lei o espelho onde se reflete a razo divina que planejou e governa o universo. Obedecendo-a, como devem faz-lo, os homens estaro nitidamente ajustando sua conduta ao plano do qual depende a boa ordem do mundo. Semelhante, ainda, o ponto de vista de Kant que encara a lei como um sistema de preceitos que habilita cada indivduo a gozar do mximo de liberdade, respeitando, ao mesmo tempo, igual liberdade em outros indivduos. Tal panorama se torna uma cosmologia em Hegel, quando

o processo da histria tomou conhecimento do desdobramento de uma liberdade ainda maior que se realiza por si mesma na evoluo do Estado. Todas essas teorias tm uma constante: colocam a sano da lei fora do controle dos homens. Seja por temor a Deus, ou pela realizao do plano inerente ao universo, ou pela obteno de liberdade crescente, o fato que elas no concebem o homem como um fator independente cuja experincia prpria, deliberada e conscientemente, d forma elaborao da lei. Sua substncia, por assim dizer, est sempre l longe, para ser encontrada por ele; o conceito de bondade estabelecido em conformidade com um cdigo para cuja elaborao ele no contribui. O homem solicitado a aceitar, em confiana certo nmero de preceitos que englobam resultados do processo do mundo, aos quais no se pode escapar ou, pelo menos, resultados dos quais ele escapa com risco de sua salvao. bem claro que tais teorias no podem surtir efeito. Pesquisas histricas tm destrudo todos os sistemas que pretenderam operar sob sanes teolgicas; o Deus de suas revelaes fala a linguagem de um mistrio que no possui magia, a no ser para aqueles que o elegeram voluntariamente. Tais teorias principalmente aquelas baseadas na suposta lgica do processo do mundo, que a voz da natureza ou da razo so obviamente derivadas de uma tentativa de descobrir no mundo social leis anlogas. Em sentido, quelas da natureza inanimada. A tentativa impraticvel. Omite o fato do mundo social no ser somente permanentemente dinmico mas tambm permanentemente novo; os fatores, em sua equao, so as vontades ativas dos homens individualmente, os quais, atravs do escrutnio dos resultados eventuais, esto em condies de alter-los. Elaboram modificaes por desejarem modificaes. Leis, portanto, que possuem a firme constncia de leis naturais, como, por exemplo, as relativas Fsica e Qumica, so inacessveis no plano poltico. Uma vida social em conformidade com a natureza, como no ideal estico, no leva em considerao o fato de, num mundo civilizado, ser a arte a natureza do homem; e uma vida

coerente com os mais altos princpios de arte depende de um conceito de beleza ou bondade que possa exigir aplicao universal. A verdade que a maioria das teorias das leis que acabamos de considerar tem sempre justificado uma ordem social, dentro da qual a maioria tem vivido em benefcio de uma minoria; e no seria uma caricatura da teoria de Estado de Hegel, por exemplo, dizer-se que, para ele, o homem tenha encontrado a mais alta expresso de sua liberdade na obedincia ao Rei da Prssia. Tais pontos de vista, em uma palavra, tm sido o resultado de imposies de concepes derivadas de uma experincia parcial e tendenciosa sobre os desejos do resto da comunidade, sem nenhuma tentativa adequada no sentido de comparar com outras pessoas o quanto sua experincia estava em desacordo com o resultado de tais concepes. Isso que tem dado encanto a uma teoria de lei que, desde os tempos da antiga Grcia, tem exercido fascinao permanente sobre os homens. A teoria, pelo menos basicamente, simples. A lei, ela argumenta, no pode ser imposta aos homens a no ser que eles estejam de acordo com essa imposio. O fator, portanto, que d validade aos imperativos legais de qualquer sistema de Estado o fato de os homens terem concordado com os princpios elementares sobre os quais eles so elaborados. Todo mundo sabe que a vida impossvel de ser vivida a no ser que os homens mantenham suas promessas: fundemos o Estado baseado no consentimento e as leis que o Estado elaborar podero, ento, exigir obedincia de seus cidados. Do contrrio, evidentemente, ser pura coero e no poder receber nenhuma base tica. Essa, em sua forma crua, a teoria de um contrato social. Os homens, diz-se, concordam em construir o Estado e investem-no do poder de emitir ordens. Algumas vezes, como em Hobbes, o poder ilimitado e irrevogvel; para escapar aos horrores da anarquia os homens entregam-se a um dspota como dirigente. Algumas vezes, como em Locke, o poder , ao contrrio, limitado e revogvel; os homens vem a vantagem de um Estado, mas no concordam em torn-lo onipotente. Ele ter que ser equacionado com uma companhia limitada

e, na iminncia de revoluo, viver estritamente dentro dos seus estatutos de sociedade. Algumas vezes, finalmente, como em Rousseau, o Estado emerge do consentimento dos homens como onipotente; mas, medida que age, cada uma de suas vontades forma, a cada estgio de ao, uma parte de sua vontade. O Estado dirigido por referendo permanente e sua lei exige obedincia de seus membros porque eles mesmos esto contribuindo para sua substncia. Ningum, penso eu, poder negar que as teorias que justificam a exigncia de obedincia lei em termos do consentimento possuam uma fora a sustent-las que nenhum outro conceito rival possa pretender. De acordo com seus termos, o indivduo, concordando com a lei, estabelece sua prpria responsabilidade e bvio, ento, que ele se considere comprometido. Mas no devemos omitir os graves defeitos que tais teorias apresentam. No temos exemplo de contrato social original algum tal como a teoria exige; o Estado no foi feito, cresceu. Nem poderia seu funcionamento desenrolar-se bases de consentimento somente. D-se no apenas o fato de, at certo ponto, uma minoria discordante ser forada a render-se; nota-se tambm que, uma vez ultrapassado o pequeno Estadocidade, o problema de tamanho torna o governo representativo a nica forma atravs da qual possvel encontrar expresso para a vontade do Estado. Os defensores da teoria contratual, neste ponto, falam freqentemente de um consentimento tcito; mas est claro que, desde que consentimento envolve a noo de um ato deliberado de vontade, necessria alguma coisa mais positiva do que isso. E que dizer de uma lei que mereceu a aprovao de um homem quando criada e que, depois de experimentada, perde essa aprovao? vlida para ele? O poder de revogar o consentimento no tornaria a administrao uma tarefa inexeqvel? Claro que sim. Assim como um sistema de imperativos legais tanto melhor quanto menor coero envolver, tambm impossvel pensar-se em uma comunidade moderna cujas finalidades possam ser obtidas sem uso da fora sobre, pelo menos, alguns de seus cidados.

IV Situemos nosso problema central de maneira diferente. O Estado, eu j disse, uma forma de regulamentar a conduta humana. uma ordem legal cujas normas restringem a conduta dos homens num determinado sentido. Sua ao basicamente imperativa, qual nenhum de seus cidados tem legalmente o direito de fugir. Por que esse poder? difcil qualquer explicao em termos no-funcionais. O poder do Estado pode ser justificado somente em termos daquilo que procura realizar. Sua legislao deve ser justificada em funo das exigncias que procura satisfazer. O Estado preside sobre um vasto tumulto de interesses, pessoais e corporativos, competindo e operando conjuntamente. Sua exigncia quanto obedincia deve, obviamente, ser baseada em seu poder de atender, em seu maior alcance, demanda social. Deve atingir tal equilbrio de interesses que o total beneficiado seja maior do que aquele que qualquer outro programa pudesse assegurar. No podemos basear-nos em nenhum princpio estvel para dizer exatamente como o equilbrio deve ser atingido, simplesmente porque cada perodo valoriza as coisas de modo diferente, e uma frmula absoluta de valor intrnseco seria obsoleta imediatamente depois de ter sido elaborada. Podemos somente argumentar que os imperativos legais podem ser impostos se, em seu funcionamento, satisfizermos - com o mnimo de sacrifcio - o mximo da vontade humana. Temos, ento, que elaborar instituies, atravs das quais o Estado opere, de modo a poder atingir suas finalidades da melhor maneira possvel.

CAPTULO II POSIO DO ESTADO NA GRANDE SOCIEDADE I J demonstrei que o poder do Estado justificado na medida em que ele assegura, com o mnimo de sacrifcio, o mximo de satisfao das necessidades; e somente o modo pelo qual executa suas funes lhe d o direito a uma obedincia no puramente formal. Para podermos apreciar devidamente o que isto significa, precisamos entender a posio do Estado dentro da grande sociedade. O Estado , como eu j disse, uma forma de regular a conduta humana. Evidentemente, as leis precisam ser justificadas pelos seus resultados na vida dos membros individuais do Estado. Cada um deles se encontra buscando a felicidade por meio do esforo constante de satisfazer seus desejos. O Estado, para ele, o supremo rgo ditando as regras dentro das quais deve agir, medida que luta por essa finalidade. Ele pode aprovar alguns dos imperativos do Estado, enquanto outros podem desagrad-lo acerbamente. Para ele, portanto, o Estado pode pecar tanto por omisso como por ao. Ele est tentando atingir a substncia de sua vontade fazendo-o, to bem quanto possvel, de acordo com a lio de sua prpria experincia. O indivduo no , portanto, apenas um membro do Estado. Na sociedade da qual ele faz parte h inmeras unidades de interesses s quais pertence. Ele filiado a uma Igreja, ardente membro de um sindicato, fervoroso maom, zeloso defensor de um movimento para vacina compulsria, um pacifista para quem uma objeo conscienciosa ao servio militar o princpio central de sua vida. Ele est, por assim dizer, intimamente ligado a associaes a fim de promover cada um desses interesses que vivem, em sua maioria, dentro do mbito das regras que o Estado estabelece. A vontade do Estado determina as fronteiras dentro das quais seus desejos, sob forma de associaes, devem operar. Tais

desejos exigem obrigatoriedade de seus membros, em termos legais, somente na medida da concordncia com os imperativos legais que o Estado estabelece. Como o indivduo no meramente um membro do Estado, entretanto, no se sente obrigado a obedecer-lhe apenas porque o Estado , legalmente, a organizao soberana da sociedade. Sua prpria experincia entra em conta. Ele julga o que o Estado faz. H nele um elemento-Atansio que ao mesmo tempo o afasta e aproxima de suas aes. Se a Igreja entra em conflito com o Estado, ele escolhe, e somente ele pode escolher, a quem deve submeter-se. Se o Estado decide combater seu sindicato, ele ajuda a decidir se a represso dever ser aceita. O Estado, por assim dizer, age sempre numa atmosfera de contingncia. Para ser bem sucedido como elemento de coero, dever ser bem sucedido na persuaso. Ter que fazer o cidado sentir que o benefcio que recebe est condicionado aos imperativos legais que o Estado est tentando estabelecer. O Estado obtm sua aquiescncia no por ser o Estado, mas por aquilo que, como Estado, est procurando realizar. Normalmente, vemos apenas a natureza eventual da exigncia do Estado quanto obedincia porque, normalmente, o indivduo no hesita em sujeitar-se. O poder do Estado imenso: o desafio que ele oferece aos indivduos deve ir s razes de seu ser antes que ele sinta o chamado de reao sua autoridade. Mas qualquer um que tome em considerao a histria normal dos movimentos nacionalistas, ou a vida dos lderes revolucionrios e dos partidos que dirigem, ou os movimentos de agitao como o do sufrgio feminino na Inglaterra antes de 1914, ver que, onde os costumes do Estado ultrajam o senso de direito do indivduo, ele e aqueles que pensam com ele esto preparados, em ltima anlise, para divergir de suas atividades. No poderamos condenar essa dissenso sem endossarmos o princpio de que a ordem o mais alto bem dentro da sociedade. Isso seria, certamente, um ponto de vista invivel. A ordem representa um bem pelo que sugere e no pelo que em si mesma. Preservar a ordem onde as atividades do Estado representam um

ultraje perptuo a seus cidados , certamente, sacrificar tudo aquilo que torna a vida digna de ser vivida. Prestamos obedincia ao Estado, por assim dizer, desde que suas finalidades, como Estado, por assim dizer, desde que suas finalidades, como Estado, satisfaam a finalidade que temos em mente. Sua soberania depende de nossa aprovao ao seu exerccio. Em seu funcionamento, o Estado deve deixar-nos com a impresso de que nosso bem est implcito no alcance de seu prprio bem. Precisamos sentir que as regras por ele impostas no so apenas as condies de nossa felicidade, mas tambm a de outros membros do Estado. Quando ele age de maneira a contrariar a carga de nossa experincia, somos levados necessidade de desafio, se pudermos tornar tal desafio efetivo. Situemos este problema de forma diferente. O Estado mantm suas regras no pelo que so em si mesmas, mas pelo que elas representam para a vida dos indivduos. Cada um de seus membros luta para ser feliz. Ele necessita, portanto, das condies sem as quais a felicidade inatingvel; e ele julga o Estado pela sua capacidade de lhe assegurar tais condies. Evidentemente, o Estado no pode garantir felicidade a todos pela simples razo de que algumas das condies de felicidade esto alm de seu controle. Um homem pode sentir que a vida no digna de ser vivida sem o amor de determinada mulher; mas ningum poderia argumentar que ele tem o direito de esperar do Estado a garantia desse amor. Tudo o que podemos dizer que h, pelo menos, certas condies gerais de felicidade, atingindo igualmente todos os cidados, que so as bases mnimas de uma vida social satisfatria. O Estado deve assegurar aos seus membros pelo menos essas bases, se espera contar com obedincia permanente s suas regras. Em sntese, nas regras impostas pelo Estado esto implcitas reivindicaes contra o mesmo, porquanto o que o Estado pode fazer evidentemente limitado pelas suas finalidades; e essas finalidades envolvem direitos do cidado contra o Estado, de modo que elas prprias sejam salvaguardadas. Que pretendemos dizer com a idia de direitos? uma condio sem a qual, luz da experincia

histrica, falta ao indivduo a certeza de que pode alcanar a felicidade. Isto , no podemos garantir que os direitos do indivduo sejam constantes; so, evidentemente, relativos a tempo e lugar. Mas, garantida essa relatividade, o indivduo est capacitado a esperar que o Estado a reconhea como condio para obedincia a seus regulamentos. A melhor maneira, talvez, de compreendermos o que isto significa ser colocarmo-nos na situao do cidado normal numa sociedade como a nossa. Ele no pode esperar felicidade sem segurana pessoal; precisa ter certeza de que, como condio elementar e bvia de vida, est a salvo de ataque pessoal. Ele precisa ter condies de vida, e isso envolve tanto o reconhecimento do direito de trabalhar como, na falta deste, uma decente manuteno por parte da sociedade. Mas o direito de trabalhar, cruamente definido, no vai ao encontro dos anseios de uma maneira civilizada de viver. Precisa representar, portanto, o direito de trabalhar por um preo razovel, e por tantas horas de trabalho que permitam que o trabalho adquira para ele significao outra que a de simples ganha-po. Quando digo salrio razovel, quero dizer pagamento capaz de assegurar a satisfao normal do apetite fsico e que no impea a satisfao das demais solicitaes espirituais dos homens. Meu argumento que existe um direito a horas razoveis de trabalho porque, numa civilizao como a nossa, dominada pela tecnologia da mquina, a maioria dos cidados deve encontrar a principal satisfao de sua personalidade durante as horas de descanso e no nas horas de trabalho. Um Estado que permita ao empregador extrair dos homens essa espcie de esforo exaurvel caracterstico dos dias primitivos da Revoluo Industrial deixaria frustrada neles a possibilidade de atingir felicidade. O direito a descanso, portanto, um dos imperativos legais sobre os quais deve insistir um Estado bem organizado. Mas o indivduo necessita de mais do que isso se sua felicidade for tomada em considerao dentro do Estado. Dever conhecer suas relaes com os outros homens e estar em condies de relatar o significado de sua experincia

resultante dessa relao. Para esse fim, conhecimento coisa essencial e o direito educao , portanto, fundamental ao cidado. Pois, sem educao, pelo menos como regra geral, o homem se acha perdido num grande mundo que incapaz de entender. Ele no tem meios para dar o mximo de si mesmo; no tem condies para fazer crticas sobre o significado da experincia. O homem privado de educao, no meio das complexidades da civilizao moderna, como um homem cego incapaz de relacionar causa e efeito. O Estado que nega educao a seus cidados, nega-lhes os meios de realizar sua personalidade. Mas somente educao no suficiente. Ela pode proporcionar conhecimento a um cidado a quem o Estado ainda nega a oportunidade de usar esse conhecimento. E como a recusa do direito de usar , em geral, a recusa do direito de se beneficiar, torna-se necessrio salvaguardar o cidado nesse sentido. Para esse fim, quatro direitos so essenciais. Ele deve ter o direito de expressar-se livremente; deve ter o direito de associar-se a outros que pensem como ele para a promoo de qualquer finalidade ou finalidades, sobre as quais tenham entrado em acordo; deve ter o direito de colaborar na escolha daqueles por quem ele ser governado; deve 'ter o direito de, se conseguir convencer outros a escolh-lo, tomar parte, ele mesmo, no governo do Estado. Isso significa, evidentemente, que nenhum Estado poder atingir a finalidade em razo da qual existe, a no ser que seja uma democracia baseada em sufrgio universal, na qual existam no somente liberdade de palavra e associao, mas tambm reconhecimento de que nem credo ou raa, nascimento ou propriedade possam representar barreira contra o exerccio dos direitos civis. Temos que aceitar isso simplesmente porque a histria tem provado que a excluso de determinado grupo de homens do poder redunda, cedo ou tarde, em sua excluso dos benefcios do poder. A vontade do Estado sempre manipulada por um governo que expresse as vontades daqueles de quem este governo depende para a renovao de sua autoridade. Tornar a rea de dependncia coincidente com o corpo de cidados , portanto, elevar ao mximo a possibilidade de que a

