Vous êtes sur la page 1sur 20

Chapitre II : Le budget de lEtat

Introduction
Lintrt port aux finances publiques ne cesse de saffirmer. Cet intrt se manifeste de faon plus vive loccasion de la prsentation des lois de finances annuelles ou en rapport avec des volutions de la conjoncture lies des dcisions prises par les pouvoirs publics. Aussi, est-il ncessaire dapporter un clairage sur le budget de lEtat : - concept de loi de finances, principes qui en constituent le fondement, - modalits de sa prparation, de son approbation et de son excution, - son contenu, - ses structures, etc. Ces toutes dernires annes ont t marques par le lancement dune srie de rformes essentielles en matire budgtaire. Ces rformes ont port sur trois volets principaux :
1

1- la globalisation des crdits consistant faire prvaloir la logique des rsultats sur celle des moyens : les moyens mis en uvre doivent obligatoirement se traduire sur le terrain par des ralisations concrtes et des performances tangibles en rapport avec les ressources mobilises ; 2- le renforcement du processus de dconcentration entre les Administrations centrales et leurs reprsentations locales dans le cadre dune politique de proximit visant amliorer la qualit des prestations publiques ; 3- lapprofondissement de la dmarche partenariale devant faciliter la synergie des efforts des diffrents oprateurs lchelon local, savoir : les services extrieurs des Ministres, les collectivits locales, les reprsentants de la socit civile Le but est la ralisation de projets destins promouvoir les collectivits territoriales concernes sur les plans conomique, social et culturel. Le budget prsente un ensemble de traits caractristiques dont les principaux sont les suivants :

Section I : Caractres spcifiques du Budget


1- Le budget constitue linstrument principal par le biais duquel ltat finance ses interventions dans les diffrents domaines et lui permet en consquence dexercer effectivement ses prrogatives. Ces prrogatives qui, en rapport avec lvolution du rle de lEtat, nont pas cess de slargir au cours du sicle coul pour toucher en fin de compte, de faon directe ou indirecte, pratiquement tous les secteurs dactivit. 2. Le budget, en raison de son importance, se trouve balis, aux diffrentes tapes de son laboration et de son excution par un cadre juridique extrmement dense. Ce cadre touche lensemble de larsenal disponible : - depuis le sommet reprsent par la Constitution ; - jusqu la base constitue par les circulaires administratives ; - en passant par les lois organiques, les lois ordinaires, les dcrets du Premier Ministre et les arrts ministriels ; 3. Le budget constitue un miroir qui reflte lquilibre des forces entre le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif. Cet quilibre apparat notamment travers ltendue de la marge de manuvre dont dispose le Parlement pour amender le projet de loi de finances prsent par le Gouvernement. 4. Le budget, justement en sa qualit dinstrument de la politique gouvernementale, comporte des consquences directes et indirectes sur la situation conomique, financire, sociale et lquilibre spatial. Lon peut ce titre citer les exemples suivants :
2

a- sur le plan social, le budget constitue: un instrument de redistribution des richesses par le biais des prlvements fiscaux ; un moyen de traduction effective de la solidarit nationale sur le terrain. Cela se ralise travers lamlioration des conditions de vie des couches dshrites de la population par le biais du relvement de leurs revenus et llargissement de leur accs aux services et aux quipements de base. b- sur le plan conomique et spatial, le budget permet: - lencouragement de certaines activits : - travers des ajustements tarifaires au niveau de la douane ou des impts ; - pour rduire les cots des facteurs - et pour orienter des investissements de faon plus prononce vers des zones ou des secteurs dtermins Etablir un certain quilibre sectoriel et spatial. lattnuation des rpercussions des variations conomiques caractre conjoncturel ou cyclique : Cela se ralise par une srie dactions telles que : le renforcement de loffre par lincitation aux investissements productifs ; lencouragement de la demande par le biais de lamlioration du pouvoir dachat des mnages grce des relvements de salaires ou lallgement des charges fiscales. c- sur le plan du financement de lconomie: Le mode de couverture du budget nest pas sans rpercussion sur le march financier et le niveau des taux dintrt en particulier. En effet, un recours excessif du Trsor lendettement sur le march financier intrieur est de nature accentuer la pression sur les ressources financires disponibles rduire en consquence les possibilits de financement laisses la disposition du secteur priv Ce qui favorise la tendance la hausse des taux dintrt.

Section II : La notion de loi de finances


Il y a lieu de rappeler que lexpression loi de finances couvre la loi de finances de lanne ainsi que les lois de finances rectificatives ventuelles et la loi de rglement. A. Objectifs gnraux Les principes fondamentaux du budget relvent, quant leur finalit originelle, du souci de lappareil lgislatif de disposer des outils ncessaires devant lui permettre daccomplir convenablement sa mission de contrle du pourvoir excutif en ce qui concerne lautorisation de percevoir les impts et le suivi des conditions dutilisation des deniers publics.
3

Le lgislateur a ainsi t amen mettre en place un certain nombre de principes qui doivent prsider llaboration des lois de finances et auxquels le gouvernement devrait se soumettre en matire de gestion des finances publiques. B. Les principes Le budget se trouve soumis aux principes suivants : Principe de lannualit ; Principe de lantriorit de lautorisation ; Principe de lunit ; Principe de luniversalit ; Principe de la non affectation des recettes ; Principe de la spcialisation des crdits ; Principe de lquilibre ; Principe de la sincrit. Ces principes ne sont videmment pas exempts dexceptions qui sont expressment prvues par la loi afin de pouvoir adapter le budget lexpansion continue du champs des finances publiques en rapport avec lvolution du rle de lEtat sur les plans conomique et social et la diversification de ses instruments dintervention, ce qui implique une certaine souplesse au niveau de lexcution.

