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LEau, Bien public, Bien commun

pour une gestion dmocratique et durable

groupe : Eau, les bonnes pratiques


Animateur : Jrme royer rapporteur : Marc Laim Coordinatrice : Anne de Hauteclocque

dAte : Juin 2011

Les rapports tablis par les groupes de rflexion du Lab sont des contributions libres aux dbats et rflexions politiques du parti socialiste.

www.laboratoire-des-idees.fr

Pour tablir ce rapport, le groupe Eau, les bonnes pratiques du Laboratoire des ides a choisi de procder laudition dun large spectre de personnalits qualifies sur la question de leau paralllement la prise en compte des nombreux rapports publis ces dernires annes. Fidles l'esprit du Lab, nous avons voulu un dossier qui soit " grand public ", c'est--dire que toute personne n'ayant aucune connaissance particulire ait sa porte les informations lies l'ensemble de la large problmatique des enjeux de l'eau et puisse suivre la logique de notre rflexion ; et un dossier qui soit suffisamment technique pour tablir des recommandations tant d'ordre rglementaire que lgislatif, l'attention d'un programme de gouvernement. Nous avons ainsi tent dobjectiver au mieux lapproche de cette problmatique complexe. tablir un tat des lieux et des enjeux de laccs leau, mener une rflexion et faire des propositions pour une gestion tourne vers la protection des milieux aquatiques mais tenant compte des impratifs conomiques, une gouvernance renouvele, une gestion rationalise, traduisant une meilleure matrise dmocratique et cologique. Le forum des ides du Parti socialiste Pour des biens communs partags et des services essentiels accessibles tous qui sest droul le 4 mai 2011 nous a donn lopportunit de prsenter une partie de nos travaux et den valider quelques grandes lignes. Le prsent rapport d'tape s'appuie tout la fois sur des rapports et analyses relatifs la question de leau (liste non exhaustive en annexe) et sur les auditions conduites en 2010 et 2011. Nous avons ainsi reu : Bernard Barraqu, directeur de recherche CNRS au CIRED HDR. AgroParisTech, Daniel Bideau*, administrateur lUFC-Que Choisir, Grgory Caret*, directeur des tudes lUFC-Que Choisir, Jean-Paul Chirouze, ex- dlgu l'Expertise scientifique et technique au CEMAGREF, ex-prsident de l'ASTEE, Daniel Duminy, ex-directeur gnral du SIAAP, Pierre Etchart*, prsident d'AGUR et prsident de la Fdration des distributeurs d'eau indpendants, Loc Fauchon*, prsident du Conseil mondial de l'eau, prsident de la Socit des eaux de Marseille, Antoine Frrot, directeur gnral de Veolia Environnement, Vincent Frey, ancien directeur de lAgence de leau Adour-Garonne, Patrice Garin*, CEMAGREF, Graud Guibert, lu municipal et communautaire du Mans, Louis Hubert, dlgu de lAgence de leau Seine-Normandie, Sylvain Huet, prsident du Syndicat des juridictions financires, Isabelle Kcher, directrice gnrale de la Lyonnaise des Eaux, Dominique Lorrain*, directeur de recherche au CNRS, Daniel Marcovitch, viceprsident du Conseil national de lEau, Didier Meyerfeld, chef de la mission Eau Titres Environnement - Division Production Ingnirie Hydraulique d'EDF, Germinal Peiro*, dput, secrtaire national du PS l'agriculture, Pascal Popelin*, vice-prsident du SEDIF et prsident des Grands lacs de Seine, Guy Pustelnik, directeur de lEPTB EPIDOR, Laurence Rossignol, conseillre rgionale, secrtaire nationale du PS l'Environnement, Sylvain Rotillon, chef de projet lONEMA, Bernard Rousseau*, ancien prsident de France Nature Environnement, administrateur responsable du ple eau, Patrick Monfort, secrtaire gnral du Syndicat national des chercheurs scientifiques (SNCS-FSU), Henri Smets*, membre de lAcadmie de leau et Prsident de lADEDE, Jean-Bernard Schmidt, journaliste M6 (mission Capital), ancien rdacteur en chef adjoint du magazine complment denqute sur France 2, Igor Semo, Viceprsident de la FP2E, directeur des relations extrieures de la Lyonnaise des Eaux, Jacques Tcheng*, directeur de la Rgie des Eaux de Grenoble, Xavier Ursat, directeur dlgu de la division production et ingnierie hydraulique EDF, Hlne Valade, directrice du dveloppement durable de la Lyonnaise des Eaux, Pierre Victoria, directeur- adjoint du dveloppement durable de Veolia- Environnement.

* Audition dont le compte rendu est disponible sur le site internet du Lab, publi avec l'accord de l'auteur

L'Eau, Bien public, Bien commun pour une gestion dmocratique et durable / Le Laboratoire des ides / Juin 2011

Le groupe de travail a t anim par : Jrme Royer, maire de Jarnac, animateur du groupe, Marc Laim, conseil en politiques publiques, co-animateur et rapporteur, et Anne de Hauteclocque, qui a coordonn les travaux pour le Laboratoire des ides.

Ont contribu aux travaux du groupe, apportant leur exprience, leurs rflexions enrichies par leur engagement en faveur du dveloppement durable et du dbat dmocratique : Pascal Bonnetain, conseiller rgional Rhne-Alpes, prsident de la Commission Locale de l'Eau du bassin versant de l'Ardche, vice-prsident du conseil dadministration de l'Agence de l'Eau Rhne-Mditerrane & Corse Franois Brottes, dput de lIsre, prsident du groupe dtudes sur les nergies et responsable pour le groupe socialiste de la commission des affaires conomiques Jean-Paul Chanteguet, dput de lIndre, prsident du groupe dtudes sur les parcs nationaux et rgionaux, responsable pour le groupe socialiste de la commission du dveloppement durable et de l'amnagement du territoire Marguerite Culot, collaboratrice du groupe socialiste lAssemble nationale sur les questions de dveloppement durable Razzy Hammadi, Secrtaire national du Parti socialiste charg des services publics Anne Le Strat, adjointe au maire de Paris, prsidente d Eau de Paris et de Aqua Publica Europea Paul Raoult, snateur, maire du Quesnoy, prsident du SIDEN-SIAN Isabelle Sahagun, collaboratrice du groupe socialiste au Snat sur les questions d'agriculture, dveloppement rural, tourisme, environnement, politique de l'eau, scurit sanitaire Sverine Teissier, collaboratrice de Christian Paul lAssemble nationale Jean-Luc Touly, prsident de l'Association pour le Contrat Mondial de l'Eau, dlgu secteur eau de la Fondation France-Liberts ainsi que Jonas Moser et Amadis Delmas, stagiaires au Lab, qui ont ainsi eu loccasion dapporter leur concours au travail dcriture et de documentation. Les dbats qui se sont tenus le 22 juin 2011 dans le cadre de la sance de restitution publique de nos travaux ont permis de faire partager nos rflexions un large spectre dexperts de diffrents domaines lis leau, et nous a utilement conforts dans le travail engag que nous prsentons ici en tenant compte des changes qui se sont drouls.

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Sommaire

Introduction

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A- LE CONTEXTE GNRAL

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I- tat gnral de la ressource et impact du changement climatique

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.1. Au niveau mondial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.1.1. La lutte contre les missions de gaz effet de serre prioritaire 1.1.2. tat des lieux et nouvelles frontires de la gestion de leau 1.1.3. La problmatique des grands barrages 1.1.4. Les engagements internationaux 1.1.5. Les rponses techniques innovantes 1.1.6. L'empreinte eau ou " Water footprint " 1.2. Sur le territoire franais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.2.1. Des consquences sur les pratiques agricoles 1.2.2. Une nouvelle politique de prvention simpose

II- Le cadre lgislatif et rglementaire

20 2.1. Le cadre europen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 2.1.1. Une politique europenne volontariste et ambitieuse 2.1.2. La DCE : de la logique de moyens l'obligation de rsultat 2.2. Le dispositif lgislatif et rglementaire franais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.2.1. Les trois textes principaux : lois cadre de 1964, 1992 et 2006 2.2.2. Le Grenelle de lEnvironnement 2.2.3. De nombreuses dispositions sur la gestion dlgue
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III- Point d'tape sur la mise en uvre de la politique communautaire

24 3.1. Retards et insuffisance des moyens mis en uvre par les tats membres . . . . . . . . . . 24 3.2. Un 1er bilan de la mise en uvre de la politique communautaire en France . . . . . . . . . . . 26
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IV- Le petit cycle de l'eau, sa gestion, son financement

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.1. Le service dalimentation en eau potable : 3 tapes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.2. Les services dassainissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 4.3. Les modalits de gestion des services publics de l'eau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 4.4. Les ouvrages, part importante du patrimoine communal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 1 4.5. La facture deau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

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B- LES QUATRE ENJEUX

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I- Premier enjeu : les dfis lis la prservation de la ressource

. . . . . . . . . 36 1.1. Prlvements et rgulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 1.1.1. Les prlvements lis lurbanisme et au tourisme 1.1.2. La problmatique des inondations 1.1.3. Retenues deau : barrages et retenues collinaires 1.1.4. Les tensions du monde agricole 1.2. Le dfi des pollutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1.2.1. Les principales pollutions qui posent problme aujourdhui 1.2.2. Le traitement des eaux 1.3. Le dfi de la protection de la ressource . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 1.3.1. La trame bleue 1.3.2. Lentretien des cours deau et des voies navigables 1.3.3. Lenjeu de protection des zones humides et sensibles 1.3.4. La protection des captages 1.3.5. Une nouvelle hydro-solidarit face au changement climatique 1.3.6. Lintrt dune lgislation sur les servitudes environnementales 1.4. Nos propositions sur lenjeu qualit et disponibilit de la ressource . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

II- Deuxime enjeu : pour une nouvelle gouvernance

86 2.1. lchelle nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2.1.1. LOffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA) 2.1.2. Le Comit national de lEau (CNE) 2.1.3. La police de leau 2.1.4. Conforter le pilotage de ltat 2.2. lchelle du bassin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2.2.1. Le Comit de bassin 2.2.2. LAgence de lEau 2.3. lchelle locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 2.3.1. La Commission locale de leau (CLE) 2.3.2. Ltablissement public territorial de bassin (EPTB) 2.3.3. Les syndicats de rivire 2.3.4. Les associations syndicales autorises (ASA) 2.4. Une rforme ncessaire confirment les grandes juridictions administratives franaises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 2.4.1. Le rapport de la Cour des Comptes de fvrier 2010 2.4.2. Le rapport du Conseil dtat de juin 2010 2.5. Nos propositions pour une gouvernance performante et efficace. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
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III- Troisime enjeu: les acteurs de la gestion du service public de leau

108 3.1. Les diffrents modes de gestion de l'eau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 3.1.1. La gestion dlgue 3.1.2. La gestion publique 3.1.3. Lespace de concertation offert par la FNCCR aux collectivits dans leur approche diffrencie de la gestion de leau
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3.2. Une absence de rgulation dommageable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 3.2.1. Un cadre rglementaire dficient, une matrise locale insuffisante 3.2.2. Lchec de lObservatoire national des services deau et dassainissement (SISPEA) 3.2.3. Un clatement des services prjudiciable toute rgulation 3.3. Conforter la gestion publique et les moyens dvolus aux lus pour une gestion matrise des dossiers de leau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 3.3.1. La formation des lus 3.3.2. Valoriser les rseaux hydrauliques dans le patrimoine communal 3.3.3. Refonder une ingnierie publique 3.4. Nos propositions dappui une gestion publique performante et rationalise . . . . . 125

IV- Quatrime enjeu: quels financements pour une gestion moderne et durable?

. . . . . . . . . . . . . . . . 129 4.1. Un modle conomique bout de souffle ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 4.1.1. Lvolution du modle conomique 4.1.2. Des besoins de financement considrables 4.1.3. Les oprateurs privs la recherche dune nouvelle stratgie 4.2. Le prix de leau : permettre laccs de tous leau tout en encourageant aux bonnes pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 4.2.1. La facture adresse lusager 4.2.2. Une prcarit et donc des besoins en hausse 4.2.3. Les dbats sur le droit leau 4.2.4. Les dbats sur la tarification progressive, ne pas confondre avec une tarification sociale 4.2.5. Les dbats sur le prix de leau et la prservation environnementale 4.2.6. La position du groupe de travail 4.3. Nos propositions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144

Conclusion Glossaire

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145 147

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Pour faciliter tout la fois la rdaction et la comprhension, le glossaire en fin de rapport reprend les sigles rencontrs et lexplication de certaines donnes techniques.

Bibliographie

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L'Eau, Bien public, Bien commun pour une gestion dmocratique et durable / Le Laboratoire des ides / Juin 2011

Introduction
L'eau se situe la convergence d'enjeux multidimensionnels : techniques, environnementaux, territoriaux, conomiques et sociaux, indissociables et qui font systme. Sa gestion semble tre entre depuis quelques annes dans l're de l'inquitude, voire du soupon. Le groupe de travail a choisi darticuler sa rflexion partir de larticle 1er de la Loi sur leau et les milieux aquatiques, Loi n2006-1772 du 30 dcembre 2006 - art. 1 JORF 31 dcembre 2006 : l'chelle mondiale, le spectre de la pnurie et de la dgradation de la qualit de cette ressource unique affecte plus de deux milliards d'tres humains. Une situation dont on estime qu'elle provoque prs de 30 000 morts chaque jour, dix fois plus que la mortalit dcoulant des conflits arms. Car, en dpit des engagements rpts de la communaut internationale, le droit d'accs l'eau n'est toujours pas assur effectivement. Aujourd'hui, plus de 1,1 milliard d'tres humains n'ont pas accs une eau potable de bonne qualit sanitaire, prs de 3 milliards nont accs qu un service rudimentaire (borne fontaine ou approvisionnement hors du domicile), et 2,6 milliards ne disposent pas d'installations sanitaires de base. Symbolisant cruellement les ingalits qui dchirent la plante, l'accs l'eau apparat comme l'un des enjeux majeurs pour l'humanit au 21me sicle. Aprs dix ans de dbats sur sa dfinition, le droit l'eau a t reconnu en 2010 par l'ONU comme un droit humain fondamental et dot, en septembre, d'une base juridique internationale. Il est consacr par le Conseil des droits de l'Homme de Genve comme " le droit pour les individus avoir une eau potable, accessible, dans des conditions acceptables et d'un cot abordable ". La gratuit n'a pas t retenue, en raison des cots de l'approvisionnement et du traitement. Il reste toutefois un formidable dfi : rendre ce droit effectif. Ce qui pose la question du financement de laccs leau lchelle de la plante et la question de la protection de cette ressource dont la qualit est dramatiquement menace par la croissance conomique dsordonne des pays du Sud. Dans les pays dvelopps, des inquitudes se font aussi jour face la pollution croissante des ressources en eau et de son impact sur l'environnement et la sant publique ; l'augmentation continue du

Leau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le dveloppement de la ressource utilisable, dans le respect des quilibres naturels, sont d'intrt gnral. Dans le cadre des lois et rglements ainsi que des droits antrieurement tablis, l'usage de l'eau appartient tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygine, a le droit d'accder l'eau potable dans des conditions conomiquement acceptables par tous. Les cots lis l'utilisation de l'eau, y compris les cots pour l'environnement et les ressources elles-mmes, sont supports par les utilisateurs en tenant compte des consquences sociales, environnementales et conomiques ainsi que des conditions gographiques et climatiques.

Nous ne pouvons cependant abstraire notre rflexion du contexte mondial. Ne serait-ce que parce que certains facteurs intressent effectivement lensemble de la plante : - le changement climatique luvre, - les bouleversements sociaux et conomiques entre le nord et le sud, - la dynamique des grandes entreprises franaises, devenues les leaders mondiaux des services aux collectivits dans le domaine de leau.

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montant de la facture et l'opacit persistante de la gestion d'un service public essentiel ; la prsence dominante, enfin, notamment en France, d'entreprises transnationales, associes aux thmes de la libralisation et de la " marchandisation " d'un bien vital, insubstituable, sur fond de soupon, souvent avr, dabus de position dominante, voire de corruption lors de l'attribution de marchs. La question de leau alimente ds lors toutes les rflexions autour dun nouveau modle de dveloppement, tant des conomies dveloppes que du monde en dveloppement. Elle fait figure denjeu central quand le changement climatique va bouleverser le cycle hydrologique traditionnel. Sa prservation, ses usages, sa gouvernance et ses modes de gestion appellent donc lmergence dun nouveau paradigme. Il ny a pas de solution purement hydrologique la question de leau. Il nous faut sortir des logiques exclusivement curatives pour nous confronter aux causes de la crise de leau, en portant notre regard sur notre mode de vie, sur lorganisation de la socit, sur notre mode de consommation, sur les finalits de production, sur notre relation au travail. Ces questions interpellent le systme capitaliste tel quil impose son mode de pense, dans ses objectifs et ses outrances. Cest un projet politique quil faudrait construire lchelle de lEurope lchelle de la plante ! D'aucuns s'y essaient. Ainsi, le Conseil mondial de l'eau (CME) organise son prochain forum mondial, intitul " forum des solutions ", en mars 2012 Marseille, avec l'appui du secrtaire gnral des Nations Unies. Mais, ni entit tatique ni organisation non gouvernementale (ONG), sa lgitimit est conteste, un certain nombre d'acteurs lui reprochant d'tre, comme l'Organisation mondiale du commerce (OMC), une organisation prive au service d'intrts privs. son niveau, le groupe de travail " Eau, les bonnes pratiques " du Laboratoire des ides a engag un tat des lieux approfondi de la question de leau en France dont le modle de gestion est devenu une rfrence au niveau mondial. Il s'est agi de faire merger les enjeux et dirriguer la rflexion autour de lindispensable rnovation dun service public de

leau, au service des territoires et de leurs habitants, garant d'un dveloppement matris et soutenable dans un cadre de transparence dmocratique. C'est ainsi qu'aprs avoir voqu, dans une premire partie (A) le cadre gnral de la question de l'eau sur notre territoire : - l'volution climatique et ses consquences directes, - le cadre lgislatif et rglementaire, europen et franais, - prciser ce que l'on entend par le " petit cycle de l'eau ", dans une seconde partie (B), le groupe de travail a abord les 4 enjeux qu'il estime essentiels pour une gestion publique performante de l'eau : - les dfis lis la prservation de la ressource de qualit avec notamment l'ensemble des questions lies aux prlvements et la pollution, en favorisant une politique de prvention ; - une analyse de la gouvernance de l'eau dans notre pays, ses dficiences reconnues, des propositions pour en amliorer la cohrence ; - les diffrents modes de gestion publique (gestion dlgue ou rgie publique), leurs avantages et inconvnients, les propositions pour optimiser le cadre et l'quilibre, notamment la problmatique lie la disparition orchestre de l'ingnierie publique au profit de l'ingnierie prive, et son impact sur la capacit de matrise denjeux essentiels par les lus ; - une remise plat de lensemble du systme de financement et des investissements inluctables porter dans les 10 prochaines annes, en diffrenciant petit et grand cycle de leau, et en se posant les questions de laccs leau de tous et de lvolution des comportements quotidiens dans une logique vertueuse de prservation de la ressource. Les dfis poss par la gestion de leau lhorizon de ces toutes prochaines annes sont considrables. Ils ne seront surmonts quau prix dune remise en cause radicale de nos pratiques, de nos modes de vie et de notre modle conomique. Et, bien entendu, dune volont politique extrmement forte.
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A- Le contexte gnral actuel

I- tat gnral de la ressource et impact du changement climatique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10


- Au niveau mondial - Sur le territoire franais

II- Le cadre lgislatif et rglementaire

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- Le cadre europen - Le dispositif lgislatif et rglementaire franais

III- Point d'tape sur la mise en uvre de la politique communautaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24


- Retards et insuffisance des moyens mis en uvre par les tats membres - Un 1er bilan de la mise en uvre de la politique communautaire en France

IV- Le petit cycle de l'eau, sa gestion, son financement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28


- Le service dalimentation en eau potable : 3 tapes - Les services dassainissement - Les modalits de gestion des services publics de l'eau - Les ouvrages, part importante du patrimoine communal - La facture deau

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A- Le contexte gnral actuel

I - tat de la ressource et impact du changement climatique


1.1. Au niveau mondial
Le changement climatique est un changement long terme provoqu par des facteurs naturels qui sont aujourdhui largement renforcs, comme le reconnat dsormais la communaut internationale, par des activits humaines entranant lmission de gaz effet de serre. Ces gaz capturent la chaleur que la surface de la terre rflchit et empchent quelle soit rejete dans lespace, provoquant ainsi le rchauffement climatique . La temprature moyenne la surface de la Terre a augment de 0,6C Celsius depuis la fin du XIXme sicle. Les projections varient, mais la fin du XXIme sicle, elle pourrait augmenter de 1,4 5,8C. Pendant la mme priode, le niveau de la mer pourrait slever de 9 88 centimtres. Il est gnralement admis que les zones comprises entre les latitudes 30 et 90 Nord, ainsi que 30 et 90 Sud, devraient bnficier de prcipitations plus abondantes en raison de laugmentation de lvapotranspiration. En revanche, plusieurs rgions tropicales et sub-tropicales ainsi que la zone mditerranenne devraient faire les frais, au cours des prochaines dcennies, de prcipitations moins abondantes et plus erratiques. Le changement climatique a un impact significatif sur les modles mtorologiques, les prcipitations et le cycle hydrologique, affectant la disponibilit des eaux de surface, lhumidit des sols et lalimentation des nappes souterraines. Partout dans le monde, les changements et les imprvus climatiques auxquels nous allons tre confronts vont galement rendre la gestion de leau de plus en plus difficile. Nous devons ds lors trouver les meilleures solutions possibles pour parer des conditions climatiques beaucoup plus imprvisibles. Le changement climatique aura en outre des rpercussions sur la sant publique, qui est la raison dtre des efforts raliss en matire dassainissement. Aujourdhui, plus de 2,5 milliards de personnes sont prives dassainissement de base. Il est donc urgent dacclrer les initiatives en la matire. Le changement climatique devrait provoquer enfin laugmentation de lampleur et de la frquence des catastrophes naturelles lies aux prcipitations (inondations, scheresses, glissements de terrain, ouragans et cyclones). La concentration de la population mondiale sur le littoral (40 % de la population mondiale vit moins de 100 km de la mer) accrot dautant plus limpact du changement climatique. Il pourrait aussi multiplier par cinq le nombre de rfugis environnementaux d'ici 2050. Le climat plus irrgulier dans les annes venir, et notamment laccentuation de la variabilit des prcipitations, tant dans le courant de l'anne qu'interannuelle, aura pour consquence dimpacter le rendement des cultures, tant dans les pays dvelopps que dans les pays en dveloppement. Une tude rcente1 estime que depuis trente ans, le changement climatique entrave la production cralire mondiale avec une rduction de 5,5 % et 3,8 % des rendements du bl et du mas, les pertes de rendement tant constates un peu partout, sans distinction de latitude : Chine, Inde, Brsil, Russie, France sont touchs des degrs varis, lAmrique du nord tant la rgion la plus pargne.

1.1.1. La lutte contre les missions de gaz effet de serre prioritaire


Le combat pour prserver lapprovisionnement en eau passe donc en premier lieu par la lutte contre le changement climatique et les mesures instaurer contre les missions de gaz effet de serre qui en sont des facteurs daggravation.

1 cf. Le Monde du 7 mai 2011 : tude mene par plusieurs chercheurs publie par la Revue Science le 6 mai 2011

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Or les missions de CO2, lies la combustion dnergies fossiles ont atteint un niveau record en 2010 (estimations de lAgence internationale de l'nergie, AIE2, publies lundi 30 mai 2011). Elles ont culmin 30,6 GT (gigatonnes), une hausse de 5 % par rapport 2008, anne du prcdent record. Cette augmentation fait de l'objectif du maintien 2C du rchauffement de la plante une douce utopie selon Fatih Birol3, chef conomiste de lAIE. Ce qui signifie que, sans inversement de la tendance, la plante devrait se rchauffer de 4C dici 2100, et bien davantage par endroits. Pour Jean Jouzel, membre du bureau du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat, GIEC4, on est sur la trajectoire des pires des scnarios du GIEC. () Pour viter cela, il faudrait que le niveau des missions commence baisser en 2015, puis chute trs rapidement partir de 2020 . Le protocole de Kyoto la convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), sign en 1997, est entr en vigueur en fvrier 2005, aprs sa ratification par 55 parties contractantes dont nont pas fait partie les tatsUnis. Elles se sont engages rduire les missions de six gaz effet de serre5. Pour sa part, la Communaut europenne sest engage ramener les missions de CO2 8 % en dessous des niveaux de 1990 au cours de la priode 2008-2012. Puis en 2008, a pris le nouvel engagement de les rduire de 20 % dici 2020 et de porter 20 % la part des nergies renouvelables dans la consommation dnergie. Des coulisses de la runion du G8 Deauville les 26 et 27 mai derniers, il ressort le refus dune partie de ses membres (Canada, tats-Unis, Russie et Japon) de sengager dans une ventuelle deuxime priode du protocole de Kyoto aprs 2012. Le protocole de Kyoto a laiss de ct les pays en dveloppement et les pays mergents comme la Chine, aujourd'hui en tte des pays pollueurs. La confrence de Copenhague en 2009 qui devait donner une suite au protocole de Kyoto a t un chec. Lors de la confrence suivante, organise en dcembre 2010 Cancun, les participants se sont engags contenir le rchauffement plantaire

sous les 2C. Mais les discussions ont surtout port sur la cration de nouvelles institutions, telles le Fonds Climatique Vert pour aider les pays les plus vulnrables faire face au changement climatique, sans pour autant rgler la question du financement comme celle de la responsabilit historique des pays industrialiss qui restent le nud du problme. Les pays en dveloppement ont pour leur part exig que les pays les plus riches restent lis dans leurs engagements par un trait lgalement contraignant, ce qui ne serait plus le cas aprs l'expiration du protocole de Kyoto. La confrence de Durban (novembre 2011) sannonce trs difficile. Les tats-Unis souhaitent que les ngociations portent essentiellement sur la mise en uvre des mcanismes dcids Cancun alors quune grande partie des pays en dveloppement insistent sur des ngociations plus larges. Christina Figueres, secrtaire excutive de la Convention cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques6 multiplie les efforts pour raliser un nouveau pas en avant Durban et insiste notamment pour que le dbat sur le protocole de Kyoto ne porte pas uniquement sur la forme que devrait prendre un nouvel accord, mais galement sur le contenu et le fonctionnement de celui-ci. Lobjectif de limiter 2 C laugmentation du rchauffement ncessite des investissements massifs dans les nergies renouvelables et les conomies dnergie. Il est peu probable que les gouvernements prennent ce chemin en labsence dun accord international ambitieux. LUnion europenne, qui sest dj engage rduire ses missions de gaz effet de serre de 20 % dici 2020 par rapport aux
2 LAIE a t fonde lOCDE en 1974 pour faire face au choc ptrolier. Organe autonome elle uvre pour la production dune nergie propre, sre et accessible pour ses 28 pays membres et pour les pays non-membres. 3 Source : Le Monde paru le 1er juin, des missions de CO2 record en 2010 aggravent le pril climatique 4

Le GIEC est un organe scientifique intergouvernemental, ouvert tous les pays membres de l'ONU. Il a pour mandat d'valuer, sans parti pris et de manire mthodique, claire et objective, les informations scientifiques, techniques et socio-conomiques disponibles en rapport avec la question du changement climatique dorigine humaine.

5 Dioxyde de carbonne (CO2), mthane, protoxyde dazote, hydrofluorocarbones, hydrocarbures perfluors, hexaflurorure de soufre. 6 CCNUCC ou UNFCC : United Nations Framework Convention on Climate

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niveaux de 1990 est-elle prte aller 30 % pour donner lexemple et avoir un effet dentranement international ? Sept pays europens soutiennent cet objectif7, tout comme le Parlement europen et les eurodputs de la Commission Environnement. LUnion europenne doit sengager pour ellemme et jeter les bases de son dveloppement long terme, dessinant lavenir conomique pour les cinquante annes venir. Lobjectif de 30 % a minima en 2020, comme la not le Parlement europen, est une cible intermdiaire oblige si lEurope veut tenir ses engagements et rduire ses missions dau moins 80 % dici 2050. Aujourdhui, le gouvernement de Nicolas Sarkozy tergiverse. Le Conseil europen du 21 juin prochain remettrat-il le climat au premier plan ? Cest ce que nous demandons. Par ailleurs, le phnomne de scheresse, qui peut toucher plus particulirement certaines rgions plutt que dautres, peut avoir des causes directement lies lamnagement du territoire, il ne dpend pas uniquement de ce qui se passe dans latmosphre. Il est troitement dpendant de paramtres lis aux sols, comme leur facult rflchir le rayonnement solaire (aldbo), leur humidit, la couverture vgtale. Ainsi, lexemple du sud de lEspagne qui a t largement dfrich au profit de cultures sous serre : lhomme a cr une sorte de dsert artificiel sur lequel il ne pleut presque jamais ou presque. Cest une situation qui nest pas lie aux gaz effet de serre anthropiques mais des facteurs locaux. Enfin, dans certains pays, dautres facteurs, tels que la croissance de la population et lamnagement de lespace, pourraient savrer beaucoup plus importants et dlicats traiter que le changement climatique. Cest la raison pour laquelle limpact du changement climatique sur lapprovisionnement en eau et son utilisation doit tre tudi en corrlation avec les autres enjeux du dveloppement. Il est estim que ce sont trois milliards de personnes qui pourraient tre exposes des pnuries deau d'ici 2025.

1.1.2. tat des lieux et " nouvelles frontires " de la gestion de l'eau
Leau est prsente sous plusieurs formes sur tous les continents. Si la ressource nest pas proprement parler, si rare que cela, elle est ingalement rpartie. Environ 40 000 km3 deau douce scoulent chaque anne sur les terres merges. La consommation en eau slevant environ 30 000 km3 par an, il devrait tre possible de fournir les 7 000 m3 deau ncessaire aux 6,5 milliards dindividus vivant sur terre. Pourtant, nous constatons que plus de 40 % de la population souffre de manque deau. Cela tient dabord lingalit de la rpartition de la ressource : 9 pays se partagent 60 % de rserves mondiales deau douce (Brsil, Colombie, Prou, Russie, Canada, tats-Unis, Inde, Indonsie et Chine) tandis que la part mondiale de ressource en eau douce pour le continent africain est denviron 9 % ! Outre les insuffisances structurelles en eau, on enregistre aujourdhui une dgradation acclre de la ressource, non plus seulement dans les zones dficitaires chroniques mais sur lensemble de la plante. En effet, des pressions excessives sont souvent exerces sur des ressources qui ne peuvent se renouveler ce qui pnalise la prennit du cycle de leau, et laugmentation des pollutions qui prolifrent dans la plupart des rgions du monde conduit devoir faire face des perspectives dsastreuses. Plusieurs explications peuvent tre donnes pour expliquer la moindre disponibilit de la ressource qui pourtant reste inchange en volume global. - La population mondiale devrait crotre et passer de 6,5 8 milliards de personnes dici 2025, lexplosion dmographique devant se situer en Afrique o la population devrait littralement doubler dici 30 ans. La quantit moyenne deau douce disponible par habitant et par an va logiquement dcrotre (rduction d1/3 selon les experts). Il parat important pour
7 Grce, Royaume-Uni, Sude, Danemark, Espagne, Portugal et Allemagne

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ces pays de contrler efficacement leur croissance dmographique et de dfinir des politiques de dveloppement durable (dfinir des programmes de contraceptions efficaces, garantir la scolarisation universelle, revoir les stratgies de dveloppement de lurbanisme, etc.). - Certains pays accdent un nouveau niveau de vie et dcouvrent de nouveaux usages de leau (piscine, jacuzzi, golf, etc.) ce qui provoque une croissance de leur consommation pouvant aller jusqu une certaine gabegie de la ressource. - Une matrise insuffisante, un entretien dfectueux, des ngligences avres entranent des pertes (drainage, fuite et vaporation lors de lirrigation, fuite dans les rseaux), qui peuvent tre particulirement importantes dans certains pays, et sont sources de gaspillage. En consquence, il semble essentiel de dfinir des politiques incitant la population conomiser leau et dcourageant les consommations individuelles deau superflues . Parce que le problme de leau nest pas que quantitatif, un autre dfi auquel nous devons faire face tient laugmentation de la pollution de leau. Plus nous consommons deau, plus nous rejetons des eaux uses, obligeant les pouvoirs publics investir des sommes considrables dans leur traitement. Dans les pays pauvres, une grande majorit des eaux rsiduaires et des dchets industriels sont rejets sans traitement dans les cours deau, contaminant les rserves deau potable. L'amlioration de l'accs l'eau sans introduction de l'assainissement des eaux uses conduit une dgradation acclre de la ressource. La situation de la qualit des eaux nest gure meilleure dans le Nord, mme si les problmes peuvent dans labsolu y tre matriss. Toutes les ressources en eau (fleuves, rivires, nappes phratiques, etc.) sont de plus en plus pollues par des produits chimiques, mtaux lourds, pesticides, nitrates, phosphates, mdicaments, etc. Les pouvoirs publics, o quils soient, doivent agir en priorit pour viter des crises sanitaires rptition (interdiction pour les entreprises de rejeter leurs dchets dans la nature,

interdiction dutiliser des produits phytosanitaires a minima dans un primtre de captage largi, utilisation raisonne des rserves en eau par tous les acteurs conomiques, etc.). La fuite en avant que nous connaissons actuellement dans les pays occidentaux qui vise investir dans les dpollutions ne rsout rien, revient jouer sur les effets mais pas sur les causes. Seule une remise en cause de notre modle de dveloppement permettra de recouvrer le bon tat cologique et chimique des masses deau, comme nous y engage la Directive-cadre europenne sur leau. Lurbanisation galopante et chaotique que connaissent la plupart des pays du Sud constitue un dfi supplmentaire pour la gestion de leau potable dans ces pays (dans 20 25 ans, les mgalopoles du Sud compteront 4 Mds dhabitants, soit 60 % de la population mondiale). Ce phnomne est notamment la consquence dun exode rural massif, qui nous fait craindre des lendemains amers pour des pays de plus en plus dpendants des importations de produits alimentaires dont les prix sont de plus en plus levs et de plus en plus volatils. Les meutes de la faim que connaissent de nombreux pays dAfrique depuis 2008 sont malheureusement appeles se rpter si ces pays nengagent pas une rvolution agricole, soutenue par les pays occidentaux, rsiliente aux effets du changement climatique et durable. Nous pouvons en effet tre trs inquiets ce sujet. De nombreux pays continuent produire, principalement en dveloppant les cultures irrigues et les levages intensifs sans se proccuper de la dgradation des ressources en eau. Si ces pratiques continuent, leau va bientt manquer, ce qui entranera invitablement une diminution et un renchrissement de la production alimentaire. Ce sont malheureusement les pauvres qui en ressentiront le plus les effets.

Les frontires de la gestion de leau sont redessines par de nouvelles donnes internationales : la financiarisation du risque de pnurie : cest lexemple du partenariat entre le programme alimentaire mondial en thiopie et lassureur AXA R qui indemnisera, en ayant recours aux produits

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drivs, le Programme alimentaire mondial (PAM) au cas o le niveau de pluviomtrie serait dficitaire. ldification de trs grands barrages hydrauliques aux consquences environnementales et sociales trs importantes.

on en compterait en fait dj 50 000. Si les pays industrialiss se sont dots de longue date de telles structures, il nen est pas de mme pour les pays en voie de dveloppement. La Chine et lInde construisent 200 barrages par an, suivis de prs par le Brsil. Le potentiel hydrolectrique reste ainsi important en Asie (taux dquipement estim 33 %), en Amrique du sud (25 %) et en Afrique (7 %)10. Cependant, les consquences environnementales des trs grands barrages en cours ou projets sont extrmement fortes. Quant aux consquences sociales, ce sont entre 40 et 80 millions de personnes qui auraient dj t dplaces du fait de la construction de barrages selon le Fonds mondial pour la nature (WWF). Quelques exemples : Le barrage de Xayaburi (rgion du Haut Laos) sur le Mkong dont la construction vient de dbuter fermiers et pcheurs auraient reu une quinzaine de dollars en ddommagement de leur expulsion de la zone des travaux. Cet ouvrage sinscrit dans un projet global de construction de 10 barrages sur le fleuve. Le Laos, pays pauvre et sans ressource, voudrait en effet devenir la batterie lectrique de la rgion. Mais trois autres pays sont riverains du fleuve. Le Vietnam sest dclar profondment inquiet (craintes de rduction des volumes deau en aval avec ses rpercussions sur la pche dans le delta, dune aggravation des phnomnes de salinisation des terres agricoles). La Thalande sest dite inquite, mais a accept de participer au financement du barrage en dclarant vouloir acheter 95 % de llectricit produite. Une commission a bien t cre afin que les quatre pays riverains puissent se consulter, mais ses membres ne sont pas tenus dappliquer les dcisions qui y sont prises Le barrage de Belo Monte en Amazonie, un des 60 projets du gouvernement brsilien, devrait tre le troisime plus gros au monde, mais suscite

1.1.3. La problmatique des grands barrages


Les fonctions de rgulation du cours des fleuves par les barrages ont t dveloppes sur toute la plante depuis 5 000 ans. Initialement ddis lirrigation et lalimentation humaine, cest au tournant du XXme sicle, avec la rvolution de lhydrolectricit dont la France aura t pionnire, quils se sont vus assigner des fonctions nergtiques. Outre la production dhydrolectricit, les grands et moyens barrages assurent des fonctions de rgulation essentielles : dbit dtiage, protection contre les crues et les inondations, irrigation agricole, eau de process pour lindustrie, refroidissement du parc lectro-nuclaire, alimentation en eau potable, pche, sports deau vive et tourisme Pour assurer lirrigation des terres et les protger des crues, puis pour alimenter les villes en eau, depuis trs longtemps8 des barrages ont t construits, de dimensions variables. Laccident de Fukushima et les interrogations sur le nuclaire sajoutent aujourdhui la lutte contre les gaz effet de serre pour inciter les pays squiper de grands barrages pour la production dnergie, laquelle sajoutent ensuite des objectifs multiples : irrigation des terres, approvisionnement des entreprises, distribution deau potable aux populations de plus en plus urbanises... Lhydraulique produit quelque 20 % de llectricit dans le monde et reprsente 80 % de llectricit dorigine renouvelable, loin devant lolien et le solaire. Considre comme une nergie propre, elle nest pas labri de production de gaz effet de serre lie la dcomposition de la biomasse immerge qui peut provoquer une dsoxygnation rapide des eaux et au bout de quelques mois une forte production de mthane et de CO2. La CIBG (Commission internationale des grands barrages) a recens 33 000 grands barrages9, mais

8 Ainsi, le barrage de Cornalvo en Espagne, dune hauteur de 18 m et dune longueur de 220 m, construit par les Romains il y a plus de 2 000 ans, fonctionne toujours. Le plus ancien barrage connu est celui de Jawa en Jordanie, qui remonte la fin du 4me millnaire avant J.-C. 9 La dfinition du grand barrage : hauteur suprieure 15 m, ou si elle est comprise entre entre 5 et 15 m, dont le rservoir a une contenance suprieure 3 millions de m3 deau. 10

Source : Le Monde paru le 19 avril 2011

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une vive opposition des populations riveraines. Le projet a t suspendu en avril 2011, faute de consultation suffisante des communauts (action de la Commission interamricaine des droits de lhomme (CIDH). La construction noierait 500 km2 de forts et 20 000 40 000 personnes seraient dplaces. Au Chili, un mouvement de protestation de grande ampleur a pris corps contre un projet de barrages hydrolectriques en Patagonie, destins assurer les besoins nergtiques de divers projets miniers jusque dans le dsert de lAtacama des milliers de kilomtres au Nord, lautre bout du pays. Il est prvu 5 barrages pour une capacit totale de 2 750 mgawatts. Le projet est port par un consortium chileno-espagnol, emmen par la multinationale espagnole Endesa (contrle dsormais par litalien Enel) et une filiale du groupe chilien Matte. Ce projet affecte 6 parcs nationaux et prs dune centaine de sites protgs dans une zone qui est encore largement sauvage. Le feu vert officiel au projet a t donn le 9 mai dernier, et depuis les manifestations se sont succd. Le projet a t rendu possible par le droit chilien qui permet la proprit prive de leau. Lentreprise espagnole Endesa sest accapare la quasi totalit des droits relatifs aux rivires Pascua et Baker.

une mobilisation de ressources sans prcdent afin de rduire lcart considrable qui spare les populations urbaines et rurales cet gard. Or, laide publique au dveloppement pour leau et lassainissement ne cesse de baisser tandis que les aides bilatrales avaient dj dcru de 2,7 1,3 Mds de dollars entre 1997 et 2002. Ds lors plusieurs rapports ont malheureusement tabli que les OMD dans le secteur de leau ne seraient pas atteints en 2015. La crise conomique que la plupart des pays occidentaux traversent en ce moment nannonce malheureusement pas une mobilisation la hauteur de ces enjeux. Confronts galement des vnements naturels extrmes (scheresse et inondations en Australie, aux USA et en Europe, tremblement de terre et tsunami au Japon), il est fort craindre une baisse de laide publique au dveloppement dirige vers le secteur de leau et de lassainissement. vnement international fort retentissement mdiatique, le Forum Mondial de l'Eau, intitul forum des solutions , va se drouler Marseille en mars 2012, avec l'appui du secrtaire gnral des Nations Unies. Plus de 25 000 participant sont attendus. Ce rassemblement mondial est essentiel sur cette problmatique de l'Eau, essentielle la vie et son dveloppement. Il est en effet indispensable de dfendre l'accs l'eau pour tous et de faciliter les modes de coopration avec certains pays en leur apportant certaines aides (matrielles, expertise, formation) pour les rendre plus autonomes. De fait, ces partenariats existent dj avec de nombreuses collectivits, mais il convient de les renforcer. Mais, ni entit tatique ni organisation non gouvernementale (ONG), la lgitimit du Conseil Mondial de lEau, organisateur de lvnement, est conteste, un certain nombre d'acteurs lui reprochant d'tre, comme l'Organisation mondiale du commerce (OMC), une organisation prive au service d'intrts privs. Ce rassemblement doit effectivement nous appeler la vigilance face son exploitation par certaines multinationales qui profitent de cet vnement pour raliser leur promotion mondiale. Enfin cet vnement plantaire

1.1.4. Les engagements internationaux


Face aux constats de lingalit de la ressource entre les diffrentes rgions du globe et de la dgradation de la ressource moyen et long terme, la communaut internationale multiplie les engagements visant garantir laccs leau et lassainissement pour tous. Notons par exemple les Objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD) acts en 2000 par la Communaut internationales. LOMD n7 relatif leau potable et lassainissement visait surmonter deux importants problmes. Dune part, soutenir la construction de rseaux dassainissement face la rapidit du rythme actuel durbanisation, et dautre part rpondre aux besoins urgents des populations rurales encore prives daccs leau potable et lassainissement de base. La situation actuelle impose de procder

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qui se droule un mois avant les prsidentielles et sur notre territoire mtropolitain va certainement amener une mdiatisation forte et difficilement matrisable.

alimentaire nord-amricain qui consomme de faon importante des protines animales exigera par exemple une quantit d'eau nettement plus leve, estime 5,4 m3 par jour, quun rgime vgtarien dont la consommation est estime 2,6 m3 par jour. L'indicateur de l'eau virtuelle sert galement pour calculer l'empreinte moyenne en eau des habitants d'une nation et permet de mettre en vidence des chelles de grandeur qui confirment l'iniquit dans la rpartition des ressources entre les pays dvelopps et les pays en dveloppement. Au fondement du calcul de lempreinte eau , cest la pression exerce sur la ressource qui est mise en valeur. Ce concept aborde des questions essentielles telles la rduction ncessaire des pressions exerces sur les ressources en eau par les activits pratiques, la scurit alimentaire ou encore, les marchs de leau. Cette empreinte eau, volume deau ncessaire pour la production des biens et des services consomms par les habitants, est videmment trs variable dun tat lautre11: - 2 483 m3/personne/an aux tats-Unis - 2 332 m3/personne/an en Italie - 1 875 m3/personne/an en France - 1 682 m3/personne/an en Suisse - 1 103 m3/personne/an en Pologne - 675 m3/personne/an en thiopie Le concept dempreinte eau peut ds lors sappliquer aux changes entre nations, par l'analyse des flux deau virtuelle entre pays exportateurs et pays importateurs de marchandises. Ce concept est de plus en plus sollicit, mais doit tre abord avec prcaution au regard des risques de marchandisation accrue quil peut entraner. D'autant que la mthode de calcul n'est pas suffisamment fiable. Ce concept peut nanmoins tre intressant pour les comparaisons. Il est ainsi repris par certains, dans le cadre des ngociations sur la rforme de la PAC, qui nhsitent pas mettre en avant lavantage comparatif des pays agricoles europens appels, selon eux, continuer produire comme ils le font actuellement et exporter leur excdent des pays
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1.1.5. Les rponses techniques innovantes


Les inquitudes suscites par le changement climatique au niveau de la ressource en eau conduisent aussi dsormais promouvoir massivement des rponses techniques innovantes : transferts deau entre les pays, dessalement de leau de mer, rutilisation des eaux uses pour des usages agricoles, industriels et de loisirs (" re-use "), recharge artificielle de nappes phratiques, cration de rserves, captage de la brume, constitution de marchs de leau Paralllement ces avances technologiques qui peuvent tre parfois haut risque, la consommation deaux en bouteille va croissant aussi bien dans les pays occidentaux que dans les pays du Sud, o il peut savrer moins ardu dassurer lalimentation en eau de la population en recourant leau embouteille au dtriment de limmense partie des populations pauvres. Or, laccroissement de la consommation deau embouteille est synonyme daugmentation des dchets et de la consommation dnergies. Mais ce sont l, avant tout, des palliatifs qui n'apportent pas de rponse de fond la crise de leau puisqu'il s'agit de technologies coteuses qui risquent, au contraire, daggraver des ingalits dj criantes entre pays riches et pauvres.

1.1.6. L'empreinte eau ou " Water footprint "


Le concept deau virtuelle dvelopp par le chercheur Tony Allan dans les annes 1990 mrite de retenir lattention. Il correspond l'valuation de la quantit d'eau utilise pour la production de biens de toutes sortes, notamment les produits agricoles et les biens alimentaires (1 litre de lait = 790 l. / 1kg de buf = 13 500 l. etc.). Les diffrents types d'alimentation auront ainsi des besoins diffrents en ressources hydriques. Un rgime

Source : www.waterfootprint.org

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dficitaires en eau qui peinent sauto-suffire. Ils omettent videmment de parler des consquences quengendrent les subventions europennes sur le dveloppement dune filire agricole prenne et durable dans les pays en dveloppement. Et ne disent videmment rien sur les consquences environnementales et sociales de lagriculture intensive la base de ce systme.

printemps 2011 (mars, avril et mai), natteignent que 45 % de la moyenne sur 30 ans, prcipitations qui, en particulier en montagne, ont connu un dficit au cours de lhiver dernier. Ce sont 56 dpartements qui connaissent des restrictions deau la fin de ce mois de mai 2011.

A contrario, le concept dempreinte eau peut permettre dlaborer des indicateurs pour orienter nos choix et nous assurer que les emplois productifs agricoles, industriels ou de loisirs de leau ne compromettent pas les besoins de base des tres humains et des cosystmes.

1.2. Sur le territoire franais


La France ne manque pas deau, mais celle-ci est ingalement rpartie sur le territoire. Le volume total des eaux renouvelables atteint annuellement 200 milliards de m3 en France mtropolitaine12. Il sagit de lapport pluvial, auquel sajoutent les dbits en provenance des pays voisins, dont il faut dduire lvaporation atmosphrique estime 60 %. Les 3/5mes de ces eaux rechargent les nappes phratiques en sinfiltrant dans le sol tandis que les 2/5mes ruissellent vers les rivires et les eaux stagnantes. Cependant, on peut constater que ce sont une vingtaine de dpartements qui, lors de ces douze dernires annes, connaissent des restrictions de consommation deau chaque anne. Ce nombre a doubl les annes relativement sches (1998, 2004) et ce sont 60 dpartements qui ont t touchs les annes les plus sches en 2003 et 2005. Cette anne 2011 sannonce particulirement difficile : selon Mto France13, la moiti nord de la France connat des niveaux de scheresse des sols superficiels jamais atteints la fin avril au cours des cinquante dernires annes. Cependant, ceuxci apparaissent plus lis un problme d'usage que de manque dans l'absolu. Mais le printemps 2011 est considr comme le plus chaud depuis 1900 : un mois davril o les tempratures ont t suprieures de 4C la moyenne, des pluies cumules qui, pour le

Si on regarde les cinq dernires dcennies, on a limpression quon voit de plus en plus de tels vnements grosso modo, trois l o on en attendrait un. On voit dailleurs des augmentations de frquence plus que dintensit mise part lexception de 2003. Cependant, lors des derniers sicles, il y a dj eu des mga-scheresses en France avec des destructions entires de rcoltes atteste le chercheur Pascal Yiou qui dirige le groupe de statistiques au Laboratoire des sciences du climat et de lenvironnement (LSCE)14. Des chroniques du XVIIIme sicle mentionnent ainsi des paysans normands notant des absences de pluies entre la Toussaint et Pques, ce qui parat incroyable de nos jours. Ainsi, si des vnements comme 2003, 2005 et 2011 sont exceptionnels au regard du XXme sicle, ils ne le sont plus dans la dure.
Il est ainsi extrmement difficile de srier ce qui ressort du changement climatique de ce qui ressort de cycles de variabilit naturelle du climat. Nanmoins, des simulations effectues sur certains vnements ( lexemple de celles pratiques sur les trs fortes prcipitations qui avaient noy le Pays de Galles lautomne 2000 et de la canicule de 2003) montrent que certains vnements taient extrmement peu probables en labsence des gaz effet de serre ajouts par lhomme dans latmosphre. Ainsi, les effets dj avrs du changement climatique conjugus des cycles naturels de perturbation pourraient entraner lhorizon des prochaines dcennies une forte variabilit
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Rapport annuel 2010 du Conseil dtat Leau et son droit

Les analystes ralisent des prvisions long terme avec des logiciels qui calculent les flux atmosphriques partir des donnes rcoltes sur lensemble du globe. Ces simulations sont plus ou moins alatoires. Pour 2011, lincertitude semble rduite par la constance des modles obtenus depuis la mois de janvier. Cependant, ces analyses globales ne permettent pas de dtailler les phnomnes locaux. Ni de comprendre la raison de telles scheresses.
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Le Monde paru le 31 mai 2011

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dvnements hydrologiques extrmes, inondations ou scheresses, qui ont dj fait leur apparition depuis le dbut des annes 2000.

1.2.1. Des consquences sur les pratiques agricoles


Si lon en croit plusieurs tudes qui se sont interroges sur les volutions climatiques et leurs impacts lhorizon 2050, limage du rapport Perspectives nergtiques de la France lhorizon 2020-2050 , publi en octobre 2007 par le Centre danalyse stratgique, lvolution actuelle rend prvisible un schma pour les 20 ou 30 prochaines annes avec les alas inhrents ce type de prvision : - davantage de pluie au nord de la Loire, qui deviendra plus agricole, - moins de pluie au sud de la Loire, qui va souffrir de scheresse avec une hausse des tempratures entranant une augmentation de la demande en eau. Ces projections imposent de prendre des dispositions permettant la mise en uvre dune nouvelle gestion intgre des ressources, mieux adapte ces perspectives. Si le modle agricole actuel perdure, lirrigation va simposer de plus en plus, notamment dans la partie sud de la France. Ce qui rend les choses problmatiques terme, notamment dans le Sud-ouest du territoire, o sont dj apparues des situations de crise et de tensions entre acteurs, difficiles grer. Dautres rgions de France, lexemple de la Vende ou de certaines zones de la Charente, sont dj confrontes lappauvrissement des ressources que lon ne sait pas grer de faon pratique et immdiate. Ainsi, Niort a failli manquer deau en 2005, et un vaste programme de recherche interdisciplinaire a t lanc par le CEMAGREF (hydrologie, tude des sols, agronomie, aspects conomiques, sociologiques), dans lespoir dchapper une situation de crise. La chambre d'agriculture15 de Dordogne16 constate des effets dj perceptibles dans le dpartement : " Le ple productions vgtales et hydraulique

agricole observe par exemple de plus en plus frquemment, des semis de varits plus tardives, des dates de vendanges plus prcoces. () ". Elle sest ainsi engage dans le programme de coopration Sud-ouest Europen , SUDOE, avec dix partenaires diffrents de ces territoires (Espagne, Portugal, France et Gibraltar). Ce projet transrgional a pour objectifs llaboration des diffrents scnarios climatiques envisageables l'horizon 2020 et de leurs impacts sur les secteurs conomiques les plus dpendants des ressources en eau, leurs consquences sur les exploitations. Ce, afin dtablir une stratgie de gestion environnementale et dadaptation afin notamment que les agriculteurs puissent anticiper la modification de leurs pratiques, de leurs cultures et des dbouchs conomiques.
Il est essentiel dacclrer ce mouvement de prise de conscience dans toutes les activits lies ou dpendantes de leau.

1.2.2. Une nouvelle politique de prvention des crues et inondations simpose


Les perspectives de limpact du changement climatique sur le fonctionnement du cycle hydrologique avec une augmentation des prcipitations intenses ont conduit intensifier ces dernires annes ladoption de diffrents programmes de protection contre les crues et les inondations. Efforts insuffisants, lactualit rcente nous en a donn plusieurs exemples tragiques. Le poids financier des missions qui en rsultent va aller croissant, dans des proportions hier encore inimaginables. Ainsi dans la rgion parisienne, linstitution des Grands Lacs de Seine17, qui assure

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Les Chambres d'agriculture sont des organismes consulaires chargs de reprsenter l'ensemble des diffrents agents conomiques de l'agriculture : exploitants agricoles, mais aussi propritaires, salaris, et organisations agricoles telles que les mutualits, coopratives, crdits et syndicats vocation gnrale. ll y a une Chambre d'Agriculture par dpartement franais en rgle gnrale, certaines couvrant plusieurs dpartements, soit 94 chambres au total avec les DOM. Au niveau dpartemental les chambres d'agriculture jouent un rle essentiel d'information et d'aide aux agriculteurs.

16 http://www.dordogne.chambagri.fr/productions-vegetalesirrigation/changements-climatiques.html

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un dbit minimal du fleuve en priode dtiage en amont de Paris par le biais de quatre grands barrages-rservoirs construits depuis les annes 50, envisage de mobiliser 500 millions deuros lhorizon des 10 prochaines annes afin de rduire les impacts des crues majeures, type crue centennale de 1910, sur Paris et les dpartements en aval et amont de la Seine. Augmentation des prcipitations intenses, mais rarfaction des pluies et rchauffement. Chacun saccorde sur le caractre inluctable des nouvelles tensions qui vont dcouler du changement climatique. Les tempratures qui ne vont pas cesser daugmenter entranent la diminution de lenneigement et la fonte des glaciers. Les rgimes hydrauliques des grands fleuves europens vont se trouver fortement perturbs, ceci une chance annonce de quarante cinquante annes. Ces prcipitations qui tombent aujourdhui sous forme de neige et qui tomberont sous forme de pluie augmenteront le risque dinondations laval en priode hivernale, tandis que la disparition de la masse glaciaire engendrera une baisse consquente des niveaux deau la fin de lt.

Nous devons ainsi dans notre politique de leau prendre en compte les impacts prvisibles du changement climatique luvre. Il sagit non seulement de grer la ressource existante mais galement dagir pour assurer le futur.

17 Les inondations dramatiques de 1910 et 1921 ont entran la construction, ds 1928, de 4 lacs-rservoirs sur les bassins de la Seine et de la Marne, permettant de soutenir les dbits en priode de scheresse en plus de protger lagglomration contres les inondations : lacs du Der-Chantecoq sur la Marne (350 Mm3), dOrient sur la Seine (205 Mm3), Amance et Temple sur lAube (170 Mm3) et Pannecire sur lYonne (80 Mm3).

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A- Le contexte gnral actuel

II- Le cadre lgislatif et rglementaire


2.1. Le cadre europen
La majorit des dispositions lgislatives et rglementaires qui encadrent la gestion de leau en France dcoulent de la transcription de directives ou rglements dorigine communautaire. traitement et le rejet des eaux urbaines rsiduaires ainsi que le traitement et le rejet des eaux uses provenant de certains secteurs industriels. Le souci premier de protection de la sant est visible dans les textes suivants. Ainsi la " directive nitrates " du 12 dcembre 1991 impose la lutte contre la pollution des eaux par les nitrates dorigine agricole, dont le seuil limite de 50 milligrammes par litre (mg/l) est le mme dans les rglementations sur les eaux brutes et celle de leau au robinet. Le message de lEurope est clair : cest la prvention qui est la bonne pratique. Un autre exemple illustre cette politique europenne : le niveau des seuils de pesticides dans leau rendre potable a t fix, non pas en fonction des tudes toxicologiques, comme le fait lOrganisation mondiale de la sant (OMS), mais par rapport au seuil de dtection des appareils danalyse. Ce qui est une manire de dire : zro pesticides dans les eaux . Cette norme est le point de dpart du long combat contre la prsence de ces produits dans lenvironnement et de la rglementation relative leur utilisation, dsormais symbolise par le rglement REACH18 de 2006. Ce sont ces directives europennes de 1980, 1991 et la directive cadre de 2000 qui dfinissent les objectifs des services deau et dassainissement des tats-membres.

2.1.1. Une politique europenne volontariste et ambitieuse


La politique europenne de leau, ne dans les annes 1970, est aujourdhui la croise des chemins. LUnion sest fixe des objectifs trs ambitieux de reconqute de la qualit des eaux par tapes successives. Une trentaine de directives et de rglements adopts depuis les annes 1970 font merger la politique europenne de leau qui sinscrit dans le cadre de la co-dcision le Conseil ne pouvant en dcider sans laccord du Parlement. Les diffrentes tapes : La politique europenne de leau est dsormais symbolise par la directive 2000 / 60 / CE du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2000, qui tablit un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (DCE). Elle engage chaque tat-membre dans un objectif de protection et de reconqute de la qualit des eaux et des milieux aquatiques. Cette directive structure l'ensemble de la politique de l'eau jusque l aborde successivement sous des angles divers. Le premier texte adopt en 1975 concernait leau destine la potabilisation, Le second, publi en 1976, concernait les eaux de baignade. Il sagit, pour ces deux textes, de sattaquer aux deux usages de leau les plus directement en rapport avec la sant publique, cet aspect ayant t un facteur important pour ladhsion des tats membres. La directive 91 / 271 / CEE du Conseil, du 21 mai 1991, dite DERU ou encore directive ERU , intresse le

2.1.2. La DCE : de la logique de moyens lobligation de rsultat


La Directive cadre sur leau doctobre 2000 impose aux tats-membres de rtablir un bon tat
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Le systme REACH, mis en place par l'UE en 2006, est un systme intgr denregistrement, dvaluation, dautorisation et de restrictions des substances chimiques et institue une agence europenne des produits chimiques. REACH oblige les entreprises qui fabriquent et importent des substances chimiques valuer les risques rsultant de leur utilisation et prendre les mesures ncessaires pour grer tout risque identifi.

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cologique et chimique de toutes les masses deau de surface, continentales (cours deau, plans deau) et littorales, ainsi que souterraines, dici 2015. Ce bon tat est valu partir de critres de qualit physicochimiques de l'eau, et de critres biologiques19. Il s'agit d'un texte fondamental, la DCE apporte des modifications majeures, tant dans la mthode que dans l'ambition. L'objectif est l'cologie des milieux. C'est une conception radicalement nouvelle par rapport la ligne politique antrieure : dune logique de moyens on passe une obligation de rsultats dont la non atteinte peut tre sanctionne, la demande de la Commission, par la Cour de Justice des communauts europennes (CJCE). Trois novations importantes sont introduites La DCE synthtise et simplifie toutes les directives concernant les eaux continentales et maritimes dj mises en place ainsi que les conventions internationales, souvent dterminantes en matire environnementale (convention OSPAR sur les apports la mer par exemple) ; La politique de l'eau est vue dans une acception large et concerne non seulement les eaux de surface (soit les eaux " naturelles " : rivires, lacs, eaux ctires...), mais galement les eaux fortement modifies ou artificielles (barrages), et les eaux souterraines ; Les objectifs de qualit sont tablis par " masse d'eau ". Il s'agit l encore d'un concept nouveau. La masse d'eau correspond en effet un volume d'eau dont les caractristiques sont communes et sur lesquelles les pressions autre nouveaut conceptuelle qui voque les pressions urbaines, agricoles ou industrielles sont homognes. Ainsi, il peut y avoir des masses d'eau trs importantes (partie d'un fleuve entre une grande zone d'activits et l'estuaire) ou des masses deau trs rduites (tronon de rivire, lac). Lorganisation de la gestion Chaque tat doit recenser ses masses deau, dresser un tat des lieux et, en consquence, mettre en place un plan de gestion avec des objectifs environnementaux ainsi que des programmes de surveillance.

La directive organise la gestion intgre de la ressource en s'appuyant sur plusieurs lments : l'identification des districts hydrographiques comme chelle de gestion, la dsignation d'une autorit comptente pour le district, afin dassurer la coordination et le suivi des mesures, l'tablissement d'un plan de gestion, document de programmation pour le district, qui runit notamment les mesures ncessaires pour atteindre l'objectif. La logique de la gestion par bassin est en outre pleinement mise en uvre, puisque la directive prvoit la dlimitation de districts uniques dans le cas de bassins internationaux et retient l'objectif de l'laboration de plans de gestion uniques pour ces bassins. Autre novation, la participation du public Il faut noter l'importance de l'article 14 qui demande qu'un grand nombre d'informations soient publies et soumises aux observations du public, toutes les tapes de la mise en uvre de la DCE : le calendrier, le programme de travail pour l'laboration des plans de gestion de district hydrographique, une synthse provisoire des questions importantes qui se posent dans le bassin hydrographique, un projet de plan de gestion un an au moins avant le dbut de la priode de rfrence du plan. Une grande attention est traditionnellement porte dans la rglementation communautaire l'accs l'information et la prise en compte des opinions du public. Mais la DCE ne vise pas seulement accorder un bon accs aux documents labors, elle veut garantir la participation active du public la procdure d'laboration du plan de gestion. Ainsi, gage d'une relle transparence voulue par les institutions europennes, un calendrier de mise disposition des documents est impos : des dlais suffisants doivent tre prvus (au minimum 6 mois) afin de permettre la formulation, par crit, des observations sur les documents de rfrence ayant servi l'laboration du projet de plan de gestion.
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Critres de bon tat : se reporter au glossaire

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Une difficult relle rside cependant dans la mise en uvre de la participation : la directive est complexe, la plupart des documents sont techniques et la prise en compte effective d'opinions ne peut que soulever des difficults pratiques (recueil des avis, cho leur donner, etc.).

2.2. Le dispositif lgislatif et rglementaire franais


La politique de leau en France est dfinie par trois lois-cadres, auxquelles sajoute une lgislation et une rglementation foisonnantes qui rendent malaise une comprhension densemble de la gestion de leau, de ses enjeux et des stratgies dacteurs qui sy dploient. La mise en place de la politique communautaire pse en fait trs fortement sur les dispositions prises au niveau national ces vingt dernires annes, que ce soit au niveau lgislatif ou rglementaire.

besoins en eau lis aux activit humaines. Cest elle qui : pose le principe que l'eau fait partie du patrimoine commun de la Nation , et prcise la rpartition des comptences entre l'tat et chaque niveau de collectivit territoriale (communes, dpartements, rgions). prvoit la mise en place dans chaque bassin ou groupement de bassins d'un schma directeur d'amnagement et de gestion des eaux (SDAGE), complts dans chaque sous-bassin par des schmas d'amnagement et de gestion des eaux (SAGE). transpose dans notre droit la DERU (directive europenne du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux rsiduaires urbaines), qui impose aux tats membres la collecte et le traitement des eaux uses pour toutes les agglomrations. - La loi du 30 dcembre 2006 sur leau et les milieux aquatiques (LEMA) transpose la DCE (directive cadre europenne sur leau doctobre 2000) afin de parvenir aux objectifs fixs, notamment : le bon tat des eaux, toutes origines confondues, dici 2015, l'amlioration des conditions daccs leau pour tous, une meilleure transparence dans le fonctionnement du service public de leau, la rnovation de lorganisation de la pche en eau douce. La LEMA a revu en profondeur lorganisation de la gouvernance de leau au niveau national. Elle a : constitutionnalis les redevances des Agences de leau, dsormais au nombre de sept, dont lassiette, le taux et les modalits de recouvrement sont fixs par le lgislateur, rorganis les comptences et le financement des Agences de leau, cr lOffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA), aux pouvoirs renforcs par rapport ceux du Conseil suprieur de la pche (CSP) quentre autres missions, il a remplac. Les obligations d'origine communautaire ont par ailleurs amen la France prendre de multiples dispositions rglementaires qui ont suscit des investissements consquents.
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2.2.1. Les 3 textes principaux : lois cadre de 1964, 1992 et 2006


- La loi cadre du 16 dcembre 1964, relative au rgime et la rpartition des eaux et la lutte contre leur pollution marque son caractre novateur en posant les bases de ce qui est devenu l'cole franaise de gestion de l'eau . Elle s'incarne notamment dans : l'application du principe pollueur-payeur par le biais de structures nouvelles, les Agences de l'eau, la dlimitation de bassins hydrographiques ou bassins versants comme units pertinentes de gestion de la ressource. C'est ainsi la loi de 1964 qui cre, en France mtropolitaine, les six Agences de leau20 associes aux grands bassins hydrographiques. - La loi du 3 janvier 1992 sur l'eau est dj marque par la transposition de directives communautaires et la prise en compte de nouveaux concepts (dveloppement durable, gestion globale, etc.). Son objet est de garantir la gestion quilibre des ressources en eau, prenant en compte les besoins en eau des cosystmes et non plus seulement des

Adour-Garonne, Artois-Picardie, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Rhne-Mditerrane & Corse, Seine-Normandie

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2.2.2. Le Grenelle Environnement


Organis en 2007, il sest agi dun grand dbat national runissant ltat et la socit civile, sorte de dmarche nationale participative faisant appel aux innovations pour tenter de relever les dfis du dveloppement durable. Les conclusions du Grenelle rendues publiques en octobre 2007 ont abouti 268 engagements nationaux en faveur de lenvironnement. En dcembre 2007, 34 comits oprationnels ont t lancs, chacun dentre eux pilot par un parlementaire ou une personnalit reconnue, dont la mission tait de proposer des actions concrtes pour la mise en uvre de ces engagements. Les travaux se sont, pour la plupart, achevs en mai 2008. Le Parlement a alors adopt, entre 2008 et 2010, des textes dans la finalit de traduire lgislativement les engagements du Grenelle : La " loi Grenelle 1 ", promulgue le 3 aot 2009, propose, entre autres, des mesures touchant la biodiversit et les milieux naturels. Elle confirme les dispositions concernant notamment la trame verte et bleue, les agricultures conomes et productives, la dynamisation forestire et la gestion intgre de la mer et du littoral. La volont de stopper la perte de biodiversit est raffirme dans tous ces secteurs. Dans un autre volet, elle dcide de la cration par ltat dun portail environnemental permettant tout internaute daccder aux informations environnementales dtenues par les autorits publiques. La " loi Grenelle 2 ", promulgue le 12 juillet 2010, portant engagement national pour lenvironnement enrichit les articles du Grenelle et dclinent des mesures dans six chantiers majeurs notamment le volet prservation de la biodiversit. Les principales avances pour le bon fonctionnement des cosystmes et la protection des espces et les habitats concernent : - llaboration de la trame verte et bleue, - un tournant vers lagriculture durable en matrisant les produits phytopharmaceutiques et en dveloppant le bio (rduction vise de 50 % de lusage des produits phytosanitaires), - la protection des zones humides et des captages deau potable,

- lencadrement de lassainissement non collectif et la lutte contre les pertes deau dans les rseaux, - la protection de la mer et du littoral.

2.2.3. De nombreuses dispositions concernent la gestion dlgue


ct de cet ensemble de dispositions sur le fond, d'inspiration communautaire, une lgislation toute nationale s'est intresse aux modalits de la gestion du service public d'eau et d'assainissement (SPEA) dans le cadre du territoire national afin d'en amliorer les procdures et la transparence. Nombre de celles-ci concerne la dlgation de service public (DSP). La Loi Sapin du 29 janvier 1993, relative la prvention de la corruption et la transparence de la vie conomique et des procdures publiques , organise la publicit ainsi que les conditions de mise en concurrence et dexamen des offres. La loi Barnier du 2 fvrier 1995, relative au renforcement de la protection de l'environnement , encadre la dure des contrats 20 ans, interdit le versement de droits dentre, et institue le rapport annuel du maire. La loi Mazeaud-Seguin du 8 fvrier 1995, relative aux marchs publics et dlgations de service public , institue notamment le rapport du dlgataire et le contrle de ses comptes par les chambres rgionales des Comptes (CRC). La loi du 27 fvrier 2002, relative la dmocratie de proximit , introduit la participation des usagers de leau au travers de la commission consultative des services publics locaux (CCSPL).

