RICARDO CORDERO VA RG A S

EL ROL REGULADOR DEL ESTADO

Estudio de Caso N 35

EL ROL REGULADOR DEL ESTADO EN OBRAS VIALES CONCESIONADAS

Ricardo Cordero Vargas

Esta es una versin resumida del Estudio de Caso realizado por el autor para obtener el grado de Magster en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile. Agradecemos el apoyo proporcionado por la Fundacin Andrew W. Mellon y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Julio 1999

Universidad de Chile Facultad de Ciencias Fsicas y Matemticas Departamento de Ingeniera Industrial Av. Repblica 701 Fono: (562) 678 4067 E-mail: mgpp@dii.uchile.cl Sitio web: http://www.dii.uchile.cl/mgpp/ Casilla 86 - D, Santiago - Chile Fax: (562) 689 4987

RESUMEN EJECUTIVO

La infraestructura vial posee caractersticas que la ubican en un punto intermedio entre los bienes privados y los bienes pblicos puros. Esto permite que, an cuando no pueda crearse un mercado competitivo para la provisin de los servicios, se pueda establecer un proceso competitivo para otorgar una concesin a fin de convertirse en proveedor del servicio. Este proceso de concesin sirve entonces como forma de regular el poder monoplico, al disipar la obtencin de rentas. Para que la concesin de obras viales produzca los beneficios de eficiencia que se esperan de la participacin del sector privado, el Estado debe ejercer un rol regulador en la etapa previa a la adjudicacin de la concesin ( ex ante) y en la etapa de construccin y operacin de las obras ( ex post) . La primera regulacin se orienta a crear condiciones de competencia durante la licitacin; la segunda, se relaciona con la fiscalizacin del cumplimiento de las obligaciones establecidas en los respectivos contratos. Dado que los inversionistas privados perciben riesgos asociados a la actividad que pueden afectar su rentabilidad, el Estado tiene una labor importante en la determinacin y reduccin de los riesgos existentes y en su asignacin a aquella parte que goce de las mejores condiciones para enfrentarlos. Sin embargo, estas acciones deben evitar el crear incentivos perversos que perjudiquen los beneficios de las concesiones al generar, entre otras, conductas de riesgo moral o seleccin adversa. Este trabajo pretende, mediante el estudio de la experiencia en concesionamiento de obras viales en Costa Rica, Chile y Colombia, identificar los aspectos positivos y negativos que tal experiencia ha aportado a estos pases con el fin de determinar factores de xito y de fracaso en materia de polticas pblicas. Costa Rica aprob en 1993 su ley de concesionamiento de obras de infraestructura, pero no ha podido hasta la fecha implementar un programa nacional de concesiones. En tanto en Chile y Colombia se ha logrado concesionar obras viales y varias de ellas estn en operacin. En ambos casos se ilustran los esquemas legales y de organizacin requeridos para implementar concesiones.

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I.

MARCO TEORICO

A.

PROVISIN DE INFRAESTRUCTURA VIAL POR PARTE DE AGENTES PRIVADOS

1. Caractersticas del bien: infraestructura vial concesionable La condicin necesaria para la existencia de un mercado competitivo es la posibilidad de transacciones privadas entre compradores y vendedores individuales. Un bien de naturaleza privada presenta dos caractersticas: hay rivalidad en el consumo y posibilidad de exclusin. En el caso de la infraestructura vial (carreteras, tneles y puentes), dichas condiciones no se cumplen por su naturaleza de bien pblico. En un bien privado, la rivalidad en el consumo implica que ste puede nicamente ser consumido por un individuo a la vez. Para el caso de la infraestructura vial, dada una capacidad fsica limitada, el costo marginal de un usuario adicional se vuelve imperceptible hasta llegar a la capacidad lmite, donde aparece la congestin vehicular. Esta ltima ilustra el hecho de que, en principio, en el disfrute del bien hay rivalidad en el consumo. La posibilidad de exclusin implica que en transacciones que involucran bienes privados algunos individuos pueden ser excluidos. En el caso de bienes pblicos puros, la exclusin no es posible o es altamente costosa (por ejemplo, la Defensa Nacional). Ubicados entre ambos extremos (bienes privados y bienes pblicos puros), se encuentran los bienes que pueden ser sujetos de peaje, como algunas obras de infraestructura vial. En ellos, la posibilidad de establecer peajes se da porque es posible realizar la exclusin. 2. El mecanismo escogido: la concesin Las formas de provisin de infraestructura vial mediante esquemas alternativos a la tradicional provisin estatal son variadas 1 . Nos interesa centrarnos en las concesiones. Se puede disear un proceso competitivo para determinar quin ser el proveedor monoplico de la carretera, mediante una concesin. La competencia para ganar el contrato crea los incentivos para que las empresas cumplan los requerimientos de la licitacin, al menor costo posible (Gmez y Jiles, 1997:19).
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Como los contratos de servicio, contratos de administracin, contratos de leasing, concesiones, consorcios privados. Al respecto, ver Carbajo (1993).

En el contrato de concesin, un ente pblico le otorga a un agente privado (concesionario) el derecho y la obligacin de proveer un servicio de infraestructura. Este es suministrado bajo los trminos y condiciones sealados en el respectivo contrato. A cambio, el concesionario suele recibir una compensacin basada en peajes, usualmente definidos con anterioridad en el contrato de concesin. El peaje debe cubrir gastos operacionales, financieros y la depreciacin de la inversin realizada. Sin embargo, existen proyectos en donde la viabilidad de las concesiones est basada en esquemas de pago que dependen menos del peaje, como aqullos en donde el monto del mismo no es suficiente para recuperar la inversin y se requiere de algn tipo de subsidio. El caso contrario se da cuando la recuperacin es de tal magnitud que el concesionario paga un monto anual al Estado. Las concesiones tienen un plazo definido que oscila entre los cinco y 50 aos (Shaw et al., 1996) y depende de la vida til de las inversiones. Dentro de estas caractersticas generales existen diferentes modalidades, cada una con importantes implicaciones operacionales 2 . 3. Beneficios de la provisin de infraestructura vial por parte del sector privado Entre las ventajas que suelen asociarse a la provisin de infraestructura vial por parte del sector privado se cuentan:
Habilidad de administracin, entendida como capacidad de decisin gil y flexible, debido a un claro sistema de incentivos (Kessides, 1993). Eficiencia productiva. La procura de las utilidades redunda en un mejor manejo de los costos. Eficiencia dinmica: Dependiendo de los incentivos establecidos en el contrato, se motiva a invertir y mantener el equipo necesario para expandirse e introducir mejoras tecnolgicas. Hay acceso a recursos humanos calificados y la inversin est menos sujeta a influencias polticas. Responsabilidad ante el usuario. La motivacin y flexibilidad para adaptar la produccin a los cambios del mercado permite alcanzar mejor calidad en el servicio y satisfaccin del usuario. Autonoma financiera. Desde la perspectiva estatal, la virtud final de involucrar al sector privado consiste en reducir su carga financiera por gastos de operacin y financieros.

Por ejemplo, concesiones BOOT (Build, Own, Operate, Transfer), BOT (Building, Operate, Transfer), BTO (Building, Transfer, Operate) y BOO (Building, Operate, Own). Al respecto, ver Gmez y Jiles (1997).

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Evita los elefantes blancos pues ayuda a seleccionar adecuadamente los proyectos, al desechar aqullos con valor presente neto negativo (Engel, Fischer y Galetovic, 1997 b ). Cobrar a los usuarios, basado en los costos , es polticamente ms fcil de justificar cuando la infraestructura es provista por particulares (Engel, Fischer y Galetovic, 1997 b ).

