Vous êtes sur la page 1sur 26

Sommaire

Editorial
3

Au cur des mtiers de la TGR

Les imperfections du systme de rmunration institu par le contrattype darchitecte Sur un hiatus rglementaire : le certicat de non-imposition rete-t-il la rgularit de la situation scale du contribuable ?

edG jdG J Ge a OdG dTEG YdG SQh FGV J a HdG QhO dG


13

Histoire

Directeur de publication Sad IBRAHIMI Responsable de la rdaction Rachid MELLIANI

La gestion des nances de lEtat : un aperu historique (2e partie)

20

Avis de la commission des marchs

Comit de rdaction El Houcine AGHANIM Abdelmajid ALUIZ Rachid AMGHAR Rachid BAITA Khadija BOULHANE Nadia FIZAZI Mohamed LAHBIL Lahcen SBAI EL IDRISSI Maquette et pr-presse Diwan 3000, Rabat Impression ImprimElite Trsorerie Gnrale du Royaume Boulevard Ahmed Cherkaoui Agdal, Rabat Tl. : 037 77 07 66 Fax : 037 77 38 74 E-mail : tgr@tgr.nances.gov.ma Dpt lgal : 2003/0145 Les articles publis dans la revue Al Khazina nengagent que la responsabilit de leurs auteurs.

Avis relatif au nantissement des marchs publics-privilge du Trsor Avis relatif lexcution des travaux supplmentaires excuts sans ordre de service du matre douvrage

21

Etude

Soutenabilit, dterminants et impact des dcits budgtaires sur les variables macro-conomiques fondamentales : cas du Maroc

26

Tribune libre

Audit et performances des organisations

28

Interface

Actualit : point dinformation sur ltat davancement du SDI

QGL ef : YGHEG

Lu pour vous : une fable hroque : le Chat de Bercy

Editorial

ans doute la plus connue de toutes les structures du Ministre des Finances, la Trsorerie Gnrale du Royaume n'en est pas moins trs largement mconnue et souffre traditionnellement de limage dune administration conservatrice et exigeante. Cette image se trouve rattache principalement aux missions mme de la TGR. A lvidence, le recouvrement et le contrle de la dpense publique sont vous demeurer pour longtemps encore des tches peu susceptibles dattirer la sympathie des contribuables et des ordonnateurs.

Il suffit pourtant dexaminer larchitecture du systme des finances publiques au Maroc et son volution historique pour sapercevoir que, du fait de sa position et son rle, la TGR hrite de la plupart des dysfonctionnements des autres acteurs du systme. Elle a, de ce fait, faire face un impratif de vigilance permanent ; ce rle de dernier rempart dans la tche noble de sauvegarde des deniers publics tant peut-tre aujourd'hui encore parmi ses caractristiques capitales et primordiales. C'est bien pour toutes ces raisons que la Trsorerie Gnrale du Royaume s'efforce de dvelopper, depuis plus dune anne dj, une politique de relations publiques en direction de ses partenaires. D'o ce souci, largement prsent dans les pages qui suivent, d'une meilleure communication sur les mtiers et les hommes de la TGR dont il est vrai que la mission se trouve parmi les moins aises accomplir et dune ouverture sur les contributions de nos partenaires. Concrtiser cette dmarche travers un support d'change tant en interne qu'avec l'extrieur, telle est, au demeurant, notre ambition. La lecture de ce numro ne fait aussi que confirmer l'exigence incontournable de bien expliquer les missions de la TGR et son histoire et contribuer ainsi une meilleure perception par les partenaires des problmes des finances publiques. Le Comit de rdaction

Al Khazina n 4

octobre 2004

Au cur des mtiers de la TGR

Les imperfections du systme de rmunration institu par le contrat-type darchitecte


Feu Abdelaziz ZOUBEIR Trsorerie rgionale dOujda
Cest avec une grande affliction que nous avons appris la disparition subite de notre cher et regrett Abdelaziz Zoubeir. Ceux qui lont connu, et ils sont nombreux, se rappelleront dun homme aimable et communicatif qui, loccasion de chacun de ses passages la Trsorerie Gnrale du Royaume, renouait avec ses collgues et amis, senqurait des nouvelles des uns et des autres. Mme loin, il tait toujours parmi nous. Lensemble de lquipe de la TGR prsente aux membres de sa famille ses sincres condolances. Que Dieu ait le dfunt en Sa sainte Misricorde. Nous sommes Dieu et lui nous retournons. Avant son tragique accident, notre collgue disparu nous avait fait parvenir le texte ci-aprs ; ce sera sa faon lui de nous rappeler sa prsence parmi nous.

n contrepartie de lexcution par larchitecte priv de ses missions telles quelles dcoulent du contrat, le matre douvrage public est tenu de lui verser, sous forme dhonoraires, la rmunration convenue, fixe au prorata du cot des ouvrages raliss par lentreprise de travaux. Ce principe de la proportionnalit fut consacr pour la premire fois au Maroc par la circulaire n 63/S.G.P. du 17 avril 1936. Il fut ensuite maintenu par la circulaire n 206/S.G.P. du 24 juillet 1939 puis repris par celle portant n 482/S.G.P. en date du 14 mars 1947 aux termes de laquelle les taux dhonoraires sappliquent lestimation complte de louvrage . Se fondant sur ce critre, le contrat-type darchitecte annex cette dernire circulaire a introduit la notion de dgressivit, en ce sens que les taux maxima quil prvoit dcroissent au fur et mesure que les tranches de dpenses correspondant la valeur des travaux augmentent. Depuis lors, ce systme na pas volu. Bien au contraire, la circulaire du Premier ministre n 56/cab du 16 avril 1992 en a confirm lapplication. Aussi, rcemment, la circulaire n 1/2004 du 28 janvier 2004, objet de la note de service n 18/D.C.P.C. du 4 mars 2003 de M. le Trsorier Gnral du Royaume, invite les matres douvrages publics continuer sy conformer en attendant lentre en vigueur du projet de dcret n 2-03-582.

1 La ngligence du caractre rptitif des ouvrages


Il arrive que lAdministration matre de louvrage confie au mme architecte la ralisation de certains projets similaires ou quasi identiques. Or, tel quil dcoule du contrat-type de 1947, le systme de rmunration des architectes ignore ce cas qui constitue assurment un allgement de la tche du concepteur et justifie normalement une modration des honoraires qui lui sont attribus. Consulte ce sujet, la commission des marchs a mis lavis suivant :

1. Le contrat-type darchitecte annex la circulaire n 482/S.G.P.


du 14 mars 1947 prvoit des taux de rmunration qui sont des taux maxima et qui sappliquent des missions compltes telles quelles sont dfinies au paragraphe 2 de larticle 3.

2. Si les prestations confies lhomme de lart comportent des allgements (cas des projets rptitifs par exemple), leur rmunration doit subir un abattement justifi par la diminution de la charge de travail. 3. Dans chaque cas despce, il appartient aux parties de tenir
compte, dans la rdaction du contrat, de llment rptitif pour la dtermination des honoraires pour ltablissement des projets. Or, force est de constater que, dans la pratique, lavis ci-dessus nest observ que trs rarement et isolment. Parmi ces cas rarissimes, nous voquons ici les contrats rdigs par la Direction des Projets-Education ayant systmatiquement prvu cette situation. Cest ainsi que larticle 6 consacr aux honoraires nonce que dans le cas o larchitecte sera charg de plusieurs projets, les taux dhonoraires relatifs aux tudes et plans dexcution rptitifs subiront un abattement progressif : 20 % pour la premire rptition ; 40 % pour la deuxime rptition ; 60 % pour la troisime rptition ; 80 % pour la quatrime rptition.

La prsente contribution se propose dexposer et danalyser les principales faiblesses du systme de rmunration instaur par le contrat-type darchitecte de 1947, dont quatre retiennent particulirement lattention, savoir : la ngligence du caractre rptitif des ouvrages ; la non-diffrenciation des taux dhonoraires selon la complexit des ouvrages ; linobservation des rgles contraignantes des marchs publics, notamment celles se rapportant aux procdures de mise en comptition ; et le caractre dpensier et non incitatif la rduction des cots. Al Khazina n 4

octobre 2004

Au cur des mtiers de la TGR

Toute autre rptition survenant partir de la cinquime sera galement rgle 20 %. Ces honoraires dgressifs concernent la totalit de ltude. Quant aux honoraires relatifs la surveillance, ils seront pays pour les sous-projets confis 100 %. En Tunisie, titre de comparaison, larrt du 17 mars 1953 prvoit une rduction dhonoraires en cas de rptition de btiments identiques. Larticle 11 paragraphe 3 de ce texte fixe alors les honoraires correspondant la mission Etude et Rdaction du projet au cinquime des honoraires normaux calculs sur le montant de chacun des ouvrages au moment de son excution. Notons en dfinitive que stant souci de remdier cette lacune, le projet de dcret n 02-03-582 prcit prvoit en son article 6, paragraphe 2, in fine, quen cas de rptitivit dlments de projets, les taux dhonoraires sont rduits de dix pour cent (10 % ) .

tout dabord les oprations dinvestissement en trois groupes douvrages : linfrastructure, le btiment et lindustrie. Ensuite, chacun de ces trois groupes douvrages, appels aussi domaines fonctionnels , est divis en sous-groupes rangs en fonction de leur degr de complexit dans trois classes diffrentes (1). Nayant pas nglig cette notion, le projet de dcret n 2-03-582 dispose en son article 6, paragraphe 1, que larchitecte est rmunr par un honoraire dcroissant selon limportance des travaux et croissant selon la complexit de ceux-ci. Le deuxime paragraphe prcise que la rmunration de larchitecte est obtenue par application dun pourcentage dtermin en fonction de la classe du projet et du montant hors T.V.A. de lestimation initiale du projet selon les indications figurant dans le tableau ci-aprs :
Montant des travaux en millions de Dh Infrieur 5 Entre 5 et 15 Entre 15 et 50 Suprieur 50 Classes des projets (1) (2) 3,50 % 3,50 % 3% 2,50 % 4,50 % 4,25 % 4% 4%

(3) 5% 4,75 % 4,50 % 4,25 %

2 La non-diffrenciation des taux dhonoraires selon la complexit des ouvrages


Si laugmentation de la valeur des travaux et la rptitivit des projets conus justifient respectivement la dgressivit et la modration des taux dhonoraires, la complexit des ouvrages ncessite, pour des raisons de justice et dquit, une progression de ceux-ci. En effet, il est anormal quun architecte soit rmunr de la mme manire pour la conception et la conduite de travaux simples que pour un projet complexe exigeant de lui des tudes et des efforts pousss ou originaux. Or, le mode de rmunration prvu par le contrat-type ne tient pas compte de la nature, de la difficult et du degr de complexit des travaux. Par contre, dans de nombreux pays, mme parmi ceux o la rmunration de larchitecte est base sur le principe de la proportionnalit, il est, depuis longtemps, fait rfrence ce critre. En Belgique, le pourcentage des honoraires, qui varie considrablement suivant la nature des constructions et le barme appliqu, prvoit, en consquence, trois tarifs allant de 1 3 correspondant successivement des taux progressant de 6 % 7 % puis 10 %. De mme, en Suisse, o les honoraires de larchitecte sont galement diffrencis selon la nature ou la complexit des travaux, le barme appliqu prvoit, cet effet, cinq catgories douvrage. Au Portugal, le systme de rmunration des ingnieurs et architectes prend en considration la nature des travaux excuter. Il opre ainsi une classification des ouvrages en 4 catgories suivant les difficults plus ou moins grandes de leur conception, la complexit de la construction et le nombre de techniciens intervenant dans llaboration du projet, ainsi que les diffrentes exigences de ltude. En France, le systme appliqu avant 1973 ignorait totalement la notion de complexit. Depuis cette date, la rforme des conditions de rmunration des architectes et ingnieurs privs a propos de combler cette lacune en classant Al Khazina n 4