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A- Le contexte gnral actuel

III- point d'tape sur la mise en uvre de la politique communautaire


La mise en uvre de cette politique communautaire ambitieuse se traduit par des phases de prparation laborieuses et des dlais de ralisation trs longs. Ainsi, la directive ERU, Eaux rsiduaires urbaines , a t mise ltude partir de 1987, adopte en 1991, et fixait pour les dlais les plus longs un objectif de respect pour 2005. La DCE, adopte en octobre 2000, qui vise un bon tat cologique des eaux des rivires, des lacs, des estuaires, de surface ou souterraines en 2015, trouve sa source dans un rapport du Parlement europen soulignant le manque de cohrence de la politique communautaire de leau qui date de 1995. Cette notion de temps long est partag au niveau des tats-membres. La DCE a contribu faire merger une dynamique nouvelle. Les rapports dinformation sur ltat des eaux ont gnralement t transmis temps la Commission, de nouvelles mthodes de travail communes se sont faites jour : approche par bassins hydrographiques pour une coordination inter-tats, participation du public, mobilisation des donnes et transparence. Les pays qui risquent de ne pas atteindre lobjectif de bon tat en 2015 apportent trs souvent des rponses rglementaires court terme se rfrant une demande sociale engendre par des vnements plus ou moins spectaculaires : scheresses, inondations, polmique sur une pollution, alors mme que la politique de leau construite autour des directives europennes est dune autre nature. Il nen demeure pas moins que lon peut aujourdhui mesurer un cart de performances en matire dassainissement de prs de 20 points entre un groupe de tte constitu par lAllemagne, le Danemark et lAutriche, et les pays du sud tels que lItalie, lEspagne ou la France. Pour ce qui est des infractions et des contentieux relatifs lensemble des directives sur leau, l encore des pays comme le Danemark, la Sude et lAutriche sont exemplaires, linverse de la France, du Portugal, du RoyaumeUni et de lEspagne qui font figure de mauvais lves. Le premier groupe dtats bnficie de circonstances gographiques ou climatiques favorables ; les seconds ont prouv des difficults lors de la transcription en droit national des textes europens. Le bilan global des efforts consentis pour la protection de leau apparat ainsi mitig. Dans sa communication sur la premire tape de la mise en uvre de la DCE, publie le 22 mars 2007,

3.1. Retards et insuffisance des moyens mis en uvre par les tats-membres
La situation actuelle des eaux communautaires est plus grave que prvue, puisqu'il est estim que 40 % des eaux de surface risquent de ne pas atteindre le bon tat, que 30 % seulement pourraient y parvenir, et que lon manque dinformations suffisantes pour les masses deau restantes. Les causes essentielles de ce mauvais tat sont lies aux pollutions diffuses, aux modifications physiques et la surexploitation des ressources. Les tats membres qui avaient prcdemment mis en place les directives de moyens, telles que la DERU, la directive nitrates ou les directives sur les limitations des missions industrielles, ont commenc rsoudre une partie de leurs problmes. En revanche les douze nouveaux tats membres demeurent confronts des pollutions ponctuelles quils ne matrisent pas.

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la Commission estimait que latteinte de lobjectif du bon tat cologique des eaux dici 2015 est possible, mais considrait galement que les tats doivent faire plus . Cest tout particulirement la qualit de la transposition juridique qui, selon les termes de la Commission, laisse dsirer . La Commission considre que pas moins de dix-neuf tats membres ont une lgislation qui prsente de graves lacunes et que la directive n'a pas t transpose dans son intgralit. Elle a ainsi engag une action judiciaire leur encontre. La Cour de Justice des Communauts europennes (CJCE) est en effet comptente pour dclarer quun tat na pas respect ses obligations en ne transposant pas une directive dans le dlai imparti. Dclarer , le terme est prcis car le premier arrt de la cour na pas de consquences pratiques ; ce nest que si ltat nexcute pas cet arrt que la Cour, saisie nouveau par la Commission, peut alors prononcer une sanction pcuniaire21. Les tats membres ont aussi du retard en matire dintroduction dinstruments conomiques dans les systmes de gestion de leau. La Commission a galement publi un rapport sur lapplication de la directive ERU. Il apparat que seulement 51 % des stations dpuration de lUnion europenne, avant llargissement de 2004, sont aux normes. Un autre rapport concerne la directive nitrates, qui vise rduire et prvenir la pollution agricole des eaux par ces substances. Son application reste incomplte dans plusieurs tats, et les profils de pollution varient considrablement travers lUnion. Les excs de nitrates les plus importants ont t constats aux Pays-Bas et en Belgique, ainsi quen France et en Allemagne (Basse-Saxe). Mais le cadre danalyse communautaire est globalement construit dans une perspective de pays dEurope du Nord et ne tient pas compte de la spcificit des pays faible densit dhabitat, comme la France, lEspagne, le Portugal, la Finlande et la Sude. Ainsi la France compte-t-elle plus de 17 700 stations dpuration (STEP) alors que

leur nombre aux Pays-Bas nexcde pas 450. Ces STEP hollandaises sont grandes, recourent la technologie des boues actives et sont conformes aux prescriptions europennes, alors que la France compte aussi plus de 5 millions et demi de fosses septiques appartenant des particuliers qui ne sont pas raccordes au rseau. Ces diffrences ne concourent videmment pas faciliter la mise en uvre de rfrentiels communs. Ainsi, si la DCE marque diverses avances (participation du public, planification de la gestion de l'eau, prise en compte de la dimension conomique, etc.), un certain nombre de questions demeurent. Car le texte final, fruit d'un difficile consensus, ne peut satisfaire toutes les parties concernes. Une interrogation fondamentale concerne l'approche uniforme retenue. Les mmes obligations s'appliquent dans toute l'Union, sur tous les districts, et les mmes procdures devront tre mises en uvre. Mais compte tenu de la diversit de milieux existant au sein de l'Union, de la multiplicit des pressions d'un bassin l'autre, de la varit des enjeux, des diffrences hydrologiques ou encore des influences plus ou moins marques de particularits gographiques, une approche unique parat discutable. On se heurte ici une difficult courante, celle de prendre en compte dans un texte communautaire les particularits locales. On peut aussi souligner parmi les points qui font dbat : - l'exclusion des eaux marines ; - la difficult de l'apprciation homogne (et normalise) de la qualit cologique des eaux l'chelle europenne ; - les passerelles avec les politiques sectorielles fort impact potentiel sur l'eau : si les rejets industriels sont viss, les aspects agricoles ont t peu ou prou oublis ; - enfin quen est-il du rle qui pourra tre donn l'approche conomique : outil d'aide la dcision ou instrument permettant d'imposer des orientations ?

21 Si les rsultats ne sont pas atteints, lchec peut entraner de lourdes sanctions communautaires, soit des amendes qui peuvent atteindre des dizaines, voire des centaines de millions deuros.

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Ces politiques volontaristes de lUnion Europenne sont ainsi plus ou moins couronnes de succs et dsormais confrontes des dfis majeurs. Les objectifs fixs par lUnion serontils atteints ? Quel sera limpact du rchauffement climatique sur les politiques de leau ? Comment rduire les ingalits daccs qui demeurent dans lespace europen ? Quel avenir pour le service public de leau en Europe ? Comment accrotre une indispensable solidarit Nord-Sud en matire daccs leau ? Autant denjeux susceptibles dentraner de considrables inflexions de la politique europenne de leau, et dont limpact excde trs largement sa dfinition strictement sectorielle.

Des drogations lobjectif datteinte du bon tat dici 2015 sont possibles sous rserve de justifications. La DCE a instaur une dmarche pragmatique de progrs, par cycles de gestion de six annes 2009 - 2015, 2015 - 2021, 2021 - 2027... En mars 2010, la France rendait compte la Commission europenne de la mise en uvre de la DCE, les donnes transmises incluant une valuation de ltat des eaux en 2009, laffectation chaque masse deau dun objectif, et une estimation dtaille par bassin du cot des actions ncessaires pour latteinte de ces objectifs. Sur lobjectif du bon tat des masses deaux de surface, la France prsente un bilan 2009 de 45 % conformes (tat cologique et tat chimique) et assure que les deux tiers le seront dici 2015. Ce qui corrobore l'objectif ambitieux fix dans le cadre du Grenelle de lenvironnement qui sest droul lt 2007, de deux tiers des masses deau de surface au bon tat dici 2015. Cependant, les ONG environnementales se montrent sceptiques et des interrogations subsistent notamment quant au financement des mesures mettre en uvre. Outre les problmes propres chacun, les territoires de bassins sont en effet tous confronts deux obstacles majeurs : les pollutions diffuses, majoritairement dorigine agricole, et la modification de la morphologie des cours deau. Le retrait de substances pesticides dangereuses dcid dans le cadre du Grenelle doit permettre des gains en matire de qualit de leau. Mais cette pollution est le rsultat dune politique agricole hyperproductiviste et pose la question de notre systme de production. On note par ailleurs que le niveau de nitrates va en augmentant dans certaines zones et que plus de 50 % du territoire franais est class en zone vulnrable , ce qui constitue une raison majeure de non atteinte de lobjectif. La lutte contre les pollutions agricoles et lenjeu morphologie reprsente plus de 70 % des dpenses du programme de mesures franais 2010 - 2015 sans que la question de savoir qui va payer soit rsolue au niveau national.

3.2. Un premier bilan de la mise en uvre de la politique communautaire en France


La France sest-elle donne les moyens daccompagner sur le terrain, tant au niveau de son laboration qu celui de sa mise en uvre pratique, cet impressionnant corpus juridique europen, dont aujourdhui la DCE est le texte majeur ? Les objectifs fixs pourront-ils tre atteints ? Lenjeu est doublement important : apporter une rponse sanitaire et environnementale satisfaisante dans une optique de long terme, ne pas tomber sous la coupe damendes europennes qui peuvent se chiffrer trs haut. O en sommes-nous globalement ? La France compte 574 masses deau souterraines et 11 523 masses deau de surface dont 94 % sont des cours deau. Pour la gestion administrative de leau, le pays est subdivis en comits de bassin qui ont chacun charge de dfinir, sur leur territoire, les grandes orientations pour une gestion quilibre de la ressource en eau ainsi que les objectifs de qualit et quantit atteindre, et de mettre en place les programmes de mesures correspondants. La mise en uvre pratique en est confie aux Agences de leau et comits de bassin qui ont vu leurs missions rvises et tendues en ce sens (cf. partie B, 2me enjeu).

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Quant aux eaux souterraines, ce sont aujourdhui seulement 14 % qui sont recenses en bon tat cologique et 29 % en bon tat chimique. Des drogations ont donc t demandes par la France pour atteindre les objectifs de la DCE22 : - prs de 36 % des masses deau de surface font lobjet dune drogation pour le bon tat cologique, en cohrence avec les chiffres du Grenelle et 17 % font lobjet dune drogation pour leur tat chimique, - ce sont l aussi 36 % des masses deau de surface qui font lobjet dune drogation pour le bon tat chimique. Les actions cls identifies dans les programmes de mesure pour la mise en uvre des mesures de prvention et de restauration ont un cot global estim 27 milliards deuros pour la priode 2009 - 2015. Le prochain bilan dtape doit tre prsent la Communaut europenne en 2012. Par ailleurs, en ce qui concerne la directive ERU, la France est poursuivie par la Commission pour non-respect des normes de son parc car elle a pris un retard important. En 2005, 120 villes franaises de plus de 10 000 habitants n'taient pas aux normes, et le ministre de lcologie prvoyait des investissements de 750 millions deuros/an pour rattraper le retard. Si jusquici, les arrts de la Cour europenne de justice ne font que pointer les manquements de la France, il nest cependant pas exclu que la Commission rclame des sanctions financires. Celles-ci peuvent tre trs importantes. lui seul, lchec constat de la mise en uvre de la directive ERU atteste de notre incapacit mettre en uvre des politiques structurelles adaptes limportance des enjeux et peut inquiter quant notre capacit tenir les objectifs assigns par la Directive-cadre europenne sur leau aux chances 2015, voire 2021 ou 2027.

Laccompagnement de la mise en uvre de ces politiques communautaires apparat donc comme lun des enjeux majeurs de la politique de l'eau en France. On peut constater un rel manque d'information de lensemble des acteurs concerns : cette information est parcellaire et singulirement dfaillante face la multiplication des poursuites contentieuses engages contre la France par lexcutif europen devant la Cour de Justice des Communauts europennes.

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Source : Eaufrance la reconqute du bon tat des eaux et des milieux aquatiques De ltat des eaux en 2009 aux objectifs 2015 .

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A- Le contexte gnral actuel

Iv- Le petit cycle de l'eau, sa gestion, son financement


Alors que le grand cycle de leau correspond au cycle naturel de la ressource (vaporation, prcipitation, ruissellement, infiltration, coulement), le petit cycle de leau correspond celui de ses usages. Il dsigne lensemble des tapes qui interviennent depuis le captage de leau ltat brut, sa production et sa distribution jusquau robinet, puis son retour dans le milieu naturel aprs usage (domestique, agricole, industriel), aprs dpollution dans les stations dpuration (STEP). En France, ce sont les communes qui sont responsables de la distribution de leau potable (4.1.1.) et de la collecte des eaux uses (4.1.2.) et qui sont propritaires des infrastructures. Elles peuvent assurer ces responsabilits soit directement, en rgie, soit par dlgation (4.1.3.). Elles grent plus de 35 000 services deau et dassainissement. Si l'eau est un bien commun, qui en lui mme n'a pas de prix, c'est le cot de l'ensemble des services, qui la rendent potable, la distribuent et la dpolluent, qui est factur aux usagers (4.1.4). en vigueur. Le traitement est plus ou moins complexe selon la qualit de l'eau brute et, en gnral, les eaux de surface demandent des traitements plus consquents. - La distribution : leau rendue potable est achemine sous pression dans des rservoirs ou des chteaux deau, puis achemine par des conduites jusquaux branchements au pied des btiments. Enfin, elle est distribue par les conduites prives intrieures pour arriver jusquaux robinets. Leau est un produit lourd (1 l = 1 kg / 1 m3 = 1 tonne) dont la production et le transport sont coteux, le stockage difficile. Do lavantage davoir des lieux de production et de consommation rapprochs. Plus de 99 % de la population tait raccorde un rseau public de distribution deau en 2008, soit 906 000 km de conduites deau potable. Les besoins en eau par jour et par personne sont estims 150 litres. Les volumes prlevs chaque anne pour la production d'eau potable sont estims 100 m3 par habitant, compte tenu du rendement des rseaux et des fuites. En effet, il y a des pertes plus ou moins importantes cause de ruptures des conduites ou de joints dfectueux. Ltat du rseau est une donne importante du rendement du service. Le taux de pertes est tabli pour 2008 21,9 %24, une moyenne nationale qui recouvre dimportantes disparits. Il tait de 23,7 % en 2004 et a diminu du fait du renouvellement/dveloppement des canalisations et des progrs enregistrs dans la dtection et la rparation rapide des fuites.

4.1. Le service dalimentation en eau potable : trois tapes


- Le captage de leau douce ltat brut qui peut avoir diverses origines : nappes souterraines (2/3 des captages) ou eaux superficielles (cours deau, plans deau, sources 1/3 des captages). Leau issue dune nappe souterraine engendre des cots de captage plus importants (forage et pompage). Les besoins en eau potable reprsentent 18 % de la totalit des volumes d'eau douce prlevs (autres usages : nergie, agriculture, industrie)23. - La potabilisation : l'eau est transporte lunit de potabilisation pour y tre traite et tre rendue potable, cest--dire conforme la rglementation

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Source : SoeS (Service de lobservation et des statistiques du ministre de lcologie) Source : SoeS

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4.2. Les services dassainissement


Sur les questions d'puration, aujourd'hui l'ensemble de la lgislation qui s'applique vient de l'Europe : - la directive eaux rsiduaires urbaines impose aux tats membres des obligations nouvelles dans la collecte et le traitement des eaux uses, transpose en droit franais par la loi du 3 janvier 1992 et le dcret du 3 juin 1994 ; - la directive-cadre sur l'eau d'octobre 2000 (DCE 2000), transpose en droit franais par la LEMA. Les indicateurs les plus courants sur la qualit de leau sont la demande biologique en oxygne (DBO5) et la demande chimique en oxygne (DCO), ainsi que les matires en suspension (MES). Ils sont mesurs sur les eaux uses en entre de traitement et aprs traitement. On distingue trois grandes catgories deaux uses : - les eaux uses industrielles : les caractristiques sont variables dune industrie lautre. Les entreprises industrielles rejettent leurs eaux uses dans le milieu rcepteur en les faisant transiter auparavant soit vers une station dpuration urbaine (on les appelle alors rejeteurs indirects ), soit vers leur propre station dpuration (ce sont alors des rejeteurs directs ). - les eaux pluviales : ruisselant sur les sols et les toitures, elles peuvent tre lorigine de pollutions importantes des cours deau, notamment pendant les priodes orageuses. Depuis la LEMA de dcembre 2006, la gestion durable des eaux pluviales est une obligation lgale, les collectivits doivent amnager leurs territoires en se proccupant de les intgrer dans l'environnement urbain local, au plus prs de leur point de chute. - les eaux uses domestiques : eaux mnagres et eaux " vannes " (rejets de toilettes). Cellesci doivent subir un ou plusieurs traitements avant de retourner dans le milieu naturel. Deux modalits.

Les deux modalits dassainissement des eaux uses domestiques. Celles-ci sont fonction du lieu dimplantation de lhabitation : - l'assainissement collectif, soit un rseau public de collecte des eaux uses (le " tout l'gout ") acheminant celles-ci sur un site de traitement, les frais de raccordement au rseau tant la charge de lusager ( droit de branchement et cot des travaux) ; - l'assainissement non collectif (ANC) appel aussi assainissement individuel ou autonome : installation prive lie une habitation ou un groupe d'habitation qui doit tre capable de traiter les eaux uses. Obligation est faite aux communes de dlimiter sur leur territoire les zones d'assainissement collectif et non collectif (loi de 1992). Un assainissement collectif public cote excessivement cher (le cot moyen d'un rseau se situe entre 150 et 200 le mtre linaire de rseau), et de ce fait concerne des zones certaines densits de peuplement.

1) Lassainissement collectif
Il existe deux types de rseaux dgout : - le rseau unitaire qui reoit, en mlange, les eaux uses et les eaux pluviales cest celui qui a t implant historiquement dans la plupart des centres villes ; - le rseau sparatif, plus rcent, est compos de deux collecteurs spars, un pour les eaux uses, un autre pour les eaux pluviales. Les eaux uses sont ainsi transportes vers une station de traitement des eaux uses (STEP), charge dpurer leau et de la rejeter dans le milieu naturel. Les technologies de traitement sont variables, en fonction notamment de la nature des effluents traiter et du milieu rcepteur. La technologie la plus rpandue en France est celle dite par boues actives , utilisant les bactries comme outil de traitement. Leau qui sort dune STEP nest pas potable, car elle contient encore, en proportion variable, des polluants et une charge microbienne rsiduelle, mais elle est suffisamment pure pour tre rejete dans les milieux aquatiques rcepteurs et utiliser les capacits puratoires du milieu.

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On recense 17 700 stations collectives ; 81 % des logements sont raccords un rseau dassainissement collectif.

2) Lassainissement non collectif


Lorsquune habitation nest pas desservie par un rseau dgout, elle doit toutefois tre dote dun systme de traitement des eaux uses domestiques dispos sur la parcelle. Rsultante de la composante rurale et du mitage pri-urbain du territoire, la France compte elle seule autant de foyers non relis un service dassainissement collectif que lensemble des pays de lUnion ! Ce sont donc encore 19 % des logements, soit 5,5 millions de foyers (12 millions dusagers) qui demeurent quips dinstallations dassainissement non collectif. Le dispositif doit tre ralis conformment des normes prcises qui ont t redfinies par 3 arrts promulgus en 2009, au terme dun trs long travail lgislatif. Il ncessite une tude spcifique (tude la parcelle) afin didentifier les donnes prendre en compte (type de sol, contraintes spcifiques comme la prsence de captage deau, topographie, distances respecter), de dfinir le type de dispositif adapt et de proposer une solution de dimensionnement et dimplantation. Les SPANC Les communes et les EPCI25 sont tenues de mettre en place un service public d'assainissement non collectif (SPANC). Celui-ci a une double mission (lois de 1992 et 2006) : de contrle afin de prvenir les risques sanitaires (il peut prescrire une opration de remise aux normes voire raliser doffice les travaux de mise en conformit et aussi contrler les installations ds leur conception) ; dinformation et de conseil auprs des usagers. Le financement du SPANC est autonome, ses dpenses ne peuvent tre couvertes par limpt. Les charges du service sont donc assures par les redevances quacquittent les usagers de l'ANC, comme ceci est le cas pour les usagers de l'assainissement collectif. La remise aux normes ventuelle ne peut intervenir quaprs un contrle de conformit obligatoire (diagnostic). Les missions peuvent tre confies un dlgataire, sous forme de dlgation de service public (DSP).

Le dpotage L'ANC gnre des quantits croissantes de matires de vidange dont la destination finale, limination ou recyclage, doit tre assure via des sites spcialiss, par dpotage : lieux homologus, respectant les textes rglementaires et l'intrt gnral en matire de respect de l'environnement. Pour tre agres, les entreprises doivent, entre autres, dclarer un lieu de dpotage adapt traiter les dchets achemins. Un arrt de 2009 dfinit en thorie les contraintes en la matire et prcise aussi les modalits dagrment des vidangeurs par les autorits prfectorales. Mais sur le terrain on rencontre tous les cas de figure. En milieu rural, llimination des matires de vidange est parfois effectue dans des conditions qui ne respectent pas la rglementation. On trouve aussi des vidangeurs spcialiss qui exercent leur activit sur un ou plusieurs dpartements et, soit possdent leur propre site de dpotage, soient confient les matires de vidange des exploitants de STEP qui ont cr une aire de dpotage.

4.3. Les modalits de gestion du service public de leau et de lassainissement


Sur les plus de quelques 35 000 services de leau et de lassainissement, les 3/4 des communes sont regroupes dans des structures intercommunales pour l'eau potable, elles ne le sont qu hauteur de 44 % pour l'assainissement. Les collectivits qui exercent les comptences eau et assainissement doivent obligatoirement disposer (au-dessus dun seuil de 3 000 habitants), dun Budget annexe de leau (BAE) et/ou de lassainissement (BAA), qui ne peut donc tre confondu avec le Budget gnral (BG) de la collectivit. Ce budget doit tre quilibr et financ par lusager. Disposition rglementaire qui a donn naissance ladage selon lequel leau paye leau .
25 EPCI : tablissement public de coopration intercommunal, structure administrative qui regroupe des communes qui choisissent de dvelopper un certain nombre de comptences en commun dont notamment la gestion de leau, de lassainissement

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La gestion des services de l'eau a t confie de fait aux communes depuis le dbut du XIXme sicle et cest la jurisprudence qui, au fil du temps, avait conduit dessiner lencadrement rglementaire de lexercice de cette comptence. Avant la promulgation de la Loi sur leau et les milieux aquatiques, en dcembre 2006, aucune loi ou texte rglementaire nimposait aux communes ou leurs groupements dexercer de manire obligatoire les comptences de production et de distribution deau potable linverse de lexercice de la comptence assainissements. Mais, la LEMA, ne donne comptence obligatoire aux communes, ou leurs groupements, que sur la seule distribution deau potable. Les communes nont pas lobligation mais la simple facult dassurer les autres missions du service deau potable : production par captage ou pompage, protection du point de prlvement, traitement, transport, stockage (art. L. 2224-7-1 du Code gnral des collectivits territoriales - CGCT)26. Si les communes ou leurs groupements sont seules comptentes pour distribuer de leau potable sur leur territoire, il nest pas interdit dautres collectivits de produire, traiter ou stocker de leau potable destine tre distribue sur dautres territoires. Elles peuvent assumer directement en rgie la gestion de leurs services, ou dlguer tout ou partie de leurs comptences des entreprises prives. Lensemble de ces questions est trait dans le 3me enjeu, en seconde partie du rapport.

constitue la plus grande part de cette valeur, de 65 % 75 %, selon les contextes dpartementaux. Les villes, grandes et moyennes, ont dvelopp la distribution publique deau potable entre la fin du XIXme et la premire partie du XXme sicle. Mais cest partir des annes soixante que la desserte de la population rurale par un rseau public a pris son essor. On considre que seulement 20 % du linaire de rseau a t construit avant 1960. Plus de 400 000 km ont t construits entre 1960 et 1980, avec une pointe au milieu des annes 1970. Une part importante de ce linaire a alors t ralise en PVC. Mais la connaissance prcise de ces infrastructures, de leur vtust et donc de leur besoin de renouvellement, demeure extrmement lacunaire en 2011. Au terme dune enqute diligente en 2001-2002 sur sept dpartements pilotes en Normandie27, le linaire total des rseaux deau potable, extrapol lensemble du territoire, avait t estim 850 000 km, soit un patrimoine dune valeur de 85 milliards deuros, calcul en cot de renouvellement neuf , cest--dire le cot actualis de ce patrimoine sil fallait le constituer aujourdhui. Depuis lors, ces chiffres ont t ports 906 000 km de linaire, pour un montant dune centaine de milliards deuros, selon les donnes publies en 2010 par le SOeS du CGDD du ministre de lcologie Cette tude, comme lanalyse de Canalisateurs de France, dresse un tat des lieux critique. lchelle nationale, les rseaux et ouvrages ont aujourdhui un ge moyen de 40 50 ans, comparer aux

4.4. Les ouvrages, part importante du patrimoine communal


Les ouvrages assurant la distribution deau potable en France reprsentent un patrimoine considrable. Les ouvrages apparents, captages, aqueducs, usines et surtout chteaux deau, aussi imposants soient-ils, ne reprsentent quune part modeste de la valeur de ce patrimoine. Cest le patrimoine enterr, les rseaux eux-mmes, qui

Larticle L. 2224-7-1 du Code Gnral des Collectivits Territoriales (CGCT) dispose que : Les communes sont comptentes en matire de distribution d'eau potable. Dans ce cadre, elles arrtent un schma de distribution d'eau potable dterminant les zones desservies par le rseau de distribution. Elles peuvent galement assurer la production d'eau potable, ainsi que son transport et son stockage. Toutefois, les comptences en matire d'eau potable assures la date de publication de la loi n 2006-1772 du 30 dcembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques par des dpartements, des associations syndicales autorises ou constitues d'office ne peuvent tre exerces par les communes sans l'accord des personnes publiques concernes .
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Ltude ralise en 2001-2002 linitiative des ministres de lEnvironnement et de lAgriculture, des Agences de leau, de lAssemble des dpartements des France et de Canalisateurs de France, qui reprsente la profession, faisait suite un inventaire conduit en 1998 dans le dpartement de la Manche.

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dures de vie des matriaux, estimes entre 60 et 80, voire cent ans. Quoique lge ne constitue pas, lui seul, le critre conduisant renouveler le patrimoine de distribution deau, la question de lopportunit de le renouveler se pose de plus en plus fortement et ont ouvert deux dbats : - sur quels critres techniques pertinents peuton dfinir une politique adapte de renouvellement des rseaux et des ouvrages, de faon conserver les performances de ces derniers et garantir leur prennit long terme ? - quel impact financier sur le prix de leau ces politiques ncessaires de renouvellement vontelles gnrer, compte tenu des organisations actuelles de distribution deau ? En 2009 une tude consacre au renouvellement des rseaux deau potable et au prix de leau en Ille-et-Vilaine, initie par le Conseil gnral, a apport un intressant clairage complmentaire lchelle dun seul dpartement, mettant en vidence que : () les dotations actuelles couvrent en moyenne 54 % des amortissements thoriques calculs (sur des valeurs corrles par des tudes identiques conduites dans dautres dpartements). () Actuellement, sur les 2 HT/m3 deau, 0,38 financent le renouvellement du patrimoine pour 0,69 ncessaires long terme . Par ailleurs cette analyse a mis en vidence des disparits trs importantes entre les zones urbaines et rurales : Dans les secteurs urbains aux ouvrages et rseaux relativement plus anciens avec, de surcrot, un poids modr de lamortissement dans le prix de leau, la dotation actuelle est proche du niveau thorique calcul (80 % 100 % des besoins en renouvellement sont dj financs). Inversement, on observe des taux de financement du renouvellement de 20 % 30 % seulement des besoins en secteur rural, o le montant de lamortissement au m3 est le plus lev. Laccroissement du prix de leau y sera donc dautant plus important. La consquence en sera laccroissement des carts entre les prix de leau des diffrentes collectivits . En conclusion, si le poids de lamortissement des rseaux, dun dpartement lautre, est relativement

homogne, et stablit autour de 0,45 /m3 consomm (variant de plus moins 20 % selon les contextes), cette moyenne masque de grandes disparits au sein de chaque dpartement. Il nous faut prendre en compte que certaines collectivits rurales ne pourront assumer seules le renouvellement de leur patrimoine, alors que les actions de gestion patrimoniale ont un impact direct sur les performances des rseaux de distribution.

4.5. La facture deau


La commune fournit leau potable ses habitants et leur facture le cot des services inhrents. Le montant de la facture deau de lusager va varier dune commune lautre en fonction : des cots rsultant du service deau potable : installations (investissements et entretien), exploitation, traitement et distribution, et des cots rsultant du service dassainissement : vacuation des eaux uses, dpollution. Aussi, lenvironnement dans lequel le service volue va expliquer en grande partie les diffrences de cots et de prix observs entre communes. Le m3 deau cotera dautant plus cher que les lieux de prlvement et de consommation sont loigns les uns des autres, que lhabitat desservi est dispers, quil y a des variations importantes de population saisonnire, que des traitements sophistiqus sont ncessaires pour la rendre potable Il dpend galement du programme dinvestissement de la collectivit, de la dure damortissement des infrastructures, de la capacit dauto-financement du service, du poids des emprunts et de l'importance des subventions accordes par les Agences de leau et les Conseils gnraux Ainsi, Chambry et Grenoble qui bnficient deau des Alpes abondante et de qualit ne factureront pas le mme prix leurs abonns quune commune de lEure-et-Loir ou de la Seine-et-Marne, qui doivent aujourdhui consentir des investissements colossaux pour raliser des interconnexions de rseau de plus en plus lointaines, parce que leurs ressources en eau brute ont dpass les normes autorises en pesticides et sont devenues impropres

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la production deau potable. Cependant, le prix du service de leau peut varier de 1 7, ce qui ne peut quinterpeller fortement. La facture deau se dcompose en 3 grandes parties dfinies dans larrt du 10 juillet 1996 : 1. la distribution - abonnement (partie fixe), comprenant la location du compteur, dont le montant peut varier en fonction du diamtre de celui-ci ; - consommation (partie variable), part de leau facture daprs les indications du compteur. 2. la collecte et le traitement des eaux uses - abonnement (partie fixe) destin couvrir les frais de gestion des installations. Un plafond a t fix par arrt ministriel : au maximum 40 % de la facture deau pour les communes urbaines et 50 % pour les communes rurales dispositif qui est assoupli pour les communes touristiques ; - consommation (partie variable), dont le montant est assis sur le volume deau potable consomm. 3. les redevances et taxes au bnfice des organismes publics - redevance de prlvement sur la ressource en eau ; - redevance de pollution de leau dorigine domestique, paye par tous les abonns jusqu rcemment, les habitants des petites communes (< 400 habitants) ne la payaient pas ; - redevance pour modernisation des rseaux de collecte, paye par les seuls abonns raccords un rseau dgout ; - taxe Voies navigables de France (VNF), si les services prlvent ou rejettent des eaux dans les voies navigables franaises ; - TVA, applique sur tous les postes de la facture, au taux de 5,5 %. Les redevances de prlvement sur la ressource, de lutte contre la pollution et de modernisation des rseaux de collecte sont reverses aux Agences de leau.

Pour exemple, sur Paris28 o le prix du m3 deau au 1er janvier 2011 tait de 3,01 TTC, la rpartition des charges tait grosso modo des 3 tiers : 35,2 % pour la distribution, 34,2 % pour lassainissement, 30,5 % taxes et redevances lies aux solidarits rgionales et nationales, dont 25,1 % pour les redevances reverses lAgence de leau SeineNormandie et 0,2 % VNF. Officiellement, la moyenne du prix de leau en France stablissait en 2008 3,39 29 pour une consommation annuelle de 120 m3 dans les communes pourvues dun assainissement collectif. Mais il s'avre qu'il y a presque autant de prix de l'eau que de faon de le calculer. Une autre enqute sur 2008, de Nus-consulting, estimait le prix moyen en France au m3 3,01 /m3 plaant, sur les huit pays enquts, la France au 5me rang europen dans lordre de la chert, la moyenne europenne pondre tant de 3,40 /m3, et faisant ressortir des disparits trs fortes stalant du Danemark, 6,18 /m3, lItalie, 0,84 /m3. Mais cette enqute ne prend en compte que les cinq plus grandes villes de chaque pays enqut. Elle permet nanmoins de relever les efforts trs diffrents faits par chacun des pays en matire dassainissement et dans la rpartition des prises en charge collectives. Dans certains pays, le prix de leau ne couvre que leau potable, lpuration des eaux uses est finance par des taxes locales dans ces cas seuls les prix de leau potable sont comparables. Plus de 80 % des cots de fonctionnement du service de leau sont des cots fixes, indpendants de la quantit deau consomme. Le contexte actuel de plus en plus contraint par diffrents facteurs contribue orienter la hausse le montant de la facture deau dans les annes venir : durcissement des normes sanitaires, respect des contraintes induites par la mise en uvre dun grand nombre de directives dorigine communautaire, entre dans une phase historique dintense renouvellement des rseaux

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http://www.paris.fr/portail/pratique/Portal.lut?page_id=1310 Enqute sur leau 2010 - Agreste / SOeS (donnes 2008)

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Un rapport annuel sur le prix et la qualit des services de leau et de lassainissement est tenu dtre prsent en conseil municipal par le maire (loi Barnier de 1995, dcret du 06/05/1995). Ce rapport doit assurer la transparence vis--vis des usagers et est ainsi mis disposition du public en mairie. Il doit expliciter clairement les informations techniques (organisation des services, projet de dveloppement) et financires (cots des services, investissements, prix de leau).

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B- LES QUATRE GRANDS ENJEUX


B- LES ENJEUX
I- Premier enjeu : les dfis lis la prservation de la ressource . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
1.1. Prlvements et rgulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 1.1.1. Les prlvements lis lurbanisme et au tourisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 1.1.2. La problmatique des inondations et des zones risque . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 1- Le plan d'actions de prvention des inondations (PAPI) 2- Les plans de prvention des risques naturels prvisibles (PPR ou PPRn) 3- La stratgie nationale et les plans de gestion des risques dinondation 4- Les digues, autre problmatique directement lie la gestion de l'eau 1.1.3. Les retenues deau : barrages et retenues collinaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46 1- Les retenues collinaires 2- Les grands barrages 3- Les barrages hydrolectriques 1.1.4. Les tensions du monde agricole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 1- La problmatique lie aux cultures irrigues 2- La tentative de rgulation avec la mise en place des organismes uniques 1.2. Le dfi des pollutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1.2.1. Les principales pollutions qui posent problme aujourdhui . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1- La pollution industrielle 2- La pollution agricole 3- La problmatique des forages pour l'exploitation des gaz de schiste 4- Les substances chimiques ou pharmaceutiques, les risques mergents 1.2.2. Le traitement des eaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 1- La potabilisation de leau brute a. Ltablissement des critres b. L'ouverture du contrle sanitaire au march c. Une eau brute parfois impropre la consommation d. La spcificit des eaux embouteilles 2- Lassainissement des eaux uses a. La remise aux normes des STEP b. Les difficults au niveau de lassainissement non collectif (ANC) c. Les sous-produits de lassainissement 3- La problmatique des eaux pluviales 1.3. Le dfi de la protection de la ressource . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 1.3.1. La trame bleue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 1.3.2. Lentretien des cours deau et des voies navigables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 1- La problmatique des cours deau non domaniaux 2- Les amnagements lis la navigabilit 1.3.3. Lenjeu de protection des zones humides et sensibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 1.3.4. La protection des captages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 1.3.5. La protection des sources en montagne : vers une hydro-solidarit . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 1.3.6. Lintrt dune lgislation sur les servitudes environnementales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1 1.4. Nos propositions sur lenjeu qualit et disponibilit de la ressource
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B- LES ENJEUX

premier enjeu : Les dfis lis la prservation de la ressource


Doit-on parler dune politique de gestion de leau ou dune politique de gestion des milieux aquatiques ? Daucuns prfreraient ce dernier terme afin de ne pas confondre avec une simple politique de gestion de la ressource. Car seuls des milieux aquatiques de qualit peuvent garantir la disponibilit pour les usagers dune ressource en eau abondante et de qualit. Il sagit bien pour nous de privilgier et mettre en uvre une politique qui a pour objectif de conserver un bon tat de la ressource et de sa disponibilit, prfrable une politique du curatif consistant rparer les dgts causs laide de traitements et de conception douvrages de plus en plus coteux pour la collectivit. L'eau conditionne nos modes de vie nos choix de rsidence et d'activits. En retour, ceux-ci affectent plus ou moins directement leau, en terme de qualit comme de quantit. Impactent ainsi la ressource aussi bien ses diffrents modes d'exploitation, que nous utilisions leau pour notre consommation personnelle ou pour les revenus qu'elle permet de gnrer plus ou moins directement (loisirs, hydrolectricit, levages piscicoles, irrigation), que les diverses sources de pollution rsultant dactivits conomiques diverses (agriculture, levage, industrie). Dans une rflexion globale, l'ensemble des interactions se doivent dtre prises en compte, et notamment les consquences du dveloppement de notre vie urbaine (occupation de lespace, distribution de leau, assainissement des eaux uses, traitement des dchets). Protger la ressource, c'est, trs en amont dj, avoir une politique de prvention affirme, exercer une gestion attentive des fleuves, des rivires, des cours deau et des nappes, connatre les alas lis aux fortes pluies et aux inondations, encadrer en ce sens les activits humaines. Cest encore engager une vritable rvolution dans la protection des zones humides et des captages deau potable, notamment des 507 bassins dalimentation classs prioritaires dans le cadre du Grenelle de lenvironnement.

1.1. Prlvements et rgulation


Prs de 32,5 milliards de m3 deau sont prlevs annuellement en France30 : - la production dnergie reprsente elle seule 19,1 milliards de prlvement (on parle de prlvements bruts), mais dont plus de 17,8 milliards de m3 sont ensuite restitus au milieu naturel 1,3 milliard est consomm ; - la distribution publique deau potable reprsente 6 milliards de m3 prlevs, dont 1,4 milliard de m3 consomms ; - lindustrie est responsable de 3,6 milliards de m3 de prlvements, dont 0,25 milliard consomm la quasi totalit est restitue, plus ou moins pollue ; - lagriculture enfin est responsable hauteur de 4,8 milliards de m3 de prlvements, dont 2,8 milliards consomms et 2 milliards restitus au milieu naturel, trs fortement pollus. Si la France ne manque globalement pas deau, des tensions rgulires se font sentir et des questions fortes se posent pour grer lavenir au mieux entre prlvements et efforts de rgulation. Dune part, nous sommes interpells par les projets damnagement du territoire lis notamment la forte augmentation de population sur une partie du littoral qui ont une incidence directe sur la ressource et la consommation. Amnagement du territoire galement mis au dfi des inondations dont les drames lis une urbanisation non contrle
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Donnes du ministre de lcologie, chiffres 2007

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ont tristement marqu ces dernires annes, rappelant limportance des dispositions prventives mettre en place, dont lobservation doit savrer contraignante. Le rle des grands barrages dans les politiques de prvention et de rgulation apparat ici comme une donne essentielle. Enfin, les prlvements agricoles pour lirrigation posent problme et focalisent les critiques. Ainsi lt, en priode dtiage, lagriculture et les modes dirrigation intensifs reprsentent jusqu 79 % des prlvements oprs sur les ressources disponibles dans les rgions qui connaissent des tensions dapprovisionnement. Ce qui conduit les autorits prfectorales dcider de mesures de restriction pouvant se rvles drastiques affectant lensemble de la population.

ne reprsentent que 4 % du territoire. cette pression permanente s'ajoute le poids du tourisme, la capacit d'accueil des communes concernes tant estime quelque sept millions de lits en tenant compte des rsidences secondaires, des htels et des campings. La prise en charge de ces afflux touristiques sont souvent un dfi pour la distribution de leau potable et reprsente un cot important, le calibre des rseaux devant tre adapt des variations importantes sans entraner de problme sanitaire par leur surdimensionnement en priode creuse. Il est ainsi important que le tourisme participe leffort dapprovisionnement et dassainissement de leau de la collectivit qui le reoit, ce qui est du ressort de la taxe de sjour32. On pourrait donc imaginer quune part de cette taxe affecte soit spcifiquement consacre cet effet. Des effets nfastes sur l'environnement Ainsi, entre 1990 et 2000, trois fois plus de terres ont t " artificialises " dans les communes littorales que dans la moyenne du pays, une volution qui a surtout concern la zone comprise entre 500 et 2 000 mtres de la cte. Le mouvement a gagn l'arrire-pays o la construction de logements a plus que doubl depuis 1990. En 2006, la surface construite y a t deux fois plus leve qu'en 1990, note l'IFEN. Le btonnage du littoral entrane la disparition progressive des terres agricoles, l'appauvrissement des milieux naturels et la modification des paysages traditionnels de bord de mer sous l'effet du " mitage " de l'espace, grignot par les nouvelles constructions. Lextension de ces surfaces urbanises a ainsi atteint en France 6 900 km2 entre 1992 et 2004, soit une augmentation de 20 %, alors que la population ne croissait, dans le mme temps, que de 6 %. Ces
31 Le Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrnes et Provence-AlpesCte dAzur continueraient tre les rgions plus forte hausse dmographique avec Rhne-Alpes, les Pays de la Loire et lAquitaine. A l'inverse, huit rgions amorceraient une phase de dcroissance de la population : Champagne-Ardennes, Bourgogne, Auvergne, Nordpas-de-Calais, Haute-Normandie, Basse-Normandie et Picardie. 32

1.1.1. Les prlvements lis lurbanisation et au tourisme


Daprs une tude prospective de lINSEE France 2030 publie en 2007, la population de France mtropolitaine comptera 67,2 millions d'habitants en 2030, soit 10,7 % de plus qu'en 2005. Cette croissance globale cache de fortes disparits : elle recouvrirait une forte augmentation dans le Sud et lOuest du pays tandis qu' l'inverse une baisse dans certaines rgions du quart Nord-est31 est prvisible. Un fort attrait touristique des zones littorales Une tude de lIFEN publie le 15 octobre 2007, tablit le constat que le littoral franais est presque trois fois plus btonn que la moyenne du pays et que l'arrire-pays n'est plus pargn. Le littoral mtropolitain possde 2,7 fois plus de zones urbaines et industrielles, d'infrastructures routires et d'espaces de loisirs que la moyenne du territoire. La loi Littoral de janvier 1986 interdit toute construction moins de 100 mtres du rivage et la cration de routes dans les deux kilomtres du rivage. Mais la pression est trs forte sur le littoral o la densit de la population est 2,5 fois plus forte que la moyenne nationale : les communes littorales accueillent environ six millions de rsidents permanents alors qu'elles

Taxe de sjour : taxe institue par la loi du 13 avril 1910 qui peut tre perue par les communes sur les nuites lorsquelles sont reconnues station de tourisme afin de financer des actions de nature favoriser la frquentation touristique notamment par les offices du tourisme (Art. 2333-43)

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6 900 km2 reprsentent une superficie suprieure celle d'un dpartement franais. Les quelque 160 hectares " artificialiss " chaque jour en France le sont 80 % au dtriment de l'agriculture. L'urbanisation rend difficile l'installation des jeunes agriculteurs et menace l'agriculture priurbaine, nuisant au dveloppement des circuits courts de commercialisation des produits agricoles. L'effet sur l'environnement est important. Le territoire est fragment, notamment par les infrastructures de transport. Les cosystmes sont parcelliss, ce qui nuit la sant des populations de faune et de flore. Par ailleurs, les sols impermabiliss (par le bitume, le bton, etc.) limitent l'infiltration de l'eau dans le sous-sol, aggravant par ruissellement les risques d'inondation. Or, la qualit environnementale est souvent garante de lactivit conomique dun territoire rural vocation touristique. La pression foncire, lurbanisation croissante dans certaines rgions ncessitent des outils de planification et rglementaires pour prserver nos ressources naturelles et nos paysages authentiques qui en font lattraction. Des ressources en eau qui peuvent se rvler problmatiques Alors que ltalement urbain est nocif au bon tat de la ressource, laugmentation des prlvements lis va saccentuer, notamment sur les littoraux de la Mditerrane comme de lAtlantique. cet gard lhistoire des grands amnagements hydrauliques dans le quart sud-est de la France est riche denseignements. Des transferts deau massifs y sont dj effectus depuis prs dun sicle, avec de grandes infrastructures difies cet effet. Ainsi, sur toute la zone de lEst, notamment sous dpendance de la Socit des canal de Provence (SCP), si lon ne dplore pas de pnurie deau sur la zone littorale qui en est dpourvue, cest bien parce que dnormes infrastructures ont driv leau du Verdon et de la Durance sur toute la zone littorale, depuis Marseille jusqu Nice. Le principe strict, pas deau transfre au-dehors du bassin versant , na pas tenu. Mais cette facilit mme a fini par poser problme. Car aucun effort na t effectu pour favoriser une

prise de conscience de la raret de la ressource. Ds lors, des infrastructures continuent sy dvelopper (piscines, golfs, etc.) sans contrainte particulire. Il y a encore une fois un quilibre trouver entre ce quon veut dvelopper sur le territoire et les ressources en eau. Thse contraire celle des entreprises prives dlgataires qui considrent que les lus doivent dcider dune politique territoriale sans tre contraints par leau, car leur ingnierie (savoir faire et technologie) est l pour mettre leau au service des territoires. Nous sommes aujourdhui dans une autre logique de gestion des ressources. Des quilibres nouveaux doivent donc tre trouvs et se traduire dans des instruments de planification et damnagement du territoire permettant de mettre en lien activit conomique, tourisme et ressources locales en eau. Des instruments existent, mais qui ne sont pas suffisamment lisibles de par leur multiplicit et leurs portes juridiques diverses. Il serait ainsi essentiel de faire en sorte que le SCOT (Schma de COhrence Territorial) qui est un document de planification destin recueillir le projet global dun territoire et permettre sa mise en uvre, soit aliment par les travaux et les choix du SAGE. En effet, le SAGE est labor dans un lent processus de concertation garantissant la qualit des quilibres des diffrents usages. Il fait porter ses efforts sur les enjeux dun bassin versant : quantit d'eau, qualit de l'eau, patrimoine naturel, risque d'inondation, gouvernance... Le SCOT et le SAGE, tous deux schmas labors par les acteurs du territoire pour le territoire, doivent ncessairement tre compatibles, et mme au-del, tre complmentaires l'un de l'autre. Ils doivent devenir les outils indispensables et de rfrence un amnagement du territoire harmonieux et solidaire. Par ailleurs, des mesures particulires sont intgrer dans les PLU/POS afin de gnraliser lorsque ncessaire lutilisation de leau claire33 pour larrosage despaces publics ou privs (tendues gazonnes, golfs).

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Eau claire : eau qui a subi les diffrents traitements dassainissement et en tat dtre rejete en milieu naturel

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1.1.2. La problmatique des inondations et des zones risque


Plusieurs types de phnomnes peuvent tre lorigine des inondations. Le plus souvent lies aux dbordements importants de cours deau rsultant de pluies particulirement fortes ou lenvahissement dune portion du littoral par leau marine la suite de fortes mares qui peuvent se trouver conjuguer avec une tempte, elles peuvent galement rsulter dune brusque remonte des eaux des nappes phratiques. Il importe au pralable, afin de bien saisir les enjeux et les rponses apporter ces phnomnes complexes, de bien distinguer les phnomnes de submersions rapides marines ou de crues soudaines, qui provoquent frquemment des pertes en vies humaines et relvent alors directement de la scurit publique, ce dont nous allons traiter plus largement, de phnomnes moins graves et plus rcurrents que sont les inondations plus lentes, mais dont les impacts conomiques et financiers sont svres. Les inondations provoquent des dgts importants lorsque les territoires quelles envahissent ont t coloniss par lhomme pour en faire des lieux dhabitation, des zones industrielles, pour y faire passer des infrastructures de transport routier et ferroviaire, le convertir en terrains agricoles Ces inondations sont alors favorises par un sol rendu plus propice au ruissellement : diminution de la permabilit de l'ensemble du bassin due aux dboisements, aux incendies de forts, aux multiplications de surfaces revtues (routes, maisons...) les crues peuvent devenir ainsi beaucoup plus brutales. Dans son rapport Lenvironnement en France publi en juin 2010, le ministre de lcologie relve la source de proccupation que reprsente lartificialisation des zones inondables dans lesquelles elle constate une augmentation de 8 % du nombre de logements construits entre 1999 et 2006 (soit 221.543 logements de plus que les 2,8 millions dj localiss). Depuis une cinquantaine dannes, on peut ainsi noter la hausse tendancielle des dgts causs par les inondations du fait de limportance grandissante des enjeux exposs.

Le risque inondation concerne des milliers de communes dont 300 grandes agglomrations34. Les catastrophes des vingt dernires annes avec la succession de temptes et dinondations dvastatrices35, montrent quel point lensemble du territoire est vulnrable, zones urbaines comme rurales. Les catastrophes humaines se sont succdes sans que lon puisse noter de changement de politique notoire sur le terrain. Car dans chacune de ces situations, ce sont des territoires vulnrables, dj rpertoris comme tels, qui ont t touchs. Il est loisible de lire les manchettes de journaux qui, sur le fond, se ressemblent fort dune catastrophe lautre : des experts relvent que la catastrophe tait prvisible dans une rgion particulirement vulnrable, mais difficile viter vu sa soudainet36 . Mais en permettant des populations de sinstaller dans des zones risque, nest-ce pas lintervention de lhomme qui transforme lala naturel en dsastre ? 37 . Alain Anziani, rapporteur de la mission dinformation du Snat sur la tempte Xynthia38, voque de " graves dfaillances dans l'anticipation des risques ", lis aux temptes ou aux inondations. Il souligne notamment une occupation des sols trop importante sur le littoral et dans les zones inondables, ainsi qu'une mauvaise coordination des services en cas de catastrophe. Il souligne une responsabilit largement collective. Dans ses recommandations, le rapporteur appelle lmergence d" une vritable culture du risque " en France permettant danticiper sa survenance et de prvoir longtemps lavance les mesures de protection et damnagement qui permettront dviter le renouvellement de telles catastrophes.

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Source : ministre de lcologie - www.risquesmajeurs.fr

Inondations de juin 2010 dans le Var (25 morts), tempte Xynthia de fvrier 2010 (53 morts, 79 blesss, 500 000 personnes sinistres), inondations de 2002 dans le Gard (23 morts), de 1995 dans 43 dpartements (15 morts), daot 1992 dans le Vaucluse, lArdche et la Drme (47 morts dont 34 Vaison-la-Romaine) http://www.republicain-lorrain.fr/fr/GRDC

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Salvano Briceno, directeur de la stratgie de rduction des catastrophes naturelles aux Nations Unies, impute lamnagement du territoire et la politique de construction une responsabilit essentielle dans la fabrication des catastrophes - Le Monde du 27 aot 2010
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Xynthia : les leons dune catastrophe , rapport dinformation n 554 remis le 10 juin 2010 par Alain Anziani au nom de la mission commune dinformation

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Lexemple du village japonais dAnayoshi est reprsentatif du manque de mmoire de notre culture aujourdhui : la vague du tsunami du 11 mars 2011 y a atteint une hauteur de 38,9 m sans pour autant y faire de victime39. Des stles commmoratives des derniers tsunamis de 1896 et 1933 sont dresses le long de la cte, rappelant aux habitants la limite de construction des maisons ne pas dpasser et en effet, la vague du tsunami du 11 mars est venue mourir quelques mtres de ces stles. Les villages voisins qui nont pas respect ces conseils dnombrent de trs nombreuses victimes. Le territoire franais a lui aussi t pisodiquement victime de phnomnes, certes moins importants, mais nanmoins dvastateurs : tsunamis40, temptes de submersion, inondations Les recherches historiques menes par le groupe " Submersion "41 sur les cinq derniers sicles dnombrent une importante succession de telles catastrophes naturelles dont 15 vnements majeurs de force 10 12 qui ont touch la France sur sa faade atlantique42. En causant nombre de dgts matriels et agricoles, mais en gnral pas de victimes humaines : " le risque tait pour nos anctres non pas une fatalit mais bien davantage un tat d'attente confinant l'anticipation diffuse d'une crise venir qui bouleverserait la socit. " Aussi, " les socits littorales () veillaient exhumer et entretenir le souvenir des submersions sous des formes diverses et originales. " Sur la cte charentaise, la Rochelle, l'le de R, l'Anse de l'Aiguillon sont ainsi, historiquement, des sites particulirement vulnrables Cest donc bien dune politique ferme et courageuse dont nous avons besoin. Nous devons : - dune part, agir en amont par une matrise de lurbanisation en zone inondable - dautre part, rduire la vulnrabilit des territoires, cest--dire diminuer les dommages potentiels dune inondation sur les personnes, les biens et les cosystmes. Politique ferme et courageuse au niveau national et au niveau local, car il sagit dlaborer une stratgie nationale de gestion des risques, de remettre en question certaines zones dhabitation, de revoir parfois compltement les projets locaux de dveloppement conomique et damnagement

urbain, de rsister la forte pression foncire qui sexerce sur le littoral, de consacrer des sommes importantes la modernisation des ouvrages de dfense et de protection contre la mer et de redoubler defforts pour sensibiliser la population lexistence des risques naturels dont on peut et doit se prmunir. Car, s'il existe bien des rgles, des dispositions prcises, celles-ci sont bien trop souvent contournes. Il s'agit donc aujourd'hui de les rappeler, les prciser, de remdier aux impasses rglementaires afin d'ancrer la gestion du risque dans notre quotidien. Les plans d'action de prvention des inondations se dclinent deux niveaux : - Au niveau local, avec le plan dactions de prvention des inondations dit PAPI, qui a pour objectif la ralisation dactions permettant de rduire les dommages causs par les inondations. Ce sont des amnagements de rduction de lala et ou de la vulnrabilit qui sont labors par collectivits locales. - Au niveau de l'tat, le plan de prvention des risques (PPR) comme le plan de prvention des risques inondations (PPRI) ont pour objet premier la rglementation des sols en zone inondable et sont prsents puis labors par ltat. Cest une servitude qui simpose aux communes travers les PLU (Plan local durbanisme).

1) Le plan d'actions de prvention des inondations (PAPI)


Comme son nom l'indique, le PAPI est un programme qui a pour objectif la ralisation d'actions permettant de rduire les dommages causs par les inondations. Il s'agit d'amnagements de rduction de lala et/ou de la vulnrabilit. Les programmes,

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Le Monde du 7 mai 2011


Tsunami : raz-de-mare d'origine sismique

Cf " la tempte Xynthia face l'histoire submersions et tsunamis sur les littoraux franais du Moyen ge nos jours " sous la direction d'Emmanuel Garnier et Frdric Surville Le Crot Vif 2010
42 Deux axes historiques : le Stormtrack (le chemin des temptes) S.-O./N.-E. qui pntre par le golfe de Gascogne puis s'oriente vers l'est, et la trajectoire O.-E. qui pntre via la Bretagne et la Normandie et s'engouffre dans la valle de la Seine avant de viser le nord.

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labors par les collectivits locales, concernent un primtre dtermin afin de prvenir les risques de submersion : protger les zones agglomres identifies comme vulnrables, rduire les dbits de crues dcennaux, attnuer la frquence des crues, garantir la prennit dun ouvrage de protection existant Ils donnent droit des aides financires de l'tat. La structure pilote du PAPI peut tre constitue par des collectivits locales comme par des groupements (communaut d'agglomration, conseil gnral, syndicat mixte, EPTB). Leur mise en uvre est fonde sur une gouvernance rassemblant acteurs locaux et services de l'tat. Les PAPI doivent jouer un rle fdrateur et dynamisant pour les acteurs l'chelle du bassin versant afin de permettre une meilleure prise en compte du risque inondation au sein des diffrents dispositifs de gestion de l'eau et des milieux aquatiques (SAGE, contrats de rivires) et d'amnagement du territoire. Cr depuis 2002, 48 PAPI ont bnfici de financement de l'tat. Ce dispositif a fait dernirement l'objet d'un appel projets (fvrier 2011) intgrant le risque de submersion marine et montre une plus grande ambition quant l'implication des acteurs locaux. La circulaire du 12 mai 2011 prcise les modalits de suivi des projets et les modalits de labellisation de ces dispositifs qui en conditionnent le financement par l'tat. Concomitamment, le Plan national submersions rapides (PNSR) a t rendu public, plan qui vise assurer la scurit des personnes dans les zones exposes aux phnomnes brutaux de submersions rapides. La circulaire insiste sur la complmentarit des deux labels, la nouvelle dmarche PAPI tant troitement lie au lancement du PNSR.

l'laboration et la mise en uvre du PPR dont le prfet prescrit par arrt la mise l'tude. Cet arrt est notifi aux communes et aux communauts de communes dont le territoire est inclus dans le primtre. Le projet de PPR est ensuite transmis pour avis aux communes et communauts de communes concernes, aux tablissements publics ayant comptence en matire durbanisme, ainsi qu diffrents organismes intresss. Leurs avis sont rputs favorables dans les deux mois suivant leur saisine et sont verss au dossier denqute publique. Enqute publique dont la dure est dun mois minimum, les maires concerns tant entendus par le commissaire enquteur. l'issue de ces consultations, le PPR, ventuellement modifi pour tenir compte des avis et des conclusions du commissaire enquteur, est approuv par arrt prfectoral et fait lobjet dune publication. Publicit qui doit tre assure par deux journaux rgionaux ou locaux diffuss dans le dpartement et par laffichage du PPR en mairie pendant un mois compter de la date de l'arrt. Les risques naturels viss par les PPR sont entre autres les inondations, temptes, cyclones et sismes. Ces plans listent des mesures de prvention, protection et sauvegarde des personnes et des biens mettre en uvre pour supprimer ou limiter les impacts ngatifs des vnements exceptionnels. Dans les dlimitations opres, sont distingues : - les zones exposes aux risques, pouvant entraner linterdiction de tout type de construction, d'ouvrage, d'amnagement ou d'exploitation ou, tout le moins, la prescription des conditions dans lesquelles ceux-ci doivent tre raliss, utiliss ou exploits ; - les zones qui ne sont pas directement exposes aux risques mais o des constructions, des ouvrages, des amnagements ou des exploitations pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prvoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions. Le Prfet dispose d'un outil spcifique au risque inondation : le Plan de Prvention du Risque Inondation (PPRI), volet supplmentaire adoss au PPR. Mais les procdures sont longues et

2) Le plan de prvention des risques naturels prvisibles (PPR ou PPRn)


Cest la loi du 22 juillet 1987 qui instaure les plans de prvention des risques naturels prvisibles, arrts par le Prfet aprs enqute publique et avis des conseils municipaux des communes concernes. La procdure dlaboration en a t revue par des dcrets en 1995 et 2005. L'tat est comptent pour

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complexes, sujettes blocage, et finalement le territoire franais nest que partiellement couvert par des PPRI. Ainsi, la commune de La Faute-sur-Mer n'tait pas dote d'un PPRI la veille du passage de la tempte Xynthia alors qu'en neuf ans, quatre projets avaient t prpars par la prfecture mais aucun document n'avait t adopt. Lors des inondations de juin 2010 dans le Var, le PPR de la commune de Draguignan avait dfini en juin 2005 les zones exposes, prcisment celles les plus touches par les pluies torrentielles, et le PPRI de la commune voisine de Taradeau datait du mois davril, soulignant que les rivires qui ont dbord pouvaient provoquer des inondations brves mais catastrophiques lors de fortes prcipitations en raison de leur caractre mditerranen. Le rapport dinformation du Snat a privilgi une approche globale du risque inondation : submersion marine et crues fluviales. Bien que distinctes dans leur phnomne, elles comportent des rponses communes. Ainsi, dans ses conclusions, on peut notamment relever : Le constat dune couverture trop partielle du territoire en PPR inondation , particulirement pour les communes littorales. Seuls 46 plans ont t approuvs et 71 prescrits sur les 864 communes de ce type. la suite de Xynthia, le gouvernement a pris lengagement dacclrer la mise en place des PPRI et de rendre plus rapides les procdures d'laboration, d'adoption et de rvision du territoire. Linsuffisance des mesures gnrales de prvention, de protection et de sauvegarde imposes aux collectivits ou aux particuliers ainsi que le dfaut de pdagogie et de lisibilit la fois des notes de prsentation et des rglements des PPRn. En pratique la seule annexion des PPRI aux documents d'urbanisme na pas conduit une mise en cohrence des mesures doccupation des sols permettant de dclarer des zones inconstructibles ou de prescrire des normes spcifiques de construction. Ainsi, des permis de construire ont t dlivrs dans des zones dangereuses, sans que l'existence

d'un risque ne soit jamais repre et prise en charge. Cest lensemble de la chane, politique et administrative, qui est mise en cause dans le rapport, une nbuleuse dirresponsabilit collective . Il est essentiel de faire concider parfaitement la carte du risque et la carte d'occupation des sols. Afin de rendre les PPRn vritablement opposables aux documents durbanisme, il faut prvoir la rvision ou la modification des PLU et des cartes communales approuvs avant l'adoption d'un PPRn dans un dlai d'un an pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions de ces plans. Il est aussi essentiel dans les zones couvertes par un PPRI de renforcer la mission de porter connaissance du Prfet vis--vis des maires ainsi que le contrle de lgalit car cest ltat dassurer la scurit civile. Pour les zones prsentant un risque grave pour la vie humaine mais qui ont t urbanises avant ladoption dun PPRI, il serait important de prvoir les modalits de rachat des habitations et dinstaurer un droit de dlaissement. Il peut tre aussi utile de prciser dans le code de lurbanisme que les documents durbanisme ont aussi un rle de protection des vies humaines. Il est aussi indispensable de prserver et de restaurer des champs dexpansion des crues car ces espaces, qui sapparentent de vritables zones tampons, permettent de stocker les eaux qui dbordent du lit mineur et de rduire ainsi les risques dinondation des zones urbanises proximit des cours deau. Enfin, il faut bien entendu veiller ce que les projets dinfrastructures de transport prennent en compte les risques dinondation. Le rapport Kert43 quant lui recense un nombre insuffisant de plans de prvention des risques, puisque sur 17 064 communes o un risque
Rapport n1047 sur lamlioration de la scurit des barrages et ouvrages hydrauliques remis le 9 juillet 2008 par Christian Kert au nom de lOffice parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques (OPCEST).
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inondation a t identifi, il ne compte que 3 724 communes avec un PPR inondation prescrit, 126 qui lappliquent par anticipation et 5 690 communes o le PPR est approuv. Lapprobation du PPR commande au maire dinformer tous les deux ans la population sur les risques majeurs touchant la commune, et que, dans le dlai des deux annes qui suivent, la commune soit dote dun plan communal de sauvegarde (PCS) qui intgre le dossier dinformation communal sur les risques majeurs (DICRIM). La prescription d'un PPR ouvre droit des subventions pour les collectivits, pour les tudes et travaux de prvention et de protection, au titre du Fonds Barnier, en fonction des disponibilit du fonds. La Commission denqute parlementaire sur les inondations de mai 2001 relevait cependant que les PPR devaient faire lobjet dune procdure dadoption beaucoup plus participative, pour faire natre un vritable dbat sur le risque dans la population . Elle invitait un large dbat public, considrant que la question des risques doit tre replace au cur de la dmocratie locale car il sagit dun dbat politique et non technique . Dficit dinformation largement relev dans le rapport parlementaire sur Xynthia. Les rgles existent, les rapports parlementaires soulignent lensemble des dysfonctionnements et mettent des recommandations qui demandent tre mises en uvre. Une forte volont politique doit tre affirme, pour que les prfectures sinvestissent trs activement auprs des collectivits qui nont pas encore de PPR ou de PPRI. Un dlai maximal de 10 ans pourrait ainsi tre donn aux prfectures pour que toutes les collectivits en zone inondable soient dotes dun PPRI. Cette dmarche serait conforter auprs des collectivits rfractaires (plusieurs PPR successivement refuss ou un PCS non mis en place dans les dlais) par la possibilit de sanctions financires portant sur une rduction de leur dotation globale de fonctionnement. Il faut galement engager une remise jour des anciens PPR ou PPRI, car nombre danciens ne comprennent aucune disposition vraiment efficace. Plus largement, llaboration dun PPRI doit reposer

sur des bases incontestables en terme danalyse (trajectoires, vitesses de leau et du vent) et prendre systmatiquement en compte lensemble des paramtres. Au del des mesures techniques et administratives prendre par voie lgislative ou autre, et largement dtailles dans le rapport Anziani puis la proposition de loi qui vient d'tre dpose, nous mettrons laccent sur deux points particulirement importants, plus en lien avec notre rapport : La question des risques doit tre replace dans sa dimension dmocratique. Lexpertise technique doit tre strictement spare de la dcision politique, les lus doivent prendre et assumer pleinement celle-ci et faire en sorte quune trs large publicit lui soit accorde rgulirement. Cette meilleure prise en compte des citoyens et de leur information passe par galement par ladjonction chaque acte de vente ou de location, dun document spcifique indiquant si lhabitation est sise dans une zone PPR et les informations concernant celle-ci. Sur laspect amnagement du territoire, les plans (PPR, PPRn quand ils ont une dimension lie leau, et PPRI) doivent figurer lchelle du bassin et une articulation doit tre systmatiquement tablie avec les schmas damnagement et de gestion des eaux, SDAGE et SAGE.