1- Principe de lannualit
Le principe de lannualit vise obliger le gouvernement se prsenter devant le Parlement de faon priodique afin de confirmer les autorisations qui lui sont accordes pour lever des fonds publics et rendre compte de lusage qui en a t fait. a. Lanne civile et lanne budgtaire En rgle gnrale, la priode couverte par le budget est dune anne. Toutefois, il nexiste pas dunanimit lchelle mondiale sur le concept de lanne budgtaire. A titre dexemples, dans certains pays, lanne budgtaire commence aux dates suivantes : 1er Janvier, 1er Avril, 1er Juillet, 1er Octobre. Quant au Maroc, si lanne budgtaire a la plupart du temps concid avec lanne civile, il nen a pas toujours t ainsi. En effet, des annes budgtaires distinctes des annes civiles ont t adoptes au cours des priodes ci-aprs : Entre 1913 et 1917 : 1er Mai 30 Avril ; Entre 1931 et 1932 : 1er Avril 31 Mars ; Entre 1996 et 2000 : 1er Juillet 30 Juin. Aprs chaque changement danne budgtaire, il a t ncessaire dtablir des budgets partiels pour assurer la jonction entre les budgets annuels concerns soit : un budget de 8 mois pour la priode allant du 1er Mai au 31 Dcembre 1917 ; un budget de 3 mois pour la priode allant du 1er Janvier au 31 Mars 1931 ; un budget de 9 mois pour la priode allant du 1er Avril au 31 Dcembre 1932; un budget de 6 mois pour la priode allant du 1er Janvier au 30 Juin 1996 ; un budget de 6 mois pour la priode allant du 1er Juillet au 31 Dcembre 2000 .
4

b- Support juridique pour la dfinition de lanne budgtaire La constitution La Constitution du 23 Joumada I 1417 (7 Octobre 1996), a simplement fait tat de lanne budgtaire sans autre prcision travers la formulation ci-aprs de larticle 50, paragraphe 3 : Si, la fin de lanne budgtaire, la loi de finances nest pas vote., laissant ainsi la loi organique des finances le soin de modifier lanne budgtaire au lieu de recourir un amendement constitutionnel pour le faire. Cette prrogative a t effectivement utilise en lan 2000. b- Support juridique pour la dfinition de lanne budgtaire La loi organique des finances La loi organique n 7.98 du 7 Chabane 1419 (26 Novembre 1998) a dfini lanne budgtaire dans son article 6 : L'anne budgtaire commence le 1er janvier et se termine le 31 dcembre de la mme anne ( Dahir n 1-00-195 du 19/04/00) Toutefois, le retour lanne civile comme cadre temporel de la loi de finances a t consacr par la loi organique n 14-00 du 14 Moharrem 1421 (19 Avril 2000) portant modification de la loi organique n 7.98 qui dispose dans son article 6 ce qui suit : Lanne budgtaire commence le 1er Janvier et se termine le 31 Dcembre de la mme anne . c. Rgles de lexercice et de la gestion Abstraction faite de la dfinition de lanne budgtaire laquelle se rapporte chaque loi de finances, il est fait souvent appel la rgle de lexercice en vertu de laquelle les oprations comptables relatives une anne budgtaire donne ne sachvent pas la fin de cette anne, mais peuvent se prolonger sur plusieurs mois encore pour permettre larrt de certaines critures comptables. Cest ainsi que le Dahir du 9 Juin 1917 a dispos que seuls sont considrs comme appartenant lexercice et au budget correspondant, les services faits et les droits constats lEtat ou ses cranciers pendant cette priode et a en consquence prvu, pour permettre la consommation de tous les faits de recettes et de dpenses, des priodes complmentaires qui se rsument comme suit : du 1er au 31 Janvier pour achever les services du matriel dont lexcution naurait pu tre termine avant le 31 Dcembre, pour des causes de force majeure ou dintrt public . du 1er Janvier au 31 Mars pour complter les oprations relatives la liquidation etdu 1er Janvier au 31 Mai pour ordonnancer les remises des Cads et Cheikhs sur le produit de limpt Tertib ; terminer le paiement des dpenses et les oprations de recouvrement des produits sur les redevables ; lordonnancement ou au mandatement des dpenses du 1er Janvier au 31 Juillet pour la rgularisation des avances effectues par la Trsorerie gnrale dans le cadre du service de la dette, la prise en recette des remboursements effectus par la France pour certaines dpenses prises en charge sur
5

le budget chrifien, lachvement des oprations ncessites par les rtablissements de crdits, les erreurs de classification ou dimputation et pour toutes rgularisations dcritures concernant lexercice expir. Les priodes complmentaires sont restes en vigueur avec des modifications dans le sens de lextension ou de la contraction en fonction des besoins jusqu la promulgation de la premire loi organique des finances qui a prononc labrogation de toutes les priodes complmentaires et a opt pour la rgle de la gestion qui consiste imputer lensemble des oprations comptables lanne pendant laquelle elles ont t effectivement ralises. La rgle de lexercice prsente certes lavantage de permettre une reprsentation plus prcise et plus exacte des rsultats effectifs dun budget donn, abstraction faite des retards enregistrs dans la ralisation de certaines oprations ou critures comptables, elle prsente par contre linconvnient de repousser une date avance de lanne larrt dfinitif des critures correspondant lanne prcdente. En tout tat de cause, le dispositif des priodes complmentaires, toujours en vigueur en France par exemple, ne constitue pas une transgression du principe de lannualit, mais constitue plutt un procd technique visant permettre un arrt plus prcis des comptes. Quant la rgle de la gestion, elle se distingue par sa simplicit puisque toute opration comptable ralise au cours dune anne donne est impute cette anne quelle que soit la date dorigine des dpenses ou des recettes correspondantes. Il convient de rappeler les termes de larticle 8 de la loi organique des finances actuelle qui stipule ce propos : Les recettes sont prises en compte au titre de lanne budgtaire au cours de laquelle elles sont encaisses par un comptable public. Les dpenses sont prises en compte au titre de lanne budgtaire au cours de laquelle les ordonnances ou mandats sont viss par les comptables assignataires, elles doivent tre payes sur les crdits de ladite anne, quelle que soit la date de la crance . d- Exceptions au principe de lannualit Compte tenu de la multiplicit des interventions de lEtat et de leur diversit, il est devenu difficile de les contenir dans le cadre troit de lanne. Aussi a-t-il t indispensable dinstituer un certain nombre dexceptions au niveau tant de la Constitution que de la loi organique des finances Au niveau de la Constitution, la seule exception autorise est celle dcoulant de la liaison entre le Plan et la loi de Finances ainsi quil ressort du paragraphe 2 de larticle 50 de la Constitution ainsi libell : Les dpenses dinvestissement rsultant des plans de dveloppement ne sont vots quune seule fois, lors de lapprobation du plan par le Parlement. Elles sont reconduites automatiquement pendant la dure du plan. Seul le Gouvernement est habilit dposer des projets de lois tendant modifier le programme ainsi adopt. Quant au niveau de la loi organique des finances, les exceptions autorises au principe de lannualit sont celles mentionnes larticle 7 du chapitre premier et lensemble des articles du chapitre 6 de cette loi. Ces exceptions se prsentent comme suit :
6