Source : projet de dcret n 2-03-582 : exemple de la classe 1 : camping, hangars, maisons de jeunes exemple de la classe 2 : abattoirs, gymnase, immeubles usage de bureaux exemple de la classe 3 : aroport, hpital, thtre

3 Linobservation des rgles contraignantes des marchs publics, notamment celles se rapportant aux procdures de mise en comptition
Tel quil se reporte au contrat-type de 1947 , le contrat conclu entre lAdministration et larchitecte exerant sous forme librale et portant sur des prestations architecturales caractre exclusivement intellectuel, chappe la rglementation des marchs publics. Les dispositions contenues dans le dcret n 2-98-482 du 30/12/1998 ainsi que dans le dcret n 2-99-1087 du 4 mai 2000 approuvant le C.C.A.G.T. demeurent centres sur les prestations dordre matriel accomplies par lentrepreneur de travaux. De mme, larticle premier du C.C.A.G. applicable aux marchs de services portant sur les prestations dtudes et de matrise duvre passs pour le compte de lEtat (CCAG-EMO), approuv par le dcret n 2-01-2332 du 4 juin 2002, exclut expressment de son champ dapplication les prestations devant tre confies aux architectes et, partant, ne rgit pas les rapports de ces derniers avec le matre douvrage public. Plus particulirement, si les modes concurrentiels de passation des marchs publics prvus par la rglementation en vigueur demeurent parfaitement adapts notamment la prestation de lentrepreneur qui sengage la fois sur le prix du march et sur lexcution des travaux, le recours au mode de choix direct (ou de gr gr) de larchitecte simpose, surtout du fait que la rmunration de celui-ci est pralablement fixe par ladministration matre douvrage, sous forme dhonoraires calculs sur la base des dpenses de travaux de lentreprise.

octobre 2004

Au cur des mtiers de la TGR

Par contre, en France par exemple, depuis la rforme de 1973, larchitecte sengage sur le cot prvisionnel de ralisation de louvrage fix par son contrat sous la dnomination du cot dobjectif : celui-ci, valu hors T.V.A., est compos des deux lments suivants : lestimation prvisionnelle des travaux ; son forfait de rmunration demand. Ainsi, outre le fait quil permet de calculer a priori les honoraires de larchitecte et non a posteriori proportionnellement au cot dfinitif des travaux, limportance du cot dobjectif consiste en France en ce quil intervient comme critre de choix de larchitecte concurrent par le matre douvrage public. Outre cette lacune de taille, on dplore au Maroc labsence dune rglementation imposant aux administrations le recours systmatique, pour tout le moins, au procd du concours dides (ou de conception), notamment pour les projets de construction de grande importance. Ceci tant, ces projets sont, dans la plupart des cas, confis des cabinets, parfois trangers, exerant un monopole. Ceux-ci, ainsi surchargs, ne mnent, aussi pour dautres raisons, que rarement bien leur mission, ce qui contribue irrmdiablement la dgradation de la qualit technique et architecturale des constructions publiques. Sans doute, la pratique des concours dides constituera une occasion pour lensemble des cabinets daccder quitablement la commande de lEtat et contribuera une meilleure matrise des projets tant par lAdministration que par larchitecte. Au-del de ces deux intrts, la gnralisation de ce type de concours favorise la confrontation des ides et des techniques et constitue, par l, une opportunit de promotion de la recherche et de linnovation en matire darchitecture.

honoraires sont indument perus par larchitecte dans la mesure o ils ne correspondent point un service rendu par lui. Enfin, la principale faiblesse du systme de rmunration au pourcentage rside dans le fait que non seulement larchitecte nest pas plac dans un climat incitatif lconomie et la rationalisation, mais encore quil peut tre tent de majorer les dpenses de travaux pour accrotre ses honoraires. Ainsi, ce mcanisme prsente le risque de favoriser la cration dune communaut dintrt entre larchitecte et lentrepreneur, au dtriment de lAdministration. Ce risque est dautant plus vrai quil na prvu aucune sanction lencontre de larchitecte en cas de non-respect de ses estimations initiales. Jusquen 1973, telle tait limperfection majeure ayant abouti, en France, la remise en cause du mme systme. Llaboration de rgles spcifiques responsabilisant larchitecte priv sur le cot final des oprations de construction a constitu lobjectif essentiel du dcret du 28 fvrier 1973 et de ses textes dapplication (4). Le nouveau principe a t rsum en ces termes par lexpos des motifs du dcret : La rmunration nest plus dfinie a posteriori en fonction du cot rellement constat, mais a priori, en fonction dun cot dobjectif sur lequel, dans les limites dune certaine tolrance de prcision, sengage le concepteur dingnierie. Si ce cot dobjectif est atteint, la rmunration du concepteur est maximale. Pour viter des surestimations, si le cot de louvrage se rvle infrieur la prvision, la rmunration est lgrement rduite. Sil existe des dpassements, la rduction des honoraires est proportionnelle ceux-ci, mais avec un taux de pnalisation plus fort que dans le cas prcdent. Dornavant, il nest plus question dexcuter des travaux et de calculer la rmunration de larchitecte a posteriori, en fonction du montant dfinitif de ceux-ci. La rforme avait justement parmi ses objectifs dviter cet inconvnient do rsultaient trs souvent des augmentations de prix et une grande incertitude laboutissement de louvrage. En tout cas, daprs les auteurs de cette refonte, il est plus logique et performant de laisser larchitecte demander un montant dhonoraires aprs avoir, sous sa responsabilit et sur ses propres bases, calcul son niveau, que de lui imposer un tarif prtabli.

4 Du caractre dpensier et non-incitatif la rduction des cots


Rsultant de lapplication du contrat-type de 1947, la rmunration de larchitecte est proportionnelle parce quelle est calcule en fonction du montant du march excut par lentreprise de travaux, lequel est, en vertu de larticle 49 du C.C.A.G.T., tabli toutes taxes comprises. Il sensuit que larchitecte bnficie dun pourcentage dhonoraires au titre de la T.V.A. rgle lentreprise (2). De mme, les montants des dcomptes provisoires et dfinitifs servant de base respectivement au calcul des taux de 3 %, 2,5 %, 2 %, ainsi qu lapplication du taux de 1 %, peuvent englober, ventuellement, les majorations conscutives la rvision des prix du march excut par lentrepreneur. Il en dcoule, l aussi, que larchitecte bnficie de cette augmentation de la valeur des travaux due ladite rvision. Ceci ressort tacitement du paragraphe 5 de larticle 3 qui n exclut de ce bnfice que les honoraires allous au titre de ltablissement de lavant-projet et du dossier dadjudication qui sont, quant eux, calculs, en dfinitive, sur le montant des travaux ramens aux prix initiaux du march (3). Etant donn que cette situation rsulte du systme actuel bas sur le principe de la proportionnalit, nous considrons quaussi bien dans le premier cas que dans le deuxime, les Al Khazina n 4

En guise de conclusion
La rfrence faite ici lexprience franaise ne dnote pas dune intention den souhaiter une transposition pure et simple. Il sagit plutt de prsenter un modle de rtribution dont la matrise des cots et lamlioration de la qualit des constructions publiques ont constitu le souci principal et dont les principes pourraient tre pris en considration pour une rforme adapte la situation conomique, sociale et urbanistique de notre pays.
Notes
(1) Arrt du 29 juin 1973 dfinissant des modalits dapplication aux oprations dinvestissement du dcret du 28 fvrier 1973, annexe n 2.
(2) Le projet de dcret n 2-03-582 prvoit (art. 6, 2) que la rmunration de larchitecte est obtenue par application dun pourcentage au montant final des travaux hors T.V.A. . (3) Avis de la commission des marchs n 43-84 du 24 janvier 1984 relatif la dtermination des honoraires concernant les prestations darchitecture et dtudes techniques suite la rvision du prix des travaux auxquels elles sont lies. (4) Notamment larrt du 29 juin 1973 prcit et la directive du ministre des Finances du 8/10/1973.

octobre 2004

Au cur des mtiers de la TGR

Sur un hiatus rglementaire


Le certicat de non-imposition rete-t-il la rgularit de la situation scale du contribuable ?
Rachid AMGHAR chef de Service de la lgislation et de la rglementation
une des principales obligations des autorits publiques en ce qui concerne les marchs quelles passent pour la ralisation de travaux, de fournitures et de services, rside dans le respect des principes fondamentaux ayant trait lgalit des concurrents, la libert du commerce et au respect du cadre lgal rgissant le lancement, la passation et lexcution de ces contrats. Le respect de ces principes est considr comme un gage de bonne gestion des deniers publics et, si nous voulons cder un effet de mode, un moyen de bonne gouvernance. Cest ainsi que dans le but de parer lexcution de la commande publique dun maximum de garanties, prservant tant lintrt public que celui des particulers, le dcret n 2-98-482 du 30 dcembre 1998 fixant les conditions et les formes de passation des marchs de l'Etat a prvu un ensemble de conditions auxquelles doivent rpondre les soumissionnaires ces commandes. Lobjectif tant de permettre lautorit publique dapprcier de manire objective les capacits juridique, technique et financire requises pour la bonne excution de la prestation demande par ladministration publique. Parmi les pices constitutives du dossier administratif de la soumission, celle relative la rgularit de la situation fiscale du soumissionnaire fait figure de pice matresse. Mais parfois, certains soumissionnaires, pour des raisons que lon va dvelopper plus loin, se voient vincer de la concurrence pour avoir prsent un certificat de nonimposition au lieu de lattestation de rgularit fiscale prvue par le dcret prcit. La question se pose alors de savoir si la prsentation d'un certificat de non-imposition en lieu et place de l'attestation de rgularit fiscale prvue par l'article 26 du dcret n 2-98-482 du 30 dcembre 1998 fixant les conditions et les formes de passation des marchs de l'Etat, est valable pour considrer comme rgulirement constitus les dossiers administratifs des soumissionnaires la commande publique. Le problme soulev fait suite la position de certains comptables publics qui refusaient de dlivrer aux nouvelles entreprises ou aux personnes physiques dbutant une activit professionnelle une attestation de Al Khazina n 4 rgularit fiscale et lui substituaient un certificat de nonimposition, lequel est considr dans certains cas comme motif de rejet de la part de la commission d'appel doffres. Cette position appelle de nombreuses remarques, tant sur le plan de son fondement lgal que sur celui de la responsabilit administrative que peuvent encourir les comptables publics ou les membres des commissions d'appel doffres en consquence de ces situations. De prime abord, soulignons que les appels la concurrence lancs par les collectivits publiques en vue de la ralisation de travaux, fournitures et services doivent se rattacher au respect des principes fondamentaux touchant l'galit des concurrents, la libert du commerce et l'galit des chances entre les entreprises soumissionnaires. A la lumire de ces principes gnraux qui doivent prsider lors du lancement des marchs et de l'examen des offres, on peut se demander si la dcision d'exclure de la concurrence le soumissionnaire qui a prsent un certificat de non-imposition est fonde lgalement. Une autre interrogation non moins importante simpose ce niveau, cest celle de savoir quelle apprciation faire de la situation scale des soumissionnaires qui ont adjoint leur dossier administratif un certicat de non-imposition en lieu et place de l'attestation de rgularit fiscale stipule dans l'article 26 du dcret du 30 dcembre 1998 prcit ; sontils en situation fiscale rgulire ou ne le sont-ils pas ? Car, si lon admet que la dlivrance d'un certificat de non-imposition reflte la rgularit de la situation du contribuable vis--vis de l'administration fiscale, il sensuit alors que celui-ci doit pouvoir sen prvaloir dans des situations o de telles attestations sont exiges. Dautant plus que sur le plan du droit, on est fond considrer que ds lors qu'aucune disposition lgale ou rglementaire ne permet de conclure que les personnes physiques ou morales qui ne figurent pas sur le rle des impts sont en situation irrgulire, il ne saurait tre question pour les comptables publics de refuser la dlivrance de cette attestation aux demandeurs, encore moins, pour la commission d'appel doffres, de les considrer comme ne justifiant pas de la rgularit requise par le texte, et, par consquent, les priver du droit de

