TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Se aplica cuando en ejercicio de la accin de simple nulidad se demanda un acto particular / INTERPRETACION DE LA DEMANDA

- El juez no puede ir hasta variar los trminos de la demanda / ACCION DE SIMPLE NULIDAD - La decisin no implica restablecimiento del derecho La llamada teora de los mviles y finalidades se aplica cuando en ejercicio de la accin de simple nulidad se demanda un acto particular, no en el asunto en estudio, en donde se demanda un acto general mediante el ejercicio de la accin de nulidad, dejando por fuera los actos particulares demandables mediante la accin de nulidad y restablecimiento del derecho. El juez al interpretar la demanda no puede ir hasta el punto de variar los trminos en que sta se formul, cambiando la naturaleza de la accin. En consecuencia si el demandante instaur la accin de simple nulidad en contra de actos generales se debe estudiar su legalidad atendiendo al procedimento previsto para la accin contemplada en el artculo 84 del C.C.A., sin que la decisin implique restablecimiento del derecho alguno, teniendo en cuenta que no se atacaron los actos particulares, los cuales en el evento de encontrarse dentro del trmino de caducidad, podan ser demandados mediante la accin prevista en el artculo 85 ib. ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES - Son los definitivos o sea aquellos sobre los cuales se concreta la voluntad de la administracin / ACTO DEFINITIVO TRIBUTARIO - Es aquel que incorpora un pronunciamiento sobre la existencia de la obligacin, el obligado y la cuanta del tributo / ACTUACION EN CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL Puede dar inicio a una operacin administrativa al presentar la declaracin tributaria / LIQUIDACION OFICIAL DEL IMPUESTO - Est contenida en una factura de cobro o en documentos donde consta el pago / ACTO TRIBUTARIO DEFINITIVO - Se pronuncia sobre el tipo de gravamen, el concepto y la cuanta del tributo / FACTURA DE COBRO O RECIBO DE CAJA SOBRE IMPUESTOS - Constituyen el acto administrativo definitivo de determinacin, susceptible de control jurisdiccional El acto administrativo es aqul que exterioriza la manifestacin de voluntad unilateral de la Administracin para crear, modificar o extinguir una situacin jurdica. La jurisdiccin ejerce su control, para verificar que se ajusten a la legalidad, pero debe tenerse en cuenta que son impugnables los actos definitivos, es decir, sobre aquellos que concretan la voluntad de la Administracin. En materia tributaria, el acto administrativo definitivo es aqul que incorpora un pronunciamiento sobre la existencia de la obligacin, el obligado y la cuanta del tributo. Para la determinacin de los impuestos se realiza una operacin administrativa que requiere actos de la Administracin y que puede iniciarse por el contribuyente en cumplimiento del deber legal de presentar declaraciones o autoliquidaciones tributarias. Sin embargo, varios tributos se determinan mediante un solo acto singular y la actividad de la Administracin se reduce verificar la realizacin del hecho gravado y a determinar el valor de la obligacin para percibir su pago. La liquidacin del impuesto en estos ltimos casos, est contenida en una factura de cobro o en cuentas o documentos donde consta el pago como los recibos de caja, los cuales constituyen el acto administrativo definitivo de determinacin, susceptible de control jurisdiccional. All se incorpora un pronunciamiento sobre el tipo de gravamen, el concepto y la cuanta del tributo. RECURSO NATURAL NO RENOVABLE En criterio de la Corte