a- Les crdits dengagement Les crdits dengagement sont ouverts au titre des annes suivant lanne budgtaire considre et sajoutent aux crdits de paiement inscrits au titre de cette dernire anne. Les crdits dengagement concernent aussi bien les dpenses dinvestissement que les dpenses de fonctionnement, bien que ce soit des degrs trs diffrents. Lexique : - Les crdits ou autorisations d'engagement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre engages. Pour une opration d'investissement, l'autorisation d'engagement couvre un ensemble cohrent et de nature tre mis en service ou excut sans adjonction. - Les crdits de paiement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances ou payes pendant l'anne pour la couverture des engagements contracts dans le cadre des autorisations d'engagement. b- Les crdits de report Larticle 46 de la loi organique des finances stipule ce qui suit : Les crdits ouverts au budget gnral au titre dune anne budgtaire donne ne peuvent tre reports sur lanne suivante. Toutefois, et sauf dispositions contraires prvues par la loi de finances, les crdits de paiement disponibles au titre des dpenses dinvestissement sont reports selon les modalits fixes par voie rglementaire. Ils sajoutent aux crdits de paiement ouverts par la loi de finances de lanne . Par ailleurs, le dernier paragraphe de larticle 25 traitant des dpenses dinvestissement dispose ce qui suit : Dans tous les cas, les crdits de paiement augments, le cas chant, des crdits reports conformment aux dispositions de larticle 46 ci-dessous, et des fonds de concours prvus larticle 22 ci-dessus, constituent la limite suprieure des dpenses susceptibles dtre ordonnances dans le cadre de lanne budgtaire . Il ressort de ces dispositions quen rgle gnrale, les crdits budgtaires ne sont pas reportables. Toutefois, cette rgle ne sapplique strictement quaux dpenses de fonctionnement alors que, pour ce qui est des crdits ouverts au titre du budget dinvestissement, la rgle gnrale consiste dans leur reportabilit sauf stipulation contraire de la loi de finances annuelle. Ce traitement particulier rserv aux crdits dinvestissement sexplique par le fait que ces crdits sont organiquement lis des projets prcis. Il est donc normal que les crdits ouverts restent attachs aux projets correspondants jusqu la ralisation finale de ces derniers, la suite de quoi les crdits excdentaires ventuels pourraient tre soit annuls, soit faire lobjet de virement au profit dautres projets ncessitant des crdits additionnels pour leur achvement. Bien que la rgle de base pour les crdits dinvestissement soit le report, en pratique, le sort rserv aux crdits reportables a vari dans le temps en fonction des circonstances. Il convient de rappeler ce propos que les difficults financires qua connues le pays la fin des annes 1970 a impos un effort de compression des dpenses publiques qui sest exerc de faon plus draconienne sur le budget dinvestissement.
7

Mais, cet effort ayant touch non pas les crdits ouverts, mais les dpenses effectives, les crdits de report se sont accumuls au fil des annes au point de reprsenter au dbut des annes 1980, avec un montant de lordre de 16 milliards de dirhams, le double du volume des dpenses dinvestissement annuelles de lpoque, ramenant ainsi le taux dmission des dpenses par rapport aux crdits globaux disponibles une fourchette qui se situe entre 25% et 30%.

2- Principe de lantriorit de lautorisation 1. Consistance du principe


Ce principe consiste dans lobligation faite lappareil excutif de nentamer la mise en oeuvre du budget quaprs son approbation par le pouvoir lgislatif, ce qui revient videmment confrer la loi la force qui doit lui revenir.

2. Support juridique
Le principe de lantriorit de lautorisation sappuie sur larticle premier de la loi organique des finances qui dispose que : la loi de finances. autorise, pour chaque anne budgtaire, lensemble des ressources et des charges de lEtat,. tant bien entendu que lautorisation ne peut que prcder le commencement de lexcution des actions autorises. En ce qui concerne les ressources, lautorisation est nonce de faon explicite ainsi quil ressort de lnonc de larticle premier de la loi de finance 2007 par exemple libell comme suit : I- Sous rserve des dispositions de la prsente loi de finances, continueront dtre opres, pendant lanne budgtaire 2007, conformment aux dispositions lgislatives et rglementaires en vigueur : 1- la perception des impts, produits et revenus affects lEtat ; 2- la perception des impts, produits, taxes et revenus affects aux collectivits locales, aux tablissements publics et organismes dment habilits ; II- Le gouvernement est autoris procder aux missions demprunts dans les conditions prvues par la prsente loi de finances. III- ..