octobre 2004

Au cur des mtiers de la TGR

participer la commande publique sur la base d'une interprtation exagrment exgtique de la notion de rgularit fiscale. D'ailleurs, si aux termes de l'article 25 du dcret prcit, le lgislateur a t jusqu' considrer en situation scale rgulire, outre les personnes physiques ou morales qui ont souscrit leurs dclarations et rgl les sommes exigibles, celles qui, dfaut de rglement, ont constitu des garanties auprs du comptable ou encore celles qui sont en redressement judiciaire, sous rserve de l'autorisation de l'autorit comptente, il ne saurait, en toute logique, en tre autrement pour les personnes physique ou morales dont la situation ne souffre aucune irrgularit vis--vis de l'administration fiscale. A ce titre, force est de constater que si la commission a le pouvoir reconnu et dfini par le texte d'exiger dans le dossier de soumission une attestation de rgularit fiscale, elle demeure toutefois limite dans ce fait par le respect du principe d'galit des concurrents, dans la mesure o elle ne peut, sous peine de violation de la loi, traiter diffremment des personnes se trouvant dans des situations gales, sans quune telle discrimination ne soit justifie par des dispositions lgales, par des considrations d'intrt gnral, encore moins par des diffrences objectives de situations. Aussi, en refusant de dlivrer l'attestation dont il est objet des concurrents en situation rgulire l'endroit du Trsor public, comme l'atteste le certificat de nonimposition, ou en procdant leur limination l'heure de l'examen des offres, au motif de la non-prsentation d'une attestation qui ne leur a pas t dlivre, ou en considrant le certificat de non-imposition comme ne refltant pas une situation rgulire, les comptables publics et les membres de la commission d'appel doffres peuvent tre tenus pour responsables du prjudice que pourrait avoir supporter le soumissionnaire du fait d'une limination abusive. Il est clair quen agissant de la sorte, ces commissions ont introduit une catgorie intermdiaire entre la rgularit et la non-rgularit. Il s'agit d'une situation hybride, car, paradoxalement, sans considrer les personnes physiques ou morales dont il sagit dans une situation irrgulire, puisque les comptables leur dlivrent le certificat de non-imposition, elles ne sont pas considres, non plus, dans une situation rgulire, puisqu'elles sont limines de la concurrence bien qu'elles rpondent aux conditions fixes par le texte et que leurs situations juridique ou financire ne tombent sous le coup d'aucune prohibition lgislative ou rglementaire. Pour sa part, la note circulaire n105 TGR du 3 novembre 1999 relative la dlivrance de l'attestation de rgularit fiscale aux concurrents aux marchs publics ne donne aucun claircissement sur la question qui nous intresse et se contente de prciser que la situation Al Khazina n 4

fiscale rgulire des concurrents est justifie par l'attestation dlivre par le percepteur habilit conformment aux dispositions du paragraphe c de l'article 26 du dcret . Et d'ajouter que l'obligation de rgularit fiscale s'tend aux impts et taxes de l'Etat et des collectivits locales mis la charge des concurrents aux marchs publics raison de l'activit professionnelle telle quelle figure au rle de l'impt des patentes . En se basant sur les termes de la circulaire, on pourrait conclure que la rgularit fiscale est une situation qui ne concerne, a priori, que les personnes physiques ou morales figurant sur le rle des impts dans leur rapport au Trsor public. Si tel est le cas, quid alors de celles qui, en raison de l'actualit de leur activit, n'y figurent pas ? La circulaire n'en dit mot, sans doute pour considrer que ce cas de figure relve de l'vidence. A ce stade, le problme pos parat pcher par excs de clart, tant les donnes sont simples et faciles dfinir. La solution avancer ne devrait en consquence souffrir aucune difficult, ni dans sa formulation ni dans sa mise en uvre ; elle consiste adopter l'une des positions suivantes :
soit dispenser toute personne physique ou morale une attestation de rgularit fiscale mme si elle ne figure pas sur le rle des impts et ce, sous rserve des diligences que les comptables publics sont amens faire ; soit considrer le certicat de non-imposition comme une attestation qui reflte la rgularit de la situation fiscale des soumissionnaires aux appels d'offres et l'agrer ce titre par la commission d'appel doffres lors de l'examen des dossiers administratifs des concurrents.

Appel contributions

Si vous voulez adresser un article ou une communication au comit de rdaction de la revue Al Khazina, transmettez-les par courrier lectronique ladresse suivante :
tgr@tgr.finances.gov.ma

octobre 2004

Histoire

La gestion des nances de lEtat


Un aperu historique (deuxime partie)
El Houcine AGHANIM Chef du Service de la comptabilit gnrale

a prsente tude consacre lvolution historique de la gestion des finances de lEtat fait lobjet dune srie darticles dont celui-ci est consacr lexamen de la priode de 1906 1956.

1 Les organes de gestion des nances de lEtat


Cest au mois de juillet 1912 (1) que linspecteur des finances, M. Gallut, fut appel au Maroc pour installer les services financiers du Protectorat. Ses six mois de sjour Rabat furent consacrs cette tche. Les premiers services de la Direction gnrale des finances, notamment les services du budget et des domaines, furent crs sous sa direction. Son successeur, M. de Fabry, continua, de 1914 1917, ce travail dorganisation en abordant les questions de comptabilit publique, dimpts et denregistrement (il prpara le rglement chrifien de comptabilit publique de 1917 (2)). Il appartint ensuite Franois Pitri de diriger, pendant sept ans, les destines financires du Protectorat. Il poursuivit luvre administrative de ses prdcesseurs en installant les services des douanes, des perceptions et du contrle des engagements de dpenses. A partir de 1924, cest M. Branly que revient la direction des services financiers, mettant la disposition de la colonisation, en matire agricole, immobilire, htelire et maritime, des instruments de crdit.

La Trsorerie gnrale en 1925

traiter les questions montaires et effectuer les tudes financires.


Service du budget et du contrle financier, charg de : prparer, centraliser et prsenter les budgets, les cahiers collectifs de crdits supplmentaires et des programmes dutilisation des disponibilits du fonds de rserve ; tenir la comptabilit des crdits ouverts au budget gnral ; constituer des annuits ; vrifier le service des emprunts ; ordonnancer les dpenses de lAdministration centrale et des services rattachs ; grer la Caisse de prvoyance marocaine ; assurer le contrle financier des dpenses publiques ; appliquer la lgislation des pensions.

1.1. La Direction gnrale des nances


Cre en juillet 1912, la Direction gnrale des finances comprend une Administration centrale et des Administrations financires. Elle est place sous lautorit dun Directeur gnral, assist dun Directeur adjoint.

1.1.1. LAdministration gnrale


Elle se compose du :

Il est, en outre, charg de ltablissement du compte dexercice et du rglement provisoire et dfinitif du budget, de centraliser les recettes chrifiennes de toute nature, de la mise en tat et de lapurement des comptes des comptables non justiciables de la Cour des comptes, dexaminer les projets de rglement de la comptabilit des divers services et de grer, enfin, le cautionnement des comptables.
Bureau de linspection, qui assure le contrle de la comptabilit et des caisses de tous les comptables publics ; linspection des comptabilits matires, ainsi que celles des rgies dEtat et des socits concessionnaires astreintes au contrle de lEtat. Il est aussi charg de surveiller la gestion financire et les oprations des socits de courses, dinspecter les institutions de crdit admises au bnfice des avances de

Cabinet du Directeur gnral, charg de :

prparer les emprunts de lEtat assurer les relations avec la Banque dEtat du Maroc et les autres tablissements de crdit ; grer les mouvements des fonds et les oprations de trsorerie ; Al Khazina n 4

13

octobre 2004

Histoire

lEtat et de grer les fonds des avances et redevances de la Banque dEtat du Maroc.

1.3. La Banque dEtat du Maroc


En application du chapitre III, article 31, de lActe gnral de la confrence dAlgsiras (5), la Banque dEtat du Maroc a t cre en 1907. Elle devait, aux termes de larticle 33 dudit acte, remplir les fonctions de Trsorier-payeur de lEmpire. Elle est aussi, en vertu de larticle 35, lagent financier du gouvernement, tant au dedans, quau dehors de lEmpire, sans prjudice du droit pour le gouvernement de sadresser dautres maisons de banque ou tablissements de crdit pour ses emprunts publics. La banque a assum cette fonction de comptable de lEtat de 1907 1916. Toutefois, il y a lieu de signaler que, durant lanne 1916, la Banque dEtat du Maroc a conserv les fonctions de Trsorier gnral de lEmpire dans la zone dinfluence espagnole et dans la zone de Tanger. Il importe aussi de rappeler, ce propos, qu partir de 1949, une commission de service verser par le Trsor la Banque dEtat du Maroc a t institue. Elle est arrte 0,25 % du montant des recettes et des dpenses budgtaires, au titre de la rmunration des services que rendait la banque au Trsor jusqualors gratuitement. Il sagit de lmission demprunts, de la gestion du service de la dette publique et de la tenue du compte courant gnral du Trsor. Cette commission a t porte 0,75 % en 1950 du total des recettes et des dpenses prvues au budget gnral, aux budgets annexes et, le cas chant, au budget additionnel de lanne en question.

1.1.2. Les Administrations nancires

Elles se composent : des Douanes et rgies charges de ltablissement et de lapplication des tarifs des douanes et des impts indirects et de leur recouvrement ;

de lEnregistrement et du timbre, des Domaines et de la Conservation de la proprit foncire ;


des Impts et contributions qui dterminent lassiette de la taxe urbaine, des patentes, de la taxe dhabitation et des impts indirects, du tertib, de la taxe des prestations, de la taxe de licence sur les dbits de boissons ; qui arrtent les tarifs, effectuent le recensement, confectionnent les rles et assurent le suivi du contentieux ;

des perceptions et recettes municipales qui assurent le recouvrement des impts directs, des produits domaniaux, des amendes et condamnations pcuniaires, des droits des marchs ruraux en rgie, les paiements et les recouvrements pour le compte du Trsorier gnral et de lAgent judiciaire.