Constitucional lo son la piedra, la arena y el cascajo de los suelos de los ros / REGALIA - Es un derecho del Estado por la explotacin de recursos naturales no renovables / IMPUESTO SOBRE LA EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES - Para la Corte no es admisible ya que para ello existen las regalas La Corte concluy que la piedra, la arena y el cascajo de los suelos de los ros son recursos naturales no renovables, al menos en escalas de tiempo humanas, por cuanto su reposicin por procesos naturales toma millones de aos. En consecuencia, la consagracin de un impuesto que grave la explotacin de un recurso natural no renovable estara sustrayendo ingresos del Estado cuya destinacin est determinada por la propia constitucin conforme a los artculos 360 y 361. Adicionalmente seal que la norma acusada es de todos modos inconstitucional porque confiere exclusivamente a los municipios, por va de la autorizacin de un impuesto sobre la extraccin de arena, cascajo y piedra, un derecho que es de todo el Estado. (regala). Por ello para la Corte no es admisible que sobre la explotacin de los recursos no renovables existan impuestos, por cuanto las regalas son obligatorias y se encuentran sujetas a una regulacin constitucional muy especfica, cuyo contenido esencial debe ser respetado por la ley y garantizado por el juez constitucional. IMPUESTO POR EXTRACCION DE ARENA, CASCAJO Y PIEDRAS DE LOS RIOS - Era viable su cobro hasta antes del 29 de abril de 2002 cuando fue declarado inexequible / DOBLE TRIBUTACION EN EL IMPUESTO DE EXTRACCION DE RECURSOS NATURALES - No se presenta en relacin con el impuesto de industria y comercio Para la Sala, el argumento del apelante segn el cual si la Corte expresa que es inconstitucional el cobro de un impuesto, no es atinado que el Tribunal Administrativo de Antioquia exprese que como la norma est vigente al momento de la causacin del impuesto, ste es procedente, contradice la jurisprudencia constitucional citada, toda vez que conforme a su parte resolutiva (transcrita) la norma mantuvo una vigencia temporal desde su promulgacin y por efectos de dicha providencia desde el 29 de abril de 1997 hasta el 29 de abril de 2002, en consecuencia, proferidos los actos demandados el 8 y el 24 de marzo y de 1996, legalmente era viable el cobro del impuesto cuestionado. Respecto al argumento del demandante segn el cual existe una doble tributacin toda vez que el impuesto de la ley 97 de 1913 qued absorbido por el de industria y comercio de la ley 14 de 1983 y por tanto debera entenderse tcitamente derogado, la Sala precisa que el artculo 197 del Decreto 1333 de 1986 que recogi el 34 de la Ley 14 de 1983 expresamente defini como actividad industrial la de extraccin por lo que en el presente caso lo relevante es que se cumple el hecho generador del impuesto de industria y comercio en cuanto se ejerce en tal municipalidad la actividad industrial catalogada como tal por la ley. Precisa la Sala que, contrario a lo afirmado por el apoderado de la actora, para el caso no se presentara doble tributacin por cuanto si bien se trata del mismo hecho econmico (extraccin), los impuestos son claramente diferentes y por ende pueden exigirse uno respecto de la actividad industrial y el otro por la extraccin de arena, cascajo y piedra. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejera ponente: LIGIA LPEZ DIAZ Bogot D.C , ocho (8) de septiembre de dos mil cinco (2005) Radicacin nmero: 05001-23-31-000-1996-01194-01(14224) Actor: TRAINCO S.A. EXCAVAR LTDA., SUMAR LTDA., ANTIOQUEA DE CONTRATISTAS LTDA. Demandado: MUNICIPIO DE TAMESIS

Referencia: ASUNTOS MUNICIPALES - ACUERDO FALLO Decide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 25 de junio de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia deneg las splicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por las SOCIEDADES TRAINCO S.A. EXCAVAR LTDA., SUMAR LTDA., ANTIOQUEA DE CONTRATISTAS LTDA contra el Acuerdo No 013 del 8 de marzo de 1996, expedido por el Concejo Municipal de Tmesis y el Decreto No. 021 del 24 de marzo de 1996, proferido por dicha Alcalda Municipal, normas por las cuales se regul el impuesto por extraccin de arena, cascajo y piedras del lecho de los ros y arroyos.

ANTECEDENTES Las sociedades demandantes celebraron contratos de obra pblica (ampliacin, rectificacin y pavimentacin) de vas dentro de la jurisdiccin del Municipio de Tmesis, para cuya ejecucin extraen material de playa de la rivera del ro Cauca en jurisdiccin del referido Municipio. Mediante los acuerdos demandados la Administracin Municipal dispuso gravar la extraccin de materiales de playa y canteras con $500 por cada metro cbico. Con fundamento en tales actos, se expidieron las facturas de fecha 3 de junio de 1996, por medio de las cuales se efecta el cobro del impuesto citado.