totalidade de desejos seja levada em considerao. No podemos negar a existncia de dificuldades inerentes ao sistema democrtico; mas nenhuma filosofia poltica poder rigorosamente estar em condies de satisfazer as demandas do indivduo, a no ser que reconhea que os cidados tm, de modo geral, direito satisfao de seus desejos. E a nica maneira pela qual seus desejos podem afetar os desejos do Estado com nfase permanente quando o governo do Estado compelido, por princpio constitucional, a tom-los em devida conta. indispensvel uma palavra sobre a liberdade de palavra e associao. Nada mais premente num Estado do que a oportunidade dos homens discutirem abertamente seus problemas e de serem capazes de agir conjuntamente em busca dos objetivos que se propuseram. Se essa liberdade sofrer penalidades, podemos estar certos de que os resultados da experincia sero negativos. O Estado suprimir as opinies que no lhe convenham e impedir a organizao de grupos voluntrios que trabalham em prol de finalidades que o Estado no aprova. E como essas experincias diferem, o direito de ir em busca de suas conseqncias fundamental sua auto-realizao. Podemos afirmar, na realidade, que a condio de um Estado raramente pode ser melhor medida do que por sua tolerncia a idias diferentes, ou opostas, aos imperativos legais que ele tenta impor. Todo esforo no sentido de supresso , sem dvida, uma tentativa no sentido de recusar a satisfao de um desejo. uma tentativa no sentido de limitar uma experincia indispensvel. Limita a incidncia da ao do Estado em benefcio de apenas uma parte da comunidade. No podemos, no entanto, afirmar que o direito a essas liberdades seja ilimitado. Desde que a funo do Estado preservar a ordem, ele deve preocupar-se em manter a paz. Est, portanto, autorizado a declarar que qualquer pronunciamento destinado a incitar desordem imediata est sujeito a penalidades e que qualquer associao cuja ao envolva ameaa manuteno da ordem deve, tambm, estar sujeita a penalidades. Nesse sentido, por exemplo, o Estado no poderia

interditar um livro ou panfleto, mas poderia punir um orador, digamos na Praa Trafalgar, que concitasse uma multido exaltada a marchar sobre a Rua Downing. No poderia interditar uma sociedade de anarquistas tolstoianos porque, por definio, seus princpios so incompatveis com a violncia; mas estaria autorizado a interditar uma corporao que, como os Voluntrios de Ulster, se organizasse deliberadamente para resistir, fora, aos imperativos legais do Estado. Os limites da liberdade so sempre estabelecidos pela iminncia de uma ameaa paz social. Onde no houver tal necessidade, a interferncia do Estado ser uma negao desse direito. No podemos tambm menosprezar aquele conjunto de direitos que se ocupa da proteo dos interesses individuais. Um homem deve estar habilitado a professar a f religiosa que lhe aprouver e, desde que sua conduta relacionada com a mesma no ameace diretamente a paz pblica, o Estado no tem o direito de interferir. O Estado est tambm autorizado a prever proteo judicial. Coisas como duplo risco ou definio ex post facto de crime, de modo a garantir penalidades contra um indivduo, a busca em sua casa sem o devido mandado judicial, um nvel de custas judiciais que torne o acesso aos tribunais praticamente inacessvel ao pobre, so todos exemplos de ao que negam a realizao do direito do indivduo. Os interesses individuais, acima de tudo, exigem uma limitao definida sobre a liberdade de palavra. Eu no deveria poder difamar meu vizinho impunemente, a no ser que estivesse em condies de poder provar: 1) que a acusao era verdadeira; 2) que era de interesse comum que ela fosse divulgada. II Tal sistema de direitos necessrio num Estado, de modo que se possa assegurar tratamento adequado ao cidado. Sem esses direitos o homem no pode ser livre; sem eles, ademais, o cidado sentir que as limitaes sobre a expresso de sua personalidade dificultam fatalmente, a perspectiva de sua auto-realizao.

Nem pode ele esperar a garantia de igual considerao em relao a seus semelhantes, a no ser que tais direitos sejam extensivos a todos. Em qualquer sociedade onde seja limitado o nmero daqueles que desfrutam esses direitos, seja qual for o princpio de limitao, veremos que seu resultado ser circunscrito queles que so privilegiados com os benefcios da ao do Estado. Fundamentando esta concepo de direitos est a tese de que nenhum indivduo est mais autorizado do que outro, meramente como cidado, a satisfazer s suas prprias exigncias. Qualquer sistema de imperativos legais que resulte em vantagem diferencial para certo grupo de cidados uma violao dos propsitos do Estado, uma negao de sua finalidade, a no ser que possa ser provado que existe uma relao direta e causal entre tal vantagem diferencial e o bem-estar da sociedade como um todo. Isto , enquanto o Estado proteger diferenas de satisfao em resposta demanda, dever estar em condies de provar que tais diferenas so exigidas pelo bem comum. Ningum, na realidade, pode analisar as condies da vida social moderna sem estar a par das diferentes concesses feitas demanda individual. No h proporo entre esforo e recompensa. H uma pequena tentativa no sentido de igualar a segurana conferida pelo Estado a seus cidados. Da maneira como funcionam seus imperativos legais, eles tendem mais a proteger a existente posse de privilgios do que a estend-los; A diviso da sociedade em ricos e pobres toma os imperativos legais do Estado mais favorveis aos ricos. Isso significa que o efeito do sistema de propriedade sob o qual vivemos prejudica a interpretao dos imperativos legais que controlam a vida dos homens. Torna o poder de demanda to diferente em diferentes classes da sociedade que, usando famosa frase de Disraeli, eles parecem pertencer mais a duas naes do que ao mesmo povo. A deduo que a filosofia poltica deve extrair de tal situao a impossibilidade de manter os propsitos do Estado quando existem grandes diferenas materiais na posio dos cidados. Uma nao dividida em ricos e

pobres uma casa dividida contra si mesma. A fortuna gera arrogncia, assim como a pobreza gera inferioridade. Uma classe rica se empenha, inevitvelmente, em proteger ao mximo suas vantagens e os pobres so levados a tentar invadir tais vantagens como o nico caminho para gozar dos seus resultados. Se o Estado procura realizar suas finalidades, portanto, compelido a organizar suas atividades, de modo a, deliberadamente, mitigar as conseqncias dessa desigualdade material. Ele tem que, pelo uso do poder de taxao de impostos, obrigar os ricos a pagar, num esforo no sentido de satisfazer as exigncias dos pobres. Qualquer um que observe a maneira pela qual, durante os ltimos 50 anos, a ao policial do Estado do sculo XIX tem sido transformada em servio social do Estado do sculo XX ver como a desigualdade somente poder manter-se por aquiescncia a concesses pelas quais o Estado tem que pagar. E essas concesses crescem em volume. Pois qualquer melhoria em educao, sade ou habitao entre os pobres leva a uma crescente intensidade de demandas de novas concesses. Eles se do conta da ineficincia de um sistema social que no relacione proporcionalmente trabalho e remunerao. A nsia por igualdade , em sntese, a caracterstica permanente da natureza humana. Nenhum Estado est seguro, a no ser que proporcione a satisfao desse sentimento; poder adiar, mas no poder evitar o esforo no sentido de convencer seus membros de que seus imperativos legais, no somente na forma, mas tambm na substncia, representam a obteno geral da justia. Neste ponto precisamos adiantar certas proposies que acompanham a noo de direitos discutida anteriormente. Nenhum sistema de imperativos legais se mantm por si mesmo. Dia aps dia, ele tem que ser aplicado a diferentes e, comumente, novas situaes. Ora, lugar-comum em Filosofia dizer-se que aqueles que executam as medidas so, na realidade, seus mestres. Os imperativos legais precisam ser interpretados. Onde deve ser traado o limite da palavra livre; quando, exatamente, uma associao ameaa a vida pacfica da sociedade; se uma lei desejada ou no; se uma suposio, por exemplo, de

carter sindical lhes d o direito de assegurar representao parlamentar; se, como acontece nos Estados Unidos, a limitao de horas de trabalho representa a violao do princpio de que a liberdade de contrato necessria; decises sobre estas, bem como uma mirade de itens semelhantes, tm de ser tomadas. Cada um desses itens envolve equilbrio de interesses na sociedade e , evidentemente, da maior importncia esclarecer como esse equilbrio estabelecido. O que ocorre em qualquer Estado onde h grandes diferenas materiais entre classes simplesmente a distoro dos objetivos do Estado em favor dos interesses dos ricos. Seu poder compele os agentes do Estado a transformar suas vontades em primeiro objeto de considerao. Sua concepo do bem insensivelmente insinua-se no clima mental da administrao. Eles dominam a mquina do Estado. Por justia eles entendem a satisfao de suas prprias solicitaes. Interpretam as lies da histria como garantia de sua experincia. Qualquer um, por exemplo, que considere a histria da interpretao das leis sindicais pelos juzes da Inglaterra, especialmente como manifestada em deciso semelhante ao famoso caso Osborne, encontrar dificuldade em evitar a concluso de que a mente judicial de um Estado de classe mdia est incapacitada de interpretar as necessidades da classe trabalhadora. Qualquer um que, nos, Estados Unidos, leia a histria da 14 Emenda, dificilmente poder evitar insistir em que as Crtes tenham sido instrumento dos homens de negcios na sua luta contra o desenvolvimento da legislao social. E a histria do estabelecimento do regime fascista na Itlia, a tirania nazista na Alemanha e a ditadura de Franco na Espanha representam o registro de uma alterao deliberada de toda a disposio constitucional do Estado, encorajada e patrocinada pela classe empregadora porque envolveria, entre outras coisas, a destruio da organizao sindical. Vemos nesses casos a crua distoro da mquina democrtica, obtida fora. Chego concluso de que o objetivo do Estado no pode ser atingido onde o poder de efetivar as demandas seriamente

desigual entre seus membros; e tal diferena uma questo de ordem econmica. Sob este ngulo, os imperativos legais do Estado no tm, medida que funcionam, outros direitos sobre seus membros que no puramente formais. Cada indivduo, e cada grupo de indivduos, est inteiramente capacitado a decidir sobre a validade desses direitos e a agir de acordo com os resultados de tal discernimento. Decorre desse fato uma teoria de lei que de importncia capital em filosofia poltica. A lei aparece como o registro da vontade que soube fazer-se efetiva na sociedade. Seu direito obedincia no se deve apenas ao fato de ter sido efetiva. Suas exigncias de obedincia dependem do que proporciona vida de seus cidados individualmente. Somente eles podero julgar estes resultados; e a retido da lei, portanto, depende do julgamento deles. Qualquer Estado, portanto, forado, pela natureza de seus objetivos, a organizar suas instituies, de forma que o julgamento de seus cidados sobre seus imperativos legais se faa plenamente conhecido e com peso igual. Do contrrio, suas conseqncias no so adequadamente encontradas. A resposta que d limitada a satisfazer os desejos de cidados poderosos e, enquanto suas experincias representarem um interesse diferente do resto da comunidade, segue-se que a resposta estruturada com vantagem para os poderosos. A nica exigncia, em tais circunstncias, que o Estado pode fazer quanto obedincia, baseada no caos que resulta de um desafio sua autoridade. Essa exigncia, admitimos, poderosa. A resistncia dever ser sempre, pelo preo que envolve, uma arma de ltima instncia. Mas nesse sentido, impossvel argumentar que no deveria ser usada. O direito de resistir lei a reserva de poder, dentro da sociedade, pela qual os homens cujas demandas foram negadas podem legitimamente tentar alterar o equilbrio das foras do Estado. Lei, portanto, um chamado obedincia, reforado pela experincia de seus resultados. No existe diferena inerente entre sua exigncia e aquela de uma lei extrada da experincia do prprio indivduo, ou de um grupo de indivduos,

exceto na fora usada pelo Estado para obter obedincia s suas ordens. A sano dos regulamentos pelo Estado simplesmente fora; e a fora em si mesma destituda de contedo moral. Onde o Estado estiver em conflito, portanto, com a Igreja, ou um sindicato, ou uma sociedade como o Partido comunista, ele no tem exigncia a priori quanto obedincia. Sua exigncia depende da interpretao do conflito por aqueles ligados a ele. O Estado somente tem direito vitria se provar a seus cidados que suas leis devem partir deles, atravs de vidas cheias de substncia. Sua soberania existe em funo da qualidade de vida que proporciona a seus membros. III So feitas objees a esse ponto de vista em vrios sentidos. No , diz-se, uma teoria clara que apresente um padro de instituies sociais plenamente coordenadas. No somente d lugar anarquia como ainda admite que h certas ocasies em que a anarquia justificada. Enquanto concorda em que, como ordem legal, o Estado soberano, ao mesmo tempo nega soberania do Estado qualquer coisa mais que mero significado formal. Na realidade, faz o Estado competir, pela sujeio dos cidados, com todas as outras associaes dentro da sociedade e, onde houver conflito entre elas, no d ao Estado garantia de vitria. Separa completamente a lei do Estado da justia e, enquanto define os propsitos filosficos do Estado, recusa-se a ver aquele propsito como inerente ao seu funcionamento. No posso negar que a teoria aqui apresentada oferea margem a toda a srie de objees que acabo de enumerar. Mas ser alguma delas importante? A vida, afinal de contas, coisa complexa e variada demais para que todas as suas manifestaes possam ser reduzidas a uma nica frmula. Existe, pelo menos, uma tendncia para que a anarquia ocorra no Estado desde que os homens atuem de modo diferente para a realizao de objetivos diversos e ningum poder dizer que uma recusa no sentido de obedecer ao Estado seja sempre incapaz de

justificao. verdade que, dentro dessa teoria, a soberania do Estado no mais que fonte formal de referncia. Mas impossvel, certamente, encar-la de outra forma sem atribuir-lhe uma sabedoria permanente em todas as suas operaes, que variam na razo direta de nossa experincia em relao s mesmas. verdade, tambm, que o Estado levado a competir, pela obedincia de seus cidados, com todas as outras associaes dentro da sociedade. Mas, uma vez mais, no de fato bvio que ele assim entre em competio? Qualquer um que considere a histria dos conflitos como aquele entre Bismarck e a Igreja Catlica Romana, entre Sinn Fein e o governo ingls, entre a ustria e seus cidados italianos durante a Renascena, ou, como exemplo final, entre a Rssia czarista e as associaes revolucionrias, encontrar dificuldade em argumentar que o Estado tenha jamais vivido ou possa jamais viver sob outros termos, enquanto seus membros tenham demandas que permaneam insatisfeitas. E a experincia da lei seca na Amrica torna absolutamente claro que o Estado no pode esperar reforo adequado de seus imperativos onde sua substncia no se faa representar de maneira justa sobre aqueles sobre os quais eles so impostos. A teoria, diz-se, separa a lei da justia. Ela, realmente, separa uma da outra, mas somente da mesma maneira que ns as separamos na vida. Quando dizemos que uma lei injusta, admitimos que no h conexo necessria entre a lei e a justia; a ponte de ligao feita atravs do que a lei faz e ela se torna justa atravs de sua aceitao como justa por aqueles a quem ela se aplica. A lei, em sntese, como feita, implicitamente neutra; sua caracterstica principal lhe conferida por aque1es que a recebem. A funo da lei sendo satisfao de demanda dever depender, para sua transformao, em atributo moral, de seu sucesso no preenchimento de sua funo. E s teremos conhecimento de tal fato medida que aqueles que tiverem contato com a lei relatarem os resultados de seu funcionamento. No podemos, por exemplo, dizer que uma lei eleitoral justa quando limita o direito de voto exclusivamente aos homens, se as mulheres a denunciarem como injusta. No podemos argumentar que a Lei Sindical