1.2. La Trsorerie gnrale


Il convient de souligner que le Trsor a prexist au budget, cest le cas des oumana qui ont jou un rle assez semblable celui quassuraient en France depuis 1865 les Trsoriers-payeurs gnraux chargs, dune part, de recouvrer les impts, et, dautre part, deffectuer le paiement des dpenses publiques et daccorder, enfin, des avances lEtat. Il est noter que, durant la priode du Protectorat, le Trsorier gnral fut la fois comptable mtropolitain et comptable chrifien ; une telle situation a dur toute la priode du Protectorat. Il est nomm par dcret de la Rpublique franaise (voir dahir du 10 octobre 1916 portant fixation du traitement et du cautionnement du Trsorier gnral du Protectorat) et charg, au titre mtropolitain, de lexcution du budget de lEtat (payer les dpenses publiques, effectuer les oprations de trsorerie, payer les pensions civiles et militaires des services de la Lgion dhonneur, des invalides de la marine, de la Caisse des dpts et consignations, de la Caisse des retraites pour la vieillesse, de la Caisse nationale dassurance ; effectuer les oprations de comptabilit faites dans le protectorat et recevoir les versements de tous les produits budgtaires, et administrer les rserves du Trsor). Il a sous ses ordres les receveurs particuliers du Trsor de Casablanca, Fs, Marrakech et Oujda qui oprent pour son compte et sous sa responsabilit. Cest ainsi que le Trsorier gnral du Maroc (3) devait assurer les fonctions de comptable franais titre principal et de comptable marocain titre accessoire . De ce fait, il est soumis la fois la lgislation franaise en ce qui concerne sa nomination et sa rvocation et la lgislation marocaine pour ce qui est notamment de sa rmunration qui faisait lobjet priodiquement dune valorisation par dahir. Al Khazina n 4

14

octobre 2004

Histoire

1.4. Les autres organes


Durant la priode du Protectorat, plusieurs tablissements ont t crs. Il sagit notamment : des socits de prvoyance (dahir du 27 janvier 1917) ; de la Caisse des prts immobiliers (dahir du 23 dcembre 1919); du Contrle des engagements de dpenses (dahir du 20 dcembre 1921) ; du Bureau de recherches et de participations minires pour lequel le Trsor a assur le financement indirectement par la prise de participation dans son capital ; de la Caisse fdrale de la mutualit et de la coopration agricole (1930) : elle a fonctionn sous lautorit directe et exclusive du Directeur gnral des finances ; ses oprations ont t entirement finances par le Trsor ; des Caisses rgionales dpargne et de crdit (dahir du 1er juin 1931), qui accordaient aux agriculteurs marocains des facilits de crdit pour la constitution de leur capital dexploitation ainsi que pour lamlioration et le dveloppement du capital foncier ; de la Caisse centrale de crdit et de prvoyance pour financer les caisses rgionales et les socits de prvoyance (1937) ; de la Caisse centrale des banques populaires (1937) : elle est gre directement par le service de crdit et alimente par des avances de trsorerie ; elle gre les sommes mises par le Trsor la disposition des banques populaires, accorde des avances, des subventions et du rescompte.

mois daot sur la base des indications fournies par les agents administratifs locaux ; 2e phase : transmission des projets de budget la Direction gnrale des finances pour examen et modification le cas chant (entente avec les services) ; 3e phase : tablissement par la Direction gnrale des finances du budget de lEtat ;
La Trsorerie Gnrale en 1930

2 Evolution du budget de lEmpire chrien


A priori, certains auteurs considrent que la cration de la Direction gnrale des finances a constitu lacte prparatoire permettant ltablissement du premier budget marocain moderne, en loccurrence celui de 1913-1914, et ltablissement du premier rglement gnral de la comptabilit publique du 9 juin 1917, indispensable une gestion saine des nances de lEtat. Au demeurant, il faut souligner que certains budgets ont t tablis avant cette date. En 1910, un budget fut tabli pour la Chaouia. Ce fut un budget rgional qui eut pour ordonnateur le commandant militaire de la Chaouia. Il fut scind, en 1912, en budgets locaux et tabli par circonscription administrative correspondant aux bureaux de renseignement. Ce systme fut ensuite tendu aux rgions suivantes : Mekns en dcembre 1912, Rabat, Fs et Marrakech en janvier 1913 et Tadla en juillet 1913. Il est prciser que le budget de 1913-1914 fut labor par la Direction gnrale des finances pour tout le Maroc sur la base des prvisions de recettes et de dpenses rgionales et locales dj tablies.

4e phase : examen par la commission du budget qui se runit quelques jours avant la sance du conseil du gouvernement lors de laquelle doit tre prsent le budget ; 5e phase : discussion en conseil de gouvernement des propositions de la commission du budget ; 6e phase : tablissement du projet dfinitif de budget par le Directeur gnral des finances. Cependant, jusquen 1923, il ny eut pas proprement parler de dlibrations. Le projet de budget tait simplement prsent dans ses lignes essentielles, et le dtail ne donnait lieu aucune discussion. Il parut cette poque quil y avait intrt donner, aux reprsentants des intrts conomiques membres du conseil, le moyen dtudier les parties du budget se rapportant aux questions professionnelles qui sont de la comptence des chambres consultatives. Ce fut lorigine de la commission du budget qui inaugura ses fonctions loccasion de lexamen du projet du budget de 1924 (6). Cette commission fut charge jusquen 1932 dexaminer les dotations affrentes lentretien de loutillage conomique du pays, la mise en valeur des richesses naturelles, la colonisation, lenseignement professionnel, les relations postales, tlgraphiques et tlphoniques, la sant et lhygine. A partir de 1932, il fut dcid de lui soumettre tous les chapitres ne comportant aucun caractre politique.

2.1. Prparation du budget


Le budget est prpar suivant les phases suivantes : 1re phase : prparation des prvisions budgtaires de lanne suivante par les services ordonnateurs au plus tard le

2.2. Approbation du budget


Aprs avoir t soumis aux dlibrations de la commission du budget et du conseil de gouvernement et aux termes de

Al Khazina n 4

15

octobre 2004

Histoire

larticle 3 du dahir du 9 juin 1917, le budget est prsent au contrle du ministre des Affaires trangres de la Rpublique franaise qui lapprouve. Il est ratifi par le Sultan, promulgu par le Rsident gnral et publi au Bulletin officiel. En cas de retard dans lapprobation du budget de lanne en cours et jusqu notification de cette approbation, le Rsident gnral est autoris ouvrir des crdits provisoires dans la limite des crdits ouverts au prcdent budget. En effet, cette procdure dapprobation du budget est applique aux modifications qui sont demandes en cours dexercice.

Les receveurs des douanes : ils assurent le recouvrement des

2.3. Excution du budget


Le budget, aprs son approbation, constitue une autorisation de percevoir et de dpenser.

produits douaniers, des impts indirects et de la taxe du droit des pauvres. Les receveurs de lenregistrement et du timbre : ils sont chargs du recouvrement des droits denregistrement et de timbre. Les receveurs des postes : ils procdent au recouvrement des produits de lOffice postal. Les conservateurs de la proprit foncire : ils sont chargs du recouvrement des taxes dimmatriculation. Les agents sanitaires : ils recouvrent les taxes sanitaires. Les vrificateurs des poids et mesures : ils sont chargs du recouvrement de la taxe de vrification des poids et mesures. Toutes les recettes prcites, sont centralises par le Trsorier gnral du Protectorat.

2.3.1. Perception des recettes


La perception des droits, produits et revenus applicables au Budget est autorise par les dahirs qui les promulguent ou les modifient. Elle doit tre faite du montant intgral des produits. Les frais de perception et de rgie, ainsi que les autres frais accessoires, sont ports en dpenses (article 13 du dahir du 9 juin 1917).

2.3.1.2. Du recouvrement
Le recouvrement des crances de lEtat est rgi par le dahir du 21 aot 1935 qui a remplac les dispositions du dahir du 22 novembre 1924. En ce qui concerne les impts directs et les taxes assimiles, le recouvrement est assur en vertu de rles nominatifs tablis daprs les rsultats dun recensement ou sur la base de la dclaration des contribuables. Ces rles sont arrts par le chef du Service des impts et contributions et

Les emprunts
2.3.1.1. Les comptables chargs du recouvrement
En vertu de larticle 13 du dahir du 9 juin 1917 toute personne qui prend part la perception des revenus publics est constitue comptable par le seul fait de la perception desdits revenus. Aucun encaissement ne peut tre fait sans quil en soit dlivr, tant pour le principal que pour les remises et accessoires, rcpiss par le comptable peine pour celui-ci dtre poursuivi comme concussionnaire . Parmi les comptables chargs du recouvrement, il faut citer : Les percepteurs : ils sont chargs, en vertu des dispositions rglementaires et lgales, du recouvrement des impts dits europens (la patente, la taxe urbaine et la taxe dhabitation, et le tertib dans les rgions civiles). Ils sont, en outre, chargs, depuis le 1er janvier 1923, du recouvrement des produits domaniaux, perus auparavant par le Service des domaines, et, depuis le 1er janvier 1925, du recouvrement des amendes et condamnations pcuniaires, perues aussi avant par le Service de lenregistrement. A partir de 1929, des collecteurs spciaux, pour le recouvrement des droits des marchs ruraux, sont rattachs au Service des perceptions. Les chefs indignes : dans les rgions militaires, les impts indignes sont perus par les chefs indignes qui versent ces fonds la caisse du Percepteur ou du Receveur du Trsor de leur circonscription. Al Khazina n 4
Le premier emprunt contract par lEmpire chrifien fut celui de lAngleterre pour liquider lindemnit de guerre due lEspagne par le trait de Ttouan de 1860. Cet emprunt, amortissable raison de 5 % par an, tait garanti par 50 % des droits de douane perus dans les ports marocains. Lemprunt tait destin raliser immdiatement une recette qui napparat que plus tard comme une dpense par le service des arrrages, de lamortissement ou du remboursement. Il est class daprs son cadre gographique (dette intrieure, extrieure), sa finalit (amortissable, flottante) et son rgime (dette perptuelle, remboursable, viagre). Il tait aussi contract pour une courte, moyenne ou longue dure. La dette de dEtat a connu une volution importante. En valeur nominale, laccroissement de la dette annuelle (cot damortissement et intrt) (9) est pass de 33 millions de francs en 1921 11 715 millions de francs en 1957. Le montant nominal de la dette restant rembourser sest accr avec une particulire rapidit depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale : il est pass de 4 000 millions de francs en 1940 145 900 millions de francs en 1957. Ainsi, le financement des dpenses dinvestissement publiques a t assur par le recours lemprunt concurrence de 90,8 % pendant la priode de 1914 1920, soit 87 850 millions de francs (12 milliards de francs en moyenne annuelle), et 56,4 % pendant la priode de 1928 1938 soit 104 milliards de francs. A compter de 1931, les difficults budgtaires ont conduit le Trsor recourir plus largement lemprunt.

16

octobre 2004

Histoire

sont rendus excutoires par le Directeur gnral des finances. Ils sont dposs au bureau charg den effectuer la perception et la date de leur mise en recouvrement ; ils sont publis au Bulletin officiel du Protectorat. Avis de dpt et de la date de mise en recouvrement est publi par voie daffiches et par annonces sur les marchs, la diligence de lautorit locale de contrle.

oprations effectues titre provisoire et sous rserve de rgularisation pendant la dure de lexercice.

2.3.3.2. La comptabilit du Trsorier gnral


Le Trsorier gnral, comptable du budget de lEtat, centralise toutes les oprations de recettes et de dpenses ; il reprend dans ses critures les oprations des comptables

2.3.2. Acquittement des dpenses de lEtat


Sagissant de lexcution des dpenses de lEtat, le dahir du 9 juin 1917 portant rglement sur la comptabilit publique de lEmpire chrifien a consacr un chapitre lacquittement des dpenses de lEtat (41 articles). Ainsi il expose, dune part, les dispositions propres louverture des crdits budgtaires, la spcialisation des crdits, louverture des comptes spciaux, aux crdits limitatifs et la vente des objets mobiliers et immobiliers de lEtat, et, dautre part, les dispositions relatives la liquidation, lordonnancement ou le mandatement et au paiement des dpenses publiques.

2.3.3. Tenue de la comptabilit


La comptabilit publique est un sujet tellement vaste quil serait singulirement malais den donner, en quelques mots, une description systmatique.