LA DEMANDA En ejercicio de la accin prevista en el artculo 84 del C.C.A, solicita el actor la nulidad de los actos demandados y a ttulo de restablecimiento del derecho, se ordene la devolucin de las sumas pagadas por razn del referido impuesto, adicionalmente se ordene el pago de los perjuicios ocasionados, valores que solicita se actualicen con aplicacin del ndice de precios al consumidor ms los intereses comerciales a que haya lugar. Estim como violadas las siguientes normas: artculos 80, 332 y 360 de la Constitucin Poltica y la Ley 97 de 1913. En el concepto de violacin en esencia seal: Mediante la Ley 97 de 1913 se cre el impuesto de extraccin de arena, cascajo y piedras del lecho de los cauces de los ros y arroyos, dicho impuesto se incluy dentro de la codificacin realizada por el legislador en el Decreto 1333 de 1986, en el artculo 233, aunque al mismo tiempo ya se encontraba vigente desde la promulgacin de la Ley 14 1983, mediante la cual se estableci el impuesto de industria y comercio. Existe una doble tributacin toda vez que el impuesto de la ley 97 de 1913 qued absorbido por el de industria y comercio de la ley 14 de 1983 y por tanto debera entenderse tcitamente derogado. Al establecer la Constitucin Poltica de 1991 el derecho del Estado a una regala por el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, no podran los municipios crear impuestos sobre los mismos, por cuanto estaran inmiscuyndose en terrenos en los cuales solamente puede tener dominio la Nacin. Si la regala es una contraprestacin econmica, como lo seala el artculo 360 de la C. P., no es lgico que se permita a los Municipios imponer una nueva contraprestacin econmica a travs de un impuesto, cuando solamente el Estado tiene derecho a ella y adems, el Municipio correspondiente tiene derecho a una participacin de la misma.

CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada seal que con fundamento en los actos acusados la Administracin Municipal profiri actos individuales de liquidacin del impuesto, (FACTURAS DE COBRO) a travs de la Secretara de Hacienda y Rentas Municipales. Se trata de actos administrativos subjetivos, por cuanto crean situaciones jurdicas personales, individuales. Las sociedades demandantes estaban en la obligacin de individualizar las pretensiones, para lo cual debieron individualizar el acto administrativo complejo como una unidad, compuesto por los actos acusados y la factura de cobro de fecha tres (3) de junio de 1996, conforme al artculo 138 del C.C.A., omisin que acarrea una inepta demanda conforme al artculo 138 ib. Al no demandar la factura de cobro en cada caso particular, se entiende que stas continan vigentes, con la respectiva presuncin de legalidad y conservan su fuerza ejecutoria al tenor de lo dispuesto en el artculo 4 de la Constitucin Poltica y en el artculo 66 del C.C.A. De otra parte al no solicitar la nulidad de la factura o cuenta de cobro para cada contribuyente, se est escogiendo mal la accin contencioso administrativa que se deba ejercer, siendo la pertinente la de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artculo 85 del C.C.A. No se puede confundir el hecho generador del impuesto de Industria y Comercio con el hecho generador del impuesto de extraccin de los materiales de playa establecido en el Acuerdo 013 de marzo de 1996, el Decreto 021 de mayo 24 de 1997 y el Acuerdo 21 de mayo 27 de 1996, porque para determinar y recaudar este ltimo impuesto, el contribuyente no tiene que ejercer especficamente ninguna actividad industrial, comercial o de servicios, en la forma como lo definen el artculo 32 de la Ley 14 de 1983 y el artculo 195 del decreto Ley 1333 de 1986, ya que basta que se produzca la extraccin de los materiales para que se cauce el impuesto. Propuso la excepcin de inepta demanda pues no se escogi la accin adecuada,