3) La stratgie nationale et les plans de gestion des risques dinondation


En 2010, aprs la tempte Xynthia, le gouvernement sest dcid transposer, dans le cadre de la loi Grenelle II, la directive europenne inondation (DI) du 23 octobre 2007 qui tablit des objectifs pour lvaluation des risques dinondations au niveau des bassins hydrographiques. Dsormais, ltat a lobligation dlaborer une stratgie nationale de gestion des risques dinondation, soumise lavis du Conseil dorientation pour la prvention des risques naturels majeurs et du Comit national de leau (CNE). Cette stratgie est dcline en cartographie des surfaces inondables et des risques

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dinondation. Pour ces territoires vulnrables, un plan de gestion des risques dinondation (PGRI) est arrt lchelon de chaque bassin et les objectifs sont dclins au sein de stratgies locales. Les PGRI doivent englober tous les aspects de la gestion des risques d'inondation, prvention, protection, ractions, tout en tenant compte des caractristiques du bassin hydrographique ou du sous-bassin considr. La proposition de loi tendant assurer une gestion effective du risque de submersion marine , adopte en premire lecture au Snat le 3 mai dernier, complte leur contenu. Les prfets ont jusqu fin 2015 pour arrter les PGRI sur les territoires dans lesquels il existe un risque d'inondation important. Lenjeu sera ensuite de les rendre effectifs et dassurer la cohrence avec les autres documents de prvention au niveau local. Les PGRI se rapprochent d'une dmarche de schmas d'amnagement et de gestion des eaux, mais ces derniers sont encore peu nombreux prendre en compte le risque dinondation, et doivent tre compatibles avec les objectifs de qualit et de quantit des eaux fixs par les SDAGE. Les PPRn doivent galement tre compatibles ou rendus compatibles avec les PGRI, de mme que les SCOT, les PLU et les cartes communales. On peut se demander si les strates successives de gestion ne vont pas quelque peu perturber tout cet difice. Ny a-t-il pas risque de concurrence entre le PGRI et les PPRI qui existent dj, notamment par rapport au SDAGE ? Tout cet ensemble ncessite une coordination extrmement fine et souple.

a pu voir quelles pouvaient galement tre vecteur de pige en crant une illusion de scurit dans les zones quelles sont censes protger. Il serait donc important dentriner un principe de transparence des digues qui conduirait considrer comme inondables, dans la dlimitation du zonage des PPRI, les surfaces qui seraient atteintes par les eaux si les digues venaient tre rompues ou submerges. Un recensement non exhaustif du rapport Kert laisse entrevoir entre 7 500 et 9 000 km de digues, allant de simples retenues de ruisseaux aux digues de grands fleuves, canaliss ou non, et les digues marines. Le rapport dnonce une carence politique d'ensemble du rseau de digues le long des cours d'eau de petites et moyennes dimensions. Ce constat est galement au cur du rapport Anziani sur la tempte Xynthia. Quant au rapport de fvrier 2011 du Centre europen de prvention des risques dinondation (CEPRI), il souligne que pour linstant il nexiste aucune vision nationale de ltat du parc, aucune priorit daction, aucune programmation et quil y a dsormais urgence sattaquer cette problmatique complexe. La rglementation La responsabilit du maintien et du contrle de la bonne scurit des digues appartient au propritaire de la digue (loi de 1807). L'entretien des digues se fait sous le contrle des services territoriaux de l'tat : il a en charge la vrification de la bonne excution par le propritaire de ses obligations qui comportent un calendrier de visites techniques et donnent lieu des rapports de surveillance. En ce qui concerne la dfense contre la mer, les collectivits locales et leurs groupements peuvent prendre en charge tous travaux lorsque ceux-ci prsentent un caractre d'intrt gnral (loi du 10 juillet 1973). Au fil des ans, de nombreux textes sont venus prciser et renforcer les obligations en matire de gestion et d'entretien des digues. Le dcret du 11 dcembre 2007 relatif la scurit des ouvrages hydrauliques a introduit, dans le mme esprit que pour les barrages, quatre classes de digues selon

4) Les digues, autre problmatique directement lie la gestion de leau


Les digues peuvent tre dfinies comme des ouvrages destins contenir les eaux, lever leur niveau ou guider leur cours. Construites en vue de prvenir les inondations et les submersions, leur dficit dentretien et leur inadaptation en regard de lvolution des phnomnes climatiques a t, malheureusement, largement mis en vidence. On

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les enjeux de protection des habitants, imposant des obligations croissantes leurs propritaires. Mais la mconnaissance de ltat des ouvrages est trs importante. Des audits, mens aux frais du propritaire, doivent tablir les risques que les digues font courir aux populations ou aux installations publiques et industrielles. Cependant, lensemble de ces obligations nest pas respect, notamment en raison de la structure complexe de la proprit et de la gestion des digues qui comprend de multiples intervenants (tat, collectivits territoriales, associations, propritaires privs). Ainsi, 26 % des ouvrages fluviaux et 7 % des ouvrages maritimes ont plusieurs propritaires44 et nombre dentre eux n'ont pas la volont ou les moyens d'investir les sommes ncessaires pour la protection des digues, dont les enjeux dpassent la protection de leurs biens. Des milliers de kilomtres de digues sont en dshrence (propritaire inconnu) : 29 % des digues fluviales et 43 % des ouvrages maritimes selon le rapport prcit (donnes Bardigues). Ces digues dites orphelines peuvent tre incorpores par le maire dans le domaine communal, sous certaines conditions (code gnral de la proprit des personnes publiques sur les biens vacants et sans matre). L'tat et les collectivits territoriales sont donc amens se substituer aux propritaires. Pour autant, les moyens financiers sont notoirement insuffisants. L'tat, aprs avoir consenti un effort exceptionnel la suite de la tempte de 1999 en portant son taux d'intervention financier 50 %, a rduit sa contribution de moiti depuis plusieurs annes et souhaite transfrer sa responsabilit de gestion aux collectivits. Les efforts engags Depuis 10 ans, le ministre de lEnvironnement a engag ou soutenu un certain nombre dactions visant remettre niveau la scurit des digues de protection contre les inondations (modification de la rglementation, mthodologie de diagnostic, guide lusage des gestionnaires pour la surveillance, lentretien et le diagnostic des digues). Mais le recensement national lanc na pas abouti et se trouve entach de nombreuses erreurs. Le plan

national de prvention des submersions marines, ou plan " digues ", annonc en juillet 2010 et act en fvrier 2011, a programm un recensement des digues et de leur propritaire achev la fin du 1er trimestre 2011 pour les digues fluviales, et la fin de l'anne pour les ouvrages maritimes. Le recensement des digues orphelines (3 000 km) est quant lui simplement prvu sans dlai fix. Aucune digue nouvelle ne pourra dsormais tre autorise pour ouvrir l'urbanisation de nouveau secteur. Afin de dterminer quels sont les programmes dinvestissements prioritaires, il est effectivement impratif que ltat amliore sa connaissance du parc de digues et autres ouvrages de protection, identifie les propritaires afin que ceux-ci assument leur responsabilit et dtermine qui sera le gestionnaire en cherchant autant que possible instaurer une unit de gestion des digues. La proposition de loi sur " une gestion effective du risque de submersion marine " en cours de discussion doit simplifier le transfert de proprit des digues de ltat vers les collectivits territoriales. Elle prvoit galement de crer un financement prenne des travaux grce la nouvelle taxe damnagement (entre en vigueur en 2014). Cette taxe serait augmente dans les endroits risque et flche sur les ouvrages de protection. Il y a l une contradiction avec lesprit dans lequel nous menons nos rflexions. Si les lieux sont trop risqus, ils doivent tre dclars inconstructibles ; sils sont risque sans que celui-ci ne soit trop lev (pas de vie humaine pouvant se trouver en jeu), des prescriptions sont ordonnes aux propritaires pour amnager leur habitation, ce qui reprsente dj des cots supplmentaires assumer de leur part. Cependant, lamlioration de la situation passe par une programmation budgtaire raliste qui devra intgrer une participation des particuliers ceux-ci ne peuvent se voir exonrs de participer leffort collectif.

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Rapport 2010, ministre de lEnvironnement selon les donnes recueillies sur la base de donnes Bardigues

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La proposition de loi prvoit un contrle de la qualit des ouvrages tous les 3 ans au niveau dconcentr, cest--dire au niveau des PGRI ainsi quune stratgie nationale dune dure de six ans qui correspond au Plan Submersions rapides du gouvernement. Ltat a prvu de mobiliser 500 millions deuros sur la priode 2011/2016 pour soutenir lengagement denviron 1 200 km de travaux de confortement douvrages annonc en juillet 2010. La participation de l'tat, par le biais du fonds Barnier de prvention des risques naturels majeurs, se chiffrant 25 % des travaux pour les communes avec un PPRI prescrit, et 40 % pour celles avec un PPRI approuv. Ce montant semble notoirement insuffisant, pour preuve lancienne secrtaire dtat charge de lcologie, Chantal Jouanno, au lendemain de la tempte Xynthia, estimait le cot de renforcement des digues 1 million deuros par kilomtre. Parmi les actions de recherche soutenues par ltat, on peut citer la mise au point par le Cemagref du programme SIRS45 Digues , qui permet de grer les informations sur les diffrents composants du systme , dont trois importants gestionnaires de digues sont utilisateurs (en Camargue, en Isre et dans la rgion Centre). Ces organismes proposent la cration d'un " club des utilisateurs ". Ce club constituerait un lieu d'changes et de partages sur les retours d'exprience lis la mise en uvre de l'application et sur les perspectives d'amliorations et de dveloppement de l'outil, avec la volont de mutualiser les investissements.

construits taient de dimensions variables. Depuis moins dun sicle, les besoins en nergie lectrique ont conduit multiplier les ouvrages de trs grandes dimensions. Ils ont ainsi plusieurs fonctions qui peuvent sassocier : - la rgulation de cours d'eau (crteur de crue ; maintien d'un niveau minimum des eaux en priode de scheresse), - l'irrigation des cultures, - l'alimentation en eau des villes, - la production d'nergie lectrique, - la retenue de rejets de mines ou de chantiers, - le tourisme, les loisirs, - la lutte contre les incendies ... Mais ces plus ou moins grandes retenues artificielles deau rsultant des barrages, qui jouent un rle essentiel dans notre vie conomique, ne sont pas sans rpercussion sur la vie fluviale : Elles peuvent dune part gnrer une fragmentation cologique en tant un frein ou un arrt la migration des poissons ou en empchant tout change gntique. Des chelles ou passes poisson, rendues obligatoires par la loi pche de 1984 sur les ouvrages neufs, doivent quiper aujourdhui toute structure faisant obstacle la continuit cologique (LEMA et lois Grenelle). La plupart des cours deau transportent des sdiments en suspension ou charris sur le fond. Dune part, ces ouvrages constituent des obstacles au niveau de la retenue o les sdiments saccumulent (pour les ouvrages correctement quips, des chasses rgulires sont effectues pour viter l'accumulation sur le long terme de ces sdiments). Dautre part, le rgime dcoulement du cours deau se trouve modifi avec les augmentations

1.1.3. Les retenues deau : barrages et retenues collinaires


Barrage : ouvrage artificiel, gnralement tabli en travers dun cours deau ou dune valle, transformant un site naturel en rservoir deau. Dans le rapport parlementaire remis en juillet 200846, le dput Christian Kert recense 744 barrages dont la hauteur est suprieure 10 mtres et des milliers dont la hauteur est comprise entre 2 m et 10 mtres. Destins lirrigation des terres et leur protection des crues et inondations, puis lalimentation les villes en eau, les barrages

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SIRS : outil informatique qui permet de grer les informations sur les diffrents composants du systme digue : structure et gomtrie de la digue et du lit du cours deau, ouvrages hydrauliques rseaux de communication, de flux et dnergie, dsordres, historique des crues, parcellaire foncier, travaux et tudes organismes et intervenants. (source : www.symposcience.org/exl-doc/colloque/ART-00000687.pdf)

46 Rapport n1047 sur lamlioration de la scurit des barrages et ouvrages hydrauliques tabli au nom de lOffice parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques (OPCEST), 9 juillet 2008

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ou diminutions des sdiments, ce qui peut provoquer en aval diffrents problmes avec une modification du lit du cours deau : rduction progressive du volume deau stocke en raison de lenvasement, rosion des chenaux de rivires et sdimentation, affaiblissement des mesures de protection contre les inondations. Le ralentissement des coulements entrane un rchauffement de leau, une diminution de loxygne dissous, pouvant aller jusqu une eutrophisation. La vie piscicole se trouve directement impacte par les dbits insuffisants, la dilution des polluants rejets ne se fait pas correctement et des conflits d'usages sont gnrs Les rgimes hydrologiques des cours d'eau se trouvent artificialiss, Des fluctuations brutales des dbits en cas de fonctionnement par cluses ou lors de surverses peuvent survenir, ce qui peut ennoyer les frayres47, Enfin, ces grandes retenues deau sont un risque potentiel pour les populations et les biens situs en aval.

du bassin versant, sabaisse dj naturellement en dessous de ces valeurs. Des conflits dintrt existent : les limites apportes par cette rgle ne sont pas toujours respectes lors de situation critique o conserver un dbit rserv pour irriguer l'aval peut contribuer desscher un milieu-amont, estim par une part des usagers plus prcieux. Le droit dexploitation La construction dun ouvrage de retenue deau, ou le droit dexploiter un barrage existant, est soumise, suivant sa nomenclature, rgime de dclaration ou dautorisation. Les demandes dautorisation sont traites par les services de police de leau. S'il y a peu, la petite hydrolectricit et les ouvrages sans utilisation nergtique taient du ressort des DDAF ou de VNF, elles sont aujourdhui du ressort des MISE (Mission Interservice sur l'Eau, au sein des DDEA). La tutelle des barrages situs dans les concessions hydrolectriques, ouvrages appartenant l'tat et confis par concession un amnageur / exploitant (Domaine Public Hydrolectrique), est du ressort des DREAL (ex-DRIRE, division nergie).

1) Les retenues collinaires


Selon le rapport de l'OPCEST de 2008, les principales inquitudes rsident moins dans les grands ouvrages que dans la multitude de petits barrages en France pour lesquels les niveaux d'entretien et de contrle sont insuffisants (question aborde galement aux points 1.1.4. et 1.3.2.). Le dbit rserv Des contraintes existent concernant la modification du rgime des cours d'eau la suite de la construction d'un ouvrage, que ce soit par l'quipement obligatoire de passes poisson ou par la permanence assurer d'un dbit minimal d'eau, appel " dbit rserv ". Depuis la loi " Pche " du 30 juin 1984, le dbit rserv est fix 1/10me du dbit moyen annuel du cours d'eau avec une tolrance 1/40me pour les ouvrages existants la date de parution de la loi48. Lapplication de cette rgle sest avre difficile dans de nombreux bassins o le dbit dtiage, du fait des conditions climatiques et de la gologie Rserve artificielle deau situe en fond de terrains vallonns, ferme par une ou plusieurs digues ou barrages, la retenue collinaire est alimente soit en priode de pluie par ruissellement des eaux, soit par un cours deau permanent. Le fond en est le plus souvent rendu tanche par un voile artificiel ou une couche dargile. Ltendue et le volume sont variables. Mais plus la surface est importante, plus lvaporation est forte, dautant que labsence de courant favorise son rchauffement. Cette eau, prleve de son cours naturel, est destine alimenter des milieux artificialiss, le plus souvent des zones dagriculture intensive.

47 Frayre : zone de reproduction pour les poissons qui doit runir certaines caractristiques, variables selon les espces 48 A l'exception du Rhne et du Rhin en raison de leur statut international. Pour les cours deau dont le module est suprieur 80 m3 s-1, des drogations spciales peuvent tre envisages mais le dbit minimum " ne devra pas se situer en dessous du vingtime du module ". 49

Chiffres FRAPNA retenues collinaires, septembre 2007

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Le volume prlev sur les cours qui alimentent la retenue reprsente en gnral 10 25 %49 du volume annuel dbit, mais peut tre nettement plus important pour atteindre la limite haute lgale de 90 %. On distingue 3 types de retenues collinaires : - en parallle au cours deau - au fil du cours deau - en tte de bassin versant, mais elles sont assimilables aux retenues ralises au fil de leau . Les problmes soulevs par ces diffrents systmes de retenue diffrent. Nous retiendrons essentiellement : Pour les retenues ralises au parallle, le stockage effectu en priode de fortes eaux ou de crues ne pose pas de problme en gnral. Par contre, les prlvements effectus en priode de dbit rduit ou dtiage peuvent avoir des effets trs ngatifs, tout comme ceux trop importants qui gomment de faon trop forte les variations de dbit ncessaires la respiration du cours deau. Il est essentiel que les arrts dautorisation comme les simples dclarations soient accompagns de dispositions extrmement claires signifies au matre douvrage et que des contrles rguliers et rigoureux soient effectus par la police de leau ce qui nest gure le cas aujourdhui. Les retenues effectues au fil de leau sont les plus problmatiques puisquelles modifient considrablement le fonctionnement du cours deau. La multiplication des retenues peut, par un effet cumulatif, changer compltement la biologie dun bassin versant. Le nombre et la taille limite des retenues doivent ainsi faire lobjet dvaluations prcises et les autorisations donnes en consquence. De trs nombreux conflits dusage sont lis ces retenues collinaires, ce que nous allons voquer ultrieurement (1.1.4. les tensions du monde agricole ).

Le rgime simple de dclaration nous semble tout fait insuffisant et minimise limpact de ces ouvrages sur la continuit cologique. Leau est un bien commun que nul ne peut sapproprier. Aussi, nous proposons que tout ouvrage soit soumis due autorisation des services de leau avec un cahier des charges trs prcis respecter, notamment sur les dbits rservs qui doivent faire lobjet dune surveillance attentive. La ligne directrice conforter est la prservation imprative dun bon tat cologique des milieux aquatiques. Lensemble des dispositions arrtes en la matire par la LEMA et les lois Grenelle 1 et 2 doivent tre rvises au regard des inflexions qui auront t apportes au projet de 10me Programme des Agences de leau, relativement la gestion du grand cycle de leau, et du Programme de mesures adopt en lien avec la poursuite des objectifs fixs par la DCE. Nous proposons de rendre obligatoire la constitution de comits consultatifs (propritaire ou concessionnaire avec les usagers) et de veiller prserver la notion de gestion territoriale diffrencie.

2) Les grands barrages


Les grandes retenues deau sont un risque potentiel pour les populations et les biens situs en aval. Bien que le risque rupture de barrage soit considr comme extrmement faible, il est essentiel de le prendre en compte au regard de ses consquences potentielles. Au cours du dernier sicle, on estime que ce sont environ 1 % des grands barrages qui se sont rompus dans le monde50. En France, la rupture du barrage de Malpasset Frjus, le 2 dcembre 1959, fit 423 morts51. Depuis cette date, la politique de scurit des barrages a t refonde. Cependant, il existe toujours des accidents, certes moins dramatiques car ils nont concern que des dgts matriels, mais nanmoins importants.
50 51

Rapport de l'OPCEST, 9 juillet 2008

La rupture de ce barrage vote destin lirrigation est impute la rsistance insuffisante de la roche sur laquelle il s'appuyait et au manque de surveillance, louvrage restant pratiquement inutilis depuis sa construction en raison du manque de pluies. Fin 1959, des pluies diluviennes staient dverses dans la rgion provoquant la rupture du barrage et une vague dferlante de 40 mtres de haut.

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En 1963 a t cr le Comit Technique Permanent des Barrages (CTPB), dont le fonctionnement vient dtre ractualis sous le nom de Comit Technique Permanent des Barrages et Ouvrages Hydrauliques (CTPBOH). Il runit les plus grands experts franais et donne son avis sur toute question relative la scurit des barrages et des ouvrages hydrauliques et notamment sur les dispositions des projets de lois, de dcrets ainsi que d'arrts et d'instructions ministriels relatives la scurit de ces ouvrages, leur surveillance et leur contrle. La sret de fonctionnement des barrages est de la responsabilit civile et pnale de leurs exploitants qui doivent effectuer des visites rgulires et raliser une analyse priodique des mesures d'auscultation. Un contrle avant, pendant et aprs la construction des barrages, et une surveillance plus spcifique pendant la premire anne de mise en eau complte sont rglements en fonction de l'importance et de la classification du barrage. Compte tenu du risque et de l'ampleur des consquences potentielles, le domaine est galement contrl par des services de l'tat. la suite de l'impulsion donne par la LEMA la politique de prvention, une rforme en profondeur de la rglementation a t engage, avec une rorganisation de ladministration centrale et des services dconcentrs, lie la ncessit davoir une structure oprationnelle unifie et renforce. Ce n'tait pas le cas jusqu'alors, une distinction tant opre entre barrages hydrolectriques concds et les autres ouvrages. La dfinition des classes de barrage repose dans le monde sur la hauteur du barrage et le volume de la retenue, critres de la CIGB (Commission internationale des grands barrages). La France combine ces critres avec une formule mathmatique plus complexe qui se veut une meilleure approche du danger potentiel. En 2008, tous les barrages ont donc t reclasss en 4 catgories (mise en uvre du dcret du 11 dcembre 2007), avec le souci de traiter de faon analogue tous les ouvrages dimportance quivalente. Les obligations des exploitants sont dsormais fixes en fonction de la classe de

louvrage et donc du risque potentiel : - A pour les barrages de plus de 20 m de hauteur au-dessus du terrain naturel (296 ouvrages), - B pour les barrages de plus de 10 m et dont le rapport BMI52 est suprieur 200, - C pour les barrages de plus de 5 m et dont le rapport BMI est suprieur 20, - D pour les autres barrages de hauteur suprieure 2 m. Le prfet peut modifier le classement dun ouvrage sil estime que celui-ci nest pas de nature assurer la prvention adquate des risques. Une attention particulire est porte aux grands barrages , ouvrages dont la hauteur de digue est gale ou suprieure 20 mtres, et dont la retenue est d'une capacit suprieure ou gale 15 millions de m3 : une expertise complmentaire est alors ralise par le CTPBOH. La nouvelle rglementation a introduit ltude de dangers qui sadresse aux ouvrages de classe A et B (arrt du 12 juin 2008). Photographie du barrage un " instant t ", elle doit permettre la pertinence de lanalyse faite lors de la conception de louvrage en ce qui concerne son exploitation et son environnement. Des dlais ont t fixs pour la ralisation de l'tude de dangers des ouvrages dj existant. Cette tude doit tre ractualise tous les dix ans, le prfet pouvant ordonner des tudes complmentaires ou nouvelles tout moment. Depuis 1992 les plus grands barrages sont soumis un PPI (plan particulier d'intervention) o sont analyss les risques. Les lments de l'tude de dangers peuvent servir de base son laboration, la vrification de sa validit et sa remise jour. Le PPI barrage prvoit les modalits de diffusion de lalerte et lorganisation des moyens de secours mettre en uvre en cas de rupture de barrage. Cest un volet spcifique du plan ORSEC (Organisation de la REponse de Scurit Civile). Toutes les

52 Ce rapport BMI = H2. V1/2, o H est la hauteur maximale au dessus du terrain naturel et V le volume (en millions de mtres cubes) retenu par le barrage, conjugue le risque (hauteur) et les consquences d'une rupture ventuelle (Volume). Il a t introduit par Andr GOUBET, ancien prsident du CTPB, ds 1995 pour un largissement du classement de l'poque, dont dcembre 2007 est le dernier dveloppement.

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communes concernes par la zone d'application du plan ont l'obligation d'laborer un plan communal de sauvegarde (PCS). La dfinition dune organisation de crise adapte en cas de rupture de barrage est dautant plus importante que ce risque nest pas pris en compte dans la rglementation de lurbanisation, la raison invoque tant l'ampleur des zones inondes en cas daccident qui rendraient ces zones inconstructibles extrmement tendues. Le rapport Kert contient de nombreuses propositions intressantes. Pour notre part, nous insisterons sur le fait que la seule mesure d'urbanisme valable est l'interdiction de construire dans les zones potentiellement menaces par l'onde de submersion. Privilgier l'information prventive et les mesures d'alerte et de secours des populations paraissent des mesures notoirement insuffisantes dans certaines zones. Lors de la rvision des PLU, lattention des communes doit tre attire sur les terrains en aval douvrage, quitte les rendre non constructibles. Eau et amnagement du territoire sont indissociables.

Les grandes installations hydrolectriques ont t dveloppes au 20me sicle sous le rgime de la concession de force hydraulique, ltat confiant pour 75 ans en gnral lexploitation de la chute deau au concessionnaire en contrepartie de la ralisation, par ce dernier, des installations qui intgrent le domaine public hydrolectrique. Cest la loi du 16 octobre 1919 qui organise l'exploitation nergtique des cours d'eau. Son article premier rappelle que nul ne peut disposer de l'nergie des mares, des lacs et des cours d'eau sans une autorisation ou une concession . On peut distinguer quatre types damnagement : lac, pompage, fil de leau et cluse (cf glossaire). Le parc hydrolectrique franais54 est constitu de : - 447 centrales dont la puissance varie de 100 kW 1 800 MW - 239 grands barrages, dont 149 de plus de 20 mtres. Deux rgimes s'appliquent aux ouvrages hydrolectriques selon la puissance des chutes qu'ils exploitent : ils relvent du rgime de la concession hydrolectrique lorsque la puissance est suprieure 4 500 kw ou du rgime de l'autorisation administrative pour une puissance infrieure. En 2009, environ 80 % de ces barrages taient exploits par EDF (pour une production de 46 TWh). La socit hydrolectrique du Midi (Shem, filiale de GDF SUEZ) exploite 54 usines hydrolectriques et 12 barrages dans les Pyrnes et le Massif Central. La compagnie nationale du Rhne55, socit publique dont 49,97 % du capital est dtenu par GDF SUEZ, exploite les barrages au fil de l'eau du Rhne que lui a concds l'tat.
53 Cependant, des remontes de mthane peuvent se produire en provenance de la fermentation induite par la dcomposition des organismes enfouis dans les rservoirs, phnomne plus courant dans les pays tropicaux quen France mtropolitaine mais que lon peut retrouver dans les DOM. Cest lexemple du barrage EDF de Petit Saut en Guyane, dont les productions de mthane et de CO2 a nettement baiss au fil des ans. 54 Source : www.notre-planete.info/cologie/energie/hydroelectricite. php- (chiffres 2008) 55

3) Les barrages hydrolectriques


Leau est une ressource essentielle du parc nergtique franais, dautant que lhydrolectricit est considre comme une nergie propre, car nmettant pas de gaz effet de serre (GES)53. Il s'agit d'une ressource renouvelable et inpuisable, contrairement au ptrole ou au gaz naturel. Elle permet un stockage de lnergie et la modulation de la production lectrique, apport fondamental la stabilit du systme lectrique. En effet, llectricit ne se stocke pas et le fait de pouvoir moduler sa production en fonction des besoins et de pouvoir ainsi rpondre des flux de demande de pointe est essentiel pour une stabilit du rseau. La production hydrolectrique a une capacit dintervention souple et extrmement rapide (14 000 MW disponibles en 20 mn). La production annuelle moyenne dlectricit dorigine hydraulique est de 69 TWh (2me europenne aprs la Norvge), ce qui reprsente environ 13 % de llectricit franaise - ce jour la majeure partie de la production qui se fait partir des nergies renouvelables .

Cre en 1933, la Compagnie Nationale du Rhne a reu de l'tat en 1934 la concession du plus puissant fleuve franais pour l'amnager et l'exploiter selon trois missions solidaires : production, navigation, irrigation et autres usages agricoles.

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Cf mensuel Capital de mars 2007et blogfinance.com/2007/02edfvtust-de-pr

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Lge moyen de ce parc est de 50 ans, ce qui ncessite des frais de maintenance de plus en plus levs. En 2007, une polmique a t dclenche par la publication dun rapport interne et confidentiel de la division production et ingnierie hydraulique d'EDF (DPIH), contest par EDF56, rapport accablant sur ltat de vtust de 200 de ses barrages hydrauliques sur les 447 barrages exploits par le groupe dans l'Hexagone. Face cette mauvaise presse sur la non gestion patrimoniale, EDF a actualis un programme trs important de rnovation sur 5 ans, pour un cot estim prs de 550 millions deuros. En juillet 2008, en application d'une procdure en manquement manant de la Commission europenne, le gouvernement a dcid de mettre en concurrence l'attribution des concessions hydrolectriques leurs chances. Pour cela, les concessions hydrolectriques ont t regroupes par valles. Les premiers regroupements de concessions sont soumis concurrence avant 2013. Cest prs dun quart du parc de concessions qui pourrait changer de gestionnaire dici 2020 selon lObservatoire des nergies renouvelables. Cette ouverture du march de l'lectricit et le changement de statut des principaux exploitants (EDF, CNR et SHEM) a particip de la dynamique de nouvelle classification et de rglementation plus serre des dispositions mises en place pour ausculter les barrages et analyser leur comportement dj voques. La sret des ouvrages et de leur exploitation est un lment essentiel des dossiers de renouvellement des concessions hydrolectriques dans le cadre de leur mise en concurrence, les critres de slection des offres reposant sur lefficacit nergtique dexploitation de la chute , autrement dit le projet nergtique des candidats, le respect du Code de lEnvironnement et les conditions financires pour ltat . Le dossier de demande de concession dpos par chacun des candidats doit prendre en compte parmi dautres considrations la prise en compte des autres usages de leau et la compatibilit avec le SDAGE et lventuel SAGE. Ce renouvellement

des concessions offre ainsi la possibilit ltat de rexaminer le cahier des charges de leur gestion afin de mieux intgrer les enjeux lis la protection des milieux aquatiques. Cet aspect est dautant plus important que ltat des lieux ralis dans les bassins hydrographiques dress lors de la rvision des SDAGE a montr que les impacts de lhydrolectricit constituent un obstacle majeur latteinte des objectifs de la DCE. Nous devons veiller ce que cela reprsente un enjeu majeur. Il est indispensable que des conventions de gestion soient conclues, quun partenariat soit instaur pour rduire les impacts ngatifs et rpondre aux exigences de la bonne gestion dune eau de qualit. En ce sens, une convention pour une hydrolectricit durable a t propose et signe le 23 juin 2010 entre les pouvoirs publics et un certain nombre de parties prenantes (producteurs dlectricit, certaines associations environnementales). La convention vise concilier deux objectifs environnementaux a priori contradictoires : atteindre 23 % d'nergies renouvelables en 2020, et restaurer la biodiversit dans les cours d'eau d'ici 2015, comme l'impose la DCE. Un renforcement des suivis et contrles des effets des installations hydrolectriques sur la morphologie, lhydrologie et le fonctionnement des cosystmes aquatiques est notamment prvu. Des efforts de mise aux normes des ouvrages existants par le respect des obligations lgales (dbit rserv et passes poissons sur les cours deau o elles sont obligatoires) doivent ainsi tre impulss. Le suivi des engagements de cette convention est assur par un comit de suivi, compos des parties signataires, qui se runit tous les six mois. Mais rien nest prvu pour poursuivre les parties qui ne respecteraient pas cette convention qui nest finalement quune dclaration de bonnes pratiques. Il convient ainsi de veiller de trs prs aux engagements qui ont t contracts et denvisager une intervention rglementaire sils ne sont pas mis en uvre.

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Un exemple positif a t donn le 4 fvrier 2011 par laccord-cadre dune dure de quatre ans conclu entre lONEMA et EDF, afin de mieux concilier production hydrolectrique et protection des cours deau et des milieux aquatiques. La palette des domaines de collaboration est vaste : gestion de la ressource, dynamique physique des milieux, dynamique des biocnoses, continuit cologique Un accord spcifique la recherche et dveloppement accompagne cet accord cadre. Il est ncessaire de veiller ce que, lors du renouvellement des concessions des stations hydrolectriques en cours, des accords similaires ou mieux disant soient systmatiquement inclus dans les contrats.

titre d'exemple, les directions dpartementales de l'agriculture et de la fort58 ont recens 1 368 barrages non concds (pouvant tre de petites retenues collinaires) pour le dpartement du Tarn, 568 pour le Tarn et Garonne et plus de 2 850 pour le Gers. Dans ces trois dpartements du Sud-Ouest de la France, il s'agit essentiellement d'ouvrages en terre destins au soutien d'tiage et l'irrigation, dont 98 % sont de hauteur infrieure 10 m.

1) La problmatique lie aux cultures irrigues


En effet, si ces retenues peuvent tre amnages sans dommage sur toute une partie du territoire et sont intressantes pour des apports d'eau pisodiques l't (exemples de larboriculture du Lot-et-Garonne, de la culture des noyers du Prigord), elles ne sont pas souhaitables pour des irrigations plus soutenues, comme celle pratique dans la culture du mas irrigu. Pour la protection de l'environnement et des ressources en eau, il est essentiel d'viter de pomper lexcs des fins agricoles dans les rivires ou dans les nappes phratiques. Il est important de noter que cette production du mas irrigu non adapte au territoire a t fortement encourage, comme celles d'autres crales, par la politique de primes l'hectare de la Politique agricole commune (PAC) qui ne rpond plus aujourdhui aux dfis d'une agriculture durable. Les excs de prlvement sont le rsultat d'une politique qui s'est contente pendant des dizaines d'annes de grer la question de l'eau essentiellement par une politique de l'offre. L'tat, travers ses services, a accord les autorisations de prlvement deau de manire beaucoup trop laxiste dans les annes 1980, ce qui, cumul au rgime communautaire daide lhectare leve pour les cultures cralires, a incit au changement de destination des sols. Il y a beaucoup dendroits en France o les tensions sont nes du fait dun dveloppement mal contrl et draisonnable des cultures irrigues, sans adquation avec la disponibilit de la ressource et la qualit des sols, et
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1.1.4. Les tensions du monde agricole


Nous posons demble le principe qu lavenir, il faudra imprativement introduire davantage dquit en matire de financement de leau agricole, aujourdhui largement subventionne par les usagers domestiques deau potable par le biais de transferts financiers complexes. En la matire les dsquilibres actuels ne sont pas tenables. Un tel rquilibrage est dailleurs conforme aux prescriptions de la DCE qui engage un meilleur recouvrement des cots auprs des diffrentes catgories dusagers. Le problme est en effet structurel et les dbats tendent se focaliser une mutualisation indispensable des efforts pour un meilleur partage de leau entre ses diffrents usages, le partage actuel tant considr trs ingal et tout en faveur des agriculteurs. Ainsi se dchiffrent les difficults de mise en uvre des dispositions adoptes dans la LEMA qui soumet les autorisations de prlvement accordes aux agriculteurs lobligation de se doter de structures de gestion collectives de lirrigation, ce qui a t refus par la profession agricole au printemps 201057. Ou le financement, sur fonds publics, douvrages de stockage ( retenues collinaires ou bassines ) qui continuent tre promus par la profession agricole et financs par des subventions des Agences de leau, crant par l de nombreux conflits avec dautres usagers, excds dtre ainsi mis contribution sans avoir le moindre contrle sur le dveloppement de ces infrastructures.

Voir en fin du point 1.1. sur les organismes uniques Rapport de l'OPCEST, 9 juillet 2008

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sans relle valeur ajoute conomique et sociale. Ce sont les exemples des Landes, des Causses ou de la Charente avec une expansion du mas irrigu sur des zones sol extrmement superficiel, rtention deau trs faible. Nous sommes aujourd'hui face une situation trs difficile grer, avec des agriculteurs qui ont investi dans lirrigation et des territoires qui se sont organiss autour de ces productions. Pour attnuer les dsquilibres, on a construit des barrages supplmentaires, des retenues, des bassines, en contrepartie dengagements de la profession rduire ses consommations. Mais lampleur des dsquilibres demeure trop important. Est-il possible de revenir en arrire, en empruntant quelle voie ? Un discours homognisant ne rendrait pas compte de configurations territoriales extrmement varies. Il faut repartir des territoires agricoles en les croisant avec les territoires hydrographiques et laborer un diagnostic diffrenci en fonction des situations. Deux principes de base : 1. Le rservoir sol, la qualit des sols, sont des facteurs que l'on ne peut matriser que dans une certaine limite. On est beaucoup pass par l'artificialisation des milieux, il faut aujourd'hui prendre l'option de l'agriculture durable, faire en sorte que le dveloppement agricole tienne compte des potentialits relles des territoires, ce qui jouera sur la quantit, mais aussi sur la qualit. 2. Face aux investissements effectus par les agriculteurs, il faudra dployer un soutien politique et financier sur les annuits dues par rapport aux investissements effectus, afin de pouvoir passer d'une situation de crise une situation apaise. Les solutions seront donc variables selon les spcificits locales, il est essentiel de lancer des diagnostics sereins. Dans certains territoires, il s'avrera effectivement possible de crer de la ressource soutien la cration de stockage par exemple (bassines, recharge de nappe) pour assurer une irrigation de complment, justifier par un

impact global bnfique sur les milieux par rapport la situation actuelle, un cot conomique et social acceptable. Mais la question de lacceptabilit sociale du financement de ces infrastructures par des fonds publics devient de plus en plus critique, et ne trouvera de solution quen lien avec le redploiement de mesures agro-environnementales dans le cadre de la rvision de la PAC. Des incitations la dsirrigation pour certains systmes de production et/ou dans certaines zones dficitaires devront tre envisages. Limplantation de nouvelles activits sur les territoires aujourdhui agricoles mais qui ne le seront plus autant dans lavenir devra tre tudi et programm pour rpondre leur transformation vers dautres systmes agricoles, mais galement l'implantation dautres activits conomiques. Il est extrmement important de trouver collectivement des modalits de mise en uvre de ces politiques. Quatre acteurs sont essentiels : - les professionnels concerns, - l'tat avec une volont politique trs forte, - la Rgion, la mise en uvre d'une telle politique doit se faire au niveau rgional, - l'Europe, par la PAC et par une politique d'incitation europenne.

2) La tentative de rgulation avec la mise en place des organismes uniques


La rglementation sur les autorisations de prlvement pour lirrigation des fins agricoles a fait lobjet dun dcret en septembre 2007, conformment aux dispositions de la LEMA, afin de mettre un terme aux pratiques permettant un agriculteur de bnficier dune autorisation de prlvement individuel deau. Ce dcret impose une gestion collective des prlvements agricoles par bassins versants, avec la cration dun organisme unique charg de rpartir les droits deau entre
59 ZRE : Zones comprenant les bassins, sous-bassins, fractions de sous-bassins hydrographiques et systmes aquifres (dcret du 29 avril 1994). Ce sont des zones o sont constates une insuffisance, autre qu'exceptionnelle, des ressources par rapport aux besoins. Elles sont dfinies afin de faciliter la conciliation des intrts des diffrents utilisateurs de l'eau. Les seuils d'autorisation et de dclaration du dcret nomenclature y sont plus contraignants. Dans chaque dpartement concern, la liste de communes incluses dans une zone de rpartition des eaux est constate par arrt prfectoral.

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ses membres. Cet organisme unique est une personne morale de droit public ou de droit priv (chambre dagriculture, EPTB - les collectivits peuvent tre associes) agre aprs enqute publique. Dans les Zones de rpartition des eaux (ZRE), primtres sensibles dans lesquels les prlvements sont dj trop importants, l'article L.211-3 prvoyait explicitement que l'autorit administrative puisse imposer la constitution d'un tel organisme. A cette fin, un recensement des bassins en dficit quantitatif ct des zones de rpartition des eaux (ZRE)59 a t lanc, ainsi que la dtermination des volumes susceptibles dtre prlevs pour lirrigation. Mais les irrigants, relays par les Chambres dagriculture et la FNSEA, ont catgoriquement refus depuis deux ans lapplication de ces dispositions et ont multipli les actions, parfois violentes, pour manifester leur dsaccord. LAPCA (Assemble permanente des chambres dagriculture) dans une dlibration vote lunanimit en septembre 2010, a demand des financements publics pour construire des retenues deau. Refusant toute contrainte environnementale et toute planification de leau, elle souhaite un retour la gestion antrieure par arrts scheresse. Le gouvernement a recul et, par dcret du 16 fvrier 2011, a prolong dun an, jusquau 31 dcembre 2011, la possibilit dobtenir des autorisations temporaires. Il tablit par ailleurs un cadre drogatoire temporaire pour les ZRE dlimites aprs le 1er janvier 2009, afin de permettre la mise en place des organismes uniques de gestion collective. Dans ces ZRE rcentes, la possibilit de recourir aux autorisations temporaires de prlvement en eau sera ainsi permise jusqu'au 31 dcembre 2014. Un deuxime problme est ainsi soulev : les retenues de substitution60 ont t prsentes la Commission europenne comme un outil environnemental de gestion planifie de la ressource en eau, ce qui a permis la France dobtenir d'importants financements publics. Si ces retenues ne sont plus associes une gestion par volumes prlevables, lEurope pourrait bien considrer que ce financement gnre une distorsion de concurrence.

La prsidente de la Rgion Poitou-Charentes, dans un courrier adress en octobre 2010 au ministre de lcologie, sest fermement leve contre cette disposition. Elle y exprimait son dsaccord sur la circulaire qui prvoit la cration de nouvelles retenues de substitution en Poitou-Charentes par l'intervention financire de l'Agence de leau Adour Garonne, hauteur de 70 %. Dans ce courrier, elle remet trs clairement en question le soutien au maintien de la masiculture par la cration de rserves, et met en garde contre une condamnation par la commission europenne. Par ailleurs, la gestion par arrts scheresse a t critique par le Conseil dtat, puis la Cour des comptes. Pour sortir de lornire, le Conseil dtat prconise de privilgier la gestion collective et de la conforter, par exemple en interdisant les forages individuels lorsquun rseau collectif dessert une zone, ou en subordonnant autorisation et aide la participation une gestion collective . Une analyse de ce dossier pointe deux lments importants : - La gestion collective est certainement la meilleure des solutions, il faut la promouvoir : le droit deau est accord lassociation, lorganisme unique qui le rpartit. Cette gestion collective a lavantage de gnrer une police interne qui est le meilleur garant dune plus juste rpartition, dun moindre gaspillage et de ne ncessiter ainsi un contrle de la police de leau qu lentre. - La fronde souleve auprs des agriculteurs est essentiellement due au nombre de contraintes qui accompagnent le dcret de manire absurde. Il sagit donc de revoir les dispositions adoptes et d'allger le dcret de nombre de ses contraintes injustifies pour jouer sur la responsabilit collective en lui donnant les moyens de saffirmer des avantages doivent tre lis la promotion du collectif.
60 Lorsque les prlvements d'eau dans le milieu naturel en priode estivale ont des impacts dommageables sur le dbit d'tiage des cours d'eau, il est possible doprer des prlvements dits de substitution : prlvements hivernaux ou en priode excdentaire d'eau stocks dans des rserves de substitution. La retenue collinaire, par exemple, est considre comme un type de retenue de substitution si elle vise rduire un prlvement dj existant ayant un impact ngatif.

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1.2. Le dfi des pollutions


Ds les annes 1960 la dgradation de la qualit de leau pouvait sobserver en ctoyant les rivires franaises. A cette poque, les usines et les villes taient rendues responsables de la pollution de leau. La pollution agricole commenait se manifester. De nature diffuse, ses effets taient difficiles reprer. Elle tait donc ignore des dcideurs, des mdias, et par l du grand public. Quant aux pollutions ponctuelles, elles taient dverses dans un ocan deau douce, lacs, fleuves et rivires, de bonne qualit gnrale, dont ltat biologique tait assez peu diffrent de ce quil avait t au cours des sicles prcdents. Aujourdhui, le traitement des eaux est donc une question primordiale. L'eau brute, prleve dans les cours d'eau ou dans les nappes souterraines, a le plus souvent besoin de subir divers traitements pour rpondre aux normes de qualit de leau potable destine la consommation humaine. Les efforts en matire dassainissement des eaux uses sont relativement rcents (seulement 12 % des foyers taient relis au tout--lgout en 1960), et demandent des investissements de plus en plus importants. Enfin, les eaux pluviales, aprs avoir ruissel sur les toitures et les chausses, sont fortement pollues par les mtaux lourds et les hydrocarbures, posent des problmes non rsolus ce jour. Sattaquer la rduction des pollutions est essentiel, mais les politiques publiques ont cherch les traiter posteriori plutt que de tenter de les rduire en amont. Les cots sen trouvent alors multiplis, supports trop souvent et essentiellement par lusager domestique via sa facture, loin du principe pollueur-payeur. Recenser les pollutions pour sattaquer chacune dentre elles, et sattacher les prvenir, est videmment la base dune politique responsable et ambitieuse.

les plus polluants proviennent pour l'essentiel de l'industrie lectronique, de lensemble sidrurgiemtallurgie-fonderie, des usines de traitement des dchets, des activits dassemblage et de limprimerie. La situation sest cependant nettement amliore, la pollution rgresse cest un rsultat somme toute positif des politiques menes. Les technologies de production ont largement progress : les processus ont trs souvent t modifis en amont, de manire rduire les rejets, des progrs ont t faits aussi au niveau des traitements curatifs. Evidemment, il existe encore des contre-exemples. Et il faut prendre en compte que certaines industries se sont dlocalises dans dautres pays : on va polluer plus loin Deux modalits de traitement des eaux uses industrielles : Par raccordement au rseau public, ce qui ne peut se faire qu'avec l'accord pralable du gestionnaire du rseau (arrt de dversement tabli par la collectivit), l'entreprise devant prciser la nature, la quantit des effluents rejets au rseau et s'assurer de leur compatibilit avec le mode de traitement de la station d'puration. Une convention de raccordement est alors passe avec l'industriel qui devrait contribuer leffort de dpollution supplmentaire dont il est lorigine. Ces dispositions ne sont malheureusement que trs imparfaitement respectes, au motif quelles sont de nature pnaliser lactivit conomique. Elles apparaissent pourtant fondamentales puisque la DCE a impos le principe de rcupration des cots auprs des diffrentes catgories dusagers. La France peut tre mise en difficult et alors encourir de lourdes pnalits financires pour ne pas avoir rellement mis en uvre ce principe de rcupration des cots. L'industriel dispose de sa propre station d'puration et traite l'ensemble de ses eaux uses (grands sites industriels ou sites plus petits mais produisant des pollutions trs concentres).
61 Les matires organiques sont des substances susceptibles de consommer l'oxygne lors de leur dgradation, provoquant la mort des poissons

1.2.1. Les principales pollutions qui posent problme aujourdhui 1) La pollution industrielle
Lindustrie rejette des matires organiques61 et environ 90 % des mtaux toxiques. Les rejets

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Cependant, certaines pollutions anciennes mettent du temps tre connues. Pour apprcier ltat des milieux, il faut tenir compte de tout ce qui a t rejet auparavant, qui ntait pas obligatoirement soluble dans leau et qui sest stock dans les sdiments : PCB, mercure, lments mtalliques et que lon trouve dans les boues, les vases de barrage, les estuaires. Des centaines de milliers de tonnes de sdiments sont ainsi contamins par ces polluants organiques persistants (barrage de Villerest, lac dAnnecy, Rhne). Cest seulement aujourdhui, avec prs de quarante ans de retard, que lon a dcouvert que lutilisation de certains composs chimiques, tels les polychlorobiphniles (PCB) notamment prsents dans les transformateurs lectriques, a littralement empoisonn les poissons prsents dans les fleuves, entranant une interdiction de leur consommation. Les PCB tant lun des douze composs chimiques (POPs), qui ont t classs par lONU comme les plus dangereux pour la sant humaine. Enfin, mme si des progrs ont t enregistrs, un certain nombre de dcisions prises dans la priode rcente en menacent la prennit. Cest notamment le cas de la rforme du rgime des Installations classes pour la protection de lenvironnement (ICPE) qui fait figure de rgression. La lgislation relative aux ICPE rgit les activits industrielles ou agricoles polluantes ou dangereuses selon les dangers et inconvnients quelles prsentent (nomenclature des activits). La France compte 54 000 installations classes soumises une procdure dautorisation , et 450 000 installations soumises une simple dclaration , sans compter des milliers de sites pollus, environ 300 000 selon les chiffres du Bureau de recherches gologiques et minires (BRGM). Linstruction des dossiers soumis autorisation est longue puisquune tude des dangers et une tude dimpact sont ncessaires, ainsi quune enqute publique. Si lautorisation est accorde, des prescriptions techniques permettant de rduire les risques sont dictes et servent de base au contrle des inspecteurs des ICPE. Les installations soumises dclaration ne prsentent pas de graves dangers ou inconvnients mais

doivent respecter des prescriptions gnrales dictes par le Prfet. Or un nouveau rgime dautorisation simplifie dite procdure denregistrement , qui assouplit considrablement la procdure dinstruction des dossiers, et donc la vigilance des autorits, a t cr par lordonnance du 11 janvier 2009. Rappelons dailleurs que cette ordonnance a t ratifie par la majorit parlementaire, en catimini, lors de lexamen de la loi devant pourtant confirmer lengagement national pour lenvironnement. (dite Grenelle II). Les promoteurs de ce rgime simplifi, intermdiaire entre le rgime dautorisation et le rgime de dclaration, disent vouloir mettre en place une meilleure mobilisation des moyens de laction publique afin de recentrer lintervention de ltat sur les dossiers prsentant le plus denjeux et sur le contrle des installations. Mais aujourdhui, si la plupart des installations classes ne sont contrles en moyenne que tous les 10 ans, cest faute de moyens suffisants. Et la rationalisation purement comptable des services de ltat que nous subissons avec la RGPP ne va pas amliorer la situation. Les nouvelles dispositions rglementaires ne permettront pas damliorer quantitativement et qualitativement le contrle effectu par les inspecteurs des installations classes. Le niveau de prvention des risques va diminuer et le recours des organismes de contrle privs va augmenter avec une extension du recours ce qui est appel le contrle priodique . Par ailleurs, ce sont aujourdhui 50 000 usines qui chappent tout contrle. La rforme des ICPE va ainsi se traduire par : moins dvaluation environnementale et sanitaire grce la suppression de ltude dimpact et de ltude de dangers ; moins de concertation avec le public et les collectivits locales grce la suppression de lenqute publique et de la consultation du CODERST ; la disparition progressive des instances de concertation avec le public actuellement mises

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en place autour des ICPE autorises (CLIS/CLIC, Comits de suivi, etc.) ; la suppression des arrts types prcis, remplacs par des prescriptions nationales gnrales, uniformes et valables pour toute une catgorie dinstallations, mais sans prescriptions appropries lenvironnement local, ou de rejets de substances dangereuses prioritaires de la Directive communautaire 2006/11/CE du 15 fvrier 2006, calcules en fonction des objectifs de qualit des eaux et de leur tat ; un dossier de demande dautorisation qui se rsume un simple engagement de lexploitant rester en conformit avec la rglementation applicable ; de vraies chappatoires offertes aux industriels pour ne pas compenser limpact en carbone de leurs installations. Nous ne pouvons accepter ce recul. Ces dispositions doivent tre revues en lien avec lvolution des dispositions communautaires relatives la rduction progressive des missions de polluants, et notamment la directive IPPC62 de 2008, relative la prvention et la rduction intgres de la pollution et la directive NEC63 de 2001 fixant des plafonds dmission nationaux pour certains polluants atmosphriques.

Cet excs dengrais dont une partie schappe des sols a fortement contribu leutrophisation64 des eaux douces et des eaux du littoral, ainsi qu la pollution des nappes deau souterraines par les nitrates. Les diffrents estuaires des fleuves de France transportent vers la mer un excdent de nitrates de 700 800 000 tonnes par an, dont 75 % responsabilit agricole. Environ 44 % du territoire franais tait class en zone vulnrable aux nitrates en 2004 (donnes IFEN) : parties de territoires alimentant des masses d'eau dpassant ou risquant de dpasser le seuil de 50mg/l en nitrate, ainsi que celles prsentant des tendances l'eutrophisation. Les pesticides et autres biocides, majoritairement pandus par voie terrestre (tracteurs, pulvrisateurs dos) font parfois lobjet dun pandage arien et peuvent donc tre transports sur de grandes distances. Aprs avoir contamin lair, les sols, les fleuves, la neige des montagnes et des ples, les productions agricoles, les pesticides ont fini par contaminer leau des nappes souterraines la rendant parfois, et de plus en plus souvent, impropre la consommation humaine. En 2007, les pesticides taient prsents dans 91 % des points suivis dans les cours d'eau et dans les 59 % des points d'eaux souterraines. Si les teneurs mesures sont parfois faibles, elles traduisent trs clairement une dispersion quasi-gnralise des pesticides dans les milieux aquatiques (rapport 2010 du Commissariat gnral au dveloppement durable sur les pesticides dans les milieux aquatiques). Il sagit dune pollution diffuse, difficile cerner car elle rsulte des ruissellements, des pertes directes dans le sol et dans lair, du lessivage des plantes par les pluies mais elle est directement lie aux pratiques agricoles.
62 Directive 2008/1/CE du Parlement europen et du Conseil, du 15 janvier 2008, relative la prvention et la rduction intgres de la pollution (JO L 24, p. 8), dite directive IPPC , 63 Directive 2001/81/CE, du Parlement europen et du Conseil, du 23 octobre 2001, fixant des plafonds dmission nationaux pour certains polluants atmosphriques (JO L 309, p. 22), dite directive NEC 64

2) La pollution agricole
Diffrentes sources de pollution agricole peuvent impacter la qualit des eaux : les effluents d'levage pas ou mal stocks, les effluents laitiers ou fromagers, les pandages mal raliss, la fertilisation mal matrise, l'utilisation intensive de produits phytosanitaires Accomplissant sa " rvolution chimique ", lagriculture a commenc peser trs fortement ds les annes 50 sur la dgradation de la qualit de leau. Engrais et pesticides de synthse se sont rpandus. Les doses ont trs vite t augmentes. Puis cette utilisation massive sest gnralise sur toute la surface agricole utile, soit environ 60 % du territoire national, do un impact trs important sur la qualit des eaux.

Leutrophisation est la modification et la dgradation d'un milieu aquatique, lies en gnral un apport excessif de substances nutritives (azote provenant surtout des nitrates agricoles et des eaux uses, et secondairement de la pollution automobile, et phosphore, provenant surtout des phosphates et des eaux uses), qui augmentent la prolifration de vgtaux (pouvant donner des mares vertes).

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Dans les eaux superficielles, leffet de ces produits a eu un effet dvastateur sur les cosystmes. Il suffit quune bouffe de pesticide circule dans une rivire, pendant un temps relativement bref, une seule fois dans lanne, pour que tout ldifice biologique soit appauvri. En 2008, 75 % des restrictions de consommation deau, sur le seul critre des pesticides, ont t concentres dans la Seine-et-Marne et dans lEureet-Loir : au niveau national, ces 2 dpartements arrivent en tte pour la production intensive de grandes cultures cralires. Celles-ci ont un cot de production particulirement lev en raison de limportance des intrants (nitrates, pesticides) ncessaires. Celui-ci ne serait pas tenable sil ny avait pas les subventions de la PAC qui sont cibles sur les cultures cralires. Autre exemple particulirement sensible, la Bretagne, particulirement affecte par les effluents des levages hors-sol, de porcs notamment : elle concentre 55 % de la production de porcs sur 6 % de la superficie nationale. Le lisier peut s'utiliser comme engrais organique, les nitrates qu'il contient tant absorbs par la vgtation. La pollution provient d'un pandage excessif notamment dans le cas des levages hors-sol concentrs dans un faible primtre ou d'une forte pluie qui survient juste aprs l'pandage. Les mesures mises en place pour viter ces pollutions sont insuffisantes et les moyens mis en uvre ne permettent pas de sassurer de leur bonne application. Bien au contraire, les dernires mesures prises par le gouvernement (rduction des distances dpandage vis--vis des cours deau, relvement des seuils dautorisation des levages intensifs) vont contresens. Lamlioration relle des ressources en eau est ainsi fortement lie lvolution des pratiques agricoles qui dpendent elles-mmes trs fortement des nouvelles orientations de la PAC qui sera rvise en 2013. A ce jour, les orientations qui ont t proposes par la Commission europenne semblent aller dans le bon sens puisquelle recommande dutiliser dsormais une partie des aides directes pour primer les pratiques agricoles respectueuses de lenvironnement (verdissement de la PAC). Le versement des aides agricoles de base seraient toujours conditionnes au respect des

rgles environnementales (co-conditionnalit) mais des paiements additionnels pourraient valoriser les efforts supplmentaires raliss par certains agriculteurs pour prserver au mieux les ressources naturelles et rendre des services environnementaux la socit. Pour que cette orientation environnementale de la PAC soit un succs, il faut toutefois quelle repose sur un socle europen de normes ou dobjectifs atteindre et quune part consquente des aides y soit consacre. Les premiers changes entre tats membres montrent quun accord sur cette orientation sera difficile atteindre. La rglementation a progress avec les lois Grenelle I et II qui prvoient une meilleure protection des captages impacts par les nitrates ou les phytosanitaires, une dlimitation des primtres responsables des mares vertes avec obligation de dclaration des producteurs et utilisateurs dazote, lobligation de bandes vgtalises le long des cours deau, la limitation et lencadrement de lutilisation de produits phytosanitaires, lencouragement lagriculture biologique et la dmarche de certification environnementale des exploitations agricoles. Cependant, les dernires dcisions gouvernementales vont rebours de ces considrations. En effet, quil sagisse des arrts autorisant de nouvelles extensions dlevages porcins en Bretagne, dlivrs dans le courant de lanne 2010, ou encore des difficults de mise en uvre du plan de protection de 507 captages prioritaires, tout atteste que la prservation de lenvironnement continue cder le pas devant la productivit agricole. La Cour des comptes (rapport annuel 2010) a ainsi pingl une nouvelle fois linsuffisante volont de ltat de remettre en cause des pratiques agricoles marques par lencouragement au productivisme et le choix dune agriculture intensive . Cela a valu la France plusieurs condamnations, aux niveaux national et europen, la dernire concernant laffaire des algues vertes. Il faut aussi souligner que la France est le pays europen qui a sollicit en 2010 le plus de drogations la directive relative la mise sur le march des phytopharmaceutiques afin de permettre ses agriculteurs dutiliser des produits chimiques devant normalement tre retirs du march.
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Le prsident de la Rpublique lui-mme tient des discours antagoniques et n'a pas hsit, en fvrier 2010 au salon de l'agriculture, s'insurger violemment contre des contraintes environnementales coupables de freiner la comptitivit agricole. Son gouvernement a pitin allgrement le Grenelle de l'environnement en 2010, rduisant de moiti le crdit d'impt accord pour la conversion des exploitations l'agriculture bio. En fait, laction des pouvoirs publics se limite tenter dattnuer la marge les dommages collatraux de lagriculture industrielle, misant sur des traitements curatifs de plus en plus coteux. Ces cots sont supports par les mnages, en contradiction avec le principe pollueurpayeur . Ce qui a t dnonc par la Cour des comptes et plus rcemment par le Conseil dtat qui appelle une tude sur le cot de la pollution ainsi qu une application nettement plus rigoureuse de ce principe avec, notamment, linstauration dune taxe sur les nitrates. Il faut effectivement savoir que sur 2007 et 2008 les Agences de leau ont engag 144 millions deuros au titre de la lutte contre la pollution agricole alors quelles nont encaiss quenviron 11 millions deuros de redevance de pollution des agriculteurs 65. Ainsi, lensemble des dpenses lies aux pollutions agricole se trouve majoritairement financ par lusager domestique via sa facture deau potable. Il est incontestable que le monde agricole est prisonnier du cycle infernal qui s'est mis en place avec l'agriculture productiviste : rendement/ remboursement des emprunts. Lors de la flambe sur les prix agricoles en 2007/2008, les tentations du monde agricole ont t trs fortes de repartir sur de lintensification. Pour en sortir, il nous faut de nouvelles solutions, ainsi qu'voqu dans le chapitre prcdent. Car les agriculteurs sont prts faire du dveloppement durable, mais condition dtre soutenus. Ils attendent un appui pour tre amen vers ce type de rflexions et voir, partir des scnarios actuels, ce quil est possible de mettre en place aujourdhui pour aller vers un nouveau dveloppement qui pourrait tre pilot.

Il est essentiel d'laborer un nouveau contrat social avec les agriculteurs, bas sur la reconnaissance ainsi que la rmunration des services environnementaux qu'ils rendent la socit toute entire.

3) La problmatique des forages pour l'exploitation des gaz de schiste


Un dbat de pleine actualit concerne les forages lis l'exploitation des gaz et huile de schiste et aux pollutions qu'elles engendrent. Nous devons faire face aujourdhui un prix du baril de brut la hausse. Lor noir, ressource naturelle non renouvelable qui a permis aux pays occidentaux de sindustrialiser et de senrichir au sicle dernier, est une denre rare dont le prix ne cessera, lvidence, daugmenter dans les annes venir. Pour parer la raret de cette ressource omniprsente dans nos vies et la hausse inluctable de son prix, la France a dcid, non pas dinvestir massivement dans les nergies renouvelables, afin de russir rapidement la transition cologique, mais de sorienter vers lexploitation dhydrocarbures non conventionnels et notamment les forages en eaux profondes et lexploitation des gaz et huile de schiste. Concernant ces derniers et comme leur nom lindique, il sagit de gaz ou dhuile emprisonns dans du schiste, roche sdimentaire dpose lorigine sous forme dargile et de limon. Autrefois juges trop coteuses et malaises, lexploration et lexploitation des mines de ces hydrocarbures non conventionnels sont aujourdhui examines avec attention par le Gouvernement franais. La fronde citoyenne qui sest mise en place travers la France ces dernires annes contre les forages offshore et, ces derniers mois, contre la prospection de gaz et dhuile de schiste, a oblig les socialistes ragir. Le groupe socialiste radical citoyen lAssemble nationale a dpos, en mars 2011, une proposition de loi visant dune part, interdire lexploration et lexploitation dhydrocarbures non conventionnels et annuler les arrts ministriels
65 Rapport du commissariat gnral au dveloppement durable tude de cas pour un rapport de lOCDE (janvier 2011)

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accordant des permis exclusifs de recherches de mines dhydrocarbures gazeux ou liquides en France et, dautre part, rformer la lgislation afin de garantir la transparence des activits dexploration et dexploitation en gnral. Lexploration et lexploitation de ces hydrocarbures de schiste sont en effet polmiques plusieurs gards. Leur mode dextraction porte notamment atteinte la ressource en eau. La fracturation hydraulique est extrmement consommatrice deau, chaque puits pouvant en consommer de 10 15 millions de litres (lquivalent de 3 piscines olympiques), recycls entre 20 80 % sur dautres puits. Dans une note dinformation sur les gaz de schiste, une quipe dhydrogologues de luniversit de Montpellier a affirm que le mode de recharge des aquifres locaux et leur structure interne favorisent des dplacements de polluants ventuels et la quasi absence dautopuration . En dautres termes, leur vulnrabilit aux pollutions est reconnue comme particulirement leve et trs spcifique. Ceci est galement le cas dans dautres rgions o des permis de recherches ont t accords (la situation des nappes phratiques chroniquement basses en Ile-de-France, o ont t accords certains permis de recherches, est par exemple trs problmatique). Au-del des impacts environnementaux et sanitaires, et du dbat sur lopportunit dorienter la politique nergtique de la France vers davantage dnergie fossile au dtriment du dveloppement massif dnergies renouvelables, il est de bon sens en cette priode de scheresse (plus de 40 dpartements franais ont pris des arrts prfectoraux limitant lusage de leau ce mois de juin 2011) et au-del de se positionner fermement contre lexploration et lexploitation des gaz et huile de schiste.

organiques utilises dans la vie de tous les jours (rsidus de mdicaments, de produits dhygine corporelle, dagents de contraste, de dtergents, de produits phytosanitaires, dagents de protection des matriaux, etc.) rejoignent les cours deau en transitant avec les eaux uses dans les gouts urbains, malgr lpuration pralable de ces eaux uses. Faute de moyens et de techniques, nombre de ces polluants mergents ne sont ni dtects ni traits. Mme dans des concentrations trs basses, ils peuvent porter atteinte aux organismes aquatiques comme la sant humaine. Ils peuvent mme tre vecteurs de graves affections (cancers, maladies neurodgnrescentes). Cette problmatique exige dimportants investissements, tant au stade de la recherche que d'une sophistication croissante des traitements appliqus leau. Cette prise en compte devrait galement s'accompagner d'un volet prventif ( lexemple simple de la collecte des mdicaments non utiliss, prims ou non). En la matire, la prise en compte rcente de ces problmes se traduit pour lheure par la multiplication dinitiatives, dont la lisibilit et lefficacit terme sont sujettes caution. Ainsi, prsent le 27 janvier 2011, le bilan du deuxime plan national Sant-environnement (PNSE) pour 2010 et sa feuille de route pour 2011 tmoignent certes davances en matire de biosurveillance, avec le lancement de ltude Elfe, lvaluation des perturbateurs endocriniens et le dcret relatif la dclaration des nanomatriaux. Mais on demeure encore loin du compte. LOrganisation mondiale de la Sant (OMS) estime 15 % les pertes de sant lies lenvironnement en Europe , rappelait cette occasion la ministre charge de lcologie. Le PNSE II (2009-2013) qui a succd au PNSE I (2004-2008) dcline les engagements du Grenelle en matire de sant-environnement. Dot dun budget de 490 millions deuros sur 5 ans, il comprend 12 mesures-phares et 62 actions. En 2010, 78,5 M de budget ont t affects et plus de 185 M au total ont d'ores et dj t engags depuis 2009. Mais parmi les points amliorer figure le traitement des ingalits environnementales, pourtant thme central du PNSE II.
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4) Les substances chimiques ou pharmaceutiques, les risques mergents


De nombreux risques mergents pour la sant suscitent juste titre des interrogations croissantes des chercheurs et de lopinion publique. De nombreux micropolluants , substances synthtiques

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En lanant, fin mars 2011, la cohorte Elfe, un projet ltude depuis 2004, la France entend rattraper son retard en matire de biosurveillance. Porte par lInserm, cette tude au cot de 4 M par an va suivre 20 000 enfants depuis la priode intrautrine jusqu lge de 20 ans, pour tudier limpact de lenvironnement et des polluants chimiques sur le dveloppement, la sant et la socialisation. partir de 2012, une seconde tude valuera limprgnation une centaine de substances (phtalates, pesticides, dioxines, mtaux lourds) auprs de 5 000 personnes entre 6 et 75 ans. Du ct des nanotechnologies, un plan daction attendu depuis la fin dun dbat public houleux en fvrier 2010 devait tre prsent en 2011. Quant au dcret relatif la dclaration obligatoire des nanomatriaux mis sur le march, prvue par le Grenelle, il sera mis consultation du public fin janvier, puis soumis pour avis Bruxelles. Mais la recherche de laval de la Commission europenne, bas sur lavis des tats membres, dont plusieurs y sont rticents, risque de freiner lentre en vigueur de la mesure, initialement prvue pour janvier 2012. En matire de perturbateurs endocriniens, plusieurs tudes sont attendues, notamment lexpertise collective de lINSERM66 en fvrier 2011 et celle de lANSES67 sur les effets sanitaires du bisphnol-A (BPA) en mars 2011. La France devait par ailleurs proposer quatre nouvelles substances trs proccupantes pour lautorisation dans le cadre du rglement europen Reach (13 substances ont t proposes en 2010). Parmi les autres mesures-cls, on peut aussi recenser le plan national sur les rsidus des mdicaments dans les eaux, qui devait tre prsent en mars 2004. Lampleur mme de ces annonces, qui signent une vritable urgence, renvoit en creux aux alarmantes dficiences actuelles en matire de police de leau, aux consquences de la rforme des ICPE et, plus largement, aux arbitrages rendus sur la politique agricole. Elle renvoie galement la ncessit de renforcer trs fortement la recherche publique, tant sur la dtection que sur le traitement des polluants mergents.

1.2.2. Le traitement des eaux


Lensemble des eaux de surface et souterraines ncessitent des traitements ds leur captation pour tre distribues sous forme deau potable. Leur rejet aprs usage donne lieu dautres traitements avant quelles ne soient rejetes dans la nature, le travail normal de filtration par les sols devant permettre dachever le processus et la rendre nouveau propre.

1) La potabilisation de leau brute


Pour tre consomme sans tre un danger pour les humains, leau potable doit respecter certaines normes. Celles-ci ont t fixes pour une part par lOMS et parfois renforces par la lgislation europenne. a- Ltablissement des critres en France En France, ltat est formellement responsable de la qualit des eaux destines la consommation humaine et dcide des protocoles et modes danalyse, mais la prise en charge de leur cot est du ressort des collectivits. Le Haut Conseil de la sant publique (HCSP) est charg de conseiller les pouvoirs publics dans llaboration et lapplication des normes au niveau national. Celles-ci (limites et rfrence de qualit) ont t fixs par le dcret du 20 dcembre 2001 relatif aux eaux destines la consommation humaine, lexclusion des eaux minrales naturelle, transposant la directive europenne du Conseil du 3 novembre 1998. La lgislation a volu dans le temps en relation avec l'amlioration des connaissances scientifiques. Il existe actuellement plus de 60 critres, que lon peut regroups par catgories68 : la qualit microbiologique : absence de bactries, de parasites, de virus pathognes ;

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INSERM : Institut national de la sant et de la recherche mdicale

ANSES : Agence nationale charge de la scurit sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail source : Actu-Environnement.com publi le 10.01.2011

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la qualit physico-chimique : temprature, conductivit, pH, chlorures ( 200 mg/l), sulfates ( 250 mg/l), oxygne dissous ; la qualit chimique : - normes au millionime de gramme/litre de substances chimiques autres que les sels minraux, - concentrations maximales admissibles en substances toxiques telles que le plomb ( 25 g/l qui devra passer 10 g/l fin 2013), le chrome et autres mtaux lourds, - seuils de tolrance en substance indsirables, fluor, nitrates69, phosphates, - teneur minimale en calcium, magnsium, carbonate, bicarbonate pour les eaux adoucies ou dminralises ; la qualit radiologique : activit en tritium et valuation de la dose annuelle totale (DTI) ; la qualit organoleptique : odeur, got, couleur. Le traitement de potabilisation sera plus ou moins complexe selon la qualit de leau brute : une premire tape du traitement consiste en la clarification et la dsinfection par diffrents procds physiques, physico-chimiques ou chimiques. des traitements complmentaires peuvent tre ncessaires lorsque la mauvaise qualit de leau brute limpose (procds physiques, biologiques, micro ou nano-filtration). Les deux tiers des eaux dorigine souterraine ne ncessitent de recourir qu la premire tape de traitement alors que les deux tiers des eaux dorigine superficielle ncessitent des traitements complmentaires plus ou moins pousss (donnes IFEN). b- Louverture du contrle sanitaire au march Deux types de contrles sont effectus pour sassurer de la qualit de leau : un contrle officiel ralis et un autocontrle ralis par les distributeurs deau. Les contrles officiels taient effectus par les Agences rgionales de sant (ARS, ex DDASS70) jusquen 2009, date laquelle le march de lanalyse de leau, en application de

la LEMA, a t ouvert la concurrence. Ils sont aujourdhui soumis appels doffre prlvements et analyses peuvent tre raliss par les services du reprsentant de l'tat dans le dpartement ou un laboratoire agr par le ministre charg de la sant et choisi par le reprsentant de l'tat dans le dpartement. (art. l.1321-5). La libralisation marche force impose par le gouvernement sest faite au dtriment des laboratoires publics dpartementaux danalyse qui ntaient pas conus pour affronter la concurrence mais pour assurer un service public de proximit. Le gouvernement Fillon a ainsi procd de fait un dmantlement des laboratoires dpartementaux publics et lessentiel du march des analyses revient aujourdhui trois multinationales prives, Eurofins, Carso et IPL-Sant environnement durable (IPL-SED), aprs une course la productivit dont on peut se demander si elle ne prend pas le dessus sur la qualit scientifique du rsultat, avec tous les risques derreurs possibles. Deux questionnements mergent demble : est-il lgitime que trois multinationales dtiennent un monopole crasant sur le contrle de la qualit des eaux destines la consommation humaine de 65 millions de Franais ? Que se passerait-il en cas de crise sanitaire grave affectant la qualit de leau potable ? La notion de service public doit passer avant la notion de rentabilit court terme. Il est impratif de rtablir un contrle public sur lensemble du dispositif danalyse de la qualit des eaux destines la consommation humaine, refuser le diktat de la mise en concurrence de missions qui ressortissent de laction rgalienne de ltat, et construire pour ce faire un rseau dacteur publics locaux de lanalyse de la qualit des eaux. Ceux-ci sont seuls en capacit, de par leur connaissance du terrain et des acteurs locaux, de ragir efficacement face la survenue dune crise sanitaire.