2.3.3.1. La comptabilit administrative des ordonnateurs


Cette comptabilit dcrit les oprations relatives :
la constatation des droits acquis au Protectorat contre ses dbiteurs et aux recettes ralises son profit ;

franais et indignes concernant le budget de lEtat chrifien, mais il nest responsable que des oprations propres et de celles des receveurs des finances qui lui sont subordonns. Il constate sur un journal et au grand livre toutes les oprations faites pour le compte de lEtat, les recettes et les dpenses budgtaires, ainsi que les oprations hors budget qui sont dveloppes sur des livres auxiliaires. En ce qui concerne le recouvrement des produits budgtaires, il est retrac sur le livre des titres de perception et le livre des recouvrements, alors que le paiement des dpenses est tenu au moyen du livre de dtail des paiements et du livre des dpenses publiques. A la fin de chaque mois, le Trsorier gnral fournit la Direction gnrale des finances la balance des comptes au Grand livre, le rsum des oprations de recettes et de dpenses, la situation par article budgtaire des recouvrements effectus, le bordereau de dveloppement des dpenses budgtaires payes. Par ailleurs, chaque anne au 30 septembre, un compte gnral prsentant la situation du dernier exercice coul est transmis aussi la Direction gnrale des finances. Le Trsorier gnral prsente annuellement un compte de gestion.

la liquidation, au mandatement et au paiement des dpenses budgtaires ; au compte du fonds de rserve. A cet gard, lordonnateur tient sa comptabilit aux registres suivants : le livre-journal des droits constats au profit du Protectorat ; le livre de comptes par nature de recettes ; le livre denregistrement des droits des cranciers ; le livre-journal des mandats dlivrs ; le livre des comptes par chapitre de dpenses ; le registre de rpartition des crdits dlgus aux ordonnateurs secondaires ; le registre gnral des comptes de dpenses, rcapitulant les donnes des situations mensuelles fournies par les sousordonnateurs ; la tenue dun carnet sur lequel sont enregistres toutes les oprations de recettes, de dpenses ou de placement, faites sur le fonds de rserve ; le livre-journal des oprations dordre destin lenregistrement sommaire, immdiat et successif de toutes les Al Khazina n 4

2.4. Contrle de lexcution du budget


Le contrle consiste vrifier si le gouvernement a assur normalement lexcution du budget, cest--dire sil a us dans des conditions rgulires de la facult qui lui a t donne de percevoir des recettes et de faire des dpenses. Cependant, lexcution du budget est soumise deux sortes de contrle : le contrle administratif exerc par ladministration elle-mme sur les oprations de ses propres agents et le contrle judiciaire exerc par la Cour des comptes franaise. Dans ce cadre, la Cour des comptes franaise juge les oprations de recettes et de

17

octobre 2004

Histoire

dpenses prsentes (comptes de gestion) par le Trsorier gnral via le ministre des Finances de la Rpublique franaise qui met les comptes de gestion en tat dexamen avant leur transmission. Ce contrle stend aux comptes des comptables de fait et, partir de 1931, aux comptes des comptables des offices et tablissements publics de lEtat marocain et aux comptes des comptables des budgets rgionaux.

du 24 juillet 1918 ; et limpt des patentes prvu par larticle 64 de lActe dAlgesiras (1920) ;
dautre part, des impts indirects rendement lev et facilement applicables, tels que les droits denregistrement, les taxes intrieures de consommation sur les sucres et les alcools (1915), le droit des pauvres et les droits de timbre (1917).

3.3. Troisime phase : de 1921 1938


Les taxes intrieures de consommation ont t tendues de nouveaux produits, tels que les hydrocarbures en 1926. Par contre, dautres impts ont t crs : la taxe dhabitation, notamment, cre par le dahir du 30 dcembre 1927 et destine faire participer aux charges publiques un grand nombre de contribuables chappant jusqualors aux impts directs ; cette taxe correspond une contribution personnelle dtermine selon limportance du loyer, et du produit de douane qui est rintgr au budget de lEtat. Pour ce qui est des taxes assimiles, il y a lieu de noter que ces taxes comprennent la taxe de licence des dbits de boisson (arrt viziriel du 22 septembre 1924) et la taxe de vrification des poids et mesures (dahir du 29 aot 1923) dont le tarif varie selon quil sagit dune premire vrification ou dune vrification priodique de la taxe des prestations (dahir du 10 juillet 1924) qui a pour objet de permettre le dveloppement et lentretien des routes secondaires, des

3 Gestion scale
Au risque de trop simplifier, il nous faut distinguer diffrentes phases dvolution de la fiscalit. Le systme fiscal marocain durant la priode tudie a connu cinq phases.

3.1. Premire phase : de 1906 1912


Juste aprs la signature de lActe dAlgsiras, les autorits militaires franaises ont procd en 1907 la mise en place, dans la rgion de Chaouia, de limpt du tertib proche de celui institu par Moulay Abdelaziz et, dans lOriental, dans le cadre de laccord du 10 mars 1910, de nouveaux impts assimilables la zakat et lauchour. Une telle situation dura jusquau rglement de 1912. Celui-ci prvoit que le tertib appliqu dans la rgion de la Chaouia soit tendu tout le Maroc occidental par un message du Sultan Moulay Youssef le 25 novembre 1912. Le rglement de 1912, appliqu pendant deux ans, donna lieu la mise en place dune nouvelle rglementation du tertib (dahirs organiques des 10 et 11 mars 1915). Elle visait les cultures annuelles et le btail et dterminait aussi lassiette et les tarifs dimposition du tertib sur les arbres fruitiers. Quant la taxe urbaine, qui est un impt direct prvu par larticle 61 de lActe gnral de la confrence dAlgsiras, elle a t organise par le rglement du 10 janvier 1908.

Les premiers jalons de lactivit bancaire la Trsorerie gnrale


Lorsque lquilibre budgtaire fut assur et les interventions de lEtat trs limites, le Trsor fut surtout lagent dexcution du budget. Plus tard, les difficults financires et lextension du rle de lEtat entranrent la cration et le dveloppement dun secteur bancaire des oprations du Trsor. Jusquen 1949, le Trsorier gnral du Maroc recevait des dpts aux fonds particuliers pour le compte du Trsor franais. Un arrt du 17 dcembre 1949 autorisa la cration au profit du Trsor marocain dun service de fonds particuliers (arrt des ministres des Finances et des Affaires conomiques du 20 juin 1950 relatif lorganisation des dpts de fonds des particuliers au Maroc) (8). Cest compter du 1er janvier 1950 que le Trsorier gnral du Protectorat est autoris recevoir, en compte courant pour son compte personnel sans aucune garantie mme subsidiaire de lEtat, des dpts de fonds des particuliers, collectivits et tablissements publics chrifiens ainsi que des banques et tablissements de crdit. Les fonds dposs portant intrt sont liquids trimestriellement au taux de 1,75 % lan.

3.2. Deuxime phase : de 1913 1920


Durant cette priode, il y a lieu de relever que le systme fiscal revtait un caractre simple, il comprenait :
dune part, des impts directs tels que le tertib (dahirs des

10 et 11 mars 1915, le dahir du 10 mars 1915 visant plus particulirement les cultures annuelles et le btail, et le dahir du 11 mars 1915 dterminant le mode dassiette et les tarifs dimposition du tertib sur les arbres fruitiers (7)) ; la taxe urbaine, prvue par larticle 61 de lActe dAlgsiras (la premire imposition), a t organise par le rglement international du 10 janvier 1908, alors que son texte organique est celui du dahir

Al Khazina n 4

18

octobre 2004

Histoire

chemins tertiaires et des pistes. Le rglement minier de 1929 avait institu une taxe de sortie de 5 % sur les produits miniers.

Conclusion
Peut-on conclure que lActe dAlgsiras du 7 avril 1906, considr jusquen 1956 comme une vritable charte conomique du Maroc, navait pratiquement fait que consolider la situation antrieure cre par les traits de commerce passs par le Makhzen avec les puissances entretenant des relations commerciales avec lEmpire chrifien ? Quoi quil en soit, la mise en place de lorganisation des finances de lEtat durant

3.4. Quatrime phase : de 1939 1944


Dans un environnement national et international marqu par la prdominance de lconomie de guerre, cette priode a connu des restrictions apportes aux changes commerciaux ; par consquent, les droits de douane et les taxes intrieures de consommation accusent un flchissement. Pour pallier cette insuffisance, on prviligia le recours limpt direct, cest ainsi que furent crs successivement : en 1939, le prlvement sur les traitements et salaires qui frappe les revenus du travail et prsentant, lorigine, un caractre exceptionnel et temporaire ; en 1941, la taxe de compensation familiale et le supplment limpt des patentes (limpt sur les bnfices professionnels) ; en 1944, la contribution extraordinaire et un prlvement sur les excdents exceptionnels.

3.5. Cinquime phase : de 1945 1956


Il y a lieu de prciser que durant cette priode, le Trsor joua un rle important en matire de financement de lquipement public, de crdit de tutelle sur les activits financires et de rglements extrieurs. La contribution extraordinaire et le prlvement sur les bnfices ainsi que les anciens droits de porte ont t supprims compter du 1er janvier 1949. Par contre, une taxe sur les transactions fut institue au profit des collectivits locales, dont une part rserve lEtat.

la priode du Protectorat est en harmonie avec lvolution de lconomie franaise des XIX e et XX e sicles. La promulgation du dahir du 7 dcembre 1955 crant le gouvernement marocain a transform la Direction gnrale des finances en ministre des Finances. Le Maroc, en recouvrant sa souverainet et son indpendance, a constitu un gouvernement par le dahir du 20 octobre 1956 prvoyant la nomination dun sous-secrtaire dEtat aux finances plac sous lautorit du ministre de lEconomie nationale. Le dahir du 24 novembre 1956 dfinit les pouvoirs et la comptence du ministre de lEconomie nationale (voir le prochain article). Notes
(1) RENE MARCHAL, Prcis de lgislation financire marocaine, 2e dition Rabat, 1936, p. 7. (2) Le dahir du 9 juin 1917 portant rglement gnral de la comptabilit publique de lEmpire chrien a t modi par les dahirs des 20 dcembre 1921, 30 octobre 1923, 23 fvrier 1925, 17 avril, 3 juillet et 16 novembre 1926, 26 mai 1928, 17 dcembre 1929, 19 mars 1931, 26 novembre 1932, 19 fvrier 1943, 7 octobre 1949 et enfin celui de 1958. Ces dahirs napportent pas de bouleversements fondamentaux aux dispositions du dahir organique de 1917.

De plus, le dahir du 22 fvrier 1954 cra limpt sur les bnces professionnels. Cette cration sinscrit dans le cadre de la rforme de la fiscalit prsente dans le rapport du Directeur des finances au Conseil du gouvernement lors de ltablissement du budget pour lexercice 1954. Cette rforme visait : lallgement de la charge des petits contribuables et des classes les moins favorises de la population ; une meilleure rpartition de limpt par lextension de son assiette, et enfin un meilleur rendement pour le Trsor dont les charges croissantes ncessitaient des ressources nouvelles. Al Khazina n 4

3) Mimoun LMIMOUNI, les pouvoirs du Trsorier Gnral du Royaume, Diplme dtudes suprieures, Facult des Sciences juridiques, conomiques et sociales de Rabat, Droit public, 1986, p. 21. (4) LActe gnral de la confrence dAlgsiras, Tanger, Imprimerie Marocaine R. Raynaud, rue de Ttouan, 1907. (5) P.H. DUPY, Le Trsor et la monnaie au Maroc de 1918 1962 , Bulletin conomique et social du Maroc, vol. XXVI n 93, 1er trimestre 1962 p. 27. (6) M. CHAMPION, Finances publiques du Maroc, Imprimeries runies, Casablanca, 1961, p. 262. (7) Arrt rsidentiel du 17 dcembre 1949, arrt du ministre des Finances et des Affaires conomiques du 20 juin 1950 relatif lorganisation des dpts des fonds particuliers au Maroc. (8) M. CHAMPION, op. cit., p. 369.

19

octobre 2004

Avis de la commission des marchs

Nantissement des marchs publics privilge du Trsor

a commission des marchs a t sollicite par un dpartement ministriel quant la position adopter l'gard des dispositions de l'article 8 du dahir du 28 aot 1948 sur les nantissements des marchs publics qui prvoient que les privilges confrs au Trsor pour les impts directs et taxes assimiles priment sur les droits des bnficiaires des nantissements, et des dispositions de l'article 107 de la loi n 15-97 formant code de recouvrement des crances publiques qui prvoient que le privilge du crancier nanti en application de l'article 365 de la loi n 15-95 formant code du commerce prime sur les privilges de recouvrement du Trsor.

le bien grev, ainsi qu'au privilge du crancier nanti sur l'ensemble dudit fonds . Cette disposition a t reprise dans le cadre de l'article 107 de la loi n 19-97 formant code de recouvrement des crances publiques qui prvoit que le privilge du Trsor s'exerce avant tous autres privilges l'exception, entre autres, du privilge du crancier nanti en application de l'article 365 de la loi n 15-95 prcite. 2. Alors que dans le cadre du nantissement des marchs publics, le dahir du 28 aot 1948 a exclu les marchs publics du rgime du droit commun en prvoyant dans son article 8 que les privilges confrs au Trsor pour le recouvrement des impts directs et taxes assimiles priment sur les droits des bnficiaires des nantissements ou des subrogations . 3. Il en dcoule qu' dfaut d'abrogation expresse ni des dispositions de la loi n 15-95 formant code du commerce ni de celles de la loi n 15-97 formant code de recouvrement des crances publiques, le dahir du 28 aot 1948 est toujours en vigueur, et de ce fait les privilges confrs au Trsor pour les impts directs et taxes assimiles priment sur les droits des bnficiaires des nantissements des marchs publics et ce conformment l'article 8 dudit dahir.