4. Los riesgos involucrados en la actividad Riesgo es la varianza o volatilidad del retorno obtenido respecto a aqul que los inversionistas esperan (Irwin et al., 1997). Al participar en un proceso de concesin de una obra vial, los participantes enfrentan diversos riesgos que pueden afectar el retorno esperado. Hay riesgos polticos y regulatorios (Smith, 1997), asociados a los costos o la demanda (Engel, Fischer y Galetovic, 1997 b ), y riesgo cambiario y de tasas de inters (Mas, 1997). Segn los diferentes tipos, el Estado puede ejecutar distintas acciones para mitigarlos. Los riesgos polticos incluyen la posibilidad de expropiacin por parte del Estado, la violencia interna, la inconvertibilidad cambiaria y la imposibilidad de transferir divisas. Los regulatorios surgen de la aplicacin o promulgacin de normas, en el mbito de la economa o industria o del proyecto especfico, que puedan afectar la rentabilidad de la inversin, mediante cambios en el rgimen de derechos u obligaciones de los inversionistas. Los riesgos asociados a los costos o la demanda se refieren a la posibilidad de que las utilidades sean ms altas o ms bajas de lo esperado, como resultado de la variabilidad de la demanda o de los costos de construccin. Finalmente, los proyectos financiados con tasas de inters fluctuante, o mediante una serie de prstamos de corto plazo e inters fijo, tienen una alta sensibilidad a cambios en la tasa de inters. Respecto al riesgo cambiario, dado que los ingresos por peaje se reciben en moneda local y los inversionistas extranjeros desean utilidades en divisa extranjera, la depreciacin cambiaria los afecta negativamente 3 .
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Para una descripcin detallada de los diferentes riesgos y sugerencias para mitigarlos ver Irwin et al (1997) .

La existencia de riesgos en la inversin privada en infraestructura conduce al tema de las garantas. Se definen como el compromiso de asumir un riesgo (Smith, 1997). El inversionista privado las pide como una forma de protegerse. Los gobiernos, deseosos de impulsar la inversin, por lo general deciden otorgarlas. Sin embargo, las garantas mal diseadas amenazan con perjudicar los beneficios de las concesiones. Primero, disipan el incentivo al inversionista para seleccionar nicamente buenos proyectos e implementarlos de manera eficiente, generndose el llamado riesgo moral. Si el Estado asume el riesgo en caso de que el proyecto fracase, se atrae al inversionista que tiene la mayor expectativa de prdida y se produce un problema de seleccin adversa (Smith, 1997). Asimismo, las garantas imponen un costo a los contribuyentes. Por ltimo, dado que rara vez se reflejan en la contabilidad nacional o presupuestos, se desconoce la exposicin estatal. Si una recesin o crisis desencadenan varias garantas a la vez, se genera una especie de crisis de deuda (Irwin et al., 1997). Una visin menos restrictiva respecto a garantas sostiene que el objetivo de atraer inversin privada no es slo obtener recursos financieros, sino que asegurar un desarrollo econmicamente eficiente del sector. Este requerira un clima econmico que reduzca el riesgo poltico y el regulatorio. Idealmente no deberan otorgarse garantas, pero eso requiere de un clima econmico y poltico estable, buenos organismos reguladores, un sistema judicial independiente y un marco regulatorio que promueva la eficiencia econmica. Como muchos de esos factores no estn presentes en los pases en desarrollo, las garantas estatales, implcitas 4 o explcitas, serviran como instrumento de second best (Jadresic, 1997). Un tipo de garanta implcita que suele darse es la posibilidad de renegociar los trminos del contrato cuando el concesionario tiene problemas financieros. Esta no slo tiene la desventaja de no constar en los presupuestos gubernamentales, sino que adems impulsa a los oferentes, con ms experiencia en labores de lobby, a presentar bajas ofertas para ganar las licitaciones y luego renegociarlas (Engel, Fischer y Galetovic, 1997 b ,1997).
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Se considera una garanta implcita la otorgada por el gobierno mexicano en su programa de concesiones al inyectar ms de US$ 6 billones en fondos gubernamentales para salvar de la quiebra a las firmas concesionarias, y a los bancos estatales que las financiaron (Ruster, 1996) .

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B.

EL PAPEL DEL ESTADO

Desde la perspectiva del Estado, podemos hablar de al menos tres razones que justifican la concesin de obras de infraestructura vial (Ministerio de Obras Pblicas, 1996):

La necesidad de focalizar el esfuerzo pblico en proyectos y programas con alta rentabilidad social, pero donde los usuarios no pueden pagar por el uso. Aumentar las capacidades de la infraestructura pblica para mejorar la competitividad del pas. La importancia de descentralizar la produccin y gestin de la infraestructura, generando niveles de servicios por los que los usuarios estn dispuestos a pagar.

Previo a la adjudicacin de una concesin, el Estado tiene la obligacin de procurar la mayor competencia posible entre los oferentes (Guislain y Kerf, 1995), y establecer polticas que mitiguen los riesgos y distribuyan adecuadamente los subsistentes (Irwin et al., 1997). En el rea de la regulacin, una vez otorgada la concesin, el seguimiento de los compromisos asumidos en los contratos de concesin representa un problema de asimetra de informacin entre un agente (el concesionario) y un principal (el Estado), y surge ante la imposibilidad del Estado de observar, sin costo, todas las acciones de la empresa.

II.

DIFERENTES EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS EN LA CONCESIN DE OBRAS VIALES

En esta seccin se analiza, desde la perspectiva del papel del Estado, la experiencia de tres pases latinoamericanos en la concesin de obras viales. Chile y Colombia han implementado programas de concesiones, mientras que en Costa Rica, desde la aprobacin de su primera ley sobre concesiones viales en 1994, no ha sido posible ejecutar el programa con xito y no se ha adjudicado ninguna carretera a los agentes privados.

A.

LA EXPERIENCIA DE COSTA RICA

1. Antecedentes generales La inversin en carreteras, a partir de la fuerte cada que sufri en 1988, ha sido cada vez menor con respecto a la inversin total y se ha caracterizado por perodos intercalados de mayor y menor inversin. Este factor, sumado al aumento del flujo vehicular que casi se duplic entre 1987 y 1996, explican el deterioro de la red vial. Frente a este deterioro y al reconocimiento de la necesidad de mejorar la inversin en carreteras, hasta la fecha no se ha podido implementar un programa de concesiones efectivo de carreteras y otras obras de infraestructura, a pesar de que en 1993 se promulg la primera ley que pretenda ser el marco jurdico necesario para este programa. Si bien la administracin Figueres Olsen (1994-1998) se plante como uno de sus objetivos concesionar obras viales no fue posible ejecutar ningn proyecto de este tipo. 2. Marco legal: la Ley N 7404 de 1994 En 1993 se aprob la primera Ley de Concesin de Obra Pblica. Esta sufri reformas menores un ao despus y se public en 1994 como Ley N 7404, de Concesin de Obra Pblica. Desde la perspectiva de las facultades otorgadas al Estado en el proceso de concesin, el artculo 1 indicaba que mediante la concesin, el Estado encargaba a una persona la ejecucin de una obra y le transmita, en forma temporal, los poderes jurdicos necesarios para que la explotara, mediante el pago de una contraprestacin o tarifa abonada por los usuarios. Dado que se indicaba que el derecho de propiedad lo mantena el Estado, el nico esquema posible era la concesin BOT. Se sealaba que el riesgo era propio del concesionario, sin hacer distincin entre los diferentes tipos de riegos ya descritos. Por lo tanto, se desconoca la
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existencia de algunos que deben ser asumidos por el Estado, otros que debe asumir el concesionario e incluso algunos que deben compartirse. El plazo de duracin de las concesiones se fij como mximo en 25 aos. Dado que las concesiones de plazo fijo y las de plazos cortos trasladan al concesionario el peso del riesgo de la demanda (quien no puede afectar los flujos vehiculares), esta disposicin aumentaba la percepcin de riesgo y era una limitante legal para probar esquemas de licitacin con plazo variable 5 , o al menos evitar otorgar concesiones con plazos tan cortos que expusieran al inversionista a no recuperarse en caso de una crisis o recesin econmica. Esta ley present problemas de concepto en la regulacin ex ante (dirigida a resolver los problemas de monopolio) y en la regulacin ex post (respecto a cumplimiento de los contratos de concesin), as como en determinar cul institucin del Estado era la encargada de ejercer esas obligaciones (Hinojosa, 1998). Al aceptar la posibilidad de que el concesionario contratara en forma temporal a empleados pblicos (con la exclusin de quienes hubiesen participado en la elaboracin del cartel de licitacin, en el proceso de adjudicacin de la concesin o en el contrato de explotacin del servicio), y al indicar que se dara especial importancia al compromiso del oferente de ocupar, directamente o por medio de subcontratistas, la mayor cantidad de recursos humanos especializados u operativos que en ese momento laborasen en la administracin concedente, se institucionaliz la posibilidad de captura del regulador mediante promesas futuras de empleo (Jiles y Gmez, 1997). En cuanto a la modificacin de tarifas, se aceptaba que el concesionario solicitara su modificacin cuando por razones ajenas a sus obligaciones, se afectara el equilibrio econmico y financiero de la concesin previsto en el contrato 6 . Al aceptar la renegociacin, esta disposicin funcionaba como una garanta implcita, con todas las desventajas asociadas
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Si bien es difcil de aceptar constitucionalmente dejar abierta la frmula de plazo de las concesiones, ello se subsanara indicando plazos mximos de al menos 50 aos como se seala en la Ley de Concesiones de Obras Pblicas de Chile y en la reforma a la legislacin costarricense. Por otra parte, los programas de concesiones en diferentes partes del mundo han tenido plazos promedios largos, como en Chile donde el promedio es 20 aos, en California de 35 y en Espaa y Francia de 50 (Gmez y Jiles, 1998). Artculo 28 de la Ley N 7404.