3- Principe de lunit
1. Consistance du principe Le principe de lunit du budget rpond lexigence de lappareil lgislatif de voir lensemble des recettes et des dpenses de lEtat groupes dans un document unique de faon lui permettre davoir une vision prcise et globale de la situation des finances publiques. 2. Support juridique Le support juridique du principe de lunit consiste dans larticle premier de la loi organique des finances qui dispose ce qui suit : La loi de finances prvoit, value, nonce et autorise, pour chaque anne budgtaire, lensemble des charges et ressources de lEtat,. .
8

Les articles 11 et 12 de cette mme loi organique se sont attachs prsenter lnumration respective de ces ressources et charges. Article 11 : Les ressources de lEtat comprennent : les impts et taxes ; Le produit des amendes ; Les rmunrations des services rendus et les redevances ; Les fonds de concours, dons et legs ; Les revenus du domaine ; Le produit de cession des biens meubles et immeubles ; Le produit des exploitations et des participations financires de lEtat ainsi que la part de lEtat dans les bnfices des tablissements publics ; Les remboursements de prts et avances et les intrts y affrents ; Le produit des emprunts ; Les produits divers. Article 12: Les charges de lEtat comprennent : les dpenses du budget gnral ; les dpenses des budgets des services de lEtat Grs de Manire Autonome ; les dpenses des comptes spciaux du Trsor. Le principe de lunit sappuie galement, dans une certaine mesure, sur larticle 9 de la loi organique des finances, bien que cet article, dans son premier paragraphe, se rattache davantage au principe de luniversalit qui sera abord ultrieurement. En effet, les deux premiers paragraphes de cet article disposent ce qui suit : Il est fait recette du montant intgral des produits, sans contraction entre les recettes et les dpenses, lensemble des recettes assurant lexcution de lensemble des dpenses.Toutes les recettes et toutes les dpenses sont imputes au budget gnral. 3. Application du principe de lunit Ainsi quil a t signal prcdemment, avant la promulgation de la premire loi de finances marocaine, les trois parties du budget constituaient chacune une unit autonome disposant de son quilibre propre et pouvant tre dite dans des fascicules spars, des dates fort loignes lune de lautre. La loi organique des finances du 21 Joumada II 1383 (9 Novembre 1963), la premire du genre promulgue au Maroc, a mis fin de faon dfinitive au fractionnement qui caractrisait le budget. Mais lunit du document nexclut pas ncessairement lexistence, au sein de la loi de finances, de sous-ensembles homognes prsentant chacune des caractristiques spcifiques et dont les ressources et les charges sont intgres au sein dun tableau unique faisant ressortir lquilibre des charges et des ressources de lensemble de la loi de finances. Ces sous-ensembles consistent, pour ce qui est de la loi de finances 2007, dans : le budget gnral ;
9

les services de lEtat grs de manire autonome ; les comptes spciaux du Trsor. Le budget gnral constitue lpine dorsale de la loi de finances. Ainsi, en 2007, avec un volume de 179.075 millions de dirhams, les ressources du budget gnral reprsentent 84,23% de lensemble des ressources de la loi de finances arrtes 212.594 millions de dirhams.

4- Principe de luniversalit
Le principe de luniversalit est galement intitul rgle du produit brut. 1. Consistance du principe Ce principe ne diffre pas beaucoup, en ce qui concerne ses objectifs, du principe de lunit tout en nen tant pas totalement synonyme puisquil comporte des contraintes additionnelles par rapport ce dernier. En effet, si les deux principes procdent du souci de voir la loi de finances intgrer lensemble des charges et ressources de lEtat, il ne suffit pas, en vertu du principe de luniversalit, que lensemble des charges et ressources soit regroup dans un seul document. Il faut que les ressources et les charges soient comptabilises chacune de son ct de faon ce quil ny ait pas de compensation entre les recettes et les dpenses. Ainsi, le budget ne doit pas se limiter faire ressortir simplement le solde des oprations de recettes et de dpenses. 2. Support juridique du principe Le support juridique du principe de luniversalit est constitu par larticle 9 de la loi organique des finances qui stipule dans son premier paragraphe ce qui suit : Il est fait recette du montant intgral des produits, sans contraction entre les recettes et les dpenses, lensemble des recettes assurant lexcution de lensemble des dpenses . 3. Exceptions au principe de luniversalit Les exceptions ce principe consistent principalement dans : a- les budgets annexes Il convient de rappeler en premier lieu que les budgets annexes, mis en voie dextinction avec la dernire rforme de la loi organique des finances et les services de lEtat grs de manire autonome ne sont rattachs au budget gnral que par leur solde. Par ailleurs, un seul organisme prsentait ces dernires annes un solde positif et navait donc pas besoin de subvention de lEtat pour quilibrer son budget. Il sagit de lexDirection de la conservation foncire, du cadastre et de la cartographie qui dgageait mme des excdents qui ont t verss au budget gnral et ont contribu en consquence la couverture des dpenses publiques. Aprs la publication du dahir n 1-02-125 du 1er Rabii II 1423 (13 Juin 2002) portant promulgation de la loi n 00-58 portant cration de lAgence Nationale de la Conservation Foncire, du Cadastre et de la Cartographie, le budget annexe correspondant a t supprim dans la loi de finances 2003. Jusqu la loi de finances 2006, il ne subsistait plus quun seul budget annexe, celui de la radiodiffusion tlvision marocaine. Aprs lrection de cette dernire en Socit
10

Nationale en 2005, le budget annexe correspondant a t supprim dans la loi de finances 2007.