Cette question a t examine par la commission des marchs, dans sa sance du 22 juillet 2004 et a recueilli de sa part l'avis n 279/CM du 28 juillet 2004 suivant : 1. L'article 365 de la loi n 15-95 formant code du commerce accorde au profit du crancier nanti un privilge qui s'exerce l'encontre de tout crancier hypothcaire et, par prfrence, au privilge du Trsor, au privilge de la Caisse nationale de scurit sociale et des caisses de crdit agricole, au privilge du vendeur du fonds de commerce l'exploitation duquel est affect

Excution des travaux supplmentaires raliss sans ordre de service du matre douvrage

a commission des marchs a t consulte au sujet des travaux supplmentaires excuts, sans ordre de service du matre douvrage, par la socit (x), attributaire dun march conclu avec un dpartement ministriel pour la mise en place du prcablage informatique et lectrique.

matre d'ouvrage et de l'entreprise et qui n'a pas t sanctionne par un crit. Les instructions verbales du matre d'ouvrage en matire de travaux supplmentaires, mme si elles sont rellement donnes, ne sauraient se substituer la procdure institue rglementairement et qui ncessite, en l'espce, la conclusion d'un avenant. Il en dcoule que l'entreprise en question a excut des travaux sans fondement contractuel et, de ce fait, elle doit assumer les consquences engendres par cette situation, notamment que la rglementation ne prvoit pas de dispositions permettant de rgulariser des prestations excutes en dehors du cadre contractuel. Le matre d'ouvrage doit en consquence tablir le dcompte dfinitif affrent audit march sur la base des travaux qu'il a ordonns et ce conformment aux dispositions de l'article 62 du CCAG-T, et il appartient au cocontractant, s'il refuse d'accepter le dcompte dfinitif tel qu'il est ainsi tabli, d'engager la procdure de recours judiciaire.

Cette affaire a t soumise ladite commission dans sa sance de 22 juillet 2004 et a recueilli de sa part lavis n 282/04/CM du 2 aot 2004 suivant : En vertu du paragraphe 6 de larticle 69 du dcret n 2.98.482 du 11 ramadan 1419 (30 dcembre 1998) fixant les conditions et les formes de passation des marchs de lEtat, les prestations supplmentaires que le matre douvrage peut confier un entrepreneur doivent tre tablis sous forme davenants. Dans le cas d'espce, le titulaire du march en cause a excut des prestations supplmentaires non prvues au march initial sur la base, selon lui, d'instructions verbales donnes par l'Administration dans le cadre d'une runion laquelle ont pris part des reprsentants du Al Khazina n 4

20

octobre 2004

Etude

Soutenabilit, dterminants et impact des dcits budgtaires sur les variables macro-conomiques fondamentales
Brahim MANSOURI Directeur du Groupe de recherches conomiques et nancires (GREF), facult des Sciences juridiques, conomiques et sociales de Marrakech

es relations entre les variables macro-conomiques et les dficits publics demeurent aujourdhui entaches de grandes incertitudes. Si les dficits publics (ou lajustement budgtaire) exercent un effet dpressif sur la consommation et linvestissement privs tout en attisant les tensions inflationnistes, en exerant des pressions sur les taux dintrt rels, en creusant le dficit de la balance des paiements courants et en apprciant le taux de change rel, ils peuvent mettre en pril les opportunits de croissance long terme des conomies en dveloppement. Ds lors, des approches analytiques, empiriques et comparatives doivent tre adoptes en vue dapprcier le degr de soutenabilit des dficits budgtaires, didentifier leurs dterminants et de repenser leurs implications macro-conomiques. Le prsent article va dans cette direction en axant ltude sur le cas particulier du Maroc. Larticle est structur en trois parties. La premire tente de mesurer le dficit budgtaire long terme et danalyser ses dterminants. De ce fait, elle vise mieux cerner le concept et rpondre la question de savoir pourquoi les dsquilibres financiers publics saccumulent et persistent dans le monde en dveloppement, en gnral, et au Maroc, en particulier. Quant la deuxime et la troisime, elles sefforcent de rpondre la question de savoir comment les dsquilibres financiers publics peuvent affecter les variables macro-conomiques fondamentales, notamment le taux dinflation, le cot rel de largent, les composantes de la dpense prive (en consommation et investissement) et les variables du secteur externe (soldes financiers externes et taux de change rels).

temporelles des dficits budgtaires. Notre tude analytique et empirique du dcit budgtaire long terme semble novatrice. Tout en restant fidle une approche multi-critre, nous jugeons opportun d'essayer dexaminer et d'appliquer les deux approches de la soutenabilit des dficits budgtaires, savoir lapproche comptable et lapproche de la contrainte de la valeur actuelle. En prenant en compte les spcificits d'une conomie en dveloppement comme celle du Maroc, nous avons tent de driver les dficits budgtaires soutenables suivant l'approche comptable de la soutenabilit (ou de la compatibilit de la politique budgtaire aux cibles des politiques macro-conomiques). En vue dexaminer la soutenabilit des dcits budgtaires dans le cas marocain suivant lapproche comptable, nous avons envisag trois scnarios possibles : un scnario de base, un haut scnario et un bas scnario. Une telle approche a lavantage de permettre une estimation du sentier de soutenabilit de la politique budgtaire marocaine en dpit de l'exigence quelque peu svre de la constante du ratio au PIB de la dette publique montaire et non montaire, impose par une telle approche. Notre approche permet douvrir le dbat sur la problmatique de la soutenabilit de la politique budgtaire dans le cas marocain et, peut-tre, de fournir aux dcideurs de la politique budgtaire des indications sur le sens de la soutenabilit au sens comptable du terme ainsi qu'un exemple d'application. Nous compltons notre analyse empirique de la soutenabilit des dficits budgtaires au Maroc en essayant dexaminer et dappliquer l'approche de la contrainte de la valeur actuelle. Notre contribution essentielle dans ce cadre concerne notamment la reformulation de lapproche en prenant en considration les spcificits de lconomie marocaine ainsi que les tests conomtriques que nous avons conduits en nous inspirant des rcentes innovations en matire de sries chronologiques. Le test de soutenabilit de la politique budgtaire sur plusieurs sous-priodes repose fondamentalement sur des tests de cointgration des variables

1 Mesure long terme et dterminants des dcits publics


Si la mesure des dficits budgtaires court terme est utile pour toute apprciation de la situation financire du secteur public, elle prsente linconvnient majeur de ne pas prendre en considration les caractristiques interAl Khazina n 4

21

octobre 2004

Etude

budgtaires. Nos estimations et tests indiquent que la politique budgtaire marocaine est relativement soutenable avant l'expansionnisme budgtaire du dbut de la premire moiti des annes 70, devient insoutenable partir de 1975 jusqu'au deuxime trimestre de l'anne 1983 et renoue depuis avec une soutenabilit relativement faible. Nos tests de cointgration seraient mme de rendre compte du degr de soutenabilit de la politique budgtaire et peuvent tre utiliss pour vrier si le sentier des dpenses par rapport celui des recettes est soutenable dans le temps. Nous tentons daborder la problmatique des dterminants des dficits budgtaires en concevant et en adoptant deux approches fondamentales : une nouvelle approche de dcomposition des dficits en variations discrtionnaires et induites et une approche conomtrique destine estimer la raction des soldes budgtaires des variables macro-conomiques fondamentales. Notre approche de dcomposition est plus simple par rapport certains concepts quelque peu complexes et difficilement mesurables comme le dficit structurel et le dficit cycliquement neutre. Dans lensemble, contrairement aux dclarations des gouvernements qui se sont succd au pouvoir durant la priode retenue, la formation des dsquilibres budgtaires est essentiellement due des mesures discrtionnaires. Notre approche conomtrique est axe sur lestimation dun modle conomtrique spcifi en conformit avec la thorie conomique et des hypothses thoriques supplmentaires. Dans le cas particulier du Maroc, nos rsultats conomtriques rvlent que limpact du PNB rel per capita et de la croissance des recettes publiques est positif, alors que leffet de linstabilit des recettes, du degr de participation de lEtat dans lconomie et de lincapacit de contrle des dpenses publiques par lEtat est ngatif et statistiquement trs significatif. Il est noter dans ce cadre que les deux dernires variables sont relativement sous le contrle des autorits de la politique budgtaire, alors que les trois premiers facteurs relvent plutt de lenvironnement conomique. Dans une optique comparative, ltude empirique sur des chantillons de pays en dveloppement et de pays dvelopps, utilisant des analyses de donnes en coupe instantan et de donnes de panel, fait ressortir des remarques importantes quant aux spcificits des deux groupes de pays. Limpact du niveau de dveloppement conomique per capita sur les soldes publics est plus robuste dans les pays dvelopps que dans les pays en voie de dveloppement, suggrant que les gouvernements dans les pays industrialiss adaptent gnralement le budget aux fluctuations de lactivit alors que dans les pays en voie de dveloppement, la croissance conomique fait augmenter certaines dpenses et en diminue dautres, de telle sorte que limpact positif du PNB rel par tte sur les soldes publics demeure relativement Al Khazina n 4

minime. Les effets du degr de participation de lEtat dans lconomie et de la croissance des recettes sont gnralement de la mme ampleur au sein des deux groupes de pays. Nous ne prtendons pas que la problmatique relative la mesure court terme, la soutenabilit et aux dterminants des dficits budgtaires est dfinitivement rsolue. Au contraire, travers cette tude, nous comptons ouvrir le dbat et tenter de mieux apprhender les diverses questions poses dans le cadre de futurs projets de recherche. La deuxime et la troisime parties de larticle sont axes sur ltude analytique et empirique de limpact des dsquilibres financiers publics sur les variables macroconomiques fondamentales, savoir le taux dinflation, le taux dintrt rel, la dpense prive et les variables du secteur externe. En dcidant destimer les effets de la politique budgtaire sur de telles variables, nous visons dpasser les limites de certaines tudes parfois gnralisantes axes sur lanalyse de limpact des variables budgtaires sur la croissance conomique globale. Si laccumulation et la persistance des dsquilibres financiers publics sont gnratrices de tensions inflationnistes, de taux dintrt rels levs, de dpense prive de plus en plus faible, de soldes externes en chute continue et de taux de change rels survalus, elles seraient mme de mettre en pril les opportunits de croissance conomique long terme.