ya discutidas, y propiciaba que en las licitaciones se atrajera a las firmas con mayor experiencia en hacer ofertas bajas (lowballing) para luego renegociarlas, como ocurri en el programa de concesiones de Mxico (Ruster, 1996). No slo se fomentaba que los concesionarios destinaran recursos a la renegociacin, sino que adems, al encargar a la Autoridad Reguladora de Servicios Pblicos (Aresep) o a la Contralora General de la Repblica (si la concesin era otorgada por el Ministerio de Obras Pblicas y Transportes o por una municipalidad, respectivamente), la aprobacin de solicitud de cambio de tarifas, se dificultaba el anlisis tcnico de la peticin de modificacin 7 . 3. La aplicacin de la Ley N 7404: el largo camino en la concesin de la Carretera Bernardo Soto El 19 de junio de 1996, dos aos despus de la aprobacin de la Ley N 7404, se anunci la primera adjudicacin de una obra en concesin 8 . Esta consista en la ampliacin de un tramo de nueve kilmetros y la rehabilitacin de otros 30 de la autopista Bernardo Soto. Esta carretera es la principal ruta de acceso a la costa del Pacfico, y es el acceso a Puerto Caldera, el ms importante puerto del Pacfico. El monto total de la obra fue calculado en US$ 15 millones y el adjudicatario escogido, entre las cuatro ofertas que concurrieron al cartel de licitacin, fue un consorcio formado por la empresa mexicana Tribasa y las nacionales Santa Fe y MECO (Trimesan). Se fij el plazo de la concesin en 12 aos. El acuerdo sealaba que del monto recaudado al Estado le correspondera un 5% y el resto quedara para mantenimiento de la obra y recuperacin de la inversin. A partir del momento de la adjudicacin se esperaba que la obra fuese terminada en un ao. En diciembre de 1996, luego de apelaciones presentadas ante la Contralora General de la Repblica por las empresas no favorecidas con la adjudicacin de la concesin, sta
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La Autoridad Reguladora de Servicios Pblicos (Aresep), creada por Ley N 7593, del 9 de agosto de 1996, aprueba las solicitudes de modificacin de tarifas de varios servicios pblicos como telefona, agua y electricidad, al igual que solicitudes de aumento en el precio de la gasolina por parte de la Refinadora Costarricense de Petrleo. La funcin de determinar aumentos en peajes de carreteras era nueva para la institucin y para la Contralora. Ninguna contaba con personal adecuado para llevarla a cabo y dadas las restricciones presupuestarias sobre el crecimiento de la burocracia, su contratacin hubiese sido difcil. Peridico La Nacin, 19 de junio de 1996.

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desaprob el contrato al encontrar una serie de irregularidades tcnico-legales. Algunas se asociaban a la fijacin de tarifas en dlares, la posibilidad de modificar tales tarifas en caso de que aparecieran situaciones econmicas extraordinarias imprevisibles al momento de presentar la oferta, y falta de regulacin respecto a los estudios de impacto ambiental. En marzo de 1997, mediante un segundo dictamen, la Contralora General de la Repblica anul el contrato y solicit la apertura de un proceso administrativo que verificara las irregularidades observadas. En este segundo documento se abord el tema del marco organizacional con que se pretenda implementar el Programa Nacional de Concesiones. Muchos de los aspectos que la Contralora pretenda incorporar en el cartel de licitacin, se podran haber comprobado en una etapa previa de precalificacin. Algunas objeciones son difcilmente aceptables. Un ejemplo es la crtica de que el proceso de seleccin se haya basado nicamente en la tarifa sealada por los oferentes, dejando de lado otros aspectos que debieron considerarse. Esta crtica es difcil de compartir, ya que al licitar no se justifica complejizar la forma de seleccin, aun cuando las bases sean complejas en su diseo y construccin. De otra forma, se crean mecanismos donde, al incluir muchas variables, aparece la subjetividad, las renegociaciones costosas, la dificultad para la evaluacin privada del proyecto y se requiere del regulador una fiscalizacin sofisticada (Engel, Fischer y Galetovic, 1997 a :86). Como consecuencia de la serie de apelaciones y resoluciones, en diciembre de 1997 se design como oferta ganadora la presentada por la empresa Marhnos. Trimesan, la adjudicataria inicial apel, pero la Contralora General de la Repblica desestim su presentacin. Hasta ahora, no se ha iniciado la etapa de ejecucin de las obras. 4. Evaluacin de la experiencia La experiencia en la concesin de la carretera Bernardo Soto mostr la enorme debilidad institucional (North, 1990) del pas para pretender implementar en forma eficiente una concesin, y menos an llevar a cabo un programa general de concesiones. El Ministerio de Obras Pblicas y la Comisin Evaluadora de Concesin de Obra Pblica actuaron con poca transparencia en la elaboracin de la propuesta y posterior proceso de licitacin y evaluacin
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de las ofertas. Determinar si ello se debi a la falta de experiencia en el tema de concesin vial o a cualquier otra causa, eventualmente ser el resultado de las investigaciones ordenadas por la Contralora. Por su parte, sta ltima mostr desconocimiento de algunos factores relevantes de la concesin de infraestructura vial, ya sealados en el marco terico de este trabajo, y que marcan diferencias con la contratacin administrativa tradicional. Se teme que esta experiencia haya dejado en la comunidad internacional de concesionarios la impresin de que participar en proyectos de concesin en Costa Rica es riesgoso hasta cierto punto. Ahora las esperanzas se cifran en una legislacin de reciente aprobacin que se espera subsane los errores apuntados y permita implementar el programa de concesiones. 5. El nuevo intento por implementar un Plan de Concesiones El intento costarricense por concesionar su primera carretera no pudo alcanzar la etapa de operacin. Debido a las deficiencias que presentaba la Ley N 7404, fue modificada en 1998. Resulta relevante analizar la nueva legislacin en el mismo sentido que se hizo con la norma derogada, es decir, centrndose en el papel asignado al Estado durante el proceso. 6. Marco legal: Ley N 7662 del 2 de abril de 1998 Se define la Concesin de Obra Pblica como el contrato por el cual la administracin concedente encarga a un tercero (persona pblica, privada o mixta), el diseo, planificacin, financiamiento, construccin, conservacin, ampliacin o reparacin de cualquier bien inmueble pblico, a cambio de contraprestaciones cobradas a los usuarios de la obra o a los beneficiarios del servicio, o de contrapartidas de cualquier tipo pagadas por la administracin concedente. Se extiende el plazo mximo de la concesin a 50 aos. La expresin contrapartidas de cualquier tipo es imprecisa, pero parece ser la autorizacin legal para otorgar el subsidio estatal para que la participacin privada se torne atractiva. Dado que se requiere mejorar la capacidad tcnica del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (Louis Berger International, 1998), es cuestionable iniciar un programa de concesiones si existe la posibilidad de otorgar subsidios sin tener la seguridad de que el Estado podr determinar su pertinencia y monto. El inters de los actores privados en participar o no en las licitaciones debera servir de parmetro para medir la conveniencia de los
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proyectos y evitar desvirtuar las ventajas de la concesin. Por otra parte, la posibilidad de recibir estas contrapartidas genera incentivos para el lobby en procura de su obtencin. De los criterios de seleccin utilizados, el concesionario debe ser escogido por uno o ms 9 , segn se indique en el cartel de licitacin. Entre stos, se incluye el valor presente de los ingresos de la concesin, la tarifa, el plazo, el monto del subsidio estatal requerido por el oferente, los pagos ofrecidos por el oferente al Estado, los ingresos mnimos que el Estado garantizar, y el puntaje obtenido en la calificacin tcnica. La entrega de subsidios y de garantas de ingresos mnimos se han considerado como parmetros para evaluar ofertas, sin establecer la obligacin de que tales garantas se reflejen en los presupuestos nacionales, como una forma de lograr transparencia y responsabilidad en su otorgamiento. La legislacin no incluy la obligacin de realizar procesos de precalificacin de los oferentes, que en otros pases ha sido un mecanismo eficiente para comprobar su experiencia y solvencia econmica. Asimismo, se mantiene el error de institucionalizar las renegociaciones al afirmar que el concesionario puede solicitar la modificacin de los trminos del contrato cuando, por razones ajenas a sus obligaciones, se afecte el equilibrio econmico y financiero previsto. La organizacin estatal para implementar un plan de concesiones descansa en un ente pblico denominado Consejo Nacional de Concesiones, adscrito al Ministerio de Obras Pblicas y Transportes. La presencia en este consejo de diferentes grupos de inters, el mecanismo de seleccin de estos representantes y la posibilidad de percibir remuneraciones por sus actuaciones hace suponer que la coordinacin ser difcil de alcanzar y que ms bien tender a politizarse en su formacin. Finalmente, la Secretara Tcnica del Consejo no ha contado con el apoyo necesario para afrontar los retos tcnicos que la ley le impone. A esta Secretara se le encarga contratar los estudios tcnicos necesarios para acreditar la factibilidad de los proyectos de concesin, ejecutar los actos preparatorios pertinentes para otorgar una concesin, confeccionar la
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Recurdese que el dictamen de la Contralora se orientaba hacia el uso de una frmula que incluyera todas las variables.