Inglesa de 1927 justa se os membros de sindicatos a denunciarem abertamente como legislao de classe. Cada um desses estatutos tornar-se- lei, desde a sua promulgao pela autoridade formalmente competente para legislar sobre o caso; mas nenhuma se tornou justia a no ser aps reconhecida como tal por aqueles sobre quem suas conseqncias foram impostas. No nos precisamos impressionar pela objeo de que esse ponto de vista se recusa a ver, nas atividades do Estado, o propsito filosfico que ele representa. Novamente, isso bvio. Ser a vida de cada cidado de tal maneira presa a circunstncias que ele esteja capacitado a realizar o mximo de potencialidade de sua natureza? Isto , o Estado, na realidade, lhe assegura o sistema de direitos sem os quais, como j tive oportunidade de comentar, tal realizao impossvel? No h outro caminho seno este que nos habilite a decidir de maneira correta sobre a natureza do Estado. Ningum poder honestamente dizer que o Estado francs antes de 1789, ou o Estado russo antes de 1917, dispusesse de um conjunto de imperativos legais que buscasse o bem-estar de todos os seus cidados e que fossem encarados por tais sditos como contendo tal busca. Se se responder que se deve dar ao Estado um crdito de boas intenes, do propsito de fazer o mximo, a resposta certamente ser que isso um assunto sobre o qual somente aqueles que vivem na dependncia das conseqncias de seus atos podero decidir. Os franceses em 1789, os russos em 1917 decidiram claramente que o sistema sob o qual viviam no estava em condies de assegurar-lhes a satisfao de demandas que, em seu julgamento, eles tinham o direito de ver satisfeitas. No vejo como possa ser possvel concluir-se de outra maneira IV Acontece que os imperativos legais de qualquer Estado, se forem elaborados de forma a merecerem justificao, devem ser sempre concebidos de acordo com as finalidades s quais procuram servir; eles so, a bem dizer, um ensaio

permanente no modo condicional. E, se assim encararmos o Estado, segue-se que seu governo um truste, cujo resultado deve ser julgado por aqueles que esto autorizados a esperar benefcios de seu funcionamento. Finalmente, qualquer governo, em ltima anlise, um grupo de homens expedindo ordens a seus semelhantes, em nome do Estado. A reteno do poder em suas mos depende de sua habilidade em emitir ordens sensatamente. Eles esto cercados por inmeras demandas, de maior ou menor intensidade, que exigem deles satisfao. A sabedoria de suas aes, como governo, depende claramente de sua habilidade em elevar ao mximo a receptividade de seus sditos. E para elevar ao mximo tal receptividade, quanto mais eles conhecerem as mentes e os coraes de seus sditos, tanto mais estaro em condies de avaliar a poltica a ser adotada. Essa a razo por que liberdade e igualdade so to importantes numa sociedade. Somente a liberdade torna possvel a formulao de demandas, somente a igualdade proporciona a certeza de que elas sero pesadas de maneira justa. Tanto liberdade como igualdade existem quando o sistema de direitos que tive oportunidade de descrever est em franco funcionamento no Estado. Mas se um homem um ser social, tambm verdade que, politicamente, ele um ser preso a tradies. Raramente, como indivduo, tem conscincia de seu poder; ele est ainda mais raramente em condies, como indivduo - mesmo quando consciente -, de obter ateno para seus desejos. O prprio tamanho do Estado moderno faz do cidado uma voz no deserto. Somente quando organizado com outros de igual mentalidade, para forar suas exigncias, a demanda por ele exposta poder ter esperana de efetivao. As associaes so, portanto, de importncia bsica. Elas tornam pblico o significado da experincia para a qual, de outra forma, talvez no fosse dada ateno. Elas representam os automotivados esforos dos homens no sentido de garantir-lhes um lugar ao sol. Nem todos, realmente, dizem respeito ao propsito do Estado; um clube de futebol, por exemplo, geralmente destitudo de qualquer contedo poltico.

Mas muitas associaes dependem, para seu sucesso, da habilidade em transformar o resultado de seus esforos em legislao do Estado. Uma federao de empregados, um sindicato, uma sociedade para a promoo de um teatro nacional, todos procuram fazer de suas vontades uma parte da vontade do Estado. A razo de sua existncia repousa no esforo para modificar a substncia dos imperativos legais dos quais o Estado dispe. As associaes voluntrias vivem em conseqncia do seu poder de satisfazer aspiraes. O Estado lhes no d vida; freqentemente, como no caso dos sindicatos ingleses, antes de 1824, elas vivem a despeito da vontade do Estado. Elas representam a expresso espontnea das necessidades sentidas pela experincia dos homens. E como a vida da sociedade demasiadamente ampla para, ainda que fosse desejado, ser capaz de governo por parte do Estado somente, no apenas uma pequena parte de sua direo que depende dessas associaes. Na realidade, pode-se dizer que, em qualquer sociedade, quanto mais rica a variedade de vida em grupo, tanto mais ampla ser a qualidade de satisfao que ela obtm. Disso, penso eu, deve-se deduzir que quanto menos o Estado interferir na vida das associaes, tanto melhor ser para ambos. Sua supremacia sobre elas dever permanecer, tanto quanto possvel, meramente formal e sem presses. O Estado dever reconhecer seus direitos inerentes, no sentido de existncia, e dever admitir que h certos aspectos da vida, o religioso, por exemplo, com relao ao qual um esforo de sua parte para salientar sua superioridade poder resultar somente em perda social. Pois, onde crenas fundamentais esto envolvidas, o comando do Estado parecer vazio e sem significado comparado com a atrao despertada nos cidados pelas associaes que eles escolheram voluntariamente para expressar seus pontos de vista. Neste caso, a soberania do Estado no se apresenta envolta na penumbra emocional atravs da qual obtm-se lealdade profcua e bem sucedida. Segue-se ento que qualquer sociedade, em sua base, essencialmente federal em natureza. O Estado - lei formal parte - uma dentre outras associaes, e

no acima delas. Seus imperativos legais sero bem sucedidos se estiverem em relao, de forma criadora, com aqueles estabelecidos por outras associaes para seus membros. O que, na realidade, ele poderia tentar registrar, como lei, seria o conjunto de demandas que encontra entre esses membros, que representam o maior total de satisfao dentro da sociedade. E no dever tentar a elaborao de leis sem um esforo especfico no sentido de consultar aqueles que sero afetados pelos resultados de sua aplicao. Pois, quase sempre, lei eficaz aquela que leva consigo, quando aplicada, a maior carga de experincia disponvel para fins de administrao. Toda gente sabe, por exemplo, que o sucesso de um grande esquema, como o sistema do Seguro de Sade na Inglaterra, foi o resultado de consulta, em toda a Inglaterra, a associaes mdicas e sociedades autorizadas. A lei funcionou bem porque deram-se ao trabalho de, em todos os setores da administrao, consultar aqueles que tinham experincia da matria em questo e estavam ligados ao resultado de seu funcionamento. A discusso promove, se no aprovao, pelo menos a impresso, naqueles afetados, de que seu conhecimento foi usado, sua experincia levada em conta na elaborao das decises. A vontade registradora a do Estado; mas o processo pelo qual o estgio do registro atingido aquele que no deixa os cidados preocupados com a idia de que o Estado est acima deles ou contra eles. Eles tm aquele senso criador que surge do fato de serem parte ativa e integrante do processo de elaborao da lei. Esse exemplo, creio eu, aponta o caminho de uma importante verdade. Porque a sociedade essencialmente federal, quanto mais o carter monstico da lei puder permanecer de forma puramente formal, tanto melhor para a sociedade. Quanto mais unidades de interesses - que ns chamamos de associaes - estiverem ligadas ao processo de governo, tanto mais eficaz tender a ser, no somente a substncia da lei a ser elaborada, mas tambm seu funcionamento aps aprovada. Nenhum governo constitucionalmente escolhido pode, convenhamos, abdicar de seus direitos de tomar decises prprias enquanto for governo; mas

tambm, nenhum governo ter mais condies para permanecer como governo do que aquele que convence seus cidados do esforo que est empreendendo para satisfazer suas demandas. E, parte o papel representado na sociedade pelas associaes voluntrias, a melhor maneira de assegurar tal convico proporcionar-lhes um contato direto e integral com o processo de administrao. Homens que no foram consultados sobre uma mudana que afete suas vidas jamais podero sentir a mesma confiana em sua eqidade, ou a mesma boavontade sobre suas possibilidades, assim como homens que sentem que, mesmo quando sua experincia foi rejeitada, um esforo genuno foi feito no sentido de tomarem em considerao sua atitude. Grande parte do fracasso dos governos modernos repousa no fato de seu sistema institucional ser contra os interesses que eles tm de satisfazer, em vez de procurar acompanh-los em suas f1utuaes. Essa hiptese, alm do mais, leva-nos a outro princpio, cuja importncia nunca demais salientar. Por- que sendo a sociedade federal, em sua natureza, quanto mais o poder for distribudo num Estado, tanto mais eficaz poder ser seu funcionamento. H trs razes principais que determinam esse fato. Acima de tudo, quanto maior nmero de homens tiver responsabilidade pelo resultado da lei, tanto maior a probabilidade de estarem eles interessados em seu resultado. A obedincia raramente criadora num Estado muito centralizado. Ela se torna mecnica e inerte, e o senso de cooperao responsvel, sempre desejado em perodos de urgncia, dificilmente pode ser encontrado quando necessrio. Centralizao, em segundo lugar, traz uniformidade; falta-lhe o esprito de tempo e lugar. A escala de suas operaes torna a experincia uma questo difcil, pois o preo do fracasso geralmente grande demais para tornar a novidade uma coisa atraente a um administrador para quem a primeira regra a necessidade de um mnimo de erros. E centralizao, finalmente, representa certa inabilidade para enfrentar o problema de tempo no governo. Grupos como um gabinete e uma assemblia legislativa s podem trabalhar determinado

nmero de horas por dia. Num sistema centralizado, elas so sobrepujadas pelo nmero e variedade de processos com os quais tm que lidar. Essa presso significa que muitas coisas que exigem ateno jamais so consideradas e que, muito comumente, o que exige o mximo de ateno apenas rapidamente discutido. As instituies polticas britnicas oferecem, no momento, um exemplo significativo dos perigos dessa posio. Um Parlamento que tem responsabilidade em relao ao Imprio Colonial pode, normalmente, encontrar somente dois dias por ano para discutir seus problemas; e o Gabinete v o Oramento pela primeira vez somente algumas horas antes de ser levado Cmara dos Comuns. Finalmente, a centralizao era menos perigosa h cem anos passados do que agora, simplesmente porque o mbito da atividade do Estado era muito menor. Onde, como entre ns, ela introduz longos dedos em todo canto e fenda da estrutura social, essencial ao rpida e flexvel. Mas isso, penso eu, exige um Estado descentralizado, possuidor de instituies que so adequadamente relacionadas com as funes que lhe esto afetas. O problema no de natureza meramente geogrfica. , certamente, importante que Londres e Manchester, Nova Iorque, Berlim e Paris sejam plenamente responsveis pelo governo central - e ao mesmo tempo independentes dele - em todos os assuntos de natureza local; e eles no deveriam, em tais assuntos, ser obrigados a buscar a autoridade daquele governo na tentativa de inovaes. Mas o problema , ao mesmo tempo, funcional. Unidades de interesses, como a indstria de algodo, por exemplo, tm necessidade suas prprias instituies governamentais tanto quanto Lancashire, Kansas ou Baden. H uma esfera na qual, sob proteo adequada, elas necessitam elaborar exatamente as mesmas leis para sua governana que Viena, Liverpool ou Tquio. Condicionar toda a legislao ao plano territorial ou, por causa disso, toda a jurisprudncia, iludir-se quanto natureza dos interesses em movimento na sociedade. Enquanto no tivermos ligado os imperativos legais do Estado s instituies apropriadas sua

incidncia em cada perodo, ser impossvel que elas funcionem eficazmente. Muito do mal-estar da civilizao moderna devido ao fato das instituies do Estado no terem acompanhado as outras mudanas, particularmente a econmica, na sociedade que ela pretende controlar. V Essa argumentao talvez possa ser resumida na afirmao de que nossa necessidade, em filosofia poltica, , acima de tudo, no sentido de uma teoria de Estado que procure obter a socializao contnua da lei. A fraqueza do Estado moderno repousa nas suposies sobre as quais seus imperativos legais so estabelecidos. organizado, como todo sistema social, em torno de uma idia essencialmente como possuidor da propriedade; e para sua proteo que ela , acima de tudo, concebida. Ela representa a filosofia do sculo XVIII, isto , o desejo da burguesia de proteger-se contra o assalto do poder arbitrrio. Mas a liberdade e igualdade por ela asseguradas foram, principalmente, liberdade e igualdade para o possuidor da propriedade; qualquer pessoa que examine, sob esse ngulo, os Cdigos Civis da Frana e da Alemanha, dificilmente saber, por seus princpios bsicos, que existia um vasto nmero de homens e mulheres que no dispunham de propriedade alguma alm de seu prrpio trabalho. Essa idia dava-lhes proteo para a liberdade de contrato que se tornava ilusria, quando contrria aos interesses do empregador que os engajava. A necessidade com que deparamos estender, na realidade, os privilgios oferecidos por nossos imperativos legais a todo conjunto de cidados. Nossa situao, realmente, no diferente daquela que a plebe enfrentou em Roma, antes de receber a proteo de seu tribuno extraordinrio e a lei das Doze Tbuas. Ambos representaram esforos no sentido de tornar mais amplo o mbito de uma idia de justia. Assim como, anteriormente a essa fase, o plebeu que no tinha gens no tinha lei, tambm atualmente o cidado que no possui propriedade no pode, de maneira alguma, gozar dos direitos que esto

teoricamente a seu dispor. E porque, cada vez mais, ele tem conscincia da emancipao intelectual e econmica, e tem forado o Estado a admitir, dentro de suas categorias de reconhecimento, e tanto o plano de educao nacional como os sindicatos, ele est forando o Estado a estender sua concepo de justia, de modo a atingir igualmente seus interesses e os dos possuidores de propriedades. H, naturalmente, obstculos no caminho. As concesses feitas s suas reivindicaes so to parciais quanto as que os patrcios estavam em condies de fazer aos plebeus; o sistema no se altera uniformemente numa s frente. Nossa proteo, por exemplo, liberdade individual de contrato do trabalhador, fora das condies comuns estabelecidas pelo sindicato, uma garantia de privilgio do empregador, assim como a garantia oferecida pela preponderncia da aristocracia romana na assemblia legislativa de Roma. Tradio e precedente em jurisprudncia operam ainda to adversamente classe trabalhadora quanto nos tempos do Colgio de Pontfices, que estabelecia as frmulas e o funcionamento das aes legais como um mistrio que, antes do tempo de Flvio, o plebeu no pretendia sequer penetrar. O que aconteceu lei romana foi a emancipao do indivduo - uma emancipao sempre fragmentria - extrada de um Estado para ele estabelecido desde o nascimento. O mesmo est acontecendo agora conosco. A nova ordem econmica pressupe uma transformao na substncia dos imperativos legais; fora-os a tentar atender a reivindicaes mais amplas ou deixaro de ser imperativos legais. A nova ordem econmica significa sufrgio universal; sufrgio universal significa a conquista do poder pelas massas no sentido de fazer funcionar as instituies polticas. Elas tendem a usar esse poder de modo a faz-lo funcionar no sentido de atender s necessidades at ento no atendidas pelos costumes do Estado. A autoridade das massas faz que as coisas paream hoje uma parte natural da justia que, at a gerao passada, teria sido considerada impraticvel pelos estadistas. Elas impem sociedade condies favorveis sua preponderncia, exatamente da mesma maneira que seus

predecessores. A lei, a moralidade, a religio so movimentadas em termos do novo ritmo de vida, exatamente como aconteceu quando outras classes atingiram o poder. Elas transformam as concepes das quais tm necessidade nos mesmos objetos de venerao em que foram transformadas outras concepes em sistemas sociais anteriores. Porquanto uma classe que domina o Estado no exige o poder exclusivamente para explorar aqueles a quem ela despoja; ela exige, como na Rssia Sovitica hoje em dia que sua explorao seja equacionada com o direito, de sorte que suas prprias vtimas reconheam a justia dos princpios em conseqncia dos quais elas foram despojadas de seus privilgios. Da mesma forma no passado, a sociedade considerava um ataque propriedade o maior dos pecados e considerava mais honrado o homem que abandonasse sua mulher e filhos na misria do que aquele que prejudicasse as propriedades de seu vizinho. O que est ocorrendo, eu j disse, a ampliao do mbito da lei. O sistema de direitos que sustentei como caracterstico das condies sociais modernas est sendo transformado de exigncias morais em obrigaes legais positivas. A propriedade do indivduo deliberadamente desapropriada pelo Estado para essa finalidade. Os benefcios decorrentes de sua posse esto agora, cada vez mais, organizados pelo Estado em favor das massas, custa daqueles que esto em condies de usufru-los sem interferncia do Estado. E essa concepo de direitos o resultado de uma concepo mais ampla de justia, penetrando no sistema social atravs de uma alterao na importncia atribuda ao poder econmico. Devemos ainda fazer duas observaes finais. No h razo para supor-se que o processo seja inevitvel; nem podemos contar com sua realizao pacfica. Da primeira podemos apenas dizer que a natureza atual da evoluo econmica implica a transferncia de autoridade para as massas e, com essa transferncia, a preponderncia dos interesses das massas nos imperativos legais sobre os interesses de uma minoria. Mas, tivesse o sistema econmico de ser modificado

repentinamente em direo imprevista, aqueles que alcanassem o poder, como resultado dessa mudana, certamente alterariam a substncia dos direitos em seu prprio interesse. No podemos, tambm, contar com a realizao pacfica da mudana. Os homens defendem suas idias de justia e raramente abdicam voluntriamente do poder. A paz parece ser funo da continuidade, atravs da qual so feitas concesses no sentido de estabelecer certa correspondncia entre autoridade legal e poder poltico. Onde essa correspondncia for inatingvel, dentro da estrutura de uma constituio, a nova ordem impe sua vontade fora. Tal mudana poder assumir propores de catstrofe, pois a civilizao moderna depende de mecanismos to complexos e to frgeis que talvez no sobrevivessem ao uso da violncia em qualquer escala. A razo, portanto, sugere uma poltica de reforma contnua; mas como o homem no totalmente um animal racional, no temos a menor garantia de que a razo venha a sair vitoriosa.

