La politique budgtaire

La politique budgtaire constitue, avec la politique montaire, lun des principaux leviers de la politique conomique de ltat. Elle consiste utiliser certains instruments budgtaires (dpenses publiques, endettement public, prlvements fiscaux) ou les variations de lquilibre budgtaire de ltat pour atteindre certains objectifs et pour influer sur la conjoncture conomique. Jusqu la crise des annes 1930, la gestion des finances publiques a eu pour principal objectif dassurer le financement des services publics. Le volume des dpenses de ltat ntait alors pas considr comme une variable susceptible dinfluencer le niveau dactivit de lconomie. Lanalyse de lconomiste britannique John Maynard Keynes a modifi cette conception en soulignant limpact de la politique budgtaire sur le niveau dactivit conomique dun pays. Les analyses de Keynes ont sembl donner une justification l'ide que le budget puisse tre autre chose qu'une caisse destine procurer des ressources l'Etat afin d'assurer le bon fonctionnement des administrations, il les a intgres dans un raisonnement macroconomique pour des situations bien dlimites. Quant au raisonnement macroconomique, Keynes a montr que l'utilisation du dficit budgtaire pouvait influencer la demande des agents conomiques (consommation des mnages, investissement des entreprises) et, ce faisant, empcher la spirale de la dpression. Parmi les conditions de validit de cette approche, il y a l'ide que la demande globale soit structurellement insuffisante du fait d'une pargne excessive. On peut s'interroger sur la pertinence de cette hypothse dans un monde tellement marqu par la frnsie de la consommation et qui, dans certains pays, prfre l'endettement lpargne. Par consquent, la plupart des pays dvelopps ont men depuis les annes 1930 des politiques de relance budgtaire lors des priodes de rcession ou de moindre croissance. compter de la crise conscutive au choc ptrolier de 1973, les thoriciens noclassiques ont cependant soulign les limites de la politique budgtaire et, notamment, les effets nfastes des dficits et de la dette publique-ensemble des dettes de lEtat rsultant des emprunts que ce dernier a mis ou garantis.

Les limites de la politique budgtaire

Une politique budgtaire volontariste peut nanmoins avoir des effets dfavorables sur lactivit conomique. Cest dailleurs en raison de ces effets dfavorables quelle tend aujourdhui tre de plus en plus critique. Ainsi, les besoins de financement lis laccroissement des dpenses publiques provoquent gnralement une hausse des emprunts de ltat et, du fait de cette demande supplmentaire adresse aux marchs de capitaux, des taux dintrt. Or, cette hausse des taux dcourage une partie des achats des consommateurs financs par lemprunt, et rduit les investissements des entreprises, lorsque leur rentabilit est insuffisante au regard du cot de financement par lemprunt. De plus, la demande supplmentaire permise par laugmentation des dpenses publiques doit sadresser en priorit aux producteurs nationaux. Or, compte tenu de louverture croissante des conomies, leffet du "multiplicateur keynsien" sest rduit au cours des dernires dcennies et profite dsormais davantage aux producteurs trangers.