b- Les Services de lEtat Grs de Manire Autonome (SEGMA) Les SEGMA occupent une position mdiane entre les services publics classiques et les tablissements publics puisque, sans bnficier de la personnalit morale et de lautonomie financire. A linstar de ces derniers, ils peuvent garder pour leur propre usage les recettes recouvres par eux-mmes en contrepartie des prestations quils fournissent. c- Les Comptes Spciaux du Trsor La majorit des comptes spciaux du Trsor, et plus particulirement les comptes daffectation spciale et les comptes de dpenses sur dotation reposent, pour leur financement, sur des recettes fiscales ou parafiscales ou sur un soutien direct du budget gnral. d- Les contributions pour le financement de dpenses dintrt public Il sagit dun dispositif comptable spcial portant sur ce que lon appelle les fonds de concours qui constituent des sommes verses par des personnes morales ou physiques pour contribuer au financement de projets ou dactions spcifiques. 4. Support juridique des exceptions Les exceptions admises sappuient sur le paragraphe 3 de larticle 9 et sur le premier paragraphe de larticle 22 de la loi organique des finances qui disposent respectivement ce qui suit : Article 9 Paragraphe 3 : Toutefois, certaines recettes peuvent tre affectes certaines dpenses. Ces affectations peuvent tre effectues dans le cadre des budgets de services de lEtat grs de manire autonome, de comptes spciaux du Trsor ou de procdures comptables particulires telles que prvues larticle 22 ci-dessous. Article 22 Premier paragraphe Les fonds verss par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de lEtat des dpenses dintrt public ainsi que le produit des dons et legs, sont directement ports en recettes, selon le cas, au budget gnral, aux budgets des services de lEtat grs de manire autonome ou aux comptes spciaux du Trsor. Un crdit de mme montant peut tre ouvert en addition aux crdits accords par la loi de finances .

5-Principe de la non affectation des recettes 1. Consistance du principe


Le principe de la non affectation des recettes est directement li au principe prcdent dans ce sens que, en vertu de ce principe, des recettes dfinies ne devraient pas tre affectes la couverture de dpenses dtermines. Ainsi, lensemble des recettes devrait servir la couverture de lensemble des dpenses.

2. Support juridique du principe


Ce principe sappuie sur le mme support juridique que le principe de luniversalit bien quil soit plus directement concern par le second membre de phrase du premier
11

paragraphe de larticle 9 de la loi organique des finances qui stipule : lensemble des recettes assurant lexcution de lensemble des dpenses 3. Application pratique du principe de la non affectation des recettes Conformment ce principe, la loi de finances ne comporte quun seul tableau dquilibre.

6- Principe de la spcialit des crdits


1. Consistance du principe Ce principe procde du souci du Parlement de ne pas confrer lautorisation de dpense consentie au Gouvernement un caractre absolu, permettant ce dernier de disposer des crdits ouverts en toute libert. Cette autorisation est lie lobligation daffecter ces fonds la couverture de dpenses dtermines. A cet effet, les diffrents dpartements ministriels sont tenus de soumettre leurs projets de budgets sectoriels respectifs au Parlement pour approbation. Ces projets de budgets, qui sont tablis avec suffisamment de dtails pour permettre au Parlement de prendre connaissance de la nature exacte des dpenses envisages constituent, une fois approuvs et consacrs par la loi de finances, une rfrence de base pour les ordonnateurs ainsi que pour les diffrents organes de contrle pour sassurer de la rgularit des dpenses engages quil sagisse du budget gnral ou des autres composantes de la loi de finances. 2. Support juridique Il nexiste pas de support juridique direct consacrant explicitement ce principe. Nanmoins, lobligation de respecter la spcialit des crdits peut tre dduit dun certain nombre dlments dont notamment la loi organique des finances. Celle-ci a tenu prciser les modalits de rpartition des dpenses budgtaires abstraction faite du niveau de regroupement des crdits qui sert de base au vote parlementaire. Larticle 29 de la loi organique dispose dans son deuxime paragraphe que les dpenses du budget gnral sont prsentes, lintrieur des titres, par chapitres, subdiviss en articles, paragraphes et lignes, selon leur destination, leur objet ou leur nature . 1. Consistance du principe En vertu du principe de lquilibre, le volume des charges doit tre quivalent celui des ressources.

7- Principe de lquilibre
Toutefois, jusqu une date relativement rcente, le respect de ce principe est demeur un objectif thorique en raison de laccroissement du rle de lEtat particulirement aprs la deuxime guerre mondiale et llargissement du champ de ses interventions avec laggravation des charges financires publiques qui en dcoule. Et ce dautant plus que les gouvernements, pour des raisons souvent lectorales, ont toujours hsit prendre les mesures ncessairement impopulaires pour le renforcement des recettes, notamment les recettes fiscales, pour accompagner cet accroissement des charges ou pour rduire ces charges avec les rpercussions possibles de cette rduction sur ltendue et la qualit des prestations publiques en faveur des populations.

12

Aussi, les ressources dfinitives de lEtat ont-ils souvent t en de des dpenses dont il assume la charge. Or, il nexiste pas dautre moyen pour couvrir le dficit des ressources dfinitives que le recours lemprunt. Dans le cas o le dficit enregistr dcoule dune insuffisance dans le financement des dpenses ordinaires, cela signifie quaucune pargne budgtaire na pu tre constitue. 2. Support juridique Larticle premier de la loi organique des finances Il rsulte de cette formulation que la ralisation de lquilibre stricto sensu ne revt pas un caractre obligatoire et quil convient, dans chaque loi de finances, de dfinir la nature de lquilibre conomique et financier dans lequel sinsre cette loi.