al no demandar la cuenta de cobro a travs de la cual el Municipio de Tmesis (Antioquia) establece en forma concreta el valor del respectivo impuesto por explotacin de materiales de playa, que debe pagar en forma individual y singular cada contribuyente. Como segunda excepcin propuso la de: falta de individualizacin de las pretensiones y del acto administrativo complejo y subjetivo que aqu se demanda aduciendo que: as lo exige expresamente el artculo 138 del Decreto 01 de 1984, sustituido por el Artculo 24 del Decreto 2304 de 1989, lo que, en este caso, no se hizo por las sociedades Demandantes. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia neg las pretensiones de la demanda. Con fundamento en la denominada teora de los mviles y finalidades concluy que en el asunto discutido s era viable la interposicin de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido general, teniendo en cuenta que los actos acusados fueron ejecutados inmediatamente y sin necesidad de pronunciamiento de decisiones individuales y concretas, aclarando que las facturas o cuentas de cobro no constituyen verdaderos actos administrativos. Seal que los documentos visibles a folios 101 a 103 no contienen una declaracin de voluntad inequvoca de la administracin, tendiente a producir efectos jurdicos. En ellos simplemente se manifiesta que algunas de las sociedades demandantes deben al Municipio unas sumas de dinero determinadas, por concepto de extraccin de materiales del ro Cauca. Estim que los actos que imponen la obligacin a los administrados son el acuerdo 013 del 8 de marzo de 1996 y el decreto 021 del 24 de marzo de 1996, y las facturas o cuentas de cobro no son ms que documentos intermediarios que se limitan a declarar la cuanta de la deuda. Con fundamento en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 9 de junio de 1999 concluy que el impuesto a la extraccin de arena, piedra y cascajo del lecho del cauce de los ros y arroyos, no fue derogado ni perdi su vigencia con la expedicin del decreto 1333 de 1986.

Concluy: slo a partir de la entrada en vigencia de la ley 685 de 2001 es ilegal la creacin y cobro del impuesto de extraccin de arena, piedra y cascajo del lecho de los ros por parte de los municipios. Antes de esa fecha, la norma que la autorizaba estaba cobijada por la declaratoria de exequibilidad condicionada de la Corte Constitucional. (sentencia C-221 de 1997) Por tanto, y teniendo en cuenta la fecha de expedicin de las normas acusadas y las fechas de las cuentas de cobro del impuesto a las demandantes, el municipio de Tmesis tena competencia para crear e implementar el recaudo del pluricitado impuesto. RECURSO DE APELACION La parte demandante recurri el fallo en mencin y al efecto sostuvo que la Corte Constitucional en sentencia C- 221 de 1997 decidi declarar inexequible el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986, una vez transcurridos cinco (5) aos, manifestando que no es legtimo que existan impuestos sobre recursos no renovables y en consecuencia si la Corte expresa que es inconstitucional el cobro de un impuesto, no es atinado que el Tribunal Administrativo de Antioquia exprese que como la norma esta vigente al momento de la causacin del impuesto, este es procedente. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandada solicita se confirme el fallo apelado, reiterando que la sentencia C-221 del 29 de abril de 1997, proferida por la Corte Constitucional solamente surte sus efectos a partir de dicha fecha y los actos demandados fueron proferidos el 8 y 24 de marzo de 1996, en vigencia del Decreto Ley 1333 del 25 de abril de 1986. Anot que no es posible que los actos acusados sean declarados nulos teniendo en cuenta que la norma en que se fundamenta el impuesto (artculo 233 del Decreto Ley 1333 del 25 de abril de 1986) solamente fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-221 del 29 de abril de 1997, a partir del ao 2002 o antes si el congreso expeda la Ley que regulara la materia, lo cual efectivamente ocurri el 15 de agosto de 2001 con la promulgacin de la Ley 685. (nuevo cdigo de minas) La parte demandante no intervino en esta etapa procesal.