 Par ailleurs, laccumulation des dficits budgtaires vient gonfler lencours de dette publique et augmente les charges futures de ltat. Or, plus un tat est endett, plus la charge de cette dette est leve. Celle-ci pse dautant plus sur son budget quun niveau de dette important entrane des taux dintrts levs lorsque ltat veut contracter de nouveaux emprunts. terme, le poids de la dette peut ainsi devenir insoutenable par rapport au niveau des recettes de ltat. En outre, les dlais lis la prise de dcision politique font que les effets de la politique budgtaire peuvent tre inadapts la conjoncture au moment o ils affectent les dcisions des agents conomiques. De plus, certaines dpenses publiques sont particulirement rigides, et donc, difficilement rversibles en cas de retournement de la conjoncture. Enfin, en thorie, les politiques budgtaires nationales demeurent le principal instrument pour faire face des chocs conomiques ponctuels, car les gouvernements nationaux ne peuvent plus recourir la politique montaire pour influer sur les variations de la conjoncture conomique dans le cadre de lUnion conomique et montaire (UEM). Mais, en ralit, les contraintes fixes par le trait de Maastricht et le pacte de stabilit et de croissance - instrument dont les pays de la zone euro se sont dots afin de coordonner leurs politiques budgtaires nationales et dviter lapparition de dficits budgtaires excessifs qui impose aux tats de la zone euro davoir terme des budgets proches de lquilibre ou excdentaires - limitent lutilisation de la politique budgtaire, en fixant un seuil maximal de dficit des administrations publiques 3 % du PIB en cas de ralentissement de la croissance. Cette mesure se justifie par la volont dviter quun pays fasse porter les effets ngatifs de sa politique budgtaire (hausse des taux dintrts et du taux de change de lEuro (monnaie unique de plusieurs Etats membres de lUnion europenne qui forment la zone euro) sur lensemble des pays de lUEM. Le fait que, en France, l'Etat emploie directement ou indirectement, prs du quart de la population active, et o les dpenses publiques reprsentent 54% du PIB, pourrait sembler un gage d'efficacit de la politique budgtaire. En ralit, comme cette politique porte sur les variations (transformation de l'excdent budgtaire en dficit et inversement) et sur les soldes (excdent ou dficit budgtaire), la politique budgtaire exige une grande flexibilit de la dpense publique. Le budget de l'tat est une loi (la "Loi de Finances") vote chaque anne et autorisant l'Etat prlever certaines ressources (impts et taxes) et dpenser ces ressources d'une manire prvue prcisement par la loi. Le montant de ces ressources est trs lev : prs de 1600 milliards de francs en 1998, par exemple, soit un peu moins de 20% du PIB. Avec de telles ressources, on comprend que l'Etat pense utiliser ses dpenses pour atteindre certains objectifs de politique conjoncturelle. La politique budgtaire est l'ensemble des mesures ayant des consquences sur les ressources ou les dpenses inscrites au budget de l'Etat et visant directement agir sur la conjoncture. L'tat utilise le Budget comme un instrument pour agir sur la conjoncture.

Exemples :

- la suppression de la vignette automobile est une mesure de politique budgtaire : elle contribue diminuer les prlvements sur tous les propritaires de vhicules et, ce faisant, elle contribue diminuer le poids global des prlvements obligatoires. - crer une prime l'embauche pour les travailleurs non qualifis d'un certain ge, par exemple, c'est augmenter les dpenses budgtaires, pour tenter d'augmenter l'emploi de cette catgorie de travailleurs, et donc diminuer le chmage. C'est une mesure de politique budgtaire.

Enjeux
Comme toutes les mesures politiques, la politique budgtaire traduit des choix et une analyse de la situation conomique et sociale de la Nation un moment donn de son histoire. Derrire les mesures de politique budgtaire, on doit toujours se demander ce qui se cache : est-ce une analyse plutt librale ou plutt keynsienne, le choix fait est-il de privilgier la lutte contre le chmage ou la comptitivit des entreprises, etc. ? Le maintien d'un dficit budgtaire lev est a priori keynsien, une lutte pour la rduction de ce dficit est plutt librale. La politique budgtaire a toujours des consquences espres (ce sont ses objectifs), mais, dans la ralit, elle peut avoir des effets inattendus ou, mme, pervers (les effets vont alors l'encontre de l'objectif poursuivi).

Tendances
Globalement, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, les dpenses publiques (et donc les recettes...) ont beaucoup augment, ce qui correspond la monte de l'Etat providence. Depuis 1980, la plupart des pays dvelopps ont remis en cause cette orientation et tent, avec plus ou moins d'efficacit, de limiter l'utilisation du Budget de l'Etat, et en particulier du dficit budgtaire, comme moyen d'orientation de la croissance conomique. Il faut ajouter que des contraintes grandissantes psent sur le Budget de l'Etat, en particulier dans les pays europens : d'une part, une contrainte financire du fait de la monte de l'endettement, d'autre part des contraintes imposes par l'Union europenne (limitation des dficits publics 3% du PIB, impossibilit de modifier les taux de la TVA sans autorisation, par exemple).