CAPITULO III A ORGANIZAO DO ESTADO I O problema da organizao de um Estado a relao entre seus sditos e a lei. Eles podem participar da elaborao da lei, no caso de, em graus variados, o Estado ser uma democracia ou a lei poder ser-lhes imposta sem tal participao no caso de, ainda em graus variados, ser o Estado uma autocracia. Nenhum desses dois tipos de organizao pode existir de maneira absoluta. Uma verdadeira democracia consultaria todos os seus cidados sobre todos os assuntos acerca dos quais se tivesse que deliberar; e a aristocracia pura elaboraria e aplicaria, ela prpria, todo o sistema de imperativos legais no Estado. Em comunidades do tamanho atual materialmente impossvel a ambos os tipos de governo funcionarem nessas bases. O que encontramos, atualmente, na vida quotidiana, a forma mista de Estado. Em algumas comunidades, como na Frana ou Gr-Bretanha, o elemento democrtico tende a predominar; em outras, como na Rssia e na Espanha, o elemento autocrtico predomina. Todas as combinaes possveis ocorrem. Uma legislao democrtica poder ser apoiada por um executivo com poderes quase autocrticos. Um legislativo controlado, ele prprio, pelo eleitorado pode, como na Sua, dominar quase totalmente o executivo. Ou, como nos Estados Unidos, as atribuies do legislativo e do executivo podem ser determinadas pelo judicirio, cujo poder, a seu turno, est sujeito a emenda constitucional. As formas de qualquer Estado atual so determinadas pelas suas tradies histricas, e a contribuio efetiva que representa a experincia de um povo, em sua vida, torna impossvel insistir em que determinado sistema de categorias seja superior a qualquer outro. Podemos apenas argumentar que, de modo geral, a forma democrtica mais conveniente do que a autocrtica, pelo menos aos hbitos da civilizao ocidental. Pois a democracia, com todas as suas fraquezas,

possibilita que um grupo mais amplo de demandas seja tomado em considerao na estruturao dos imperativos legais do Estado. Faz que a crtica a seu funcionamento seja a base de sua vida. Desenvolve o esprito de iniciativa ampliando o senso de responsabilidade. D ao cidado, no somente a sensao de participar das decises, mas tambm a oportunidade real de influenciar em sua substncia. Admitindo-se, como a experincia parece sugerir, que um sistema democrtico tende a trabalhar mais vagarosamente do que qualquer outra forma de governo, simplesmente porque a variedade de vontades que enfrenta muito maior, no h outro sistema que, como esquema institucional, tenha o mesmo mrito de atingir a finalidade terica a que o Estado deve servir. Dizer que o Estado requer forma democrtica, no entanto, no estabelecer as instituies atravs das quais essa forma de governo recebe expresso, pois, de modo geral, no falso dizer-se que a democracia, de certa forma no encontrou as instituies apropriadas. Qualquer anlise de um sistema de imperativos legais parece revelar a necessidade de trs tipos de autoridade: I) Precisamos de grupos que estabeleam regras gerais aplicveis, tanto a todo o conjunto de cidados como a determinada parte do mesmo que possua um interesse definido obviamente distinto do interesse do todo. Tais grupos so de natureza legislativa. Podero ser o legislativo supremo, como o Rei no Parlamento, ou, como o Conselho Local de Manchester, um grupo no soberano de elaboradores de leis, cuja competncia fixada pelo estatuto de onde emana sua autoridade. II) Necessitamos de grupos, cujo dever seja por em prtica os objetivos das leis elaboradas pelo legislativo sob cujas ordens trabalham. A caracterstica de tais grupos que eles, em regra geral, no determinam sua prpria competncia. Os princpios sob os quais vivem so estabelecidos para eles pela legislao pela qual so normalmente responsveis. A perspectiva de seu funcionamento dever estar dentro do mbito dos direitos estabelecidos por tal legislatura. Sua funo a execuo dos imperativos legais que do forma aos contornos da vida poltica. III) Necessitamos ainda de grupos que arbitrem sobre duas formas de

divergncias. Existem divergncias entre o cidado e o executivo; o primeiro reclama, por exemplo, que certo ato do executivo vai alm de sua competncia. Evidentemente, se o executivo pudesse determinar o mbito de sua competncia, ele seria, na verdade, responsvel pelos imperativos legais que o orientam em sua vida. Investindo-se outro grupo, alheio ao executivo, do poder das decises de tais divergncias, poder ser alcanada uma avaliao imparcial de sua legitimidade. Existem, em segundo lugar, divergncias entre cidados. A reclama que foi enganado por R. Torna-se necessrio decidir se o procedimento reclamado por A realmente proibido pelos imperativos legais do Estado; se o Estado o probe, preciso, ainda de acordo com os termos da lei, estabelecer-se uma penalidade apropriada. Desde os tempos de Aristteles, pelo menos, tem sido um princpio constante da filosofia poltica o fato de, em qualquer Estado bem organizado, esses trs tipos de grupos estarem separados uns dos outros, tanto quanto funo por eles exercida como quanto s pessoas que fazem parte dos mesmos. Alguns pensadores, Montesquieu por exemplo, tm ido mais longe ainda quando afirmam que essa separao o segredo da liberdade poltica. Dificilmente poderamos aceitar to rigoroso ponto de vista. Como pura teoria, em primeiro lugar, a funo judicial pode, mais logicamente, ser encarada como incumbncia do legislativo, pois nenhum grupo pode mais apropriadamente estar em condies de conhecer o significado da lei do que aquele que a faz. Na prtica, pelo menos, impossvel manter-se uma separao rigorosa. Os legislativos no poderiam exercer suas funes, a no ser que estivessem em condies de interferir na execuo da lei e tambm, ocasionalmente, de regulamentar, atravs de estatuto, as decises dos juzes cujos resultados no fossem amplamente considerados satisfatrios. Um executivo est inclinado, ao aplicar a lei, a esconder princpios gerais sob o manto dos detalhes; e, no Estado moderno, essa funo abrange um mbito to amplo que se torna comumente difcil distingui-la do trabalho do legislativo. O judicirio, finalmente, que

estabelece tanto a competncia do executivo (em cujo caso determina a substncia da vontade do legislativo) como a disputa entre dois cidados (em cujo caso estende os imperativos legais de um Estado a outros setores ou nega que o setor envolvido esteja dentro do mbito de tais imperativos), est, na realidade, desempenhando uma funo de natureza legislativa. Na Inglaterra e na Amrica, por exemplo, o que corretamente chamado lei feita por juiz abrange provavelmente uma rea mais ampla do que a lei de estatuto e, na Amrica, o fato de todos os legislativos serem de natureza no-soberana - pois sua autoridade derivada de constituies escritas que eles no podem alterar -d aos juzes que interpretam tais constituies, como nos casos em que desafiada tanto a autoridade do estatuto como um executivo, um poder maior do que o do legislativo propriamente dito, pois a vontade judicial fator decisivo na limitao da competncia legislativa. necessrio abordarmos dois princpios de natureza geral antes de entrarmos na anlise especfica de instituies individuais. Todo Estado bem organizado possui uma constituio que determina a maneira elementar pela qual seus imperativos legais so elaborados. Tais constituies podero ser divididas de duas maneiras. Podem ser escritas ou no, e podem ser flexveis ou rgidas. A Constituio dos Estados Unidos, por exemplo, um documento que estabelece as relaes mtuas entre o legislativo, o executivo e o judicirio; e nenhum deles competente para agir, a no ser que prove a procedncia do poder que pretende assumir, baseado nas clusulas daquele documento. A Constituio britnica, por outro lado, consiste numa srie de estatutos, decises judiciais e convenes no-escritas, cuja relao real formalmente determinada pelo fato do Rei no Parlamento ter o poder de alter-los, desde que julgue necessrio; falando-se tecnicamente, a legislao ordinria e a legislao constitucional esto no mesmo plano. O Congresso dos Estados Unidos, por exemplo, no tem poderes para alterar as funes do presidente; mas o Rei no Parlamento pode alterar o poder do executivo britnico quando achar conveniente.

A constituio escrita cada vez mais adotada como regra geral no mundo moderno; sente-se que a distribuio do poder num Estado um fator to importante que necessita da preciso que tal instrumento assegura. De modo geral, a experincia tem demonstrado que existe fundamento real nesse conceito; pois alguns princpios constitucionais so to importantes que nunca demais salientar sua supremacia. Por outro lado, inteiramente indesejvel que qualquer constituio seja de natureza rgida. As necessidades de uma comunidade se modificam e a estrutura formal que ela exige se modifica de acordo com essas necessidades. A rigidez da Constituio americana, por exemplo, notria; ela s pode ser modificada pela resoluo de dois teros de cada uma das Casas do Congresso, num perodo de sete anos, com assentimento de trs quartos dos estados constituintes da federao americana. A experincia nos tem demonstrado que, fazer do poder de emenda um processo to difcil, representa uma falha quando se faz necessrio assegurar modificaes, desde que estas se tornem claramente desejveis. A distribuio de poderes nos Estados Unidos torna quase impossvel, por exemplo, assegurar certa uniformidade em legislao trabalhista e determinar ajustes em questes conjugais essenciais no mundo moderno. Num estado atrasado da federao, o empregador reacionrio indevidamente privilegiado; e a clusula de plena f e crdito da Constituio envolve, na prtica, facilidades de divrcio para os ricos que no esto disposio dos pobres. A concluso que se tira dessa experincia parece ser a necessidade de uma Constituio escrita que possa ser emendada por um processo direto e simples. De modo geral, possvel que o melhor mtodo seja que o legislativo emende a Constituio, mas insista em que uma proporo elevada dos membros apie qualquer alterao proposta. H quem diga que um sistema democrtico requer a incluso da iniciativa e do referendo na Constituio. Um povo, costuma-se dizer, no controla realmente sua vida se sua participao direta na elaborao dos imperativos legais est confinada somente escolha de pessoas responsveis pela substncia dos

mesmos. Atravs da iniciativa, a vontade popular pode tomar forma positiva e, pelo referendo, o povo pode impedir qualquer ao de seus representantes com a qual no esteja de acordo. O governo direto, proclama-se, fornece o necessrio suplemento a um sistema representativo; do contrrio, como disse Rousseau do povo ingls, tal povo seria livre somente durante as eleies. Isso, porm, convenhamos, confundir, tanto a natureza dos problemas a serem decididos como o lugar onde a opinio popular pode obter os mais valiosos resultados. Em todos os Estados modernos, o tamanho do eleitorado geralmente to grande que o povo dificilmente pode fazer mais, como um todo, do que dar uma negativa ou afirmao direta s questes que um governo direto lhe apresente. Legislao, no entanto, uma questo tanto de detalhe como de princpios, e nenhum eleitorado pode lidar com os detalhes de uma medida a ele submetida para considerao. O governo direto, na realidade, um instrumento demasiadamente imperfeito para as finalidades de um governo moderno. Deixa de promover o debate dos problemas, quando se faz necessrio discuti-los, e no facilita o processo de emenda. Pode-se, verdade, deixar certas questes gerais de princpio ao voto popular: se o fornecimento de eletricidade deve ser um servio nacional ou privado, por exemplo. Mas todas as outras questes so to delicadas e complexas que o eleitorado, quando se trata de um eleitorado indiscriminado, no teria nem o interesse nem o conhecimento necessrios para chegar a decises adequadas. Isso no tudo. No somente a maioria das questes no pode ser enquadrada de forma a tornar eficaz um governo direto como tambm os resultados secundrios do sistema no so satisfatrios. dificilmente compatvel, por exemplo, com o sistema parlamentar, pois ele coloca a responsabilidade essencial quanto questo de medidas a serem tomadas fora do legislativo. Tal diviso de responsabilidade destri aquela coerncia de esforo que habilita um povo a julgar adequadamente o trabalho de seus representantes. Admite-se, ainda mais, que a opinio pblica age tanto sobre o processo de legislao como

sobre seus resultados. Mas o problema real do governo no forosamente extrair do eleitorado uma opinio indiscriminada e desinteressada sobre medidas acerca das quais o eleitorado no est bem informado. E, mais do que isso, relacionar ao processo elaborador de leis aquele setor da opinio pblica pertinente sua substncia e autorizado a opinar sobre ela, antes que essa substncia se transforme num imperativo legal. Isso envolve no o governo direto, mas um mtodo de associar as importantes unidades de interesses da comunidade elaborao das medidas que afetaro suas vidas. Um referendo, por exemplo, sobre um esquema nacional de seguro de sade daria resultados muito menos apreciveis do que uma tcnica de consulta em que fosse dada ampla oportunidade a mdicos, sindicatos e associaes similares para apresentarem seus pontos de vista antes do esquema ser debatido na assemblia legislativa. Opinio eficaz para efeito de governo, em sntese, quase sempre uma opinio organizada e diferenciada da opinio das massas pelo conhecimento especial que envolve. Uma opinio popular, como tal, raramente dar resultados que no sejam negativos; e parece ser a lio da experincia, notadamente na histria da Sua, que ela est de tal forma enraizada em costumes tradicionais que torna difcil uma experincia social quando ela representa uma reserva de poder externo. II Para que o legislativo de um Estado tenha autoridade sobre seus constituintes, sob as condies atuais, precisa ser baseado em sufrgio universal. Deve ser grande bastante para permitir a seus membros manter-se em contato efetivo com o eleitorado e pequeno bastante para permitir debates autnticos. Num organismo, por exemplo, grande como o Congresso do Governo da Rssia Sovitica, toda individualidade em debate perdida e a assemblia torna-se um mero rgo registrador da vontade da parte dominante da mquina governamental. Ele dever submeter-se reeleio, pelo povo, no fim de determinado prazo, cuja extenso a prpria assemblia, em condies normais,

no est habilitada a alterar. Esse prazo deve ser de durao suficiente a garantir dois resultados: O legislativo deve estar em condies de fazer-se responsvel por um amplo programa e seus membros devem ter prazo suficientemente extenso, de modo a se familiarizarem com o seu funcionamento. Mas esse perodo de tempo deve tambm ser suficientemente curto para que o legislativo no perca o contato com seus eleitores. O sistema que prevaleceu na Inglaterra, antes de 1911, perodo de sete anos entre as eleies, era extenso demais, pois dava ao legislativo uma vida pouco atingida pelo fluxo da opinio pblica; por outro lado, o perodo de dois anos da Casa dos Representantes nos Estados Unidos pequeno demais, pois logo que, um representante eleito, a reeleio comea a dominar sua mente e ele mal pode aprender, em to curto prazo, como proceder de acordo com os mtodos legislativos. De modo geral, parece que a durao de cinco anos atende a essas exigncias. Normalmente, um membro da assemblia legislativa eleito para a mesma como membro de um partido. No Estado moderno, o eleitorado to numeroso, o nmero de interesses to variado que se torna necessrio organiz-lo para o fim de chegar-se a decises. Essa a funo dos partidos no Estado; eles atuam como agentes de idias. Eles esco1hem os princpios que consideram mais adequados a garantir aceitao por parte do eleitorado e obtm do mesmo apoio para tais princpios, os quais prometem transformar em lei, na medida do possvel. Grosso modo, o sistema partidrio a base parlamentar do governo representativo. Sem ele, no poderamos assegurar nem um programa coerente de medidas, nem conseguir, na assemblia legislativa, apoio organizado para os partidos, capaz de tornar essas medidas parte da constituio. Com todos os seus defeitos, os partidos representam a expresso articulada de uma forma de vida que se desenvolveu fora da demanda cvica efetiva. A diviso dos partidos, claro, no corresponde diretamente diviso de opinio entre os membros do Estado. Dada essa falta de correspondncia, dois princpios so frequentemente encontrados, sendo ambos atraentes em teoria e

no satisfatrios em funcionamento. Onde o partido do governo domina a vida do Estado, claro que o mtodo de dividir a opinio altamente artificial; na Inglaterra, por exemplo, se existissem somente o Partido Conservador e o Partido Trabalhista, muitos cidados no teriam alternativa seno optar por um dos dois, ainda que no estivessem plenamente de acordo com nenhum deles. Torna-se, portanto, necessrio que um sistema partidrio mltiplo, usualmente chamado sistema de grupo, corresponda mais eficazmente diviso da opinio pblica. Mas a experincia do sistema de grupo da Frana e da Alemanha de Weimar revelou duas falhas fatais. A mais importante delas sendo que, onde esse sistema funciona, a nica maneira de controlar o legislativo atravs da organizao de tal fuso de grupos que resulte numa maioria capaz de dominar o legislativo; e a conseqncia a substituio da responsabilidade pela manobra e a subtrao poltica daquela coerncia e amplitude que a habilitam a ser julgada de maneira justa. O segundo defeito claramente observado na Frana, onde o sistema de grupo tende a agregar o poder em torno de pessoas, em vez de faz-lo em torno de princpios. O eleitor mdio, na Frana, pode distinguir, por exemplo, os grupos monarquista e socialista; mas, entre esses dois, existe um grande nmero de grupos, cujas diferenas dificilmente podem ser estabelecidas com segurana. A conseqncia que, enquanto na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos, o eleitor sabe claramente a espcie de resultado que est tentando obter e pode admitir que a vitria de seu partido representar a espcie de legislao que aquele resultado sugere, na Frana, desde que as extremas direita e esquerda no estejam no poder, no h relao direta entre a vontade expressa do eleitorado e a espcie de governo sob o qual viver. Acima de tudo, uma falha a mais que a derrota do governo na assemblia legislativa dependa menos da discordncia em torno de princpios do que da luta entre os diferentes grupos para a conquista daquela fuso particular que dever maximizar, para cada partido empenhado nisso, as possibilidades de usufruir as vantagens do poder.