EL MINISTERIO PBLICO Representado en esta oportunidad por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporacin, solicit confirmar la sentencia apelada. Precis que contrario a lo estimado por el Tribunal, los actos que son de contenido general, no permiten el restablecimiento del derecho a favor de los accionantes. En el presente caso la accin incoada busca determinar si el Acuerdo que crea el impuesto y el Decreto que lo reglamenta, son contrarios a las normas superiores citadas en la demanda, es decir, no contienen ninguna liquidacin del mismo a cargo de un contribuyente en particular, por lo cual la accin correspondiente es la de simple nulidad prevista en el articulo 84 del C.C.A. Respecto a la aludida teora de los mviles y finalidades, adujo que si la demanda de simple nulidad implica el restablecimiento automtico del derecho, la situacin enjuiciada bajo tal accin no es admisible, salvo que se intente dentro de los cuatro meses indicados en el artculo 136 del C.C.A. conforme al trmite contenido en el artculo 85 del mismo cdigo. Con fundamento en lo sealado en la sentencia C-221 de 1997 por medio de la cual la Corte Constitucional examin la constitucionalidad del artculo 1 y del literal c) del artculo 233 de la Ley 97 de 1913 adujo que pese a la inconstitucionalidad del impuesto contenido en el artculo 233 en cita, no puede anularse el Decreto demandado que lo contempla, teniendo en cuenta que esta norma goza de exequibilidad temporal, conforme a la referida sentencia, la cual debe acatarse por hacer trnsito a cosa juzgada segn el artculo 243 de la Constitucin Poltica. Por tanto, el impuesto de extraccin contemplado en el Acuerdo 013 y el Decreto 021 de 1996 acusados, resulta ajustado a las normas vigentes al momento de su expedicin como era el artculo 233 literal a) del Decreto 1333 de 186, de conformidad con lo decidido en sentencia C-221 de 1997 proferida por la Corte Constitucional.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Mediante el ejercicio de la accin consagrada en el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo el demandante solicita la nulidad del Acuerdo No 013 del 8 de marzo de 1996, expedido por el Concejo Municipal de Tmesis y del Decreto No. 021 del 24 de marzo de 1996, proferido por dicha Alcalda Municipal, normas por las cuales se regul el impuesto por extraccin de arena, cascajo y piedras del lecho de los ros y arroyos. A ttulo de restablecimiento del derecho solicita, se ordene la devolucin de las sumas pagadas por razn del referido impuesto, adicionalmente se ordene el pago de los perjuicios ocasionados, valores que solicita se actualicen con aplicacin del ndice de precios al consumidor ms los intereses comerciales a que haya lugar. El a quo neg las pretensiones de la demanda aduciendo la aplicacin de la denominada teora de los mviles y finalidades concluyendo que en el asunto discutido s era viable la interposicin de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos de contenido general como lo son el acuerdo 013 del 8 de marzo de 1996 y el decreto 021 del 24 de marzo de 1996, teniendo en cuenta que los actos acusados fueron ejecutados inmediatamente y sin necesidad de pronunciamiento de decisiones individuales y concretas, aclarando que las facturas o cuentas de cobro no constituyen verdaderos actos administrativos, pues no son ms que documentos intermediarios que se limitan a declarar la cuanta de la deuda. Sobre el particular observa la Sala que el demandante pretende mediante el ejercicio de la accin de simple nulidad dirigida en contra de actos de carcter general, impersonal y abstracto, se ordene la devolucin de las sumas canceladas con ocasin a dicho impuesto. Para la Sala no puede utilizarse la accin de simple nulidad con el fin de proteger un derecho individual y concreto, dejando de cumplir las condiciones o requisitos de la demanda que se imponen para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, en especial las relativas a la caducidad y el agotamiento de la va gubernativa. La llamada teora de los mviles y finalidades se aplica cuando en ejercicio de

la accin de simple nulidad se demanda un acto particular1, no en el asunto en estudio, en donde se demanda un acto general mediante el ejercicio de la accin de nulidad, dejando por fuera los actos particulares demandables mediante la accin de nulidad y restablecimiento del derecho. El juez al interpretar la demanda no puede ir hasta el punto de variar los trminos en que sta se formul, cambiando la naturaleza de la accin. En consecuencia si el demandante instaur la accin de simple nulidad en contra de actos generales se debe estudiar su legalidad atendiendo al procedimento previsto para la accin contemplada en el artculo 84 del C.C.A., sin que la decisin implique restablecimiento del derecho alguno, teniendo en cuenta que no se atacaron los actos particulares, los cuales en el evento de encontrarse dentro del trmino de caducidad, podan ser demandados mediante la accin prevista en el artculo 85 ib. Contrario a lo afirmado por el a quo, las facturas que obran a folios 101 a 103 del expediente s son actos administrativos de carcter particular y concreto, demandables mediante la accin de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artculo 85 del Cdigo Contencioso Administrativo, pues crean una situacin jurdica particular, que tiene fundamento en los actos generales aqu demandados. El acto administrativo es aqul que exterioriza la manifestacin de voluntad unilateral de la Administracin para crear, modificar o extinguir una situacin jurdica. La jurisdiccin ejerce su control, para verificar que se ajusten a la legalidad, pero debe tenerse en cuenta que son impugnables los actos definitivos, es decir, sobre aquellos que concretan la voluntad de la Administracin. En materia tributaria, el acto administrativo definitivo es aqul que incorpora un pronunciamiento sobre la existencia de la obligacin, el obligado y la cuanta del tributo. Para la determinacin de los impuestos se realiza una operacin administrativa
1 En sentencia de Sala Plena del 4 de marzo de 2003 Exp. 05683-02 C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola se precis: En virtud de los anteriores considerandos y en procura de reafirmar una posicin jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a las que ahora se examina, estima la Sala que adems de los casos expresamente previstos en la ley, la accin de simple nulidad tambin procede contra los actos particulares y concretos cuando la situacin de carcter individual a que se refiere el acto, comparte un especial inters, un inters para la comunidad de tal naturaleza e importancia que vaya aparejado con el afn de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un inters colectivo o comunitario de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economa nacional y de innegable e incuestionable proyeccin sobre el desarrollo y bienestar social y econmico de gran nmero de colombianos