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propuesta de cartel, vigilar que el concesionario cumpla sus obligaciones (pudiendo efectuar inspecciones en cualquier fase de la ejecucin contractual) y promover y divulgar los proyectos por concesionar. Se repite el grave error que contena la ley anterior al no diferenciar la labor de regulacin, relacionada con los problemas de monopolio, y la fiscalizacin de los acuerdos sealados en el contrato. 7. Evaluacin del nuevo esquema El nuevo marco legal y la organizacin estatal diseada no superan las fallas del sistema costarricense en la asignacin de riesgos, otorgamiento de garantas y subsidios, renegociaciones indeseables y determinacin de la funcin reguladora del Estado. Esto es preocupante ya que ante el mal estado de las carreteras y la percepcin pblica de la gravedad del problema, es probable que el Estado, en un afn por atraer la inversin requerida, conceda excesivos beneficios que disminuyan o hagan desaparecer los beneficios asociados a concesionar obras viales.

B.

LA EXPERIENCIA DE CHILE

1. Antecedentes generales A pesar del proceso de crecimiento que ha experimentado Chile en los ltimos aos, hoy enfrenta un dficit en infraestructura de transporte que eventualmente puede afectar su competitividad y crecimiento futuro. El dficit de infraestructura vial para el perodo 19952000 se estima en US$ 6 mil 250 millones de inversin general, y las consiguientes prdidas por competitividad del pas se calculan en US$ mil 710 millones anuales 10 . Al igual que lo ocurrido en Costa Rica y Colombia, la inversin ha sido slo una parte de la requerida y ha crecido el trfico vehicular. El Plan General de Concesiones, iniciado en 1991, a grandes rasgos comprenda una estrategia de seleccin de los proyectos de ampliacin o de construccin de nuevas obras con mayor rentabilidad valorada con criterio social (es decir, ponderando los factores de produccin y la tasa de descuento a precios sociales) y que presentaran una rentabilidad
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Segn estimaciones de la Corporacin Nacional de Exportadores de Chile de 1997.

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privada razonable, ajustada al riesgo del proyecto, sin necesidad de aporte estatal y financiadas con el cobro a los usuarios directos, mediante peajes (MOP, 1993:20). El Programa de Concesiones tiene cuatro objetivos primordiales:
Incorporar recursos privados que ayuden a financiar el desarrollo de obras pblicas. Buscar el desarrollo y mejoramiento de la eficiencia en la produccin y gestin de infraestructura pblica. Lo anterior bajo la visin de que el aumento de la infraestructura pblica aumenta la competitividad del pas, en una visin de largo plazo. Descentralizar la produccin y gestin de infraestructura, generando niveles de servicio que los usuarios estn dispuestos a pagar. Liberar recursos pblicos para orientarlos a proyectos y programas de alta rentabilidad social.

2. Marco legal Est constituido por la Ley de Concesiones y su reglamento. La primera Ley de Concesiones data de 1960, fue modificada en 1984, pero nunca fue utilizada, sino hasta 1990 cuando se reform y se aplic para licitar el proyecto Tnel El Meln. El proyecto fue adjudicado con una frmula de evaluacin de las ofertas econmicas bastante compleja, ya que inclua siete variables: subsidio requerido o pago ofrecido, estructura de peajes, plazo de la concesin, garanta estatal, grado de compromiso de riesgos, puntaje en servicios adicionales y frmula de reajuste de los peajes. Al final, la adjudicacin se resolvi considerando el monto del pago al Estado, a pesar de que la cuanta del peaje de los oferentes era la ms alta. Desde entonces, los concesionarios han presionado al gobierno para obtener una renegociacin, al ofrecer disminuir el monto del peaje a cambio de una reduccin del pago al Estado (Engel, Fischer y Galetovic, 1997). Hoy, como variable de adjudicacin en primer lugar se incluye la estructura tarifaria 11 . Ya que el inters del regulador es proteger al usuario de cualquier abuso derivado del ejercicio de algn poder monoplico del concesionario privado, dentro de los criterios de seleccin est la menor tarifa ofrecida. Si todos ofrecen igual tarifa, entran en juego otras variables
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No implica un detrimento de las especificaciones tcnicas de la obra. Por esta razn, el sistema distingue dos etapas: una de estudio de diseo (que incluye estudio de prefactibilidad, estudio del negocio, confeccin, proceso de precalificacin y confeccin de las bases de licitacin), y otra de licitacin y adjudicacin (Ministerio de Obras Pblicas, 1998).

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como el monto del subsidio al oferente, el plazo de la concesin, los ingresos garantizados por el Estado, el compromiso de riesgo que asume el oferente durante la construccin o explotacin de la obra, y la frmula de reajuste de las tarifas y su sistema de revisin. 3. Organizacin estatal La Coordinacin General de Concesiones es el organismo encargado de desarrollar todas las fases del proceso y hacer de vnculo entre el sector pblico y el privado. Propone al Consejo de Concesiones las polticas de concesiones del Ministerio de Obras Pblicas, al mismo tiempo que sugiere la aprobacin o rechazo de proyectos de concesin propuestos por el sector privado 12 . Sin embargo, desde el punto de vista jurdico esta Coordinacin presenta una cierta precariedad, ya que no existe dentro de la ley del Ministerio y fue creada mediante una resolucin interna. En las concesiones otorgadas acta la Coordinacin General de Construccin de Obras en Concesiones 13 , creada en 1997. Sus funciones se encaminan a enfrentar las demandas generadas en el rea de la construccin y supervisin de los proyectos adjudicados. La fiscalizacin se complementa con dos mbitos de accin: la supervisin fiscal y las comisiones conciliadoras. Adems de las inspecciones fiscales,las controversias o reclamos que se produzcan a raz de la interpretacin o aplicacin del contrato de concesin, sern conocidas por una Comisin Conciliadora integrada por tres miembros: Uno nombrado por el concesionario, otro por el Ministerio de Obras Pblicas y un tercero por mutuo acuerdo. Si no hay acuerdo sobre ste, lo nombra la Corte de Apelaciones de Santiago. Las funciones de regulacin ex ante y de fiscalizacin estn separadas. Sin embargo, no se puede afirmar que en el caso de la fiscalizacin, la entidad cuente con la independencia, estabilidad en el tiempo y eficiencia que idealmente debera tener (Hinojosa, 1997).