Erreurs Frquentes
Confondre Budget de l'tat et recettes des Administrations publiques : l'tat est une Administration publique, en effet, mais il y en a d'autres, les collectivits locales (les Communes, les Dpartements, les Rgions, qui ont, chacun, un budget propre) et la Scurit sociale (qui a un budget d'un montant quivalent celui de l'tat). Confondre dficit budgtaire et dficit commercial : ces deux notions n'ont strictement rien voir et leur confusion vient souvent d'une distinction approximative entre Nation et tat. Le dficit commercial est souvent dfini comme le solde ngatif de la balance commerciale : cela signifie que, pour un pays donn (une Nation, pour la Comptabilit nationale), les importations sont suprieures aux exportations. On dira

volontiers que "la France a plus achet l'extrieur qu'elle ne lui a vendu". Mais "la France", ce n'est pas "l'tat franais" au sens politique du terme, c'est l'ensemble des agents conomiques exerant habituellement leur activit sur le territoire national, c'est- -dire les mnages, les entreprises, les institutions financires, les Administrations. Quand il y a un dficit commercial, ce n'est pas l'tat qui le finance, ni qui en est le responsable. Ce sont les agents qui ont import qui doivent trouver les moyens de payer leurs achats (par exemple en empruntant l'tranger). Le dficit budgtaire, lui, traduit simplement le fait qu'une anne donne, le budget de l'Etat tait en dficit, c'est dire que l'Etat a plus dpens qu'il n'a eu de recettes (ce qui est possible, par exemple s'il emprunte). Confondre ces deux dficits est une trs grosse erreur. En face d'une situation conjoncturelle prcise, on a parfois tendance dire "yaka" (il n'y a qu' ...) : par exemple, devant la monte de l'inscurit ressentie par les Franais, "yaka" recruter davantage de policiers. Les "yaka" ont pratiquement tous comme consquence d'augmenter les dpenses de l'tat, sans qu'on ne prcise jamais le financement de ces dpenses, ou alors en disant qu'il "nyaka" supprimer tous les gaspillages de l'tat, mais sans dire lesquels. Il faut tre prudent car les choses ne sont pas simples et l'tat ne fait pas toujours ce qu'il veut (par exemple, la rglementation europenne limite la libert d'action de l'tat). Des stabilisateurs automatiques existent. Ils vont avoir pour consquence une augmentation du dficit en cas de rcession et une diminution du dficit en cas de croissance. En effet, en cas de rcession, les impts qui sont assis sur la production ou le revenu diminuent, tandis que les dpenses ne changent pas dans la mme mesure, et certaines dpenses, telles celles d'assurance chmage, augmentent. Une relance volontaire va plus loin que les stabilisations automatiques, il s'agit de soutenir la demande (hausse des consommations ou investissements des administrations, relance de la consommation, baisses d'impts). L'endettement qui dcoule de la relance serait ensuite annul par l'augmentation des recettes aprs cette relance. La relance budgtaire est trs conteste par les libraux qui soutiennent que les agents, en anticipant l'action de l'Etat vont changer leur comportement et annuler son action. Il n'est ce pendant pas certain que ce soit rellement le cas. Une autre limite ces politiques est le dficit budgtaire qui en dcoule et une augmentation de la dette.