que requiere

actos de la Administracin y que puede iniciarse por el Sin embargo, varios tributos se determinan

contribuyente en cumplimiento del deber legal de presentar declaraciones o autoliquidaciones tributarias. mediante un solo acto singular y la actividad de la Administracin se reduce verificar la realizacin del hecho gravado y a determinar el valor de la obligacin para percibir su pago. La liquidacin del impuesto en estos ltimos casos, est contenida en una factura de cobro2 o en cuentas o documentos donde consta el pago como los recibos de caja, los cuales constituyen el acto administrativo definitivo de determinacin, susceptible de control jurisdiccional3. All se incorpora un pronunciamiento sobre el tipo de gravamen, el concepto y la cuanta del tributo. Por lo tanto, contrario a lo expuesto por el a quo, mediante la accin de nulidad no se puede entrar a conocer el monto de los impuestos liquidados en la factura. En consecuencia, atendiendo a los actos administrativos demandados y a la naturaleza de la accin instaurada, procede la Sala al estudio de la legalidad del Acuerdo No 013 del 8 de marzo de 1996, del Concejo Municipal de Tmesis y del Decreto No. 021 del 24 de marzo de 1996, proferido por dicha Alcalda Municipal, por medio del cual se fija el valor del impuesto para la extraccin de los materiales de playa, arena, piedra y cascajo del lecho de los cauces de ros, arroyos y canteras, dentro de la comprensin municipal y se deroga el acuerdo municipal Nro. 022 del 19 de abril de 1981.

Las normas acusadas y la superior que se invoca como vulnerada son del siguiente tenor literal:

Acuerdo No. 13 del Decreto No. 021 del 24 de Decreto No. 1333 de 8 de marzo de marzo de 1996 (Proferido 1986 1996. (Proferido por el Alcalde de Tmesis) por el Concejo
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Se reitera el criterio expuesto en auto del 27 de mayo de 2004 exp. 14235. En auto del 16 de octubre de 1998 Exp. 9128 C.P. Daniel Manrique Guzmn se seal: ...es claro que la impropiamente denominada factura, mediante la cual la Secretara de Hacienda del Municipio de Pereira liquid oficialmente el impuesto de Industria y comercio de los aos 1994 y 1995 a cargo de la actora, constituye un acto administrativo de carcter particular y concreto, cuyo juzgamiento slo es viable a travs del ejercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artculo 85 del C.C.A..

Municipal de Tmesis Antioquia) ARTCULO PRIMERO: A partir de la vigencia del presente Acuerdo se causar el impuesto sobre la extraccin de materiales de playa y canteras, en la siguiente proporcin: ARTICULO PRIMERO: Para el cabal cumplimiento del acuerdo No. 013 de 1996 emanado del Concejo Municipal y por el cual se fij el impuesto de extraccin de materiales de playa arena, cascajo y piedra, como tambin los agregados, gravas, arenas, lavada y arenas de recebo, los interesados debern pagar AGREGADOS por cada metro cbico (1m) la de suma de quinientos pesos provenientes rocas duras, ($500.oo m.l.). consolidadas. GRAVAS provenientes de material suelto: conglomerados. ARENA LAVADA proveniente de material suelto. ARENA-RECEBO proveniente de rocas moderadamente consolidadas. Pagarn la suma de $500.oo (quinientos pesos) por cada metro cbico. ART. 233.Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogot pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen ms conveniente para atender a los servicios municipales: a) Impuesto de extraccin de arena, cascajo y piedra de lecho de los cauces de ros y arroyos dentro de los trminos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legtimos de las minas y de las aguas; b) Impuesto de delineacin en los casos de construccin de nuevos edificios o de refaccin de los existentes, y c) Impuesto por el uso del subsuelo en las vas pblicas y por excavaciones en las mismas.