Section III: La prparation de la loi de finances


Le projet de loi de finances tel quil est soumis au Parlement constitue laboutissement dun long processus qui est entam ds les premiers mois de lanne et qui est marqu par les tapes suivantes :
Avant le premier Mai : Prsentation, par le Ministre charg des Finances, devant le Conseil de Gouvernement, dun expos sur les conditions dexcution de la loi de finances en cours ainsi que sur les perspectives du projet de loi de finances pour lanne suivante ; Invitation des ordonnateurs prparer, conformment aux orientations du Gouvernement, leurs propositions au titre des recettes et des dpenses pour lanne suivante. (Article Premier du Dcret n 2-98-401 du 9 Moharrem 1420 correspondant au 26 Avril 1999 relatif la prparation et l'excution des lois de finances). Avant le Premier Juillet : rception, par le Ministre charg des finances, des propositions des ordonnateurs concernant les prvisions de recettes et les dpenses ainsi que des projets de dispositions insrer dans la loi de finances (Article 2 du Dcret susvis) ; Le 22 Octobre au plus tard = 70 jours avant la fin de lanne en cours : Dpt du projet de loi de finances de lanne sur le bureau de lune des deux chambres du Parlement. (Paragraphe Premier de la loi organique des finances n 7-98 promulgue par Dahir n 1-98-138 du 7 Chaabane 1419 correspondant au 26 Novembre 1998 tel quelle a t modifie et complte par la loi organique n 14-00 promulgue par Dahir n 1-00-195 du 14 Moharrem 1421 correspondant au 19 Avril 2000). Le 31 Dcembre au plus tard Vote de la loi de finances par le Parlement (Paragraphe 3 de larticle 50 de la Constitution du 23 Joumada I 1417 correspondant au 7 Octobre 1996). (Paragraphe Premier de larticle 35 de la loi organique des finances susvise). Ainsi, le processus de prparation du projet de loi de finances se droule selon cinq phases principale 1. Phase exploratoire ; 2. Phase de la prparation administrative et de larbitrage ; 3. Phase de lapprobation gouvernementale ; 4. Phase parlementaire. La chronologie effective des diffrentes phases de prparation du projet de Loi de Finances 2007 est reprsente dans le diagramme ci-aprs : 13

A- La phase exploratoire 1. Organes contribuant la prparation du budget au sein du Ministre des Finances. Les diffrentes Directions du Ministre participent, chacune selon le domaine de sa comptence et sous la supervision directe du Ministre, llaboration des lments de cet expos. Cest ainsi notamment que la Direction des Etudes et des Prvisions Financires soccupe du suivi des principales tendances de la conjoncture conomique nationale et internationale et de ses perspectives dvolution ; lAdministration des Douanes et Impts Indirects et la Direction Gnrale des Impts traitent des recettes dont elles ont respectivement la charge ; la Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation se charge de ltablissement des prvisions de recettes et de dpenses dcoulant pour le budget de lEtat de lactivit des tablissements et entreprises publics ainsi que des oprations ventuelles de privatisation ; la Direction du Budget soccupe des prvisions de dpenses lies aux budgets de fonctionnement et dinvestissement ainsi que des prvisions de recettes ne relevant pas de la comptence des autres Directions ; La Direction du Trsor et des Finances Extrieures prend en charge : les lments dinformation relatifs la dette publique ; les contributions des organismes financiers la couverture du budget. 14

Elle assure la centralisation des donnes manant des autres Directions en vue de procder llaboration du tableau des charges et ressources du Trsor destin donner un aperu global de la situation du Trsor et des conditions de lquilibre budgtaire dcoulant des donnes fournies. 2. Cadre de rfrence Dans cette phase de prparation du budget, il faut scruter les perspectives dvolution des ressources et des charges. Des propositions sont formules dans le sens de la compression des dpenses et/ou laugmentation des recettes en vue de rduire le gap de financement et contenir le taux du dficit global du Trsor Ce travail se base sur diffrents cadres de rfrence qui dterminent les orientations de la politique gouvernementale, dont notamment : les Discours et Messages de Sa Majest le Roi Les orientations gnrales du Plan de Dveloppement Economique et Social ; Les dclarations du Premier Ministre devant le Parlement. 3. Les dlibrations gouvernementales et la lettre dorientation du Premier Ministre A cette tape, des dlibrations intenses ont lieu au sein du Gouvernement pour aboutir un consensus sur les orientations insrer dans la lettre dorientation que le Premier Ministre aura diffuser auprs de lensemble des Ministres pour expliciter les lments prendre en compte lors de ltablissement de leurs propositions. B- Phase de la prparation administrative et des Arbitrages 1. laboration des propositions au sein des Ministres 2. Les confrences budgtaires entre la Direction du Budget et les Ministres : runions appeles confrences budgtaires entre les reprsentants de chaque Ministre et ceux de la Direction du Budget en vue darriver des dcisions consensuelles concernant les enveloppes budgtaires ouvrir. 3. Larbitrage Les points litigieux, quand ils existent, sont soumis en premier lieu un arbitrage entre le Ministre des Finances et le Ministre concern. Dans la plupart des cas, une solution approprie est trouve ce niveau. Les points de divergence qui persistent aprs ce premier arbitrage sont soumis la dcision du Premier Ministre qui tranche titre dfinitif leur propos. Lchelle des priorits du Gouvernement devrait dterminer objectivement larbitrage sollicit. 4. La mise en forme du projet de Loi de Finances Cette phase se superpose partiellement la prcdente. En effet, sans attendre les rsultats de lensemble des confrences budgtaires et des arbitrages qui sensuivent, il est procd la centralisation des informations disponibles au fur et mesure de lavancement des travaux, quil sagisse des charges ou des ressources, pour chacune des trois composantes de la loi de finances. C- Phase de lapprobation gouvernementale Deux phases 1. Approbation du Conseil de Gouvernement 2. Approbation du Conseil des Ministres A lissue de son approbation par le Conseil des Ministres, le projet de loi de finances est communiqu dans sa version dfinitive limprimerie Officielle qui procde son impression. Il est par la suite adress au Premier Ministre en vue de son dpt sur le bureau de lune des deux Chambres du Parlement. D- Phase parlementaire 1. Calendrier 15