Essa falta de correspondncia, em segundo lugar, leva-nos a persistir na idia de que a participao na assemblia legislativa deveria ser estabelecida pelo critrio de representao proporcional. A fora dos partidos, diz-se, deveria ser proporcional, na assemblia, ao grau do apoio obtido do eleitorado por cada um deles; sob qualquer outro critrio de escolha o desejo expresso pelos eleitores limitado e a legislao resultante poder ser at contrria opinio pblica. Um sistema que, como na Inglaterra, simplesmente divide o territrio do Estado em nmero razovelmente igual de distritos eleitorais e garante o assento ao candidato que tenha o maior nmero de votos pode ter o resultado unilateral de dar a um partido um nmero de assentos inteiramente desproporcional ao total de apoio que tenha obtido em todo o territrio; e pode, ainda, ter a desvantagem de deixar grandes grupos da opinio pblica sem representao proporcional sua fora. Nas eleies gerais de 1924, por exemplo, o Partido Conservador obteve grande maioria na Casa dos Comuns, porm atravs de considervel minoria de votos, enquanto o Partido Liberal, para o qual convergem ainda milhes de votos, conseguiu apenas um pequeno nmero de representantes em proporo irrisria. Est claro que existe fundamento na crtica. Mas devemos considerar no somente os mritos tericos da representao proporcional como tambm sua real atuao. Onde quer que funcione, ela tem obtido dois resultados importantes: I) aumenta sempre o poder das mquinas partidrias; II) equilibra a fora dos partidos na assemblia legislativa de tal maneira que freqentemente produz um governo de minoria, o que torna impossvel uma legislao coerente ou leva ao governo de coligao que, medida que funciona, tem todos os inconvenientes do sistema de grupo. Na prtica, acima de tudo, o sistema de um nico membro estabelece limites ao que um governo pode fazer com sua maioria, quando isso tiver sido injustamente alcanado, o que no podemos deixar de aceitar. Na Inglaterra em 1924, por exemplo, o Governo Conservador tinha poder para tentar, se o quisesse, tanto a reforma da Cmara dos Lordes

como a criao de uma tarifa protetora, ambas as quais eram ardentemente desejadas por seus partidrios. No poderia, na realidade, esforar-se em nenhum dos dois sentidos, porque a natureza de sua maioria o destitua de fora espiritual suficiente para assim agir, e ele receava o resultado de tal tentativa nas eleies seguintes. preciso lembrar, ainda, que o poder de qualquer setor de opinio no medido apenas pelo nmero de votos que pode reunir numa eleio geral. No processo real de elaborao de leis, os fatores que constituem sua autoridade so mais numerosos e mais sutis do que as crticas ao presente sistema esto preparadas para reconhecer. Vale a pena, tambm, insistir em que qualquer governo que transgrida os limites implcitos em sua real autoridade, isto , que use sua maioria de maneira indevida, quase certo, no somente, que venha a sofrer as conseqncias nas eleies gerais seguintes, mas tambm que tenha seus projetos alterados pelo governo que o suceder. Quaisquer limitaes quanto ao direito de participao na assemblia legislativa, que devero ser no menor nmero possvel, recairo igualmente sobre toda a comunidade. Mas talvez devssemos exigir testes mais rigorosos de adequao do que os que temos. No momento, desde que o teste de idade tenha sido satisfeito, praticamente nenhum outro critrio exigido. Isso significa que, na prtica, fortuna, nascimento, ligao a uma poderosa organizao voluntria (a National Union of Mineworkers, por exemplo) ou filiao a uma profisso que, como o Direito, peculiarmente adaptvel participao na assemblia legislativa, tenham oportunidades que sejam dificilmente acessveis a outros cidados. Pode-se, razovelmente, argumentar que qualquer pessoa que deseje participar da assemblia legislativa deve oferecer prova de experincia na espcie de trabalho que essa assemblia executa. Se, por exemplo, exigssemos como prerrogativa de eleio que cada candidato tenha servido pelo prazo de alguns anos em alguma agremiao, como um conselho municipal ou seu equivalente, provvel que pudssemos melhorar grandemente a qualidade dos membros. importante, tambm, que os membros sejam pagos. Do contrrio,

homens pobres dificilmente poderiam esperar ser eleitos e ningum, exceto os ricos, estaria em condies de devotar todo o seu tempo ao trabalho legislativo. Uma assemblia legislativa deveria, de modo geral, consistir em uma s cmara. Onde quer que, num Estado unitrio, exista um sistema de duas cmaras, verificar-se-, aps exame, que ele tende a garantir, como acontece na Cmara dos Lordes na Inglaterra, a predominncia de algum interesse especial no Estado. Na teoria, realmente, difcil imaginar-se o caso de uma segunda cmara; como disse Siys, se ela concorda com a primeira, suprflua, e se discorda, prejudicial. Deixando-se de lado o domnio de interesses especiais, a hiptese de uma segunda cmara geralmente feita em duas bases. necessrio, diz-se, evitar legislao mal elaborada e precipitada pela primeira cmara e importante ter-se um grupo capaz de submeter necessria reviso tcnica as medidas que o governo prope. Mas isso levanta questes a) da composio e b) das funes e competncia da segunda cmara. Entre parnteses, pode-se observar que, mesmo num Estado federativo, o sistema de duas cmaras tem sempre resultado na predominncia enftica de uma ou outra das duas cmaras, como acontece com o Senado dos Estados Unidos. Tomemos primeiro o caso da composio da assemblia. Uma segunda cmara simplesmente nomeada, como, por exemplo, a Cmara dos Lordes ou o Senado canadense, no pode absolutamente ter autoridade, pelo menos num Estado democrtico, para desafiar a vontade de uma assemblia eleita; e a participao na mesma, sempre que ocorram vagas, depender da vontade daqueles que, naquele momento, tiverem o direito de nomear. Uma segunda cmara eleita no tem muitas possibilidades de melhor situao. Se escolhida na mesma poca, com os mesmos privilgios que a primeira, refletir apenas a sua composio; se, em poca diferente, ainda mais sob diferente sufrgio, provavelmente dificultar o trabalho do governo no poder e, na medida em que seu privilgio for limitado, ser excessivamente sobrecarregada, como no caso do Senado francs, no sentido de proteger os interesses a que aquela limitao de liberdade

d maior importncia. J vimos que nem nomeao nem eleio so satisfatrias quando baseadas na extenso territorial e que os interesses ocupacionais deveriam ser a base para a formao de uma segunda cmara. Mas no se conhece nenhum mtodo capaz de dar peso proporcional conveniente a interesses ocupacionais; e se, por exemplo, o setor profissional de engenharia enviasse um de seus membros para tal rgo, seus pontos de vista, como engenheiro, no se aplicariam vasta maioria de decises que tal grupo tivesse que tomar. Para obter-se coerncia, em sntese, uma segunda cmara ocupacional teria que eleger seus membros numa base de partidos e isso destruiria o verdadeiro propsito a que a representao ocupacional se prope. As funes e a responsabilidade no so problemas mais fceis de serem resolvidos. difcil encarar seriamente o argumento de que necessria uma cmara com poder de protelao. Porquanto, em primeiro lugar, nenhum governo tenta uma legislao de ampla escala, antes que sua substncia tenha sido lugar-comum de discusso; e, em segundo lugar, se o atraso extenso demais, o trabalho da primeira cmara enormemente desperdiado. Qualquer um que se lembre do tempo gasto na Gr-Bretanha para estabelecer medidas como a reforma eleitoral, a Irish Home Rule, ou a educao nacional com referncia constituio, ser tentado a solicitar uma tcnica para apressar o mecanismo da legislao, em vez de atras-la. Tampouco existe fundamento no ponto de vista de que necessria uma segunda cmara para executar o trabalho de reviso tcnica. Isso , em sua natureza, um trabalho de pesquisa, que requer servios no de uma cmara, mas de um pequeno grupo de especialistas nessa arte. Quanto ao problema da competncia, necessitamos somente dizer que nenhuma segunda cmara poderia ter a autoridade da primeira, a no ser que fosse eleita de modo semelhante; e dar-lhe menos autoridade seria levantar imediatamente o problema da composio - que, como j disse, incapaz de soluo satisfatria - e do direito da primeira cmara fazer sua vontade prevalecer. Torna-se necessria uma palavra sobre a posio de uma segunda

cmara num Estado federal. Dois motivos poderiam justific-la: I) as unidades constituintes da federao devem ser representadas e II) a distribuio de poderes que a constituio organiza deve ser protegida contra violao. Mas o primeiro argumento evidentemente redundante, pois as unidades constituintes j tm o controle, atravs de seus prprios governos, dos assuntos que lhes so atribudos pela constituio; e a proteo da distribuio dos poderes, tal como necessria, pode ser obtida sem a segunda cmara, vinculando-se a emenda da constituio a uma considervel aquiescncia da totalidade de unidades cuja competncia deve ser alterada. Com relao experincia do Senado americano - a instituio clssica dessa espcie - no creio que se poderia seriamente argumentar que seus resultados apresentam qualquer valor especial como defesa contra centralizao excessiva e a experincia da Austrlia parece indicar o perigo de um sistema que, por dar nfase a uma igualdade artificial onde no existe nenhuma, impede que sejam feitas mudanas necessrias na ocasio devida. No posso analisar aqui os detalhes da organizao legislativa. Tudo o que posso fazer indicar certos princpios gerais que a experincia parece ter definitivamente estabelecido. O clssico sistema britnico, no qual o executivo poltico, como uma comisso do partido dominante na assemblia legislativa, uma parte inerente quele grupo e dirige seu trabalho, obviamente prefervel ao sistema americano (em si mesmo principalmente um acidente histrico) que separa a assemblia do executivo poltico. Tal fuso produz no somente planejamento coerente como tambm responsabilidade bvia; e capacita o legislativo a ser utilizado, como o deveria ser, como o principal meio de selecionar homens adequados para postos de responsabilidade executiva. importante, em segundo lugar, estabelecer a diferena no trabalho do legislativo, entre discusso de princpios e discusso de detalhes. A primeira pertence, naturalmente, ao legislativo como um todo; a segunda mais adequada a comisses pequenas de membros do legislativo, menos de acordo com o modelo

da Cmara dos Comuns britnica do que com o modelo desenvolvido por assemblias subordinadas na Inglaterra, como o Conselho Londrino de Condado. Isto sugere, tambm, a necessidade de uma associao mais ntima entre a assemblia legislativa e o processo de administrao. Para esse fim, cada departamento do Estado deveria ser apoiado por um conselho formado por membros da assemblia legislativa com o direito de ser consultado sobre projetos do legislativo, afim de relatar sobre o trabalho da legislao delegada e investigar, dentro do departamento, os problemas que estejam necessitando de investigao. importante manter a responsabilidade do ministro em relao administrao de seu departamento. A experincia, porm, tornou bvia a necessidade de uma ligao mais ntima entre seu trabalho e o do legislativo. Do contrrio, de modo geral, a assemblia, sujeita a revoltas eventuais, torna-se um, mero rgo de registro dos ditames do executivo. J tive ocasio de sugerir o prazo de cinco anos como o perodo adequado para a durao de um legislativo. Mas no aconselhvel que seja, como nos Estados Unidos, um perodo fixo. H ocasies em que se torna necessrio consultar o povo, como acontece quando um projeto novo e vital entra em pauta. Para tal fim ou quando o governo derrotado e cr que o legislativo perdeu o contato com a opinio pblica, o poder de dissolv-lo importante. Onde dever ficar tal poder? No vejo razo alguma para que no esteja no gabinete. Esse grupo de homens representa o poder de motivao da legislao; sua atuao o objeto principal de debates. Se fosse dado ao dirigente formal do Estado reter essa fora em suas mos, o exerccio da mesma envolveria graves problemas quanto sua imparcialidade e nenhum legislativo poderia votar sabiamente sobre sua prpria dissoluo. um poder que no deve ser exorbitado. Pois o uso errado do mesmo no somente receber a reprovao do eleitorado, mas aqueles que no o praticarem sabiamente sero certamente, durante seu exerccio, destitudos de suas investiduras pelos membros de seu prprio partido. O poder de dissoluo repentina tem o mrito adicional de habilitar o executivo a manter

aqueles que o apiam (e adversrios) em posio satisfatria, enquanto sua caracterstica dramtica mantm um interesse constante entre o eleitorado em relao ao procedimento do legislativo. Nesse sentido, importante notar-se que o legislativo parece dar o mximo quando a maioria do governo suficientemente grande para habilit-lo a executar um amplo programa, mas no to grande que lhe d autoridade excessiva. O interesse popular em relao poltica nunca to agudo como quando o governo de um Estado est sob a ameaa de uma possvel derrota. J tive ocasio de esclarecer que a dimenso do Estado moderno requer uma vasta medida de descentralizao, se que deseja funcionar de maneira criadora. Embora esteja claro que o legislativo deve ser rgo competente para definir os imperativos do Estado, ele no pode pretender funcionar de maneira eficaz, a no ser que uma parte considervel de seus poderes seja delegada a grupos subordinados. Isso poder ser mais favorvelmente conseguido de trs maneiras: I) Tdas as questes de natureza geogrfica, como, por exemplo, transportes locais, deveriam ser administradas por assemblias locais eleitas que controlassem reas adequadas. Estas no deveriam ter poderes limitados, mas sim o direito de lidar com todas as questes, desde que no especificamente determinadas como transcendentes sua alada. Deveriam, tambm, ter o direito de entrar em entendimentos no caso de interesses comuns. Em certos casos como, por exemplo, a educao e a sade pblica, o governo central deveria manter contato com essas assemblias, proporcionando-lhes ajuda em forma de subsdios e, ao mesmo tempo, reservando-se o direito de inspeo. II) Sob a estrutura de um conjunto mnimo de condies gerais estabelecidas pelo legislativo central, deveria ser criado, para as indstrias, um sistema de legislativos subordinados, com poderes de elaborar leis que, sob proteo adequada, pudessem ser aplicadas compulsoriamente. Isto , deveramos procurar desenvolver para a indstria, mutatis mutandis, a espcie de autogoverno que tem sido a caracterstica de profisses como a advocacia e a