Segn el apelante, la Corte Constitucional en sentencia C- 221 de 1997 decidi declarar inexequible el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986, una vez transcurridos cinco (5) aos, manifestando que no es legtimo que existan impuestos sobre recursos no renovables y en consecuencia si la Corte expresa que es inconstitucional el cobro de un impuesto, no es atinado que el Tribunal Administrativo de Antioquia exprese que como la norma esta vigente al momento de la causacin del impuesto, este es procedente. Sobre el particular observa la Sala: Los actos acusados se profirieron en uso de las atribuciones conferidas por el

artculo 233 del Decreto No. 1333 de 19864 y la Ley 136 de 19945. El literal a) del artculo 233 del Decreto 1333 de 1986 fue demandado ante la Corte Constitucional, la cual mediante Sentencia C-221 de abril 29 de 1997. Exp. 1458. M.P. Alejandro Martnez Caballero, declar exequible el referido literal, sealando el su parte resolutiva:

Segundo: declarar EXEQUIBLE, en el entendido que las explotaciones de los recursos naturales no renovables requieren de licencia ambiental de acuerdo con las exigencias de la Ley 99 de 1993, y en forma temporal por un plazo de cinco aos contados a partir de la notificacin de la presente sentencia, el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986. Tercero: EXHORTAR al Congreso para que, en cumplimiento del deber impuesto por el artculo 360 de la Constitucin, y con la libertad democrtica que le es propia, defina en un plazo de cinco aos, contados a partir de la notificacin de la sentencia, el rgimen de regalas de aquellos recursos naturales no renovables, cuya explotacin an no est sujeta al pago de la contraprestacin exigida por la norma constitucional. Expedida durante este trmino la correspondiente norma legal, el literal a) del artculo 233 del Decreto 1333 de 1986 ser inexequible, en caso de no haber sido derogado por la ley. Cuarto: Una vez expirado el trmino sealado de cinco aos, y en caso de que el Congreso no haya establecido el correspondiente rgimen de regalas para la extraccin de arena, el cascajo y la piedra del lecho de los ros, el literal a) del artculo 233 del decreto 1333 de 1986 ser INEXEQUIBLE, en el entendido de que entonces la extraccin de la arena, las piedras y/o el cascajo de los ros queda sometida al rgimen general de regalas definido por el artculo 18 de la Ley 141 de 1994.