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Hasta ahora el pas slo cuenta con una obra de iniciativa privada, el acceso al Aeropuerto Internacional Arturo Merino Bentez, obra interurbana de dos kilmetros con una inversin de US$ 2 millones. Se consider que su creacin era la primera piedra para crear una Superintendencia de Concesiones (La Tercera Digital, 3 de septiembre de 1997), ya que la labor de promocin de proyectos quedaba en la Unidad de Concesiones.

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Dada la cantidad de recursos que manejan los consorcios de infraestructura, las autoridades chilenas estn empezando a estudiar la formacin de una entidad reguladora con el mayor grado posible de autonoma del poder poltico y que permita resguardar los intereses de los usuarios. Entre las opciones discutidas estn:
a) La creacin de una Superintendencia de Concesiones encargada de supervisar las gestiones de la empresa, la correcta aplicacin de las tarifas y la mantencin de las rutas. Esta opcin sin embargo, implica una demora legislativa (Gmez y Jiles, 1997). b) Incluir en la institucionalidad actualmente existente la tarea de fiscalizacin, pero sin necesidad de crear un ente externo abocado exclusivamente a los contratos de concesiones. c) Crear un ente regulador de las concesiones independiente del Poder Ejecutivo, con autonoma financiera, plazo de nombramiento largo e inamovilidad durante el mismo (Engel, Fischer y Galetovic, 1997:204).

4. Anlisis de la experiencia (1991-1998) Hasta enero de 1998, se haban concesionado 16 proyectos interurbanos y uno urbano, que comprendan 2.054 kilmetros y un monto de inversin de ms de US$ 3 mil millones (Ministerio de Obras Pblicas, 1998). a. Asignacin de riesgos En la ley de concesiones que rega en 1990, no exista un rgimen para compartir riesgos entre el Estado y los particulares 14 . Actualmente, se establecen las siguientes reglas respecto a este punto:
Los riesgos de sobrecosto son asumidos por el concesionario, pero el Estado entrega la ingeniera casi completa. Los riesgos de completar las obras (terminar los trabajos en el plazo acordado) son asumidos por el concesionario. Los riesgos de expropiacin los asume el Estado. Los riesgos de catstrofes los asume el concesionario y el Estado. Ante los riesgos de estimacin de demanda, en general el Estado garantiza un ingreso mnimo.

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Podra afirmarse que se enfocaba como una modalidad de pago en un contrato administrativo comn, al igual que ocurra con la primera legislacin de concesiones de Costa Rica.

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Respecto al riesgo soberano, en general el pas goza de una buena clasificacin, de acuerdo al anlisis de riesgo-pas (Hinojosa, 1997:32). Como puede verse, la opcin ha sido que el Estado tome riesgos que son difcilmente diversificables en el mercado de capitales, lo que es positivo. Sin embargo, mediante las garantas de ingreso mnimo, el Estado asume el riesgo de demanda, lo que es indeseable (Engel, Fischer y Galetovic, 1997 b ). b. Otorgamiento de garantas estatales y subsidios Las garantas de ingreso mnimo han sido utilizadas desde el inicio del programa de concesiones. En primera instancia, se calcularon como una cantidad fija predeterminada que creca cada ao. Pero a partir de la concesin del tramo Santiago-Los Vilos en la Ruta 5, se incorpor la frmula del ingreso mnimo que funciona como una banda (compuesta por dos lneas de pendiente positiva) dentro de las cuales el interesado ao a ao puede situarse en cualquier punto, siempre que al trmino de la concesin no exceda la cantidad de ingresos garantizada por el Estado. De esta forma, se pretende cubrir con mayores garantas los primeros aos, por considerarlos ms riesgosos para luego ir reduciendo los montos. Las garantas ofrecidas por el Estado figuran en la contabilidad nacional como un pasivo contingente (es decir, sujeto a condicin). En realidad, el sistema es poco confiable respecto a la posibilidad de mitigar el impacto en las finanzas pblicas si se debe pagar una garanta, lo que hasta la fecha no ha sucedido. Como contrapartida a la garanta de ingreso mnimo, se estableci un sistema para compartir excedentes entre el Estado y el concesionario, en forma opcional. Es decir, si el concesionario elige la opcin de garanta estatal, deber entregarle al Estado un porcentaje de sus ingresos, a partir de cierto momento 15 . Como se mencion, las garantas de ingreso mnimo se han dado hasta ahora en todas las concesiones. Sin embargo, una experiencia interesante se present en la licitacin de dos
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Para profundizar en la frmula de clculo de la garanta de ingresos mnimos y en la distribucin de excedentes, ver Hinojosa, 1997.

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obras: la carretera que comunica Santiago con Via del Mar y el tramo Santiago-Talca. En ambas, el Estado seal que no se incluir la garanta estatal a la demanda, en la forma que se ha hecho hasta ahora. Este anuncio, tomado por la Cmara Chilena de la Construccin como un cambio en las reglas del juego 16 , representa la decisin estatal de no otorgar este tipo de garantas en forma gratuita a los dos proyectos con la rentabilidad ms alta de todos los concesionados hasta ahora 17 . Ms bien, los interesados si quieren contar con ingresos mnimos garantizados, debern pagar una prima anual por el beneficio. En el fondo, el Ministerio le dio a la garanta una connotacin de seguro que el inversionista decide si toma o no. Aun cuando los resultados de este anuncio no pueden ser evaluados en este estudio de caso, ya que ambas obras no se han adjudicado, se puede suponer que generar en los potenciales concesionarios un fuerte incentivo para el cabildeo poltico. c. Mecanismos de apoyo local al financiamiento de los proyectos Cuando parti el programa de concesiones en 1991, no existan banqueros y agentes privados chilenos que financiaran proyectos de infraestructura. A la banca nacional le cost trasladarse del financiamiento corporativo con que lidiaba corrientemente hacia uno en que bsicamente no hay garantas totales. Esta visin cambi en 1994 con la licitacin de dos obras (Ruta Santiago-San Antonio y Acceso Norte a Concepcin). Con ellos, la banca comenz a darse cuenta de lo que significaba invertir US$ 120 millones o ms en un proyecto, y se introdujeron reformas a la Ley de Bancos relacionadas con infraestructura (Ministerio de Obras Pblicas, 1998). Sin embargo, se considera que su actuacin ha sido cautelosa (Moguillansky, 1997). Otro tema importante fue la reforma de la Ley del Mercado de Capitales de 1996 que flexibiliz normas para que los fondos de pensiones participaran de manera ms fluida en los proyectos de infraestructura, al igual que las compaas de seguros (Ministerio de Obras Pblicas, 1998:55). Adems se cre el Bono de Infraestructura, instrumento emitido por el
16 17

Ver diario La Tercera, 31 de diciembre de 1997. El tramo Santiago-Via del Mar tiene niveles de trfico bastante conocidos. Aunque aumentan durante el verano, las dems estaciones mantienen promedios suficientemente altos. Igualmente, el tramo Santiago-Talca concentra todo el trnsito de la zona central de Chile y de las exportaciones frutcolas y mineras.