medicina. III) Deveriam ser delegados aos grupos subordinados - dos quais a Comisso Interestadual de Comrcio, nos Estados Unidos, e a Electricity Authority na Gr-Bretanha, so bons exemplos - amplos poderes na elaborao de leis relativas a assuntos de natureza tcnica que no fossem a) facilmente passveis de debate no legislativo e b) no limitadas, no funcionamento de seus resultados, a um distrito eleitoral bvio e bem definido. De modo geral, nos trs casos citados, o legislativo central deve estar investido do direito de reviso, mas sabido que quanto mais reduzido e formal for esse direito, tanto melhor ser a administrao. III O executivo de um Estado tem dois aspectos - o poltico e o administrativo. De um lado est um pequeno grupo de estadistas a submeter determinada poltica aprovao de um legislativo; esses mesmos estadistas, uma vez aprovada tal poltica, tornam-se responsveis por sua execuo; do outro lado, um grupo muito maior de funcionrios executa as determinaes relativas s deliberaes dos estadistas. Evidentemente, as duas categorias so mais distintas quanto s pessoas do que quanto ao poder: um funcionrio destacado, de longa experincia, embora tecnicamente subordinado a seu chefe poltico, ter grande influncia sobre o mesmo e muito pesaro suas decises. Os dirigentes polticos de um Estado so, em conjunto, o ministrio ou o gabinete. aconselhvel, e mesmo essencial a um bom governo, que eles sejam membros da assemblia legislativa. dela que emana o poder desses dirigentes e a ela devero prestar contas de sua misso. Isso significa que, como regra geral, o ministrio (ou gabinete) deve ser composto de membros do mesmo partido, pois somente assim proporcionaro aquela unidade de pensamento que torna possvel certa coerncia administrativa. Um ministrio deve ser pequeno; desde que ultrapasse de doze, a experincia tem demonstrado que ele passa a perder a coerncia interna. A maioria de seus membros deve ser responsvel por

algumas funes importantes da administrao, poltica exterior, finanas, negcios e intercmbio comercial. Mas necessita, tambm, de uma mente diretora e coordenadora, sem responsabilidade especfica quanto a determinado departamento e pelo menos um membro (que geralmente denominado ministro sem pasta) , cujos servios possam ser utilizados a qualquer momento em que haja necessidade. O chefe do gabinete poder ser - como nos Estados Unidos - o chefe formal do Estado ou, como na Inglaterra e na Frana, os cargos podero ser distintos, o chefe do Estado podendo perfeitamente ser um personagem do cerimonial cuja funo poltica garantir a continuidade da administrao. No h superioridade inerente a nenhum dos dois sistemas, embora o mtodo anglo-francs seja mais conveniente, pois torna mais fcil ao chefe do gabinete, como PrimeiroMinistro, tomar parte na assemblia legislativa. Geralmente ele o lder do partido que atingiu predominncia naquela casa. Como devero ser escolhidos seus companheiros de gabinete? Na maioria dos casos ele mesmo os escolhe dentre aqueles que julga poderem formar, como grupo, o instrumento mais eficaz do governo; na Austrlia, por outro lado, o Partido Trabalhista escolhe seu gabinete atravs de uma conveno do partido. Creio no haver muita razo para dvida quanto ao fato de que deve caber ao Primeiro-Ministro a escolha de seus colaboradores. As qualidades exigidas para a direo de um departamento do governo no so as mesmas que geralmente influenciam nos processos de eleies. Os problemas de colaborao e trabalho de equipe que so envolvidos inferem uma tcnica de escolha discriminativa para a qual o processo de voto um instrumento muito imperfeito. Admitindo-se que um Primeiro-Ministro no somente ser passvel de erros como tambm superestimar sua capacidade pessoal, ainda assim estar menos sujeito a erros do que um grupo como o Partido Trabalhista australiano, ou o povo americano quando escolhe um presidente; o sistema americano muito semelhante a uma loteria e, como disse Bagehot, o sucesso na loteria no argumento que

justifique o mtodo. E os fatores que limitam a escolha por parte do PrimeiroMinistro so, de modo geral, uma defesa suficiente. Todos os partidos tm homens de projeo e estatura em nada inferiores sua. :Ele forado a escolh-los e o apoio deles estar condicionado sabedoria das outras nomeaes que ele fizer. Admitindo-se que eles passaram pelo rigoroso aprendizado da assemblia legislativa, quase todos aqueles que so escolhidos para o gabinete parecem ser os candidatos bvios para os postos para os quais foram escolhidos. O lado apoltico do governo executivo desperta problemas de natureza diferente. De modo geral, levanta trs questes: I) Como dever ser composto e organizado? II) Quais as suas funes? III) Quais sero as suas relaes com o pblico a que ele serve? Evidentemente, a primeira e a terceira dessas questes so determinadas pela nossa resposta segunda. Os funcionrios de um Estado executam as ordens de seus chefes polticos. A incumbncia dos ministros delinear uma administrao que satisfaa ao maior volume possvel de demanda pblica e, desde que aceita pelo legislativo, elevar ao mximo seu funcionamento efetivo. Evidentemente, tambm, tendo em vista o tamanho dos Estados modernos, eles no podem prestar mais do que uma superviso geral a essa tarefa. Eles dependem de seus funcionrios para conhecimento da demanda pblica, para informaes detalhadas quanto s possibilidades de atend-la e para o trabalho dirio e detalhado de execuo da lei. Seja qual for a tendncia do partido no poder, essas tarefas devem ser executadas com o mnimo de atritos. Para esse fim, os funcionrios precisam ser neutros; eles devem servir o partido no poder to dedicadamente e to eficientemente quanto a qualquer outro. Para serem neutros, preciso que, desde que comprovada .sua competncia, lhes seja assegurada permanncia na funo e, para encoraj-los a produzir o mximo, o sistema de promoes dever estimular ao mximo o desenvolvimento da capacidade dos funcionrios e, ao mesmo tempo, dever oferecer-lhes

oportunidade de alcanar postos proporcionais s suas aptides. Para garantir esses requisitos, a escolha de funcionrios dever estar sempre nas mos de uma comisso independente do governo do momento; quanto menor for a presso exercida pelo governo, tanto melhor ser para o Estado. De modo geral, o mtodo para escolha de funcionrios a ser adotado pela comisso deveria ser aquele que reduzisse o favoritismo s menores propores; e, de modo geral, as provas de competio representam, exceto para cargos tcnicos, o melhor meio de chegar-se esse fim. Desde que um candidato seja admitido para o servio, comprovada sua competncia e boa conduta, ele dever ter a garantia de permanncia no posto at a idade de sua aposentadoria. A aposentadoria dever ser fixada para uma idade no muito avanada de modo a assegurar, permanentemente, chefes de departamentos que estejam em contato com as novas idias de sua gerao. importante, tambm, que as categorias do mundo oficial sejam to elsticas quanto possvel. O perigo de qualquer servio pblico a burocracia; e o caminho que mais facilmente nos leva a ela a rigidez de rotina e a promoo por antiguidade. Confundir rotina com eficincia e antiguidade com experincia so sempre os perigos que ameaam o funcionalismo. Este receia tomar iniciativas e tentar experincias; e tende a pensar que a imunidade contra a crtica a prova de um departamento bem organizado. A primeira necessidade de uma repartio civil a defesa contra tais perigos. No h, evidentemente, regras estabelecidas para evit-los. Elas dependem multo da sabedoria dos chefes polticos; e talvez mais ainda do esprit de corps da prpria repartio. Mas a regra geral que os funcionrios deveriam executar seu servio numa atmosfera de opinio pblica de crtica e de competncia. Porquanto, como ao pblico que os funcionrios devem servir, pelo pblico devem ser julgados. E desde que servio e julgamento devem ser devidamente executados, a opinio pblica deve estar corretamente relacionada com o processo administrativo. Para assegurar esse resultado, o sistema de comisso

conselheira de importncia capital. Onde quer que um departamento afete um interesse social, as associaes que atendem quele interesse devem estar ligadas ao departamento para o fim de cooperao orientadora. Um departamento de educao, por exemplo, em todos os detalhes de seu trabalho, deve estar em contato permanente com grupos organizados de professores, doutores, psiclogos e pais. Sem o mecanismo adequado para esse fim, o trabalho de administrao se ressentir no somente de esprito criador como tambm daquela sensibilidade marcante a seus resultados, que a prova real de sua eficincia. No existe melhor elemento do que uma comisso conselheira para o treinamento de relaes entre os funcionrios civis e o pblico. Os primeiros aprendem a arte de governar por persuaso; os ltimos descobrem a que ponto a realidade das reivindicaes deturpada pela natural influncia da paixo e da propaganda. Grande parte da perspectiva do governo constitucional depende da sabedoria com que se serve desse instrumento. Certas conseqncias da neutralidade dos funcionrios e de sua posio como servidores do Estado, em concluso, precisam ser explicadas. Se tanto o governo como a comunidade geral tm necessidade de confiana nessa neutralidade, penso eu, segue-se que todos os servidores civis que participam da elaborao administrativa devem abster-se de tomar parte na vida poltica. Essa excluso no se aplica a funcionrios menores; mas nenhum ministro, digamos de formao conservadora, confiaria facilmente em seu secretrio permanente se soubesse que o mesmo dedica suas tardes a ardente propaganda socialista. A mesma restrio parece aplicar-se logicamente a candidatos polticos; um alto funcionrio no pode pretender participar da assemblia legislativa e, no caso de derrota, voltar ao servio pblico. O que acaba de ser dito em relao a funcionrios pblicos aplica-se, com maior propriedade, s foras armadas e polcia do Estado. Cultivar hbitos polticos dentro desses setores seria fatal indiscutvel aceitao de ordens civis das quais, em condies normais, depende o bem-estar do Estado. Baseados nesse princpio, cedo ou tarde seria inevitvel

transformar funcionrios em guarda pretoriana, e o caminho para a autocracia seria to inevitvel quanto curto. Naturalmente, isso levanta a questo dos limites da liberdade de associao entre funcionrios do Estado. O problema complexo e eu somente poderia apresentar aqui certas concluses em forma dogmtica. A ligao das foras armadas e da polcia com o Estado toma legalmente necessrio vedar-lhes o direito de greve; mas, em compensao, autoriza-as a desenvolver certa forma de autogoverno que d a cada uma de suas sees pleno direito de participar na determinao de suas condies de trabalho e lhes possibilita, como na Inglaterra, certa independncia de arbtrio quando surgem divergncias entre elas e o governo, atravs de um rgo como a Corte Industrial. No creio que tal proibio pudesse ser aplicada ou tornada efetiva aos servidores civis se se tornasse necessrio p-la em prtica. O Estado, sem dvida, est autorizado a criar um mecanismo que insista na conciliao de disputas entre o governo e seus servidores antes que estes entrem em greve; e bastante provvel que tal mecanismo seja geralmente bem sucedido. No creio, porm, que o Estado esteja autorizado, como empregador, a prevalecer-se de seu carter soberano. Sua funo, como a de qualquer outro empregador, conquistar a lealdade de seus servidores persuadindo-os de que seus padres de conduta so justos e de que eles tm acesso a todos os mtodos normais que o sindicato empreende para melhorar suas condies de trabalho. No vejo tambm razo para que funcionrios inferiores do Estado no possam estar habilitados a participar, com trabalhadores de igual categoria, na indstria privada, para melhorar suas condies atravs de mtodos que eles considerem convenientes. A honra de trabalhar numa repartio do governo no compensao suficiente para escreventes e carteiros que no se sintam devidamente tratados. IV

J tive ocasio de esclarecer por que a independncia do judicirio um princpio importante no funcionamento do governo. Nesse sentido trs princpios so importantes. I) O sistema de nomeao deve reduzir ao mnimo a possibilidade de influncia poltica na escolha de juzes; II) as pessoas nomeadas, comprovada sua boa conduta, devem ter garantia permanente do posto; III) as promoes devem tomar em considerao somente o mrito dos candidatos no setor legal. O primeiro princpio rege as eleies, tanto atravs do povo como atravs do legislativo, como processo de escolha; as qualidades exigidas para cargos judiciais no podem ser avaliadas devidamente pelos critrios caractersticos de um processo eleitoral. Parece que restam trs processos possveis. O judicirio poder ser, como na Frana, um organismo escolhido, em primeiro lugar, por critrio de prova competitiva, sendo as promoes aos postos mais altos dependentes de provas de habilitao. H muito que dizer-se desse mtodo; sem dvida alguma ele deu Frana um corpo de juzes competente, caracterizado, ao mximo, por uma elevada conscincia de honra profissional. Minha dvida quanto ao mtodo , primeiramente, porque as qualidades exigidas de um juiz incluem algumas que o mtodo de admisso no pode testar; e, comparado com o juiz ingls, o francs permanece um tanto limitado legalmente no aspecto geral. Ele , geralmente, um bom juiz; mas a rigorosa disciplina dentro da qual transcorre sua vida tende a afast-lo indevidamente da experincia extrajudicial. Outro mtodo o da Inglaterra e, para nomeaes federais, o dos Estados Unidos, onde os juzes so escolhidos por nomeao executiva, tanto nas cortes baixas como nas altas. Esse sistema, indiscutivelmente, como atestam nomes como Mansfield e MarshalI, Jessel e Bowen e Holmes, tem-nos dado grandes juzes; mas ningum que examine as nomeaes dos ltimos cem anos poder duvidar de que as influncias polticas tm um papel muito importante quanto determinao de sua natureza. Eu preferiria um terceiro mtodo em que os prprios juzes apresentassem uma

pequena lista de nomes ao executivo ao qual ele pudesse sair somente em circunstncias excepcionais. Da mesma maneira, os juzes deveriam fazer suas prprias recomendaes para promoo, sujeitas somente limitao de que nenhum juiz que estivesse somente h cinco anos no exerccio da funo, ou que estivesse a cinco anos de sua aposentadoria, pudesse ser nomeado. tambm importante, penso eu, impedir o acesso de juzes a postos polticos; e nenhuma pessoa que tenha exercido funo poltica deveria ser nomeada para cargos judiciais, a no ser que tivessem transcorrido trs anos de sua aposentadoria. ainda importante, penso eu, aposentar os juzes compulsoriamente aos setenta anos de idade, com opo de pedido de aposentadoria voluntria aps quinze anos de exerccio da funo. As vantagens de tal sistema so claras. Elas nos salvaguardam contra o perigo do tipo de judicirio que, desde os primrdios da humanidade, tem sido segregado ao resto do mundo atravs de uma casta profissional limitada. Limitam as possibilidades do advogado quanto garantia de promoo ou nomeao, em troca de servios polticos. Fazendo que o judicirio, em primeiro lugar, selecione nomes para serem aprovados pelo executivo, elas valorizam o direito daqueles que possuem mais experincia das qualificaes profissionais para avaliar o peso que deve ser atribudo s virtudes de tal sistema; enquanto o direito excepcional do executivo de fazer outra escolha limita o perigo do favoritismo judicial. necessrio acrescentar que considero indesejvel o tipo de sistema, como na Inglaterra, em que o leigo pode ser nomeado oficial de justia, geralmente, diga-se ainda, como recompensa por pequenos servios polticos; o lugar apropriado para o leigo o jri, acima de tudo, em casos criminais. Mesmo o juiz comum tem valor duvidoso nos casos em que os fatos a serem julgados so de natureza altamente especializada como, por exemplo, em casos comerciais relativos a assuntos como letras de cmbio. Neste terreno, onde mantido um sistema de jurados, mais conveniente a presena de um quadro

de pessoas cuja experincia especializada d um peso especial a seu julgamento sobre os assuntos envolvidos. Em qualquer Estado bem organizado, a elaborao das leis ser caracterizada por quatro princpios. As infraes do governo envolvem precisamente a mesma responsabilidade que as infraes do cidado comum; nenhum Estado pode estar verdadeiramente sob o domnio da lei, se os atos de seus agentes no deixam transparecer honestidade da parte de seu superior em relao a faltas. A soberania no deve ocasionar a irresponsabilidade daqueles que agem em seu nome. Onde, principalmente, o executivo tem poderes de legislao delegada, a questo do limite legal de tais poderes deveria sempre ser decidida pelos tribunais ordinrios. essencial, em terceiro lugar, que o processo judicial no seja to dispendioso que impossibilite ao indivduo pobre o acesso aos tribunais; mesmo prefervel haver um grande nmero de causas triviais a deixar o povo na crena de que a falta de recursos os impede de alcanar justia. Finalmente, a reforma dos mtodos legais deve ser a preocupao constante do Estado. Nesse sentido, necessrio, no somente fiscalizao permanente do funcionamento das instituies judiciais, especialmente no setor criminal, mas tambm importante que o resultado de seu funcionamento seja consignado por todos os que participam do mesmo. Uma comisso permanente de reforma de leis, na qual juzes, advogados e leigos participem em igualdade de condies, uma das mais urgentes necessidades de nosso tempo. V Tenho-me referido constantemente importncia da opinio pblica e impossvel concluir esta explanao sem uma referncia, ainda que breve, a certos problemas que so parte integrante da mesma. Duas coisas so claras: a qualidade da opinio pblica depende da veracidade da informao sobre a qual baseada e seu poder de impressionar funo da camada popular para a qual organizada. Ou, melhor ainda, o segundo princpio pode talvez ser melhor