Les stabilisateurs budgtaires automatiques

Les recettes et les dpenses publiques exercent spontanment une action contracyclique sur lactivit conomique, cest--dire dattnuation des alas de la conjoncture conomique. En effet, si une grande partie des dpenses publiques sont indpendantes des variations court terme de lactivit conomique (ex : les dpenses de rmunration et de retraite des fonctionnaires), certaines dentre elles sont, en revanche, mcaniquement lies la conjoncture. Cest notamment le cas des dpenses dindemnisation du chmage ou des prestations sociales verses sous condition de ressources, qui augmentent quand lactivit conomique se dgrade. On considre ainsi que llasticit des dpenses publiques la

conjoncture est comprise entre 0,1 et 0,3, autrement dit, les dpenses publiques ont tendance augmenter spontanment de 0,1 0,3 point lorsque la croissance ralentit dun point. Lorsque lactivit conomique ralentit, les dpenses publiques ont tendance sacclrer tandis que les entres de recettes ralentissent mcaniquement, ce qui provoque une dtrioration du solde budgtaire. Ds lors, le montant des recettes fiscales diminue et le volume de dpenses publiques augmente. La dtrioration de lactivit conomique provoque alors un transfert de revenus des administrations publiques vers les mnages et les entreprises, ce qui attnue mcaniquement leffet du ralentissement conomique sur les revenus de ces derniers. linverse, en priode de forte expansion conomique, les prlvements fiscaux et sociaux augmentent mcaniquement, tandis que les dpenses diminuent, ce qui a tendance freiner la croissance de la demande intrieure. Par consquent, les recettes et les dpenses publiques fonctionnent comme des "stabilisateurs automatiques" puisquelles contribuent amortir les variations conjoncturelles de lactivit conomique. Cependant, ce mcanisme de stabilisation automatique ne fonctionne pleinement que si les mnages et les entreprises ne modifient pas leur comportement de consommation, et si les taux dintrt ne sont pas affects par la croissance de la dpense publique en priode de rcession.

Les politiques budgtaires volontaristes

En cas de forte dgradation de la conjoncture conomique, les gouvernements peuvent tre tents de mener une politique budgtaire volontariste. Une telle politique consiste soutenir lactivit conomique court terme, en faisant jouer le "multiplicateur keynsien". On appelle "multiplicateur keynsien", le mcanisme macroconomique mis en vidence par Keynes, qui permet de compenser la faiblesse des dpenses prives par un accroissement des dpenses publiques. En effet, une augmentation des dpenses publiques engendre des revenus supplmentaires qui sont pour partie consomms, pour partie pargns, et pour partie rcuprs par les administrations publiques sous la forme dimpts et de cotisations sociales. Or, la partie de ces revenus supplmentaires qui est consomme vient nourrir la demande intrieure adresse aux entreprises. Ces dernires peuvent ds lors augmenter leurs investissements, leurs emplois, et distribuer des revenus supplmentaires. Le surcrot de dpenses publiques provoque par consquent un effet cumulatif (un effet multiplicateur) qui stimule dautant plus lactivit conomique que les revenus sont peu pargns, peu imposs, et que la demande de consommation sadresse principalement aux entreprises nationales. Les gouvernements peuvent galement soutenir lactivit en rduisant les charges fiscales et donc en augmentant le revenu des personnes prives. Cette politique stimule lactivit conomique, mais dans une moindre proportion que la dpense publique, car une partie de ce revenu supplmentaire est immdiatement pargne par les mnages et les entreprises. En suivant la typologie des politiques conomiques de Musgrave (stabilisation, allocation et redistribution), on pourrait assigner trois objectifs la politique budgtaire (ce sont du moins ceux qui sont le plus souvent avancs) :

1. La stabilisation de l'activit (lissage des cycles) : le cycle peut difficilement tre considr comme un phnomne d'quilibre traduisant l'ajustement optimal d'une conomie. 2. Une distribution quitable des ressources entre gnrations et l'intrieur d'une gnration donne 3. La promotion d'un sentier de croissance optimal fond sur l'accumulation du capital. Il n'y a pas de conflits d'objectifs et donc d'arbitrage entre ces trois lments, et la perte de soutenabilit de la politique budgtaire rduit son efficacit au regard de tous les objectifs la fois.