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concesionario como una forma de refinanciar sus crditos bancarios (que no siempre tienen condiciones atractivas), una vez terminada la etapa de construccin. Esta diseado para que los inversionistas institucionales participen en los proyectos de concesiones. d. Transparencia en los procesos de seleccin Un aspecto a destacar es la incorporacin de la precalificacin durante la etapa de licitacin de los proyectos. Este procedimiento, introducido en 1995, permite seleccionar a los participantes que cumplen con requisitos jurdicos y financieros. Los precalificados pueden analizar y discutir los principales aspectos del proyecto, como diseo de ingeniera, estudios de demanda, aspectos jurdicos, administrativos, econmicos y financieros. 5. Acciones futuras En general, el modelo chileno ha incorporado un proceso de aprendizaje de sus experiencias. Asimismo, ha logrado altos niveles de competencia, sobre todo en las rutas ms rentables, con una disminucin de los mrgenes de ganancia de los proyectos, mediante la reduccin de tarifas ofrecidas, lo que ha beneficiado al consumidor. El camino recorrido en el tema de concesiones ha enseado la importancia de dar preeminencia a criterios econmicos al definir los parmetros de seleccin de una concesin. Es preferible dar mayor peso a estas variables que a aqullas en que pudiese ser mayor la subjetividad en la decisin de la autoridad. Otro aspecto fundamental que muestra la experiencia chilena es la necesidad de un mercado financiero y de capitales suficientemente desarrollado para impulsar proyectos de gran envergadura. Por ltimo, el sistema de concesiones viales no est exento de crticas:
A criterio de algunos inversionistas extranjeros, la institucionalidad es muy lenta para los requerimientos de la licitacin privada, con una gran demora en los procesos de expropiacin y en los trmites de aprobacin de los proyectos a concesionar (Moguillansky, 1997:15). La institucionalidad financiera no tiene experiencia en el otorgamiento de prstamos a este nuevo tipo de negocios, donde las garantas son compartidas por el Estado y los agentes privados. Los bancos se han orientado a financiar la construccin de proyectos, pero slo otorgan crditos de corto plazo, con un costo relativamente alto en tasa de inters y comisiones (Moguillansky, 1997:20).

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Hace falta introducir mayores grados de estandarizacin e industrializacin en los procesos constructivos. Se ha hecho uso de garantas estatales sin considerar que son obligaciones que se transmiten entre generaciones polticas y pueden tener consecuencias adversas frente a una crisis econmica.

Si bien es cierto que el programa de concesiones interurbanas podra ser calificado en general como exitoso, el programa de concesiones viales urbanas de Santiago, anunciado por el gobierno desde hace aos, tiene una incierta fecha de inicio. Ello se debe a factores asociados a la definicin de la inversin requerida para mitigar aspectos ambientales y a la falta de experiencia en temas de tarificacin urbana, conocimiento de la disposicin efectiva de pago de los usuarios y el grado de confiabilidad de los medios electrnicos de pago (La Tercera Digital, mayo de 1998). Finalmente, respecto al rol regulador, la Contralora General de la Repblica ha sealado que la labor fiscalizadora es notablemente deficiente. Por lo tanto, existe un importante trabajo por desarrollar en ese campo (Gmez y Jiles, 1997:58).

C.

LA EXPERIENCIA DE COLOMBIA

1. Aspectos generales La participacin privada en proyectos de infraestructura puede desarrollarse en Colombia a travs de una amplia gama de esquemas contractuales. Incluye no slo la concesin en la cual el concesionario construye, opera, mantiene y despus transfiere (BOT), sino otros como los contratos de concesin para la explotacin de sistemas existentes de propiedad estatal, contratos de arrendamiento, contratos de gestin y contratos de prestacin de servicios (Conpes, 1995:14). Debido a la considerable insuficiencia de infraestructura vial, se da mayor nfasis a los proyectos que involucran la construccin y operacin de nuevos sistemas.

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2. Marco legal A diferencia de otros pases, Colombia no dispone de un reglamento especial para el contrato de concesin, sino que se basa en la Constitucin Poltica de 1991, a partir de la cual se han dictado leyes como el Estatuto de Contratacin y la Ley de Transporte, con el objetivo de establecer claridad y estabilidad en las reglas de juego. En lo especfico, la concesin de carreteras est regulada por las normas de la Ley de Transporte. El Estatuto de Contratacin regula en forma supletoria lo que est contemplado en la primera. 3. Organizacin estatal A partir de la reforma del sector transporte (19921993), se entreg a los departamentos y municipios la administracin de la red secundaria y terciaria. Mediante la reestructuracin del Ministerio de Transporte se cre el Instituto Nacional de Vas (Invas). Bajo el nuevo esquema, la Nacin concentra su participacin en la red primaria a travs del Invas, lo que equivale a 13% de la red. El resto est a cargo de los entes territoriales (71,5%) o en proceso de transferencia, como es el caso de parte de la red terciaria (15,5%). El gobierno cuenta con fondos especiales para apoyar a los entes territoriales en su nueva responsabilidad, que puede implementarse mediante la concesin de obras. El Invas es un rgano adscrito al Ministerio de Transporte, con un grado de autonoma similar al del Consejo Nacional de Concesiones de Costa Rica. Entr en funciones en 1994 y su objetivo es ejecutar las polticas y proyectos relacionados con la infraestructura vial a cargo de la Nacin. Para las concesiones, cuenta con una Subdireccin de Concesiones. Asimismo, se da un seguimiento a la participacin privada en infraestructura por parte de una instancia gubernamental denominada Consejo de Poltica Econmica y Social (Conpes) donde se presentan documentos con las decisiones de polticas de los diferentes sectores para conocimiento del presidente de la Repblica y los ministros. Este seguimiento se ha dado desde 1995 a 1997 18 .

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Estos documentos pueden ser accesados en la red en la direccin www.dnp.gov.co bajo los nmeros 2.775, 2.852 y 2.928.

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4. Anlisis de la experiencia (1992-1998) El programa de concesiones iniciado formalmente en 1992 tiene dos etapas, denominadas Primera y Segunda Generacin 19 . Los proyectos de la primera generacin se orientaron en lo fundamental a la rehabilitacin de vas existentes. En los de segunda generacin, comenzados en 1997, se espera poner mayor nfasis en la construccin de nuevas obras. Entre 1992 y 1997 el Programa Nacional de Concesiones moderniz 738 kilmetros de carreteras con una inversin que super los US$ 270 millones (Invas 1998). En la actualidad, se trabaja en la rehabilitacin y construccin en 558 kilmetros de va, con inversiones superiores a los US$ 70 millones. Hay 15 proyectos viales en diferentes lugares del territorio nacional. Siete estn en fase de operacin, cuatro en construccin (algunos con tramos en operacin parcial) y uno en etapa de diseo y programacin. Durante 1998 se adjudicaron tres nuevos proyectos equivalentes a 355 kilmetros de carretera, cuyo monto de inversin supera los US$ 500 millones (TobagrandePuerto Salgar, conexin Valle de AburraRo Cauca, y desarrollo vial del valle y norte del Cauca). El seguimiento dado a la participacin privada en infraestructura vial ha permitido confrontar la inversin programada, mediante concesin, con la realmente efectuada. Esta relacin para el perodo 1995-1996 (Primera Generacin), arroj un cumplimiento del 100% en metas de rehabilitacin. En construccin, los resultados obtenidos frente a las metas propuestas han sido ms modestos, ya que se cubri un 50% de lo planeado. En el programa de concesiones del Invas para el perodo 1997-2004 (Segunda Generacin), inicialmente se identificaron 21 proyectos de concesin. Para evaluar este programa, en 1996 se licit la elaboracin de un estudio para estructurar un Programa de

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Se considera que la segunda generacin de concesiones se inicia con el proyecto piloto El Vino-Toba-Puerto Salgar-San Alberto, que contempla diseos detallados, estudios de trfico, acuerdos con las comunidades, tramitacin previa de la licencia ambiental y otra serie de medidas que permitirn mejorar los resultados de los primeros proyectos de concesin vial. Los proyectos desarrollados con anterioridad a ste, se consideran de primera generacin.