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La norme franaise en nitrates, < 50 mg/l, est 5 fois plus permissive que la norme US DDASS : Direction dpartementale de laction sanitaire et sociale

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c- Une eau brute parfois impropre la potabilisation : abandon de captages, mlange des eaux Toutes les eaux brutes ne sont pas utilisables pour produire de leau potable. Leau brute que lon prlve dans le milieu naturel doit rpondre des exigences de qualit. Des normes de potabilisation ont ainsi t fixes dans le code de la Sant publique, en conformit avec les normes europennes, qui indiquent les valeurs ne pas dpasser pour considrer leau brute comme apte tre transforme en eau potable. Elles sont formalises dans larrt du 11 janvier 2007 relatif aux limites et rfrences de qualit des eaux brutes et des eaux destines la consommation humaine. Les eaux brutes doivent donc respecter certains critres, elles sont values au travers de 39 paramtres bactriologiques et physico-chimiques (dont les pesticides et les mtaux lourds). Des exemples : - valeurs limites tablies pour les chlorures : 200 mg/l ; sulfates : 250 mg/l ; sodium : 200 mg/l. - pour les substances indsirables : nitrates : 50 mg/l pour les eaux superficielles, 100 mg/l pour les autres eaux ; zinc : 5 mg/l ; plomb : 50 g/l. Face la dgradation croissante de la qualit des eaux brutes, de trs nombreux captages deau potable sont ferms chaque anne car les seuils de contamination par les nitrates ou les pesticides demandent des investissements faramineux. De nombreuses collectivits concernes optent ds lors pour linterconnexion : elles vont aller chercher plus loin, parfois des dizaines de kilomtres, une ressource qui na pas encore dpass les seuils la rendant impropre la potabilisation. Eaux contamines et eaux propres seront alors mlanges, de faon ce que le mlange des eaux demeure en dessous des seuils rglementaires, vitant ainsi la fermeture du captage pollu. Cest une politique de fuite en avant qui a un cot exorbitant et qui pose de vraies questions thiques relve le Commissariat gnral au dveloppement durable71.

Le seul dpartement dEure-et-Loir comptait en 2011 prs de 40 000 usagers recevant une eau non conforme aux normes pour ce qui est des nitrates et des pesticides. Ce dpartement et celui de la Seine-et-Marne, autre dpartement cralier, reprsentent 75 % des arrts dinterdiction de consommation de leau du robinet promulgus chaque anne en France par les autorits prfectorales. Les travaux dinterconnexion qui ont t engags depuis deux ans en Eure-et-Loir reprsentent une charge supplmentaire value 100 millions deuros pour les cinq prochaines annes. Mme si lon sait produire de leau potable partir dune eau brute fortement dgrade par des technologies sophistiques (osmose inverse, nanofiltration.), le cot en est exorbitant. Les orientations de la Commission europenne rejoignent le bon sens en cherchant renforcer / fixer les seuils ne pas dpasser pour les pollutions touchant les eaux brutes et contraignant recouvrer rapidement un bon tat. Toutefois on peut augurer que sur les prochaines annes, les fermetures de captage vont se poursuivre dans toutes les rgions gravement affectes par des pollutions diffuses dorigine agricole, du moins aussi longtemps quun vritable renouveau des pratiques culturales naura pas permis de rduire sensiblement la contamination des eaux de surface et des eaux souterraines. Tout cela se fait dans la non transparence, linformation des usagers sur ces pratiques serait effectivement une arme prcieuse pour les dfenseurs de lenvironnement. Lusager/citoyen a le droit de savoir. Nous proposons ainsi que soient tablis : un rapport annuel de chaque commune sur lensemble des paramtres rglementaires eau brute et eau potable, captage par captage, un rapport annuel national de la Direction gnrale de la Sant (DGS) sur lensemble des paramtres portant sur :
71 Le financement de la gestion des ressources en eau en France, tude de cas pour un rapport de lOCDE.

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- les drogations accordes (communes concernes, paramtres et motifs) - les conformits et non conformits, et citation des communes concernes. d- La spcificit des eaux embouteilles, de source ou minrales naturelles Les eaux dites de source sont des eaux naturellement propres la consommation humaine. Elles doivent rpondre aux mmes critres de potabilit et de qualit que les eaux du robinet. Dites naturelles, elles sont commercialises sans traitement de dsinfection microbiologique, mais elles sont dsormais soumises aux mmes limites de concentration que l'eau du robinet pour une dizaine de substances toxiques (fluor, arsenic, nitrates, mtaux lourds). Afin de respecter ces limites, une liste de traitements autoriss a t tablie. Les seuls autres traitements autoriss sont laration, la dcantation et la filtration. Les eaux naturellement gazeuses (contenant du dioxyde de carbone dissous) peuvent tre regazifies avant dtre embouteilles. Les eaux minrales naturelles sont des eaux de source qui prsentent des proprits particulires : elles contiennent des minraux et des oligolments qui peuvent leur confrer certaines vertus thrapeutiques. Elles sont d'origine profonde et de composition physico-chimique constante dans le temps, et satisfont des exigences microbiologiques plus strictes que les autres eaux destines la consommation humaine. Dites, comme les eaux de source , naturelles, elles sont commercialises sans traitement de dsinfection microbiologique mais dsormais soumises aux mmes limites de concentration pour la dizaine de substances toxiques et autorises ainsi tre traites. En France, une eau ne peut tre qualifie minrale que si elle a t reconnue comme bnfique pour la sant par lAcadmie nationale de mdecine et le ministre de la Sant. Certaines eaux trs fortement minralises dpassent les critres de minralisation de l'eau potable. Bien qualors considre non potable, cette eau minrale nen est pas pour autant impropre la consommation puisque ses qualits thrapeutiques

proviennent de sa forte minralisation et peuvent conduire les recommander pour des besoins particuliers : les eaux sulfates ont par exemple un effet laxatif, d'autres amliorent l'apport en calcium Une consommation trop frquente de cette eau peut avoir des effets nocifs sur la sant et peut mme tre fortement dcommandes auprs de certaines personnes (ex. teneur en sodium impropre pour les personnes devant suivre un rgime sans sel). Il y a galement des eaux potables par traitement qui peuvent faire lobjet dembouteillage, mais elles sont peu commercialises en France. Lexploitation des eaux minrales naturelles et des eaux de source est soumise autorisation prfectorale. Cette procdure est dsormais ralise au niveau prfectoral, l'AFSSA qui jusqu rcemment instruisait les demandes d'autorisation d'exploitation, se contente de raliser des outils dvaluation et daide la dcision. Le prfet dsigne un hydrogologue agr en matire dhygine publique pour ltude du dossier qui porte notamment sur le dbit maximum dexploitation et la vulnrabilit de la ressource et les mesures de protection mettre en uvre. L'AFSSA est charge entre autres dvaluer les traitements innovants spcifiques pour les eaux minrales et les eaux de source afin de s'assurer qu'ils ne dnaturent pas l'eau et qu'ils ne risquent pas de masquer une dsinfection. Elle value galement les pratiques d'embouteillage. Elle labore un protocole d'valuation des matriaux de conditionnement, en partenariat avec l'INRA. Conformment la rglementation europenne, les exploitants d'eaux de source et d'eaux minrales ont depuis 2005 la responsabilit de dmontrer l'inertie des matriaux qu'ils utilisent pour le conditionnement. Auparavant, ces matriaux devaient recevoir un agrment, que le ministre de la Sant dlivrait aprs des tests exclusivement raliss par l'AFSSA. En 2004, la France a produit 11 milliards de litres d'eau minrale naturelle dont 6,6 milliards pour le
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Donnes 2004 de la direction rgionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement / Division nationale des eaux minrales et thermales

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march franais et 4,4 milliards pour l'exportation. Leur production a environ doubl en dix ans72. Depuis cette date, les chiffres de ventes globaux des eaux embouteilles est en baisse rgulire avec cependant d'importantes disparits selon les marques. Depuis 2003, le march franais de l'eau en bouteille a fondu de 25 %, une tendance commune aux autre pays occidentaux, due au prix mais aussi aux proccupations environnementales. Celles-ci peuvent nanmoins jouer en faveur d'une volution intressante des minraliers. Ainsi, la raction de Vittel dont la ressource tait menace par une monte importante et continue du taux de nitrates atteignant les 8 mg/l en bouteille la fin des annes 1980 alors que les normes sanitaires en fixent 10 mg/l le seuil pour les eaux destines aux nourrissons, des clients essentiels. Un accord de recherche a t alors conclu avec l'INRA, cofinanc par l'INRA, Nestl (propritaire de Vittel), l'Agence de l'eau RhinMeuse, afin de crer une agriculture qui fournisse une eau peu charge en nitrates et permettre aux exploitations agricoles de poursuivre leur activit. Un cahier des charges est dfini pour l'exploitation des terres alimentant les nappes du bassin, avec notamment l'arrt de la culture du mas, l'interdiction de produits phytosanitaires et un apport d'engrais et de compost trs limit. Des contrats sont proposs aux agriculteurs, les incitant accepter ce cahier des charges en contrepartie d'avantages pris en charge par Nestl. En parallle, Nestl procde au rachat de 50 % des terres agricoles, en laissant la possibilit aux agriculteurs de continuer les exploiter. Rares sont les exploitants ne pas avoir sign de contrat, estimant qu'il s'agissait de passer sous la coupe d'un patron et d'un recul de trente ans dans leurs pratiques. La ville de Vittel elle-mme respecte ce cahier des charges et est passe au dsherbage thermique, au compost, l'levage des coccinelles et la rintroduction des rapaces Cette exprience, russie, sert de rfrence dans les rflexions sur la rtribution des services environnementaux et devrait certainement participer inspirer les mesures prendre pour la protection de l'eau du robinet. Le taux de nitrate

est tomb de 8 4,6 mg/l en 2009, le cot de l'opration tant estim 25 millions d'euros durant les sept premires annes du programme, soit 980 par hectare et par an, l'quivalent pour Vittel de 1,52 /m3. La protection des ressources stend lensemble de la zone de captage, limpluvium, qui couvre 10 000 hectares pour les sources Vittel et Contrex73. Toutefois, cette exprience, fortement mise en avant par lentreprise, ne saurait tre transpose stricto-sensu lchelle du territoire. Une analyse juridique approfondie des modalits de contractualisation proposes aux agriculteurs en change de labandon de lusage de produits phytosanitaires laisse en effet apparatre que ces modes de rtribution (galement dploys en France Lons le Saulnier notamment, ou en Allemagne Munich) seraient susceptibles dtre qualifis de distorsion de concurrence si ils devaient tre dfrs aux autorits communautaires. Une rflexion approfondie doit donc tre engage afin de rendre compatibles ces modes de rmunration originaux dexploitants agricoles avec le droit communautaire. Par ailleurs, les communes sur le territoire desquelles sont situes des sources d'eaux minrales peuvent percevoir une surtaxe dans la limite de 0, 58 / hectolitre74. Lorsque le produit de cette surtaxe excde le montant des ressources ordinaires de la commune pour l'exercice prcdent, le surplus est attribu au dpartement. Cependant, elle peut conserver jusqu' 50 % du surplus pour des travaux approuvs qu'elle paye directement soit pour les emprunts contracts pour leur excution. On peut toutefois stonner quil ny ait pas de redevances verses aux Agences de leau, dautant que lensemble des prlvements effectus concerne le grand cycle de leau sur lequel elles sont appeles sinvestir de plus en plus. Aussi prconisons-nous la cration dune taxe sur les eaux embouteilles, perue auprs des groupes minraliers par les

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source : Libration Strasbourg, 09/02/2009 "un pacte coleau Vittel"

Taxe porte 0, 70 /hl pour celles qui ont peru, au titre des volumes mis la consommation en 2002, une recette infrieure celle qu'elles auraient perue pour ces mmes volumes en application du mode de calcul de la surtaxe en vigueur avant le 1er janvier 2002.

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Agences de lEau, redevance destine en priorit conforter les efforts dj engags aux fins de protection de la ressource.

2) Lassainissement des eaux uses


Dans ce domaine des progrs trs importants ont t enregistrs : les stations dpuration des eaux uses ont des rendements puratoires qui peuvent atteindre 90 % d'abattement sur tous les paramtres classiques. Elles sont modernises, leau est de mieux en mieux retraite. On peut constater sur ce plan la rsonance de la Directive europenne Eaux rsiduaires urbaines de 1991 (ERU) et les rsultats positifs des contraintes ainsi imposes. Contraintes qui ont eu un cot important pour la France, condamne deux reprises pour manquements, en 2004 et 2005. a- La remise aux normes des STEP On recense aujourd'hui 17 700 stations dpuration (STEP) pour une capacit totale de 70 millions Equivalents-habitants (Eh)75. Les 1 000 STEP les plus importantes reprsentent elles seules 50 millions d'Eh. Un niveau de traitement des eaux en fonction de la taille des agglomrations et de la sensibilit du milieu a t fix par la DERU avec des dates d'chance de mise en uvre diffrentes : - les agglomrations de plus de 10 000 Equivalents-habitants (Eh) situes en zones sensibles avant la fin de l'anne 2008, - les agglos de plus de 15 000 Eh, hors zones sensibles, avant fin 2000, - celles de plus de 2 000 Eh avant la fin 2005. Par deux fois, la France a dj t condamne par la Cour europenne de Justice pour ses manquements la DERU : en 2004 pour avoir mal identifi les zones sensibles76 et en 2005 pour navoir pas donn la Commission tous les lments dinformation concernant le respect de la directive par les agglomrations vises par lchance du 31 dcembre 1998. Or lchance ultime, savoir le 31 dcembre 2005, est largement dpasse, et la France, qui accuse un retard important sur la mise en conformit de ses stations dpuration, est sous la menace de sanctions financires.

Afin de rattraper le retard, des priorits ont t arrtes dans le 9me programme des Agences de l'eau pour se concentrer sur les agglomrations de plus de 2 000 Equivalents-habitants (Eh) au nombre de 3 190 pour 3 280 STEP. Les Agences et la Direction rgionale de l'environnement (Diren) tant charges de suivre l'chancier. Sur les 1 000 STEP les plus importantes, 146 taient identifies non conformes aux normes fin 2006. En 2009 le ministre annonait que 41 seulement de ces grandes STEP taient en travaux et que seules 12 dentre elles ne les avaient pas encore dmarrs. Deux bassins sont particulirement concerns par ces retards : Seine-Normandie et RhneMditerrane & Corse. Revers de la mdaille, cette remise aux normes du parc de stations dpuration a mobilis elle seule 30 % des capacits financires du 9me Programme (2007-2012) des Agences de leau. A cela s'ajoute le poids des emprunts quont d contracter les centaines de collectivits locales concernes auprs de la Caisse des dpts et consignations, qui a mobilis cet effet en 2007 et 2008 un milliard et demi d'euros de fonds propres chaque anne aprs ladoption dun plan de rattrapage acclr, dcid par le ministre de lcologie en septembre 2007. Ce sont 2,5 milliards deuros qui taient prvus jusqu' fin 2011 pour terminer la mise aux normes ERU des systmes dassainissement. Cet effort sans prcdent pse lourdement sur les capacits dintervention financire des Agences de leau au profit des collectivits et a dj considrablement retard la mise en uvre dun plan massif de renouvellement des rseaux deau potable et dassainissement. Le ministre de lcologie tente en consquence d'en faire reposer la charge financire sur les seules collectivits locales, au motif de la mise en uvre dun plan
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Eh : unit de mesure qui se base sur la quantit de pollution mise par personne et par jour. La DERU dfinit l'quivalent-habitant comme la charge organique biodgradable ayant une demande biochimique d'oxygne en cinq jours (DBO5) de 60 grammes d'oxygne par jour.

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Zone sensible : masses deau douce, estuaires et eaux ctires, victimes ou menaces deutrophisation brve chance ; les eaux douces de surface destines au captage deau potable et qui pourraient contenir une concentration de nitrates suprieure la norme admise ; et enfin les zones pour lesquelles un traitement complmentaire est ncessaire.

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national de rduction des fuites dans les rseaux deau, annonc en 2011 b- Les difficults rencontres au niveau de lassainissement non collectif (ANC) Ce sont environ 5 millions et demi de foyers franais qui ne sont pas raccords un service dassainissement collectif, soit plus de 12 millions dusagers, et sont quips dune installation dassainissement non collectif. Pour les troisquarts, celles-ci sont obsoltes alors quelles devront rpondre des exigences rglementaires minimales la date du 1er janvier 2012. Les foyers concerns sont tenus dengager des travaux de mise en conformit, dont le cot peut varier de 5 000 12 000 euros. Le financement de lANC est lourd puisquon value 70 000 le nombre dinstallations neuves dANC et 30 000 les rhabilitions dinstallations existantes qui se font chaque anne. Les dpenses des mnages sont estimes prs dun milliard deuros dont 75 % en travaux et 25 % en fonctionnement. La nouvelle rglementation de lANC, adopte en 2006, et prcise par trois arrts techniques publis en octobre 2009, savre trs difficile mettre en uvre et suscite une forte incomprhension des usagers concerns, eu gard notamment la trs grande diversit de pratiques constate dun point lautre du territoire. Il savre indispensable de mobiliser dimportants moyens financiers et humains sans lesquels la remise aux normes des installations, important facteur de lutte contre les pollutions dorigine diffuse, continuera susciter incomprhension et rvolte des usagers. Les foyers en situation de prcarit ne peuvent assumer le cot de cette remise aux normes, sans laquelle, en thorie, il ne sera plus possible de procder la vente dun bien immobilier aprs le 1er janvier 2012. Devant cette impasse, des initiatives htrognes sont prises. Ainsi, lexemple de NOREADE et de lAgence de leau Artois-Picardie qui ont articul une politique pour disposer dune quipe dune douzaine de techniciens qui interviennent auprs des particuliers. Les interventions sont financirement couvertes par

des redevances trimestrielles en contrepartie desquelles peuvent tre effectus un diagnostic et des travaux de remise aux normes subventionns prioritairement par lAgence si les installations intressent un champ captant ou la zone littorale (moment de la vente exclu). Il est indispensable que des plans de soutien la remise aux normes des installations ANC soient programms et contractualiss au niveau de chacune des Agences de lEau. Le SPANC, service public de lassainissement non collectif Un service public de lassainissement non collectif doit, en thorie, tre cr par toutes les collectivits qui comportent des dispositifs dANC sur leur territoire. On peut toutefois noter dans ce dispositif, tout la fois conseil et assistance des particuliers, mais aussi contrle de la bonne conception et du bon fonctionnement des installations, des disparits de tous ordres qui ne facilitent pas la mise en uvre des nouveaux objectifs rglementaires de mise en conformit des ANC. Quil sagisse des prescriptions techniques, de lorganisation et du fonctionnement des services comme des cots pratiqus, il est indniable que lgalit du citoyen devant le service public nest pas respecte. Un rapport publi en 2010, sous lgide de lONEMA, a trs prcisment identifi ces innombrables dysfonctionnements et les leviers qui permettront de mettre un terme ces importantes disparits territoriales. Il est certain que le dveloppement anarchique des solutions autonomes nest pas la solution idale. Ni le dveloppement linfini des rseaux, dont le prix devient extrmement coteux ds lors que le nombre dhabitations est restreint. Il apparat important de favoriser des solutions alternatives entre rseaux et solutions individuelles. Les recherches en ce sens sont encourager afin de favoriser la gestion collective de lassainissement autonome tant au niveau individuel quau niveau des hameaux ou qu celui des lotissements en priphrie des agglomrations.

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Les stations de dpotage Une rflexion sur la gestion des matires de vidanges issues des assainissements non collectifs est indispensable. Il sagit dencourager les particuliers effectuer des vidanges rgulirement, ce qui nest pas toujours ralis, et de leur donner la possibilit de trouver des services cot correct. Trs htrogne, le dispositif actuel gagnerait tre plus clairement assujetti aux exigences dfinies par les schmas dpartementaux dlimination des matires de vidange (SDEMVI)77. Mais ceux-ci accusent de faon gnrale un retard considrable de mise en place sur le territoire national, sans compter que ces plans ne prennent pas en compte les graisses, qui sont des sous-produits de lANC. Le plan labor en juin 2009 par le Conseil gnral de Dordogne en concertation avec les collectivits concernes afin de mettre fin aux mauvaises pratiques de dpotage hors unit de traitement des matires de vidanges (UTMV) ou de plan dpandage adapt semble des plus pertinents. Il sagit de valoriser plutt quliminer le dchet, doffrir une filire de traitement proximit sur la totalit du dpartement, harmoniser les pratiques et les tarifs, privilgier les filires qui sinscrivent dans la dmarche de dveloppement durable. La cration d'UTMV et lquipement daires de dpotage sur les STEP de plus 20 000 Eh ont t planifis cette fin. c- Les sous-produits de lassainissement Pour une partie, les sous-produits de lassainissement sont limins dans le circuit des dchets municipaux. Les produits minraux de curage et de dessablage peuvent tre valoriss en remblais, sous rserve dun nettoyage-calibrage. Les dchets graisseux sont incinrables ou biodgradables. Lensemble de ces sous-produits sont rcuprs en amont du traitement. Les boues quant elles sont principalement constitues de particules solides non retenues par les pr-traitements en amont : matires organiques non dgrades, matires minrales et micro-organismes (bactries dgradatives pour lessentiel). Elles se prsentent sous forme dune soupe paisse qui subit ensuite des traitements visant en particulier rduire leur teneur en eau.

Du fait de la remise aux normes du parc de STEP, la production de boues va augmenter alors que les diffrentes filires dlimination sont dj saturation. Comment encourager la valorisation des boues ? Des problmes de 3 ordres, technique, scientifique et socital, se posent aujourdhui : - plus on pure l'eau, plus les boues gardent les pollutions - ces boues sont trs riches en matire organique, profitable aux activits de marachage par exemple, - mais il existe un fort rejet de la socit. L'pandage est en question. Il existe dautres possibilits d'exploitation : lincinration, la production d'nergie. Jusqu' prsent, environ 30 % des boues taient mises en dcharge, 15 % 20 % incinres et 50 % 55 % recycles par voie d'pandage agricole. Mais la mise en dcharge ne sera plus autorise en 2015. Seuls les dchets " ultimes ", ceux que l'on ne sait pas traiter aujourd'hui, pourront y tre accueillis. Les autres dchets, dont les boues, devront tre recycls ou valoriss, notamment pour fournir de l'nergie. L'incinration est une filire onreuse (120 par tonne brute de boue, contre 40 pour le stockage et 20 environ pour l'pandage). Les boues ne peuvent tre brles que si elles contiennent 30 % de matires sches. La filire ne concerne que les agglomrations de plus de 100 000 habitants. Aujourd'hui une trentaine dincinrateurs sont spcifiquement ddis aux boues, et un peu plus de vingt autres recourent la co-incinration avec des ordures mnagres. Dvelopper l'incinration ne va pas de soi. La combustion des boues dgage des pollutions supplmentaires, issues de la combustion des mtaux lourds qu'elles contiennent. D'o des rejets aux consquences fcheuses pour l'effet de serre et des risques de pollution des nappes phratiques. Les pollutions la dioxine imputes plusieurs usines d'incinration d'ordures mnagres ne plaident pas en sa faveur. Cette filire se dveloppe
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SDEMVI : schma dpartemental d'limination des matires de vidange

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tout de mme, en particulier en co-incinration avec des dchets mnagers, mais on ne connat pas encore l'impact qu'aura le remaniement du parc actuel sur la prise en charge des boues. L'pandage agricole a trs longtemps t le mode d'limination le plus rpandu. Fertilisant de choix (75 % de matire organique, 5 % d'azote et 2 % de phosphates), les boues pouvaient tre directement pandues sous forme liquide, ou paissie, ou pteuse aprs dshydratation. Ensuite le sol achevait la destruction de certains micro-organismes pathognes rsiduels. Ces oprations tant soumis des procdures rglementaires : schma d'autorisation des pandages accord par la DREAL ou lARS, autorisation ou dclaration pralable, planification des oprations, enregistrement des travaux pour permettre la traabilit avec analyse des boues et des sols, bilan agronomique fourni l'administration... Chacun y trouvait son compte : les collectivits liminaient leurs djections par la filire la plus conomique, les agriculteurs bnficiaient d'un engrais gratuit, achemin et rpandu par les services municipaux. Cet pandage ne concernait quenviron 2,5 % de la surface agricole utile et en les acceptant, les agriculteurs pouvaient estimer rendre service la socit et particulirement aux habitants des villes productrices de boues. Ils ont donc trs mal vcu d'tre accuss de polluer l'environnement. Car les industries agro-alimentaires et la grande distribution, surfant sur les crises alimentaires rptition, privilgient depuis le dbut des annes 2000, le " principe de prcaution ". Entretenant et amplifiant la mfiance l'gard des boues, elles clament haut et fort, marketing oblige, que leurs produits sont " issus de cultures exemptes d'pandage de boues ". Et refusent de distribuer, cahiers des charges draconiens l'appui, des produits issus de parcelles ayant reu un pandage dans les dix dernires annes. Dominique Voynet avait bien prn en juillet 2000 que " des efforts d'information et de sensibilisation soient accomplis en direction des industriels de l'agro-alimentaire pour viter toute stratgie de marketing

discriminatoire l'encontre de l'pandage des boues ". Rien n'y a fait.


De plus, les consommateurs, comme les riverains des zones d'pandage, s'y opposent eux aussi. Logique. Au dbut des annes 1990 des importations massives de boues allemandes avaient donn lieu de nombreux pandages " sauvages ". Souvent pestilentiels. Sans compter qu'avant 1998 les boues avaient le double statut de dchet et de matire fertilisante. Confusion, complexit, manque de lisibilit de la rglementation furent l'origine de nombreux contentieux. Et d'une application qui variait d'un dpartement l'autre. Rsultat d'une pagaille croissante, personne ne se hasarde soutenir que les risques de pollution diffuse n'existent pas. Notamment ceux de contamination biochimique et de l'accumulation de mtaux lourds dans les sols. Redoutant leurs consquences, les agriculteurs ont commenc rejeter leur tour l'pandage. D'ventuelles pollutions pourraient porter atteinte leur patrimoine et leurs productions, comme l'environnement. Ils revendiquaient depuis plusieurs annes la cration d'une " garantie dcennale " : un rgime d'assurance spcifique couvrant les risques lis l'pandage. Acquitte par les producteurs de boues, elle garantirait les " risques de dveloppement " qui ne sont pas connus lors de l'autorisation d'pandage. Une revendication qui a t satisfaite par la LEMA en 2006. Un certain nombre de collectivits pratiquent le compostage mixte, dchets verts et boues. Un cahier des charges trs prcis contraint alors des contrles quotidiens des boues pour sassurer de la qualit du compost ralis. En fait, suivant la nature des eaux uses traiter, il peut savrer difficile de mesurer la dangerosit effective des boues. Leur nature diffre normment d'une station l'autre. L'activit d'un industriel, ou mme d'un artisan pollueur, peut gnrer des rejets nocifs. Les saisons et les pluies ont aussi une grosse influence sur leur volution. l'heure actuelle, les contrles exercs la sortie des

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stations d'puration sont pisodiques et disperss. On n'a donc qu'une ide trs vague du contenu rel des pandages. Il faudrait certainement commencer par ce premier point, et rendre obligatoire des contrles plus soutenus, sous peine de sanctions. La chane de dpollution des eaux uses demeure incomplte. Les collectivits et les oprateurs le savent. De nouvelles mthodes de traitement des boues sont exprimentes par les chercheurs, comme l'oxydation par voie humide, une technologie d'incinration rpute moins polluante que les solutions classiques. Mais les premires ralisations en vraie grandeur nont pas donn les rsultats escompts. Les industriels testent aussi des procds biologiques. Des approches novatrices, du type lagunage, encore insuffisamment dveloppes dans lespace rural, sont privilgier. Le lagunage est une technique dpuration des eaux uses par voie naturelle. Elle s'adresse aux communes de moins de 2 000 habitants qui disposent d'une surface au sol de 10 m2 par quivalent habitants. Les stations de lagunage cotent 1/3 moins cher qu'une station classique (lorsque l'impermabilisation n'est pas ncessaire) mais la rentabilit est surtout visible pour l'entretien : moins coteux, moins long et ne demandant pas de personnel qualifi. Les critres cologiques, pdagogiques, paysagers sont galement privilgis par ce systme qui permet dobtenir une eau conforme la rglementation.

accueillaient indiffremment eaux uses et eaux pluviales afin qu'elles soient traites en station dpuration. Cela correspond aujourd'hui 40 % des 280 000 km de rseaux d'assainissement. Mais limpermabilisation croissante des sols a multipli dans des proportions considrables le volume de ces eaux pluviales et leur degr de pollution. Elles saturent les systmes dvacuation entranant un dbordement de lensemble des eaux pollues qui se rpandent sans avoir t traites. Le parti a alors t pris de construire des dversoirs dorage permettant de transfrer les eaux ainsi collectes la station d'puration et, au del d'un certain dbit, de rejeter les excdents directement dans le milieu naturel (1 700 communes en 2004). La prise de conscience de la ncessit de disposer de 2 rseaux distincts, dits rseaux sparatifs , s'est faite dans la seconde moiti du 20me sicle. De nombreuses villes en ont construit au tournant des annes 90, qui accueillent uniquement des eaux pluviales (93 000 km de rseaux), ainsi que de gigantesques bassins de stockage souterrains, avec pour objectif de retarder le flux darrive deaux pluviales en cas de fortes pluies et dviter la saturation des installations. Mais il sagit l encore dune coursepoursuite perdue avec limpermabilisation croissante des sols Les annes 1990/2000 marquent une troisime grande poque de la gestion des eaux pluviales avec la promotion de technologies dites alternatives . Il sagit de repenser totalement lurbanisme et les politiques damnagement afin de promouvoir linfiltration la parcelle des eaux pluviales, en amont des dispositifs dassainissement collectifs traditionnels, et des micro-stockages au sein mme de la ville. Des dbits de fuite ont ainsi t imposs aux promoteurs. De nombreuses technologies sont dsormais mises en uvre (chausses rservoirs, espaces verts amnags, fosss amnags en centre ville, noues, talwegs, structures en nids d'abeille, toits stockants) et deviennent un axe capital de la rflexion sur les nouveaux habitats urbains. Qui est responsable ? Il nexiste pas dobligation de raccordement au rseau communal deaux pluviales pour les propritaires ni

3) La problmatique des eaux pluviales


On sait depuis les annes soixante-dix que les eaux pluviales en milieu urbain concentrent des charges polluantes qui peuvent tre suprieures celles des eaux uses domestiques. Elles sont charges des polluants qu'elles rencontrent lors de leur ruissellement sur les toitures (notamment en zinc, fixations en plomb), les parkings, les chausses, les voitures, etc. (mtaux lourds, hydrocarbures, traces de pesticides). Larchitecture globale des rseaux dassainissement na pas t conue pour supporter et traiter ces charges polluantes. Historiquement, les rseaux des grandes villes, dits unitaires ,

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dobligation gnrale de collecte ou de traitement des eaux pluviales pour les communes. Toutefois dans le cadre de ses pouvoirs de police, le maire a la capacit de prendre des mesures destines prvenir les inondations ou lutter contre la pollution qui peuvent tre provoques par le rejet deaux pluviales non rgules et non traites. Depuis la LEMA, les communes ou leurs tablissements publics de coopration doivent dlimiter aprs enqute publique : - des zones o des mesures doivent tre prises pour limiter limpermabilisation des sols et pour assurer la matrise du dbit et de lcoulement des eaux pluviales et de ruissellement, - des zones o il est ncessaire de prvoir des installations pour assurer la collecte, le stockage ventuel et, en tant que de besoin, le traitement des eaux pluviales et de ruissellement lorsque la pollution quelles apportent au milieu aquatique risque de nuire gravement lefficacit des dispositifs dassainissement. Quelle politique de prise en charge ? On a vu que les enjeux techniques sont importants quil sagisse des ouvrages de rtention (bassins dorage et dinfiltration) ou des ouvrages de traitement primaire (installations de prtraitement ou ouvrage de dcantation) afin de limiter les effets nocifs des rejets dans les cours deau. Mais les enjeux financiers venir sont aussi trs lourds : le traitement des eaux pluviales reprsente en gnral dj prs de 30 % du cot de lassainissement, qui lui-mme reprsente aujourd'hui 55 % de la facture d'eau de l'usager. Son financement spcifique nest pas assur, les collectivits le financent par le biais de leur budget gnral (et donc de la fiscalit locale). La LEMA a autoris les communes ou les groupements de communes instaurer une taxe annuelle due par les propritaires des immeubles raccords au rseau public de collecte des eaux pluviales en fonction des surfaces impermabilises. Cette taxe a t redfinie dans le cadre de Grenelle 2 et fait l'objet d'un projet de dcret qui devrait tre

publi au cours du 2me trimestre 2011. Ce projet de dcret dtaille les missions du service public de gestion des eaux pluviales urbaines. Il appartient notamment celui-ci de dfinir les lments constitutifs du systme de gestion (canalisations, fosss, noues) Il s'agit d'une taxe optionnelle, qui n'est applicable que dans les zones urbaines ou dans les zones ou dans une zone urbaniser ouverte l'urbanisation, qui ne sera applicable qu partir de 2012. Le tarif, les taux d'abattement (qui peuvent varier de 20 % 100 %,) et la surface minimale concerne par la taxe sont fixs par l'autorit dlibrante comptente (commune ou intercommunalit), son montant tant limit 1,00 /m2 ; elle peut ne pas tre mise en recouvrement pour les surfaces infrieures ou gales 600 m2. Un autre biais de financement existe : un dpartement par exemple peut financer le pluvial par le moyen de la dotation dpartementale d'investissement (DDGI). Nombre des activits qui ont une forte rpercussion sur labondance des eaux pluviales recycler et leur pollution sont lies lactivit urbaine : - La ville est une entit. Une solution nestelle pas tudier avec les amnageurs publics, le financement des cots ne devraitil pas tre du ressort du budget gnral de la ville plutt que des usagers du service deau ? - Limpermabilisation massive des sols est un non-sens. Sensibiliser cette question et promouvoir des techniques alternatives doivent tre des priorits. Il est logique de mener ct, une politique de dissuasion et de mettre en application le principe pollueurpayeur. Il est en ce sens regrettable que le crdit dimpt sur la rcupration des eaux pluviales qui pouvait inciter les particuliers squiper, ait t rduit. La question du financement de la gestion des eaux pluviales est encore entire et doit tre repense dans le cadre dune rflexion globale sur lamnagement du territoire, lurbanisme, lco-habitat et la durabilit des infrastructures

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urbaines. Un budget spcifique eaux pluviales devrait tre en ce sens cr au niveau des collectivits. Il pourrait tre abond par des dispositifs de compensation obligatoires ds lors quun amnagement concourt lartificialisation des sols. Pratique qui aurait lavantage dinciter au dveloppement des technologies alternatives, tout en procurant des nouvelles recettes un service qui en est aujourdhui dmuni.

1.3. Le dfi de la protection de la ressource


La disponibilit dune ressource de qualit et abondante exige des milieux aquatiques protgs et entretenus, un fonctionnement harmonieux de la biodiversit. La gestion des fleuves, des rivires, des nappes, des zones humides comme des lieux de captage est une question prioritaire. Le Grenelle de lEnvironnement sest empare de cette question et a traduit des rponses par llaboration dune trame bleue coordonne avec une trame verte. Les trames verte et bleue du Grenelle, outils damnagement du territoire, visent protger les espaces naturels existants et recrer une continuit cologique l o elle a disparu. Lobjectif est dassurer et de rtablir les flux despces de faune et de flore sauvages entre les zones de haute valeur cologique, et de maintenir la capacit des cosystmes fournir les services cologiques dont nous dpendons. Le comit oprationnel '' Trame verte et bleue '' du Grenelle (COMOP TVB) a t charg de dfinir les conditions de mise en uvre de ces trames. La composante verte concerne ainsi les espaces terrestres, la bleue les cours d'eau et les zones humides. Cest celle-ci qui nous intresse directement.

prservation ou la restauration contribue la ralisation des objectifs viss au IV de larticle L. 212-1 (qualit et quantit des : eaux de surface, masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifies par les activits humaines, masses d'eau souterraines) ; Les autres cours deau, parties de cours deau, canaux et zones humides identifis comme importants pour la prservation de la biodiversit au terme des procdures prvues aux articles L. 371-2 et L. 371-3. Des tapes successives ont t programmes pour tablir le schma des trames et leur mise en place : Collecte des informations et des donnes Cartographie des obstacles naturels et artificiels Identification des noyaux (Znieff, Natura 2000, ENS, espaces protgs) et des corridors Identification des points de conflits avec lamnagement du territoire tablissement dune stratgie dinterventions Organisation de la concertation afin de favoriser lappropriation du rseau cologique par tous les acteurs du territoire Ltat arrte des orientations nationales avant que chaque rgion ne dfinisse un schma de cohrence cologique suivant ces orientations (avant fin 2012)78. Ce schma doit ainsi tre co-construit entre l'tat et la rgion, dans une dmarche participative et aprs enqute publique. Si les communes devront prendre en compte dans leurs documents de planification (directives territoriales, SCOT, PLU) ce schma rgional, il leur sera possible dy droger, il ny a pas dopposabilit. De fait, les schmas rgionaux de cohrence cologique (SRCE) ntant pas opposables de nouveaux projets d'amnagement, leur porte juridique est trs faible. Il ny a donc que leur prise en compte dans les SDAGE qui pourrait avoir force contraignante. Il est prvu que des outils fonciers puissent contribuer la ralisation de la trame bleue, ou
78 Trois dcrets doivent sortir pour mettre en uvre les TVB, le premier sur la composition et le fonctionnement du comit national de suivi de la TVB, le deuxime sur les comits rgionaux. Le troisime dcret attendu prcisera ce qu'est la TVB, ses objectifs, ses moyens. Il dfinira galement les schmas de cohrence cologique et donnera une valeur juridique aux guides mthodologiques qui ont dj t adopts. Nous n'avons pas encore eu accs au projet de texte. Ceux-ci devraient tre, si lon en croit lchancier des dcrets dapplication la loi Grenelle 2, publis en septembre 2011.

1.3.1. La trame bleue


Le paragraphe II de larticle L371-1 du code de lenvironnement dfinit la trame bleue comme : Les cours deau, parties de cours deau ou canaux figurant sur les listes prvues larticle L. 214-17 (de trs bon tat cologique ou restaurer); Tout ou partie des zones humides dont la

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lacquisition possible de zones humides menaces par les Agences de leau. Il existe dj un organisme foncier qui rassemble lensemble des caractristiques qui permettront dassurer un rle daccompagnateur et de suivi de la trame bleue. Nous parlons bien entendu de la SAFER. Il faut noter que cette organisation, cre par la loi dorientation agricole de 1960 a comme mission distincte : une contribution au maintien et au dveloppement de lagriculture et de la fort, la participation au dveloppement local, la protection de lenvironnement, des paysages et des ressources naturelles. Il convient donc de revaloriser le rle et les missions de la SAFER, tant en terme de connaissances territoriales et de contrle qu'en lui donnant des moyens juridiques accrus. La cartographie nationale des continuits et discontinuits des milieux aquatiques est en cours de ralisation. Prs de 50 000 obstacles la continuit barrages, cluses, seuils, anciens moulins dsaffects ont t recenss ce jour sur les cours deau franais. Le projet dinventaire continuit cologique , pilot par lONEMA79, permettra didentifier les ouvrages les plus problmatiques et de prioriser les interventions. Une trentaine de bases de donnes sur les obstacles existent bien ce jour, mais construites par les diffrents acteurs de leau de faon trop htrogne en termes de structure, de nature et dchelle des donnes, pour tre regroupes dans une seule et mme base. Une nouvelle base est donc constitue, nationale, partir des informations existantes et des nouvelles informations collectes. Cette banque de donnes, situe au sein du Systme dinformation sur leau (SIE), est constitue de deux niveaux : - le premier, accessible tous depuis 2009, rassemble un nombre restreint dinformations (code national, golocalisation prcise, caractristiques essentielles) et constitue le socle commun des diffrents acteurs de leau et de lamnagement du territoire : il

s'agit du Rfrentiel national des Obstacles lEcoulement (ROE) ; - le second niveau, rserv aux acteurs de la restauration et de la police de leau, comprend des informations techniques permettant dvaluer limpact de chacun des obstacles sur la continuit cologique et donc les risques de fragmentation cologique : possibilits de franchissement par la faune aquatique, perturbation des migrations, qualit du transport sdimentaire... Cette banque de donnes, Information sur la Continuit cologique (ICE), doit permettre de dfinir les obstacles les plus problmatiques qui devront tre amnags en priorit. La prsentation de la stratgie nationale pour la biodiversit rvise (19 mai 2011) fut loccasion pour la ministre de lcologie dindiquer que trois appels projet visant restaurer les continuits cologiques allaient tre lancs. Ils auraient pour objectif pour le premier, de rtablir les continuits cologiques interrompues par des infrastructures linaires existantes ; pour le second, de renforcer les lments du paysage permettant la continuit dans l'espace agricole (haies, bosquets, mares, etc.) ; et enfin, pour le troisime et dernier, d'laborer des trames vertes et bleues en ville. Une chose est daffirmer que ltat agit par le biais dappel projet (ce qui en corollaire, signifie le dsengagement financier de ltat qui prfre faire payer les actions quil souhaiterait entreprendre par dautres, telles que les collectivits et les entreprises), une autre est daccompagner la mise en uvre de ces projets. Peu de prcisions ont en effet, lheure actuelle, t donnes quant leur contenu ; nous pourrions en dduire que ces appels projet ne sont quau stade de l'laboration. Verront-ils le jour avant la prsidentielle de 2012 ? Rappelons que nous devons agir en urgence pour reconqurir la biodiversit et, en corollaire, pour prserver les ressources hydriques du pays. Nous ne pouvons pas attendre
79 Le groupe de travail, pilot par lOnema, est compos de nombreux experts issus de diffrents organismes : agences de leau, direction de leau et de la biodiversit, directions rgionales de lenvironnement (Diren), EDF, offices de leau, Onema, Voies navigables de France, Organismes de recherche (Cemagref, CNRS, Universits, INRA)

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1.3.2. L'entretien des cours d'eau et des voies navigables


Le bon tat dune rivire, outre la qualit physicochimique de leau, dpend en grande partie de sa morphologie ; or celle-ci est trs souvent altre, en particulier par les barrages, les seuils et les travaux dhydraulique agricole. Les caractristiques physiques des rivires rsultent de linteraction entre le dbit liquide de leau et le dbit solide des sdiments qui a pour consquence d'en modeler la forme. Principales composantes physiques dun cours deau : - le lit mineur : correspond la portion du cours deau mouille en priode normale, -le lit majeur et les annexes hydrauliques qui incluent le lit mouill en priode de crue ainsi que les bras secondaires et les zones humides connectes de faon continue ou temporaire, - les berges et la ripisylve (boisement de bord de cours deau), - la ligne d'eau, constitue par la nature et la diversit des coulements (vitesse, hauteur) - la continuit cologique, soit la capacit des organismes vivants et des sdiments effectuer leur migration. Trois grands types d'altrations morphologiques peuvent tre distingues : - le recalibrage et la rectification des cours deau (avec notamment les oprations de remembrement de la seconde moiti du 20me sicle), - la construction de barrages et seuils qui bloquent la migration des poissons et des sdiments, - les modifications sur le bassin versant (suppression des lments tampons haies, talus, fosss). Ces questions ont donc t prises en compte lors des rflexions menes par le Grenelle. DCE et LEMA font galement pression pour que la multitude des ouvrages, grands ou petits ceux-ci pouvant tre implants sur les cours deau depuis des sicles (moulins, petits barrages) garantissent formellement la continuit cologique. Lobligation qui leur est faite, si ncessaire, dtre quips par

exemple de passes poissons et de pelles pour les sdiments engage des travaux dont le cot est loin dtre ngligeable. Or pour le plus grand nombre, les petits ouvrages sont abandonns et ne font plus lobjet dun usage clairement identifi ni mme dun entretien quelconque. La majeure partie est constitue de seuils infrieurs 5 mtres qui constituent un impact majeur sur ltat des milieux aquatiques.

1) La problmatique des cours deau non domaniaux


Ainsi, dimportants problmes existent sur les cours deau non domaniaux. Le sol est priv, il est la proprit de centaines de milliers de riverains. La qualit de riverain confre au matre du fonds un droit de proprit et des droits dusage. Si le riverain est tenu certaines obligations (curage, entretien de la rive, bonne tenue des berges, respect du bon fonctionnement des cosystmes aquatiques), il na pas de servitude le long des berges, peut installer des ouvrages sur les cours deau, en rduire le dbit de faon importante, entraver ainsi la continuit cologique sans avoir de compte rendre. Seule mesure rcente, le Grenelle I demande que, le long de certains cours deau et plans deau, le propritaire agricole, ou dfaut loccupant, mette en place et maintienne une couverture vgtale permanente sur une largeur dau moins cinq mtres partir de la rive. Mais ne sont concerns que les exploitants agricoles demandeurs daide soumise la conditionnalit80, pour autant que le cours deau ait t vis par arrt prfectoral. Au-del se pose la question de lentretien des dizaines de milliers de petits ouvrages, proprit de particuliers ou de collectivits locales, qui nont pas, ou trs peu, t entretenus depuis des dcennies, voire des sicles pour les plus anciens dentre
80

La conditionnalit est un dispositif mis en place depuis 2005 qui soumet le versement de certaines aides communautaires au respect d'exigences de base en matire denvironnement, de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE), de sant (sant publique, sant des animaux, sant des vgtaux) et de protection animale. En 2009, les aides concernes par le respect de ces exigences regroupaient : les aides couples et dcouples du 1er pilier de la PAC; les aides la restructuration et la reconversion des vignobles1 verses en 2008 ; certaines aides de dveloppement rural (2me pilier de la PAC) relevant de la programmation 2007-2013.

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eux. Dautres ouvrages sont trs rcents, cest par exemple le fait des micro-barrages hydrolectriques qui ont pourtant t encourags par le Grenelle alors quils ont de fortes incidences ngatives sur la continuit cologique immdiate. Notre lgislation fait primer lintrt particulier sur lintrt gnral nest-ce pas illogique ? Quels moyens daction mettre en place ? Afin dencourager un entretien rgulier des cours deau non domaniaux, la loi de fvrier 1995 a prvu des plans simples de gestion qui peuvent tre soumis lagrment du reprsentant de ltat. Ils permettent dobtenir le bnfice daides de ltat et de ses tablissements publics attaches au curage, lentretien et la restauration des cours deau. Mais, de plus en plus frquemment, on constate que les collectivits sont appeles se substituer aux riverains dfaillants. Nous proposons dadapter ce niveau la recommandation faite par Christian Kert dans le rapport de lOPCEST. Pour les diffrents ouvrages appartenant des propritaires privs ou a des associations prives, il appartiendra lautorit de contrle dexiger, aprs recensement, la ralisation des travaux de confortement, scurisation, maintenance, dans un dlai de 5 ans maximum, et de tenir informe la collectivit concerne des dmarches entreprises afin dassurer notamment la prise en compte des dimensions socio-conomique et patrimoniale des structures vises. Au-del de ce dlai, il appartiendra au Prfet du dpartement dexiger la ralisation des travaux ou de prononcer la mise en pril de louvrage et sa dmolition. Nous proposons galement que, dans lhypothse de carences avres, soit prvue la prise en charge obligatoire de ces travaux par un syndicat de rivire ou un syndicat mixte prsent sur le territoire concern. Cette prise en charge pouvant tre finance par une redevance pour services rendus acquitte par le/les propritaire/s. Ces modalits concourront prvenir les scnarios catastrophes.

2) Les amnagements lis la navigabilit


Des amnagements sont raliss sur les voies navigables afin dassurer leur navigabilit, mais galement le maintien des niveaux deau indispensables lalimentation en eau des industries, de lagriculture et des populations. Le financement de lentretien de ces voies navigables est assur par une taxe hydraulique, instaure par la Loi de Finances pour 1991, et perue au profit de ltablissement public Voies navigables de France . Mais les projets importants, lexemple de la remise en navigation du Lot objectif de tourisme fluvial, demandent des coordinations et des financements considrables. Il apparat indispensable que des actions oprationnelles soient dessines lchelle des grands bassins hydrographiques dont la gestion ne peut tre la compilation dune dclinaison de projets locaux. Pour ce faire, il apparat ncessaire que les fleuves et grands cours deau soient dots de plans de gestion intgre, lexemple de la Loire et de la Garonne. Le rapport de la DATAR81 mentionne cet gard qu il est urgent de concevoir une politique spatiale pour les fleuves et les rivires par grands bassins hydrographiques interrgionaux, mene et coordonne par des administrations de missions partenariales . Limportance croissante, en termes socioconomiques, du tourisme fluvial de loisir appelle lidentique une rflexion approfondie qui na pas t conduite jusqu prsent. Chaque anne, des dizaines de milliers de touristes, dont une part notable de touristes trangers, empruntent voies navigables et rivires, concourant au dveloppement dun secteur conomique en croissance rgulire. Pour autant, la plupart rejette directement leau tous les effluents quils produisent, participant activement la pollution des eaux. Limpact de ces activits touristiques fluviales, et notamment leur impact environnemental, devra faire lobjet dune meilleure rglementation prventive et dune valuation des nuisances
81 Rapport DATAR Amnager la France de 2020 , rdig par Jean-Louis Guigou, dlgu lamnagement du territoire et laction rgionale

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occasionnes et leurs cots afin de mettre en place une compensation en rapport. Il est indispensable que celle-ci participe aux gigantesques besoins de financement que ncessitent fleuves, rivires et voies navigables tant dans leur protection que leur amnagement.

1.3.3. L'enjeu de protection des zones humides et sensibles


Le terme zone humide recouvre de faon gnrale les zones humides continentales et les zones humides des domaines littoraux et ocaniques. Ici, nous ne nous intresserons qu'aux zones humides continentales qui recoupent les eaux dormantes (tangs, mares), les eaux courantes (fleuves, ruisseaux), les zones inondables (bois marcageux, prairies alluviales) et les zones hygromorphes vgtales remarquables (aulnaies, tourbires). Leur importance cologique est primordiale : elles participent lauto-puration de leau, contribuent lattnuation des crues ou, au contraire, au soutien des rserves en priode de scheresse. limage du Marais poitevin ou de la Brenne, ce sont de vritables rservoirs de biodiversit : elles sont considres comme le milieu naturel terrestre le plus riche en espces animales et vgtales sous nos climats, plus de 50 % des espces doiseaux en dpendent et 30 % des espces vgtales remarquables y sont localises. Elle peuvent galement tre des lieux dimportantes activits socio-conomiques (tourisme, levage, pisciculture, chasse). Des milieux fortement dgrads lorsqu'ils n'ont pas t dtruits Mais du fait de leur image parfois assez mdiocre dans la conscience populaire (les zones humides sont parfois considres comme des zones insalubres et pestilentielles), lhomme a cherch, pour ses activits conomiques ou sociales, asscher, drainer et remblayer les zones humides. Lindustrialisation, lurbanisation et les pollutions qui sensuivent ont contribu rduire fortement ces lieux sensibles, allant mme parfois jusqu les dtruire. Les deux tiers des zones humides ont ainsi disparu au cours du XXme sicle, et

plus particulirement entre 1960 et 1990, sous leffet de la croissance de lurbanisation et des activits industrielles et agricoles. Les principales zones humides franaises mtropolitaines (hors vasires, milieux marins, cours deau et grands lacs) reprsentaient en 1999 environ 1,5 millions dhectares, soit moins de 3 % du territoire mtropolitain. Leur rgression se poursuit au rythme de 10 000 ha par an82, mme si depuis la fin du sicle dernier, celle-ci se soit quelque peu ralentie du fait dune prise de conscience et dune impulsion lgislative. En effet, en 1992, le lgislateur a dclar la prservation des zones humides dintrt gnral et des efforts ont t faits par des collectivits territoriales, des associations et par le secteur priv. Le Plan national d'action de 1995 marque une nouvelle volont de restauration des zones humides importantes et de reconqute des sites d'intrt national avec notamment la cration d'un Observatoire national des zones humides (ONZH). Tardives et insuffisantes, ces mesures nvitent pas que les zones humides demeurent parmi les milieux naturels les plus dgrads et les plus menacs en France, tant en terme de surface quen terme dtat de conservation. Fortement lis une question spatiale (les diffrents enjeux des zones humides impliquent llargissement du primtre que constitue le bassin versant, unit de base traiter), les zones humides voluent spontanment ou artificiellement sous la dpendance de diffrents facteurs (physiques, biologiques, anthropiques). Si certaines zones humides rellement naturelles se maintiennent de faon marginale, la grande majorit d'entre elles sont des espaces seminaturels, rsultant d'un quilibre entre les processus naturels et les activits humaines. Leur entretien ou leur restauration supposent une approche globale et multi-sectorielle des problmes de gestion l'chelle d'un bassin versant en raison de l'interdpendance fonctionnelle de ces milieux. Mais il est difficile didentifier un matre douvrage qui
82 La sarcelle d'hiver, L'animal du mois, Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) 83

tudes et documents n 23, 10 juin 2010 La Convention Ramsar est un trait international adopt le 2 fvrier 1971 pour la conservation et l'utilisation durable des zones humides visant enrayer la dgradation et la disparition de zones humides, aujourd'hui et demain, en reconnaissant les fonctions cologiques fondamentales de celles-ci ainsi que leur valeur conomique, culturelle, scientifique et rcrative.

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puisse sinvestir, ce qui sexplique aisment : aucun revenu direct ne peut tre retir en contrepartie de linvestissement ncessaire. Le rle multifonctionnel et l'interdpendance des zones humides ne sont trop souvent constats et compris quaprs leur destruction alors qu'elles remplissent des fonctions primordiales de rgulation de la quantit et de la qualit de leau dont limpact environnemental et conomique est considrable83. Les problmes socio-conomiques et cologiques provoqus par la disparition ou la dgradation de ces milieux vont ainsi de l'amplification catastrophique des crues l'rosion acclre du littoral ou des berges, en passant par l'altration de la qualit de l'eau, la diminution des ressources halieutiques, la rduction de la faune aviaire, etc. Un rapport du Commissariat gnral au dveloppement durable de 2010 value les pertes de disparition de 20 000 ha de zones humides en France en fonctions et bnfices de 18,1 62,6 M / an, soit de 405 1 400 M sur 50 ans, comparer au cot d'acquisition et d'entretien de ces 20 000 ha, soit 200 300 M sur 50 ans. Selon la convention Ramsar84 (trait international adopt en 1971) et la DCE, la restauration, la protection, la gestion et lutilisation rationnelle de ces zones riches mais sensibles sont un devoir civique dans lintrt des gnrations prsentes et venir. Le plan d'action gouvernemental La France a list environ 80 grandes zones humides dont la conservation est juge prioritaire. L'acquisition foncire de 20 000 ha de zones humides des fins de conservation environnementale, est prvue d'ici 2015 dans la loi Grenelle 2, via les Agences de l'eau et le Conservatoire du littoral. Dans le cadre de l'application des directives europennes " Habitats " et " Oiseaux ", les enjeux de leur conservation passent notamment par la mise en place du rseau Natura 2000. En fvrier 2010, le nouveau Plan national dactions pour la sauvegarde des zones humides a t lanc, dot dun budget global de 20 millions d'euros sur trois ans pour ltat et ses tablissements publics. Le manque d'articulation de ce plan avec les nouveaux SDAGE de 2009 est regrettable. Car

pour une gestion rationnelle des ressources (eau, espces, granulats...) s'inscrivant dans le cadre d'un dveloppement soutenable respectueux de l'environnement, un effort de concertation est ncessaire afin de trouver un compromis entre les diffrents gestionnaires de l'espace. Si des outils techniques et juridiques qui permettent de restaurer ou prserver la plupart des milieux naturels existent aujourdhui, ils sont cependant encore insuffisants. Un manque de volont politique entrave la prise en compte des dynamiques et de leur recapitalisation. Les services environnementaux : une dynamique favoriser Repenser la politique de reconqute de lenvironnement en responsabilisant les acteurs conomiques afin de les inciter mieux prserver la ressource reprsente un dfi particulirement important. Car la destruction des milieux naturels et des services cosystmiques est lie leur caractristique de bien public : les usagers peuvent en bnficier sans contribuer leur maintenance, situation qui emporte par l des risques daffaissement ou de disparition du service. Le paiement pour services environnementaux ( PSE )85 apparat comme un outil intressant pour rsoudre cette difficult, il est valoriser dans le cadre de la politique de prservation des zones humides. Le PSE se prsente comme un engagement volontaire dfini dans le temps, organis entre, au moins, un payeur et un fournisseur. Il porte sur un service cosystmique dtermin et est soumis au respect dun contrat. Il permet la rmunration d'acteurs afin que soient conduites des actions favorables lenvironnement et liminer les pratiques nfastes au bon fonctionnement de l'cosystme considr, l'ensemble de cellesci faisant l'objet d'un cahier des charges. Ces changements de pratiques ont un cot support par
84 85

http://www.ramsar.org/pdf/wurc/wurc_actionplan_france_2010.pdf

" Le paiement pour services environnementaux (PSE) est un mcanisme () qui vise favoriser des externalits environnementales positives grce au transfert de ressources financires entre les bnficiaires de certains services cologiques et les fournisseurs des services ou les gestionnaires de ressources environnementales. " (Mayrand et Paquin, 2004)

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l'acteur, cot qu'il s'agit de compenser court terme pour un profit collectif long terme (purification de l'eau, prvention des inondations, etc.). A priori, ce mcanisme parat simple. Il a dmontr son efficacit citons lexemple, en France, de Nestl Water susmentionn (I-1.2.2.d) ou encore, au Brsil, le modle de gestion de leau participatif intgr au bassin versant de Sao Paulo qui prvoit des compensations pour les municipalits situes en zones de captage des eaux et soumises de fortes restrictions dusage du sol. Ceci tant, plusieurs cueils sont relever. Ils portent notamment sur la difficult dvaluer montairement le ou les services environnementaux prserver ; la dfinition du critre utilis pour dterminer le montant de la compensation ; les modalits dvaluation de lefficacit ; lutilisation incertaine des paiements Le PSE peut tre un instrument intressant si tant est quil soit bien dfini au pralable et correctement utilis par les parties. Il parat essentiel de ladapter chaque cas despce et dassurer se mise en uvre en toute transparence. Une autre approche relever est celle des mesures agri-environnementales (MAE), instrument conomique incitatif volontaire et contractuel inscrite dans le Rglement de dveloppement rural (RDR)86 et notamment mobilis en Europe dans le cadre de la PAC. Les MAE peuvent tre considres comme un type de PSE. Il sagit ici de rorienter les aides la production agricole vers la rmunration des services environnementaux fournis par lagriculture (lutte contre lrosion en pratiquant lagroforesterie ; compostage de lensemble des djections animales pandre sur les cultures ; protection de la biodiversit en dveloppant et respectant des corridors cologiques). Lapproche retenue par le RDR est de proposer aux agriculteurs dadopter des pratiques juges amliorantes et allant au-del des exigences rglementaires contre une rmunration paye par les pouvoirs publics. Ces mesures agri-environnementales sont une catgorie de PSE de type governement-financed program 87, qui selon certains conomistes,

seraient moins efficients et moins efficaces que les PSE de type users-financed program dfini cidessus. Daucun estime cependant que ce type de PSE peut tre intressant sil est assorti dun systme de contrle et de coordination entre les diffrentes parties prenantes (compensation paye par la collectivit locale contre le respect par tous les agriculteurs prsents dans une zone gographique dtermine, dun cahier des charges strict en matire environnemental et social contenant une procdure de contrle). Une rvision de la rglementation savre ainsi ncessaire pour grer les diffrents enjeux. Il est dune part essentiel de refuser toute aide publique dinvestissement aux activits et aux programmes de nature compromettre lquilibre biologique de ces zones sensibles, en particulier celles qui encouragent le drainage et lirrigation. Il semble dautre part intressant dencourager les acteurs conomiques recourir aux PSE, si tant est que ceux-ci soient bien dfinis, assimils par lensemble des acteurs et correctement mis en uvre, afin de rduire au maximum les externalits ngatives (nuisances et pollutions dcoulant dune activit humaine) et rcompenser les externalits positives (services environnementaux rendus par le secteur forestier, par lagriculture, etc.).

1.3.4. La protection des captages


La production deau potable est assure en France par environ 34 000 captages qui vont puiser dans les eaux souterraines (96 %) et les eaux de surface (4 %). Des normes de potabilit sont exiges et une protection de ces aires de captage est indispensable afin dassurer la scurit sanitaire de leau, prvenir et diminuer toute cause de pollution locale, ponctuelle et accidentelle qui pourrait en altrer la qualit. Cette protection a rpondu dans un premier temps diffrentes directives europennes, dont la DCE, ainsi qu la loi sur leau de 1992.
86 Le Rglement de dveloppement rural (RDR) dfinit la politique communautaire de dveloppement rural, compose de mesures de restructuration du secteur agricole et de financements portant sur l'environnement et la gestion de lespace rural (notamment la gestion des sites Natura 2000, l'conomie rurale et le dveloppement local. 87

Wunder, Engel et Pagiola (2008)


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Trois niveaux de protection ont ainsi t dfinis (code de la sant publique, art. L. 1321-2 et R. 1321-13) tablir pour chaque captage partir dtudes hydrogologiques, mais un retard important a t pris dans la mise en place de ce dispositif en raison de procdures longues, complexes, dune rglementation multiple lie la fois aux questions de sant et denvironnement : - le primtre de protection immdiate, de surface trs limite ; il est acquis en pleine proprit par le matre douvrage. Il est cltur pour viter toute intrusion. - le primtre de protection rapproche, plus vaste en gnral, toutes les activits susceptibles de provoquer une pollution y sont interdites ou soumises des prescriptions particulires. - le primtre de protection loigne qui nest pas obligatoire mais qui peut venir renforcer le primtre prcdent. Il peut savrer ncessaire si la rglementation gnrale parat insuffisante et que certaines activits prsentent des risques sanitaires devant tre encadrs pour rduire leur impact. Ce primtre peut tre trs vaste et stendre mme sur tout un bassin versant. De nombreux points de captage ont d tre ferms durant la dernire dcennie, en raison de la dgradation continue par les pollutions diffuses dues aux nitrates et aux phosphates, la prsence de produits phytosanitaires, une turbidit excessive ou encore une mauvaise qualit microbiologique... Les pollutions diffuses navaient pas t prise en compte dans ce premier temps et cest la LEMA qui prvoit des dispositifs complmentaires pour les prvenir en instituant les aires dalimentation des captages. Dans ces zones soumises contraintes environnementales (ZSCE)88, le prfet peut arrter un programme dactions qui peuvent notamment tre des modifications des pratiques agricoles ou des amnagements ; en cas dinertie, le dcret 2007-822 du 14 mai 2007 lui donne la possibilit de rendre ces mesures obligatoires. Mais, si pour les actions volontaires, le surcot peut tre financ par le biais de mesures agro-environnementales, il nen est alors plus de mme, mais des aides peuvent nanmoins tre obtenues des Agences de leau.

Le plan national sant-environnement (PNSE 1) prvoyait que 100 % des points de captage deau potable devaient bnficier fin 2010 dun primtre de protection assorti de prescriptions : en janvier 2011 ce sont seulement 60 % des captages qui sont protgs, 40 % ne le sont pas et ne disposent pas encore de dclaration dutilit publique (DUP) instaurant les primtres de protection 14 000 points restent protger.

Une des actions retenue par le Grenelle 1 a t de dcider la protection de 500 captages les plus menacs par les pollutions diffuses et les ministres du Dveloppement durable, de la Sant et de lAgriculture ont tabli en 2009 une liste de 507 captages prioritaires, soit 844 ouvrages de prlvement. La seconde phase consiste en la dfinition et la mise en uvre des programmes dactions, en concertation avec les acteurs locaux, pour assurer leur protection effective. Il sagit notamment pour chaque captage d'arrter la zone de protection de laire dalimentation du captage, sur la base d'un diagnostic territorial des pressions agricoles, et le programme daction au plus tard l'automne 2011, afin de permettre la mise en place des mesures agro-environnementales dici mai 2012. Ces captages ont t pris en compte dans les SDAGE89 approuvs fin 2009. Les tendues des sites concerns varient et peuvent atteindre des centaines, voire des milliers dhectares ce qui alors pose des problmes bien particuliers dont on na pas forcment la solution aujourdhui. Ainsi, en Eure-et-Loir, les services du Conseil gnral ont-ils valu, en octobre 2010, que pour la cinquantaine daires dalimentation de captages concerns, ce sont 20 % de la surface agricole utile (SAU) du dpartement qui doivent voluer vers des pratiques agricoles excluant lusage dengrais et de produits phytosanitaires !