La Corte concluy que la piedra, la arena y el cascajo de los suelos de los ros son recursos naturales no renovables, al menos en escalas de tiempo humanas, por cuanto su reposicin por procesos naturales toma millones de aos. En consecuencia, la consagracin de un impuesto que grave la explotacin de un recurso natural no renovable estara sustrayendo ingresos del Estado cuya
ART. 233.Los concejos municipales y el Distrito Especial de Bogot pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen ms conveniente para atender a los servicios municipales: a) Impuesto de extraccin de arena, cascajo y piedra de lecho de los cauces de ros y arroyos dentro de los trminos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legtimos de las minas y de las aguas; b) Impuesto de delineacin en los casos de construccin de nuevos edificios o de refaccin de los existentes, y c) Impuesto por el uso del subsuelo en las vas pblicas y por excavaciones en las mismas. 5 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios
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destinacin est determinada por la propia constitucin conforme a los artculos 3606 y 3617. Adicionalmente seal que la norma acusada es de todos modos inconstitucional porque confiere exclusivamente a los municipios, por va de la autorizacin de un impuesto sobre la extraccin de arena, cascajo y piedra, un derecho que es de todo el Estado. (regala)8 Por ello para la Corte no es admisible que sobre la explotacin de los recursos no renovables existan impuestos, por cuanto las regalas son obligatorias y se encuentran sujetas a una regulacin constitucional muy especfica, cuyo contenido esencial debe ser respetado por la ley y garantizado por el juez constitucional. Para la Sala, el argumento del apelante segn el cual si la Corte expresa que es inconstitucional el cobro de un impuesto, no es atinado que el Tribunal Administrativo de Antioquia exprese que como la norma est vigente al momento de la causacin del impuesto, ste es procedente, contradice la jurisprudencia constitucional citada , toda vez que conforme a su parte resolutiva (transcrita) la norma mantuvo una vigencia temporal desde su promulgacin y por efectos de dicha providencia desde el 29 de abril de 1997 hasta el 29 de abril de 200210, en consecuencia, proferidos los actos demandados el 8 y el 24 de marzo y de 1996, legalmente era viable el cobro del impuesto cuestionado. Respecto al argumento del demandante segn el cual existe una doble tributacin
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ART. 360.La ley determinar las condiciones para la explotacin de los recursos naturales no renovables as como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos. La explotacin de un recurso natural no renovable causar a favor del Estado, una contraprestacin econmica a ttulo de regala, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensacin que se pacte. Los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, as como los puertos martimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrn derecho a participar en las regalas y compensaciones. RT. 361.Con los ingresos provenientes de las regalas que no sean asignados a los departamentos y municipios, se crear un fondo nacional de regalas cuyos recursos se destinarn a las entidades territoriales en los trminos que seale la ley. Estos fondos se aplicarn a la promocin de la minera, a la preservacin del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales 8 Precis la corte que la regala son ingresos pblicos pero no tienen la naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtencin de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. 9 Dispuso: La corte mantiene entonces la disposicin acusada dentro del ordenamiento, en forma temporal, en funcin del respeto a la libertad de configuracin del legislador, ya que, como se vio, las decisiones de inexequibilidad y la realizacin de unidades normativas implican que sea la sentencia de la corte, y no el debate democrtico en el Congreso, quien defina el monto de las regalas por la extraccin de la arena, el cascajo y la piedra del lecho de los ros. Adems, el impuesto municipal es en este instante la nica carga econmica por la extraccin de estos recursos, esto es, tal impuesto representa al momento de proferirse la decisin el nico medio existente para resarcir la utilizacin y aprovechamiento privados de un recurso estatal del cual debe beneficiarse la comunidad en su conjunto, lo cual justifica en cierta medida su mantenimiento, al menos en forma temporal.... 10 Al ser hoy inexequible la anotada norma, y con fundamento en las consideraciones de la citada sentencia, la extraccin de los indicados bienes no causa tributos a partir del 29 de abril del 2002.
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toda vez que el impuesto de la ley 97 de 1913 qued absorbido por el de industria y comercio de la ley 14 de 1983 y por tanto debera entenderse tcitamente derogado, la Sala precisa que el artculo 197 del Decreto 1333 de 1986 que recogi el 34 de la Ley 14 de 1983 expresamente defini como actividad industrial la de extraccin por lo que en el presente caso lo relevante es que se cumple el hecho generador del impuesto de industria y comercio en cuanto se ejerce en tal municipalidad la actividad industrial catalogada como tal por la ley. Precisa la Sala que, contrario a lo afirmado por el apoderado de la actora, para el caso no se presentara doble tributacin por cuanto si bien se trata del mismo hecho econmico (extraccin), los impuestos son claramente diferentes y por ende pueden exigirse uno respecto de la actividad industrial y el otro por la extraccin de arena, cascajo y piedra11. En consecuencia, contrario a lo estimado por el apelante, para la poca en que se profirieron los actos de determinacin del impuesto por extraccin de arena, cascajo y piedras del lecho de los ros y arroyos, el impuesto se encontraba vigente y por ende la Administracin Municipal estaba legalmente facultada para su cobro, razn por la cual la sentencia de primera instancia que neg las splicas de la demanda, ser confirmada.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,

FALLA

Confrmase la providencia recurrida, pero por las razones aqu expuestas. Cpiese, notifquese, devulvase al Tribunal de origen. Cmplase.

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Se reitera el criterio expuesto por esta Corporacin en sentencia del 24 de julio de 2003 Exp 13210 C.P. Dra Mara Ins Ortiz Barbosa.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesin de la fecha. JUAN NGEL PALACIO HINCAPI Presidente de la Seccin HECTOR J. ROMERO DAZ

LIGIA LPEZ DAZ

MARA INS ORTIZ BARBOSA

RAUL GIRALDO LONDOO Secretario