2 Impact des dcits publics sur lination et le cot rel de largent


De prime abord, il importe dexaminer la problmatique de limpact des dficits publics sur le taux dinflation. Notre estimation dune fonction de forme quadratique pour un chantillon de pays en dveloppement indique que la courbe reprsentative des recettes de seigneuriage (en proportion du PIB) en fonction du taux dinflation est de type Laffer : dans un premier temps, le ratio au PIB du financement montaire des dficits publics ragit positivement la variation du taux dinflation et, dans un deuxime temps, commence chuter en fonction de lintensit de linflation. Ce rsultat empirique rvle que les agents conomiques dtenteurs de la monnaie ont une certaine aversion envers linflation. Des gains minimes de recettes de seigneuriage sont trs coteux en termes dinflation au sein de notre chantillon de pays en dveloppement. En travaillant sur des sries temporelles pour le Maroc et un groupe restreint de pays en dveloppement, nous tentons destimer une fonction de demande relle de la monnaie de base et de driver dune telle fonction, une relation long terme entre le ratio au PIB des recettes de seigneuriage et le taux dinflation pour chaque pays prise

22

octobre 2004

Etude

en compte. Lhypothse qui est derrire cette approche rside dans le fait que la relation entre le seigneuriage et linflation pourrait tre non linaire. Dans lensemble, les relations long terme estimes, donnant lieu une courbe de type Laffer, rvlent que les gains escompts de la montisation des dficits publics sont minimes en comparaison avec les niveaux dinflation exigs. En somme, nos rsultats empiriques indiquent qu long terme lassociation entre le financement montaire des dficits publics et linflation est invitable. Dans le cas marocain, nos estimations rvlent que le taux d'inflation maximisant la taxe inflationniste en proportion du PIB se situe aux alentours de 20 % correspondant un seigneuriage infrieur 6 % du PIB. Les dcideurs de la politique conomique auraient peut-tre compris qu long terme, des gains modrs de recettes de seigneuriage auraient exig que le taux dinflation grimpe des niveaux levs. Une autre problmatique concerne limpact des dficits publics sur les taux dintrt rels. Dans un contexte o le systme financier marocain devient de plus en plus libralis, nous avons pris en compte les deux cas possibles o les firmes sont rationnes sur le march du crdit et o le taux d'intrt est considr comme un signal dterminant l'quilibre sur ce march. En nous inspirant de certaines tudes empiriques, il ressort des diverses simulations que la politique budgtaire serait mme d'augmenter le cot rel de l'argent dans le cas particulier du Maroc. L'intensit de cet impact dpendrait cependant des conditions prvalant sur les marchs de crdit et des modalits de financement des dficits budgtaires. En vue de tester la validit des approches thoriques relatives limpact des dcits publics sur les taux dintrt rels dans un contexte de systmes financiers plus libraliss, nous avons tent destimer des relations entre le taux dpargne, les dficits publics et les taux dintrt rels longs dans les pays de lOCDE en recourant aux techniques les plus rcentes en matire de sries temporelles. Notre analyse empirique rvle que la rarfaction de l'pargne induit une lvation des taux d'intrt rels longs. Nous avons galement montr que l'amenuisement de l'pargne dans les pays de l'OCDE est li l'accumulation des dficits et que cette dernire acclre la monte des taux d'intrt rels longs. Concernant certains pays en voie de dveloppement, les tudes empiriques en la matire soutiennent que lendettement domestique dans un contexte de systmes financiers drguls est mme dlever les taux dintrt rels, ce qui est prjudiciable pour linvestissement et la croissance conomique en gnral. Dans un contexte de systmes financiers administrs, nous avons essay d'estimer les relations de la rpression financire avec les dficits publics ainsi que ses effets sur le crdit bancaire priv disponible pour le secteur priv au Maroc et dans un chantillon de pays en dveloppeAl Khazina n 4

ment. Nos rsultats montrent que la rpression financire est intimement lie l'accumulation et la persistance des dficits publics, suggrant que les recettes dues la rpression financire seraient probablement partages entre les banques et le secteur public, avec une part de lion pour le dernier. Nos estimations rvlent galement que la rpression financire rduit les ratios au PIB du crdit bancaire accord au secteur priv travers les pays de l'chantillon, rarfiant ainsi les fonds financiers ncessaires pour le financement de l'activit conomique au sein du secteur priv. Dans le cas marocain comme dans le cas dun groupe de pays en dveloppement, nos rsultats empiriques rvlent que la mobilisation de fonds financiers bon march au profit de lEtat, en maintenant les taux d'intrt rels des niveaux anormalement bas, a pour consquence de dprimer la demande relle des dpts terme. Puisque les dpts terme sont essentiels pour des financements longs, leur chute due des taux dintrt rels anormalement bas est mme daffecter les opportunits de nancement de la croissance conomique long terme.

3 Impact des dcits publics sur la dpense prive et les variables du secteur externe
Si les dficits publics vincent la dpense prive tout en dtriorant le solde externe et en apprciant le taux de change rel, ils seront susceptibles de mettre en pril les opportunits de dveloppement dans le monde en dveloppement au sens large comme dans le cas particulier du Maroc. Le premier point concerne les effets de la politique budgtaire sur la dpense prive. Tous nos rsultats empiriques concernant le Maroc rvlent que la politique budgtaire vince la consommation prive. Il est toutefois trs difficile dadmettre, dans le cas particulier du Maroc, le thorme de lquivalence ricardienne suivant lequel la consommation prive est en proportion du PIB parce que les mnages sont concerns par le patrimoine de leurs descendants et pargent ds lors au lieu de consommer. Il s'agirait probablement, notre sens, d'une viction directe de la consommation prive travers la ponction qu'opre le secteur public sur les ressources financires disponibles. Un autre rsultat empirique important rside dans le fait que la dprciation du taux de change rel des biens de consommation dprime la consommation prive. Comme variable explicative de la consommation prive, le taux de change rel des biens de consommation a t construit par nous-mmes en recourant une mthodologie de mesure qui est, parat-il, novatrice. Nos rsultats empiriques suggrent que la consommation prive dans le cas marocain est vince aussi bien travers la ponction quopre directement le secteur public sur les ressources financires disponibles qu travers les effets

23

octobre 2004

Etude

indirects de laccumulation des dficits, en particulier en raison de leur impact sur certains prix fondamentaux, notamment le taux de change rel. Les rsultats empiriques concernant un groupe de pays en voie de dveloppement confirment dans lensemble l'ambigut des paradigmes thoriques relatifs aux effets de la politique budgtaire sur la dpense prive. Notre analyse de donnes de panel pour un chantillon de 29 pays en dveloppement indique que la consommation prive relle ragit positivement aux dpenses publiques relles. En revanche, nos estimations indiquent que l'impact des recettes publiques relles sur la consommation relle n'est pas statistiquement trs significatif, suggrant premire vue que les consommateurs privs au sein de lchantillon prouvent un comportement conforme la prdiction du thorme de lquivalence ricardienne. Nanmoins, puisque la consommation prive relle rpond positivement l'volution des dpenses publiques relles, linsensibilit de la consommation prive relle aux recettes scales nest pas une condition suffisante pour accepter le thorme de lquivalence ricardienne. Il est noter galement que les hypothses trs simplificatrices du thorme de lquivalence ricardienne semblent largement violes dans maints pays en dveloppement. Concernant la relation entre linvestissement public et linvestissement priv, lambigut des paradigmes thoriques est conrme par nos rsultats empiriques. Ces derniers rvlent dans le cas particulier du Maroc que les dpenses publiques en capital ont un effet d'entranement sur l'investissement priv et la croissance conomique relle, suggrant que les dpenses publiques en capital sont plus concentres dans des secteurs complmentaires de l'investissement priv. Concernant les dpenses de consommation publique, nos rsultats empiriques rvlent quelles vincent l'investissement priv, suggrant que le gaspillage svissant au sein du secteur public est nuisible pour l'accumulation du capital au sein du secteur priv. Notre approche de dsagrgation dpasse ainsi les inconvnients de certaines tudes gnralisantes, en particulier celles qui cherchent explorer la relation entre les dpenses publiques agrges, dune part, et linvestissement priv et la croissance conomique, dautre part. La dprciation du taux de change rel des biens dinvestissement affecte ngativement linvestissement priv, indiquant que laccumulation des dficits publics peut exercer des effets indirects sur linvestissement priv, travers le renchrissement des biens dinvestissement imports. Le modle effets fixes pour un groupe de 17 pays en dveloppement rvle que l'investissement public dcal d'une priode affecte positivement et significativement l'investissement priv. En outre, l'investissement priv est positivement et significativement affect par le crdit Al Khazina n 4

accord au secteur priv, suggrant que l'activit de l'investissement priv travers les pays de l'chantillon est sensible aux contraintes de liquidit. Ds lors, la politique budgtaire serait mme d'affecter indirectement l'investissement priv en librant au profit des investisseurs des ressources financires auparavant destines financer les dficits publics. Les rsultats destimation dun modle effets fixes rvlent qu'au sein dun chantillon de 30 pays dvelopps et en voie de dveloppement, l'investissement public et le crdit accord au secteur priv affectent positivement et significativement l'investissement priv. Toutefois, les rsultats empiriques concernant notre chantillon largi indiquent que l'impact de ces deux variables s'affaiblit quelque peu au niveau tant de son ampleur que de sa signification statistique. Ds lors, il importe de noter que la rponse de l'investissement priv l'accumulation du capital public et aux contraintes de liquidit serait plus robuste dans les pays en dveloppement que dans les pays dvelopps. Cest dailleurs ce que rvlent nos estimations spares pour le groupe des pays dvelopps et le groupe des pays en dveloppement de notre chantillon. Lutilisation de lanalyse des sries temporelles rpond au souci de dpasser les limites de lanalyse des donnes de panel qui cachent les disparits existantes travers les pays. L'ambigut des effets de la politique budgtaire sur le comportement de l'investissement priv est gnralement confirme par les disparits des rsultats empiriques travers les pays du groupe. Comme le prdit lapproche financire de la balance des paiements, les estimations conomtriques pour le cas du Maroc rvlent quil existe un lien positif et statistiquement trs significatif entre le solde budgtaire et le solde externe. Ce lien positif est partout confirm quelle que soit la mesure adopte pour mesurer le dsquilibre externe. Les tests indiquent cependant que la causalit entre les deux soldes est bidirectionnelle, suggrant que laccumulation des dficits budgtaires affecte lpargne nationale agrge et donc les soldes externes eux-mmes et que les fluctuations de recettes extrieures et la limitation des importations affectent les soldes budgtaires. Ltude analytique et empirique, utilisant une analyse de donnes de panel, montre, conformment la prdiction keynsienne, que les soldes budgtaires agissent positivement sur les soldes externes dans les pays en dveloppement pris en compte. Les estimations et les tests conduits corroborent lexistence dune causalit allant des soldes budgtaires vers les soldes externes et rvlent ds lors que les soldes budgtaires, en affectant le niveau de lpargne nationale agrge, affectent galement les soldes externes. Ce rsultat empirique contredit videmment les enseignements du thorme