88 Les zones soumises contrainte environnementale (ZSCE) regroupent : 1- les aires dalimentation des captages dune importante particulire pour lapprovisionnement en eau 2- les zones drosion diffuse des sols agricoles de nature compromettre la ralisation des objectifs de bon tat et de bon potentiel 3- les zones humides dintrt environnemental particulier. 89

SDAGE : schma directeur d'amnagement et de gestion des eaux tabli par le comit de bassin (voir chapitre suivant)

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Les tudes engages par les Agences de leau et dautres acteurs, comme lAssemble permanente des chambres dagriculture (APCA), ou la Fdration professionnelle des entreprises de leau (FPEE), ont tabli quil existe autant de sites concerns par la problmatique nitrate que par celle des phytosanitaires, mais des degrs diffrents. Les concentrations de nitrates identifies comme problmatiques principales par certains sites varient de 15 et 50 microgrammes par litre. Pour ce qui est des phytosanitaires, les molcules les plus problmatiques parmi celles recherches sont latrazine, le glyphosate et la terbuthylazine (herbicides), ou lAmpa (produit de dgradation du glyphosate). En termes dactions partenariales, le principal levier soulev pour prserver les ressources en eau potable concerne la contractualisation entre les principaux acteurs impliqus techniquement et financirement. Mais, dans le mme temps, plusieurs tudes juridiques ont tabli que les diffrentes oprations de contractualisation ralises jusqu prsent, qui se traduisent par des indemnisations verses des agriculteurs afin de renoncer lusage de produits phytosanitaires, pourraient, par rapport la rglementation europenne, faire lobjet de recours contentieux au titre dune distorsion de concurrence. Il y a l un cadre juridique scuriser90. Plus largement cest toute la procdure, et notamment la Dclaration dutilit publique, applicable traditionnellement en matire de protection des captages, qui devrait tre considrablement revue et simplifie, afin dassurer le succs doprations qui ne portent plus sur quelques hectares ou dizaines dhectares, mais peuvent concerner des zones de plusieurs milliers, voire de plusieurs dizaines de milliers dhectares de surface agricole utile (SAU).

leurs sources essentiellement dans les Alpes, ceci une chance annonce de quarante cinquante annes. Les prcipitations qui tombent aujourdhui sous forme de neige tomberont sous forme de pluie, ce qui augmentera le risque dinondations laval en priode hivernale, tandis que la disparition de la masse glaciaire engendrera une baisse consquente des niveaux deau la fin de lt. Le niveau des barrages en sera naturellement affect, entranant une baisse de la production dhydrolectricit value 15 % en moyenne. Tous les acteurs concerns doivent donc rapidement anticiper un changement de pratiques. Les montagnards sont ainsi incits conomiser leau et trouver tous les moyens de la stocker avant quelle ne schappe trop rapidement vers les plaines. Certaines collectivits territoriales ont dailleurs lanc des programmes de suivi de la ressource, linstar du Conseil gnral de Savoie, qui possdait dj un rseau de mesures sur les dbits des sources gravitaires quil va renforcer dici 2012. Lobjectif tant de disposer dun tat des ressources et des besoins en eau par usage sur lensemble de la Savoie, quil sagisse de lhydrolectricit, de leau potable, de lirrigation agricole ou de la neige de culture, sans oublier les milieux aquatiques pour les sports deau vive. Il restera ensuite laborer de nouvelles stratgies de stockage, ce qui passe par la redcouverte que les lacs, les tourbires, la fort, les pturages ou certaines formes de pratiques agricoles favorisent le stockage de leau, ou en ralentissent a minima lcoulement vers les plaines, ce qui dessine une opportunit pour rinventer une nouvelle utilisation du sol. Notre rflexion ne doit pas faire limpasse sur les retenues collinaires destines la confection de la neige artificielle qui sont ralises parfois au fil de leau par fermeture dun thalweg et le plus souvent en drivation pour alimenter une dpression. Lquilibre ralis aujourdhui va devenir prcaire au fur et mesure du dficit des prcipitations qui accrotra limpact de ces retenues. Une fois encore, il sagit
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1.3.5. Une nouvelle " hydro-solidarit" face au changement climatique


Chacun saccorde sur le caractre inluctable des nouvelles tensions qui vont dcouler du changement climatique. Les tempratures ne vont pas cesser daugmenter ; la diminution de lenneigement et la fonte des glaciers vont ainsi perturber les rgimes hydrauliques des grands fleuves europens qui ont

Diverses tudes, dont celle de Guillaume Boisset (AgroParis Tech, IPTRID et FAO), dmontrent quil est ncessaire de dfinir un cadre lgal pour les PSE

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de passer dune logique rparatrice des milieux naturels des procdures solides de prvention, et de prendre en compte les milieux aquatiques en pralable lamnagement du territoire. Ce qui permettra de passer de la culture du jour daprs la catastrophe la culture du jour davant . Mais le dveloppement de cette nouvelle culture a un cot que les communauts montagnardes entendent partager avec les habitants des plaines. Il ne sagit plus de demander des compensations, mais bien lidentification des services rendus, et quils soient lavenir rmunrs ce titre. Il sagirait donc de dvelopper une nouvelle forme dhydro-solidarit par des mcanismes financiers compensatoires aux amnagements, linstar de la taxe sur les espaces naturels sensibles prleve par les dpartements sur toutes les constructions. Une fiscalit qui permettrait dinstaurer une solidarit des plaines vers les montagnes et reconnatrait le rle stratgique des politiques de gestion de la ressource en altitude. Il reste toutefois faire partager cette conviction au-del des massifs alpins, car la Directive-cadre europenne sur leau na pas trait la question de la montagne, et la Commission europenne na quune vision trs lointaine de celle-ci, celle dun territoire qui dispose de ressources propres importantes : la neige

soustraire, en tout ou en partie, de la convoitise ou de la spculation agricole immobilire ? Il existe, dune part, un systme assez peu ambitieux de mise volontaire en refuge d'un milieu naturel, par des propritaires privs. Dautre part, la possibilit pour les particuliers dintroduire une demande visant inscrire en rserve naturelle rgionale (anciennement rserve naturelle volontaire ) leur proprit. Cette procdure est relativement difficile et longue mettre en uvre (par la ncessit dobtenir laccord de la collectivit rgionale notamment), na aucune stabilit (le classement dure 5 ans) et requiert enfin que la proprit ait des caractristiques particulires (prsence d'espces ou dhabitats jugs d'intrt patrimonial significatif). Depuis de nombreuses annes, la doctrine juridique et la socit civile dplorent les possibilits extrmement limites offertes par le droit priv des servitudes pour la prservation des espaces naturels ou de certains milieux en France. Ce regret est dautant plus vif que la mise en place doutils, permettant ceux qui le voudraient de constituer une servitude sur limmeuble dont ils sont propritaires, rendrait possible la protection ou la gestion plus quilibres despaces ou de milieux qui, parce quils ne sont pas remarquables, sont dlaisss ou ignors par la rglementation administrative traditionnelle. Ces milieux fournissent pourtant un nombre consquent de services cosystmiques (cycles de leau et du carbone, prvention des crues et approvisionnement des nappes phratiques, etc.). Il convient ds lors de crer, en droit franais, un outil qui a dmontr en Suisse, pour ne citer que ce pays de tradition juridique romano-germanique, son efficacit : la servitude cologique91. Celle-ci peut tre dfinie comme une autoservitude sillustrant concrtement par la conclusion (signature et enregistrement lgal) dun acte juridique, durablement contraignant, entre un propritaire foncier volontaire et un tiers qui peut tre une collectivit, un tablissement ou
91 Notez que ce concept juridique de la servitude environnementale a t invent en Amrique du Nord o il est relativement tendu afin de protger le sol et la biodiversit ( conservation easement en droit anglo-saxon).

1.3.6. Lintrt dune lgislation sur les servitudes environnementales


La Charte de lenvironnement, qui a valeur constitutionnelle, affirme dans son article 2 : Toute personne a le devoir de prendre part la prservation et l'amlioration de l'environnement . Ltat se doit ainsi dencourager les comportements vertueux et dinciter les citoyens protger lenvironnement, notamment les ressources hydriques. Un certain nombre de particuliers ont pris conscience que la prservation des services cosystmiques reprsente une opportunit de vritable investissement pour le futur. Quels sont les moyens dont disposent actuellement les propritaires pour prserver la valeur naturelle de leur bien et le

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une organisation de protection de la nature. Son objectif, dans tous les cas, est la mise en dfend juridique d'un espace physique en tant que paysage ou habitat naturel contre la construction ou son artificialisation. La puissance publique na pas besoin dtre propritaire, la proprit peut rester au particulier, agriculteur ou autre. Ces servitudes ne peuvent pas, par contre, figurer dans un bail rural (en raison du statut du fermage). la diffrence des servitudes de service public stricto sensu, les servitudes environnementales ou cologiques dpassent le cadre du seul droit de proprit individuel. Plus que de la rglementation pure, elles impliquent la mise en place dune relle coordination entre lus locaux et propritaires pour aboutir une contractualisation : cahier des charges, rmunration des services rendus Quels espaces utiles protger pour lquilibre cologique ? Quelles utilisations possibles de ces espaces protgs ? Comment engager notre droit civil dans la prservation de la biodiversit ? Toutes ces questions doivent tre abordes dans le cadre dune politique ambitieuse de protection de la biodiversit et des services cologiques quelle nous rend. La servitude environnementale, cologique, est un chantier d'avenir. A nous de nous en saisir. Le comit oprationnel COMOP 11 trame verte et bleue du Grenelle sy tait intress mais na pu voir concrtises ses propositions en la matire. Cette proposition de cration dune servitude environnementale a t par ailleurs reprise dans le rapport dinformation sur la biodiversit92 prsente par la dpute socialiste Genevive Gaillard en avril 2011.

1.4. Nos Propositions sur lenjeu qualit et disponibilit de la ressource


1.4.1. Eau et amnagement du territoire 1) Les problmatiques inondations, barrages, digues
1. Veiller ce que la compatibilit du SCOT et du SAGE dun territoire soit effective : ces deux schmas labors au plus prs denjeux territoriaux

concrets doivent tre complmentaires l'un de l'autre en tant quoutils indispensables et de rfrence un amnagement du territoire harmonieux et solidaire. 2. Rendre les PPRn vritablement opposables aux documents durbanisme et cette fin prvoir la rvision ou la modification des PLU et des cartes communales approuvs avant l'adoption d'un PPRn dans un dlai d'un an pour supprimer les dispositions contraires aux prescriptions de ces plans. Dans les zones couvertes par un PPRI, renforcer la mission de porter connaissance du Prfet vis--vis des maires ainsi que le contrle de lgalit. Enfin, prciser dans le code de lurbanisme que les documents durbanisme ont un rle de protection des vies humaines. 3. Organiser les modalits de rachat des habitations et instaurer un droit de dlaissement pour les zones prsentant un risque grave pour la vie humaine mais qui ont t urbanises avant ladoption dun PPRI. 4. Prserver et restaurer les champs dexpansion des crues, espaces sapparentant de vritables zones tampons permettant de stocker les eaux qui dbordent du lit mineur et de rduire les risques dinondation des zones urbanises proximit des cours deau. 5. Recadrer la question des risques dans sa dimension dmocratique par une procdure dadoption des PPR ou des PPRI beaucoup plus participative et la diffusion rgulire dune information de qualit auprs de la population. 6. Adjoindre chaque acte de vente ou de location un document spcifique indiquant si lhabitation est sise dans une zone PPR ou PPRI et les informations concernant celle-ci. 7. Imposer un dlai maximal de 10 ans aux prfectures pour que toutes les collectivits en zone inondable soient dotes dun PPRI reposant sur des bases incontestables qui prennent en compte lensemble des paramtres danalyse. Renforcer cette dmarche par la possibilit de sanctions financires en direction des collectivits rfractaires (plusieurs PPR successivement refuss ou un PCS non mis en place dans les
Rapport dinformation relatif aux enjeux et aux outils d'une politique intgre de conservation et de reconqute de la biodiversit tabli au nom de la commission du Dveloppement durable et de lAmnagenement du territoire, 6 avril 2011
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dlais) qui pourraient voir leur dotation globale de fonctionnement rduite. Engager une remise jour des anciens PPR ou PPRI. 8. Intgrer, dans la dlimitation du zonage des PPRI, linterdiction de toute nouvelle construction sur les surfaces qui seraient atteintes par les eaux si les digues venaient tre rompues ou submerges. 9. Acclrer linventaire national des digues (proprit, tat dentretien) qui doit tre ralis par lensemble des services comptents afin dlaborer un programme de travaux. Les pistes de financement seront explores par une mission confie aux diffrentes inspections de lactuel CGDD. 10. Conforter la prservation dun bon tat cologique des milieux aquatiques en imposant le respect de la lgislation sur les dbits dtiage en veillant prserver la notion de gestion territoriale diffrencie. 11. Supprimer les retenues au fil de leau en cascade qui modifient radicalement la morphologie, de manire laisser un linaire de ruisseaux capable dautopuration entre deux retenues. 12. Abaisser les seuils de la loi sur leau de 1992 quant la surface, la hauteur de digues et au volume des retenues collinaires, et soumettre lautorisation de tout plan deau enqute publique partir de 1 000 m3. 13. Laisser les ttes de bassin vierges de toute installation. 14. Rendre obligatoire la constitution de comits consultatifs pour tout ouvrage de retenue deau rassemblant propritaire ou concessionnaire, reprsentant de ltat et usagers ; dans le cas des grands barrages, cette instance de concertation permettra au propritaire/concessionnaire de rendre compte des activits du barrage auprs des diffrentes catgories dusagers et rciproquement, et que soient tablies des conventions de fonctionnement concernant notamment la prservation environnementale, les lchers deau et ltiage. 15. Veiller concilier au mieux production hydrolectrique et protection des cours deau et des milieux aquatiques en encourageant les conventions entre tat / concessionnaire / structures de gestion territoriale et locale de leau. Systmatiser les accords-cadre

lors du renouvellement des concessions, limage de celui conclu entre lONEMA et EDF en allant vers des mieux disants. 16. Accompagner le dveloppement de la petite hydrolectricit en tant attentif aux autorisations dlivres et au respect des cahiers des charges. Sa relance programme, lgitime par lobjectif datteindre une production de 20 % dnergie renouvelable, ne doit pas impacter ngativement la qualit de la biodiversit et la continuit cologique. Les projets doivent obligatoirement tre soumis lavis dun Comit consultatif largi lensemble des acteurs intresss.

2) Mesures en direction de lagriculture


17. Peser fortement sur le dbat en cours de rvision de la PAC afin de la rorienter vers une politique de dveloppement durable. Sa traduction concrte se fera notamment par un abandon des aides aux monocultures intensives grandes consommatrices deau au profit dune augmentation des aides lagriculture durable. 18. Reconnatre limportance des services environnementaux rendus par les agriculteurs, encourager une rflexion des instances agricoles sur le dveloppement de productions moins gourmandes en intrants, dvelopper les circuits courts. 19. Programmer des incitations la dsirrigation pour certains systmes de production et/ou dans certaines zones dficitaires en eau. Limplantation de nouvelles activits, agricoles ou autres, sur les territoires qui volueraient vers dautres activits agricoles, doit faire lobjet dun vaste programme dtudes associant les diffrents acteurs concerns. 20. Mettre en place un mcanisme financier permettant aux agriculteurs de sortir du systme demprunts dont ils sont prisonniers en contrepartie de leur engagement rorienter leurs activits vers une agriculture durable (moins consommatrice deau et adapte aux sols), en concertation avec les instances agricoles rgionales. 21. Rviser les dispositions adoptes pour la cration des organismes uniques chargs
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de rpartir les droits deau entre ses membres pour la gestion des prlvements agricoles par bassins versants : le dcret est simplifier et allger de nombre de ses contraintes injustifies pour jouer sur la responsabilit collective et donner celle-ci les moyens de saffirmer (des avantages sont lier la promotion du collectif). 22. Rguler la circulation des produits phytosanitaires en provenance de ltranger et lintrieur de lespace europen : une rflexion approfondie doit tre porte au regard des inquitudes que suscite la prsomption dune circulation clandestine de produits fortement toxiques, parfois interdits en France.

1.4.2. Des mesures de lutte contre la pollution 1) Pollutions industrielles


23. Revoir les dispositions concernant la rforme des ICPE (Installations classes pour la protection de lenvironnement) de 2010 qui a conduit soustraire plus de 50 000 sites industriels au contrle des Installations classes. Elles doivent notamment tre revues en lien avec lvolution des dispositions communautaires relatives la rduction progressive des missions de polluants et les plafonds dmission nationaux fixs pour certains polluants atmosphriques.

2) Potabilisation, assainissement
24. Rtablir un contrle public sur lensemble du dispositif danalyse de la qualit des eaux destines la consommation humaine ; reconstruire pour ce faire un rseau dacteurs publics locaux de lanalyse de la qualit des eaux, seuls mme de provoquer une raction locale efficace et rapide face la survenue dune crise sanitaire et dassurer un suivi au plus prs des besoins. 25. Instaurer une redevance sur les eaux embouteilles perue par les Agences de leau au profit de ses missions de protection de la ressource. 26. Systmatiser les conventions de raccordement

pour le rejet des eaux uses dorigine industrielle dans les rseaux publics et leur traitement par les STEP. Revoir les dispositions adoptes dans la LEMA du 30 dcembre 2006 afin de rendre effectif le principe pollueurpayeur concernant le rejet des eaux uses dorigine industrielle. 27. Revoir les modalits du financement de la gestion des eaux pluviales dans le cadre dune rflexion globale sur lamnagement du territoire, lurbanisme, lco-habitat et la durabilit des infrastructures urbaines. Instauration dune taxe obligatoire lassiette largie tous les contributeurs limpermabilisation. 28. Programmer et contractualiser des plans de soutien la remise aux normes des installations dAssainissement non collectif (ANC) au niveau des Agences de leau. Acclrer ladoption de plans de zonage, promouvoir des rserves foncires afin dencourager le semi-collectif. Revoir les modalits de fonctionnement des SPANC. 29. Privilgier des approches novatrices dassainissement des eaux, du type lagunage, insuffisamment dveloppes dans lespace rural. 30. Systmatiser et rendre obligatoire la prise en compte des problmatiques spcifiques au traitement des sous-produits de lassainissement, collectif et non collectif, dans le cadre de llaboration des Plans dpartementaux dlimination des dchets mnagers et assimils (PDEDMA). Cration de centres de dpotage dans lensemble des dpartements. 31. Examiner lopportunit de mobiliser de nouvelles modalits de financement (grand emprunt, fonds ddi, budget gnral des collectivits locales) pour l'investissement des collectivits dans les rseaux deau potable et dassainissement (renouvellement ou dveloppement).

1.4.3. Gestion des milieux aquatiques


32. Mieux rglementer lentretien des ouvrages impactant le dbit des cours deau appartenant des propritaires privs ou des associations prives : il revient lautorit de contrle dexiger, aprs recensement, la ralisation des travaux de confortement,
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scurisation, maintenance, dans un dlai de 5 ans maximum, et de tenir informe la collectivit concerne des dmarches entreprises afin dassurer notamment la prise en compte des dimensions socio-conomique et patrimoniale des structures vises. Audel de ce dlai, il appartiendra au Prfet du dpartement dexiger la ralisation des travaux ou de prononcer la mise en pril de louvrage et sa dmolition. 33. Prvoir, dans lhypothse de carences avres de lentretien dun ouvrage, la prise en charge obligatoire de ces travaux par un syndicat de rivire ou un syndicat mixte prsent sur le territoire concern. Prise en charge finance par une redevance pour services rendus acquitte par le/les propritaire/s. 34. Doter systmatiquement les fleuves et les grands cours deau de plan de gestion intgre afin dassurer protection et bonne gestion de la ressource en amont, sur lexemple du plan Loire. 35. Rglementer davantage les activits touristiques fluviales, procder une valuation des cots de nuisance occasionns et notamment leur impact environnemental, et mettre en place une compensation pour la protection et de lamnagement des fleuves et rivires. 36. Revaloriser le rle et les missions de la SAFER, tant en terme de connaissances territoriales et de contrle qu'en lui donnant des moyens juridiques accrus. 37. Refuser toute aide publique dinvestissement aux activits et aux programmes de nature compromettre lquilibre biologique des zones sensibles, en particulier celles qui encouragent le drainage et lirrigation. Soumettre la cration de tout plan deau destination touristique et de loisirs autorisation par les autorits de leau (intgration au SDAGE). 38. Engager un bilan approfondi des projets engags pour la protection des 507 bassins prioritaires d'alimentation de captages (BAC) deau potable dont le plan achoppe sur la difficult de contractualisation de mesures incitatives avec lensemble des acteurs concerns, en lien avec une tude des problmes de nature juridique et financire qui nont pas trouv de solution ce jour. 39. Revoir en la simplifiant la procdure applicable traditionnellement en matire de protection

des captages deau potable. 40. Mettre en place une lgislation sur les servitudes environnementales pour protger les espaces indispensables lquilibre cologique. Dpassant le cadre du seul droit de proprit individuel, une telle politique implique une relle coordination entre lus locaux et propritaires pour aboutir une contractualisation : cahier des charges, rmunration des services rendus pour la gestion de la protection et de la prservation des milieux aquatiques et de la biodiversit. 41. Dvelopper lhydro-solidarit : limpact prvisible du changement climatique sur le fonctionnement du cycle hydrologique impose de rinventer de nouvelles formes de solidarit amont-aval, au del des contractualisations dj inities dans le cadre rglementaire actuel, et codifies dans les SAGE et les SDAGE, sur le modle des initiatives dj prises en rgion Rhne-Alpes, relativement aux volutions en cours de lhydrologie alpine, et de ses consquences attendues laval, jusqu la Mditerrane.

1.4.4. Recherche
Des efforts particuliers doivent porter en matire de recherche et dinnovation sur : 41. La diversification des procds et techniques dassainissement, 42. Les sous-produits de lassainissement aux fins de meilleure valorisation, notamment en ce qui concerne les boues, 43. Des solutions alternatives entre rseaux et solutions individuelles afin de favoriser la gestion collective de lassainissement autonome au niveau individuel comme celui des lotissements en priphrie des agglomrations, 44. Les risques mergents pour la sant, notamment dans le cadre des programmes Ecophyto 2018, PNSE 2 et du Plan national dur les rsidus de mdicaments dans leau, lanc le 30 mai 2011 par les ministres de lcologie et de la Sant, aprs valuation et redimensionnement du Plan daction national pour lutter contre la pollution des milieux aquatiques en 2010.
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B- LES ENJEUX

II- Deuxime enjeu : pour une nouvelle gouvernance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2.1. lchelle nationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2.1.1. LOffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 1- Missions et moyens de lONEMA 2- Un dispositif rorienter 3- Un avenir incertain, un repositionnement asseoir 2.1.2. Le Comit national de lEau (CNE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1 2.1.3. La police de leau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 2.1.4. Conforter le pilotage de ltat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2.2. lchelle du bassin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2.2.1. Le Comit de bassin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 a- Le Schma directeur damnagement et de gestion des eaux (SDAGE) b- Le programme de mesures (PDM) c- Le programme de surveillance d- La composition du comit de bassin 2.2.2. LAgence de lEau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 a- Les ressources de lAgence de lEau b- Le conseil dadministration c- Une situation spcifique dans des dpartements doutre-mer d- Une gouvernance rinventer 2.3. lchelle locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98 2.3.1. La Commission locale de leau (CLE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98 2.3.2. Ltablissement public territorial de bassin (EPTB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98 2.3.3. Les syndicats de rivire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 2.3.4. Les associations syndicales autorises (ASA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 2.4. Une rforme ncessaire confirment les grandes juridictions administratives franaises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101 2.4.1. Le rapport de la Cour des Comptes de fvrier 2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 2.4.2. Le rapport du Conseil dtat de juin 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2.5. Nos propositions pour une gouvernance performante et efficace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

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B- LES ENJEUX

Deuxime enjeu : pour une nouvelle gouvernance


Les modalits de gestion de la ressource aquatique, inventes en France lore des annes 60 et traduites par la loi de dcembre 1964, se caractrisent par la prise en compte de tous les enjeux lis leau lchelle dun bassin versant, soit le territoire baign par un fleuve ou une rivire, de sa source son embouchure. Cette gestion, qui fait figure de modle et a t largement export dans le monde93, permet de rguler tous les usages de leau : pour lalimentation humaine, lnergie, lindustrie, lagriculture, les loisirs, la prservation et lamlioration des milieux aquatiques Une gouvernance a pu ainsi tre dploye de manire dcentralise et participative associant un trs grand nombre dacteurs au sein dinstitutions spcifiques qui participent, aux cts des services de ltat, la mise en uvre dactions et de programmes. Cependant, les dpartements doutremer ont t les grands oublis de la loi sur leau de 1964 et cest la loi de 1992 qui organise des Offices de l'eau dans les DOM, dont le premier nest cr quen 1996, en Martinique. Les six Agences de leau de mtropole (pour huit districts hydrographiques) organises autour des principaux fleuves associent dans leur gestion ltat, les collectivits territoriales et les usagers, professionnels et particuliers. La mise en uvre de cette politique mobilise des mesures rglementaires et des incitations financires. Les premires relvent de ltat et sont mises en uvre par le ministre de lcologie qui sappuie sur lOffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA) et le Conseil national de lEau (CNE). Les incitations financires quant elles incombent aux Agences de leau, tablissements publics de ltat crs en 1964, qui soutiennent financirement des projets de protection de la ressource en eau (stations dpuration, rseaux deaux uses) avec les produits des redevances quelles peroivent des usagers et des acteurs conomiques lorigine des pollutions et/ou des prlvements. Pourtant, aprs avoir longtemps fait figure de modle, lensemble du dispositif de gouvernance ddi la gestion de leau semble aujourdhui bout de souffle. On ne peut que constater le dsengagement sans cesse croissant de ltat du champ des politiques publiques. La sclrose des institutions, lenchevtrement et la dilution des responsabilits, les rivalits de pouvoir, le poids des lobbies, le dficit dmocratique patent des organes innombrables ddis la gestion de leau, comme lincapacit de dpasser les approches sectorielles, concourent dessiner les contours dune crise systmique et engagent une refonte radicale des instruments de la gouvernance de leau, tous les chelons dintervention. Il sagit dun dfi majeur, qui engage une mobilisation politique soutenue car ce sont tous les niveaux territoriaux dintervention qui sont en cause.

2.1. lchelle nationale


La gestion de l'eau est du ressort du ministre de l'cologie et du Dveloppement durable. Ses interventions sont programmes en liaison avec les autres ministres comptents pour des secteurs particuliers. Car elle intresse galement trs directement lagriculture, lindustrie, la sant, lintrieur (collectivits locales), l'amnagement du territoire (urbanisme) et le tourisme. Une coordination est tablie par la Mission interministrielle de l'Eau, commission
93 Lapproche par bassins versants et la gestion franaise des agences de bassin sert de rfrence dans les dbats amricains de 1968 ; la Regional Water Authorities (RWA) est cre en 1973 en Angleterre et au pays de Galles sur ce modle ; lUnion europenne a adopt des districts hydrographiques galement sur ce modle (vr DCE).

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administrative qui dpend du ministre de l'cologie et se compose des reprsentants des ministres exerant des responsabilits en matire d'eau. Cependant, antagonismes et dysfonctionnements perturbent gravement la mise en uvre de politiques publiques efficaces et il est souhaitable qu'un vritable aggiornamento intervienne afin de les surmonter.

raison des difficults financires gnres par une diminution rgulire du montant des cotisations recueillies par les associations de pche de loisir. Or le CSP grait le corps des 800 garde-pches rpartis sur le territoire national, qui y exercent des missions rgaliennes. Dsormais mobiliss par de nouvelles tches administratives, leur prsence sur le terrain en ptit, alors que leur action demeure indispensable lheure o la gestion soutenable des milieux est un impratif catgorique. Ont t confies lONEMA : - des missions de contrle des usages de leau - des actions de coordination de la recherche et de dveloppement de la connaissance. Il sagit l de lexternalisation dune partie des missions prcdemment exerces par la Direction de leau du ministre de lcologie. Ces actions ont pris une importance considrable dans le contexte de la mise en uvre de la DCE ; - linformation sur les ressources en eau et les milieux aquatiques avec le pilotage fonctionnel du Systme dInformation sur lEau (SIE) ; - une action territoriale dappui en mettant ses connaissances et les comptences techniques de ses personnels au service du diagnostic de ltat des eaux et des milieux.

2.1.1. LOffice national de leau et des milieux aquatiques (ONEMA) 1) Missions et moyens de lONEMA
Cr par la loi sur leau et les milieux aquatiques du 30 dcembre 2006, lONEMA est un tablissement public national de ltat charg des tudes et recherches de porte gnrale, et de l'valuation. ce titre, lONEMA figure au rang des Agences et des oprateurs de ltat qui se sont multiplis durant la dernire dcennie, en partie substitution de ltat centralis ici la Direction de lEau et de la biodiversit du ministre du Dveloppement durable. Il apporte un appui technique aux services centraux et dconcentrs de l'tat ainsi qu'aux Agences de l'eau. Il a pour mission de mener et de soutenir au niveau national des actions destines favoriser une gestion globale, durable et quilibre de la ressource en eau, des cosystmes aquatiques, de la pche et du patrimoine piscicole . Son financement est assur par un prlvement annuel dun montant de 110 millions deuros sur la trsorerie des Agences de leau partie des 2 milliards deuros de redevances que les Agences peroivent annuellement dont 85 % sont financs par les usagers domestiques. LONEMA est ainsi financ par voie de prlvement sur la facture deau des usagers domestiques, dispositif dont la pertinence et lquit font dbat. Des proccupations htrognes ont initialement t au fondement de la cration de lorganisme. Il sest notamment agi dimaginer une nouvelle structure daccueil pour lex-Conseil suprieur de la pche (CSP), qui tait quasiment en faillite,

2) Un dispositif rorienter
LONEMA a t dot de moyens consquents, mais les impratifs htrognes qui ont prsid sa cration ont gnr des effets pervers qui devront tre corrigs. 1. Un premier exemple avec la rorientation croissante des activits, tant des Agences de leau que de lONEMA et de ses oprateurs, vers le grand cycle de leau . Or la dotation annuelle de lONEMA, prleve sur la facture deau de lusager domestique, provient donc du petit cycle de leau. Cette situation ne peut perdurer, sauf provoquer terme une crise de financement. De surcrot lorientation croissante des activits vers le grand cycle place

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lONEMA dans une situation difficile. LOffice doit aujourdhui solliciter les Agences afin de leur demander de suppler aux carences croissantes de ses oprateurs vis--vis du petit cycle , ce que les Agences vivent mal puisque la cration de lONEMA visait prcisment, lorigine, les dlester dun certain nombre de leurs missions 2. Un second exemple avec les activits lies la coordination de leffort de recherche et la connaissance, exerces in fine pour le compte de la Direction de leau du ministre de lcologie, qui les a externalises dans une logique dAgence. Problme : lONEMA na pas les moyens de mener la politique de recherche qui lui a t confie. Le nombre trop restreint de personnels scientifiques de haut niveau quil a pu recruter se retrouvent mobiliss pour lessentiel de leur temps non par des tches lies la recherche et la connaissance, mais par des tches de contrle administratif des oprateurs extrieurs. Pour remdier ce manque, lONEMA a ds lors privilgi la contractualisation daccords-cadres, au nombre dune dizaine ce jour, avec les grands organismes de recherche publics spcialiss dans le domaine de leau : OIEau94, BRGM95, CEMAGREF96, INERIS97 qui sont eux-mmes dj engags des degrs divers par des contractualisations avec les Agences de leau ou dautres organismes tiers. On peut dailleurs sinterroger sur la ralit du contrle ainsi formellement exerc par lONEMA sur les oprateurs extrieurs avec qui il a multipli la signature daccord cadres, ces oprateurs trouvant dans cette facilit un complment de financement bienvenu tout en conservant la matrise et le contrle de leurs programmes de recherche propres. La question ds lors pose est celle de la pertinence de ces financements au parcours alambiqu et aux rsultats incertains, au regard des besoins et des attentes en matire de recherche applique dans le domaine de la gestion de leau, recherche qui devrait tre plus clairement pilote lavenir, dans une logique prospective et pro-active par la Direction de leau du ministre de lcologie qui, de

fait, ne peut plus prtendre piloter aujourdhui cette activit de recherche. 3. Un troisime exemple avec lObservatoire national des services deau et dassainissement (SISPEA) que lONEMA a t charg de mettre en place. Par dcret et arrt du 2 mai 2007, obligation a t faite aux services des eaux et dassainissement de rendre compte annuellement des caractristiques du service et dindicateurs de performance : volution et dtail du prix de leau, performance technique et environnementale du service, rendement des rseaux, conformit de traitement des eaux uses. Lobjectif tant de faire de cet observatoire un outil des collectivits locales afin quelles puissent se comparer avec dautres services et de disposer dun suivi interperformance associ au prix. Il est galement charg de rendre accessible, sur internet, ces donnes publiques. Si ce sont, en thorie, les collectivits qui doivent procder lintgration des indicateurs dans la base du SISPEA, seules les plus importantes dentre elles, qui disposent des personnels disponibles, qui ont le temps, les moyens, et la formation requise peuvent raliser ces tches. Le SISPEA doit effectuer un premier contrle de cohrence directement lors de la saisie sur le site web de lObservatoire. Ensuite, ce sont les services dconcentrs de ltat, (soit aujourdhui les DDT qui ont succd aux DDEA et DDAF), qui sont en charge de la vrification au cas par cas de la validit des donnes, avant de permettre leur publication. Mais les DDT prouvent de relles difficults pour procder aux contrles de cohrence des donnes fournies par les collectivits. Ici surgit en effet un problme majeur. Au sein des DDT ce sont les anciens personnels des DDAF, toujours dpendants du ministre de lAgriculture,
94 LOIEau, Office international de leau, a vocation runir lensemble des organismes publics et privs impliqus dans la gestion et la protection des ressources en eau, en France, en Europe et dans le Monde afin de crer un vritable rseau de partenaires 95 96

BRGM : Bureau de recherches gologiques et minires

CEMAGREF : Institut de recherche pour l'ingnierie de l'agriculture et de l'environnement INERIS : Institut national de lenvironnement industriel et des risques, tablissement public caractre industriel et commercial cr en 1990 et plac sous la tutelle du MEEDDM

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qui possdent seuls les comptences requises pour renseigner la base du SISPEA. Mais le SISPEA ne figure pas dans les priorits du ministre de lAgriculture. Cette situation, directement lie la mise en uvre de la RGPP, a donc fini par constituer une entrave majeure au fonctionnement du SISPEA. On peut aussi noter quaujourdhui certains dpartements, en amont de ces tches, ne disposent daucun moyen et daucun personnel pour contribuer la ralisation du rfrentiel national descriptif des services Quant au SISPEA lui-mme, seuls 2,50 ETP y ont t ddis temps plein par lONEMA. Au final, ce sont moins de 2 000 collectivits (pour plus de 35 000 services !) qui ont renseign en 2011 des batteries dindicateurs qui leur demandent des heures de travail fastidieux dont elles ne comprennent pas lutilit. Pour tre dans les temps, lONEMA a donc sollicit les entreprises prives afin qu'elles obtiennent un mandatement des collectivits et procdent au renseignement de la base de donnes. Cet outil, qui doit constituer lossature technique de la politique de rgulation du secteur, pourrait donc trs vite tre directement aliment par les mmes trois entreprises qui exercent un monopole crasant sur 80 % du march de la production et de la distribution deau potable et 55 % du march de lassainissement Elles se retrouveraient ainsi constructeurs, exploitants du service et, demain, producteurs de donnes publiques sur les plus de 35 000 services deau et dassainissement franais ! Il y a l une situation de conflit d'intrt, contraire l'intrt gnral. Les entreprises prives du secteur ne peuvent se voir confier la mission de produire des donnes publiques essentielles du domaine de leau. Au demeurant limpasse est aujourdhui totale puisque les entreprises refusent cette proposition de mandatement, pour des motifs financiers notamment. 4. Un quatrime exemple intresse le domaine sensible de la scurit sanitaire. LAgence nationale charge de la scurit sanitaire de lalimentation, de lenvironnement et du travail (ANSES) et lONEMA ont sign le 31 janvier 2011

une convention de partenariat. Pendant trois ans, les deux organismes vont satteler mieux rpondre aux enjeux de scurit sanitaire lis aux secteurs de leau et des milieux aquatiques. Parmi les domaines daction prioritaires figurent la priorisation des substances polluantes rechercher, lvaluation des risques sanitaires lis aux pesticides, la caractrisation des risques mergents tels que rsidus de mdicaments, les nanoparticules, les cyanotoxines (toxines issues de bactries qui pullulent notamment en cas de scheresse et qui causent rgulirement des intoxications), ou encore le dveloppement de mthodes danalyses chimiques et cotoxicologiques , (communiqu du 31 janvier 2011). En ce qui concerne plus particulirement les pesticides, lANSES et lONEMA vont mettre disposition sur le portail internet les connaissances et les donnes dont ils disposent sur les eaux et les caractristiques des substances. Les deux organismes dvelopperont en particulier un systme dinformation sur les risques et impacts des pesticides dans leau, ainsi que sur lidentification dindicateurs dusage, de risques et dimpacts lis lutilisation des pesticides , le tout dans le cadre du plan national de rduction de lusage des pesticides (Ecophyto 2018). Pour rappel, ce plan vise notamment rduire la dpendance des exploitations agricoles aux produits phyto, tout en maintenant un niveau lev de production agricole . En 2011, lONEMA contribuera ainsi aux objectifs et au programme annuel dAppel projets de recherche de lANSES dans le domaine de la santenvironnement. Les rsultats de tels programmes, ports par diffrentes instances, ne sont apprhendables que des spcialistes du secteur. Il ny a que peu de lisibilit des politiques conduites en matire de qualit sanitaire de leau. Lusager, mme averti, ne peut comprendre ni qui porte les politiques, ni dans quelle stratgie globale elles sinscrivent. Transparence et dmocratie exigent un affichage clair de la stratgie de recherche nationale dans les diffrents domaines de leau et de sa traduction concrte.
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3) Un avenir incertain, un repositionnement asseoir


Dans ce contexte on peut sinterroger sur la capacit de lONEMA conduire bien, moyens constants, limpressionnante liste de missions qui lui sont aujourdhui confies. Ses missions dans le domaine de la recherche et de la connaissance souffrent la fois dune absence de hirarchisation dans ses priorits ainsi que de contrle. Il encourt le risque de muer en structure-passerelle alors que les enjeux de la recherche et de la connaissance devraient plus que jamais bnficier dun pilotage stratgique pour faire face aux dfis colossaux de la priode. Or il est prvoir que ses moyens puissent tre restreints : lautomne 2010 le gouvernement annonait que tous les oprateurs de ltat allaient, leur tour, devoir passer sous les fourches caudines de la RGPP : rduire leurs cots, diminuer leurs personnels, accrotre leur productivit, etc. Dans ce contexte, le devenir de lONEMA est clairement pos. Ainsi, il nous apparat opportun que lONEMA se recentre sur les missions quelle a commenc dvelopper de faon pertinente, la production de donnes publiques et la connaissance. Un manque certain apparat dans cette collecte des donnes et concerne la connaissance de la valeur du patrimoine public, rseaux et infrastructures. Il n'y a pas aujourd'hui d'organisme central qui s'assure de leur entretien, de l'tat de maintien de ces installations, aucun indicateur global. Nous proposons que l'ONEMA se voit confier les missions de centralisation de cette connaissance et de conseils sur le suivi du patrimoine et de sa gestion. Au-del, les activits dun ple public fort de recherche sur leau et les milieux aquatiques relvent dune tutelle stratgique de la Direction de leau du ministre de lcologie. Ce pilotage de la recherche doit seffectuer en lien plus troit avec les orientations dcides lchelon communautaire.

Cela entranerait de facto un repositionnement des missions exerces par les 800 gardes pches exerant sur le territoire national, que nous proposons de rattacher une police unique de lEnvironnement sous tutelle du futur ministre de lcologie et de lAmnagement du territoire (2.1.3.).

2.1.2. Le Comit national de l'eau (CNE)


Structure de concertation cense tre un outil essentiel d'une gestion dmocratique de l'eau, le CNE a un rle consultatif auprs du ministre de l'Environnement sur les orientations de la politique nationale de l'eau. Il doit tre consult notamment sur les grands projets d'amnagement et de rpartition des eaux, sur les questions communes aux bassins. Par ailleurs, la LMA lui a confi une mission d'valuation et de suivi de la qualit et du prix des services publics d'eau et d'assainissement, ainsi que des missions de dfinition du futur Systme dinformation sur leau (SIEau), et de suivi des orientations en matire de pche. Le CNE a galement pour mission de donner son avis sur les textes prpars par des hauts fonctionnaires du ministre (lois, dcrets, arrts, circulaires), trs frquemment dune grande complexit juridique. Mais, dans la pratique, ceux-ci ne sont soumis aux parties prenantes pour avis que la veille des runions, voire leur sont communiqus le jour mme Le CNE nagit donc dans ces conditions que comme une chambre denregistrement qui valide les projets labors par ladministration. Le CNE est prsid par un parlementaire dsign par le Premier ministre. Les parties prenantes qui participent ses travaux sont dsignes de manire discrtionnaire par ltat, selon une composition qui rappelle celle des comits de bassin : reprsentants de l'tat et de ses tablissements publics, reprsentants des collectivits locales, socioprofessionnels usagers de l'eau, associations de protection de l'environnement et associations de consommateurs. Nous proposons ds lors une importante dmocratisation du fonctionnement du CNE, se traduisant, comme nous le prconisons pour tous

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les organismes de gestion de leau, par la cration en son sein dun collge de reprsentants de la socit civile, au poids quivalent celui des autres collges (tat, collectivits, socio-professionnels).

2.1.3. La police de leau


Le manque de moyens offerts aux magistrats et enquteurs spcialiss en matire de rpression des atteintes l'environnement est criant. Nombreux sont les acteurs du secteur qui nhsitent pas voquer devant ce manque de moyens et labsence de raction des autorits sur les violations graves au code de lenvironnement, devant le nombre de pollutions non sanctionnes ou si peu, un vritable droit polluer . Ce manque de moyens est renforc par une dispersion des fonctionnaires de police dans plusieurs administrations diffrentes et le fonctionnement clat qui en rsulte. Pas de coordination, pas dobjectifs clairs et concerts, il nexiste pas de corps de police de lenvironnement et de fait ltat nexerce pas son pouvoir rgalien en ce domaine. Ce constat dimpuissance sapplique galement la justice qui na pas les moyens dexercer ses prrogatives : manque de formation des juges, manque de juridictions L encore, ltat est dplorablement dficient. Un tmoignage rcent vient de mettre en exergue le manque de moyens de la justice98. Les procdures judiciaires pour atteintes lenvironnement aboutissent rarement des condamnations confirme Marie-Odile Bertella-Geffroy, juge dinstruction au ple de sant publique du tribunal de Paris, les dcisions pnales sont peu nombreuses et les condamnations peu svres. Ce qui fait dire certains que la faiblesse du montant des amendes prononces par les tribunaux induit pour les auteurs de ces infractions un vrai droit polluer . Mme si certains dossiers peuvent, linverse, aboutir grce la pugnacit des avocats, de vraies condamnations, comme dans laffaire de lErika .

Le manque de moyens explique que le droit pnal de lenvironnement et de la sant soit trs peu appliqu dans nos juridictions . Madame Bertella-Geffroy regrette quil nexiste en France que deux ples de sant publique spcialiss dans ces affaires, Paris et Marseille et estime par ailleurs que les gendarmes de loffice central de lutte contre les atteintes lenvironnement et la sant publique, qui ont une comptence nationale, ne sont pas assez nombreux. Autre cueil dnonc : Le droit pnal de lenvironnement et de la sant est considr par les magistrats comme trs technique et ceux-ci ne sont pas forms dans ce domaine . Leffet dissuasif de la rpression nest gure discutable. Ce qui est appliqu pour la scurit routire doit ltre pour lenvironnement. La proposition de crer dans le code pnal un dlit gnral datteinte lenvironnement qui permettrait de rprimer plus efficacement les abus et donc de mieux les prvenir , sinscrit dans la droite ligne de nos rflexions. Des mesures trs concrtes doivent tre mises en uvre afin de rendre police et justice oprationnelles et faire appliquer le droit attach leau et son environnement : La cration dune vritable police de lenvironnement, rattache au ministre et dote de moyens lui permettant de conduire une action efficace savre une priorit imprative tant les structures existantes et les moyens aujourdhui mobiliss apparaissent drisoires face aux enjeux. Une intgration de lenseignement de la police de lenvironnement dans la formation initiale de lcole nationale de la Magistrature La cration de ples judiciaires rgionaux spcialiss dans les atteintes lenvironnement.

98 Interview paru dans Le Parisien publi le 26 mai 2011. La juge dinstruction Marie-Odile Bertella-Geffroy est spcialise dans la sant publique et a notamment enqut sur les affaires de lamiante Jussieu, de la lgionellose lhpital Georges Pompidou et dans nombre daffaires dites sensibles .

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2.1.4. Conforter le pilotage de ltat


Apparat ainsi dans son ampleur limprieuse ncessit de retrouver un tat qui exerce rellement ses prrogatives rgaliennes et ait les moyens de la politique quil entend impulser. Ce qui implique de rtablir une Direction de lEau forte au niveau du ministre : - pour assurer une vraie tutelle de lONEMA - pour impulser une recherche publique forte, - pour assurer de rels pouvoir de police. Cette Direction de leau ne peut assurer ces missions que si les moyens ad hoc lui sont attribus, tant financiers, administratifs quen personnel. Il est particulirement important sur ce plan que soit constitu un corps unique de personnels qui lui soient spcifiquement rattachs et de ne pas dpendre, comme on a pu lvoquer prcdemment, des personnels des autres ministres. Dautant, quen ce domaine comme dans les autres, la dynamique de travail est lie la mmoire, aux expriences vcues et partages. Le rle rgulateur de ltat lamne devoir assumer dautres missions dont on peut douter aujourdhui de leur pleine effectivit, notamment des rgles justes dattribution des contrats de dlgation aux entreprises privs, la transparence vis--vis des usagers, la solidarit entre usagers. cet gard, nous proposons de renforcer laction de la Direction de lEau par la cration dune Autorit de contrle et de rgulation indpendante afin dassurer un suivi du prix des services deau et dassainissement sur le territoire et dorganiser moyen terme une prquation du prix de leau sur de grands territoires, de pouvoir effectuer un contrle des contrats de dlgation de service public, de veiller la prquation des aides accorde par les Agences de leau sur les territoires. Sur le plan juridique, cette Autorit pourra prendre la forme dune autorit administrative indpendante, rattache au ministre de lcologie. Elle agira au nom et pour le compte de ltat mais bnficiera dun certains nombre de garanties dindpendance (collgialit, nomination des membres par tiers par

les plus hautes juridictions, mandat de dure fixe, inamovible et non renouvelable, incompatible avec la possession dintrts dans le secteur de leau). Une autre mission essentielle pourrait tre confie cette Autorit qui rtablirait un dialogue dmocratique dans nos dbats nationaux : passer commande chaque anne dun rapport thmatique sur les politiques publiques de leau auprs des hautes instances (Conseil dtat, Cour des comptes, CGEDD99, lIGA100 en fonction de la thmatique choisie), pour lequel elle tablira le cahier des charges. Ce rapport sera soumis puis dbattu devant les Commissions des Finances et du Dveloppement durable des deux Assembles avant le PLF, puis rendu public. Ce rapport annuel fixerait des orientations claires et proposerait des volutions lgislatives et rglementaires que le gouvernement soumettrait ensuite lapprobation du Parlement. Il est en effet tout fait anormal que la gestion de leau chappe ces rendez-vous et dbats parlementaires et, de ce fait, demeure un domaine o ltat ne rend pas de comptes ses lus.

2.2. lchelle du bassin


Le territoire national a t dcoup en 6 Agences de leau en mtropole et 4 Offices de leau dans les DOM-TOM. Le comit de bassin dtermine la politique de l'eau asseoir sur son territoire. LAgence de l'eau est l'organisme excutif charg de mettre en uvre cette politique. Un prfet et un dlgu de bassin coordonnent les actions menes dans les diffrents dpartements et rgions du bassin et disposent pour ce faire des services de la DREAL101.

99 CGEDD : Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, issu de la fusion du conseil gnral des ponts et chausses et du service de linspection gnrale de lenvironnement (IGE). 100 101

IGA : Inspection gnrale de l'administration

Les DREAL, directions rgionales de lenvironnement, de lamnagement et du logement sont des services dconcentrs du ministre de lcologie, de lnergie, du Dveloppement durable et de la mer. Mises en place par la RGPP (rvision gnrale des politiques publiques), elles remplacent dans chaque rgion, hors Ile-de-France, les directions rgionales de lquipement (DRE), les directions rgionales de lindustrie, de la recherche et de lenvironnement (DRIRE) et les directions rgionales de lenvironnement (DIREN) dont elles reprennent les comptences par fusion de ces dernires progressivement dans chaque rgion entre 2009 et 2010.

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2.2.1. Le Comit de bassin


Les instances du Comit de bassin ont pour mission de dfinir les orientations fondamentales dune gestion quilibre de la ressource en eau en planifiant celle-ci dans un document : le schma directeur d'amnagement et de gestion des eaux (SDAGE) qui sera accompagn pour sa mise en uvre concrte dun programme de mesures et dun programme de surveillance. a- Le SDAGE Le comit de bassin labore le SDAGE qui fixe les orientations gnrales de la politique de l'eau, les objectifs et dispositions mettre en uvre, en conciliant les besoins spcifiques du bassin avec les orientations nationales. Il uvre pour une gestion patrimoniale de l'eau et des milieux aquatiques dans l'intrt de tous les usagers et des populations. Il sinscrit ainsi dans un cadre de dveloppement durable qui concilie les activits conomiques et la protection de lenvironnement, assurant ainsi une approche intgre de tous les usages de leau, des diffrents besoins, de prvention des pollutions et de contrle des risques. Le SDAGE doit tre approuv par l'tat. Il est opposable l'administration (au sens large, tat, collectivits locales et tablissements publics) qui doit veiller prendre des dcisions dans le domaine de l'eau compatibles, mais il n'est pas directement opposable102 aux tiers. Il est ainsi opposable aux Schmas de cohrence territoriale (SCOT) et aux plans locaux d'urbanisme (PLU). Les objectifs assigns au SDAGE : - une meilleure matrise des consquences des crues grce une meilleure connaissance des zones inondables ; - la poursuite de la lutte contre les pollutions ; - l'amlioration de la qualit des eaux de surface ; - la satisfaction durable de tous les usages de l'eau ; - la garantie de l'alimentation en eau potable ; - la prservation des milieux aquatiques ; - la sauvegarde des nappes aquifres ; - la protection des zones humides.

Les premiers SDAGE des diffrents bassins de mtropole ont t approuvs en 1996 pour une dure de 10 15 ans. Afin de rpondre aux prconisations de la DCE traduites dans le cadre de la LEMA, ils ont t remis jour en 2009 pour une mise en uvre sur la priode 2010-2015. Ils seront rviss en 2015 pour la priode 2016/2021. b- Le Programme de mesures (PdM) Conformment la DCE, un Programme de mesures est associ au SDAGE. Il traduit les dispositions sur le plan oprationnel en listant les moyens rglementaires et financiers et les actions raliser au niveau des territoires pour atteindre les objectifs fixs. Les mesures inscrites au PdM se rpartissent en : - mesures " de base ", qui dcoulent de lapplication de la lgislation communautaire pour la protection des eaux et des usages lis leau (substances dangereuses, nitrates, eaux uses, baignade, AEP, Natura 2000, installations classes...) ; - mesures " complmentaires ", dfinies au cas par cas en fonction de lapprciation de lintensit de leffort supplmentaire fournir dans le cas des masses deau considres comme risquant de ne pas atteindre lobjectif dfini, aprs mise en uvre des mesures de base. Le programme de mesures, prvu par la DCE, est en droit franais rgi par le Code de lenvironnement. Ce programme pluriannuel labor conjointement par l'tat et le Comit de bassin, est arrt par l'tat (le prfet coordonnateur de bassin) aprs avis du Comit. Il est cependant regrettable que le Plan national dactions pour la sauvegarde des zones humides nait pas t articul avec les SDAGE rviss en 2009. c- Le programme de surveillance En cohrence avec la DCE, le suivi de l'tat des milieux a t renforc travers le programme de surveillance. Il permet d'une part d'valuer
102 Si personne ne peut se prvaloir de la violation d'un SDAGE par un acte priv, par contre toute personne intresse peut contester la lgalit d'une dcision administrative rglementaire ou individuelle qui accompagne cet acte, ou toute dcision administrative qui ne prend pas suffisamment en considration les dispositions du SDAGE.

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l'tat actuel des masses d'eau et de constituer un tat des lieux de rfrence pour le SDAGE et son programme de mesures ; d'autre part, il permet de vrifier l'efficacit des actions mises en uvre dans le cadre du programme de mesures. d- La composition du comit de bassin Le comit de bassin, surnomm " parlement de l'eau " se veut lorgane dmocratique de gestion de leau et runit cette fin dans sa composition toutes les " familles " de l'eau. Il est prsid par un lu local, lu pour trois ans par les reprsentants des collectivits et des usagers. La composition des comits de bassin se fait sur la base de : - 40 % de reprsentants des collectivits locales, - 40 % de reprsentants des usagers (essentiellement des reprsentants du monde conomique, industriels et agriculteurs, et des milieux socio-professionnels au dtriment des associations dusagers domestiques stricto sensu), - 20 % de reprsentants de ltat. De fait, cette composition tend supplanter lintrt gnral avec une sur-reprsentation des intrts catgoriels, dont les reprsentants socioprofessionnels sont pris en charge par leur entreprise et dfendent par trop souvent leurs propres intrts. Lensemble des parties prenantes reprsentatives de la socit civile, notamment les associations de dfense de lenvironnement et les associations consumristes, protestent contre le dsquilibre de leur reprsentation, leur participation tant rduite une dimension purement symbolique ce qui va contresens de lvolution du droit communautaire qui confre aux usagers de leau un rle dterminant dans la co-production des politiques publiques. Elles revendiquent ainsi un rquilibrage de la composition des comits de bassin en faveur des reprsentants des usagers domestiques qui paient 85 % des redevances perues par les Agences. Il est important de pouvoir rpondre cette lgitime revendication et nous proposons la cration dun 4me collge par la scission du collge des usagers en deux collges : collge des " usagers domestiques " (associations de consommateurs, de dfense de

lenvironnement, de nature, de pche, de sports nautiques) galit de reprsentation avec le collge des " usagers socio-professionnels. " Dans cet esprit de rquilibrage des reprsentations, linstar des mesures qui doivent tre adoptes afin de permettre aux membres du CNE dacqurir une vritable expertise technique qui leur fait le plus souvent dfaut, il faut imprativement mobiliser les moyens financiers et humains ncessaires pour former, voire dfrayer les reprsentants qui sigent bnvolement dans les comits de bassin et les CLE (voir supra), qu'ils puissent dlibrer valablement sur les dossiers qui leur sont soumis. Car un dsquilibre profond apparat dans la matrise des dossiers entre ceux-ci et les professionnels, reprsentants du monde conomique missionns par leur groupe pour dfendre leurs intrts catgoriels, activer leurs lobbies. Par ailleurs, de lourdes critiques psent sur le fonctionnement des comits de bassin rduits, aux dires de certains lus, un tat dectoplasme nexerant plus les prrogatives auxquelles ils sont tenus, totalement domins par la structure technocratique des Agences. Redonner vie et dynamique au Comit de bassin est un enjeu essentiel dune bonne gestion de leau. Ceci passe galement par un rquilibrage politique et nous proposons cet gard que le Prsident du Comit de bassin soit dsign par le seul collge des reprsentants des collectivits.

2.2.2. LAgence de lEau


Cre comme agence financire de bassin en 1964, le nom d' " Agence de l'eau " lui est donn par la loi de1992. LAgence de leau est un tablissement public administratif dot de la personnalit civile et de l'autorit financire sous la double tutelle des ministres de l'cologie et des Finances. Son directeur, qui assure le pilotage gnral de l'tablissement, est nomm par le ministre de l'cologie Leur domaine d'intervention couvre la gestion quantitative et qualitative des eaux de surface et souterraines.

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Bras arm de l'tat, elle est loutil oprationnel lchelle dun bassin et contribue construire et planifier la gestion de l'eau. Elle met en uvre les orientations dfinies par le comit de bassin en dclinant les objectifs du SDAGE en programme financier. Dune dure de 6 ans, celui-ci doit tre approuv par le comit de bassin et le conseil dadministration de lAgence. Les programmes financiers des SDAGE sont ensuite soumis au vote du Parlement et inscrits aux lois de finance. Les Agences prparent actuellement leur 10me programme dintervention (2013-2018). Les programmes de l'Agence s'insrent de plus en plus dans un cadre contractuel par la voie d'accords avec les rgions, les dpartements, les communes, les organismes consulaires, les entreprises afin de faire converger les moyens financiers vers les objectifs prioritaires dfinis par le SDAGE. Elle a en charge la coordination des SDAGE et des schmas d'amnagement et de gestion des eaux (SAGE). LAgence de leau nest ni matre d'ouvrage, ni matre d'uvre. Mais elle apporte ses moyens techniques et financiers aux personnes publiques et prives qui ralisent les oprations. Elle dispose ainsi d'un personnel permanent de techniciens, dingnieurs notamment (agents de ltat fonctionnaires et surtout contractuels), soit environ 2 000 personnes au total pour les six Agences. Par ailleurs, elle anime ou participe aux concertations des diffrentes instances de l'eau du bassin et, aux cts de l'ONEMA, est producteur et gestionnaire de donnes sur l'eau. a- Les ressources de l'Agence de l'eau Ce sont pour lessentiel les redevances collectes auprs des usagers (consommateurs, activits conomiques), la majeure partie tant perue via la facture d'eau des abonns domestiques. Pour 2008, cela reprsente environ 1,8 milliard d'euros par an. Ces recettes fiscales sont perues en application du principe de prvention et du principe de rparation des dommages l'environnement, et mutualises au titre de la solidarit de bassin. Une autre partie des recettes de lAgence provient du remboursement des avances sans intrt consenties certains

matres d'ouvrage pour faciliter le financement de leurs investissements. Ces fonds sont ensuite redistribus sous forme d'aides financires (prts, subventions), aux personnes publiques ou prives (collectivits locales, industriels, agriculteurs) pour la ralisation de travaux : - de lutte contre la pollution ; - de dveloppement et de gestion des ressources en eaux Le montant global des crdits de paiement des Agences de leau pour la priode 2007-2012 se monte 14 milliards d'euros, dont 58 % sont dirigs sur lpuration urbaine. Les paramtres qui dfinissent la pollution et les principes qui rgissent les principales redevances sont fixs par la rglementation au niveau national, mais chaque bassin dfinit lui-mme les taux de ces redevances ainsi que les coefficients. b- Le conseil d'administration Il est compos de 34 membres : - 11 reprsentants des collectivits territoriales (lus par et parmi les membres du comit de bassin), - 11 reprsentants des usagers de l'eau (lus par et parmi les membres du comit de bassin), - 11 reprsentants de l'tat, - 1 reprsentant du personnel de l'Agence, - et son prsident, nomm par dcret du Prsident de la Rpublique pour une dure de 3 ans. c- Une situation spcifique dans les dpartements doutre-mer Grands oublis de la loi sur leau de 1964, les dpartements doutre-mer ne disposent pas dAgence de leau alors que cest celle-ci qui dtient les moyens techniques et financiers, seulement dans un premier temps un simple partenariat technique organis avec les Agences de mtropole. Il faudra attendre la loi dorientation sur loutre-mer du 13 dcembre 2000 pour que la dimension de ce

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problme soit prise en compte avec la cration, dans chaque dpartement, dun Office de lEau, tablissement public caractre administratif, rattach au dpartement. Et il faudra encore attendre la loi de programme pour lOutre-mer vote en 2003 pour que ceux-ci soient autoriss percevoir des redevances pour aider raliser des travaux entrant dans le cadre de la prservation ou de la restauration de la qualit de leau. d- Une gouvernance rinventer Larticulation entre les comptences et attributions respectives de lAgence de leau et du comit de bassin ont fait lobjet de critiques rcurrentes. Schmatiquement, il est reproch ltat dimposer lAgence ses priorits, qui relvent frquemment dun transfert et dun dlestage de missions quil ne veut plus assumer, et qui psent ds lors sur les capacits financires des Agences (inondations et gestion des milieux aquatiques par exemple). Les Agences se voient reprocher de stre transformes en monstres bureaucratiques, producteurs de normes et de protocoles abscons, au dtriment de lesprit missionnaire qui prvalait dans les annes 1970, et du labourage du terrain qui avait permis daccomplir des progrs considrables, notamment en matire de lutte contre les pollutions dorigine industrielle. Et de se montrer par trop complaisantes, critiques manant cette fois de la socit civile, lgard de tous les acteurs institutionnels (agriculteurs, industriels et collectivits locales), qui se sont appropris les Agences et leurs rouages, aux fins de prserver leurs intrts, au dtriment de lintrt gnral. Critique qui pointe notamment la timidit des Agences face aux pollueurs. Le reproche parat toutefois excessif et doit tre tempr par le constat de la responsabilit principielle de ltat, premier responsable des carences constates en matire de police de leau, qui ne dpend pas des Agences, mais bien de ltat. A contrario les Agences reprochent ltat de les condamner dsormais un rle dexcutant

et surtout de financier de politiques quelles peinent dployer concrtement, raison de son dsengagement croissant et de la crise financire qui affecte les collectivits locales, ce qui les prive dinterlocuteurs. Avec, inquitude sous-jacente, la hantise de voir Bercy ponctionner la trsorerie des Agences, comme cela sest dj produit dans le pass. Dans un registre voisin, on peut aussi dplorer que les pouvoirs dvolus au Prfet coordonnateur de bassin, demeurent largement thoriques, dans la mesure o il ne dispose pas au niveau local des moyens qui lui permettraient dengager la mise en uvre concrte des dcisions actes par lAgence et le Comit de basin. Labsence de matre douvrage et de moyens techniques comme humains pnalisent des dcisions qui semblent ds lors par trop souvent relever de lincantation. Mais force est de constater que les Agences ne font que traduire lincapacit de ltat porter des politiques publiques fortes en matire de prservation de la ressource et de reconqute de la qualit des eaux, comme le constat en a encore t fait en 2010 par la Cour des Comptes et le Conseil dtat. On ne saurait ds lors stonner que lors des attributions d'aides, les Agences puissent prendre des liberts qui conduisent ce que les actions prioritaires des SDAGE ne soient pas soutenues comme escomptes, ou que certains soutiens ne correspondent pas la ligne politique du SDAGE.

Ces diffrents points nous amnent insister sur limportance de conduire une rflexion de fond et une clarification de laffectation future des ressources des Agences entre petit cycle et grand cycle de leau, sur la base des orientations qui vont tre formalises dans le cadre de la dfinition des orientations majeures de leurs 10mes programmes, pour la priode 2013-2018.

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2.3. lchelle locale


2.3.1. La Commission locale de l'Eau (CLE)
La CLE est une commission de concertation instaure par la Loi sur l'eau, qui concerne une unit hydrographique limite (affluent, sousbassin ou aquifre). Elle est institue par le prfet concern et est charge de l'laboration, de la rvision et du suivi d'un schma d'amnagement et de gestion des eaux (SAGE) qui doit se faire en concertation avec les priorits du SDAGE dont il est une dclinaison. De mme que le SDAGE, le contenu du SAGE est opposable aux SCOT et PLU. La CLE est compose de 50 % de reprsentants d'lus, 25 % de reprsentants d'usagers et 25 % de reprsentants de l'tat, dont un reprsentant du prfet coordonnateur et un reprsentant de lAgence de leau. Le prsident doit tre un membre du collge des lus et il est lu par ces derniers. Les Schmas damnagement et de gestion des eaux (SAGE) La dure dtude dun SAGE est de 8 ans en moyenne. Il sagit dun travail considrable de contact, coordination, tudes sur le terrain. Pour engager les actions prvues, des dmarches contractuelles doivent tre engages. Selon quil sagisse dune rivire, dune nappe ou dune baie, ces dmarches sont appeles contrats de rivire , contrats de nappe ou contrats de baie . Ceux-ci seront mis en uvre par les collectivits locales et/ou les structures socio-professionnelles des territoires. Les lourdeurs rglementaires pnalisent la rapide adoption dun SAGE. Par ailleurs, les dispositifs de planification (SDAGE, SAGE) et les programmes dactions (PdM, contrat de rivire, PAPI) gagneraient en lisibilit et en efficacit, si leur gouvernance tait harmonise au sein des instances qui les pilotent, respectivement le Comit de bassin et la CLE. Afin de leur confrer une meilleure visibilit rglementaire, environnementale et financire la procdure dadoption des SAGE-Contrat de Rivire/ PAPI au niveau de la CLE devrait tre identique celle du SDAGE par les Comit de bassin.

D'autre part, la dynamique des CLE se heurte une difficult majeure : labsence de structure (collectivit ou autre) pour porter un SAGE et donc un manque de moyens elle ne dispose daucun crdit, ni de sige, ni de personnel, pour fonctionner. La mission de coordination des SAGE dun mme bassin est confie lAgence de lEau, le prfet tant appel trancher en dernire instance en cas de divergence. Il peut en outre exister des difficults dans larticulation des actions souhaites dans les SAGE, le dcoupage des territoires des CLE nayant notamment pas toujours t exempt darrangements locaux. Par ailleurs, chaque territoire de leau nest pas couvert pas une CLE et donc un programme SAGE. Ces difficults ne peuvent tre ngliges puisquelles concernent les structures qui sont rputes assurer la mise en uvre des objectifs assigns par la DCE. Il faut relever l'intressante initiative prise en Bretagne, seule rgion tre entirement couverte par des SAGE (21 engags, 18 constitus), de la cration d'une Assemble permanente des prsidents des CLE dans le but de renforcer leur rle tant auprs des Agences de l'eau que ces conseils rgionaux et gnraux.

2.3.2. Ltablissement public territorial de bassin (EPTB)


Les EPTB sinscrivent dans la logique de la loi sur leau de 1964, des tablissements publics pouvant se porter matre d'ouvrage d'oprations l'chelle du bassin versant ou dun sous-bassin aux cts des Agences de leau et des Comits de bassin. La loi de juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels a vu la reconnaissance des EPTB comme acteurs lgitimes de la gestion des fleuves et rivires et de la prvention des inondations. La loi davril 2004 permet une consultation des EPTB pour avis lors de llaboration ou de la rvision future dun SDAGE ou dun SAGE. Et la loi de fvrier 2005 relative au dveloppement des territoires ruraux a prcis le rle des EPTB en terme de " prservation et gestion des zones humides ". Enfin, la loi sur leau du 30 dcembre 2006 et
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le Grenelle de lenvironnement ont confr de nouvelles prrogatives aux EPTB et encourag leur cration, ainsi que l'investissement des Agences de l'eau et des Offices de l'eau dans leurs actions Les EPTB ont ainsi pour mission de faciliter, l'chelle d'un bassin ou d'un sous-bassin hydrographique, la prvention des inondations et la gestion quilibre de la ressource en eau. Le primtre d'intervention de l'EPTB doit donc suivre une logique hydrographique, afin que l'tablissement public puisse assurer la coordination des actions des collectivits sur ce bassin, y compris celles de communes, de syndicats de communes ou de dpartements non adhrents la structure, mais qui sont situs dans son primtre d'intervention. Le prfet coordonnateur de bassin organise la concertation et dlimite le primtre dintervention. LEPTB, compos dlus, ne se substitue en aucune faon la CLE o sigent les usagers et les services de ltat. Les deux EPTB les plus connus ont un primtre dintervention sur lensemble dun bassin versant : - EPALA : lEtablissement public Loire, syndicat mixte cr en 1983, reconnu EPTB en 2006, est compos de 50 collectivits ou groupements (7 rgions, 16 dpartements, 18 villes et agglomrations, 9 SICALA). - EPIDOR : cr en 1991, reconnu EPTB en 2006, le conseil dadministration est compos dlus des 6 dpartements concerns ; sont membres coopts invits des lus des 4 rgions concernes et de lUnion des maires des 6 dpartements ainsi que lAgence de leau Adour-Garonne, EDF et le prfet coordonnateur du bassin de la Dordogne. Plus rcemment, un syndicat mixte porteur dun SAGE peut se faire reconnatre comme EPTB par le prfet coordonnateur de bassin (arrt du 7 fvrier 2005). La logique porte a volu et la question est pose de savoir s'il ne s'agit pas plus de chercher financer directement les actions dun SAGE qu coordonner et abonder une logique hydrographique. Ainsi, les EPTB peuvent revtir

trois formes : institution interdpartementale, syndicat mixte ouvert, syndicat mixte ferm. ce jour, 26 collectivits territoriales de bassin versant constitues en EPTB se sont regroupes au sein de l'Association franaise des EPTB (AFEPTB) afin de partager leurs expriences et leurs motivations. L'AFETB est leur interprte auprs des pouvoirs publics. Les ressources des EPTB se composent : - des contributions de ses membres, - de subventions accordes par lAgence de leau et ltat. - et depuis peu, de redevances pour services rendus : ils peuvent demander lAgence de leau dappliquer, dans le primtre du SAGE dans lequel ils interviennent, une majoration du tarif des redevances pour prlvement sur la ressource en eau (les sommes ainsi perues qui lui sont ensuite reverses sans frais de gestion ne peuvent dpasser 50 % de ses frais de fonctionnement). Quelle valeur ajoute de lEPTB dans un dispositif dj fort complexe ? Hritage dune histoire institutionnelle complexe, et incarnation du volontarisme politique des lus qui les ont port sur les fonts baptismaux, les EPTB rpondent aujourdhui des besoins extrmement htrognes. Ils tmoignent ainsi dune relle singularit dans un paysage institutionnel dj fort complexe. Il ne sagit pas de remettre en cause abruptement leur pertinence dans chacun de leurs primtres dintervention, mais le regain dintrt quils suscitent dans la priode interroge. Les auditions conduites montrent que la taille dun EPTB a de limportance. Lactivit des grands EPTB vient le plus souvent en complment des politiques dpartementales, devenant de ce fait le bras arm dune politique interdpartementale , en associant les rgions. Ils sont ainsi amens travailler avec les services agricoles, les services eau des dpartements pour essayer dorienter les politiques dpartementales en fonction danalyses quils sont en capacit de proposer et qui sont faites plus grande chelle.

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Mais sur fond de dsengagement de ltat, de forte contrainte financire pesant sur les collectivits locales, dincertitudes permanentes sur lvolution du paysage administratif, comme dune mfiance croissante des lus vis--vis de ltat, la tentation peut se faire jour de crer un EPTB, uniquement contrl par des lus, pour lui faire porter toutes les missions qui ne peuvent plus tre assumes dans un autre cadre administratif. La question de leur insertion dans le paysage institutionnel de la gestion de leau et de leur articulation avec les actions que conduisent dj dautres acteurs de leau sur le primtre de lEPTB doit tre pose. Elle doit participer de la rflexion sur les contours dune nouvelle gouvernance globale de leau et les misions imparties chacun des acteurs qui y participent.

plupart du temps, les syndicats ont t crs sans concertation relle avec les objectifs de la CLE, trop souvent sur un intrt local ponctuel, pour profiter daides institues, pour le retour lemploi par exemple ou dans un but danimation locale. On peut donc sinterroger sur les relles capacits oprationnelles des syndicats de rivire, dont les missions pourraient tout aussi bien ressortir de la comptence dune intercommunalit, dun EPTB, dune Agence dpartementale, etc. L encore, il sagit de les repenser la lumire des grandes orientations retenues pour la refonte et la simplification de lensemble du dispositif institutionnel de la gestion de leau.