Le calendrier du vote du projet de loi de finances tel quil est prcis dans les articles 33 et 34 de la loi organique des finances se prsente comme suit selon deux cas de figure : cas o le projet est approuv et cas o il ne lest pas. a- cas o le projet est approuv 22 Octobre, c'est--dire 70 jours avant la fin de lanne en cours : dpt du projet de loi de finances sur le bureau de lune des deux Chambres du Parlement ; transmission immdiate de ce projet la commission des finances relevant de la Chambre auprs de laquelle le projet a t dpos 21 Novembre, c'est--dire 30 jours aprs la date du dpt du projet : Vote du projet de loi de finances tel quamend le cas chant par la premire Chambre ; Soumission du projet la seconde Chambre. 20 Dcembre, c'est--dire dans un dlai de 30 jours aprs le dpt du projet auprs de la seconde Chambre : Vote du projet de loi de finances par la seconde Chambre. 21-31 Dcembre : Cas o le projet comporte des amendements proposs par la seconde Chambre et approuvs par le gouvernement, ce projet est soumis nouveau la premire Chambre pour le vote des amendements ; Vote des amendements par la premire Chambre ; Promulgation de la loi de Finances ; Cas o le projet adopt par la premire Chambre est vot tel quel par la seconde Chambre : Soumission du projet la procdure de promulgation. b- Cas de non approbation par la premire Chambre 20 Novembre, c'est--dire 30 jours aprs le dpt du projet de loi de finances sur le bureau de la premire Chambre : Dpt, par le gouvernement, sur le bureau de la seconde Chambre ; o soit du projet de loi de finances initial ; o soit du projet de loi de finances intgrant les amendements vots par la premire Chambre et approuvs par le gouvernement ; 20 Dcembre, c'est--dire 30 jours aprs le dpt du projet de loi de finances sur le bureau de la seconde Chambre : Prise de position de la seconde Chambre sur le projet de loi de Finances. c- Cas de non adoption du projet de loi de finances aprs une seule lecture par chacune des deux Chambres - dclaration de lurgence par le gouvernement et provocation de la runion dune commission mixte paritaire, compose de reprsentants des deux Chambres en vue de proposer un texte commun sur les dispositions en suspens ; - adoption du texte commun relatif ces dispositions dans un dlai de sept jours au maximum aprs la saisine de la commission par le gouvernement. A partir de l, deux cas de figure peuvent tre envisags : - Cas o la commission mixte paritaire arrive laborer un texte accept par le Gouvernement : le gouvernement soumet le texte labor aux deux Chambres en vue de son adoption dans un dlai nexcdant pas trois jours. Seuls les amendements accepts par le Gouvernement sont alors recevables. - Cas o la commission mixte paritaire narrive pas adopter un texte commun ou cas o le texte commun labor nest pas adopt par les deux Chambres. 16

Dans lun ou lautre de ces deux cas, le gouvernement soumet la Chambre des Reprsentants le projet de loi de finances intgrant les amendements quil aurait accept dans le cadre des discussions parlementaires. Un tel texte ne peut tre adopt dfinitivement qu la majorit absolue des membres de la Chambre des Reprsentants alors que ladoption du projet de loi en premire lecture seffectue la majorit simple. Il apparat de ce qui prcde que cest la Chambre des Reprsentants quil appartient de trancher dfinitivement sur le vote du projet de loi de finances dans le cas o les deux Chambres ne parviennent pas se mettre daccord sur un texte unique.

Section IV: Lexcution du budget


A- Cadre juridique Lexcution du budget seffectue conformment aux rgles de la comptabilit publique dfinies actuellement dans le Dcret Royal n 330-66 du 10 Moharrem 1387 (21 Avril 1967), qui, par ailleurs, a fortement marqu le Dcret n 2-76-576 du 5 Chaoual 1396 (30 Septembre 1976) portant rglement de la comptabilit des collectivits locales et de leurs groupements. Aux termes de larticle premier, paragraphe premier de ce Dcret Royal, la comptabilit publique sentend de lensemble des rgles qui rgissent (.) les oprations financires et comptables de lEtat, des Collectivits locales, de leurs tablissements et de leurs groupements et qui dterminent les obligations et les responsabilits incombant aux agents qui en sont chargs . Ces personnes morales sont appels dans le prsent Dcret Royal sous la dnomination organismes publics . La comptabilit publique repose sur deux principes fondamentaux : la mise des oprations financires sous la responsabilit de deux ordres dagents : les ordonnateurs et les comptables ; la sparation des ordonnateurs et des comptables dont les fonctions sont incompatibles. Lordonnateur public de recettes et de dpenses, est toute personne ayant qualit au nom dun organisme public pour engager, constater, liquider ou ordonner soit le recouvrement dune recette, soit le paiement dune dette. On distingue : les ordonnateurs principaux : les ministres les sous-ordonnateurs : les gouverneurs et les chefs des services extrieurs des Ministres, Le comptable public est tout fonctionnaire ou agent ayant qualit pour excuter au nom dun organisme public des oprations de recettes, de dpenses ou de maniement de titres, soit au moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virement interne dcritures, soit, encore, par lentremise dautres comptables publics ou de comptes externes de disponibilits dont il ordonne ou surveille les mouvements . Les comptables publics : les comptables du Trsor (le Trsorier Gnral du Royaume, le Trsorier Gnral, les trsoriers rgionaux, prfectoraux et provinciaux, les percepteurs et enfin de lagent comptable central des chancelleries diplomatiques et consulaires); B- Excution du budget au niveau des recettes Lexcution du budget au niveau des recettes passe en gnral par trois phases : la liquidation, lmission de lordre de recettes et enfin le recouvrement. 1- la liquidation Ayant pour objet de vrifier la ralit de la dette et darrter le montant de la dpense correspondante, la liquidation constitue une opration la fois matrielle et juridique.