expresso dizendo-se que raramente existe tal coisa, uma opinio pblica geral. O que ocorre antes o desenvolvimento de uma srie de opinies pblicas em torno dos acontecimentos que surgem, e o poder relativo de tais opinies depende do conhecimento e da organizao que elas podem controlar. Qualquer um que examine o problema da autenticidade da informao na sociedade moderna sofrer, primeiro, o impacto de sua complexidade e, depois, o impacto decorrente do fato de sua fonte e divulgao no representarem um esforo para a apresentao objetiva dos fatos. Uma notcia torna-se propaganda logo que seu contedo possa afetar a poltica; e, numa sociedade desigual, a apresentao de notcias desvirtuada de acordo com a vontade dos que tm as rdeas do poder econmico. A maioria dos homens depende dos jornais para sua informao. Os jornais, por sua vez, dependem para sua manuteno dos anncios que obtm; e sua produo to dispendiosa que, em geral, somente os ricos podem fund-los. Mas por dependerem do anunciante, eles devem, na maioria das vezes, publicar notcias e comentrios que satisfaam aqueles que compram os artigos que o anunciante tenta vender; do contrrio, os jornais no podem circular entre aqueles cujo poder de demanda efetiva vultoso. O resultado uma evidente parcialidade na divulgao de notcias, cuja verdadeira verso poderia criar constrangimento para as classes ricas. Acontecimentos como a Revoluo Russa, uma greve importante, o funcionamento de uma indstria nacionalizada so deturpados de maneira a produzir uma impresso desfavorvel quanto sua natureza sobre os cidados que tomam conhecimento da mesma atravs de seu jornal. Eles recebem os fatos como atravs de um espelho, no qual suas perspectivas esto fora de proporo, afim de se ajustarem a um interesse especial. Desde que o interesse dos homens no resultado da poltica no seja igual, os fatos que lhes so transmitidos so selecionados e pesados de maneira a evitar que surja seu verdadeiro sentido. Somente numa sociedade uniforme vale a pena publicar a verdade. Finalmente, qualquer opinio pblica forte na medida em que organizada; e organizao ,

principalmente, funo do poder econmico. muito mais fcil organizar um pequeno grupo de ricos proprietrios de minas do que um grande grupo de pobres sindicalistas. muito mais fcil, tambm, manter os primeiros em posio coerente e unida. O impacto do erro se faz sentir de maneira mais suave; as conseqncias do sucesso so muito mais diretas. O poder econmico tem condies para controlar o conhecimento inteiramente de acordo com a sua convenincia. Pode dar-se ao luxo de esperar sem sentir que sua vida normal tenha sido alterada pela necessidade de esperar. Mas a organizao humana, quando destituda de poder econmico, tem poucas dessas vantagens. Suas armas principais so geralmente to caras, como uma greve por exemplo, que elas no poderiam dar-se ao luxo de us-las. Seu poder de comprar conhecimento menor, porm no de menor importncia, porquanto a experincia psicolgica daqueles que possuem o conhecimento de que a organizao necessita, comumente traem os interesses de tais organizaes. Numa sociedade sem uniformidade, em sntese, a opinio pblica no tem possibilidade de fazer reivindicaes em termos de sua natureza moral. A justia desses grupos sempre limitada pela distoro do interesse que o poder desigual determina. Nenhuma ordem social, portanto, jamais satisfar eqitativamente as demandas de seus indivduos, ou jamais tentar seriamente o justo reconhecimento de seus direitos, enquanto houver srias desigualdades na distribuio do poder econmico. CAPITULO IV O ESTADO E A COMUNIDADE INTERNACIONAL I Tratei at agora dos problemas do Estado como se eles envolvessem relaes apenas com seus prprios cidados. Na realidade, entretanto, cada Estado no mundo moderno um dentre muitos, e talvez os acontecimentos mais

importantes com que nos defrontamos sejam os problemas de relaes exteriores que surgem quando um Estado e seus cidados tm relaes com outros Estados e seus membros. Pelos postulados j estabelecidos, nenhum Estado pode dar ordens a outro, pois, fosse esse o caso, os imperativos legais do ltimo deixariam de ter a natureza da qual, como j vimos, depende a estrutura interna do Estado. necessrio, principalmente, regular as relaes entre os Estados; o Direito Internacional um conjunto de leis atravs do qual so organizados os contatos mtuos entre os Estados e seus cidados. Essas leis so impostas aos homens que vivem dentro de uma sociedade porque, sem elas, uma vez que nos afastssemos da caracterstica interna para a externa do Estado, nos defrontaramos com uma condio para a qual a anarquia seria a nica palavra. Se o Direito Internacional no incidir sobre os Estados, ento no haver leis entre eles exceto a vontade que determinar suas aes. E, sem dvida, tm havido pensadores, Hobbes, por exemplo, que no hesitaram em aceitar essa concluso. Partindo de uma premissa bastante lgica, eles argumentam que o fato de nenhuma associao humana estar autorizada a dar ordens ao Estado torna impossvel encarar-se o Direito Internacional como to vlido quanto o Direito Nacional. Se os imperativos legais do Estado devem ser supremos, dizem eles, nenhum outro imperativo pode ser, logicamente, superior a eles. Segue-se, ento, que o Direito Internacional vlido somente para determinado Estado na proporo em que est preparado para aceitar seu contedo. Isto , o Direito Internacional torna-se efetivamente lei atravs de seu reconhecimento como tal por determinados Estados. No tem fora compulsria em si mesma; o que lhe d autoridade sua adoo por Estados individuais, item por item, como um imperativo legal. Mas antes de aceitarmos uma concluso to drstica necessrio examinarmos seus fundamentos. Sob este ngulo, surgem certos fatos importantes. I) Um novo Estado, quando constitudo, no pode escolher e adotar regras dentre as

estabelecidas pelo Direito Internacional. Ele as julga to aplicveis a si mesmo como se ele prprio tivesse sido responsvel pela sua criao. Acordos internacionais de aduana, de tratados e de arbitragem tm, de fato, dado corpo a um conjunto de princpios bem estabelecidos que, no intercmbio normal entre Estados, limita suas atividades da mesma forma que, digamos, a lei da Inglaterra limita as atividades de seus sditos. II) A soberania do Estado uma condio histrica que surge da decadncia da respublica christiana da Idade Mdia. De modo geral, antes da Reforma, a vontade do Estado era destituda de qualquer carter soberano. Ela era encarada como implicitamente limitada pela lei de Deus e pela lei da Natureza; qualquer determinao do Estado contrria a seus princpios era inerentemente destituda de validade. Estamos testemunhando agora o que poderamos chamar a reconstruo da comunidade universal com a qual sonharam os pensadores medievais. Verificamos que transformaes cientficas e econmicas tornaram impossvel ao Estado individual tomar suas prprias decises em assuntos de interesse internacional comum. Em ocasies decisivas, tal liberdade de ao nos leva guerra e, pela mesma razo que a vontade do Estado garantiu a supremacia sobre todas as outras associaes dentro de seu territrio, tambm tornou-se uma necessidade poltica, dentro da sociedade de Estados, uma vontade comum, com prioridade sobre a vontade de qualquer Estado. Segue-se, portanto, que a vontade do Estado deve estar sujeita a uma vontade superior em questes de interesse internacional, exatamente como a vontade individual est sujeita ao sistema de imperativos legais estabelecido pelo Estado. Isso pode, talvez, ser apresentado de outra forma. Entre 1500 e 1700 o Estado moderno emergiu como soberano porque nenhuma outra forma poderia garantir paz e segurana a seus sditos. Para os pensadores que desejavam uma filosofia de suas atividades, o importante na vida do Estado era que ele libertasse sua vontade de qualquer controle externo. Os pensadores inferiram, portanto, que o Estado era a unidade definitiva da organizao social. Mas as condies

novamente se modificaram, particularmente no ltimo meio sculo. O mundo tornou-se de tal maneira interdependente que uma vontade livre em determinado Estado fatal paz dos demais. Se dermos Inglaterra, por exemplo, a liberdade de estabelecer suas prprias fronteiras e armamentos, suas prprias tarefas e padres de trabalho, os direitos que ela conceder aos estrangeiros em seus tribunais, o mtodo pelo qual decidir disputas com outros Estados, etc., o resultado inevitvel ser o desastre internacional. A interdependncia dos Estados torna necessrio estabelecer uma comunidade internacional, uma sociedade de Estados, com seus prprios imperativos legais que representem as leis fundamentais perante as quais todas as outras leis devem render-se. Nossas condies, em resumo, tornam to essencial a elaborao de leis cosmopolitas para questes de interesse comum quanto a predominncia legal do Estado dentro de seu prprio territrio. O Direito Municipal, em sntese, deveria estar legalmente subordinado ao Direito Internacional. possvel, portanto, criar-se uma teoria de lei baseada na hiptese de que sua fonte originria seja a vontade da sociedade dos Estados e que esta vontade tenha prioridade sobre todas as outras na civilizao moderna. Dentro de tal hiptese, a relao de determinado Estado com a sociedade dos Estados seria de subordinao: assemelha-se, digamos, quela de Nova Iorque para os Estados Unidos da Amrica. H certas questes de legislao a respeito das quais Nova Iorque pode decidir por conta prpria; h outras com relao s quais deve aceitar a deciso dos Estados Unidos. Sob este aspecto, o Estado deixa de ser soberano. Deve aceitar a lgica das condies mundiais em que est envolvido. Uma exigncia de sua parte para livre deliberao to impossvel de ser aceita quanto uma exigncia individual de direito legal em relao a uma vontade ilimitada. Necessidades comuns implicam subordinao mtua e onde h subordinao mtua no h no sentido histrico e tcnico, possibilidade de um Estado soberano.

Esse ponto de vista no alterado pelos fatos evidentes de a) que os Estados quebram o Direito Internacional e b) que a sociedade de Estados ainda no desenvolveu rgos satisfatrios, especialmente na esfera legislativa, para o desenvolvimento do Direito Internacional. A infrao do Direito Internacional por um Estado individual to importante, ou to insignificante, quanto a infrao da lei municipal por um determinado cidado; a lei permanece lei enquanto for normalmente e habitualmente capaz de sano. Podemos admitir que as instituies da sociedade de Estados so ainda inadequadas para seus propsitos. Existem duas razes que justificam este fato. Em primeiro lugar, o reconhecimento da interdependncia internacional relativamente novo; de forma sistemtica dificilmente pode ser datado de antes do Tratado de Versalhes, em 1919. E, em segundo lugar, qualquer tentativa no sentido de traduzir essa interdependncia em termos institucionais esbarra com o fantasma da soberania do Estado ainda tentando ardentemente reter em suas mos as runas de seu imprio. A histria da Liga das Naes e das Naes Unidas o registro de nada mais que um conflito entre o novo princpio de interdependncia internacional - e suas conseqincias - e o velho princpio de soberania. O desejo de prestar servio ao ltimo sentido na reteno da lei de unanimidade da Liga quanto s decises e, mais surpreendentemente, na lei de unanimidade entre os Grandes Poderes no Conselho de Segurana das Naes Unidas. A necessidade de aceitar os resultados da interdependncia internacional tem sido vista em projetos como a Clusula Facultativa e o Ato Geral de Arbitragem da Liga e mais concretamente - embora menos universalmente - nos vrios tratados de cooperao ocidental, desde a Segunda Guerra Mundial, que culminaram no Pacto do Atlntico. Todos, esses tratados representaram invases definitivas e tangveis do princpio de soberania do Estado, pois cada um deles teve por significao o fato de que os Estados que os aceitaram deixaram de ser livres para agir a seu critrio. Portanto, tambm a teoria de mandados e tutelas atribudos a territrios que no so autogovernados; os direitos garantidos a

minorias nacionais dentro de certos Estados que fazem parte da Liga e maior autoridade das Naes Unidas para proteger os direitos humanos, de modo geral, so o reconhecimento de que os tempos de independncia do Estado j passaram definitivamente. No podemos garantir a necessria coordenao entre os Estados modernos sem sujeit-los a um poder superior comum. E a lgica de tal sujeio a primazia dos imperativos legais exercidos por tal poder superior sobre todas as vontades que tentem invadi-los. Essa , enfim, a posio teoricamente atingida atravs dos poderes conferidos ao Conselho de Segurana pela Carta das Naes Unidas. Diante de tal teoria, certos pensadores de destaque tentaram harmoniz-la com o antigo conceito, de duas maneiras. De um lado, alegaram que o Direito Internacional meramente Direito Nacional, desde que sua fora operante depende da aceitao dos Estados individuais; por outro lado, insistiram em que, enquanto o Direito Internacional for efetivamente lei, ser um sistema completo em si mesmo, independente da vontade dos Estados individuais, no tendo relao alguma com eles. Mas nenhum dos dois pontos de vista satisfatrio. Podem ser dadas duas solues ao primeiro. Dadas as circunstncias, os Estados concordam com os regulamentos do Direito Internacional, no porque eles assim o escolham, mas porque, na realidade, no tm alternativa e no h vantagem em preservar uma teoria de consentimento que, na verdade, de natureza irreal. Assim como nenhuma lei internacional pode ser operante seno quando seus sditos concordam com sua imposio, isso verdadeiro tambm no que se refere lei do Estado em si mesma. Juridicamente, tornar a natureza legal do Direito Internacional depende do sucesso de sua aplicao, atribuir-lhe cnones de validade que o jurista no sonha aplicar ao Direito Nacional. Baseados em seus prprios postulados, a justia a nica fonte autorizada a aplicar os regulamentos includos na lei. Para o jurista puramente uma questo de competncia; e ele levado a recusar hipteses que envolvam critrios baseados em outros pontos de vista. Tampouco mais satisfatria a noo do Direito Internacional como um sistema autnomo

independente do Direito Nacional, pois todo o propsito do Direito Internacional regulamentar a conduta de cidados que vivem, como costumamos dizer, em Estados. Ele no pode atingir seus propsitos a no ser subordinando as vontades dos Estados queles propsitos. Para tal, irrefutvel sua inerente superioridade a esta vontade; e somos levados a admitir que o Direito Municipal derivado de postulados que o Direito Internacional impe. Um argumento final poder ser considerado. simples, diz-se, encarar o Estado como ordem legal porque repentinamente surge um grupo de homens, autorizados pela posio que ocupam, a impor seus imperativos sobre seus concidados; essa caracterstica no existe na sociedade dos Estados. Se uma de suas regras no observada, no h ningum sobre quem recaia diretamente a obrigao de aplicar a sano pela infrao cometida. Antes de aceitarmos essa crtica como inevitvel, porm, importante considerar suas implicaes. Admite-se que a lei criada por um organismo do Estado que tem o poder de aplicar sanes onde necessrio. Isso significa, na realidade, aceitar a teoria clssica de soberania, como a herdamos de Hobbes e Austin; e essa teoria, como j vimos, deixa de satisfazer as complicadas condies da sociedade atual. Estamos menos preocupados com a descoberta de um poder superior comum atravs de cuja vontade toda lei feita do que em encontrar organismos apropriados para elaborao de leis necessrias aos diferentes setores da vida social; a diviso, e no a unificao de funes, que mais nos interessa. Isso no tudo. Podemos argumentar que muitos dos regulamentos do Direito Internacional so normalmente e naturalmente aplicados pelos tribunais ordinrios de justia em determinado Estado; e a famosa deciso de Lorde Parker no Zamora
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mostra o quanto esses tribunais j esto preparados nesse

sentido. Podemos argumentar ainda que os regulamentos internacionais so agora aplicados no somente na Corte Internacional de Justia, mas tambm que