Politique montaire
Il est galement possible de faire une relance montaire en baissant les taux d'intrt, car ceci va stimuler l'investissement. C'est utilis aux Etats-Unis, d'autant que dans ce pays cela stimule galement la consommation. Cependant, la politique montaire est plutt utilise pour contrler les mouvements de prix, afin d'avoir une inflation modr. Plus les taux d'intrt sont levs moins il y a de crdits, ce qui a pour consquence une cration montaire moindre. Les taux de change sont dsormais flexibles, mais les Etats peuvent toujours dcider des changements de parit pour les monnaies en modifiant le taux officiel qui est le taux de la banque centrale. Ces politiques ne sont plus trs efficaces tant donn que les institutions financires peuvent ensuite se porter acheteurs ou vendeurs et agir sur le change encore plus fortement que les banques centrales.

L'exemple des Etats-Unis

Les Etats-Unis, en 20032004 sont un bon exemple de pays qui fait une relance la fois montaire et budgtaire. En effet, les taux de la banque centrale amricaine sont extrmement bas, quasiment nuls, et le dficit budgtaire est important, en particulier en raison de la guerre d'Irak.

Efficacite et limites demploi de la politique budgetaire

Depuis plusieurs annees, on observe que le poids de la stabilisation conjocturelle repose presque exclusivement sur les politiques monetaires. Alors que linflation mondiale reprenait de 1987 a 1989 la hausse des taux dinteret reels etait cinsiderable, tandis que la baisse observee de la part des deficits publiques resultait de motifs non conjoncturels. Les fluctuations constatees de la politique fiscale resulte de la volonte de reduire structurellement un deficit juge trop eleve (Etats-Unis), des consequences de reformes fiscales decideees en dehors de toutes motivations conjoncturelles (Republique federale dAllemagne et Japon ) ou des recettes inattendues dues aux erreurs de prevision de la croissance dans la periode recente. Cependant, les motifs economiques solides semblent aussi importants. Pour les explorer on peut les classifier en deux categories : ce qui resulte de ce que la politique budgetaire est

inefficace a court terme, cest-a-dire ne permet pas datteindre un objectif de stabilisation ; ceux qui partent de la constatation de ce que, bien quefficace, la politique ne peut pas etre employee en raison des contraintes qui pesent sur son usage. Lefficacite ou linefficacite peuvent resulter soit du fonctionnement de lensemble de leconomie et en particulier des reponses du taux dinteret et du taux de change aux politiques ou de la nature de chomage, soit du comportement des consommateurs. La capacite stabilisatrice de la politique budgetaire indique que meme aux Etats-Unis, il est aquis maintenant que le capital en equipement publique joue un role non negligeable dans la fonction de production dun pays. Il reste toutefois que ces depenses dune autre nature pose des problemes de financement et de solvabilite presque identique a ceux qui vont etre souleves plus loin, a cela on peut attendre une expansion forte de la production future si elles sont convenablement choisies. La notion defficacite en est cependant extremement differente lorsqil sagit de stimulerfortement la demande de biens, dans le cas des investissements productifs, loffre.

De lefficacite de court terme de la politique budgetaire : le role des taux dinteret et du taux de change.

Rsum Parmi les politiques conomiques, la politique budgtaire semble jouer le rle le plus dcisif dans la mesure o elle dfinit l'importance et la nature des dpenses publiques et semble cet gard tre susceptible d'agir puissamment sur la croissance et l'emploi. Dans le modle keynsien longtemps en vigueur, la politique budgtaire a ainsi t une politique de stabilisation ou de relance. Le principe mme de ce type de politique budgtaire a pourtant t remis en cause par les hritiers des noclassiques qui ont dnonc ses effets pervers. Depuis le dbut des annes 1990, les politiques budgtaires se sont ainsi orientes dans la plupart des pays vers la recherche d'un quilibre des dpenses et des recettes de l'Etat, l'exception notable du Japon (...)