2.3.4. Les associations syndicales autorises (ASA)


La cration dune association syndicale autorise intresse des propritaires privs qui se regroupent pour lentretien dun bien quils partagent sur un primtre dtermin. Elle peut tre demande au prfet par toute collectivit territoriale ou groupement de collectivits territoriales comptent. Elle intervient aprs enqute publique et consultation des propritaires concerns. tablissement public caractre administratif, ses actes (dlibrations) sont soumis au contrle du prfet. Elle est soumise au contrle des juridictions financires, chambres rgionales des comptes et Cours des comptes. LASA dispose de prrogatives de puissance publique pour excuter certains travaux spcifiques damlioration ou dentretien intressant lensemble des proprits. Les propritaires des terrains compris dans ce primtre ont obligation d'adhrer. Ces associations syndicales slevaient 6 500 au 1er janvier 2004103. 85 % des associations syndicales concernent lagriculture, plus particulirement lirrigation, la fort, lamnagement foncier, le pastoralisme, les marais, le drainage, lamnagement des cours deau, la viticulture
103 104

2.3.3. Les syndicats de rivire


On trouve par ailleurs, toujours lchelle locale, un grand nombre de syndicats de rivire (ou galement de lac, de baie, de nappe), qui regroupent plusieurs collectivits territoriales (communes, communauts de communes, voire conseil gnral), ayant pour objectif la prise en compte des dynamiques hydrauliques dun bassin versant. Pour ce faire, un Contrat de Rivire (CRIV) dune dure de 5 ans avec des objectifs de qualit des eaux, de valorisation du milieu aquatique et de gestion quilibre des ressources en eau est sign avec lAgence de lEau, le Conseil gnral, le Conseil rgional et ltat (travaux ou tudes ncessaires pour atteindre ces objectifs, dsignation des matres douvrage, du mode de financement, des chances des travaux, etc.). Ces syndicats tentent de se positionner comme les acteurs incontournables de la mise en uvre des prconisations du SAGE de par leurs interventions sur les cours deau, les zones humides, les ouvrages hydrauliques. Mais larticulation entre les actions conduites par lensemble de ces structures et les objectifs dfinis par les CLE, puis formaliss par les SAGE, pose trop souvent problme : de territoire, de finalit, de financement, de rglementation La

Source INSEE

La Camargue, zone humide naturelle dintrt majeur, est en ralit un milieu artificiel gr par lhomme.

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Elles sont particulirement actives dans certains territoires. A lexemple de la Camargue104, o depuis des sicles les Camarguais se sont regroups en associations pour pomper leau du Rhne (ainsi, lAssociation syndicale des vidanges de la Corrge et Camargue a t cre le 1er janvier 1543...) mais galement pour construire des digues et se protger des inondations du Rhne ou de la mer. Au cours du temps les ASA sy sont multiplies.

demeurent. La France a t renvoye le 20 novembre 2009 devant la Cour de justice des communauts europennes (CJCE) pour non-conformit de lassainissement dans 64 agglomrations. Une autre critique repose sur linsuffisance des aides prventives des Agences au regard des aides curatives dont le montant est prs de deux fois suprieur. La Cour des comptes jugeait inefficace lutilisation du levier financier dont disposent les Agences, grce la collecte de redevances auprs des industriels, agriculteurs et collectivits. Elle dplore une logique fonde sur la volont de scurisation des recettes plutt que sur les modifications des comportements . Autre semonce, la faiblesse des sanctions mises par la police de leau, exerce par ltat et ONEMA. La Cour relve que seulement 1 % des contrles donnent lieu une sanction, contre 7 % dans le cas de linspection des installations classes pour lenvironnement (ICPE). En rponse, la secrtaire dtat lcologie indiquait quune circulaire interministrielle serait adresse aux prfets et procureurs gnraux pour rappeler limportance du contrle et des sanctions. Les Sages concluent que le systme de la politique de leau, labor dans les annes 1960, a besoin dtre amlior. Ils suggrent un renforcement du pilotage de ltat et, lchelle locale, du rle de coordination des prfets de bassin et des prfets de rgion. Ils recommandent enfin ltat dadopter une politique plus volontariste pour atteindre les objectifs de la DCE, qui pourrait se traduire ds 2010 lors de la prparation des 10mes programmes des Agences de leau. Ce rapport dmontre la difficult de la France faire voluer sa politique de leau car les principales critiques figuraient dj dans un rapport de 2002 sur la politique de lutte contre les pollutions agricoles, notamment en Bretagne. Le rcent plan de lutte contre les algues vertes illustre dailleurs nouveau ces lacunes : ce plan ne repose que sur des actions volontaires et sera financ 100 % par le public, en contradiction avec le principe pollueur/payeur. Les recommandations de la Cour des comptes, notamment le renforcement des sanctions (et de leur application) envers les pollueurs, doivent faire l'objet d'une application concrte.
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2.4. Une rforme ncessaire confirment les grandes juridictions administratives franaises
2.4.1. Le rapport de la Cour des comptes de fvrier 2010
Le rapport de la Cour des comptes conforte la ncessit dune rforme en soulignant crment les principales faiblesses et carences du dispositif au regard de limpratif de disposer dinstruments durables de la gestion de leau. C'est un constat svre des rsultats de la politique de leau en France en raison de leviers rglementaires et financiers inefficaces. La Cour exprime ses doutes quant la capacit de la France datteindre ds 2015 les objectifs de qualit quelle sest assigns . Les leviers daction apparaissent insuffisants et mal coordonns , expliquait le doyen des prsidents de la Cour lors de la prsentation du rapport. Les Sages relvent la persistance des pollutions dorigine agricole (pesticides et engrais), rsultant dune volont insuffisante de ltat de remettre en cause lagriculture intensive . Ils estiment que les redevances des Agences de leau ne sont pas assez dissuasives pour encourager les pollueurs changer leurs pratiques. Or, DCE oblige, la France est soumise pour la premire fois des obligations de rsultat, assorties de sanctions financires. cet gard, la Cour constate que la France fait partie des pays les plus condamns pour non-respect de plusieurs directives sur leau, notamment celles sur les nitrates et les eaux rsiduaires urbaines (ERU), pour lesquelles les risques financiers des sanctions

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2.4.2. Le rapport du Conseil dtat de juin 2010


Le Conseil d'tat prsentait le 4 juin 2010 un rapport public L'eau et son droit . La Haute juridiction s'est attache ainsi un sujet qui, dans le contexte dactualit, intresse directement les collectivits territoriales (reprise en rgie de la gestion des eaux Paris et dans quelques grandes villes, pollution par les nitrates et dveloppement des algues vertes en Bretagne, tempte Xynthia et inondations en Charente-Maritime...), les projets de rforme en cours touchant le domaine de l'eau (rforme des collectivits territoriales et simplification de l'intercommunalit, vote de la loi Grenelle 2, plans d'accompagnement du Grenelle 1, proposition de loi Cambon au Snat sur la tarification sociale de l'eau, ouverture prochaine des concessions hydrolectriques la concurrence...) et l'agenda international (6me Forum mondial de l'eau Marseille en 2012, reconqute du bon tat des eaux fixe par l'Union europenne l'horizon 2015). Prsent comme un document de rfrence qui englobe pour la premire fois tous les aspects du droit de l'eau (problmes de quantit, de qualit et de risque), le rapport du Conseil d'tat comporte, l'appui des problmatiques souleves, de nombreuses donnes chiffres, les textes applicables, l'tat de la jurisprudence ainsi qu'une description des organisations et des moyens utiliss dans l'application de ce droit. Le rapport est par ailleurs enrichi de nombreuses annexes et de diverses contributions portant sur les aspects internationaux et nationaux de la gestion de l'eau. Il aborde plusieurs dbats nationaux trs sensibles sur l'application du principe pollueur-payeur, le rle et les responsabilits des collectivits territoriales, les limites inhrentes en la matire du droit de proprit, l'articulation future entre tous les documents d'amnagement relatifs l'eau (SDAGE, SAGE, SCOT, PPRn, documents d'urbanisme, schmas de cohrence cologiques, schmas agricoles, trames bleue et verte...). Il aborde galement le modle de dveloppement agricole et formule de trs nombreuses recommandations et pistes de solution.

Les considrations gnrales exposes dans le rapport invitent l'tat ne pas se dsengager, notamment au regard des nouvelles questions qui lui seront rapidement poses avec le rchauffement climatique. " Tout en laissant la gestion du petit cycle de l'eau aux collectivits territoriales qui s'en acquittent plutt bien, il lui revient de se saisir de la gestion de son grand cycle et de l'organiser ", souligne, dans son ditorial, Jean-Marc Sauv, viceprsident du Conseil d'tat. La premire partie du rapport tablit un panorama des utilisations de la ressource en eau et dresse un tat des lieux des diffrentes sources du droit applicables (au sein desquelles le droit communautaire est en constante expansion), de l'organisation, de la gestion, du financement et de la gouvernance de l'eau, caractrise par la surabondance des textes et des organismes chargs de la gestion de l'eau. Sont en particulier abords le rle accru des collectivits territoriales (au premier chef celui des communes en matire de distribution d'eau potable et d'assainissement), la monte en puissance de l'intercommunalit avec des rgimes dissemblables et l'enchevtrement des comptences qui en rsulte. Le rapport attire l'attention sur l'insuffisant renouvellement des infrastructures, spcialement dans le domaine de l'assainissement. Des efforts sont galement faire s'agissant du taux de perte des rseaux d'alimentation en eau potable et des normes techniques de dimensionnement des rseaux de collecte des eaux pluviales ou d'assainissement. Le rapport identifie par ailleurs les causes d'augmentation du prix de l'eau, encourage l'adoption d'une tarification sociale de l'eau, la rversibilit entre les modes de gestion et invite Gouvernement et Parlement liminer les diffrences injustifies de lgislation de manire mnager un choix libre et clair des collectivits territoriales entre gestion en rgie et gestion dlgue. Toutefois, pour le Conseil d'tat, le prix de l'eau ou la place respective de la rgie et de la gestion dlgue constituent de faux dbats qui ne doivent pas occulter les vrais problmes (impact

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du rchauffement climatique, rforme de la politique agricole commune...). Sont ainsi recenses les nouvelles proccupations internationales et leurs incidences sur le modle franais de gestion intgre de l'eau par bassin versant (nouveaux polluants, lutte contre le gaspillage, risques accrus de scheresse et d'inondations, continuit cologique et prservation de la biodiversit...). La seconde partie est prcisment consacre aux rponses apporter ces nouvelles proccupations concernant la quantit d'eau disponible (utilisations des eaux pluviales, recyclage des eaux uses, compteurs individuels), sa qualit (normes techniques, tudes d'impact, redevances incitatives, protection des captages), l'organisation et le financement de l'eau, le traitement de problmes majeurs poss par quatre secteurs (agriculture, ville, nergie, transport fluvial), l'application et la simplification du droit et l'implication de la France dans les ngociations internationales portant sur l'eau. En matire d'inondation, le rapport prescrit notamment l'laboration de plans de prvention des risques en vue de couvrir toutes les zones vulnrables et d'une doctrine claire et partage entre tat et collectivits territoriales quant l'ampleur et aux limites de l'urbanisation en zone inondable . Des pistes de travail sont galement envisages pour que les communes puissent sortir des difficults rencontres dans la mise en uvre du service public d'assainissement non collectif. D'une faon gnrale, le rapport pointe du doigt la complexit et l'instabilit du droit national et la balkanisation gnrale tant de la gestion, que de l'organisation, du droit pnal de l'eau et de la police de l'eau comme source potentielle de difficults dans l'accomplissement des obligations communautaires, en particulier celles fixes par la DCE. Il insiste en outre sur la ncessit de responsabiliser davantage les collectivits territoriales dans l'application du droit communautaire, en ouvrant l'tat la facult de se retourner contre les collectivits l'origine des condamnations

prononces par la Cour de justice de l'Union europenne.

2.5. Nos propositions pour une gouvernance performante et efficace


Nous avons pu constater au fil de notre tude que les prrogatives respectives de lensemble des acteurs prsents dans la configuration institutionnelle de la gouvernance de leau sont excessivement complexes et entremles. Elles tendent rendre illisibles les dynamiques qui doivent sy dployer, avec tous les effets pervers induits : redondance, pertes en ligne, lourdeur des procdures administratives, etc. De plus, cette organisation institutionnelle, trs technocratique, demeure incomprhensible pour les usagers et le grand public et soppose ds lors leur participation accrue la co-production des politiques publiques - qui est pourtant lune des pierres angulaires de la DCE. Du fait de cette complexit, on voit mme certaines collectivits se dsengager des politiques de leau (mconnaissance de dispositifs peu lisibles, des outils dune trop grande complexit technique, et frquemment placs en position minoritaire). De surcrot, ltat est prsent dans toutes les instances de gestion de leau (CNE, ONEMA, Agences...) nassure plus les moyens ncessaires leur bon fonctionnement et par l-mme bride le dbat dmocratique en confisquant lexpertise. Il nous faut revenir lintention originale du lgislateur dune gouvernance partage, dans un schma de dcentralisation entre ltat, les collectivits et les usagers de leau. Il est donc urgent de refondre larchitecture globale de la gestion de leau en tenant compte de lensemble de ces volutions, avec comme lignes directrices : - un tat qui exerce rellement ses prrogatives rgaliennes (police de leau notamment) et ait les moyens de la politique quil entend impulser, - dans une gouvernance partage : tat, lus, citoyens,

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- et des missions clairement rparties entre les diffrents niveaux dacteurs qui interviennent. Cest ces conditions que les politiques qui ont dsert les instances de leau rinvestiront ces organismes, ce qui leur confrera une plus grande lisibilit auprs de nos concitoyens et amliorera leur transparence. Ce rinvestissement devra tre clairement affich dans le cadre de llaboration du troisime volet de la dcentralisation.

au ministre de lcologie et de lAmnagement du Territoire, et font lobjet de contrats de projet engageant chaque ministre justifier chaque anne de la ralisation de ses objectifs. La cotutelle des Agences avec Bercy est conserve. Ses missions sont renforces : 3. Cration dune police unique de lEnvironnement rattache au ministre qui intgrera les diffrentes polices dont les comptences recouvre lensemble de la filire de leau (de la protection de la ressource son rejet dans le milieu naturel), les milieux naturels et les ICPE afin de coordonner et optimiser leurs actions. Les garde-pches issus de lex-CSP, aujourdhui rattachs lONEMA sont verss au nouveau corps de cette police unique de lEnvironnement qui devra tre largement renforce. 4. Cration dune Direction de la recherche au sein du ministre, qui exerce sa tutelle sur lensemble des organismes et institutions publics impliqus dans la recherche sur leau et les milieux aquatiques, tutelle, qui peut tre partage avec le ministre de la Recherche, vise faire merger un ple public fort de recherche sur leau et les milieux aquatiques charg den dfinir les domaines et la mise en uvre.

2.5.1. Au niveau national 1) Un ministre de lcologie et de lAmnagement du territoire


On a pu voir que lamnagement du territoire (transports, urbanisation, activits conomiques) a un impact direct sur la ressource en eau. Les deux domaines ne peuvent tre abords sparment. Par ailleurs, le ministre de lcologie nexerce que trs partiellement des prrogatives sur les politiques publiques de leau raison de celles exerces par les diffrents ministres concerns par ces activits. En outre, les rivalits permanentes du ministre de lcologie et du ministre de la Sant sur les aspects sanitaires sont tout fait contreproductives. Ces considrations nous conduisent proposer une structuration prenne dun ministre de lcologie et de lAmnagement du Territoire qui soit accompagne de mesures renforant ses moyens dintervention : 1. Constitution dun corps unique des personnels rattachs au ministre de lcologie et de lAmnagement du territoire. 2. Transfert pour une partie des comptences exerces par les ministres de la Sant, de lAgriculture, de lIntrieur et de la Recherche dans le domaine de leau au ministre de lcologie et de lAmnagement du territoire. Les comptences communes dment dfinies comme restant de la co-gestion ministrielle sont lobjet de la Mission interministrielle de lEau rattache

2) Autres mesures au plan national


5. LONEMA, Agence nationale de lEau, doit tre recentr sur ses missions lies la production de donnes publiques et la connaissance, renforce sur la partie connaissance du patrimoine public ; il pilote en coordination avec lANR la politique de recherche impulse par le ministre et se voit rattache une sous-direction de lInnovation qui uvre la promotion des nouveaux usages et des bonnes pratiques il perd la police de leau, dsormais directement rattache au ministre au sein dune police de lenvironnement. 6. Une Autorit de matrise et de rgulation indpendante doit tre mise en place afin dassurer un suivi du prix des services deau et dassainissement sur le territoire et dorganiser moyen terme une prquation du prix de leau

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sur de grands territoires, de pouvoir effectuer un contrle des contrats de dlgation de service public, de veiller la prquation des aides accorde par les Agences de leau sur les territoires. 7. Cette Autorit devra notamment chaque anne passer la commande dun rapport thmatique sur les politiques publiques de leau auprs des hautes instances (Conseil dtat, Cour des comptes, CGEDD105, lIGA106 en fonction de la thmatique choisie) pour lequel elle tablira le cahier des charges. Ce rapport sera soumis puis dbattu devant les Commissions des Finances et du Dveloppement durable des deux Assembles avant le PLF, puis rendu public. 8. Un rapport annuel national de la Direction gnrale de la Sant (DGS) est instaurer sur lensemble des paramtres concernant : - les drogations accordes (communes concernes, paramtres et motifs), - les conformits et non conformits, avec citation des communes concernes. 9. Lcole nationale de la Magistrature doit intgrer dans sa formation initiale la police de lenvironnement afin que les juges puissent traiter correctement des affaires qui leur sont soumises. 10. Des ples judiciaires rgionaux spcialiss dans les atteintes lenvironnement, en lien avec la gestion des contentieux communautaires, doivent tre crs. Ils peuvent donner lieu des actions rcursoires.

2.5.3. Au niveau du Bassin


La notion de bassin versant, hrite des lois de 1964 et de 1992, est pertinente et il faut la conserver. Cette approche est conforte par lapproche communautaire de gestion par bassins hydrographiques. Nanmoins, des drives ont t constates, qui appellent des mesures claires :

la socit civile. Nous proposons quil comporte dsormais 4 collges au lieu de 3, en scindant part gale le collge dit des usagers en 2 collges distincts : celui des usagers socioprofessionnels (industriels, agriculteurs) et celui des usagers reprsentant la socit civile (associations de dfense de lenvironnement, pcheurs, associations de consommateurs). Le prsident, lu local, est lu par le seul collge des reprsentants des collectivits. 12. Afin dassurer une meilleure prsence et un meilleur suivi des dossier par les lus, il est souhaitable quen cas dindisponibilit de leur part, ils puissent se faire reprsenter par un supplant nommment dsign au moment de leur nomination. 13. Cette mesure, pour tre intressante, implique la reconnaissance pleine et entire du rle des reprsentants associatifs (heures de dcharge, dfraiement) et la mise en place dune formation solide et de haut niveau leur endroit. Formation finanable sur les fonds de lAgence de leau et dont doivent galement bnficier les lus (question traite lenjeu 3). 14. Remettre le Comit de bassin en situation de rflchir rellement sur les besoins et de dfinir la politique de leau dans le cadre de la politique nationale : cela passe certes par le rquilibrage des reprsentants et leur formation, mais aussi par une impulsion et notamment leur capacit mener une rflexion autonome, ce qui engage ce que les lus au sein des Comits de bassin puissent interpeller et obtenir des services techniques des Agences toute information spcifique ncessaire.

2) LAgence de leau
Cest sur le grand cycle de leau et lanimation des territoires que les Agences de leau ont se positionner aujourdhui, sur la prvention plutt que le curatif. Pour autant, leurs missions sont galement attaches au petit cycle de leau pour lequel elles peroivent les redevances.
105 CGEDD : Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, issu de la fusion du conseil gnral des ponts et chausses et du service de linspection gnrale de lenvironnement (IGE). 106

1) Le Comit de bassin
Il sagit de redonner au Comit de bassin son rle premier de Parlement de leau : 11. Sa composition doit tre revue pour un rquilibrage au niveau des reprsentants de

IGA : Inspection gnrale de l'administration

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15. LAgence de leau doit retrouver ses missions originelles doprateur, stratge et organisme financier. Elle doit mettre en uvre la politique dfinie par le Comit de Bassin, et non linverse. Son Conseil dadministration doit tre en position dexcution des directives reues et de soutenir prioritairement les actions dfinies dans le SDAGE, en ne favorisant pas certains territoires au dtriment dautres : une prquation des redevances reues et des soutiens apports doit pouvoir tre tablie sur la priode contractuelle en vigueur.

3) Les acteurs locaux du bassin


Il est indispensable de simplifier un dispositif foisonnant et dtre clair sur les missions imparties aux diffrentes structures, leur hirarchisation si besoin ou tout simplement vrifier leur bienfond. La finalit de ce dispositif tant davoir une couverture territoriale nationale efficace. 16. Les CLE sont une structure intermdiaire intressante dont il faut faciliter le fonctionnement. Pour cela, de premires mesures simples sont prendre : - Leur proposer une structure porteuse qui leur permette de disposer dun sige et dun minimum de structure administrative. Une telle mesure est ainsi susceptible dencourager les lus crer une CLE lorsquun bassin ou sous-bassin versant adhoc nest pas encore couvert. - Cette cration qui doit se faire en coordination avec le prfet et le Comit de bassin afin daboutir une carte des CLE dans chaque bassin hydrographique en rsonance avec laction du Comit de bassin. Une date butoir pourrait tre donne ( chance de 5 ans) pour obtenir une carte des CLE couvrant chacun des bassins hydrographiques. - Par ailleurs, il est important dassouplir les SAGE qui pourraient notamment concerner des missions plus ponctuelles que les programmes aussi complets quexigs aujourdhui qui sont, par leur lourdeur, difficiles porter. - Enfin, la procdure dadoption du SAGEContrat de Rivire, PAPI, devrait tre

identique celle du SDAGE-PdM par les comits de bassin. 17. La vingtaine dtablissements publics territoriaux de bassin (EPTB) existant ont montr leur savoirfaire sur la gestion des fleuves et des rivires et la protection des zones humides en dveloppant une solidarit sociale et territoriale. Il parat opportun de les soutenir sur les missions prcises qui leur ont t confies lies la logique hydrographique, voire mme de les renforcer. Ils devraient notamment tre chargs dtablir des plans fleuves sur chacun des grands fleuves et rivires, lexemple du plan Loire. La complmentarit entre les Agences de leau et les EPTB doit tre recherche. LEPTB qui agit sur le bassin hydrographique compris dans le district dune Agence devient alors, tout naturellement, le porteur des projets structurants et un agent de la solidarit de territoire via la prquation financire permis par les fonds que collecte et redistribue lAgence. LAssociation franaise des EPTB a travaill avec le ministre de lcologie ltablissement dune carte des EPTB qui permettrait de couvrir le territoire. Ce travail, qui a abouti comptabiliser une cinquantaine dEPTB, doit tre repris et retravaill pour tre actualis avec les Agences de leau. La cration de tout nouvel EPTB doit tre mis en corrlation avec cette carte car il sagit de ne pas balkaniser le territoire en multipliant les petits EPTB - lintrt majeur dun EPTB tant de garantir la cohrence de laction publique et la mutualisation de moyens lchelle de grands territoires et de sous-bassins versants, voire de bassin versant. 18. Plus localement, se pose la question de lutilit des syndicats de rivire, un foisonnement souvent incontrlable de petites structures. Ils nont pas vocation doubler les CLE ni les EPTB. Cependant, il peut tre utile de disposer de matres douvrage locaux. Leur action doit ce moment l tre articule avec les schmas de bassin versant dvelopps par ces structures et sinscrire au sein dune dmarche de CLE (prconisations) et dEPTB (ralisations). Il faut donc dvelopper une organisation verticale qui promeuve la coordination des actions, la mutualisation de lingnierie technique et

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financire disponible. Les dpartements qui financent les EPTB et les syndicats doivent amener ces acteurs passer des conventions de coopration. Si lEPTB est syndicat mixte et si les syndicats locaux adhrent lEPTB, les moyens peuvent tre partags sans entrer dans le domaine concurrentiel (prestations in house ). Certains syndicats de rivire auraient ainsi vocation devenir des EPTB, dautres disparatre. Dans le cadre de cette restructuration, il pourrait tre envisag, sur le mme statut, des syndicats de zone humide.

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B- LES ENJEUX

III- Troisime enjeu : les acteurs de la gestion du service public de leau . . . . . 109
3.1. Les diffrents modes de gestion de l'eau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 3.1.1.La gestion dlgue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 3.1.2 La gestion publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 1- Le choix de la gestion en rgie du ressort dune simple dcision du Conseil municipal 2- Les diffrents types de gestion publique, leur fonctionnement a- rgie personnalise b- rgie autonome c- les rgles de fonctionnement d- le statut du personnel des rgies e- les socits publiques locales (SPL) 3.1.3. Lespace de concertation offert par la FNCCR aux collectivits dans leur approche diffrencie de la gestion de leau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 3.2. Une absence de rgulation dommageable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 3.2.1. Un cadre rglementaire dficient, une matrise locale insuffisante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3.2.2. Lchec de lObservatoire national des services deau et dassainissement (SISPEA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 3.2.3. Un clatement des services prjudiciable toute rgulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 3.3. Conforter la gestion publique et les moyens dvolus aux lus pour une gestion matrise des dossiers de leau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 3.3.1. La formation des lus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 3.3.2. Valoriser les rseaux hydrauliques dans le patrimoine communal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 3.3.3. Refonder une ingnierie publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 3.4. Nos propositions dappui une gestion publique performante et rationalise . . . . . . . . . . . . . . 125 3.4.1. Les mesures de rationalisation et de rgulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 3.4.2. Les mesures dappui la gestion publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 1- Un meilleur encadrement de la gestion dlgue 2- Lappui la gestion en dispositif public 3- La promotion de nouveaux moyens au service des collectivits

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B- LES ENJEUX

troisime enjeu : Les acteurs de la gestion du service public de leau


Pour une gestion transparente et dmocratique
Leau est un bien public. Larticle L.210-1 du code de lEnvironnement tablit que lusage de leau appartient tous . La loi lexplicite en prcisant que l'eau est un service public dont la charge de l'organisation incombe aux communes. Le prlvement et la production de la ressource, la distribution de leau potable, la collecte des eaux uses, leur traitement et leur rejet dans le milieu naturel, toutes les activits lies au petit cycle de leau, sont de leur responsabilit directe. L'ide d'un grand service national de l'eau, parfois voque, savre irraliste du fait de la dispersion de la ressource sur l'ensemble du territoire et des caractristiques spcifiques de chaque point ressource. Leau est une ressource locale et la disparit, tant dans les modes daccs la ressource (ici un forage, ici un pompage direct, l de longues canalisations), que des traitements ncessaires (de la ressource ellemme ou des eaux uses), expliquent pour partie les diffrences de cot qui sont alors rpercutes sur les factures adresses aux usagers. Autrefois presque gratuite, l'eau constitue aujourd'hui un vritable poste de dpense dans le budget des mnages. Alors que la lgislation prvoit que les cots lis l'utilisation de l'eau, y compris les cots pour l'environnement et les ressources elles-mmes, sont supports par les utilisateurs (art.1 de la loi sur leau), cest lusager domestique qui, par le biais de sa facture deau, assure lessentiel (85 %) du financement des politiques publiques du secteur. Ce mode de financement et de facturation suscite de nombreuses interrogations lorsque lon sait que les usages domestiques ne reprsentent en moyenne sur lanne que 24 % des consommations107. Leau ne doit pas tre banalise comme un produit relevant du march concurrentiel. Ses qualits de produit indispensable lhygine et la vie humaine (boisson et nourriture), actuelle et future, imposent que le secteur de leau soit rglement et contrl, tant dans son fonctionnement que dans son prix.

3.1. Les diffrents modes de gestion de leau


Le service public de leau potable (production, traitement, distribution) est assur par les communes qui peuvent le transfrer pour tout ou partie un EPCI108 (syndicat intercommunal, communaut dagglomration). Elles choisissent le mode de gestion de leur service public de leau et de lassainissement : soit en assumant elles-mmes directement la gestion (gestion en rgie), soit en dlguant celle-ci une entreprise prive dans le cadre dune dlgation de service public (DSP) mais elles en conservent la totale responsabilit. Pour 36 774 communes, on compte en 2011 plus de 35 000 services, dont environ 14 000 pour leau potable, et prs de 21 000 pour lassainissement, collectif (16 700) et non collectif, selon les chiffres rendus publics en novembre 2009 lors du lancement officiel du SISPEA (cf II-2.1.1.). Un problme majeur apparat demble : une organisation territoriale et financire extrmement complexe, aujourdhui dpasse, avec un nombre de services exorbitant, hritage du pass. Les plus petits dentre eux desservent quelques centaines ou quelques milliers dusagers et se trouvent par l mme dans lincapacit dinvestir et dassurer
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source : rapport annuel 2010 du Conseil dtat Leau et son droit. tablissement public de coopration intercommunal

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une qualit de service correcte. Leur indispensable rationalisation, toujours voque, narrive pas voir le jour. Elle constitue pourtant un pralable oblig toute rnovation du service public de leau, gage defficacit et dquit. Nous dtaillerons ciaprs nos propositions en la matire, qui constituent lun des piliers dune refonte radicale, car dsormais urgente, du service public de leau. La gestion dlgue des entreprises prives constitue le modle dominant en matire de service public de leau mais vient de perdre Paris qui est repass en rgie directe le 1er janvier 2010, et reprsentait en 2007109 : pour leau potable, 39 % des services pour prs de 72 % des usagers desservis ; pour lassainissement, prs de 24 % des services, soit 55 % des usagers desservis. Cest en zone rurale et dans les petites villes que la gestion de la distribution en rgie est la plus importante, mais pour 47,5 % des communes en rgie, elle ne concerne quenviron 30 % des usagers. Inquitude et vigilance caractrisent aujourd'hui le rapport des citoyens franais l'eau. De vifs dbats agitent notre socit. Alors que le modle franais de gestion de leau est devenu une rfrence mondiale, il est aujourdhui de plus en plus dcri en France mme, tant par des lus qui doivent assumer lexercice de cette comptence que par de nombreux usagers qui ne font plus confiance aux grands oprateurs privs historiques : - trop dabus de gestion ont t mis jour ces dernires annes, lis la position dominante de ces grandes firmes, leur partage des territoires, lexistence de multiples socits participations croises, des contrats longs et anciens, et une trs bonne implantation locale ; - cette mauvaise rputation est galement vhicule par nombre de reportages qui ont mis en vidence une mauvaise qualit de leau distribue localement dans certaines rgions, voire en certains points une eau impropre la consommation, et une sousinformation vidente des consommateurs sur la qualit de leau qui leur est propose or, l'usager est un client captif, qui na pas le choix de son fournisseur.

De nombreuses collectivits s'interrogent donc sur leur choix de gestion. Une pression forte pour revenir la gestion publique de leau face lensemble de ces drives est fortement porte par nombre dacteurs associatifs, dinstitutionnels et dlus. Quels sont les lments susceptibles de guider un choix ? Les critres d'apprciation susceptibles d'orienter la dcision exigent un examen attentif, tant technique, financier, juridique que social. Seule en effet une approche systmique permet d'interroger les notions de : - comparabilit : nombre de facteurs techniques interviennent tels la nature du rseau, sa longueur, sa densit de connexion, son ge, la qualit de la ressource, la sophistication plus ou moins importante des traitements qui impactent le cot des services et la formation du prix lusager - peut-on rellement comparer les performances de telle ou telle solution ? - transparence : existe-elle vraiment, jusquo ? - rversibilit : le choix de telle solution est-il rversible, peut-on voluer ? Toutes notions qui sont au fondement du corpus doctrinal de la dlgation de service public et la lgitiment. Seule leur matrise permet de se positionner en toute connaissance de cause sur le choix d'un mode de gestion en anticipant les volutions complexes et multiformes du secteur. Or elle est trs loin dtre assure aujourdhui pour les lus qui devraient pouvoir former un choix clair sur lun ou lautre des modes de gestion. Quen est-il ds lors rellement de la gestion en DSP ? De la gestion en rgie ?

3.1.1. La gestion dlgue


La DSP recouvre l'ensemble des contrats par lesquels une personne morale de droit public confie la gestion dun service public dont elle a la responsabilit un dlgataire public ou priv dont la rmunration est substantiellement lie au rsultat dexploitation du service Loi Murcef du 11 dcembre 2001, insrant un alina supplmentaire dans la loi Sapin.
109 Source : ministre de lcologie, de lnergie, du Dveloppement durable et de lAmnagement du territoire

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Les diffrents modes de gestion des services publics de l'eau et de l'assainissement tmoignent par ailleurs depuis plusieurs annes d'une hybridation croissante. Marchs et contrats de partenariats sont venus s'ajouter la dlgation de service public et la gestion en rgie. Ces diffrentes solutions se compltent et coexistent dans des configurations de plus en plus mouvantes et complexes. Depuis le 19me sicle, la dlgation du service public de l'eau et de l'assainissement des entreprises prives singularise la gestion de l'eau en France. Dans le monde, seuls 7 8 % des services d'eau sont confis aujourd'hui des oprateurs privs, et le modle franais reste atypique en Europe. Il n'en est pas moins promu l'chelle internationale depuis une vingtaine d'annes, ce qui a permis Veolia et Suez de devenir les deux " majors " mondiales de l'eau. Les trois grandes entreprises que sont Veolia, Lyonnaise des Eaux (groupe GDFSuez) et Saur grent plus de 98 % des DSP en France, soit plus de 9 000 contrats. Les moins de 2 % des DSP restantes sont gres par moins dune dizaine de petites entreprises regroupes au sein de la Fdration des distributeurs d'eau indpendants (FDEI). Les trois grandes entreprises offrent aux lus locaux la totalit des prestations ncessaires pour les services existants sur l'eau (de l'ingnierie financire et des tudes la ralisation et la gestion des quipements), et ils ont galement tendu leur gamme d'offres pour satisfaire la demande de besoins complmentaires nouveaux (maison de retraite mdicalise, habitat HQE, etc.). Vritables transnationales, elles tendent aujourdhui leurs activits dans chaque secteur libralis (nergie, dchets, transports), et interviennent partout travers le monde et en Europe. Elles se sont regroupes au sein de la Fdration professionnelle des entreprises de l'eau (FP2E110). Ces grands groupes cherchent redorer leur blason quelque peu terni par les diffrentes drives dnonces depuis une dcennie, qu'elles s'efforcent de rattacher au pass, et se sont lances dans de vastes campagnes de communication. Veolia eau, n1 mondial, axe celle-ci sur l'accs l'eau dans les pays en voie de dveloppement, et se targue dtre prsent dans 66 pays, alimentant prs de

95 millions de personnes en eau potable dans le monde (son chiffre daffaires de 2009 tant ralis 44,3 % en France). Suez-Lyonnaise des Eaux a lanc une offensive de charme en France par le biais de l'opration " Ides neuves sur l'eau111 " , non dpourvue d'intrt notamment par ce qu'elle rvle de sa nouvelle stratgie. En France, le groupe alimente en eau potable 12 millions dhabitants et dpollue les eaux uses de 9 millions. Troisime acteur de la gestion dlgue en France, Saur (aujourdhui proprit du groupe Sch Environnement), gre des contrats deau dans plus de 6 700 communes, essentiellement rurales. Au niveau national, on constate une constante gouvernementale pour favoriser ces grandes entreprises nationales (dont le capital nest plus national). Cest toujours une priorit clairement affirme aujourdhui, sous langle du patriotisme conomique sur fond de guerre conomique exacerbe par la mondialisation. Cette rthorique doit tre prise au srieux car elle est systmatiquement brandie, au nom de la sauvegarde de lemploi et de lexcellence franaise dans un secteur prometteur lchelle internationale, pour interdire toute remise en cause du vritable abus de position dominante que reprsente lemprise quasi-absolue quexercent les trois majors sur toute la chane de leau en France. Il convient donc dexprimer clairement quil ne sagit ni de mettre mal la comptitivit dentreprises, dont les comptences techniques sont videntes, ni de prner leur nationalisation, mais duvrer un vritable rquilibrage public-priv. ct de ces trois " majors ", les PME regroupes au sein de la FDEI tentent de prendre position sur le march de l'eau, mais elles sont la peine : de 2 % des parts du march en 2004, elles taient retombes 1,5 % en 2009. Elles estiment cependant que leur rle est beaucoup plus important que ne
110 Cre en 1938, la Fdration professionnelle des entreprises de l'eau (ex-SPDE) regroupe la quasi-totalit des entreprises prives assurant la gestion des services d'eau et d'assainissement en France o ses adhrents (Alteau, Lyonnaise des Eaux, Nantaise des Eaux Services, Saede, Saur, Socit des Eaux de Fin d'Oise, Sogedo, Veolia Eau) emploient environ 130 000 salaris dont 32 200 en France. 111

Ides neuves sur l'eau , espace de dialogue en direction de diffrents publics (associations, lus, grand public, experts en environnement et en conomie) pour laborer des solutions nouvelles qui soient fondes sur un diagnostic partag des nouveaux enjeux de l'eau. Une plateforme collaborative pour la participation des internautes au dbat et une commission d'experts qui doit formuler des propositions.

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le laissent supposer ces chiffres, considrant avoir particip rguler le prix de l'eau depuis plusieurs annes, la concurrence crant mulation et comptition. Elles considrent la taille minimale de march qui leur est ncessaire environ 100 000 foyers, afin de pouvoir amortir les cots matriels et humains de la fourniture du service (notamment le " back office " des centres dappels), mais quen de leur activit nest pas rentable et gnre des pertes, que les grands groupes peuvent par contre se permettre dassumer, ce qui leur donne un avantage comptitif majeur. Faisant le constat que dans les dpartements o il n'y a pas de PME, la concurrence ne vit pas, elles se prsentent comme une alternative aux grands groupes. Cependant, la FDEI dnonce la fausse concurrence des majors qui n'hsitent pas, face aux propositions faites par une PME, casser les prix pour faire des offres trs infrieures au cot rel de la fourniture du service. Autres pratiques dnonces, celle des investissements non raliss mais masqus par la notion de caducit , ou encore les lots concessifs qui donnent un avantage lentreprise dj titulaire du contrat (celle-ci a notamment connaissance du cahier des charges et peut ainsi freiner les potentiels nouveaux entrants).

de la gestion publique, le choix de la rgie renvoie aussi un contexte rglementaire sensiblement diffrent de celui qui encadre la gestion en DSP.

1) Le choix de la gestion en rgie est du ressort d'une simple dcision du conseil municipal
Il est du plein et entier ressort des autorits locales de choisir le mode de gestion du service : la dlgation de service public ou la rgie. La volont de crer une rgie publique de leau relve de la seule prrogative de lassemble dlibrante de la collectivit locale. Comme le prcise le code gnral des collectivits locales (CGCT) Les collectivits territoriales, leurs tablissements publics, les tablissements publics de coopration intercommunale ou les syndicats mixtes, pour l'exploitation directe d'un service public industriel et commercial relevant de leur comptence peuvent constituer une rgie le cas chant, aprs avoir recueilli l'avis de la commission consultative des services publics locaux . Et le CGCT prcise bien que les rgies, quelle que soit leur forme, sont cres, et leur organisation administrative et financire dtermine, par dlibration du conseil municipal . Ce point est important rappeler car les tenants de la gestion prive contestent de plus en plus frquemment depuis quelques annes, y compris devant la justice, la lgitimit de la dcision politique quand elle opte pour la gestion publique. A cet gard le recours devant le Tribunal administratif de Paris intent en janvier 2009 par deux lus de lopposition municipale (UMP) pour faire annuler la dlibration actant le retour en gestion publique du service deau Paris est instructif. Leurs arguments principaux dnonaient linsuffisante information des conseillers municipaux , latteinte porte aux obligations communautaires de transparence et de mise en concurrence et les distorsions la concurrence . Sur tous ces points, le Tribunal administratif de Paris leur a donn tort, rpondant notamment quune information suffisante avait t donne dans la dlibration et que les principes communautaires de transparence et de mise en concurrence ne sappliquent pas la dlibration crant une rgie personnalise () pour la gestion du service public de leau .

3.1.2. La gestion publique


Le choix pour la gestion en rgie est frquemment lgitim par laffirmation que leau tant un bien commun, non marchandisable, sa gestion solidaire et responsable ne peut intervenir que sous une forme publique. Ds lors opter pour la gestion publique signifie se donner les moyens de contrler la totalit de la chane de valeur pour garantir un meilleur suivi de sa gestion et de sa qualit, en intgrant des problmatiques de long terme, peu compatibles avec une logique de march qui recherche des rsultats de court terme. Cela signifie galement un rinvestissement des gains dans le service et une gestion transparente et dmocratique. Au-del dune position de principe, frquemment dnonce comme un choix purement idologique par les tenants de la gestion prive, qui tentent ainsi de disqualifier demble loption

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Il est intressant de noter que dans un autre pays qui connat actuellement des dbats politiques importants sur la rglementation des services deau lItalie la mme rfrence une pseudo obligation communautaire de mise en concurrence avant dlibration sur le mode de gestion est largement brandie par ceux qui veulent libraliser totalement ce secteur. Mais lvocation rgulire par les dfenseurs de la gestion prive dun suppos cadre rglementaire europen qui obligerait ces tats membres libraliser les services publics locaux na pour linstant pas de fondement. Si les tentatives de la commission europenne de libraliser ce secteur sont bien relles (sous langle notamment dune directive Concessions ltude la Commission), il nen demeure pas moins que les collectivits locales sont encore aujourdhui matresses de leur choix de gestion en la matire.

il dlibre sur toutes les questions intressant le fonctionnement de la rgie (tarification, budget, arrt des comptes, etc.). b- La rgie autonome Structure interne de la collectivit, elle bnficie nanmoins dune autonomie par rapport aux autres services dans la mesure o elle est place sous lautorit directe du maire et du conseil municipal. Elle dispose dun conseil dexploitation avec sa prsidence et une direction gnrale. Son pouvoir de dcision varie en fonction de la dlgation que lui donne la collectivit, qui garde toutefois des prrogatives de dcision importantes, notamment sur la tarification, le budget et la passation des marchs publics. c- Les rgles de fonctionnement

2) Les diffrents types de gestion publique, leur fonctionnement


Aprs avoir rappel lchelon politique de la dcision, examinons les formes quune gestion publique de leau peut prendre. Aujourdhui les collectivits disposent de deux formes de rgie : la rgie dote de la personnalit morale et de l'autonomie financire et la rgie dote de la seule autonomie financire. En effet la rgie dite directe totalement intgre aux services administratifs et techniques de la collectivit nest plus autorise depuis le dcret-loi Poincar du 28 dcembre 1926, sauf dans deux cas : pour les rgies deau ou dassainissement des collectivits de moins de 500 habitants, ou pour les rgies qui existaient dj cette date. a- La rgie personnalise Disposant de la personnalit morale de droit public distincte de la collectivit de rattachement, elle jouit dune grande autonomie, mme si la collectivit demeure lautorit organisatrice du service et exerce les pouvoirs de contrle sur sa rgie. Elle est administre par une direction gnrale et par un conseil dadministration dont les membres sont dsigns par la collectivit. Prsid par un-e lu-e,

Que ce soit dans le cas dun conseil dadministration ou dexploitation, la majorit des siges est dtenue par les reprsentants de lassemble dlibrante. Il est possible et surtout souhaitable que des membres du personnel, des reprsentants des usagers, des associations, des personnalits qualifies puissent galement siger au conseil, permettant ainsi des dbats ouverts sur lexploitation et les orientations de la rgie. En tant qutablissement public local, la rgie personnalise est soumise aux dispositions du code des marchs publics, de mme pour la rgie autonome. Elles appliquent galement les rgles de la comptabilit publique ; leurs budgets doivent tre quilibrs et elles bnficient dun rgime fiscal favorable, qui les exonre de limpt sur les socits. La comptabilit publique et le code des marchs publics apparaissent souvent plus lourds (bureaucratiques diront certains) grer que leurs quivalents privs. Sil est indniable que cela gnre davantage de travail administratif, on y trouve des avantages certains en termes de contrle de la dpense publique et de transparence financire. Alors que dans le cadre des dlgations, il est impossible de reconstituer intgralement la chane conomique, les grands groupes tant passs

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matres dans lart de cacher des marges importantes faites sur le service par des intituls flous (frais de gestion, de structure, informatiques) prsents dans le rapport de dlgation qui ne reflte jamais lexact bilan comptable de la prestation dlivre, la comptabilit publique fournit un tat des lieux financier et conomique bien plus transparent. De mme le code des marchs publics oblige les rgies mettre en concurrence selon des rgles strictes les prestations et travaux confis aux entreprises prives. En service dlgu, il est habituel que les dlgataires confient les travaux aux filiales des groupes auxquels ils appartiennent, ce qui entrane une surfacturation des travaux et prestations, par le biais de lexistence dun bordereau de prix des prestations accomplies par lentreprise, annex au contrat de DSP lors de sa signature. Paradoxalement une gestion publique avec des marchs publics garantit la mise en concurrence quand celle-ci doit sappliquer (pose de conduites, dquipements hydrauliques etc.) ! La rgie excute les mmes travaux, mais moindre cot pour lusager Si les rgies autonomes et personnalises sont des personnes publiques dlivrant un service public rgies de ce fait par les rgles de droit public, le caractre industriel et commercial reconnu au service de leau et de lassainissement fait que le droit priv sapplique dans certains cas concernant les relations avec les usagers et le statut du personnel. d- Le statut du personnel des rgies Ainsi les agents des services publics industriels et commerciaux relvent du droit priv, deux exceptions, savoir le-la directeur-trice et lagent comptable qui sont des agents publics. Il est toutefois possible de recruter dautres agents publics sous un rgime de droit priv, par voie de dtachement ou de disponibilit. Le code du travail sapplique de la mme manire dans les rgies que dans les socits dlgataires lexception notable relative limpossibilit de mettre en place un accord de participation aux rsultats (dans la mesure o les rgies ne dgagent pas de bnfices) ainsi que des plans d'pargne d'entreprise. Mais cela peut tre compens

par un accord dintressement collectif des salaris, ce qui a t dcid notamment lors de la reprise du personnel dans la nouvelle rgie Eau De Paris. La question du personnel est un sujet sensible qui fait souvent hsiter les lus et les quipes municipales face lhypothse dun retour en gestion publique. Beaucoup dides fausses circulent, entretenues dans le but de proroger une gestion en DSP. Comme mentionn plus haut, les agents relvent du droit priv mme sils sont fonctionnaires, ce qui facilite grandement le transfert de personnel quand il y a changement de mode de gestion, et offre de plus grandes possibilits de recrutement professionnel. De mme le code du travail et son article L.1224 protge les salaris et garantit la conservation des droits attachs aux personnels transfrs avec le transfert de lactivit conomique. Tout cela permet de garder les comptences techniques et les savoir-faire dans les meilleures conditions pour le personnel et pour la rgie cre.

e- Les socits publiques locales (SPL) ct de ces deux formes de rgies, un nouvel outil de gestion publique est apparu, la socit publique locale. Cres en mai 2010 suite ladoption par les deux chambres de la proposition de loi pour leur dveloppement, les socits publiques locales (SPL) apparaissent comme une nouvelle structure la disposition des collectivits territoriales. Conues sur le modle des socits publiques locales damnagement (SPLA) institues en 2006, ayant fait lobjet de quatre propositions de loi lAssemble nationale et au Snat entre 2008 et 2009, cette nouvelle catgorie dentreprise publique locale (EPL) rpondait une demande trs forte des lus locaux. Il est dailleurs intressant de noter que cette loi a t plbiscite par les parlementaires et les principales associations dlus locaux au-del des clivages politiques partisans. Assez semblables des SEML (Socit dconomie mixte locale) dans leur fonctionnement et leur rgime juridique, elles en diffrent par la nature de leur actionnariat. Leur capital est public 100 % et est dtenu par au moins

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deux actionnaires qui ne peuvent tre que des collectivits locales ou groupements de celles-ci. Leur champ dintervention est limit au bnfice de leurs seuls actionnaires et uniquement sur les territoires des collectivits actionnaires. Ces SPL sont comptentes pour raliser des oprations damnagement [], des oprations de construction ou pour exploiter des services publics caractre industriel ou commercial ou toutes autres activits dintrt gnral (article 1 de la proposition de loi, crant larticle L. 1531-1 du CGCT). Lintrt vident de ce nouvel outil public pour les autorits locales est de se soustraire aux obligations de mise en concurrence en rpondant aux exigences communautaires du droit in house , tout en grant une activit qui relve du champ concurrentiel. Pour certains de ses dtracteurs, en premier lieu les groupes privs, il sagit dun dtournement des rgles de la concurrence. LUnion nationale des services publics industriels et commerciaux (UNSPIC) et la Fdration professionnelle des entreprises de leau (FP2E) se sont inquites de la mise en place des SPL au point dexercer un intense lobbying auprs des parlementaires afin quils nadoptent pas le projet. En outre une autre proposition de loi relative la cration de socits locales de partenariat a t dpose en juillet 2009 au Snat afin de contrecarrer cette nouvelle offre de gestion publique par la cration dune autre structure locale ouverte au capital priv et favorable aux oprateurs privs.

exigeante de bonne gestion aucune structure publique ntant vertueuse en soi en assignant au service dambitieux objectifs environnementaux, conomiques, dmocratiques et sociaux.

3.1.3. Lespace de concertation offert par la FNCCR aux collectivits dans leur approche diffrencie de la gestion de leau
Quelles soient en gestion publique directe ou en dlgation de service public, de nombreuses collectivits ont adhr la FNCCR, Fdration Nationale des Collectivits Concdantes et Rgies, espace dexpression et de concertation pour les lus en charge de lorganisation des services locaux. Cre en 1934, la FNCCR est une association nationale de collectivits locales (villes, communauts ou syndicats) place sous le rgime de la loi du 1er juillet 1901. Elle a quatre principaux champs dintervention : lnergie, leau (distribution deau potable, assainissement des eaux uses, gestion de la ressource, gestion des eaux pluviales), les dchets et les communications lectroniques. Si elle a dabord t cre pour runir les collectivits autour des enjeux de lnergie, la thmatique de leau a pris au fil du temps de plus en plus dimportance ; cinq permanents travaillent au sein de cette association sur ce seul sujet. Son objectif est de faire valoir, aux niveaux national et europen, le point de vue de ses adhrents auprs des pouvoirs publics et des entreprises concessionnaires , Par sa veille juridique, rglementaire et lgislative, la FNCCR se veut une force de proposition lors de l'laboration de la lgislation et de la rglementation applicables aux services publics locaux . Par ses commissions de travail thmatiques et ses assembles, elle constitue indniablement un lieu de rencontres et dchanges entre lus locaux mais souffre dun manque de renouvellement et de diversification de ceux-ci dans leur reprsentation. Dans le domaine de leau et de lassainissement, la FNCCR compte aujourdhui prs de 400 collectivits adhrentes (de la commune au syndicat mixte), reprsentant environ 46 millions dhabitants, qui se rpartissent quasi galit entre rgie et dlgation

Il est bon de rappeler, alors quelles sont de plus en plus nombreuses sinterroger sur le mode de gestion de leur service deau et dassainissement, que les collectivits locales disposent doutils suffisamment souples pour sadapter aux diffrents contextes locaux. Il ne peut aucunement tre oppos la volont politique dune gestion publique un dficit de structure adquate. De manire gnrale, il nexiste pas dobstacle juridique, administratif, technique et financier incontournable au choix dun mode de gestion public de leau. Seule la volont politique exprime par la collectivit locale de reprendre en main la gestion de leau prime. Lengagement politique fort affirmant leau comme un Bien commun et dfendant la gestion publique de leau doit, bien entendu, saccompagner dune volont

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de service. Elle est de fait un interlocuteur reconnu par les pouvoirs publics. Elle sige dans diverses instances de concertation ou de dcision, notamment au Comit national de leau, dans plusieurs commissions de lAFNOR et dans de trs nombreux groupes de travail ministriels. Elle conduit rgulirement une enqute sur le prix de leau et ralise des analyses comparatives entre services deau et dassainissement volontaires dans une dmarche damlioration de la performance du service. Sur demande concerte de plusieurs collectivits sur un mme sujet, elle peut raliser certaines tudes particulires dans les domaines juridiques, techniques ou de lorganisation des services, mais elle ne ralise pas de missions dassistance matre douvrage ou de matrise duvre. Pendant longtemps la voix de la dlgation a plus port que celle de la rgie car elle tait bien plus reprsente. Un rquilibrage sest effectu en partie et un comit dorientation des rgies deau et dassainissement sest cr afin dorganiser les changes et le partage dexpriences sur des sujets communs afin de consolider le poids des rgies, notamment au sein de la FNCCR. Mais cela nest pas encore suffisant pour un rquilibrage vritable. Favoriser une reprsentation institutionnelle des services en gestion publique Les services deau et dassainissement en gestion publique souffrent de labsence de toute reprsentation institutionnelle intrinsque auprs de tous les organismes officiels de la gestion de leau, comme au sein des trs nombreux groupes de travail ministriels ou inter-agences, qui contribuent au quotidien faire voluer las pratiques des services deau et dassainissement. De par ses spcificits, la FNCCR nest pas en mesure de jouer ce rle de reprsentation institutionnelle. Les services deau et dassainissement en gestion publique doivent donc se doter dune reprsentation nationale qui leur permettra dassurer la dfense de leurs intrts matriels et moraux, limage de la FP2E pour les oprateurs privs du secteur.

3.2. Une absence de rgulation dommageable


La situation franaise en matire de rgulation du service public de leau potable et de lassainissement rvle demble une anomalie majeure : labsence dune autorit de rgulation du secteur de leau et de lassainissement, service public essentiel, comme il en existe dans les domaines de lnergie, des tlcommunications ou de linformation. Si le service public de leau potable et de lassainissement relve dune comptence exerce par les collectivits locales au niveau communal et intercommunal, il est majoritairement dlgu trois entreprises prives en situation de quasimonopole. Labsence dune autorit de rgulation dun service public aussi massivement dvolu des entreprises prives est ds lors lorigine de drives avres et ne permet pas la puissance publique de contrler un service vital. Il est en effet reproch aux grands groupes privs du secteur un abus de position dominante qui renvoie une conomie de rente dont lopacit rsiste lencadrement rglementaire. Les trois lois de rgulation112 adoptes dans le courant des annes 90 nont pas suffi en effet assurer une vritable rgulation publique du secteur. La position ultra-dominante occupe en France par ces grandes entreprises prives depuis prs d'un demi-sicle sur ce service public essentiel, est de plus en plus conteste en raison des drives qui se sont enchanes. En effet, de nombreux scandales ont maill leur histoire rcente. Elles nont pas hsit par exemple jouer de la diversit de leurs champs dintervention (local, national et international), pour chapper la transparence et utiliser les bnfices dgags par l'eau pour financer d'autres activits. La gestion dlgue a ainsi t mise en cause, pendant de nombreuses annes, avant les lois rgulant le financement politique, comme mode important de financement des activits politiques et des campagnes lectorales, ce qui a entran le dveloppement de pratiques de corruption, et ce jour toute

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suspicion na pas disparu dans lopinion l'gard des lus et des entreprises. Certains reprsentants de ces entreprises reconnaissent dimportantes drives apparues partir des annes 1980, mais assurent que le pire serait dsormais derrire nous, que la moralisation du domaine de l'eau et de l'assainissement aurait progress grands pas. On en aurait dsormais fini avec les contrats lonins, les clauses de rvision soigneusement configures aux fins de gnrer des " cash-flows " que ne lgitime aucune amlioration de la qualit de service rendu l'usager ; la rtention des mois durant des redevances perues par les dlgataires pour le compte des Agences de l'eau (2 milliards d'euros par an) qui, au lieu d'tre immdiatement reverses aux Agences, sont places par les entreprises sur les marchs financiers et y gnrent des bnfices qui n'apparaissent pas dans les comptes rendus qu'elles doivent tablir chaque anne pour les collectivits ; les mystrieux "frais de sige" mentionns d'une ligne sur les mmes comptes rendus, sans que leur ralit puisse tre connue ; les clauses d'indexation automatiques indchiffrables pour l'lu lambda ; les frais de personnel incontrlables ; les dures surprenantes d'amortissement de compteurs ; les facturations tonnantes des travaux exclusifs confis des filiales ; l'vaporation des " garanties pour renouvellement " qui doivent tre affectes au renouvellement du rseau, pris en charge par le dlgataire pour la dure du contrat, etc. Depuis une quinzaine d'annes tous les grands corps de l'tat ont tour tour enqut sur le secteur. La lecture attentive de la quinzaine de rapports ainsi rendus publics voque une version contemporaine de la formation que pourrait dispenser, dans une cole de gestion prestigieuse, un lointain descendant du mentor-gelier d'Oliver Twist...

savoir-faire prouv et d'une grande capacit de recherche. Mais ces atouts ne sont rels que si un contrle troit peut s'exercer sur la ralisation des engagements contractuels de lentreprise. Les collectivits ont-elles les moyens dtablir des contrats clairs mentionnant des objectifs prcis et dexercer un contrle ? Les usagers peuventils trouver toute leur place dans le contrle du service public de l'eau ? En amont, il apparat que le contrat de DSP, document qui peut comporter plusieurs centaines de pages, est le plus souvent imprcis sur nombre de points. Ainsi, par exemple, sur les charges indirectes portes par le dlgataire qui font l'objet d'une cl de rpartition conventionnelle, mais qui pourraient tre affines plus spcifiquement chaque contrat. A minima, les contrats devraient prvoir : un droit de regard sur les marchs de travaux lancs par les entreprises (pour contrecarrer la non mise en concurrence sur le march au profit des filiales de lentreprise dlgataire), des pnalits en cas de retard dans les investissements (en rponse aux provisions effectues sur des travaux jamais raliss, ou raliss trs tardivement), le partage des gains de productivit, la gestion prvisionnelle des volutions pouvant affecter lquilibre prvisionnel dun contrat, par exemple lorsque les volumes consomms sont diffrents de ceux envisags. Les diffrentes auditions que nous avons menes dmontrent que trop frquemment, les collectivits locales, surtout celles de petite taille, ne disposent pas des ressources techniques, juridiques et financires suffisantes pour discuter sur un pied dgalit avec les grands groupes. L'absence de matrise de ces dossiers conduit par trop souvent ce que les contrats de DSP signs comportent de nombreuses lacunes et insuffisances.

3.2.1. Un cadre rglementaire dficient, une matrise locale insuffisante


Si la gestion dlgue s'est autant gnralise en France, c'est qu'elle a certes des atouts : elle offre une relle souplesse de gestion, dispose d'un

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Voir A-2.2. page 22

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La Loi Mazeaud-Seguin de 1995 a bien institu l'obligation pour le dlgataire de produire un rapport remis l'autorit dlgante, le 1er juin de chaque anne. Figurent notamment dans ce rapport la totalit des oprations affrentes l'excution de la dlgation de service public et une analyse de la qualit du service. Ce rapport, soumis la commission consultative des services publics locaux (CCSPL113) permet ensuite au maire, ou au prsident de l'EPCI, de prsenter son propre rapport le 30 juin. Mais les comptes rendus financiers fournis par les entreprises sont dlibrment sommaires et partiels, car tablis sur un modle quelles ont elles-mmes cr (le CARE), qui ne permet en aucun cas de rendre compte de la ralit conomique de lexcution du contrat De ce fait, aucun contrle efficace du dlgataire nest possible. Ce point fondamental est tonnant : pourquoi lutilisation de fonds publics (les factures des usagers) par les entreprises chappe-t-elle aux rgles lmentaires du Plan comptable gnral qui vaut pour toutes les administrations ? Il faut imprativement mettre fin cette profonde anomalie, d'autant qu'elle a permis aux firmes, par lusage dune ingnierie financire extrmement sophistique, de dissimuler les surfacturations manifestes et les marges bnficiaires relles ralises sur un contrat de DSP. Afin de faciliter, le plus souvent de rendre tout simplement possible, le contrle des lus sur les dlgations de service public, lencadrement rglementaire devrait tre infiniment plus explicite quant aux modalits du contrle du dlgataire, exiger que le primtre de la dlgation soit circonscrit dans les comptes dune socit filiale ddie, mieux dfinir les modalits de concurrence pour les marchs de travaux lancs par le dlgataire, etc. La question de la comptence et de la formation des lus est ainsi pose, ainsi que celle des appuis techniques et juridiques auxquels ils devraient pouvoir faire appel, tant lors de l'appel d'offre initial que lors de l'laboration du contrat et de son suivi. S'ajoute cela la disparition programme de lingnierie publique territoriale qui concourt

priver les collectivits des moyens dexercer un contrle. Peu dlus se sentent ds lors en capacit daffronter de tels dossiers qui demandent normment de travail pour peu de retour. Il est impratif que la puissance publique intervienne afin de permettre un rquilibrage qui ne pourra se faire quen imposant de nouveaux outils de suivi et de contrle, et en offrant aux collectivits les moyens leur permettant de procder des choix clairs. De surcrot, le bon fonctionnement dmocratique de nos institutions appelle ce que les reprsentants de la socit civile aient accs aux conditions dans lesquelles se droule le contrat. Ici, une refonte des prrogatives des CCSPL et de sa composition permettrait de retrouver des conditions dexercice apaises dun nouveau modle de rgulation qui laisserait toute leur place aux reprsentants des usagers. Ceux-ci sont aujourdhui totalement exclus du face-face lus-entreprises, ce qui est lorigine de bien des suspicions le plus souvent avres. Cette piste mrite dtre approfondie au regard de lvolution du dbat public en France. Dans ce contexte, la position dominante des trois grands oprateurs privs est avre et elles en abusent. A lheure de limplosion du capitalisme financiaris survenue lautomne 2008, lavenir de la gestion de leau la franaise fait ainsi figure denjeu dmocratique majeur. Car, plus largement, cest tout lcosystme de leau qui est sous lemprise du secteur priv. Par ce biais, les trois Majors de leau orientent lensemble des politiques publiques en matire de RechercheDveloppement : avec la cration rcente de trois ples de comptitivit ddis leau, des pans
113 La loi du 27 fvrier 2002 a cr la Commission Consultative des Services Publics Locaux appele tre consulte sur les questions relatives la gestion des services publics tels que la distribution publique dlectricit et de gaz combustible, la gestion de leau et de lassainissement. Prsente dans les communes de plus de 10 000 habitants, les tablissements publics de coopration intercommunale de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, la CCSPL est consulte pralablement toute dlgation de service public, tout projet de cration de service public, en dlgation de service public ou en rgie dote de la personnalit morale et de lautonomie financire, quil sagisse de services publics industriels et commerciaux ou de services publics administratifs.

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entiers de la recherche publique sont dsormais placs sous le contrle des entreprises : brevets, procdures de normalisation, ingnieries financires et juridiques spcifiques au secteur, multiplication des structures de gouvernance para-publiques

quelles peuvent grer plusieurs services deau et dassainissement, et cet observatoire tait cens les inciter produire le RPQS. Grce lObservatoire, chaque habitant tait suppos pouvoir comparer le prix de leau, sa qualit, limpact sur lenvironnement des installations deau et dassainissement, tandis les communes pourraient amliorer leur gestion en sappuyant sur les exemples dautres collectivits. Lobjectif fix tait que 80 % des Franais aient accs dici 2011 aux informations concernant leur service local de gestion de leau, puis 100 % en 2013. Le retard pris, puisque seules 2 000 collectivits (sur 35 000 services) avaient renseign le systme au printemps 2011, et la tentation de se tourner vers les entreprises prives du secteur pour leur confier un mandat de production de ces donnes publiques en place des collectivits concernes, dmontre par labsurde lchec dune no-rgulation a minima laquelle doit imprativement tre substitue une forte rgulation publique, assure par une autorit indpendante.

3.2.2. Lchec de lObservatoire national des services deau et dassainissement (SISPEA)


En rponse aux critiques dnonant juste titre labsence de transparence et de rgulation, les entreprises prives prnent, depuis lore des annes 2000, une auto-rgulation base dindicateurs de performance et de benchmarking et rfutent toute rgulation publique forte du secteur de leau. Et renvoient les collectivits locales leurs responsabilits dexercer un contrle des obligations contractuelles qui dcoulent de lexercice des comptences qui leur ont t dvolues. Elles ont malheureusement t soutenues, dans leur refus obstin de toute forme de rgulation publique efficace du secteur, par les grandes associations dlus, associes depuis 2002 la mise en uvre dun dispositif de rgulation a minima , sous forme dObservatoire national et de benchmarking par le biais dindicateurs de performance, dispositif qui enregistre en 2011 un chec cinglant. La cration du SISPEA, dont nous avons prcdemment voqu les difficults de fonctionnement (cf II.2.1.1.b), devait ainsi rpondre la demande sociale dune plus grande transparence dans la gestion des services publics locaux. Il ne sagissait pas totalement dune nouveaut pour les communes, qui devaient dj, depuis la loi Barnier de 1995, rendre des comptes leurs usagers via le rapport annuel sur le prix et la qualit des services (RPQS). Mais moins des deux tiers des collectivits tablissent ce rapport , rappelait en novembre 2009 le directeur gnral de lONEMA. Ce sont souvent les petites communes qui ne remplissent pas ce devoir, alors mme

3.2.3. Un clatement des services prjudiciable toute rgulation


Nombre de secteurs vitaux comme le logement, le travail, les carburants, les nergies, les tlcommunications, linformation, sont rguls. Pour leau, ressource vitale, chaque collectivit se dbrouille. Cest une spcificit franaise que chaque collectivit ou syndicat deau organise son rseau de distribution deau ainsi que dadduction comme il lentend, sans se rfrer une logique de fonctionnement globale lchelle dun bassin versant. Chacun, matre sur son territoire, sorganise selon des exigences qui ressortent moins de cohrence fonctionnelle globale et hydraulique que de logiques territoriales politiques locales. Cela conduit en outre des doublons dans les investissements et les cots de fonctionnement. Tendre une gestion soutenable ou une prquation du prix de leau entre les territoires savre mission impossible dans un tel cadre.

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Loptimisation du service public de leau passe par une volution des comportements selon des modes de management rpondant aux logiques de fonctionnement technique des bassins versants. Il sagit donc dinciter trs fermement mutualiser les moyens pour faire des conomies dchelle, de ninvestir quaprs avoir optimis la gestion et les installations existantes, en gardant prioritaires les objectifs de prservation de lenvironnement. Diviser par cent le nombre de services de potabilisation et dassainissement Nous proposons une rforme radicale de lorganisation du service public de leau et de lassainissement, qui passe par une diminution drastique du nombre de services sur le territoire national. Cette proposition sinspire de la rationalisation qui vient dtre conduite avec succs au Portugal. Il sagit de diviser les 35 000 services existant par 100 et de redfinir radicalement leurs primtres dintervention selon une logique technique qui distingue deux niveaux dexercice des comptences. Au niveau le plus lev, supra-communal et supraintercommunal, la comptence de production deau pour leau potable (captage, pompage et production deau potable), et celle de traitement des eaux uses pour lassainissement (les stations dpuration). Ce sont les segments de la chane technique qui requirent une forte technicit et de lourds investissements. Lexercice de ces comptences renvoie une logique hydrologique de bassin versant. En aval, les rseaux : la distribution pour leau potable, la collecte et le transport pour les eaux uses, restent de la comptence communale et intercommunale. Ils ressortissent davantage dune logique de bassin de vie, et reprsentent aussi le point de contact avec lusager. Il sagit ainsi de crer lchelle de chaque dpartement, en partant de lorganisation des infrastructures et rseaux existants, deux trois services en charge respectivement de la production deau potable et du traitement des eaux uses, qui possderaient demble une masse critique leur permettant de rpondre aux nouveaux enjeux de la gestion de leau, aux plans technique et financier.

Pour ce qui concerne le deuxime niveau dorganisation, la distribution deau potable dune part, la collecte et le transport des eaux uses jusquaux stations dpuration dautre part, elles restent imparties dans un premier temps aux structures existantes qui, du fait de la rorganisation radicale engage, engageront par la suite ellesmmes, un processus de rationalisation. Aucun obstacle technique ou rglementaire majeur ne soppose cette proposition. La loi sur leau et les milieux aquatiques a confr aux communes et leurs groupements la comptence obligatoire en matire de distribution deau potable, mais la rglementation demeure muette quand la dvolution de la comptence de la production deau potable. Celle-ci peut donc tre confie par une commune, un groupement ou un syndicat une nouvelle entit supra-communale ou intercommunale sans intervention lgislative. Et se trouve totalement dconnecte de toute volution venir de la rorganisation territoriale. La comptence de production deau potable et de traitement des eaux uses pourrait donc tre confie dans chaque dpartement de faon diffrencie des entits constitues sous la forme de syndicats mixtes, rgies communautaires, SPL, au gr des contingences locales, tant techniques que politiques. Concernant la mise en uvre de cette proposition, la loi n 2004-809 relative aux liberts et responsabilits locales du 13 aot 2004 (LRL) qui a confi davantage de comptences et de liberts aux collectivits territoriales et permet notamment dexprimenter de nouvelles modalits de dvolution de comptences, pourrait tre utilement mobilise pour faciliter la mise en uvre de cette nouvelle organisation du service public de leau lchelle nationale. Nouvelle organisation qui ferait lobjet dune loi-cadre, prvoyant que cette rorganisation du service public de leau et de lassainissement soit conduite lhorizon dune mandature. Cette proposition laisse ouverte la question du choix de mode de gestion, publique ou prive, de ces nouvelles entits, et elle est de nature faciliter la

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mise en uvre de prquation tarifaire sur ces primtres largis. cette pertinence de lchelon territorial est donc corrle la qualit de service rendu aux usagers.