(1916) 2 A. C. 93

suas decises configuram cada vez mais a natureza do trabalho feito em todos os setores preocupados com essa matria. evidente, alm do mais, que a Liga e as Naes Unidas, com todas as suas imperfeies, tm representado uma expresso institucional da idia de sano. A tendncia da histria comum desses dois rgos tem sido no sentido de dar maior expresso a essa idia. Uma Conveno levada a efeito pela idia de transferir o irrompimento da guerra, na esperana de que uma espera pudesse proporcionar a reflexo que promove mediao profcua, caminhava no sentido da noo de que a ao agressiva poderia ser definida com preciso e de que o Estado responsvel pela agresso deveria incorrer no desagrado de todos os membros da Liga. E a diferena principal de princpios entre as Naes Unidas e a Liga repousa precisamente neste ponto: que o Conselho de Segurana das Naes Unidas est investido de plenos poderes executivos, em favor dos membros das Naes Unidas que esto comprometidos, a priori, a apoiar qualquer deciso que ela possa tomar. Segundo a Conveno da Liga, as formas de responsabilidade corporativa eram rudimentares; na Carta das Naes Unidas elas tornaram-se claras e definidas. O importante era que o Conselho da Liga j funcionava, se no como um gabinete, pelo menos como um grupo semelhante a um rgo elaborador de instrues; o Conselho de Segurana das Naes Unidas definitivamente, em princpio, um rgo dessa natureza, possuindo competncia legal suprema, embora, na prtica, parte da mesma esteja limitada pela dependncia de unanimidade entre os Grandes Poderes. A Assemblia da Liga, alm do mais, teve um efeito direto e impressionante na opinio pblica e a Assemblia Geral das Naes Unidas (embora teoricamente possuindo menos poderes do que a Assemblia da Liga, assim como o Conselho de Segurana possui mais poderes do que o Conselho da Liga) mostrou tambm uma surpreendente vitalidade e tendncia para dilatar seu mbito. Deficientes e impropriamente usados como devem ter sido os mecanismos da Liga e das Naes Unidas, pode-se dizer, pelo menos, que os povos do mundo contavam

com elas para limitar e controlar os excessos dos Estados individuais. Pode-se afirmar, com justia, de seus trabalhos no campo social e cientfico, que, se no fosse por eles, o mundo seria mais pobre e mais feio; e tivesse a Liga que desaparecer, outro rgo semelhante teria que ser criado. A Liga ressentiu-se muito da ausncia dos Estados Unidos, durante toda a sua existncia, e tambm da Rssia por todo o perodo, exceto em seus ltimos cinco anos. Mas ela foi destruda no por este fato, nem por seus prprios defeitos de funcionamento, mas sim pela rigidez das obrigaes que impunha a seus membros para manterem a continuidade de sua soberania. As Naes Unidas incluem tanto os Estados Unidos como a Rssia, mas continuam a enfrentar a contradio fundamental entre as liberdades soberanas, atualmente restritas aos Grandes Poderes e cooperao internacional, tanto na forma como nos fatos. O poder do veto, no entanto, deve ser encarado como inevitvel num rgo dentro do qual no existe ainda a vontade de converter-se em governo do mundo; e mais sensato procurar-se a limitao do veto no desenvolvimento das disposies convencionadas sobre seu emprego do que na reviso da Carta. Mas, apesar de suas fraquezas e de suas vicissitudes, difcil por-se em dvida tanto o valor da Liga e das Naes Unidas como a necessidade de uma organizao desse tipo. claro que a fundao da Liga das Naes representou um estgio decisivo na histria das instituies polticas. II Uma instituio como a Liga, ou as Naes Unidas, s pode desenvolver-se atravs das contnuas restries dos direitos de Estados individuais. O que tem contribudo para sua bem sucedida evoluo, na realidade, o fato de representar um poder, dentro de um campo cada vez mais amplo, para limitar as questes sobre as quais os Estados esto autorizados a legislar por iniciativa prpria. Ela tender a valer-se de sua autoridade para estabelecer normas de conduta para os Estados, em todos os assuntos de interesse comum sociedade

internacional. Pelo menos alguns desses assuntos definem-se por si mesmos. O direito de guerrear, a delimitao de fronteiras, a arbitrao de armamentos, tarifas e migrao, a proteo de raas subdesenvolvidas, so todas questes sobre as quais o Estado individual no deve ter autoridade para decises definitivas por um perodo muito longo. Isso no ser menos verdadeiro se, devido paralisao das Naes Unidas, em conseqncia de desentendimentos entre os Grandes Poderes, o processo de integrao internacional estiver sendo concentrado, em primeiro lugar, nos dois grandes grupos que surgiram da Segunda Guerra Mundial - um controlado pelo Cominform; e o outro organizado no Pacto do Atlntico. Pois esses fatos representam o princpio e no o fim da evoluo que, sem dvida alguma, somente depois de longo e penoso trabalho, estamos destinados a testemunhar. O desenvolvimento da cincia na indstria, no sculo passado, tem tido grandes efeitos na comunidade internacional. O poder de produo, atravs da distribuio desigual de poder aquisitivo, superou grandemente o poder de consumo. O resultado foi que Estados, com equipamento tcnico moderno, entraram em competio febril para a conquista de mercados de exportao e foram compelidos a proteger seus padres de vida contra a competio de Estados com padres mais baixos. A conseqncia desse estado de coisas dever ser, cedo ou tarde, o controle internacional das matrias-primas, dos mtodos de comerciar e dos padres de trabalho. A Liga das Naes foi concitada a considerar a importncia das causas econmicas da guerra e foi dada forma institucional a esta questo com a criao do Conselho Econmico e Social das Naes Unidas. Alm disso, uma das principais causas do caos, nos anos que intercalaram as guerras, foi o direito incontrolado do Estado individual de determinar sua poltica monetria. Uma restrio drstica de crdito em Washington poderia causar uma queda desastrosa nos preos internacionais; uma reteno descuidada de ouro em Paris poderia representar desemprego no Japo e na Amrica do Sul. Desde a Segunda Guerra Mundial, tm sido

desenvolvidos organismos internacionais a fim de dar expresso mais efetiva interdependncia das finanas modernas. O bom-senso leva-nos a inferir que o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e quaisquer sindicatos europeus de pagamentos administrados pelo Banco de Ajustes Internacionais, na Basilia, sejam o princpio de um sistema monetrio central de que os Estados se tornaro unidades dependentes, de maneira bem semelhante subordinao das sociedades annimas bancrias inglesas ao Banco da Inglaterra. Pode-se, ainda, prever um desenvolvimento sob plano diferente. At aqui, e luz das condies histricas, nota-se claramente que o Direito Internacional pouco se tem preocupado com os direitos dos homens encarados como pessoas fsicas merecedoras de sua proteo. No caso de indivduos que sofreram nas mos de um pas estrangeiro, eles tiveram que procurar soluo em seu prprio pas; e no tem havido meios de obrigar tal Estado a auxili-los a conseguir justia. O caso de um cidado ser tratado injustamente por seu prprio Estado tem sido encarado pelo Direito Internacional como assunto de jurisdio interna; fora de sua alada. O Estado, tem-se dito, um Estado soberano; neste terreno, portanto, ningum tem o direito de discutir decises que ele seja obrigado a tomar. possvel, entretanto, que estejamos no limiar de uma nova era nesse sentido. No h razo terica para que o indivduo de comprovada boa conduta, que seja atingido injustamente pela ao de um Estado estrangeiro, no tenha o direito de procurar justia num rgo como a Corte Internacional de Justia. Ele deveria, sem dvida alguma, estar em condies no somente de comprovar seu caso, mas tambm de demonstrar que esgotou, para sua proteo, os recursos que o Estado transgressor fornece. No h razo, tambm, para que, dadas as circunstncias, o sdito de determinado Estado, a quem so negados direitos -cuja observncia aquele Estado obrigado a garantir pelas disposies do Direito Internacional -, no possa exigir satisfaes, pelas injustias do Estado transgressor, numa corte internacional. Enquanto perdurou a autoridade da Liga,

os Tratados de Minorias - que faziam parte do acordo de paz firmado em 1919 -deram um grau de proteo s minorias orientais europias, sob o conselho da Liga, com possibilidade de acesso Corte Permanente para consulta. A Declarao dos Direitos do Homem das Naes Unidas uma frmula mais ampla do mesmo princpio. Embora seja de fora moral, e no legal, o primeiro passo em direo a uma Carta Internacional de Direitos; e esta, em troca, significaria a efetivao, atravs de um protocolo executivo, dando aos indivduos o direito unilateral de levar uma ao a um tribunal internacional contra seus prprios Estados, com sanes efetivas contra Estados pela violao do Direito Internacional dos direitos humanos. O projeto de tornar o indivduo sujeito ao Direito internacional, com direitos compulsrios contra seu prprio governo, est ainda incipiente; mas, quanto mais pudermos desenvolver a noo de que o indivduo o objeto do Direito Internacional, tanto mais ampla ser sua fora compulsria sobre os homens. Analogamente, tem sido possvel verificarse, desde a Segunda Guerra Mundial, os princpios de um eficaz Direito Criminal Internacional. O julgamento e a punio de crimes de guerra cometidos por sditos dos Poderes do Eixo foram mais sistemticos do que nunca. Pela primeira vez na histria, no Tribunal Militar Internacional de Nuremberg, os lderes polticos de um Estado soberano foram julgados por planejarem e praticarem a guerra agressiva, definida como crime. Este julgamento representou um novo processo judicial, mas o julgamento moral que dele surgiu, de que a guerra agressiva um crime contra a humanidade, j tinha uma gerao de existncia, O Julgamento de Nuremberg representou, portanto, um progresso na aplicao de leis anlogas quelas das quais se originou a lei comum. As conseqncias desse fato merecem considerao. H cem anos atrs, era to natural para Austin interromper suas discusses sobre leis nas fronteiras do Estado quanto seria impossvel para o pensador medieval discuti-las em termos que no universais. No mundo de Austin o Estado parecia ser a ltima palavra na evoluo das instituies; a competio era sua lei e, atrs dessa competio,

estava a idia, herdada do otimismo benevolente do sculo XVIII, de que a Natureza, em seu curso corrige tudo se confiarmos apenas em sua sabedoria imparcial. o mesmo otimismo que se v na mo invisvel de Adam Smith; na afirmao ansiosa do radicalismo de Bentham de que a liberdade de contrato a soluo final para os males sociais; e nos ensinamentos de Hegel, em que a lio da evoluo histrica a conquista de uma liberdade ainda mais ampla. Nosso mundo um mundo diferente. No a separao nacional, que nos impressiona, mas sim a dependncia internnaicona1; no o valor da competio mas a necessidade de cooperao. Aprendemos que o Estado no pode viver uma vida auto-suficiente, como pensava Aristteles, se deseja ter uma vida pacfica e um contato coerente com outros Estados; ele parte integrante da grande sociedade, cujas necessidades se fundem com todos os aspectos de sua natureza. Chegamos concluso de que conferir liberdade de contrato ao indivduo no tem sentido sem igualdade do poder de negociar. O ideal dos Estados soberanos, na realidade, tornou-se to perigoso quanto o velho ideal de indivduos isolados de insurgir-se contra seus prprios Estados. Precisamos criar uma teoria funcional de sociedade, na qual o poder seja organizado para fins claramente expressos nos casos em que somos obrigados a us-la. A noo de que este poder pode ser relegado ao livre arbtrio de qualquer setor da sociedade tem-se revelado incompatvel com um bom padro de vida. A soberania do Estado, no mundo ao qual pertencemos, to obsoleta quanto a soberania da Igreja Romana h trezentos anos passados. No podemos, portanto, deixar sem organizao as faixas interestaduais e, desde que encaremos a necessidade de sua organizao, bvio que a soberania do Estado significar anarquia. Ele est autorizado a controlar questes de mbito local; no pode prevalecer-se desse direito para interferir em assuntos que envolvem outros Estados. Dentro desse ponto de vista, portanto, a maneira natural de abordar os problemas polticos encarar o Estado como parte da grande sociedade e insistir, paralelamente, em que seus regulamentos sejam

limitados pela sua necessria subordinao a interesses maiores do que os seus. Concordamos em que rdua a tarefa de organizar a grande sociedade, de conceber as instituies apropriadas ao campo que ela deve controlar. Mas a inteno deliberada nesse sentido a melhor garantia para o sucesso desse empreendimento. Quanto mais conscientemente admitirmos que a soberania do Estado representou uma condio histrica j superada, em melhores condies estaremos de pensar em termos de uma jurisprudncia que convenha ao nosso novo ambiente. Um novo mundo no pode esperar viver convenientemente mantendo os padres do velho mundo. Por outro lado, possvel que venha a falhar o nosso esforo no sentido de uma organizao internacional. Instituies que conquistaram o poder no abdicam de sua autoridade sem reao. Um Estado que j foi Leviat no se rende facilmente. Qualquer um que considere as possibilidades de conflito que estamos enfrentando, os dios raciais, as desconfianas nacionais e religiosas, as rivalidades econmicas e, acima de tudo, o antagonismo entre a Rssia e a Amrica que emergiu com a Segunda Guerra Mundial, ter razes para concluir que as perspectivas de paz so infinitamente pequenas. Na Conveno da Liga e na Carta das Naes Unidas, discutiu-se muito o ideal de desarmamento; mas no chegamos a ele e, vivemos hoje sob a ameaa de armamentos terrveis, que nenhum outro mundo conheceu. Louvamos o princpio de tutela, mas nos temos empenhado, tanto quanto possvel, em dirigir nossos mandatos e territrios baseados nas velhas teses coloniais. H muita coisa que nos autoriza a ter esperanas: a concesso de independncia ndia, que Macaulay h mais de um sculo anunciou seria o dia de maior orgulho da histria da Inglaterra. Entretanto, os dogmas e ortodoxias, as crueldades e fanatismos que tm acompanhado o desenvolvimento da experincia do comunismo na Rssia e na Europa oriental, os conflitos de raas e classes prprios do despertar nacional da sia e da frica, os problemas pendentes do futuro da Alemanha e Japo, o desenvolvimento da intolerncia poltica e a hostilidade a idias 1iberais na

Amrica, todos esses fatos nos impedem de imaginar que o progresso seja um fato inevitvel. No pode haver liberdade ou felicidade sem construirmos a paz. Precisamos aprender a pensar na paz como uma aventura criadora, envolvendo sacrifcios enormes e risco no menos graves, jamais acarretados por guerra alguma. Temos que submeter prova nosso direito paz, atravs de nossa disposio de pagar o preo que ela exige. No podemos ter certeza do sucesso. Se tivermos o conhecimento do caminho para a meta, recuaremos diante das dificuldades da jornada; alm do mais, h muitos homens - os mais poderosos - que proclamam com alarde sua recusa em aceitar essa meta. Para atingi-la, o grande Estado ter que se tornar humilde e os ricos sero concitados ao sacrifcio. No poderemos ser livres se no formos justos; e o preo da justia a igualdade. Nada nos autoriza a supor que aqueles que detm o poder, e usufruem suas vantagens, abdicaro do mesmo em favor de ideais dos quais no compartilham. Lutando para conservar sua autoridade, eles alimentam, pelo menos, uma vaga esperana de sucesso. Se vencem, como a histria recente da Alemanha e da Itlia revelou, implantam a tirania e surge a perspectiva de anarquia; se perdem, como a histria da Rssia evidencia, as perspectivas no so diferentes. A vitria da paz depende de uma intensa e ampla vontade de obt-la, e essa vontade no poder ser nem intensa nem ampla enquanto os interesses ligados s suas conseqncias forem to desiguais. A idia de sacrifcio para a defesa do direito no , ainda, parte integrante dos hbitos mentais da humanidade. No aprendemos sequer a ter tolerncia quando no sentimos da mesma maneira. Nossos conflitos ainda conservam todo o amargor das guerras de credo; somente a substncia dos credos mudou. Na realidade, uma gerao como a nossa, cujos ps se acham to prximos do abismo, no tem direito a otimismo quanto a seu futuro; o fato dela conhecer o caminho no prova de que o escolher. Nisso, paradoxalmente, repousa talvez nossa maior esperana. Os perigos que nos cercam so to tangveis e imediatos que somos levados a experimentar e inovar. Verificamos, atravs de trgica

experincia, como so frgeis os hbitos da civilizao; talvez tenhamos, tambm, tomado conhecimento do perigo de tentar por sua fora prova. A mera suposio de que outro conflito, de grandes propores, transformar a herana que recebemos da civilizao em algo muito menor do que uma simples recordao talvez nos d o equilbrio necessrio para reconhecer que a justia no mais meramente um ideal destitudo de significao. Poderia, afinal de contas, haver um interesse comum quanto ao conceito de um padro de vida satisfatrio; e as prprias dificuldades para a sua conquista talvez nos levassem a conceber a sua beleza. BIBLIOGRAFIA A leitura crtica de textos clssicos a melhor maneira de se estudar poltica. Uma lista completa de livros ocuparia mais espao do que possvel aqui. Mas o leitor necessita estar a par, pelo menos, dos seguintes livros: PLATO, A Repblica ARISTTELES, A Poltica SANTO AGOSTINHO, A Cidade de Deus DANTE, Da Monarquia THOMAS HOBBES, Leviathan JOHN LOCKE, O Segundo Tratado de Governo Civil JEAN-JACQUES ROUSSEAU, O Contrato Social EDMUND BURKE, Consideraes Sobre a Revoluo Francesa JOHN STUART MILL, Sobre a Liberdade, e Consideraes Sobre o Governo Representativo T. H. GREEN, Conferncias Sobre os Princpios de Deveres Polticos KARL MARX e FRIEDRICH ENGELS, O Manifesto Comunista Os debates mais modernos podero ser encontrados em: G. D. H. Cole, Teoria Social R. M. MACIVER, O Estado Moderno

H. J. LASKI, A Liberdade do Estado Moderno LORDE HUGH CECIL, Conservadorismo W. Y. ELLIOTT, A Revolta Pragmtica na Poltica LON DUGUIT, A Lei no Estado Moderno L. T. HOBHOUSE, A Teoria Metafsica do Estado