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Concesiones Viales. 20 Luego de la evaluacin de los 21 proyectos, la consultora sugiri que el programa de concesiones slo contemple 16 21 . A travs de la experiencia acumulada en el Programa de Concesiones, el gobierno nacional ha definido un conjunto de polticas para la participacin privada que permita ofrecer condiciones sectoriales atractivas, y reglas de juego claras y equitativas en los diferentes esquemas contractuales. Tales polticas se refieren principalmente a la asignacin de riesgos, el otorgamiento de garantas estatales, la definicin de mecanismos de compensacin y la implementacin de mecanismos locales de apoyo al financiamiento de los proyectos. a. Asignacin de riesgos El criterio bsico para asignar riesgos corresponde al grado de control y a las posibilidades de mitigacin que tenga cada una de las partes sobre ellos. El aprendizaje en la distribucin de riesgo en los proyectos de primera y de segunda generacin se resume en la Cuadro 1:
CUADRO 1: COLOMBIA: ASIGNACIN DE RIESGOS EN PROYECTOS DE CONCESIONES VIALES

TIPO

DE RIESGO

PRIMERA GENERACIN
Estado Compartido Compartido Concesionario Estado Compartido Concesionario Compartido

SEGUNDA GENERACIN
Compartido Concesionario Estado Estado Compartido Estado Concesionario Concesionario

Comercial Construccin Cambiario Regulatorio Poltico Fuerza mayor Incumplimiento asociado Ambiental FUENTE: DEPARTAMENTO N ACIONAL
DE PLANEACIN

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Licitacin definida en el Proyecto Pnud/Col/96/013 y que se adjudic en la propuesta pblica internacional el Consorcio Transvial S.A.- D.S. LEA Associates-Interdiseos Ltda. Para la seleccin y priorizacin de los proyectos se utiliz como criterio bsico la razn entre el VAN social de los proyectos y el monto de subsidio requerido por cada uno de ellos. Este criterio conocido como IVAN, permite maximizar el VAN social generado por el programa sujeto a la restriccin de recursos fiscales.

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Para los riesgos comercial, tcnico y financiero se utilizan tres instrumentos. Ante el riesgo comercial (disminucin de la demanda proyectada), la entidad concedente garantiza al concesionario unos ingresos mnimos, mediante la recaudacin de peajes. Si este mnimo garantizado no se cumple, la administracin realiza la compensacin correspondiente, asegurando la recuperacin mnima de la inversin y el equilibrio financiero del contrato. El riesgo tcnico, que ocurre en la fase de construccin al generarse sobrecostos por mayores cantidades de obra, debido a cambios en el diseo para mejorar tcnicamente el proyecto o por las condiciones del suelo, se comparte entre el concesionario y el Estado. Para este efecto, Invas dise el mecanismo de la garanta por mayores cantidades de obra, cuyo porcentaje es directamente proporcional a su complejidad. El riesgo financiero, relacionado con el dficit entre ingresos y egresos producto de inflacin que desajusta las tarifas de peaje, se refleja en el incremento peridico del peaje segn el ndice de precios al consumidor del pas. Una diferencia importante entre los proyectos de primera y segunda generacin es que en los primeros, el concepto de fuerza mayor no se desarroll de manera contractual y la totalidad del riesgo fue asumida por el Estado. Para los proyectos de segunda generacin, los riesgos se dividieron en asegurables y no asegurables, y el Estado asume los ltimos. b. Otorgamiento de garantas estatales En algunos casos, el riesgo comercial puede ser compartido entre las partes. La entidad estatal contratante otorga garantas de ingreso mnimo o de pago de una tarifa de disponibilidad. Igualmente, cuando las tarifas estn sujetas a regulacin, se pueden otorgar garantas al concesionario para que se compense el dficit en el flujo de caja del proyecto, en el evento de incumplimiento de los compromisos de reajuste contractualmente pactados.

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Es poltica del gobierno promover las condiciones para que la demanda por garantas estatales (en especial, las solicitadas para amparar contingencias comerciales y regulatorias) se reduzca progresivamente 22 , en la medida que los inversionistas privados perciban un menor riesgo asociado al entorno de los proyectos de infraestructura y dispongan de adecuados mecanismos alternativos de cobertura. La consolidacin de los marcos regulatorios, la estabilidad en el rgimen de normas aplicables, el mayor desarrollo de los mercados y la disponibilidad de estudios de demanda confiables son los factores que las autoridades identifican como ms crticos para lograr dicho propsito (Direccin Nacional de Planeacin, 1998). Se espera que el uso de garantas de ingreso mnimo disminuya en los proyectos de segunda generacin y sustituido por un mecanismo de liquidez. En el caso de proyectos que incluyan garantas, se obliga a las entidades estatales contratantes a establecer de manera explcita las compensaciones a reconocer, y su forma y plazo de pago en caso de que una garanta estatal se haga efectiva. Se busca asegurar, al menos, la liquidez del proyecto necesaria para cubrir en forma oportuna el servicio de deuda. Simultneamente, se requiere que las entidades estatales contratantes incorporen en sus presupuestos anuales el valor actualizado de las respectivas contingencias, de modo que se encuentren debidamente respaldadas en una apropiacin especfica de recursos. c. Mecanismos locales de apoyo al financiamiento de los proyectos Por lo general, las fuentes de financiamiento a las que recurre el sector privado son la banca comercial y el mercado de capitales local e internacional. Al igual que en Chile, las condiciones de financiamiento de la banca comercial local han resultado costosas y los plazos no han sido acordes con los perodos de operacin de los proyectos. Por otro lado, el mercado de capitales local tampoco ha participado activamente, debido a la baja liquidez de los ttulos, la falta de una cultura de riesgo de los mercados, la volatilidad de las tasas de inters y la falta de una curva de rendimiento de largo plazo (Conpes, 1996:16).
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De hecho, para un tramo de 19 kilmetros de la carretera Tobagrande-Puerto Salgar-San Alberto, que est en construccin y forma parte de la segunda generacin, se ofrecieron garantas de trfico mnimo, geolgicas y de liquidez. Dado que el mayor puntaje en la evaluacin de las propuestas se daba al proponente que pidiera menos garantas, el consorcio ganador no pidi ninguna. Esta situacin se repiti en la licitacin de la red vial del valle del Cauca donde ninguno de los tres proponentes pidi garantas.

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Para facilitar la obtencin de recursos de deuda para los proyectos de infraestructura en el nivel local y otorgar un marco adecuado para la adquisicin de deuda en el mbito internacional, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin y Bancoldex adelantan acciones que promuevan el desarrollo de instrumentos y mecanismos financieros (facility) que respalden el financiamiento de dichos proyectos, en especial en lo que concierne a la mitigacin del riesgo de liquidez de las garantas otorgadas, y de los riesgos exgenos (riesgos soberanos y polticos) 23 . El financiamiento a travs de bonos permite a los emisores escoger opciones apropiadas para los perfiles esperados de flujos. Dadas las ventajas de este tipo de instrumento, en cuanto a la posibilidad de que distintas entidades financieras e inversionistas institucionales lo incluyan en montos no despreciables en sus portafolios, se ha propuesto la creacin de un bono de infraestructura, al igual que en Chile. Eventualmente, su creacin en Colombia permitira ampliar las fuentes de recursos de largo plazo con que hoy cuentan las empresas que participan en el sistema de concesiones. Adems, aumentara las oportunidades de inversin de los fondos de pensiones y cesantas y de las compaas de seguros. Sin embargo, se afirma que existe un problema fundamental asociado a la emisin de bonos nominales en un contexto inflacionario (Consorcio Transvial S.A.-DS LEA Associates, 1997:29) 24 . Cuando la inflacin es relativamente alta, el servicio de la deuda obliga a pagar montos ms altos al inicio del proyecto, lo que se traduce en una mayor carga para el concesionario, y en una opcin de inversin de menor plazo para los inversionistas (ya que se reduce el duration de los bonos). Respecto a la obtencin de recursos por la va de capital de riesgo en el mercado de capitales interno, se enfrentan ciertas limitaciones en el caso de los fondos de pensiones y
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Para evitar efectos colaterales a nivel macro, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico realiza anlisis del efecto del endeudamiento del sector privado sobre el flujo de divisas y del servicio de la deuda hacia futuro. Durante los ltimos 17 aos la inflacin en Colombia ha fluctuado entre el 16% y el 32%, lo que revela un problema inflacionario crnico. Sin embargo, en la presente dcada se ha observado una clara tendencia decreciente en la tasa de inflacin anual, llegando sta a 17,5% en 1997. La meta planteada por las autoridades econmicas es llevarla a niveles de 10% hacia el ao 2001. El logro de dicha meta requerir mantener un control estricto sobre el monto y las fuentes de financiamiento del dficit fiscal y eliminar, o al menos corregir, el sistema de indexacin cambiaria utilizado.