3.3. Conforter la gestion publique et les moyens dvolus aux lus pour une gestion matrise des dossiers de leau
Loi et rglements concernant lencadrement de la gestion sont des outils essentiels, mais ils ne peuvent pas tout. Dautres moyens, dautres outils doivent tre mobiliss pour permettre aux lus de contrler ces dossiers complexes. Tout dabord, par des efforts soutenus en matire de formation tous les enjeux de la gestion de leau afin que les lus en charge de la gestion de leau puissent matriser les principaux facteurs, quil sagisse de contrler une DSP, grer une rgie publique, raliser un appel public la concurrence... Cest galement les rendre conscients de la richesse du patrimoine dtenu par leur collectivit dans les rseaux (tuyaux, rservoirs, quipements hydrauliques) et donc mieux la prendre en compte. Ltat du patrimoine hydraulique communal est le fruit du prix de leau et du travail de loprateur. Enfin, la gestion publique permet de matriser les investissements et de promouvoir une politique patrimoniale long terme. Elle ncessite une capacit de matrise douvrage et renvoie donc limpratif de reconstituer une vritable ingnierie publique, qui a peu peu t dmantele, faisant place une vritable hgmonie du secteur priv sur toute la chane de leau.

de la problmatique quil a en charge et ne pas se dfausser il est malheureusement trop souvent tent de se retourner vers le directeur gnral des services (DGS) dont la mission, administrative, nest pas politique. Cependant, il a besoin davoir des rpondants dans les services de la collectivit, notamment sur les questions dexpertise juridique et financire. Avoir des services solides en embauchant des professionnels comptents reprsente un investissement judicieux car il permet un retour par le bnfice du contrle que ces professionnels permettent dexercer. Cest un choix politique. Cette formation est particulirement importante au niveau financier car des diffrences essentielles existent entre gestion prive et gestion publique, notamment au niveau des amortissements. Les rgles comptables respectives des deux modes de gestion prsentent ainsi des fondamentaux trs diffrents, quil sagisse de leur formulation ou de leur lecture. Sur le fond, le premier dentre eux est que loprateur public a lobligation de voter les budgets en quilibre. Cela conduit ds la premire anne, amortir les dpenses de l'exercice en les divisant par les consommations de l'anne pour en tirer le prix de revient rel de l'eau. Mais en gestion prive, on peut lisser pertes et bnfices sur toute la dure du contrat ce qui permet de pratiquer un prix au m3 apparent infrieur, la premire anne, les fonds sont rcuprs sur les annes suivantes. Dautant que les formules d'actualisation du prix de leau garantissent pour loprateur le niveau des recettes futures sur des dures longues. Il est bien vident que lapplication de rgles de comptabilit diffrentes joue de faon trs importante lors de la ngociation dun contrat. En comptabilit publique, chaque service deau regroupe lensemble de ses dpenses dans un compte administratif unique, il peut mme exister des sous-comptes ou un dtail par opration. Cette contrainte nexiste pas pour loprateur priv qui gre plusieurs contrats et agglomre les rsultats dans une comptabilit unique qui ne dtaille ni les cls de rpartition entre contrats ni ses dpenses internes de frais de sige ou frais gnraux, comme nous lavons vu prcdemment. Enfin,

3.3.1. La formation des lus


Lexpertise dvelopper est multiforme et intresse trois domaines diffrents indispensables une bonne matrise de la gestion de leau : technique, juridique et financier. Si un lu nest pas cens tre un expert, il doit nanmoins matriser les enjeux

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selon les comptabilits appliques, les dotations et amortissements sont traits diffremment. lidentique de la proposition faite en direction des reprsentants associatifs, nous proposons que cette formation soit prise en charge par les Agences de leau dont cest la comptence mais qui ne lexerce que rarement et, il faut bien le reconnatre, connaissent lorsquelles le font peu de succs auprs des lus. Cette formation devant tre obligatoire pour tout lu, et son supplant, nouvellement en charge dune mission publique de gestion de leau.

La cration d'une ligne budgtaire mettant en place un fond d'investissement ne serait-il pas une faon d'anticiper, et dans les esprits et dans les comptes, la bonne gestion de nos rseaux ? Cet enjeu majeur de service public est encore plus gravement dissimul en cas de DSP dans la mesure o, le fermier assurant le renouvellement du patrimoine pour le compte de la collectivit, celle-ci ignore ltat rel de son outil de production/distribution. Le plus souvent, en fin de contrat, elle en hrite sans connatre rellement ni le trac ni ltat technique des rseaux, ni celui des infrastructures. Il est donc crucial, par voie lgislative ou rglementaire, dacter lobligation de transmission chaque anne des plans des rseaux et de favoriser la valorisation de ces infrastructures dans le patrimoine communal. Cette mesure permettra une rversibilit facilite des options de gestion. Et damliorer linformation de lusager sur la richesse de son patrimoine, limportance de son entretien.

3.3.2. Valoriser les rseaux hydrauliques dans le patrimoine communal


Les quipements hydrauliques, tuyaux et branchements, datent majoritairement des annes 50/60. Or de tels rseaux ont une dure de vie physique denviron 80 ans (paramtres de variabilit suivant la frquence et le poids des passages, agressivit des sols), soit jusque dans les annes 2030/40. Pour maintenir ce rseau avec le mme niveau de performance quen 1950, il aurait fallu lentretenir, c'est--dire le renouveler hauteur d1/80me de sa valeur en euros courants par an. Or cet actif patrimonial enterr et invisible chappe la vigilance gnrale. Les fuites ou les casses ne sont que des symptmes de leur fragilit et vtust croissante. Rares sont les collectivits qui connaissent ltat physique rel et la valeur conomique de leur rseau de distribution et de lensemble de leur patrimoine hydraulique. Si chaque collectivit se doit d'amortir chaque anne son rseau de distribution, une approche uniquement comptable parat insuffisante et surtout ne pas correspondre la ralit. Certaines questions appellent des rponses extrmement prcises, notamment : est-ce que la collectivit amortit tous les ans ses installations de manire constituer des provisions financires ? L'autofinancement constitu ce jour existe-t-il et sera-t-il suffisant pour faire face aux travaux inluctables effectuer sur le rseau ?

3.3.3. Refonder une ingnierie publique


La rforme de ltat engage en 2007, avec la mise en uvre de la RGPP rduit le rle des services techniques dcentraliss de ltat en fusionnant les effectifs des DDE et DDA et affaiblit, voire fait disparatre lingnierie publique au bnfice de la seule ingnierie prive114. Cette dernire est coteuse et souvent inaccessible aux petites collectivits, ce qui signifie que le service public nest plus rendu. Les finalits de lingnierie publique relvent du service et de laccompagnement, sans lier la prestation rendue un cot conomique direct, tandis que celles de lingnierie prive relvent des ncessits conomiques et du march avec des exigences dentreprises dont les tudes doivent dabord satisfaire le client et ne sont pas neutres. Les collectivits se retrouvent donc pieds et poings lis face aux grandes entreprises prives du secteur, et ne peuvent recourir quaux prestations
114 Extrait dun courrier adress par le Premier ministre Franois Fillon aux prfets en 2007, relatif au retrait total partir de 2011 des ex-DDE et DDA du champ de lingnierie : Lingnierie publique na plus se substituer lingnierie prive .

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effectues par des acteurs privs de laudit, eux aussi infods aux mmes majors de leau. Dans le domaine de lassainissement, les collectivits locales, surtout en milieu rural et pri-urbain, recevaient jusqu prsent gratuitement lassistance technique des Services dassistance technique aux exploitants de stations dpuration (SATESE), dpendant des Conseils gnraux. Sur injonction de Bercy, lors des dbats parlementaires pralables ladoption de la LEMA du 30 dcembre 2006, ces prestations ont d entrer dans le champ de la concurrence. Elles ne sont plus gratuites et doivent faire lobjet de conventions. Entres dans le champ de la concurrence, elles ne seront plus, de fait, effectues sur les plus grosses stations dpuration puisque celles-ci sont gres par les grandes entreprises dlgataires. Cette rforme impose aux 700 ingnieurs et techniciens des Satese qui en contestaient le bien fond, ont conduit la disparition dun tiers de ces services sur le territoire national, une rduction trs sensible des capacits dintervention des services rescaps, et une considrable perte de connaissance et dexpertise, rsultant dannes de prsence effective sur le terrain. Le rsultat ce sont des milliers de collectivits locales en milieu rural qui vont subir une dgradation acclre de leurs capacits puratoires, et sont donc susceptibles de contrevenir nos obligations communautaires en la matire. Laudit et le conseil privs en mal dindpendance Le dmantlement marche force de lingnierie publique met en lumire le rle crucial des bureaux dtude et de conseil privs, qui interviennent notamment pour exercer des missions daudit des gestions dlgues et de choix de modes de gestion pour le compte des collectivits locales. Il faut souligner demble quaucun texte rglementaire nimpose une collectivit de procder un audit dun service dlgu, voire de se faire assister dun bureau dtudes pour choisir son mode de gestion. Et il importe fortement de savoir que ce domaine dactivits, qui regroupe une centaine dentreprises en France, fait lobjet de critiques rcurrentes relatives des pratiques qui tmoignent de lemprise quexercent les grandes entreprises dlgataires sur ce secteur dactivits.

Il en rsulte notamment, comme en tmoignent les statistiques rgulirement publies par les ministres de lcologie ou de lIntrieur, quen 2008, 95 % des contrats de dlgation arrivant expiration taient reconduits au mme dlgataire, ce pourcentage restant encore extrmement fort aujourdhui. Les interventions de ces bureaux dtude ne concourent donc pas permettre une relle rversibilit en matire de choix de mode de gestion. Ce constat pose donc clairement la ncessit dune intervention publique en appui aux collectivits territoriales afin de leur permettre de fonder un choix clair, lment crucial dune reconqute dune matrise publique aujourdhui totalement dfaillante. On peut multiplier les exemples qui attestent tous dune emprise, considrable et insouponne, des grands groupes privs du secteur sur des pans entiers des politiques publiques du secteur de leau et de lassainissement. Le statu quo conduirait leur confier les missions publiques qui leur chappent encore, alors qu'elles sapprtent dans la priode raliser une OPA sur la gestion de la ressource elle-mme (le grand cycle de leau ), jusquici dvolue ltat, des agences publiques et aux Agences de leau, syndicats et collectivits. Il revient la puissance publique de sassurer de la matrise des politiques de leau et de lassainissement et darmer les lus qui sont les garants de cette puissance publique. Il est donc indispensable doffrir un appui au Public. Afin de disposer d'expertises fiables, il est indispensable que les collectivits publiques disposent de leur propre structure. Leur donner la possibilit de faire appel une ingnierie publique (conseils, devis, audit) est une donne essentielle de la survie du service public national. La revitalisation dune ingnierie publique mise mal par la RGPP est donc primordiale. Celle-ci doit tre soutenue par un tablissement public national et tre dploye au plus prs des territoires, en se calant sur lacte III de la dcentralisation. C'est dans ce sens que nous proposons la cration du ple Eau de l' Agence publique d'expertise
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et d'tude dont les comptences et moyens indispensables, au niveau national et rgional, pourraient tre mobiliss en faisant notamment appel cinq ples-ressources publics : - Le Groupe Gestion des Services Publics Eau (GSP Eau), historiquement structur sous lgide du ministre de lAgriculture (DDA), rseau rassemblant des ingnieurs spcialiss, aujourdhui en poste dans des DDT, et dont les perspectives davenir ont fait lobjet dune journe dtude organise par la Direction de leau du MEDDTL le 11 mai 2011. - Les huit Centres dtudes techniques de lEquipement (CETE), services dconcentrs du MEDDTL, qui exercent des activits proches de celles des bureaux dtude et dingnierie privs, tout en participant aux programmes de recherche-dveloppement du rseau scientifique et technique (RST) du MEDDTL. Les prestations offertes par les CETE comprennent tudes, expertises, conseils, assistance matrise d'ouvrage et assistance matrise d'uvre, recherche, mthodologie, animations de rseaux, formation, avis techniques, essais de laboratoire et contrles de chantier Dans le cadre de la RGPP, le statut des CETE a lui aussi t remis en cause, et ils sont rputs devenir, soit des Etablissements Publics, soit des Services Comptence Nationale, situation propre faciliter laffectation dun certain nombre de personnels et moyens au ple Eau de la future Agence nationale dexpertise. - Le Centre dtudes sur les transports, les rseaux, lurbanisme et les constructions publiques (CERTU) et lex-Laboratoire central des Ponts et Chausses (LCPC) (devenu IFFSTAR aprs sa fusion avec lINRETS), galement partie prenante du rseau scientifique et technique (RST) du MEEDTL, interviennent de longue date sur les problmatiques des rseaux, et pourraient galement tre mobiliss.

- Le bureau dtudes Egis, contrl par la Caisse des Dpts et Consignations, a dvelopp des activits de conseil et dingnierie dans le domaine de leau. - Une dizaine de collectivits locales ont cr, depuis 2010, des structures dingnierie publique, lchelle intercommunale ou dpartementale, sous la forme de syndicat mixte, syndicat dtude, agence technique dpartementale, association prenant acte de la brutale cessation dactivits des ex-DDE et DDA ordonne dans le cadre de la RGPP. Leur mise en rseau, voire lintgration au niveau des structures rgionales du ple Eau de la future Agence nationale dexpertise, apporterait un prcieux retour dexprience. Comme y invitait le Rapport dinformation115 Les collectivits locales, moteurs de lingnierie publique 116, ralis par le snateur socialiste Yves Daudigny la cration du ple Eau de lAgence nationale dexpertise permettrait aux collectivits locales de faire face labandon de lingnierie publique auparavant exerce par les ex-DDE et DDA partir du 1er janvier 2012. Les pistes voques ci-dessus permettent en effet de garantir la prennit de l'assistance technique de l'tat pour des raisons de solidarit et d'amnagement du territoire (ATESAT), de dvelopper une ingnierie publique territoriale, de mobiliser les comptences et moyens du rseau scientifique et technique et, enfin, de permettre une bonne utilisation des marchs publics, et partant de largent public.

115

Rapport n 557 - 15 juin 2010, tabli au nom de la Dlgation aux collectivits territoriales du Snat http://www.senat.fr/notice-rapport/2009/r09-557-notice.html

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3.4. Nos propositions dappui une gestion publique performante et rationalise


3.4.1. Les mesures de rationalisation et de rgulation
1. Comme nous lavons plus longuement voqu en point 3.2.3, refondre lorganisation territoriale du service public de leau et de lassainissement lchelle nationale sur un double niveau technique dintervention. Soit 2 3 structures supra-communales et intercommunales, lchelle dpartementale, voire interdpartementale, en charge de la production deau potable et du traitement des eaux uses, dans une logique de bassin hydrographique. Et un deuxime niveau communal et intercommunal, en charge dune part de la distribution de leau potable et dautre part de la collecte et du transport des eaux uses. Cette rforme permettra de passer de 35 000 services deau et dassainissement aujourdhui quelques centaines de services en charge du premier niveau dintervention technique (production deau potable et traitement des eaux uses), et quelques milliers de services en charge de la distribution de leau potable et de la collecte et du transport des eaux uses. 2. Cette rforme de lorganisation territoriale emporte tout naturellement son impulsion et sa supervision par lAutorit indpendante de rgulation et de contrle (cf enjeu II), dote de pouvoirs trs tendus. Elle devra tre en capacit dexercer un contrle vritable sur les services issus de la rforme, tche impossible conduire dans le contexte actuel.

opter sils le souhaitent pour la gestion publique. Cette option demeure extrmement difficile aujourdhui, tant les obstacles qui sopposent cette rversibilit du mode de gestion sont nombreux et se montrent par trop souvent insurmontables. Il est essentiel de promouvoir un nouvel quilibre, sauf assister des conflits socitaux de plus en plus virulents autour de la gestion de leau et accepter par ailleurs une possible balkanisation des territoires en ce qui concerne sa gestion soit la mainmise par une firme sur toute une partie de territoire. Ce qui de fait existe dj sur certains territoires ruraux et pri-urbains. La question essentielle : comment armer les lus pour qu'ils puissent au mieux assurer leurs missions ? Il est constat que la mise en concurrence sur lappel doffre pour tout contrat renouveler nimplique pas un turn-over important des prestataires. Il est vident que le prestataire dj en place a de larges atouts pour conserver la dlgation : outre sa connaissance du terrain, des infrastructures et de leur tat, il a dj en main tout le rseau informatique. Cest certainement l un point des plus sensibles : la rcupration des fichiers informatiques de gestion clientle, les systmes de relve des compteurs. Car il faut assurer la continuit du service ce qui ncessite une forte anticipation et une organisation sans faille, surtout au niveau de la facturation des abonns. Il y a donc une dpendance administrative vidente lie au changement de prestataire. Cette dpendance technique, qui nest pas flagrante, est particulirement importante lorsquon organise les mises en concurrence. Elle demande que les dossiers soient prpars trs en amont pour pouvoir faire face l'ensemble des problmatiques et des obstacles qui seront rencontrs. C'est donc en tout premier lieu la motivation et l'implication des lus qui seront moteur et permettront, notamment, de revenir en rgie publique et, tout le moins, d'organiser une vraie concurrence. Ce qui doit tre confort par des dispositions tant rglementaires que lgislatives pour mettre leur disposition les moyens et les outils inhrents cette matrise.

3.4.2. Les mesures dappui la gestion publique


Ces premires mesures se dclinent directement des constats parfois accablants prsents prcdemment. Il ne sagit pas pour nous dopposer caricaturalement les deux modes de gestion mais de permettre la puissance publique et aux collectivits locales directement concernes de fonder un choix clair sur le mode de gestion du service public de leau et de lassainissement, et donc de pouvoir

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1) Un meilleur encadrement de la gestion dlgue


Finalit : des cadres de gestion clarifis, une concurrence pouvant rellement jouer, une transparence affirmer. 3. Rviser les dispositions rglementaires arrtes par les lois Sapin , Barnier et MazeaudSeguin . En ltat lengagement dune procdure Loi Sapin lissue dun contrat de DSP conduit dans 95 % des cas la reconduction du dlgataire en place. Ces dispositions doivent tre rvises afin de rendre obligatoire avant toute signature dun contrat de DSP une comparaison objective des diffrents modes de gestion envisageables. 4. Renforcer les pouvoirs de contrle de la Cour des comptes et des Chambres rgionales des comptes, notamment en leur donnant formellement la comptence dexpertiser les comptes des entreprises prives dlgataires de contrats de dlgation de service public. 5. Conforter des modalits dintervention publique dans le secteur de laudit en matire de DSP, dont les acteurs, rputs indpendants , interviennent systmatiquement en faveur des entreprises prives. Et promouvoir, dans le respect des contraintes communautaires, lmergence de ples publics dcentraliss, spcialiss dans laudit des dlgations de service public. 6. Faire obligation aux entreprises prives du secteur de fournir un compte prcis des recettes et des charges de la dlgation de service public, qui permette notamment un contrle prcis des charges de structure imputes au contrat. 7. Faire obligation aux entreprises prives de transmettre : - leurs fichiers abonns rgulirement tous les 3 ans, et deux ans au moins avant le fin du contrat de DSP ; - les plans des rseaux deau et dassainissement et lhistorique des interventions, annuellement. 8. Mettre en place un cadre rglementaire pour des contrats plus explicites, dfinissant les objectifs, prvoyant notamment de procder rgulirement des valuations, confortes par des contrles, des services fournis sur

la base de normes communes dfinies l'avance, introduisant des clauses de rvision au vu de latteinte des rsultats initialement fixs, prcisant le maintien des niveaux raisonnables de la rmunration du capital des entreprises. Chaque contrat de DSP doit tre identifiable par une structure de gestion au sein de lorganigramme de lentreprise prive. Cette structure devra dornavant intgrer des reprsentants de la/des collectivit(s) dlgantes et des usagers. 9. Limiter le nombre de services que pourrait rendre une mme entreprise sur un territoire donn pour viter qu'une collectivit ne tombe sous la coupe d'un groupe. La situation monopolitistique prive devra tre ainsi tre contenue par la limitation des marchs dtenus par la mme entreprise sur un territoire donn un seuil, fix par le lgislateur ou lAutorit de rgulation. 10. Tenir jour dans chaque dpartement lintgralit des contrats de marchs publics et DSP dans le secteur des multi-utilities, les fichiers tant consultables par le public. 11. Les activits de mcnat, sponsoring et toute autre forme de partenariat au bnfice de collectivits et personnes publiques sont interdites toute entreprise titulaire dun march public, dune DSP ou dun contrat de PPP. 12. Donner sens et dynamisme aux CCSPL en revoyant leur mode de dsignation et leurs missions. Si la mise en uvre de l'ensemble de ces dispositions est une condition ncessaire un encadrement rigoureux des modalits de gestion prive, il est tout aussi indispensable de ractiver et conforter les structures de contrle, ce qui a fait lobjet de propositions dans lenjeu prcdent sur la gouvernance.

2) L appui la gestion en dispositif public


Le dbat sur le mode de gestion des services deau a longtemps t confisqu par les grandes entreprises de leau. Il est aujourdhui possible de faire entendre une autre voix, celle de la gestion

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publique de leau avec des expriences de retour en rgie couronnes de succs, que ce soit dans de grandes ou de petites villes. Il ne sagit pas de retirer tout rle au priv dans le secteur de leau, leurs comptences techniques tant toujours utiles lexploitation oprationnelle du service. Mais dune fonction de gestionnaire excutif il est souhaitable de passer un rle de prestataire, dans le cadre de marchs publics sous contrle et matrise douvrage de la collectivit. La France fait figure dexception au niveau international dans sa longue pratique de dlgation de service public. Des pays affichant pourtant leur libralisme conomique, comme les tats-Unis, ont toujours voulu conserver dans la sphre publique la gestion de cette ressource vitale. Au-del des scandales connus qui ont entachs certains contrats, il est sain que les citoyens usagers et contributeurs financiers et les collectivits locales responsables juridiquement et politiquement de la qualit du service rendu soient de plus en plus nombreux rclamer transparence, valuation et matrise. Loin de tous ceux qui caricaturent et stigmatisent le service public en le taxant darchasme, il est temps de montrer sa ncessit et sa modernit, dans sa fonction de garant de lintrt gnral. Sil est un service public local qui doit pouvoir en faire la preuve, cest bien celui de leau. 13. Conforter la gestion en rgie en amliorant sa transparence, en favorisant la participation des lus et des usagers sa gestion et en systmatisant le principe de ladoption de contrats dobjectifs entre la collectivit et la rgie publique. 14. Scuriser et simplifier la rglementation, foisonnante, qui encadre lintervention des acteurs publics dans le domaine de leau, dans le respect des obligations communautaires. Ce qui engage une dmarche pro-active de remise plat aux fins de dgager une doctrine oprationnelle en matire de Services dintrt conomique gnral (SIEG) et de prestations in house . A cet gard lapparition des SPL devra faire lobjet dun suivi attentif aux fins de vrifier que ce nouveau mode de gestion peut contribuer un vritable rquilibrage du secteur entre gestion publique et gestion prive.

15. Ouvrir, dans un cadre prospectif, une rflexion plus large vers le secteur de lconomie sociale pour imaginer un nouveau cadre juridique de la gestion eau et assainissement en sappuyant sur lexemple des coopratives, ce qui pourrait dailleurs permettre de mobiliser dautres sources de financement. 16. Favoriser une reprsentation institutionnelle des services en rgie. Les services deau et dassainissement en gestion publique souffrent de labsence de toute reprsentation institutionnelle auprs de tous les organismes officiels de la gestion de leau, comme au sein des trs nombreux groupes de travail ministriels ou inter-agences, qui contribuent au quotidien faire voluer les pratiques des services deau et dassainissement. La FNCCR nest pas en mesure de jouer ce rle de reprsentation institutionnelle des services en gestion publique. Les rgies deau et dassainissement doivent donc se doter dune reprsentation nationale qui leur permettra dassurer la dfense de leurs intrts matriels et moraux, limage de la FP2E pour les oprateurs privs du secteur.

3) La promotion de nouveaux moyens au service des collectivits


La matrise de la politique de leau et de lassainissement est un dfi auquel la puissance publique ne peut se soustraire, sous peine de laisser ce secteur essentiel aller vers une marchandisation de plus en plus pousse, et de perdre tout pouvoir dinflexion et de contrle sur son territoire. Il est donc indispensable de pouvoir clairer les collectivits, les lus et les usagers sur les multiples enjeux de la gestion de leau et de pallier les besoins crs par le dmantlement actuel de nos services publics. Un dsquilibre dautant plus important que, si des moyens ont t enlevs au service public, notamment par la RGPP, il existe Bercy la Mission dappui aux partenariats-publics-privs , cre par le ministre de lEconomie et des Finances, donc en soutien au dveloppement du secteur priv !

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17. Assurer une formation auprs de tout lu et de son supplant nouvellement en charge dune mission de gestion de leau dans le cadre local ou territorial dun comit de bassin ; formation obligatoire, organise par les Agences de leau, comptentes en la matire. 18. Rendre obligatoire la valorisation des plans et de lensemble des infrastructures deau et dassainissement dans le patrimoine communal. Rendre galement obligatoire la publication de leur valorisation dans le rapport annuel du maire. 19. Crer le ple Eau de l Agence publique dexpertise et dtude117 dot dexperts mis disposition auprs des lus avec pour mission de leur fournir expertise, conseil permanent et aide la ngociation dans les diffrents domaines juridiques, financiers et techniques lis la gestion de leau. Il aura galement pour mission de raffirmer les notions de service public et de patrimoine public, de dvelopper les concepts dintrt gnral, dconomie sociale et durable. Nous proposons en outre que cette structure nationale soit dcline au niveau territorial par un rseau dantennes rgionales, structures sous forme de SPL, dont les collectivits locales concernes pourront prendre chacune de 0,1 % 0,2 % du capital social. Ces SPL rgionales daudit et de conseil pourraient ds lors apporter leur appui technique leurs collectivits actionnaires, sans passer par un appel public la concurrence, puisque bnficiant du rgime communautaire du in house . Le ple Eau de lAgence publique est appel jouer un rle dcisif en matire de veille technologique et de formation dans des domaines dintervention qui requirent des comptences trs pointues : droit communautaire, juridique, finances, normalisation

117 Se rfrer au Projet socialiste 2012 le changement Un tat stratge point 4.1.1.

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B- LES ENJEUX

IV- Quatrime enjeu : quels financements pour une gestion moderne et durable ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
4.1. Un modle conomique bout de souffle ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 4.1.1. Lvolution du modle conomique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 4.1.2 Des besoins de financement considrables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 4.1.3. Les oprateurs privs la recherche dune nouvelle stratgie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133 4.2. Le prix de leau : permettre laccs de tous leau tout en encourageant aux bonnes pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 4.2.1. La facture adresse lusager . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 4.2.2. Une prcarit et donc des besoins en hausse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 1- Lchec du systme daide actuelle aux plus dmunis 2- Une inflation lgislative non aboutie a- La proposition du CESE en 2009 b- La proposition de loi Cambon c- La proposition de loi Buffet de 2009 d- Ladoption de la proposition de loi dite Cambon-Flajolet 4.2.3. Les dbats sur le droit leau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .139 4.2.4. Les dbats sur la tarification progressive, ne pas confondre avec une tarification sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 1- Au niveau technique 2- Sur le fond 4.2.5. Les dbats sur le prix de leau et la prservation environnementale . . . . . . . . . . . . . . . 142 4.2.6. La position du groupe de travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 4.3. Nos propositions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

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B- LES ENJEUX

Quatrime enjeu : Quels financements pour une gestion moderne et durable ?


4.1. Un modle conomique bout de souffle ?
4.1.1. Lvolution du modle conomique
Le financement du service public de leau et de lassainissement est essentiellement assur par les factures deau quacquittent les usagers, pour un montant annuel de prs de 12 milliards deuros, et les subventions accordes par les conseils gnraux, pour un montant annuel de 700 millions deuros, affectes pour lessentiel aux petites communes pour leurs travaux dadduction deau et dassainissement. Mais les politiques publiques de leau et de lassainissement sont aujourdhui en crise sous leffet de plusieurs facteurs cumulatifs. En effet, il y a maintenant plus dun sicle que le modle conomique du service de leau (public comme priv) a vu le jour, dans la foule des ides vhicules par les hyginistes. Il a t construit sur lhypothse dune croissance infinie des volumes consomms puis facturs aux usagers domestiques et industriels. Or, depuis une vingtaine dannes, ces volumes consomms sont affects par une baisse structurelle qui ne semble pas avoir de terme prvisible. raison dune baisse de 1 % 2 % par an, cette baisse structurelle reprsente une diminution des volumes facturs de 20 % 25 % depuis vingt ans. Ainsi, les volumes consomms Paris ont baiss de 16 % entre 1995 et 2005118. Plusieurs facteurs sont lorigine de cette diminution de la consommation deau : la dsindustrialisation des agglomrations, la rduction croissante des fuites hors des rseaux de distribution, les conomies ralises par les grands comptes Or les cots fixes attachs aux services, loin de demeurer stables, augmentent sous leffet de ladoption de normes de qualit toujours plus svres, alors que certaines pollutions ne cessent de crotre, induisant dincessantes remises aux normes des infrastructures tant pour la potabilisation que pour lassainissement des eaux. Le prix du m3 deau augmente donc dautant que ces cots fixes sont rpartir sur des quantits moindres de consommation. Il y a l un paradoxe : plus nous conomisons leau, en restreignant notre consommation quotidienne mais aussi en nous dotant dquipements individuels modernes, que ce soit pour traiter leau ou pour la rcuprer, et plus lquilibre conomique des services deau devient prcaire puisque nous diminuons notre participation son entretien et son renouvellement. Dautre part, lorsque la consommation deau diminue de faon importante dans un rseau, cela peut entraner une fragilisation de celui-ci dont le dbit nest plus adapt, une stagnation forte de leau dans les rseaux pouvant ds lors entraner des problmes sanitaires. Avec, lextrme, les exemples de la ville de Magdebourg en ex-Allemagne de lest, ou de Dtroit aux USA o dsindustrialisation et exode de la population ont dune part provoqu des problmes sanitaires majeurs, dautre part gnr une crise financire du service.
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(tablissements publics, collectivits, industriels), la diminution des consommations deau des appareils lectro-mnagers et, enfin, lvolution des modes de vie.

Source : avis du Conseil conomique, social et environnemental de mai 2009 sur les politiques en matire deau potable

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Enfin, sil apparat logique que lusager domestique prenne en charge les frais lis sa consommation personnelle deau potable et au service dassainissement des eaux uses, et participe ds lors due proportion au cot des services du petit cycle de leau, nous devons poser la question des dsquilibres structurels en matire de financement imput respectivement aux usagers domestiques, aux usagers agricoles et aux usagers industriels. En effet : Collectivits (soit les usagers domestiques) : 24 % de la consommation deau119, 74,5 % des redevances perues par les Agences de leau au titre du prlvement, 89,9 % de celles perues au titre de la pollution ; Agriculture : 48 % de la consommation (des pointes 79 % de la ressource disponible en t), 3,6 % des redevances perues par les Agences de leau au titre du prlvement, 0,5 % de celles perues au titre de la pollution ; Industrie et nergie : 28 % de la consommation, 21,9 % des redevances perues par les Agences de leau au titre du prlvement, 9,6 % de celles perues au titre de la pollution.

ou qui vont en samplifiant, laisse apparatre des besoins de financements considrables lhorizon des toutes prochaines annes. Compte tenu de leur ampleur, tous les partenaires devront y tre associs : tat, collectivits, usagers Le patrimoine national de rseaux deau potable (906 000 kilomtres) et dassainissement (360 000 kilomtres) entre dans une priode de renouvellement intensif qui va devoir tre fortement accentu lhorizon 2020. Aujourdhui, le cot de renouvellement et dextension des rseaux dassainissement est estim 3 milliards deuros par an et va fortement peser sur le 10me Programme des Agences de leau sauf prendre le risque dune dgradation acclre des rseaux, qui accrotrait dans des proportions intenables le cot des renouvellements dont lampleur va devoir tre multiplie par deux ou trois lhorizon des dix prochaines annes. La remise aux normes du parc des STEP qui pnalise depuis plusieurs annes les autres secteurs puisque mobilisant 30 % des moyens financiers des Agences. Leffort sans prcdent engag depuis 2007 pour la remise aux normes des installations devra tre suivi en 2015 dune nouvelle phase de reconstruction annuelle denviron 500 STEP, pour un montant annuel estim 750 millions deuros par an. Il faut y ajouter la prise en charge imprative du traitement des eaux pluviales, dont la taxation nest pas mise en uvre pour lheure par les collectivits. Or le cot du traitement des eaux pluviales a t estim en moyenne nationale environ 30 % du cot de lassainissement des eaux uses. La charge financire du traitement des eaux pluviales est aujourdhui reporte, dans des conditions juridiques contestables, sur le budget gnral des collectivits locales. Aussi nombre dentre elles ninvestissentelles pas, ou trs insuffisamment, dans le traitement des eaux pluviales.
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Un tel dsquilibre nest pas tenable, et nous sommes certainement arrivs la fin de ladage que lon avait voulu riger en systme leau paye leau , adage qui nest donc aucunement respect. Il faut se poser la question sans tabou : quest-ce qui revient aux usagers, quel nouvel quilibre est-il possible dinstaurer entre eux ? Il convient dengager un dbat approfondi sur le primtre du service public deau et dassainissement, les missions la charge des collectivits locales, et donc des usagers domestiques, et partant du nouveau mix facture-fiscalit qui devra tre mis en place pour financer lavenir les politiques publiques de leau.

4.1.2. Des besoins de financement considrables


Le diagnostic de lensemble des charges financires qui psent sur la gestion de leau, des prises en charge actuelles, des incohrences et des dficits qui apparaissent dans celles-ci, des charges nouvelles

Source : rapport du Commissariat au dveloppement durable n33 janvier 2011

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Toujours dans ce chapitre assainissement, le distinguo entre rseaux unitaires (eaux uses et eaux pluviales accueillies indiffremment soit les rseaux historiques de tous les curs dagglomration) et sparatifs (eaux uses et eaux pluviales collectes sparment) a t largement ignor depuis des dcennies lors du raccordement des nouvelles habitations aux rseaux existants. Aucun financement nest disponible aujourdhui pour couvrir la remise en conformit des branchements, intervention indispensable un bon fonctionnement du systme dassainissement urbain. A titre dexemple, pour 50 000 branchements dfectueux identifis dans un dpartement de la petite couronne parisienne, le cot de la remise aux normes est estim 250 millions deuros. Les objectifs assigns par la DCE imposent galement de consacrer dsormais dimportants financements la prservation des milieux : zones humides, restauration des rivires (mise aux normes, restauration ou effacement des ouvrages dissmins au fil de leau), protection des captages Lobjectif prioritaire de protection de 507 captages adopt par la loi Grenelle va mobiliser des moyens considrables puisquil sagit cette fois dengager la protection de bassins dalimentation de captages pouvant reprsenter des milliers, voire des dizaines de milliers dhectares. Et donc de contractualiser sur ces zones des objectifs de protection de la ressource avec des acteurs conomiques (industriels, agriculteurs et amnageurs) qui devront tre indemniss pour le manque gagner quengendrera ladoption de ces mesures. En matire de sant publique, dimportants investissements sont galement prvoir, tant au stade de la recherche que de ladoption de nouveaux traitements, toujours plus performants. Limpact du changement climatique psera de plus en plus lourd, le poids financier des missions de protection contre les crues et les inondations, qui avaient connu un

fort dsengagement de l'ensemble des acteurs, va aller lui aussi croissant, dans des proportions hier encore inimaginables. Les services conomiques rendus par leau, pour lensemble de ses usages (nergie, industrie, agriculture, consommation domestique, tourisme, loisirs) doivent aujourdhui sapprcier sous langle de leur durabilit : il sagit dune ressource dont la prennit et la restauration engagent des efforts financiers sans commune mesure avec ceux mis en uvre jusqu prsent. Car nous sommes passs avec la Directive cadre europenne doctobre 2000 un nouveau mode de gestion : de la logique doffre tre en position de rpondre toute demande de fourniture deau une logique de gestion de la demande au regard des impratifs dun dveloppement soutenable. Dune logique de moyens une obligation de rsultats : garantir un bon tat de la ressource, sa disponibilit et son accessibilit. Ce changement de paradigme engage reconsidrer lenjeu de la durabilit en repensant les primtres et les financements des deux cycles de leau. Quels services seront assurs demain dans le cadre du petit cycle de leau, avec quels financements ? Quels services, tout aussi essentiels, devront tre assurs dans le cadre de la gestion du grand cycle et avec quels financements ? Quest-ce qui relve de limpt ? De la facture deau ? La gestion de la ressource elle-mme mobilise toute la gamme des instruments disponibles : obligations rglementaires, taxes ou redevances, autres instruments conomiques (subventions, aides contractuelles) et actions volontaires (appuyes par un financement de la mthodologie et du suivi, sans indemnits individuelles). Le foisonnement extrme de ces dispositifs qui se sont accumuls en strates successives rend trs difficile la lisibilit des besoins et des flux financiers du monde de leau. Il faut, en associant tous les partenaires, recenser et remettre plat lensemble des divers dispositifs, analyser lexistant et dfinir des orientations stratgiques pour repenser de fond en comble les modalits de financement,

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en ouvrant la rflexion sur les services rendus par la nature, sur le dveloppement de nouvelles servitudes environnementales et une nouvelle fiscalit cologique applique au domaine de leau.

forfaitaire, dfinie contractuellement, elle aussi dcouple de la rmunration au volume. Il faut souligner leffet paradoxal que, plus la ressource sera conomise , plus lquilibre financier des services dun certain nombre de collectivits sera compromis, entranant mcaniquement une augmentation du cot du m3 deau potable mcanisme que nous avons dcrit prcdemment. Aujourdhui les grands oprateurs privs multiplient ce type doffres et en font un vritable argument de marketing, surfant sur lair du temps, quitte instrumentaliser de manire tout fait excessive les proccupations lgitimes des usagers et des collectivits, alors que celles-ci sinquitent juste titre de la dgradation de la qualit des ressources en eau. Il nen demeure pas moins que cette tarification environnementale pose un certain nombre de problmes : - Un mode de rmunration forfaitaire, dcoupl des volumes vendus mais dpendant de latteinte dobjectifs environnementaux, supposs dfinis contractuellement entre la collectivit et loprateur, remet en cause le principe dexercice dune DSP aux risques et prils du dlgataire, et pourrait ds lors provoquer des problmes juridiques. - lidentique, la croissance de la tarification environnementale dans le cadre de contrats de DSP, linitiative des oprateurs privs du secteur, pourrait sanalyser sous langle de distorsions de la concurrence, puisque seule la stratgie de lentreprise sur un march concurrentiel dtermine le contenu, les objectifs et les conditions de rmunration de cette tarification environnementale . Ds lors, sauf considrer que ces critres seraient fixs de manire irrvocable dans le cadre de lappel doffres la concurrence pour un contrat de DSP, ce qui nest aucunement le cas aujourdhui, un candidat vinc pourrait valablement faire valoir que loffre retenue, qui emporterait cette tarification environnementale est constitutive dune distorsion de concurrence.

4.1.3. Les oprateurs privs la recherche dune nouvelle stratgie


Confronts leffondrement du modle conomique historique de leau dcoulant de la baisse structurelle des volumes consomms et donc facturs, le concept de tarification environnementale a t dvelopp tout rcemment par les oprateurs privs, essentiellemennt Suez et Saur pour linstant, qui sefforcent de prenniser leur rente. Cest une logique vertueuse qui est prsente, afin dencourager aux conomies, de prserver la ressource, voire de soutenir les actions de nature amliorer sa qualit. Cette stratgie leur permet dinvestir la gestion du grand cycle de leau. Ainsi, pour lessentiel, les objectifs avancs ne renvoient pas aux missions classiques exerces par les oprateurs, publics comme privs, dans le cadre du petit cycle de leau, mais aux missions de prservation et damlioration de la ressource, qui ressortissent du grand cycle. Plus pragmatiquement, il sagit pour les entreprises dlgataires de dconnecter une partie de leurs ressources financires de la rmunration classique au volume qui en constituait jusqualors lessentiel. Pour ce faire, soit loprateur offre de sengager atteindre des objectifs de prservation ou damlioration de la qualit de la ressource, dfinies par des indicateurs quil a lui mme labors et quil propose la collectivit. Si ces objectifs sont atteints, loprateur peroit en contrepartie une rmunration forfaitaire, dcouple des volumes vendus aux usagers. Loprateur peut aussi sengager promouvoir les conomies deau auprs des usagers domestiques, ce qui pourrait de prime abord apparatre suicidaire puisque ce sont les volumes vendus qui assurent lessentiel de sa rmunration. Mais latteinte de ces objectifs entrane dans ce cas une rmunration

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- La logique actuelle des oprateurs qui proposent ces modalits de tarification, en dehors de tout encadrement rglementaire, va conduire ce que le benchmarking 120 entre services soit impossible : ds lors que certains services, qui resteront longtemps minoritaires, appliqueront des modalits trs diverses de tarification environnementale , lors mme que limmense majorit ne le feront pas, toute analyse comparative savre irralisable. - Enfin, la promotion effrne de la tarification environnementale renvoie une dmarche marketing des oprateurs privs dont le monopole est de plus en plus remis en cause. Ceux-ci sefforcent ds lors de verdir leur image, et surtout, sur fond de dsengagement de ltat, dinvestir le champ de la gestion du grand cycle de leau afin dy conqurir de nouveaux marchs : gestion des milieux aquatiques, de la biodiversit, programmes damlioration de la qualit de la ressource Cette tarification environnementale n'est qu'un leurre destin avant tout tablir une logique de conqute de march destine prserver leur rente.

- Par le biais de leur facture deau, les usagers domestiques financent prs de 85 % des redevances perues par les Agences de leau, qui sont ensuite redistribues, hauteur de 1,8 milliards deuros annuels, aux collectivits locales, aux industriels et aux agriculteurs. On ne peut que sinterroger sur la prennisation de ces prlvements inquitables, qui sont en contradiction avec le principe de rcupration des cots auprs des diffrents usagers, fix par la Directive-cadre europenne sur leau. - De trs nombreuses collectivits procdent des ventes deau (potable) en gros (VEG) destination dindustriels ou dagriculteurs, qui bnficient de tarifs qui peuvent tre 10 fois, 20 fois, voire plus, infrieurs ceux appliqus aux usagers domestiques, qui subventionnent nouveau par ce biais les usagers industriels ou agricoles de leau potable. Une situation qui devrait orienter la rflexion vers une tarification diffrencie de ces diffrents usages. Rflexion qui devra tre aussi mene sur les tarifs pratiqus vers les autres professionnels. Ces questions sont prendre en compte paralllement aux dbats sur la prquation ou les diffrentes modalits de tarification pouvant tre appliques aux usagers domestiques afin quun dbat apais puisse sengager. Car la question du prix de leau , peru dans le dbat public comme le cot de sa facturation lusager, est dautant plus sensible que le prix du m3 augmente rgulirement dun taux beaucoup plus important que celui du cot de la vie, et de manire trs diffrente suivant les territoires.

4.2. Le prix de leau : permettre laccs de tous leau tout en encourageant aux bonnes pratiques
Les rflexions relatives au prix de leau, son ventuelle prquation, sa tarification, progressive, sociale, environnementale ont fortement mobilis notre groupe de travail. Paralllement, nous nous sommes attachs analyser les rcentes volutions rglementaires intervenues en la matire, dont la complexit exige un examen approfondi. Compte tenu de la difficult de formuler une position univoque sur ces questions aussi complexes que controverses, nous avons tenu au pralable rappeler quelques donnes qui doivent imprativement tre prises en compte avant toute rflexion sur la tarification de leau, sauf biaiser totalement le dbat.

4.2.1. La facture adresse lusager


La facture de lusager, dont nous avons dtaill la composition dans la 1re partie du rapport donnes gnrale (ch.IV, 4.4.), couvre les cots
120 Le benchmarking (en franais rfrenciation, talonnage) est une technique de marketing ou de gestion de qualit qui consiste tudier et analyser les techniques de gestion, les modes d'organisation des autres entreprises afin de s'en inspirer et d'en retirer le meilleur. C'est un processus continu de recherche, d'analyse comparative, d'adaptation et d'implantation des meilleures pratiques pour amliorer la performance des processus dans une organisation.

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dinvestissement et dexploitation des services de distribution deau potable et dassainissement, sommes qui se rpartissent, suivant le mode de gestion, entre la commune, lventuelle structure intercommunale ou le gestionnaire priv ; les redevances, galement prleves avec la facture, sont reverses aux Agences de leau. Enfin, une taxe prleve au profit des Voies navigables de France et la TVA sajoutent aux cots pays par lusager. Laugmentation considrable du montant des factures ces quinze dernires annes est fortement corrle aux cots de lassainissement rsultant de pollutions toujours plus importantes et du besoin de techniques toujours plus sophistiques pour y faire face. La question conflictuelle du prix de leau est assez difficile objectiver, raison de la difficult en apprhender toutes les composantes. Le cot de leau potable et son prix sont extrmement variables dune ville ou dune rgion lautre, rsultant de trs nombreux facteurs : qualit de la ressource brute, souterraine ou de surface, traitements de potabilisation plus ou moins pousss, densit de lhabitat et longueur du rseau avec de fortes disparits urbain-rural, mode de gestion, durabilit de la politique mise en uvre par la collectivit, etc. La commune, ou son groupement, par dlibration du conseil municipal ou de lassemble dlibrante, fixe le prix de leau lors de la prsentation du rapport annuel sur le prix et la qualit du service public de leau et de lassainissement, effectue chaque anne le 30 juin par le maire ou le prsident du syndicat intercommunal. Dans les communes de plus de 3 500 habitants, ce rapport est tenu la disposition du public. Nous avons fait deux occasions des propositions afin damliorer la transparence et la communication entre les responsables de la gestion de leau et les usagers en renforant les informations obligatoires inclure dans le rapport annuel du maire : la valorisation de lensemble des structures de leau et de lassainissement dans le patrimoine communal (rseaux, infrastructures) et la publication de cette valorisation dans le rapport annuel du maire. Ce qui permet que chacun soit sensibilis sur limportance de lentretien de ce patrimoine commun.

un rapport sur lensemble des paramtres rglementaires eau brute et eau potable, captage par captage. Aux fins de transparence sur la qualit relle de leau. Les charges assumes peuvent tre trs diffrentes dune collectivit lautre. Notamment par la proportion dans la facture que peut prendre le montant de la part fixe , ou abonnement au service, qui peut reprsenter jusqu 40 % de son montant. Ddie aux investissements du service, cette part fixe est totalement dconnecte des volumes consomms et pnalise donc, comparativement, les usagers qui consomment le moins deau car on peut devoir sacquitter dune part fixe de 100 ou 200 euros avant den avoir consomm la moindre goutte Les carts de prix, qui peuvent aller de 1 7, ne sont pas tolrables. Il est impratif de raliser une solidarit nationale, opre dans un premier temps territorialement (solidarit intercommunale puis dpartementale ou sur le bassin), avant de pouvoir tre effective au niveau du pays tout entier. Nos propositions prcdentes vont dans ce sens : une rationalisation du nombre de services (cf. enjeu III-3.4.1.) une Autorit de matrise et de rgulation indpendante qui assure dans ses missions un suivi du prix des services deau et dassainissement sur le territoire, organise moyen terme une prquation du prix de leau et puisse effectuer un contrle des contrats de dlgation de service public (cf. II-2.5.). Par ailleurs, des contestations des usagers domestiques slvent de plus en plus sur le contenu rel de ce qui leur est factur, sur la nature et ltendue des missions dont il leur est demand dassurer le financement. Point que nous avons voqu prcdemment (cf 4.1.)

4.2.2. Une prcarit et donc des besoins en hausse


En France, pour 2007, les distributeurs deau, publics et privs, faisaient tat du traitement de prs de 33 500 dossiers de particuliers incapables de rgler leur facture deau. Un chiffre qui sous135

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estime lampleur du phnomne puisque nombre de foyers dfavoriss restreignent dautres postes essentiels de dpense, tel lalimentaire, pour ne pas sexposer des impays socialement stigmatisants. Par ailleurs ce chiffre ne renvoie par principe, compte tenu du dispositif de prise en charge existant, quaux seuls usagers titulaires dun contrat, avec une rgie ou un distributeur priv. Ce qui laisse donc entire la dtermination du nombre dusagers raccords un abonnement collectif, non titulaires dun contrat, qui ne reoivent donc pas de facture, et qui rencontrent pourtant des difficults assumer leur charge deau. Lanalyse est en effet complique quand il sagit dvaluer les consquences pour les usagers face cette charge, selon quils rsident en habitat individuel ou en habitat collectif et quils sont en consquence titulaires ou non dun contrat dabonnement individuel au service. Il savre que le montant de cette charge peut reprsenter jusqu 25 % des charges (EDF, gaz, chauffage) acquittes par les usagers les plus dmunis, et de 8 % 10 % des capacits contributives des titulaires de minima sociaux.

contrat individuel avec un distributeur, public ou priv), peuvent prsenter leurs demandes de prise en charge de leurs impays deau par le FSL Eau . Pour les foyers qui ne sont pas titulaires dun contrat individuel, et notamment ceux qui rsident en habitat collectif (43 % des logements en France selon lINSEE) dont leau est paye dans les charges, les demandes daide relvent galement du FSL, mais ceux-ci ne sont pas toujours abonds financirement hauteur des besoins.

1) Lchec du systme daide actuel aux plus dmunis


Aujourdhui, quand un usager prouve des difficults rgler le montant de sa facture deau, la collectivit en charge du service, ou lentreprise dlgataire, saisissent le Centre communal daction sociale (CCAS) ou le Centre intercommunale daction sociale (CIAS), qui se tournent ensuite vers le Fonds solidarit logement (FSL) abond, en principe, par le conseil gnral. Celui-ci a en effet lobligation depuis 2004 dallouer des aides relatives au maintien dans les lieux aux plus dmunis et donc de rpondre aux problmes de fourniture deau et dnergie. Cela peut passer par un fonds eau spcifique qui peut prendre en charge le montant des factures deau impayes, aprs examen de la situation de lusager dfaillant. Mais jusqu prsent, seules les personnes qui sont abonnes directement un service (et donc titulaires dun

Ce systme ne fonctionne pas correctement. Dune part, certains conseils gnraux nabondent pas les fonds Eau des FSL et, quand ces fonds sont abonds, les montants disponibles pour faire face aux impays sont insuffisants alors mme que nombre de foyers en difficult nosent pas faire de demande. Dautre part, la lourdeur bureaucratique de cette prise en charge a posteriori ne permet pas dapporter des rponses rapides et prennes et comporte un surcot important (poursuites pour impays, etc.). Enfin, la solidarit nationale qui doit primer en ce domaine nexiste pas. Rsultat, ce sont des organisations caritatives, le Secours Catholique, la Fondation Abb Pierre qui doivent intervenir, de plus en plus massivement ces dernires annes, dans les situations les plus dramatiques. Lexpos des motifs de la proposition de loi Flajolet 121 souligne que lintervention du FSL ncessaire pour apporter une rponse aux situations les plus complexes ou aux accidents de la vie, ne permet pas dassurer une mise en uvre complte et quitable de ce droit daccs leau au niveau national .

2) Une inflation lgislative non aboutie


a- La proposition du Conseil conomique, social et environnemental en 2009 Il sagit dune rforme du FSL, mieux abond, avec un objectif prventif. Dans son rapport adopt en mai 2009, le CESE prconise la mise en place dune contribution , de lordre de 1 % du prix du m3, pour aider les mnages en difficult rgler leur
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Dput (UMP) du Pas-de-Calais, ancien rapporteur de la Loi sur leau du 30 dcembre 2006 (LEMA), prsident du Comit national de leau (CNE)

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facture deau. Le CESE invite une rforme du FSL afin que les prestations puissent tre verses aux mnages dmunis sans attendre une situation dimpays. La mesure, qui mobiliserait 100 millions deuros par an, est juge prfrable la tarification progressive qui accorderait un allgement du tarif, voire la gratuit, sur les premiers m3 consomms. Dans les dpartements et collectivits doutre-mer, qui ne sont pas dots de FSL, le CESE prconise la mise en place pour les foyers modestes dune tarification sociale exonrant tout ou partie de la part fixe de la facture (frais dabonnement au service) plutt que de la part variable (volume deau consomm). Lcueil de cette proposition est quelle laisse entiers les problmes affrents lidentification pralable des foyers en difficult par rapport leur facture deau, du fait que ce sont les entreprises prives qui assurent prs de 80 % de la facturation et sont aujourdhui les principaux acteurs en contact direct avec leurs clients-usagers . Dop, ce systme amliorerait quelque peu le dispositif actuel, mais se heurte la question de fond actuelle, celle de lgale solidarit qui doit prvaloir envers tous. b- La proposition de loi Cambon : une logique curative aux effets limits Un fonds spcifique abond par les communes. linitiative du snateur Christian Cambon122, une proposition de loi tait dpose au Snat en fvrier 2009. La proposition snatoriale renvoie le soin de voler au secours des foyers en difficult aux communes, auxquelles il revient dabonder, de faon volontaire, un fonds spcifique qui pourrait tre directement mobilis par les CCAS. Ce fonds est mobilisable pour lensemble des abonns, directs ou non. Il sagit dune sorte de rplique du dispositif instaur depuis 2005 en matire de coopration dcentralise dans le domaine de leau par la loi " Oudin-Santini ", qui permet aux collectivits daffecter jusqu 1 % du budget des services deau des actions de solidarit au bnfice des populations dmunies des pays du Sud. A lidentique, la contribution des collectivits serait assise non sur le montant correspondant la part

consommation de la facture, mais sur son volet taxes et redevances , reverses aux collectivits ou aux Agences de leau. Les grands distributeurs privs sont de surcrot exonrs de toute contribution, autre que volontaire. Et FSL ou CCAS, la question de lingal accs de tous la solidarit nationale se pose toujours de la mme faon. Cette proposition de loi, adopte en 1re lecture au Snat, a ensuite t reprise pour tre mixe avec une nouvelle proposition prsente par le dput Andr Flajolet en dcembre 2010. c- La proposition de loi Buffet de 2009 Une allocation prventive eau, finance par des institutions de service public et par une part des plusvalues des grands groupes de leau. La proposition de loi Buffet reprend les propositions formules par lObservatoire des usagers de lassainissement dle-de-France (OBUSASS)123. Tmoignant de lintrt de la dmarche et du dispositif propos, un vu a t adopt lunanimit en dcembre 2009, lors de la runion du Comit national de leau, demandant lexamen des modalits de mise en uvre dun dispositif prventif daides laccs leau. LObservatoire du SIAAP prsente une proposition de substitution du systme existant par un dispositif de tarification sociale bas sur le systme de lAide personnalise au logement (APL), actionn donc prventivement. Ce dispositif entrerait en action ds que le montant de la facture deau excderait 3 % des ressources des foyers concerns, dans la limite dun plafond prdtermin. Les Caisses dallocations familiales (CAF) peuvent aisment dfinir ce montant puisque cest ce type de calcul, via la prise en compte de la globalit des ressources dun foyer, qui conditionne lattribution des aides au logement. Plusieurs bailleurs sociaux ont tmoign de leur intrt pour cette approche, et la CAF de Seine-Saint-Denis avait accept de travailler sur cette hypothse, en rflchissant aux dispositifs techniques qui permettraient de la mettre en uvre.
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Snateur UMP, maire de Saint-Maurice, dans le Val-de-Marne, viceprsident du Syndicat des eaux dIle-de-France (SEDIF)

123 LObservatoire des usagers de lassainissement dIle de France (OBUSSAS) a t mis en place par le SIAAP (Syndicat interdpartemental pour lassainissement de lagglomration parisienne)

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Un Fonds rgional de financement alimenterait ce nouveau dispositif, associant distributeurs, syndicats, collectivits, voire ltat. Cette proposition devait tre lobjet dun dbat lors dune runion du Comit national de leau en juin 2009 puis tre soumise au Commissaire aux solidarits actives, en juillet 2009, avant la saisine de lensemble des groupes parlementaires qui se verraient proposer de la traduire dans une proposition de loi. Le gouvernement a finalement report sa discussion un cavalier du prochain projet loi de finances (PLF) pour le radapter aprs ladoption de la proposition de loi Flajolet en fvrier 2011. Lavantage de ce systme est de concerner lensemble des foyers considrs en prcarit financire dans un systme de solidarit nationale. Il ne sagit plus daller tendre la main pour obtenir une aumne, mais de la reconnaissance dun droit qui sapplique lidentique pour toute personne vivant sur le territoire franais. noter : la simulation de lOBUSSAS portait sur une consommation de 40 m3 par an et par personne en fonction du prix moyen de leau sur un dpartement IDF de faon ce que la facture soit abaisse un taux de 3 % du budget du foyer. Pour une personne seule au RMI habitant en Seine et Marne, lallocation revenait 29,28 par an et pour un couple au RMI avec 4 enfants du mme dpartement, lallocation se chiffrait 617,64 par an. d- Ladoption de la proposition de loi dite Cambon-Flajolet Une aide sous condition de ressources par un FSL renforc et prventif. Aprs quelques mois de dbats et dincertitudes, lAssemble nationale adoptait le 7 fvrier 2011 la proposition Flajolet , destine financer laccs leau des Franais les plus dmunis . Base sur la proposition de loi Cambon , adopte en premire lecture au Snat, elle prvoit une enveloppe de 50 millions deuros maximum constitue par linstauration dune taxe de 0,5 % sur la facture des mnages, permettant daider prventivement ceux dont les dpenses en eau psent plus de 3 % des revenus. Ce calcul se base sur une estimation de la facture

deau correspondant une consommation forfaitaire deau et du nombre de personnes au foyer et sur une moyenne dpartementale du prix de leau, et non pas la facture relle similaire en cela la proposition de lOBUSSAS. Ceci reviendrait, selon les calculs de la Fdration professionnelle des entreprises de leau (FP2E), cre par Veolia, Suez et Saur, alourdir la facture annuelle de 2 euros pour les autres abonns (soit 50 millions deuros abonds par 25 millions dabonns solvables = 2 euros par abonn). Cette contribution au service public de leau est assise sur le montant des redevances prleves sur la facture de chaque usager et perues pour le compte des Agences de leau. Et non sur le montant de la facture qui reprsente les volumes consomms, ni sur la part fixe , qui reprsente labonnement au service. Les distributeurs privs, dont Veolia, Suez et Saur, se trouvent exempts de toute contribution la solidarit envers les plus dmunis . On peut sen tonner alors que la solidarit constitue depuis des annes le fondement de leur rhtorique publicitaire. La loi relative la solidarit des communes dans le domaine de l'alimentation en eau et de l'assainissement a ainsi t adopte en fvrier dernier, permettant aux services deau et dassainissement daider les plus dmunis payer leur facture deau par lintermdiaire des fonds de solidarit pour le logement (FSL). Le texte permet aux communes de participer cette contribution au service public en prenant en charge la place du service de leau ou dassainissement tout ou partie du montant de cette taxe. Il sagit certainement l encore dun dispositif inquitable au sens de la solidarit nationale qui devrait passer par limpt redistributif et non par une catgorie de population. Car ce sont la quasitotalit des usagers domestiques de leau qui vont par le biais de cette nouvelle taxe, prendre en charge laccs leau des plus dmunis, quels que soient leurs moyens. On peut par ailleurs relever le rle central donn au maire au sein du dispositif d'attribution de l'aide : la demande daide est notifie par le gestionnaire

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du fonds au maire et au centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS ou CIAS) qui peuvent eux-mmes, en retour, et avec copie au demandeur, lui communiquer le dtail des aides dj fournies et les informations susceptibles de lclairer sur les difficults rencontres par le demandeur . Nest-ce pas un nouveau mode de contrle social des populations en difficult ?
En termes de prvention, le gouvernement devait remettre, dans un dlai de 6 mois, soit lautomne 2011, un rapport au Parlement proposant des pistes pour complter la proposition de loi par un volet prventif. Le rapport devra porter sur les modalits et les consquences de l'application d'une allocation de solidarit pour l'eau attribue sous conditions de ressources, directement ou indirectement, aux usagers domestiques des services publics d'eau potable et d'assainissement, afin de contribuer au paiement des charges lies aux consommations d'eau au titre de la rsidence principale . Le texte entrera en vigueur le 1er janvier 2012. En attendant, les oprateurs vont devoir modifier leur systme de facturation deau et se prparer mettre en place les conventions.

llimination de toutes les formes de discrimination lgard des femmes (1979) et celle relative aux droits de lenfant (1989). Des pays ont ouvert la voie dans la reconnaissance effective de ce droit. Ainsi lAfrique du Sud, en 1996, a inscrit le droit leau dans sa constitution laccompagnant dun programme dinvestissements pour garantir tous ses citoyens une fourniture minimale gratuite en eau de 25 litres par personne et par jour. Autre pays pionnier sur cette question, lUruguay a inscrit en 2004 aprs un referendum populaire le droit leau dans sa constitution en lassortissant dun ensemble dobligations dvolues aux pouvoirs publics, dont celle dassurer la gestion publique des services deau et dassainissement. Cette revendication dun droit leau fut porte pendant longtemps par des ONG et les mouvements sociaux et altermondialistes sensibiliss aux enjeux mondiaux de leau. Cette ide fit progressivement son chemin lors des diffrents forums mondiaux de leau, Mexico en 2006 et plus nettement encore Istanbul en 2009. Mais cest seulement lanne dernire que le droit leau a vu sa conscration formelle par lAssemble gnrale de lONU le 26 juillet 2010, en dclarant que le droit une eau potable salubre et propre est un droit fondamental, essentiel au plein exercice du droit la vie et de tous les droits de lhomme . Par ailleurs la rsolution de lONU demande aux tats et aux organisations internationales de fournir des ressources financires, de renforcer les capacits et de procder des transferts de technologies, grce laide et la coopration internationales, en particulier en faveur des pays en dveloppement, afin dintensifier les efforts faits pour fournir une eau potable salubre et propre et des services dassainissement qui soient facilement accessibles et financirement abordables pour tous . En France, ce droit leau est affirm par larticle 1er de la loi sur leau et les milieux aquatiques du 30 dcembre 2006 : L'usage de l'eau appartient tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygine, a le droit d'accder l'eau potable dans des conditions conomiquement acceptables par tous. Mais cette rdaction ne le rend ni opposable ni rellement effectif dans la

4.2.3. Les dbats sur le droit leau


En 2002 le Comit des Droits Economiques, Sociaux et Culturels de lONU reconnaissait le droit leau en rappelant quil est indispensable pour mener une vie digne (et) est une condition pralable la ralisation des autres droits de lhomme . Se rfrant au Pacte International relatif aux Droits Economiques, Sociaux et Culturels entr en vigueur en 1976 et opposable aux 160 tats qui lont ratifi ce jour il dfinit le droit leau en un approvisionnement suffisant, physiquement accessible et un cot abordable, dune eau salubre et de qualit acceptable pour les usages personnels et domestiques de chacun . Il prvoit diverses obligations relevant de la responsabilit des tats afin dappliquer progressivement le droit leau. Auparavant deux autres conventions internationales mentionnent explicitement le droit leau, celle sur

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mesure o il est conditionn un certain niveau de ressources conomiques. En rfrence ce droit leau, un certain nombre de revendications ont merg pour un droit un certain volume deau gratuit distribu tous, mlant ainsi le plus souvent les concepts de droit leau et de tarification sociale. Dans les annes 2000 la notion de droit leau commence merger dans le dbat public, puis va progressivement driver vers la notion de tarification sociale de leau et celle de gratuit de tout ou partie de lapprovisionnement en eau. Les dbats vont ds lors se focaliser sur la ncessit de mettre en place des dispositifs qui permettraient dassurer une prise en charge par la collectivit de tout ou partie du poids financier de la facture deau, de la charge incompressible quelle reprsente pour les usagers en situation de prcarit. En ltat actuel de notre lgislation, la gratuit est possible sur les 15 premiers m3 deau. La ville de Libourne, par lintermdiaire de son dlgataire Suez-Lyonnaise des eaux, a lanc dernirement une telle opration : distribution gratuite de 15 m3, assainissement payant. Le cot de ces 15 m3 est rparti sur les autres m3 distribus, quels que soient les revenus des usagers. Le principe revendiqu est celui dfendu par la Fondation France-Liberts : leau appartient tous, cette solidarit eau doit sappliquer tous, indpendamment de toute autre considration. Cette exprimentation ne rencontre pas forcment ladhsion de toutes les collectivits qui ont cherch appliquer concrtement le droit leau. Cest ainsi le cas de Paris qui a choisi de mettre en place un ensemble de mesures daides sociales leau accompagnant son retour en rgie. Ce principe de gratuit est mis en cause galement par de nombreux acteurs pour plusieurs raisons, notamment la dresponsabilisation des usagersconsommateurs et la stigmatisation sociale des plus pauvres (position porte par de nombreuses associations). Cette formule a aussi t rejete par le Conseil conomique, social et environnemental (CESE) dans son rapport de 2009, qui la considre comme allant lencontre du principe de responsabilisation de lusager .

Cette question du droit leau englobe finalement des dbats plusieurs niveaux qui mlent des concepts et des donnes divers. Il nous faut distinguer effectivement trois problmatiques qui sentrecroisent : le droit leau mais galement les revendications sociales et les revendications environnementales. Ainsi, la convention galit relle (11 dcembre 2010) du Parti socialiste reprend cette problmatique dgal accs leau pour tous : L'eau est un bien vital dont nul ne doit tre priv pour des raisons financires et dont l'utilisation doit tre conome : l'instauration d'un prix trs bas pour cinquante litres par jour par personne et de tarifs progressifs, en fonction de la consommation, permettra la fois un accs de tous la consommation minimale ncessaire tout tre humain et une dissuasion des consommations draisonnables . Position de principe dont lapplication est complexe au regard de la diversit des contextes territoriaux, sociaux et administratifs des services deau et la composition de la facture deau en elle-mme, nous lavons dj soulign. Mais il apparat galement fondamental quune solidarit nationale sexerce pour permettre aux plus dmunis davoir un accs leau qui leur permette de palier leurs besoins essentiels dans des conditions dignes.