17

La matrialit consiste sassurer de la ralit des situations et des faits sur lesquels sont fondes les crances publiques. Au niveau juridique, il sagit de garantir que ces situations et faits entrent bien dans le champ dapplication des dispositions juridiques donnant naissance ces crances dont la perception est effectivement autorise par la loi de finances. 2- lmission de lordre de recette Les ordres de recettes sont mis sur la base des rsultats des oprations de constatation et de liquidation. En rgle gnrale, il appartient aux seuls ordonnateurs, quil sagisse dordonnateurs principaux ou de sous-ordonnateurs, dmettre des ordres de recettes. 3- Le recouvrement Les crances publiques sont recouvres au vu dordres de recette: soit lamiable durant la priode comprise entre la date de mise en recouvrement ou dmission et celle dexigibilit ; soit par voie de recouvrement forc dans les conditions fixes par la loi. (code de recouvrement des crances publiques) C- Excution du budget au niveau des dpenses (5/5/09) Lexcution du budget au niveau des dpenses passe par deux phases principales : la mise des crdits la disposition des ordonnateurs et sous-ordonnateurs aux niveaux central et dconcentr ; lutilisation effective de ces crdits. Ds ladoption du projet de loi de finances par le Parlement, il est procd sa promulgation et sa publication au Bulletin Officiel. Commencent ds lors les procdures douverture des crdits en faveur des ordonnateurs au moyen des morasses budgtaires portant respectivement sur les budgets de fonctionnement et dinvestissement de chaque Ministre. Les ordonnateurs peuvent ds louverture des crdits entamer lexcution du budget dont ils ont la charge soit en utilisant directement ces crdits, soit en en dlguant une partie aux sous-ordonnateurs installs la tte des services extrieurs. Il est procd au recouvrement forc lencontre des redevables nayant pas rgl les dettes leur charge dans les dlais prescrits ainsi qu lencontre de tiers responsables ou solidaires. Le recouvrement forc est effectu par les agents de notification et dexcution spcialement commissionns cet effet pour le compte des comptables chargs du recouvrement et sous leur contrle. Sa mise en oeuvre implique successivement la notification dun commandement, lexcution dune saisie des biens suivie de leur vente. Dans des cas limites, il peut savrer ncessaire de recourir la contrainte par corps. Lutilisation effective des crdits se droule en 4 tapes : 1. Lengagement Aux termes de larticle 33 du Dcret Royal portant rglement de la comptabilit publique, lengagement est lacte par lequel lorganisme public cre ou constate une obligation de nature entraner une charge . 2. La liquidation Selon larticle 34 du Dcret Royal la liquidation a pour objet de vrifier la ralit de la dette et darrter le montant de la dpense. Elle est faite par le chef du service comptent, sous sa responsabilit, au vu des titres tablissant les droits acquis aux cranciers . 18

3. Lordonnancement Lordonnancement est trait dans les articles 35 39 du Dcret Royal portant rglement de la comptabilit publique. Selon larticle 35 : lordonnancement est lacte administratif donnant, conformment aux rsultats de la liquidation, lordre de payer la dette de lorganisme public ; cet acte incombe lordonnateur. Le Ministre des Finances dresse, par voie darrt, la liste des dpenses qui peuvent tre payes sans ordonnancement pralable . 4. Le paiement Aux termes des trois premiers paragraphes de larticle 41 du Dcret Royal portant rglement de la comptabilit publique: Le paiement est lacte par lequel lorganisme public se libre de sa dette .

Section V: Contrle de lexcution du Budget


Ce contrle, effectu au sein mme de lAdministration publique, revt deux formes principales : le contrle a priori; le contrle a posteriori. A ces deux formes, on ajoute le contrle parlementaire. A- Le contrle a priori Il seffectue trois niveaux : Au niveau de lordonnateur ; Au niveau du Contrle Gnral des Engagements de dpenses ; Au niveau du comptable. B- Le contrle a posteriori 1. Contrle de lInspection Gnrale des Finances (IGF) 2. Contrle de la Cour des Comptes 3. Les Cours Rgionales des Comptes C- Le contrle parlementaire La parlement, en tant quexpression de la volont populaire et de porte parole de la population, il veille ce que la politique du gouvernement issu de sa majorit reflte les objectifs et les ambitions du corps lectoral et ce que cette politique se traduise par des ralisations concrtes et conformes aux grands choix de la nation. Le contrle parlementaire peut prendre la forme dune action permanente et rptitive qui prcde ou accompagne lexcution des lois de finances comme cest le cas pour : le vote de la loi de finances y compris la loi de rglement dans les conditions prvues par la Constitution et la loi organique des finances ; les questions crites et orales soumises au Gouvernement et auxquelles ce dernier est tenu de rpondre conformment larticle 56 de la Constitution. Il peut galement prendre la forme dactions ponctuelles qui prsentent un caractre plus ou moins exceptionnel comme cest le cas pour :
19

les commissions parlementaires denqute qui sont le cas chant constitues conformment larticle 42 de la Constitution ;

Section VI: La structure de loi de finances


Aux termes de larticle 27 de la loi organique des finances, la loi de finances comprend deux parties : La premire partie arrte les donnes gnrales de lquilibre financier et comporte : lautorisation de perception des recettes publiques et dmission des emprunts ; les dispositions relatives aux ressources publiques que la loi de finances peut crer, modifier ou supprimer ; les dispositions relatives aux charges de lEtat et aux comptes spciaux du Trsor ainsi quau contrle de lemploi des fonds publics ; lvaluation globale des recettes du budget gnral, des budgets des services de lEtat grs de manire autonome et des catgories des comptes spciaux du Trsor ; la rpartition des plafonds des charges du budget gnral, par titre, celle de lensemble des services de lEtat grs de manire autonome groups par dpenses dexploitation et des dpenses dinvestissement et celle des comptes spciaux du Trsor par catgorie. La deuxime partie arrte : par chapitre, les dpenses du budget gnral ; par service, les dpenses des budgets des services de lEtat grs de manire autonome, par compte, les dpenses des comptes spciaux du Trsor.

20