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cesantas. De acuerdo con la normativa vigente, estas instituciones no pueden invertir directamente en sociedades concesionarias que no estn inscritas en las bolsas de valores, y existen lmites especiales por emisor, segn la liquidez burstil de las acciones. 5. Acciones futuras A pesar de afirmar que el objetivo es reducir el uso de garantas, el gobierno impulsa el establecimiento de un fondo de garantas. El proyecto de ley para su creacin se encuentra en el Congreso. Bajo este sistema, las unidades ejecutoras estatales calculan el valor esperado de las obligaciones en que incurrirn al asumir la contingencia y lo trasladan al fondo. De esta forma, se busca racionalizar el otorgamiento de las garantas, cuantificar y hacer un seguimiento dinmico de la exposicin total del Estado a este tipo de obligaciones, y asegurar una liquidez inmediata de las garantas otorgadas (Conpes, 1997). Desde el punto de vista de la obtencin de recursos por la va del capital de riesgo por parte de las concesionarias, las mayores restricciones provienen del acceso que presentan algunos inversionistas institucionales, en especial los fondos de pensiones y cesantas. Dadas las limitaciones ya descritas, se requiere de cambios a la actual legislacin que las limita para participar en este tipo de proyectos. Un aspecto en el que se han identificado acciones necesarias es la definicin del perfil de los potenciales concesionarios. Se ha sugerido establecer los mecanismos bsicos que minimicen el riesgo de adjudicar la concesin a una empresa que no sea capaz de prestar el servicio requerido en los trminos establecidos. Estos mecanismos son la autoseleccin, para lo cual el contrato de concesin debe estipular una serie de sanciones y condiciones contractuales que hacen que los postulantes evalen la conveniencia de ofertar, y la precalificacin, que exige la comprobacin de requisitos tcnicos y financieros previo a la presentacin de ofertas (Consorcio Transvial S.A.-DS LEA Associates, 1997). Finalmente, una crtica al sistema colombiano se relaciona con el ente encargado de las concesiones dentro del Invas. Este no cuenta con la independencia necesaria respecto del Ministerio de Transporte y la frmula de dar autonoma y patrimonio propio puede no entregar la flexibilidad suficiente. Hay que recordar que las concesiones estn a cargo de una
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subdireccin sujeta a toda esta escala administrativa. Adems, el que el ente encargado de las concesiones forme parte del Invas dificulta evaluar las necesidades de recursos para financiar un Programa Nacional de Concesiones, ya que no es fcil determinar qu parte del presupuesto del Invas se destina a concesiones y qu a sus propias obras (Consorcio Transvial S.A.-D.S. LEA Associates-Interdiseos Ltda, 1997:45). A lo largo de este trabajo se ha sealado la necesidad de que la institucin encargada de las concesiones cuente con autonoma financiera y administrativa, no slo para evitar conflictos entre los intereses polticos del Ministerio y los aspectos tcnicos, sino que adems para evitar riesgo de captura del regulador por parte de los agentes regulados.

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III.

CONCLUSIONES

Luego de la revisin terica y emprica, la primera conclusin, por dems obvia, es que un programa de concesiones no es un fin en s mismo. No se trata de involucrar la participacin privada a cualquier costo, ya que se pierden los beneficios asociados a las concesiones. A la postre, puede no existir diferencia entre concesionar la construccin de una obra vial, o que el Estado tome un prstamo y la construya. Una segunda conclusin, es que un programa de concesiones debe ser cuidadosamente diseado. Como cualquier otra poltica pblica, los errores u omisiones del diseo se reflejan en la implementacin. El caso costarricense es ilustrativo, ya que un diseo institucional deficiente es la principal razn que explica porqu el programa no ha despegado. La finalidad de las instituciones, entendidas como reglas del juego, es reducir la incertidumbre de la interaccin en la sociedad, con independencia de su formalidad o informalidad. El diseo institucional costarricense no ha logrado orientarse hacia ese principio, ya que genera incentivos para que en los procesos de concesin se den renegociaciones, riesgo de captura, comportamientos indeseables en los inversionistas, asociados a la entrega de garantas, y una serie de conductas que disipan los beneficios de concesionar obras viales. As, no reducen la incertidumbre, sino que la generan. Respecto al papel regulador del Estado, luego de revisar las experiencias de los tres pases incluidos en este estudio, se concluye que en sus respectivas legislaciones sobre concesiones, se ha incurrido en el frecuente error de no distinguir entre el fomento, etapa previa al otorgamiento de una concesin, y la fiscalizacin que se realiza durante la ejecucin y operacin de proyectos. Un programa de concesiones requiere de tal distincin, y de la determinacin del regulador de darle independencia funcional y poltica . En la etapa de fomento, es necesario que los parmetros de seleccin del concesionario sean lo ms sencillos posible. No debe confundirse la complejidad del diseo y la construccin de obras viales con complejizar la forma de seleccin. Asimismo, es til establecer mecanismos de precalificacin para determinar capacidades de los oferentes, sin afectar la simplicidad y transparencia requerida en el parmetro de seleccin.

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Se ha enfatizado la necesidad de que el Estado participe en la identificacin y disminucin de riesgos, pero nicamente sobre los cuales tiene control. En este sentido, es admisible tratar de otorgar garantas al inversionista, siempre y cuando estn asociadas a riesgos polticos, regulatorios e incluso cambiarios, en donde la actuacin del Estado tiene efectos. Asimismo, la creacin de instituciones que determinen un marco regulatorio apropiado en el sentido descrito en este trabajo (condiciones de estabilidad econmica y social y sistemas judiciales independientes) funcionan como atractivos para la inversin. En el caso de las garantas de ingresos mnimos, su uso puede convertirse en un seuelo para atraer inversin, pero sin considerar su efecto indeseable sobre los beneficios de la participacin del sector privado. En Chile y Colombia se ha recurrido a este mecanismo que puede ser una verdadera bomba de tiempo y estallar en el momento menos deseable, como sera en el caso de una crisis o recesin. En Costa Rica, donde la necesidad de contar con carreteras adecuadas es imperiosa, se puede suponer que las autoridades estarn tentadas a usar esos seuelos. Tal vez se aluda a razones de actividad estratgica o cualquier otro eslogan que justifique otorgar esos beneficios a las inversiones. Esto no es en modo alguno extrao ya que la concesin de obras viales no slo responde a criterios econmicos, los criterios polticos tambin suelen pesar. En el caso en que se justifique el uso de garantas como alternativa de second best, por lo menos es deseable incorporar mecanismos que asignen responsabilidades en su uso para evitar que se conviertan en obligaciones que se trasladan de un gobierno a otro. Un buen ejemplo en ese sentido, es el sistema colombiano de contabilidad de garantas, el proyecto de creacin de un fondo para cubrir eventuales garantas y la poltica gubernamental dirigida a disminuir su demanda por parte del sector privado. Otra posibilidad para el caso costarricense sera utilizar esquemas flexibles que reduzcan la dependencia del concesionario a la exactitud en las expectativas de demanda, y as hacer decrecer su dependencia de las garantas estatales. De esta forma, se reduciran los problemas de seleccin adversa y riesgo moral, se generara ms transparencia y se disminuira el peligro de las renegociaciones, que en forma errnea el sistema costarricense acepta como una posibilidad normal en una concesin de obra vial.
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En cuanto al tema financiero, un programa de concesiones eficiente requiere de mercados de capitales desarrollados que provean el financiamiento de largo plazo. Es importante revisar la capacidad que presenta Costa Rica al respecto, si se considera que se han dado dificultades de financiamiento en Chile y Colombia, donde dicho mercado est ms desarrollado. Por lo tanto, es predecible que en Costa Rica las dificultades sean an mayores, ya que los montos de inversin de cada proyecto no siempre son lo suficientemente altos para garantizar el inters de los capitales externos, no existen entidades administradoras de grandes fondos, el mercado de seguros es un monopolio estatal y la participacin de la banca privada es todava incipiente. Finalmente, es importante evaluar las diferentes experiencias de la regin ms all del parmetro de cantidad de kilmetros construidos, que suele servir para justificar la copia de modelos implementados por otros pases, desconociendo las particularidades de cada realidad. Quizs, las experiencias ms valiosas sean aqullas donde los problemas de diseo e implementacin de las polticas han pasado costos no previstos a los contribuyentes. De esta forma, se evitar cometer los errores que han costado mucho a otros pases.

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IV.

BIBLIOGRAFA

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