4.2.4. Les dbats sur la tarification progressive, ne pas confondre avec une tarification sociale
La tarification progressive , qui nous est souvent prsente comme une technique de tarification sociale, nest en fait quune technique de tarification et na rien de social en terme dquit citoyenne. Son application pose des problmes de deux ordres :

1) Au niveau technique
Il est possible de lappliquer sans difficult des usagers rsidant en habitat individuel, titulaires dun contrat ; il nen est pas de mme pour des usagers rsidant en coproprit ou en habitat social avec un contrat collectif. Elle implique donc la pose de compteur individuel dans chaque
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logement dun immeuble collectif. Cela apparat utile pour surveiller sa propre consommation deau, responsabiliser et tendre vers des conomies deau quoique des enqutes rcentes aient montr finalement quune telle initiative avait peu dimpact sur la consommation deau du foyer, comme lont rvl les travaux du Credoc124 ainsi quune enqute ralise par Bernard Barraqu125 pour le compte de la ville de Paris. Cela reprsente aussi une opration intressante pour les entreprises qui en auront le march et en promeuvent le principe. Pourtant, et lexemple dAmiens le montre, il nest pas vident dquiper tous les appartements qui nont pas t conus dans loptique de recevoir un compteur individuel deau. Nombre dappartements en immeuble collectif ont 2 voire 3 colonnes deau qui alimentent leurs prises deau. Ce qui implique 2 ou 3 compteurs pour un mme appartement Ce quil tait ais de raliser avec llectricit et la pose de compteurs individuels nest aucunement comparable avec leau : rseaux lectriques et canalisations deau nont sur ce plan rien en commun. Par ailleurs, lexemple de Niort o a t dveloppe une politique dinstallation dabonnements individuels systmatique ne peut tre nglig : cette initiative a, en ralit, induit la fois de gros problmes dimpays par les mnages en grandes difficults et dimportants problmes de recouvrement des cots par la rgie deau qui a vu son quilibre conomique menac.

implique ce moment l, dans un souci, dquit, que soient prise en compte la composition des foyers. Les solidarits familiale et sociale se trouvent nanmoins elles-aussi taxes : les foyers qui accueillent pour les dpanner des jeunes (ou moins jeunes) en les hbergeant quelques semaines ou quelques mois ou prennent soin de parents gs plusieurs mois dans l'anne, se verraient alors appliquer un prix de leau suprieur pour ces consommations non prises en compte par ladministration Nous ne voyons pas dquit dans cette formule, mais avant tout un beau slogan. Car l encore, eau et lectricit ne fonctionnent pas sur les mmes schmas, la consommation en eau est nettement plus individualise que celle de lnergie. Paris est parti du constat quune tarification progressive serait inadapte en zone urbaine dense, o prdominent les abonnements collectifs (Paris compte ainsi 93 000 abonns pour plus de deux millions dhabitants et plus de trois millions de consommateurs) car elle pnaliserait les familles nombreuses et avantagerait indiffremment tous les clibataires, quels que soient leurs revenus, sans aucun effet redistributif envers les plus dmunis. La ville a donc opt pour des aides prventives et curatives qui permettent de venir en aide aux plus dmunis : une aide prventive leau, adosse aux aides au logement verses par la municipalit, a t instaure tandis que le FSL prend en charge les impays deau. Enfin, attention aux effets pervers que linstauration de la tarification progressive peut induire par une taxation trop forte des consommations dites importantes ou excessives : recherche de source dapprovisionnement propre, revente de voisinage Elle conduit, pour abaisser le montant de la facture, rduire les volumes
124 Credoc (centre de recherche pour l'tude et l'observation des conditions de vie) : Les services distribus en rseau. Faut-il gnraliser les compteurs individuels dans la distribution de leau ? , CREDOC, Bruno Maresca, Guy Poquet, Dpartement Evaluation des politiques publiques , Cahier de recherche n 212, novembre 2005. 125

2) Sur le fond
Lquilibre financier de lopration ne peut se concevoir qu travers une analyse fine du spectre des consommations individuelles. Lquilibre du dispositif fait supporter lessentiel de la prise en charge de la ou des premires tranches (gratuite ou tarif rduit) par les consommateurs moyens relevant de la ou des tranches suivantes. Dans le cas de figure classiquement voqu o les 40 premiers litres sont gratuits ou tarif rduit, ce sont les familles de 4 5 personnes et plus, notamment celles avec de grands adolescents, qui supporteront lessentiel de la prquation, que ce soit au profit de plus dmunis ou de personnes aises. Ce qui

Ltude ralise par Bernard Barraqu pour la ville de Paris : http:// www.paris.fr/portail/viewmultimediadocument?multimediadocumentid=34300

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deau consomms, et donc facturs, en recourant pour ceux qui en auront les moyens toutes sortes de techniques alternatives : par exemple, rcupration deau de pluie (fortement vantes dans la priode notamment par les vendeurs de matriel de rcupration deau de pluie) ; exploitation de puits individuel ; pompage dans le ruisseau qui coule au fond du jardin Toutes initiatives individuelles qui, isoles, apparaissent louables pour lconomie de la ressource, mais qui, cumules, ont un effet rel sur la ressource globale, lexemple de la multiplication de puits dans la mme nappe phratique qui se trouve trop fortement ponctionne par rapport ses possibilits de renouvellement. De plus, la trop grande multiplication de ces initiatives non contrles nous loigne de lquit sociale dans la mesure o le service collectif se trouve alors pris en charge financirement par un nombre moindre dusagers, parmi lesquels les moins favoriss. Ici la question pose est celle de la tentation autarcique, qui va lencontre de toute ide de leau bien commun, et donc de toute dmarche de solidarit, de partage, de prquation, en matire de service public de leau. On ne peut promouvoir des solutions individuelles au dtriment de lintrt collectif. Il apparat important de ne pas pousser les grands usagers sortir du systme collectif en leur faisant payer un prix dissuasif.

aujourd'hui partag par tous. Dans la logique de dissuasion de consommation, la tentation est forte effectivement de rpondre en premier lieu par une augmentation par palier du prix de l'eau. Il faut cependant prendre en compte le fait quaujourdhui le prix du m3 deau est fortement dnonc quant au poids quil reprsente sur les ressources des foyers, et est dj considr par beaucoup comme dissuasif de gaspillage dans les foyers revenus moyens. Les consommations de confort sont ainsi dnonces, telle la piscine mais celle-ci nest plus remplie quune fois tous les 4 ou 5 ans ou larrosage de la pelouse ou du jardin potager. Estil souhaitable de taxer le petit jardin potager du particulier qui arrosera ses salades et ses tomates un prix de leau dj nettement plus important que celui acquitt par le maracher professionnel qui la quasi-gratuite ? Les dbats se rvlent ainsi fort complexes. Dautant que nous nous retrouvons devant le problme des usagers qui choisiront dinvestir dans une structure individuelle de puisage de leau (puits, pompage dans le cours deau). Ceci implique de faire preuve de prudence dans cette tarification du m3 dit de confort, ainsi que nous lavons voqu prcdemment, et de compenser par dautres approches. Par exemple, avec des redevances plus leves pour les quipements grands consommateurs deau.

4.2.5. Les dbats sur le prix de leau et la prservation environnementale


La tarification environnementale est un autre concept qui complexifie son tour les dbats actuels sur la tarification de leau aux usagers domestiques. Elle renvoie lide de dfinir et mettre en uvre une tarification diffrencie afin de freiner les consommations importantes, voire abusives, et donc dinstaurer un prix plus lev partir dun certain seuil de consommation. Mais aussi, une logique vertueuse afin dencourager aux conomies, de prserver la ressource, voire de soutenir les actions de nature amliorer sa qualit. Encourager aux conomies deau et dnoncer le gaspillage dune manire gnrale est un objectif

4.2.6. La position du groupe de travail


Sur la tarification par palier La tarification rduite, voire gratuite, des premiers m3 consomms ne nous apparat pas, nous lavons vu, comme une solution pertinente : - ni techniquement puisqu'elle ne peut pas concerner nombre d'immeubles collectifs, - ni socialement, elle n'introduit aucune quit, bien au contraire, - ni sur la question de la prservation de la ressource, qui nest alors pas concerne par ces petites consommations. Que cette tarification soit justifie par un certain nombre de militants attachs dfendre l'environnement parce que synonyme de solidarit

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universelle devant un Bien commun ne nous parat pas pertinent. Un tarif plus lev des consommations importantes parat effectivement une incitation forte restreindre sa consommation, condition de savoir fixer des seuils et des tarifs raisonnables. Il est effectivement majeur dinciter prserver la ressource en encourageant de moindres consommations, mais ne doit pas se rsumer ce seul mode d'action : - pour une part, cest une question de sensibilisation des usagers, qui est dailleurs aujourdhui fortement prise en compte par lducation nationale mais devrait tre diffuse par d'autres canaux publics, l'exemple des municipalits (horaires d'arrosage des parterres publics, choix des varits de plantation et des mthodes d'arrosage pour rduire les consommations d'eau, par exemple) ; - dautre part, une mesure incitative pratique mettre en place consisterait en une autre prsentation de la tarification afin dinciter les usagers qui disposent dun compteur individuel des conomies deau : diminuer sensiblement le montant de la part fixe (abonnement au service) et augmenter conjointement le montant du m3 consomm. Par ailleurs, afin daider la matrise des consommations, il nous parat important dencourager lquipement des particuliers en appareils hydro-conomes qui permettent de raliser des conomies deau de lordre de 20 30 % dans un foyer. Il sagit dconomies de consommation double entre : 20 % deau chaude consomme en moins se traduisent par une conomie de 30 40 % du cot du chauffage de l'eau, par ballon domestique ou centrale de chauffage urbain pour les immeubles collectifs, selon les premiers enseignements dune tude en cours Paris. Des mesures doivent tre prises en ce sens. Ainsi, des conventions sont passer avec les organismes HLM, et les CAF pour les allocataires de la Solidarit nationale Eau rsidant hors du parc social, pour

la distribution dconomiseurs deau et de mitigeurs, ainsi que pour la prise en charge du cot diffrentiel entre appareils classiques et appareils hydro-conomes . Sur l'accs l'eau des personnes en difficult Aux fins dinstaurer un vritable droit daccs leau pour les plus dmunis, nous proposons le remplacement des dispositifs qui seront mis en place en janvier 2012 (loi Flajolet ) par un dispositif qui assurera une solidarit nationale Eau (SNE). Ce dispositif serait financ par un fonds de prquation national aliment par l'impt, assurant ainsi une fiscalit redistributive. Le systme mettre en place pourra sappuyer sur lexprience acquise par les Caisses dallocations familiales (CAF) pour lattribution de lAide sociale au logement (APL), sinspirant en cela des travaux de lObservatoire des usagers du SIAAP et des prconisations du projet de loi Buffet. Sur le modle de lAPL, le nouveau dispositif entrerait en action ds que le montant de la facture deau excderait 3 % des ressources du foyer concern, en de dun plafond de consommation. Bien entendu, les CCAS et CCIAS doivent tre toujours mobilisables en cas de situation durgence pour aider les personnes en extrme difficult payer la premire tranche de leur facture en dessous du seuil de 3 %. Les coupures d'eau doivent faire l'objet d'une rglementation trs svre et toute mesure unilatrale proscrite. Laccs leau doit galement tre assur auprs des populations en extrme prcarit, souvent sans toit ou itinrantes. Les collectivits doivent prendre en compte la couverture de ces besoins essentiels et squiper en consquence (bainsdouches126, bornes fontaines, pas de coupure deau unilatrale).

126 La mairie de Paris a mis rcemment la disposition de tous, des bains-douches municipaux en cabine individuelle dont laccs est gratuit. Des kits dhygine (savon, shampoing, ncessaire de rasage) sont distribus dans les espaces solidarit insertion et dans les permanences sociales d'accueil.

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4.3. Nos propositions


Repenser notre modle conomique de gestion de leau 1. Reconsidrer lenjeu de la durabilit en repensant les primtres et les financements du petit et du grand cycle de leau. Clarifier dans ce nouveau cadre ce qui relve de limpt de ce qui relve de la facture deau. 2. Remettre plat lensemble des dispositifs qui se sont accumuls en strates successives pour avoir une relle lisibilit des besoins et des flux financiers du monde de leau, dfinir des orientations stratgiques pour repenser les modalits de financement en ouvrant sur les services rendus par la nature, sur le dveloppement de nouvelles servitudes environnementales et une nouvelle fiscalit cologique applique au domaine de leau. Le droit leau, les bonnes pratiques 3. Mettre en place une solidarit nationale Eau (SNE), dispositif financ par un fonds de prquation national aliment par l'impt, assurant ainsi une fiscalit redistributive. Sur le modle de lAide sociale au logement (APL), qui intervient en amont de la facture, le nouveau dispositif sappliquera lorsque le montant factur excdera les 3 % des ressources du foyer concern, pour un plafond dfini de consommation. 4. Assurer le droit daccs leau des populations en extrme prcarit, souvent sans toit ou itinrantes, conduit rendre obligatoire certaines dispositions telles que : - linstallation systmatique de bornes fontaines distributrices deau potable en milieu urbain comme rural, - la garantie de laccs des bains-douches gratuits, ouverts tous, lexemple de la ville de Paris, ainsi qu des toilettes publiques gratuites, - linterdiction de toute mesure de coupure deau unilatrale linitiative dun oprateur qui affecterait toute personne aide par le CCAS ou toute personne rsidant en habitat prcaire (bidonvilles, squats, etc.),

- linterdiction de coupure deau dans les immeubles avec compteur collectif, sauf sur dcision de justice, - la mise en place les moyens ncessaires pour faire respecter la lgislation daccueil des gens du voyage (loi Besson du 5 juillet 2000) : plus de 10 annes aprs, sa traduction nest pas visible sur le terrain, les commissions dpartementales consultatives des gens du voyage ne se runissent que rarement, quasiment jamais dans certains dpartements. Laccs leau potable et des conditions dassainissement normales, le respect des normes dhygine dans des aires daccueil disponibles sont directement lis une volont politique ferme de ltat engageant les prfectures faire respecter la loi et soutenir les initiatives du tiers-secteur. 5. Revoir lquilibre de la facture deau entre part fixe (dit abonnement) et part variable (consommation). 6. Encourager lquipement des particuliers en appareils hydro-conomes qui permettent de raliser des conomies deau de lordre de 20 30 %, et notamment passer en ce sens des conventions avec les organismes HLM et les CAF. 7. Mettre en uvre une tarification diffrencie pour freiner les consommations importantes avec un cot plus lev du m3 compter dun certain seuil de consommation. Plutt quune tarification diffrencie applique tous, on pourrait envisager une tarification diffrencie selon les usages domestiques et industriels et revoir ainsi les tarifs pratiqus. 8. Instituer des redevances spcifiques pour les quipements individuels grands consommateurs deau (ex. dclaration remplissage piscine / redevance spcifique) prfrable des prix du m3 trs levs, entranant trop deffets pervers.

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Conclusion
En synthse de lensemble des travaux conduits qui viennent dtre exposs et des propositions rflchies dans ce cadre, il ressort limprieuse ncessit dune politique ambitieuse, marque par un fort volontarisme gouvernemental. Limpact du changement climatique sur le cycle hydrologique va confrer la gestion de leau un rle central dans le dveloppement harmonieux des territoires. Les diffrents usages de leau pour la consommation humaine, lnergie, lagriculture, lindustrie, les loisirs, doivent tre repenss de fond en comble, car seuls des milieux aquatiques de qualit pourront garantir la disponibilit dune ressource en eau vitale. Hritage de lorganisation conue lore des annes soixante autour de la notion de bassin versant, avec les Agences de leau et les Comits de bassin, la gouvernance de leau est devenue illisible et inefficace. Elle ne remplit plus les objectifs qui lui ont t assigns, comme lont soulign le Conseil dtat et la Cour des Comptes en 2010. Prserver la ressource, sa qualit et sa disponibilit implique de dployer un cadre fermement rnov, ce que nous pouvons traduire dans trois axes fondamentaux : Ce ministre a sous sa tutelle l'ONEMA qui se recentre sur la production de donnes publiques et la connaissance. Une Autorit de contrle et de rgulation indpendante est cre, Autorit administrative indpendante rattache au ministre de l'cologie et de l'Amnagement du territoire. Elle aura pour missions dassurer un suivi du prix des services deau et dassainissement sur le territoire et dorganiser moyen terme une prquation du prix de leau sur de grands territoires, de pouvoir effectuer un contrle des contrats de dlgation de service public, de veiller la prquation des aides accordes par les Agences de leau sur les territoires.

2) Une loi cadre qui affirme les nouvelles orientations de la politique de l'eau
La mise en uvre rapide dune politique de leau ambitieuse, rellement quitable et soutenable, doit tre lance sans attendre. Elle passe par l'laboration d'une loi cadre portant notamment sur : - L'affirmation d'une politique qui vise en amont prserver un bon tat de la ressource et mettra les moyens ncessaires en uvre (rorientation de la politique agricole, protection des captages, gestion intgre des grands fleuves) - Une nouvelle organisation avec une rationalisation du service public de leau et de l'assainissement simplifi, un double niveau technique dintervention. Deux trois structures supra-communales ou intercommunales, lchelle dpartementale, voire interdpartementale, ayant charge la production deau potable et le traitement des eaux uses dans une logique de bassin hydrographique. Un deuxime niveau

1) Un tat qui assume son pouvoir rgalien


Un ministre de lcologie et de lAmnagement du territoire avec une autonomie de fonctionnement (personnel ddi), dot de toutes les comptences aujourdhui disperses entre les ministres de lAgriculture, de lEconomie et de lIntrieur, dot d'une police unique de l'Environnement et qui reprend en main la recherche pour construire un ple fort de recherche publique.

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communal et intercommunal conservera la responsabilit de la distribution de leau potable et de la collecte et du transport des eaux uses, dans une logique de bassin de vie. - La mise en place du ple Eau de l Agence publique dexpertise et dtude dot dexperts mis disposition des collectivits locales, afin dapporter dans les diffrents domaines juridiques, financiers et techniques lis la gestion de leau, expertise, conseil et aide la dcision. - Un encadrement beaucoup plus strict des contrats de dlgation de service public (renforcement des dispositions rglementaires, respect du plan comptable gnral, transmission annuelle des plans et rseaux, socit ddie). - La promotion d'une prsence renforce de la socit civile dans toutes les instances de gestion de leau - La mise en place d'une Solidarit nationale Eau finance par un fonds de prquation nationale sur le modle de l'APL.

3) Une rflexion sur les financements des petit et grand cycles de l'eau
Une rflexion approfondie devra tre lance par le ministre de l'cologie et de l'Amnagement du territoire ds sa mise en place, qui associera tous les acteurs concerns afin de prparer une remise plat de lensemble des modalits de financement des petit et grand cycles de l'eau. Dans la prolongation de nos travaux, cette dmarche permettra de prciser les parts respectives, pour une part, de la solidarit nationale, et donc de limpt, d'autre part de la facture deau, et donc de la prise en charge directe des usagers dans le financement des politiques publiques de leau.

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Glossaire
120 m3 : voir consommation standard AEP : alimentation en eau potable Agence de leau : tablissement public administratif qui a pour mission dinitier une utilisation rationnelle des ressources en eau, la lutte contre leur pollution et la protection des milieux aquatiques (voir enjeu II-2.2.2). Six agences, institues par la loi sur leau de 1964, correspondent aux six grands bassins hydrographiques de la France mtropolitaine : Rhne-Mditerrane-Corse, Rhin-Meuse, LoireBretagne, Seine-Normandie, Adour-Garonne et Artois-Picardie. Ce dcoupage a t ractualis en 2005 en sept grands bassins hydrographiques, le nouveau bassin hydrographique mtropolitain de la Corse tant dsormais indpendant, mais toujours reli lAgence Rhne-Mditrranne-Corse. Les DOM quant eux ne sont pas couverts par des Agences de leau mais par cinq comits de bassin. AIE : lAgence Internationale de lnergie ( International Energy Agency , IEA) est un organe autonome qui uvre pour la production dune nergie propre, sre et accessible pour ses 28 pays membres et pour les pays non-membres. Fonde pour faire face au choc ptrolier de 1973/1974, lAIE avait pour mission premire daider les pays membres coordonner une rponse collective aux perturbations graves des approvisionnements en ptrole, par la mise en circulation de stocks de ptrole sur le march. Bien que cette mission constitue toujours un des aspects cls de son action, lAIE a volu et sest dveloppe. Elle se situe au cur du dbat mondial sur lnergie et propose des tudes dexperts, des statistiques, des analyses et des recommandations indpendantes. Aujourdhui, laction de lAIE se concentre sur 4 domaines : la scurit nergtique (promouvoir la diversit), le dveloppement conomique (assurer un approvisionnement stable en nergie pour les pays membres), la sensibilisation lenvironnement (faire connatre, au niveau international, les options existantes pour juguler le changement climatique), limplication au niveau mondial (agir en concertation avec les pays non-membres, en particulier les principaux producteurs et consommateurs dnergie, dans le but de trouver des solutions aux problmes nergtiques et environnementaux). (Source : www.iea.org) ANC : assainissement non collectif ANSES : Agence nationale charge de la scurit sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, cre le 2 juillet 2010 par fusion de lAFSSA (Agence franaise de scurit sanitaire des aliments et lAFSSET (Agence franaise de scurit sanitaire de lenvironnement et du travail). ARS : Agence rgionale de sant cre par la loi portant rforme de lhpital et relative aux patients, la sant et aux territoires, les agences rgionales de sant ont pour missions de dfinir la politique de sant rgionale en liaison avec tous les acteurs, assurer la rgulation et la coordination de leurs actions, contribuer la rduction des ingalits en matire de sant, veiller aux grands quilibres financiers et respecter lobjectif national de dpenses dassurance maladie. Les agences rgionales de sant associent deux vocations professionnelles : celle de ltat (services des DRASS et des DDASS) ddie la veille et la scurit sanitaire, la sant et lorganisation des soins et du secteur mdico-social ; celle de lassurance maladie, centre sur lassurance, la redistribution sociale des ressources et la gestion du risque. ASA : lAssociation Syndicale Autorise, tablissement public caractre administratif, peut tre

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cre par plusieurs propritaires intresss, une collectivit territoriale ou un groupement de collectivits territoriales. Elle dispose de prrogatives de puissance publique. Lordonnance du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propritaires (qui ct des ASA intresse les associations syndicales constitues doffice et les associations syndicales libres, ASL) prcise que peuvent faire l'objet d'une association syndicale de propritaires, la construction ou l'entretien d'ouvrages ou la ralisation de travaux en vue : a) de prvenir les risques naturels ou sanitaires, les pollutions et les nuisances ; b) de prserver, de restaurer ou d'exploiter des ressources naturelles ; c) d'amnager ou d'entretenir des cours d'eau, lacs ou plans d'eau, voies et rseaux divers ; d) de mettre en valeur des proprits. (Voir enjeu II-2.3.3.) Barrage : ouvrage artificiel construit en travers dune valle et qui permet de retenir de leau ou tout matriau transport par leau, ceci dans le but de crer une retenue deau et den contrler le dbit. (voir enjeu I-1.1.3.) Barrage poids : barrage dont la propre masse suffit rsister la pression exerce par leau, qui peut tre construit en bton (construit en maonnerie jusque vers 1930), ou en remblais. Barrage en remblai : barrage poids construit en matriaux naturels trouvs et extraits sur place ; il sagit des barrages en terre ou en enrochement. Barrage en terre : barrage en remblai form de plus de 50 % de terre compacte. Barrages-votes : mur en bton en forme darc convexe, ils sappuient en grande partie sur des parois latrales rocheuses. Cette technique est utilise dans des valles troites les largeurs de barrage ne doivent pas dpasser 6 fois sa hauteur. Bassin hydrographique : dsigne un grand bassin versant. La France mtropolitaine des cours d'eau est divise en sept zones gographiques nommes " bassins versants " ou " bassins hydrographiques ".

Ces six bassins sont : les bassins Rhne-MditerraneCorse, Rhin-Meuse, Loire-Bretagne, Seine-Normandie, Adour-Garonne et Artois-Picardie. Ils correspondent respectivement aux cinq grands fleuves franais (Rhne, Rhin, Loire, Seine et Garonne), auxquels s'ajoute la Somme et le bassin de la Corse. Un bassin est un ensemble de terres irrigues par un mme rseau hydrographique : un fleuve, avec tous ses affluents et tous les cours d'eau qui les alimentent. Ces terres collectent les prcipitations et contribuent au dbit du fleuve ; l'eau y acquiert sa composition chimique et reflte les processus naturels et les activits humaines qui s'y produisent. l'intrieur d'un mme bassin, toutes les eaux reues suivent, du fait du relief, une pente naturelle commune vers la mme mer. (www.cnrs.fr) Bassin versant : peut galement tre dfini comme une zone gographique, limite par la ligne de partage des eaux qui est gnralement constitue par la ligne de crte des reliefs, dont les eaux souterraines ou superficielles alimentent un exutoire commun : cours deau, lac, mer, ocan Chaque bassin versant se subdivise en un certain nombre de bassins lmentaires (galement appels sous-bassin versant ) correspondant la surface dalimentation des affluents se jetant dans le cours deau principal. BETCGB : le Bureau dEtude Technique et de Contrle des Grands Barrages assure des missions d'assistance la fois auprs des DRIRE, en donnant son avis sur les dossiers, en participant aux visites de barrages, et auprs du Service Technique de lEnergie Electrique et des Grands Barrages en participant la mthodologie, aux modules de formation des futurs contrleurs douvrages et en formulant des avis de synthse sur le comportement des barrages. Bon tat cologique de leau : au sens de la DCE, bonne qualit de leau + bon fonctionnement des milieux aquatiques. Ce sont lensemble des compartiments cologiques, eau, faune, flore, habitat qui sont pris en compte. BRGM : anciennement Bureau de recherches gologiques et minires, tablissement public

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caractre industriel et commercial de recherche et d'expertise, plac sous la double tutelle du ministre de l'Enseignement suprieur et de la Recherche et du ministre de l'cologie, rfrent dans le domaine des sciences de la Terre pour la gestion des ressources et des risques du sol et du sous-sol. CCSPL : Commission Consultative des Services Publics Locaux. Cres une premire fois par larticle 26 de la loi Administration Territoriale de la Rpublique de 1992, les commissions consultatives sont rintroduites dans le paysage de la concertation par la loi Dmocratie de Proximit de 2002, via les CCSPL. La nouvelle loi rend leur cration obligatoire au-del de certains seuils de population : les rgions, les dpartements, les communes de plus de 10 000 habitants, les EPIC de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de 10 000 habitants crent une CCSPL pour lensemble des services publics quils confient un tiers par convention de dlgation de service public ou quils exploitent en rgie dote de lautonomie financire . La loi est trs imprcise quant la composition et la nomination des membres des CCSPL. Le champ daction des CCSPL reste lui aussi trs limit dans un espace lui-mme limit par la notion de consultation. CEMAGREF : Institut public de recherche spcialis en sciences et technologies pour l'environnement, sous la double tutelle des ministres en charge de lagriculture et de la recherche, le CEMAGREF est implant sur neuf centres. Il fonde sa stratgie sur une double comptence dans les domaines de l'eau et des agro procds. Le Cemagref tudie les cosystmes complexes, l'eau, les territoires et la biodiversit et leurs interrelations avec les activits humaines. Ses approches scientifiques visent offrir des solutions concrtes aux questions environnementales et sont fondes sur un partenariat fort avec les industriels et les collectivits territoriales. Centrale hydrolectrique : Centrale de production d'lectricit dans laquelle le flux cr par l'eau, amene par coulement libre (canaux) ou par des

conduites en charge (conduites forces), actionne la rotation des turboalternateurs avant de retourner la rivire. Elle transforme lnergie sauvage dune chute deau en nergie mcanique grce une turbine, puis en nergie lectrique grce un gnrateur. Quatre types dinstallations existent : - les installations qui fonctionnent par cluses cest--dire de grands barrages dots de rservoirs qui ont une dure de remplissage de 2 400 heures, permettant de rpondre aux pointes de consommation ; - les centrales installes au fil de leau, ce qui est le cas de la majorit des petites centrales hydrolectriques (PCH), dont la dure de remplissage du rservoir est infrieure 2 heures ; - les usines de lac, dont la dure de remplissage du rservoir est suprieure 400 heures ; - les stations de transfert dnergie par pompage (STEP) : leau est remonte dans les rservoirs lors des heures creuses de consommation pour la turbiner lors des pointes mais la remonte deau pralable consomme de llectricit, aussi llectricit produite par la STEP nest pas considre comme renouvelable. Cest au cours du 19me sicle que les moulins eau actionns par les roues aube sont dtourns de leur usage premier, la production dnergie mcanique (moulin bl), pour produire de lnergie lectrique. Et la fin du sicle, les 1ers barrages hydrolectriques font leur apparition avec le remplacement de la roue hydraulique par la turbine. CESE : Conseil conomique social et environnemental CGDD : Commissariat gnral au dveloppement durable CIADT : Comit interministriel d'amnagement et de dveloppement du territoire CIGB : la Commission Internationale des Grands Barrages regroupe environ 85 comits nationaux. Il s'agit d'une organisation internationale non gouvernementale fonde en 1928 afin de favoriser

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l'change des connaissances et de l'exprience dans le domaine de l'ingnierie des barrages. CGEDD : Conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, issu de la fusion du conseil gnral des ponts et chausses et du service de linspection gnrale de lenvironnement (IGE). Ses missions sont essentiellement dinformer et de conseiller les ministres et les pouvoirs publics, dauditer et dinspecter les services placs sous lautorit des ministres, celle du ministre dtat mais aussi celles des ministres chargs de la ville et du logement. (www.developpement-durable.gouv.fr) CLE : la Commission Locale de lEau est organise au niveau des sous-bassins correspondant une unit hydrographique ou un aquifre. Elle est compose de reprsentants des collectivits territoriales (pour moiti), de reprsentants des usagers (pour un quart) et de reprsentants de l'tat (pour un quart). Elle labore et suit les schmas d'amnagement et de gestion des eaux (SAGE). Le SAGE fixe les objectifs gnraux d'utilisation, de mise en valeur et de protection quantitative et qualitative des ressources en eau. (www.vie-publique.fr) (voir enjeu II-2.3.1.) CNE : le Conseil National de lEau, instaur par la loi du 16 dcembre 1964, rassemble au sein de cinq collges, des usagers, des associations, des collectivits territoriales, des reprsentants de ltat, des personnes comptentes et les prsidents des comits de bassin. Son prsident est nomm par le Premier ministre. (voir II-2.1.2.) CNRS : Centre national de la recherche scientifique Comit de bassin : assemble qui regroupe les diffrents acteurs du bassin, publics ou privs, agissant dans le domaine de leau. Son objet est de dbattre et de dfinir de faon concerte les grands axes de la politique de gestion de la ressource en eau et de protection des milieux naturels aquatiques, lchelle du grand bassin hydrographique. Il existe aujourdhui sept comits de bassin sur le territoire mtropolitain correspondant aux sept grands bassins hydrographiques franais, et galement 5 comits de bassin dans les DOM. (www.eaufrance.fr) (voir enjeu II-2.2.1)

Consommation standard : value 120 m3 par an et par foyer de 2 personnes et demi, un critre INSEE remis en cause depuis des annes, mais qui demeure la norme dvaluation usite en matire de dfinition du prix de leau. COPRNM : le Conseil dorientation pour la prvention des risques naturels majeurs est charg dmettre des avis et de faire des propositions en matire de prvention des risques naturels, sur les actions et politiques publiques qui concourent la rduction de la vulnrabilit aux catastrophes naturelles. Le COPRNM peut galement se saisir de sujets dactualits. Cest un lieu de concertation, dorientation, de conseil et darbitrage, compos dlus, dexperts et professionnels, de reprsentants de la socit civile et des services de ltat. Crue : monte temporaire des eaux dune rivire ou dun fleuve suite des pluies importantes dans le bassin versant. Cela entrane linondation de zones habituellement hors deau. Crue centennale : crue thorique, calcule partir de lanalyse des crues passes et qui a une chance sur cent de se produire chaque anne. On dit aussi dire que la crue centennale se produit en moyenne dix fois par millnaire. CTPBOH : Comit Technique Permanent des Barrages et Ouvrages Hydrauliques (voir enjeu 1.1.3.) Dbit rserv : il est calcul d'aprs le module de la rivire, qui est le dbit moyen interannuel enregistr, gnralement pour une priode de cinq ans. Le dbit rserv doit tre ajust pour permettre la vie et la reproduction du poisson et la circulation des poissons la monte et la descente doit rester ou redevenir possible dans les cours deau classs migrateurs . Dversoir : structure construite pour driver ou vacuer l'eau retenue derrire un barrage fixe, notamment utilis en cas de crue qui pourrait mettre en pril le barrage par une augmentation excessive du niveau deau en amont. L'utilisation des dversoirs remonte probablement au moins aux premiers grands amnagements hydrauliques de l'antiquit. Au Moyen-Age, l'utilisation croissante
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des moulins eau en complment des moulins vent, impliquait le contrle des dbits par l'utilisation de vannages, de seuils et de dversoirs pour absorber et taler d'ventuelles crues brutales. DCE : Directive Cadre sur lEau 2000/60/CE du 23 octobre 2000 qui tablit le cadre politique communautaire dans le domaine de leau. Elle poursuit plusieurs objectifs tels que la prvention et la rduction de la pollution, la promotion dune utilisation durable de leau, la protection de lenvironnement, lamlioration de ltat des cosystmes aquatiques et lattnuation des effets des inondations et des scheresses. (voir I-2.1.2.) DDASS : direction dpartementale de laction sanitaire et sociale voir ARS DDT : direction dpartementale des Territoires. Dans le cadre de la rvision gnrale des services publics, il a t dcid la fusion progressive des directions dpartementales de l'Agriculture et de la Fort (DDAF) avec les directions dpartementales de l'quipement (DDE). Ces deux services ont form alors dans un premier temps la direction dpartementale de l'quipement et de l'Agriculture (DDEA). Au 1er janvier 2011, les DDAF et DDE, dans les dpartements non encore fusionns, et les DDEA dans les dpartements ayant fusionn, ont fusionn avec le service environnement des prfectures pour former la DDT. DERU ou Directive ERU : la directive n 91/271/ CEE du 21 mai 1991 relative aux eaux rsiduaires urbaines (ERU) a pour objectif de faire traiter les eaux en particulier les eaux de surface afin dviter laltration de lenvironnement. Cette directive a t transpose en droit interne par la loi sur leau du 3 janvier 1992 et par le dcret n 94 469 du 3 juin 1994. Les normes fixes dfinissent les obligations des collectivits territoriales en matire de collecte et dassainissement des eaux rsiduaires urbaines et les modalits de procdures suivre pour les agglomrations de plus de 2 000 quivalent habitants. DIREN : Direction Rgionale de l'Environnement

DRASS : Direction rgionale des affaires sanitaires et sociales DRE : Direction Rgionale de l'quipement DREAL : Direction Rgionale de l'Environnement, de l'Amnagement et du Logement. Depuis le 29 juin 2009, la DREAL remplace la DIREN, la DRE et la DRIRE dont elle reprend les missions (hormis le dveloppement industriel et la mtrologie). La DREAL est dsormais le service rgional qui porte la politique nationale de lutte contre le changement climatique, de prservation de la biodiversit, de lutte contre les risques, mais aussi la politique nationale du logement et de renouvellement urbain, dans une approche intgre damnagement et de dveloppement durable. L'ensemble des DREAL devait tre cr au plus tard le 1er janvier 2011. Toutefois, le dcret de cration des DREAL (publi le 28 fvrier 2009 au Journal Officiel) ne s'applique ni la rgion Ile-de-France, ni aux rgions d'outre-mer qui doivent faire l'objet de dispositions juridiques spcifiques DRIRE : Direction Rgionale de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement Eaux claires : eaux qui ont subi les diffrents traitements d'assainissement et en tat d'tre rejete en milieu naturel. Eaux grises : eaux uses peu charges en matires polluantes telles les eaux d'origine domestique rsultant du lavage de la vaisselle, des mains, des bains ou des douches. Eaux noires : eaux contenant diverses substances polluantes et plus difficiles liminer tels que des matires fcales, des produits cosmtiques ou tout type de sous-produit industriel mlang l'eau. Il peut s'agir des eaux de ruissellement lorsque cellesci sont charges notamment d'hydrocarbures ou de poussires d'usure des pneumatiques. Eaux uses : ce sont des eaux altres par les activits humaines la suite dun usage domestique, industriel, artisanal, agricole ou autre. Considres

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comme pollues elles doivent tre traites afin de ne pas contaminer les milieux dans lesquelles elles sont dverses. Eaufrance : portail point dentre du Systme dinformation sur leau (SIE). Il a pour but de faciliter laccs linformation publique dans le domaine de leau en France. ENAG : Ecole Nationale dApplications des Gosciences EPCI : ltablissement Public de Coopration Intercommunal est une structure administrative qui regroupe des communes qui choisissent de dvelopper un certain nombre de comptences en commun (transports en commun, amnagement du territoire ou gestion de leau, de lassainissement). EPTB : tablissement Public Territorial de Bassin, constitu par les collectivits territoriales pour assurer la matrise douvrage dans les sous bassins. Ils ont pour mission de faciliter, l'chelle d'un bassin ou d'un sous-bassin hydrographique, la prvention des inondations et la gestion quilibre de la ressource en eau ainsi que la prservation et la gestion des zones humides. (voir enjeu II-2.2.3) quivalent habitants : unit de mesure permettant d'valuer la capacit d'une station d'puration. Cette unit de mesure se base sur la quantit de pollution mise par personne et par jour. 1 EH = 60 g de DBO5/jour soit 21,6 kg de DBO5/an. La directive europenne du 21 mai 1991 dfinit l'quivalent-habitant comme la charge organique biodgradable ayant une demande biochimique d'oxygne en cinq jours (DBO5) de 60 grammes d'oxygne par jour. (www.actu-environnement.com) Eutrophisation (Eu) : Enrichissement de leau en lments nutritifs provoquant un dveloppement acclr des algues et un dsquilibre au sein des espces prsentes. FEADER : Fonds Europen Agricole de Dveloppement Rural FEDER : Fonds Europen de Dveloppement Rgional

FP2E : Fdration professionnelle des entreprises de leau (ex-SPDE). Cre en 1938, elle regroupe la quasi-totalit des entreprises prives assurant la gestion des services d'eau et d'assainissement en France o ses adhrents (Alteau, Lyonnaise des Eaux, Nantaise des Eaux Services, Saede, Saur, Socit des Eaux de Fin d'Oise, Sogedo, Veolia Eau) emploient environ 130 000 salaris dont 3 200 en France. Elles desservent en eau potable 46 millions d'habitants sur le territoire franais et fournissent des services d'assainissement 28 millions de personnes. (www.fp2e.org/la-fp2e) Gestion intgre des ressources en eau : processus par lequel leau stocke dans les rservoirs et le dbit quotidien libr sont grs dans le bassin pour assure une quantit adquate et fiable deau. Chaque barrage du bassin comprend un systme de contrle qui calcule les quantits deau du rservoir relcher laval sur la base des dbits entrants et des besoins en aval. Tous les systmes de contrle du bassin sont coordonns entre eux. GIEC : le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'volution du climat ( Intergovernmental Panel on Climate Change , IPCC) est un organe scientifique intergouvernemental, ouvert tous les pays membres de l'ONU. Il a pour mandat d'valuer, sans parti pris et de manire mthodique, claire et objective, les informations scientifiques, techniques et socio-conomiques disponibles en rapport avec la question du changement climatique dorigine humaine. Le GIEC travaille rendre compte des diffrents points de vue et des incertitudes, tout en dgageant clairement les lments qui relvent d'un consensus de la communaut scientifique. Le Groupe I tudie les principes physiques et cologiques du changement climatique. Le Groupe II tudie les impacts, la vulnrabilit et l'adaptation au changement climatique. Le Groupe III tudie les moyens d'attnuer (mitigation) le changement climatique. S'y ajoute une quipe spciale pour les inventaires nationaux de gaz effet de serre, qui a produit des guides mthodologiques pour ces inventaires. (source : www.sos-21.com/giec-groupement).

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Hydrologie : science qui tudie la rpartition dans le temps et dans lespace des prcipitations, des coulements, des scheresses, des crues Hydromorphologie : lhydromorphologie dun milieu aquatique correspond ses caractristiques hydrologiques (tat quantitatif et dynamique des dbits, connexion aux eaux souterraines) et morphologiques (variation de la profondeur et de la largeur de la rivire, caractristiques du substrat du lit, structure et tat de la zone riparienne) ainsi qu sa continuit (migration des organismes aquatiques et transport de sdiments). Elle rsulte de la conjugaison de caractristiques climatiques, gologiques, du relief et de loccupation des sols. ICE : Information sur la Continuit Ecologique , banque de donnes du SIE, recueillant les informations techniques permettant dvaluer limpact de chacun des obstacles sur la continuit cologique destination des acteurs de la restauration et de la police de leau (voir trame bleue, 1er enjeu). ICPE : une Installation Classe pour la Protection de lEnvironnement est une installation fixe dont lexploitation peut prsenter des dangers ou des inconvnients pour la commodit du voisinage, la sant des riverains, la salubrit publique, lenvironnement, etc (dfinition dans le Livre V du Code de lenvironnement - ancienne loi du 19 juillet 1976). En France, ce sont plus de 500 000 entreprises industrielles ou agricoles, tels usines, levages, entrepts, carrires, etc. Dans le but de minimiser les risques relatifs ces installations, la loi dfinit les procdures relatives aux ICPE. La nomenclature se prsente sous la forme dune liste de substances et dactivits auxquelles sont affects des seuils - quantit de produits, surface de latelier, puissance des machines, nombre danimaux, etc. Le lgislateur a confi au ministre charg des installations classes le soin de dfinir par dcret la liste des activits classables, dont la nomenclature est rgulirement mise jour en fonction du dpassement de ces seuils. La loi instituait deux rgimes : dclaration ou autorisation. Un nouveau rgime dautorisation simplifie, dnomm "enregistrement" a t tout

rcemment mis en place par lordonnance du 11 juin 2009 et le dcret du 13 avril 2010 : il sagit dun rgime intermdiaire entre les rgimes dautorisation et de dclaration prvus qui fait dbat au sein des organisations de protection de lenvironnement. Les ICPE sont susceptibles dtre contrles par des inspecteurs des installations classes. En cas dinfractions, les sanctions peuvent tre pnales, civiles ou administrative (pouvoir de police spciale des prfets). Par dfinition, les autres types d'installations, o n'est exerce aucune des activits rpertories dans la nomenclature, relvent de la police du maire. IFEN : Institut franais de lEnvironnement le site prsente l'information et les donnes sur l'environnement assembles par le service de l'Observation et des Statistiques (SOeS) du Commissariat gnral au dveloppement durable (CGDD). INERIS : Institut national de lenvironnement industriel et des risques, tablissement public caractre industriel et commercial cr en 1990 et plac sous la tutelle du MEEDDM INRA : Institut national de la recherche agronomique INSERM : Institut national de la sant et de la recherche mdicale, tablissement public caractre scientifique et technologique, plac sous la double tutelle du ministre de la Recherche et du ministre de la Sant IRD : lInstitut de Recherche pour le Dveloppement a pour vocation de mener des recherches au Sud, pour le Sud et avec le Sud . Ses chercheurs interviennent sur les grands enjeux mondiaux d'actualit : rchauffement climatique, maladies mergentes, biodiversit, accs l'eau, migrations, pauvret, faim dans le monde et contribuent par la formation au renforcement des communauts scientifiques du Sud. LEGPA : Lyce denseignement professionnel agricole. gnral et

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LEMA : loi sur leau et les milieux aquatiques du 30 dcembre 2006. MAE : les Mesures Agri-Environnementales recouvrent toutes les mesures mises en place dans lUnion europenne dans le cadre de la politique agricole commune en contrepartie de versements aux agriculteurs volontaires. Ces mesures visent surtout protger des paysages ruraux, les cours d'eau, la faune et la flore. Ces crdits, gnralement des crdits d'entretien et non d'investissement, sont cadrs par le rglement europen dit "agrienvironnemental" du 30 juin 1992. En France ces mesures peuvent tre finances par des crdits d'tat via les DIREN ou par les Agences de leau, mais aussi par des collectivits territoriales. Elles sont co-finances hauteur de 55 % par le FEADER (Fonds Europen Agricole de Dveloppement Rural). (wikipedia) MEDDTL : ministre de l'cologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement de (novembre 2010) qui a successivement pris diffrentes configurations : ministre de l'cologie, de l'Energie, du Dveloppement Durable et de l'Amnagement du Territoire (MEEDDAT juin 2009/nov.2010) ; ministre de lcologie, de lnergie, du Dveloppement durable et de la Mer (MEEDM 2007/2009) ; ministre de l'cologie et du Dveloppement durable (2005/2007). Microcentrale hydrolectrique : installation hydrolectrique transformant l'nergie hydraulique en nergie lectrique dont la puissance varie de quelques kW 4.500 kW (seuil de la concession avec dcret en Conseil d'tat). www.actu-environnement.com NQE : norme de qualit environnementale OIEau : Office International de lEau, a vocation runir lensemble des organismes publics et privs impliqus dans la gestion et la protection des ressources en eau, en France, en Europe et dans le Monde afin de crer un vritable rseau de partenaires

ONEMA : lOffice National de l'Eau et des Milieux Aquatiques ONEMA est lorganisme technique franais de rfrence sur la connaissance et la surveillance de ltat des eaux et sur le fonctionnement cologique des milieux aquatiques tablissement public franais caractre administratif, plac sous la tutelle du ministre charg de l'environnement (Ministre de l'cologie, du Dveloppement et de l'Amnagement durables). L'Office est notamment charg de la restauration et prservation des milieux aquatiques via la police de l'eau et de la pche en eau douce. Il a galement un rle consultatif auprs des ministres concerns. En lien avec de nombreux partenaires, dont les Agences de l'eau, via son Dpartement de la connaissance des milieux et des usages , il contribue l'amlioration et la diffusion de la connaissance des hydrosystmes et de la biodiversit aquatique des eaux douces. Il contribue des plans de restauration (anguille europenne, esturgeon...). (wikipedia) (voir II-2.1.1.) OSUC : Observatoire des sciences de lunivers Passe poissons (ou chelle poissons) : dispositif implant sur un obstacle naturel ou artificiel (barrage) qui permet aux poissons migrateurs de franchir ces obstacles pour accder leurs zones de reproduction ou de dveloppement. On distingue des dispositifs de montaison et de dvalaison. Dautres quipements de franchissement parfois assimils des passes poissons sont par exemple des ascenseurs poisson, des cluses particulires,... (http://www.eaufrance.fr) PER : Plan dExposition aux Risques naturels prvisibles qui a pour objet de dlimiter, lchelle communale, voire intercommunale, des zones exposes aux risques naturels prvisibles tels les tremblements de terre, les inondations, les avalanches ou les mouvements de terrain. Il lui appartient, en particulier, de dterminer les dispositions prendre pour viter de faire obstacle lcoulement des eaux et de restreindre dune manire nuisible les champs dinondation. Le PER constitue un document de prvention finalit

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spcifique tabli linitiative du Prfet. Il vaut plan de prvention des risques naturels prvisibles (PPR) en application de la Loi du 2 fvrier 1995 relative au renforcement de la protection de lenvironnement. (http://www.eaufrance.fr) PLU : le Plan Local dUrbanisme est le principal document de planification de lurbanisme au niveau communal ou intercommunal ou de lEPCI lorsque celui-ci a la comptence intercommunal. Il succde au POS la suite de la loi SRU (loi relative la solidarit et au renouvellement urbain) de 2000. Les PLU ont la mme base juridique et fonctionnelle que les POS, mais incluent en plus les PADD (Plan d'Amnagement et de Dveloppement Durable), dans le but de prendre en compte le souhait des communes pour l'volution cologique de leur territoire. Les demandes dautorisation doccupation des sols (constructions, plantations, affouillements ou exhaussement des sols, cration de lotissements) sont instruites au regard des dispositions du PLU approuv. Les rgles et servitudes dfinies par le PLU ne peuvent faire lobjet daucune drogation, lexception des adaptations mineures. PNSE : Plan national Sant-environnement POS : le Plan d'Occupation des Sols est un document durbanisme dont le rgime a t cr par la loi dorientation foncire de 1967. Les POS disparaissent au profit des Schmas de cohrence territoriale (SCOT) et des Plans locaux durbanisme (PLU) par la loi SRU. Les PLU se substituent ainsi progressivement aux POS. PPR ou PPRn : Plan de Prvention des risques naturels, document ralis par l'tat qui rglemente l'utilisation des sols en fonction des risques naturels (inondations, mouvements de terrain, avalanches, sismes, incendies de forts et outre-mer cyclones et ruptions volcaniques) auxquels ils sont soumis. Cette rglementation va de l'interdiction de construire la possibilit de construire sous certaines conditions. Ce plan est arrt par le Prfet aprs enqute publique et avis des conseils municipaux des communes concernes. Le PPR est considr comme un document

durbanisme (bien quil soit inscrit au code de lEnvironnement). Il doit tre annex au PLU ou au POS. Prfet coordonnateur de bassin : Prfet de la rgion dans laquelle le comit de bassin a son sige. Il anime et coordonne laction des prfets des dpartements et des rgions appartenant au bassin et prside la commission administrative de bassin. Il est assist dans ces rles par le dlgu de bassin. Point nodal : Point cl pour la gestion des eaux, dfini en gnral laval des units de rfrences hydrographiques pour les SAGE et/ou lintrieur de ces units dont les contours peuvent tre dtermins par les SDAGE. A ces points peuvent tre dfinies en fonction des objectifs gnraux retenus pour lunit, des valeurs repres de dbit et de qualit. Leur localisation sappuie sur des critres de cohrence hydrographique, cosystmique, hydrogologique et socio-conomique. (http://www.eaufrance.fr) Retenues collinaires : rserve artificielle deau, en fond de terrains vallonns, ferme par une ou plusieurs digues (ou barrage), et alimente soit en priode de pluies par ruissellement des eaux, soit par un cour deau permanent ou non permanent. Suivant la permabilit des terrains et le risque de fuite deau, le fond peut tre rendu tanche par un voile artificiel ou une couche dargile. (FRAPNA) Ces eaux sont utilises dans les domaines de l'irrigation, la protection incendie, les loisirs, la pisciculture RDR : le Rglement de Dveloppement Rural dfinit la politique communautaire de dveloppement rural, compose de mesures de restructuration du secteur agricole et de financements portant sur l'environnement et la gestion de lespace rural (notamment la gestion des sites Natura 2000, l'conomie rurale et le dveloppement local. ROE : Rfrentiel national des Obstacles lEcoulement (voir trame bleue II-1.3.1.) RPQS : Rapport annuel sur le Prix et la Qualit du Service

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SAGE : Schma dAmnagement et de Gestion des Eaux. Issu de la loi sur l'eau de 1992, le SAGE est le document d'orientation de la politique de l'eau au niveau local. Il est dot d'une porte juridique car les dcisions dans le domaine de l'eau doivent tre compatibles avec ses dispositions. Il met en place des prescriptions qui doivent pouvoir sappliquer un horizon de 10 ans. Le SAGE est tabli par la commission locale de l'eau (CLE). Il se traduit par un arrt prfectoral qui identifie les mesures de protection des milieux aquatiques, fixe des objectifs de qualit atteindre, dfinit des rgles de partage des ressources en eau, dtermine les actions engager pour lutter contre les crues l'chelle d'un territoire hydrographique pertinent (2 000 3 000 km2). Le SAGE doit tre compatible avec le SDAGE. (http://www.eau-adour-garonne.fr/). (Voir II-2.3.1.) SAFER : les Socits dAmnagement foncier et dtablissement rural sont des organismes d'intervention sur le march foncier rural dont la mission est de contribuer l'amlioration des structures foncires du secteur agricole. Il existe une SAFER par rgion (quelquefois par dpartement ou groupe de dpartements). Cres pour contribuer la politique des structures agricoles, elles se sont vu confier au fil des ans des missions d'amnagement du territoire et de protection de lenvironnement. SCOT : Schma de Cohrence Territorial. Issu de la loi SRU (Solidarit et Renouvellement Urbain) du 13/12/2000, il constitue un document de planification stratgique qui permet de mettre en cohrence les politiques sectorielles en matire durbanisme, dhabitat, de dplacement, dquipements commerciaux et denvironnement lchelle de plusieurs communes ou groupements de communes. Il vise assurer lquilibre, la diversit et le respect de lenvironnement. SDAGE : Schma Directeur dAmnagement et de Gestion des Eaux. Issu de la loi sur l'eau de 1992, le SDAGE fixe pour chaque bassin hydrographique mtropolitain les orientations fondamentales d'une gestion quilibre des ressources en eau dans l'intrt gnral et dans le respect des principes de la loi sur l'eau. Il comprend un diagnostic des

enjeux sur chaque bassin, les rgles gnrales de bonne gestion et les objectifs atteindre en rapport avec les enjeux dfinis et fixe un programme de mesures concrtes pour les raliser. Ce document d'orientation porte juridique s'impose aux dcisions de l'tat en matire de police des eaux, notamment des dclarations d'autorisations administratives (rejets, urbanisme...) ; de mme qu'il s'impose aux dcisions des collectivits, tablissements publics ou autres usagers en matire de programme pour l'eau. Il est labor par un Comit de bassin compos des principaux acteurs de l'eau du bassin hydrographique. (Voir II-2.2.1.) Seuils : une section dun cours deau o, pour des raisons gomorphologiques ou suite une construction humaine, la hauteur de la lame deau est modifie. Un seuil dsigne aussi un petit barrage dversant utilis gnralement pour lever le niveau d'une rivire mieux assurer ce niveau en cas dtiage pour crer ou augmenter un plan d'eau, constituer un gu ou assurer une prise d'eau comme celle d'un canal dirrigation. Des seuils ont galement t construits pour permettre l'alimentation de moulins, et faire office de dversoirs, jouant alors le rle d'un tropplein. (Wikipedia) SIE : Systme dInformation sur lEau. Il a t introduit dans le code de lenvironnement (art. L213-2) par la LEMA, mais a t construit en 2003 faisant suite au Rseau national des donnes sur leau (RNDE) issu de la loi sur leau de 1992. Cest un dispositif partenarial des principaux acteurs publics du domaine de leau qui organise la collecte, le stockage, la valorisation et la diffusion des donnes sur leau, les milieux aquatiques et leurs usages. Il permet le partage et la mise disposition des multiples donnes produites par ces acteurs. Il porte sur lensemble des dpartements mtropolitains et doutre-mer ainsi que sur Mayotte. (Portail : Eaufrance). SISPEA : Systme dinformation sur les Services Publics dEau et dAssainissement. La loi sur lEau et les milieux aquatiques en a confi lONEMA la mise en place. Le SISPEA sadresse aux usagers des services publics deau et dassainissement ainsi

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quaux collectivits organisatrices des services. Progressivement mis en place, cet outil, accessible sur Internet : www.services.eaufrance.fr , doit rpondre au besoin dun rfrentiel commun permettant dvaluer en toute transparence le cot et la performance des services publics deau et dassainissement. Il sappuie sur le rapport annuel sur le prix et la qualit du service. SoeS : Service de lobservation et des statistiques du ministre de lcologie SRCE : le Schma rgional de cohrence cologique est en France un nouveau schma damnagement du territoire et de protection de certaines ressources naturelles (biodiversit, rseau cologique, habitats naturels) et visant le bon tant cologique de leau impos par la DCE. Il a t propos par les tables rondes du Grenelle (2007) puis tudi par le COMOP Trame verte et bleue du Grenelle de lEnvironnement, et inclus dans la loi Grenelle I qui prvoit que la trame verte et la trame bleue s'appuieront sur ces schmas rgionaux en 2008, puis prcis par la loi Grenelle II en juin 2009. Aprs de longs dbats, il a t dcid par lAssemble nationale et le Snat que ce schma ne serait pas opposable aux tiers, mais que certains documents d'urbanismes ou grands projets devront se rendre conformes ou compatibles avec lui ou avec les SDAGEs, afin de diminuer la fragmentation cologique du territoire, pour une remise en bon tat cologique des habitats naturels. SRU : loi relative la Solidarit et au Renouvellement Urbain du 13 dcembre 2000 Syndicat de rivire: syndicat regroupant les collectivits territoriales (communes, dpartements) comptentes gographiquement sur une valle ou une partie importante de celle-ci, dont l'objet est de mener toutes actions concernant la gestion de la rivire et de ses affluents (assainissement, restauration des milieux, travaux d'entretien, animation de la politique locale sur ce thme, etc.). Voir II-2.3.2.

Vanne : barrire mobile qui permet de contrler les dbits deau. Talweg (ou thalweg) : correspond la ligne qui rejoint les points les plus bas d'une valle. UNFCC : United Nations Framework Convention on Climate Convention cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques Zone sensible : masses deau douce, estuaires et eaux ctires, victimes ou menaces deutrophisation brve chance ; les eaux douces de surface destines au captage deau potable et qui pourraient contenir une concentration de nitrates suprieure la norme admise ; et enfin les zones pour lesquelles un traitement complmentaire est ncessaire. ZRE : zones comprenant les bassins, sous-bassins, fractions de sous-bassins hydrographiques et systmes aquifres (dcret du 29 avril 1994). Ce sont des zones o sont constates une insuffisance, autre qu'exceptionnelle, des ressources par rapport aux besoins. Elles sont dfinies afin de faciliter la conciliation des intrts des diffrents utilisateurs de l'eau. Les seuils d'autorisation et de dclaration du dcret nomenclature y sont plus contraignants. Dans chaque dpartement concern, la liste de communes incluses dans une zone de rpartition des eaux est constate par arrt prfectoral.

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Bibliographie
Rapports 1. Eau et droit communautaire
- Mieux lgifrer. De llaboration de la lgislation communautaire sa mise en uvre en droit international , Conseil conomique et social. Communication prsente par Mme Catherine Dumont. Juillet 2007. - La France au milieu du gu , Mme Fabienne Keller, snateur du Bas-Rhin, Snat, juin 2007. http://www.senat.fr/rap/r06-352/r06-352.html - Changer de mthode ou payer, un an aprs la France face au droit communautaire de lenvironnement. Rapport d'information n 332 (2006-2007) de Mme Fabienne Keller, fait au nom de la commission des finances, dpos le 13 juin 2007 http://www.senat.fr/rap/r06-332/r06-332.html - Eaux rsiduaires urbaines, un cot exorbitant supporter par les collectivits territoriales ? http://www.senat.fr/rap/r06-332/r06-3322. html#toc53 - Infractions au droit communautaire dans le domaine de lenvironnement . Commission des Finances, du contrle budgtaire et des comptes conomiques de la Nation. Snat. Mme fabienne Keller, juin 2008. - Matrise et gestion des impacts des polluants sur la qualit des eaux souterraines , ministre de lcologie, 8 fvrier 2007. htt p : / /w w w. s i tes p o l l u es. co l o g i e.g o u v.f r/ OutilsMethodologiques/Maitrise_et_Gestion_des_ Impacts_des_polluants_sur_la_qualit%E9_des_ ESO.pdf - Application de la Directive 91/271.CEE relative au traitement des eaux rsiduaires urbaines. Guide de dfinitions. Version 1.5. Septembre 2008 . http://texteau.cologie.gouv.fr/images/G_def_ERU_ version_151.pdf - Commentaire technique de larrt du 22 juin 2007 en ce qui concerne lassainissement collectif. Direction de leau, 9 avril 2009 . http://texteau.cologie.gouv.fr/images/CT_version_ consolidee.pdf - Surveillance et rduction des substances dangereuses dans leau , Agence lorraine de dveloppement durable pour les territoires, 11 juin 2009 : http://www.3dterritoires.org/environnement/ pollution/surveillance_substances_dangereuses. html - Avis du Comit conomique et social europen sur la "Proposition de dcision du Parlement europen et du Conseil concernant des solutions dinteroprabilit pour les administrations publiques europennes (ISA)". Journal officiel de lUnion europenne, 11 septembre 2009. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:C:2009:218:0036:0040:FR:PDF - Avis du Comit conomique et social europen sur la Proposition de rglement du Parlement europen et du Conseil concernant la participation volontaire des organisations un Systme communautaire de management environnemental et daudit (EMAS). )". Journal officiel de lUnion europenne, 11 septembre 2009. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:C:2009:218:0059:0064:FR:PDF

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2. Ressource et qualit de leau


- Activits agricoles et qualit des eaux , rapport du groupe de travail dirig par Stphane Hnin pour le ministre de lAgriculture et le ministre de lEnvironnement, 1980. - La qualit de leau potable en France. Analyse de la situation dans 11 dpartements mtropolitains . Dir. Jean-Claude Lefeuvre, Museum dhistoire naturelle, 1981. - La qualit de leau en France mtropolitaine. Travail de synthse 1980-2000 . Museum dhistoire naturelle, 2000. - La politique de prservation de la ressource en eau destine la consommation humaine , rapport de linstance dvaluation prside par Franck Villey-Desmeserets. Conseil national de lvaluation. Commissariat gnral au Plan. La Documentation franaise, septembre 2001. - La qualit de l'eau et de l'assainissement en France , Office parlementaire d'valuation des choix scientifiques et technologiques, Grard Miquel, snateur du Lot, 19 mars 2003. http://www.senat.fr/rap/l02-215-1/l02-215-1.html - Rapport d'information sur les activits agricoles et la protection de l'environnement , prsent par Mme Marcelle Ramonet, dpute du Finistre, en conclusion des travaux d'une mission d'information prside par M. Antoine Herth. Commission des affaires conomiques, de l'environnement et du territoire. Assemble nationale, 19 novembre 2003. - Bilan des plans daction rgionaux de la lutte contre la pollution des eaux par les pesticides dans le cadre du premier plan national . Inspection gnrale de lenvironnement, 18 janvier 2005. http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/ BRP/054000422/0000.pdf - La qualit de leau en France. La prise en compte par la France des polluants chimiques et dorigine microbiologique prsents dans les eaux

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- Evaluation de lexposition aux HAP dans leau de boisson et rflexion sur lventuel risque sanitaire associ : h t t p : / /w w w. a f s s a . f r/ D o c u m e n t s / EAUX2005sa0056Ra.pdf - Dtection et investigation des pidmies dinfection lies lingestion deau de distribution : approche intgre environnementale et sanitaire. Institut de veille sanitaire (IVS). 15 janvier 2008. http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/ BRP/084000016/0000.pdf - Rapport dinformation dpos en application de larticle 145 du Rglement par la Commission des affaires conomiques, de lenvironnement et du territoire sur le Rhne et les PCB : une pollution au long cours. Philippe Meunier. Assemble nationale. Commission des affaires conomiques, de l'environnement et du territoire. 25 juin 2008. http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/ i0998.asp - Guide pratique des substances toxiques dans les eaux douces et littorales du bassin SeineNormandie , juin 2008. http://www.eau-seine-normandie.fr/index. php?id=5327 - Mdicaments et environnement , Rapport de lAcadmie nationale de pharmacie, septembre 2008. Service dObservation et Statistiques de lEnvironnement (SOeS) ex-IFEN : Gestion de leau potable et des eaux uses : http://www.ifen.fr/acces-thematique/eau/gestionde-l-eau-potable-et-des-eaux-usees.html Les pesticides dans les eaux (2009) : http://www.ifen.fr/acces-thematique/eau/lespesticides-dans-les-eaux.html Mise en uvre de la DCE et politique locale de leau : http://www.ifen.fr/acces-thematique/eau/mise-enoeuvre-de-la-dce-et-politique-locale-de-l-eau.html

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3. Amnagement du territoire, barrages et hydrolectricit


- Rapport d'information n 554 Xynthia : les leons d'une catastrophe , par Alain Anziani, snateur, au nom de la mission commune d'information 10 juin 2010 - Rapport sur lamlioration de la scurit des barrages et ouvrages hydrauliques , par M. Christian Kert, dput des Bouches-du-Rhne. Office parlementaire dvaluation des choix scientifiques et technologiques. Assemble nationale-Snat, 9 juillet 2008. - Les enjeux du renouvellement des concessions hydrolectriques , Euractiv, 12 octobre 2010

4. Gouvernance
- Les redevances des agences de l'eau. Enjeux, objectifs et propositions d'volution dans la perspective de la rforme de la politique de l'eau . Rapport au Premier Ministre et la Ministre de l'cologie et du Dveloppement Durable. JeanClaude Flory, dput de l'Ardche, octobre 2003. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapportspublics/034000612/index.shtml

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- La gestion de l'eau sur le territoire . Assemble nationale. Rapport d'information n 1170 fait au nom de la Dlgation l'amnagement et au dveloppement durable du territoire. Jean Launay, dput du Lot, 3 novembre 2003. - Le Fonds national de solidarit pour l'eau (FNSE) : une exprience riche d'enseignements . Rapport d'information n 345 fait au nom de la commission des Finances, du contrle budgtaire et des comptes conomiques de la Nation sur le rapport de la Cour des comptes relatif au Fonds national de solidarit pour l'eau (FNSE). Snat. Session ordinaire de 2003-2004. Philippe Adnot, snateur de l'Aube. Annexe au procs-verbal de la sance du 15 juin 2004. http://www.senat.fr/rap/r03-345/r03-345.html - Evolution et suivi des cots dinvestissement en assainissement (puration et rseaux) : analyse de la situation et recommandations. Conseil gnral des ponts et chausses (N 2005-0312-01) et Conseil gnral du gnie rural, des eaux et des forts (N 2340), 3 janvier 2005. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapportspublics/064000316/index.shtml - Les indicateurs de performance appliqus aux services publics de l'eau et de l'assainissement. Constats et propositions. Conseil gnral du Gnie rural, des eaux et des forts, Conseil gnral des Ponts et Chausses, Inspection gnrale de l'environnement. Rapport n 2004 - 0062-1, 11 avril 2005. http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapportspublics/054000372/index.shtml - Les dpartements et l'eau. Enqute auprs de 58 conseils gnraux . ADF-Cercle Francais de l'eau, janvier 2006. - Rapport n 461, fait au nom de la Commission des affaires conomiques sur le projet de loi, modifi par lAssemble nationale, sur leau et les milieux aquatiques . M. Bruno Sido, rapporteur, 12 juillet 2006.

- Propositions pour la constitution dun laboratoire de rfrence dans le domaine de leau et des milieux aquatiques . Franois Durand, Claude Gaumand, Jean-Louis Verrel. Inspection gnrale de l'environnement. 20 juillet 2006. http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/ BRP/064000733/0000.pdf - Rapport n 3455 fait au nom de la Commission des affaires conomiques, de lenvironnement et du territoire, sur le projet de loi adopt avec modifications par le Snat en deuxime lecture, sur leau et les milieux aquatiques (n 3303) . M. Andr Flajolet, rapporteur, 22 novembre 2006. - Rapport sur les fonctions de soutien et les oprateurs du MEDD , Pierre Roussel, Ingnieur gnral du GREF, chef de lInspection gnrale de lenvironnement. N IGE/06/047. 22 novembre 2006. http://www.cologie.gouv.fr/Rapport-sur-lesfonctions-de.html - Loi n 2006-1772 sur leau et les milieux aquatiques , avec ses rectificatifs, Journal officiel n 17 du 20 janvier 2007, page 1201 rectificatif 2007. http://www.assemblee-nationale.fr/12/dossiers/ eau_milieux_aquatiques.asp - Leau des villes, leau des champs ; ngociation territoriale et gnie de lenvironnement , Barraqu Bernard et al., Rapport pour le programme de recherche Politiques territoriales et dveloppement durable (D2RT), 186 pages, 2007 : http://www.territoires-rdd.net/recherches/ barraque_axe1/barraque_rapport.pdf - Prconisations pour la mise en uvre du plan national de gestion de la raret de leau . Conseil gnral de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux. Inspection gnrale de l'environnement. 1er juin 2007. http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/ BRP/074000579/0000.pdf

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- Le nouveau Schma national des donnes sur leau (SNDE) , Comit national de leau, 21 avril 2009. - Les instruments de la gestion durable de leau , Cour des comptes, 10 fvrier 2010. http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPA/24_ instruments-gestion-durable-eau.pdf - Leau et son droit , Rapport public 2010 n 2, Etudes et documents n 61, Conseil dtat, juin 2010. h tt p : / /w w w. l a d o c u m e n ta t i o nf ra n ca i s e.f r/ catalogue/9782110081537/ - Leau en France, quels usages, quelle gouvernance ? , Conseil conomique, social et environnemental (CESE). Colloque du 19 janvier 2011, dossier du participant, 96 pages. - Gestion durable de la ressource en eau : quelles innovations technologiques et conomiques ? 5me Rencontres parlementaires sur leau, Maison de la Chimie, Paris, 10 fvrier 2011. - Le financement de la gestion des ressources en eau en France , tude de cas pour un rapport de lOCDE, Etudes et documents n 33, Commissariat gnral au dveloppement durable, janvier 2011. http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/ pdf/ED33b.pdf

5. Un nouveau modle conomique du service public de leau


- Mythes, ralits et mutations de lactivit marchande : le point de vue des grandes entreprises de services et de collectivits territoriales , Antoine Frrot, PD-G de Veolia Eau, lors de la table ronde du colloque Lactivit marchande sans le march , Cerisy-la-Salle, 6 juin 2008. - Services deau et dassainissement : nouveaux modes de consommation, nouveaux modles de financement ? . Cercle Franais de leau, Assemble nationale, 3 dcembre 2009.

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- Face aux dfis environnementaux de demain : quel modle conomique pour la gestion de leau ? . 4mes Rencontres parlementaires sur leau. Maison de la Chimie, Paris, 11 fvrier 2010.

6. Ingnierie publique
- Rapport dinformation sur lingnierie publique , Rapport labor par Yves Daudigny, snateur, fait au nom de la Dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation. La Gazette des communes. Cahier dtach n 2-32/2042, 30 aot 2010.

Sites internet
Systme europen dinformation sur leau (WISE) : http://water.europa.eu/content/view/20/36/lang,fr/ Ministre de lcologie, de lEnergie, du Dveloppement durable et de la Mer Eau et milieux aquatiques : http://www.cologie.gouv.fr/-Eau-et-milieuxaquatiques-.html Texteau, les textes du domaine de leau : http://texteau.cologie.gouv.fr/texteau/ Gesteau, le site des outils de gestion intgre de leau : http://www.gesteau.eaufrance.fr/ Eau dans la ville : http://www.eaudanslaville.fr/ Office international de leau : http://www.oieau.fr/index.htm Observatoire de leau en Bretagne : la pollution des eaux par les pesticides en Bretagne http://www.eaubretagne.fr/Pollutions-et-menaces/ Les-polluants/Les-pesticides Actu-environnement, dveloppement cologie http://www.actu-environnement.com durable,

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