24

octobre 2004

Etude

de lquivalence ricardienne qui prdit que les soldes budgtaires nexercent aucun effet sur les soldes externes. Une autre importante conclusion de notre tude rside dans le fait que les soldes budgtaires amenuisent les soldes externes plus substantiellement dans les pays en voie de dveloppement que dans les pays dvelopps, suggrant que les dpenses publiques comptent plus lourdement sur le secteur externe dans les pays du Sud que dans les pays industrialiss. En analysant limpact des soldes budgtaire sur les soldes externes, trs peu dtudes empiriques ont abord la problmatique de limpact de la structure des dpenses publiques (et donc des soldes budgtaires eux-mmes) sur le secteur externe. Malgr son importance cruciale au Maroc comme dans le monde en dveloppement en gnral, cette question a reu trs peu dintrt. Conformment nos attentes, les dpenses de consommation de lEtat marocain ont pour effet de dtriorer plus substantiellement les soldes externes en comparaison avec les dpenses publiques en capital. Nos tests de causalit bass sur des modles correction derreur indiquent cependant que dans les deux cas de composantes de labsorption publique, la causalit est bidirectionnelle. Nanmoins, ce qui est manifestement paradoxal cest que les soldes externes affectent ngativement et plus substantiellement les dpenses publiques dinvestissement en comparaison avec les dpenses de consommation de lEtat. Suivant nos rsultats empiriques, ce sont les dpenses dinvestissement public qui supportent plus le fardeau de lajustement des comptes externes, bien que la dtrioration des soldes externes soit due en grande partie des dpenses de consommation publique de plus en plus leves. Or, les dpenses publiques dinvestissement dans le cas marocain ont des effets dentranement (et non dviction) aussi bien sur linvestissement priv que sur la croissance conomique globale. Le fardeau de lajustement des comptes externes semble tre support par les dpenses publiques en capital. En adoptant une telle stratgie inopportune, les dcideurs de la politique conomique risquent de mettre en pril les opportunits de dveloppement du pays. Si un ajustement budgtaire est ncessaire pour lajustement externe, la stratgie dajustement judicieuse devrait reposer sur la rationalisation des dpenses et loptimisation des recettes du secteur public. En revanche, les dpenses publiques en infrastructure physique et sociale doivent tre soutenues en raison du fait quelles constituent un catalyseur de linvestissement priv et de la croissance conomique. La dtrioration des soldes externes sexplique par la croissance aussi bien des dpenses publiques de consommation que des dpenses publiques dinvestissement au sein dun groupe de pays en dveloppement Al Khazina n 4

comme au sein dun groupe de pays dvelopps, quelle que soit la mthode adopte pour mesurer les soldes externes. Il est noter toutefois que lampleur et le degr de signification statistique de limpact des deux composantes de labsorption publique sont plus robustes dans les pays en dveloppement que dans les pays dvelopps, suggrant que la dpense du secteur public sappuie plus sur le secteur externe dans le monde en dveloppement. Force est de constater galement que, contrairement au cas du Maroc, les dpenses publiques dinvestissement au sein de notre chantillon de pays en voie de dveloppement amenuisent plus substantiellement les soldes externes que les dpenses publiques de consommation. Dans le cadre des effets de la politique budgtaire sur le secteur externe, nos explorations thoriques rvlent que les dficits budgtaires sont galement susceptibles daffecter le taux de change rel. Si laccumulation des dficits budgtaires est mme dapprcier le taux de change rel, elle affectera ngativement la comptitivit prix de lconomie du pays dans un contexte o les changes deviennent de plus en plus globalises. Ds lors, en plus de la mise niveau des entreprises marocaines, un gain de comptitivit-prix devrait reposer sur un ajustement budgtaire appropri. Lajustement budgtaire ne devrait pas se faire au dtriment des dpenses publiques dinvestissement. Ce sont les dpenses publiques de gaspillage qui doivent tre rduites : les dpenses publiques dinvestissement doivent tre soutenues en raison du fait que nos rsultats empiriques indiquent que ces dpenses ont des effets dentranement sur laccumulation du capital au sein du secteur priv ainsi que sur la croissance conomique relle. La reformulation de notre modle de comportement du taux de change rel rvle que l'augmentation de la dpense publique induit une apprciation du taux de change rel, notamment travers la pression la hausse quelle exerce sur les prix des biens non changeables. Il semble que les efforts destins relever le dfi de la comptitivit-prix lheure de la mondialisation des changes doivent tre dploys dans le sens dun ajustement budgtaire appropri. En ce sens, en plus de la mise niveau des entreprises, une stratgie budgtaire efficace consisterait rationaliser les dpenses publiques en luttant contre le gaspillage et optimiser les recettes publiques en luttant contre la corruption, lvasion et la fraude fiscales. En raison des effets dentranement des dpenses publiques en capital sur linvestissement priv et la croissance conomique globale, un ajustement budgtaire reposant lourdement sur la rduction de ces dpenses ne serait que prjudiciable pour le dveloppement du pays.

25

octobre 2004

Tribune libre

Audit et performances des organisations


Lot MISSOUM Chef de la Division du visa des dpenses, Trsorerie principale

audit est la mode. Les annonces de recrutements dauditeurs internes prolifrent dans les quotidiens et les hebdomadaires nationaux. Pratiquement, toutes les administrations sont en passe de reconvertir leurs corps dinspection en corps daudit, sans pour autant saisir toute la subtilit du terme et probablement parce que le terme passe bien. Le risque est pourtant grand de voir qualifier daudit des missions ou des travaux qui sy apparentent. Pour viter la confusion entre ces deux vocables, il est ncessaire dapporter quelques prcisions. Laudit interne est plus quun simple examen de la rgularit des comptes ou du respect des rgles tablies. A limage dun mdecin, lauditeur ausculte son patient lentreprise en mettant un diagnostic sur son fonctionnement, dresse un pronostic la Direction et prescrit une thrapie destine soigner lentreprise atteinte de maux ou plutt de dysfonctionnements susceptibles de se propager ses autres organes vitaux. En revanche, il nappartient pas lauditeur de mettre en uvre le traitement prconis, mme si la mission de lauditeur interne ne sarrte pas au stade des recommandations mises. Il a en effet lobligation de veiller ce que ses recommandations soient dbattues et comprises par les personnes audites. Ces dernires doivent ncessairement tre consultes, tre capables dmettre des opinions contraires et dassumer leurs responsabilits. Ainsi dbarrass de lautoritarisme aveugle qui caractrise linspection, laudit dmocratise la fonction de contrle et valorise les collaborateurs audits en cartant lide que la dcision est dautant meilleure quelle est prise un niveau hirarchique lev. L o les corps dinspection classiques sen tiennent strictement aux faits, identifient les actions ncessaires pour y remdier et remettent de lordre, laudit interne remonte aux origines des dysfonctionnements ou perversions ayant conduit la survenance des faits constats et prescrit des recommandations dont lobjectif est dviter la rsurgence des problmes identifis. La troisime divergence dapproche se situe au niveau de la dtermination des niveaux de responsabilit. Al Khazina n 4

Linspection sintresse au comportement des personnes, value leurs comptences et leurs qualits et aboutit le plus souvent une sanction des responsables. Laudit, quant lui, porte un jugement sur les systmes et les procdures mis en place ayant abouti des dysfonctionnements, mme sil faut reconnatre que les conclusions dun rapport daudit ne sont jamais neutres pour les personnes audites. La quatrime diffrence dapproche rside dans le fait que linspection contrle le respect des rgles et lois en vigueur sans les interprter et encore moins les mettre en cause. Laudit interne sattache non seulement au respect des rgles mais galement lvaluation de leur pertinence et, le cas chant, incite leur remise en cause lorsquelles portent prjudice la bonne marche du service public ou de lentreprise audite. La cinquime asprit a trait aux champs du contrle. Les missions de linspection se traduisent frquemment par des investigations approfondies et des contrles trs exhaustifs qui remontent le plus souvent des annes lointaines sans dfinition a priori dun mandat prcis par la Direction. Par contre, les missions daudit rpondent des proccupations du management soucieux dviter la survenance de risques prjudiciables pour son entit, quil a pris la peine de hirarchiser au pralable et de prioriser par ordre de gravit, en renforant sa matrise dun domaine particulier de son organisation. Au regard de la dfinition de cette notion daudit, il est lgitime de sinterroger sur les probabilits de russite de la cration de corps daudit au sein de nos institutions ou de la reconversion en cours des corps dinspection en corps daudit confirms. Jusqu prsent, il est permis den douter tant les expriences de cration de corps daudit ou de mutation des corps existants qui ont merg ici et l dans diffrentes entreprises prives, publiques ou autres institutions administratives nont pas t probantes. Certaines organisations se sont contentes de crer des structures daudit dans leur organigramme limage de coquilles vides qui assument le plus souvent dautres fonctions que celles pour lesquelles elles taient prdestines.

26

octobre 2004

Tribune libre

Ces organisations, le plus souvent sous tutelle publique, agissent de la sorte car elles ne sont pas passibles de la sanction du march qui force lefficience, la culture du changement et la course vers la performance. Plus que jamais, le mtier daudit, lorsquil est bien exerc, devient un gage de performance. Certains groupes privs en ont compris la porte et se sont mis niveau. En forant la rvision des procdures dans le sens de lefficacit, de la matrise des cots, en attnuant la probabilit de survenance de risques potentiels ou avrs et en veillant la ralisation des objectifs que lorganisation sest fixs, le mtier daudit interne est aujourdhui au cur dun systme performant de gouvernance dorganisation. Pour internaliser la culture daudit au sein des organisations, celles-ci doivent sattacher au respect et la mise en uvre de normes daudit interne professionnellement reconnues qui garantissent que les missions confies aux auditeurs permettront datteindre dans les meilleures conditions defficacit leurs objectifs. Il sagit de sassurer du respect des rgles ci-aprs : 1. Lindpendance des auditeurs par rapport aux activits quils auditent, ce qui garantit des jugements sans partialit et sans prjugs. 2. Le positionnement de la structure daudit dans lorganisation induit un niveau hirarchique qui lui permet dexercer ses responsabilits. Les auditeurs internes doivent bnficier du soutien de la Direction gnrale afin dexercer leur activit sans entraves. Le responsable de la structure daudit doit entretenir une communication directe avec le management. 3. Les objectifs, les pouvoirs et la responsabilit de la structure daudit doivent tre dfinis dans un document officiel ayant obtenu lapprobation de la Direction gnrale. Ce document doit dfinir la position de la structure daudit dans lorganisation, autoriser laccs aux documents, aux personnes et aux biens et dnir ltendue des missions daudit. 4. Le responsable de la structure daudit doit soumettre annuellement la Direction gnrale aux fins dapprobation le programme dactivit de la structure en accord avec les moyens humains dont il dispose et le budget ncessaire sa couverture. 5. Il doit soumettre un rapport dactivit la Direction gnrale annuellement, et plus frquemment si ncessaire, relatant les constats daudit importants qui correspondent des dysfonctionnements prjudiciables pour lorganisation. Ces constats daudit importants peuvent tre des constats dirrgularits, dactes illgaux, derreurs, dinefficience, de gaspillage, dinefficacit, de conflits dintrts et de faiblesse dans les contrles. Al Khazina n 4

6. Lobjectivit de lauditeur interne nest pas remise en cause lorsquil recommande la mise en place de procdures et de systmes de contrle interne ou quil examine les procdures avant leur mise en application. Par contre, la conception, la mise en place et lexploitation de systmes ne relvent pas des prrogatives de la structure daudit. De mme que cette structure na pas rdiger de procdures. De telles activits risquent en effet de compromettre lindpendance et lobjectivit de laudit interne. 7. Les comptences professionnelles requises par laudit interne ncessitent : 7.1. une slection et une affectation du personnel qui garantit que la comptence technique et la formation gnrale des auditeurs internes sont dun niveau compatible avec les audits effectuer ; 7.2. une supervision adquate des audits assure par le responsable de laudit ; celle-ci doit tre permanente depuis la planification de la mission jusqu la remise du rapport daudit ; 7.3. la formation continue, le sens des relations humaines et de la communication ; 7.4. la conscience professionnelle : en exerant avec conscience, les auditeurs internes seront vigilants quant aux risques de fautes intentionnelles, derreurs ou domissions, de manque defficacit, de gaspillage. Ils doivent tre en mesure de dtecter lexistence de contrles inefficaces en valuant notamment la pertinence et lefficacit des mesures de contrle interne compte tenu des risques spciques chaque fonction de lorganisation. Laudit interne a pour objet de garantir que le systme existant donne une assurance raisonnable que les objectifs gnraux fixs pralablement la dtermination des objectifs oprationnels de lorganisation seront atteints de faon efficace et conomique. Les objectifs gnraux qui prcisent la finalit de lorganisation seront considrs comme tant atteints si : la fiabilit et lexhaustivit des donnes produites par les entits qui composent lorganisation est reconnue ; le respect des politiques, plans, procdures, loi et rglementation est assur ; le patrimoine de lorganisation est bien protg ; ce qui suppose que les auditeurs internes doivent examiner les dispositions prises pour assurer la protection des actifs contre les diffrents risques de pertes rsultant de vol ou de dtournement, de lincendie, dactivits irrgulires ou illgales ; les ressources sont utilises avec lconomie et lefficacit requises. Les constats daudit doivent systmatiquement faire tat de situations de sousutilisation des installations, de travaux improductifs, de procdures dont le cot nest pas justifi et de sous- ou sur-effectifs.

27

octobre 2004

Interface
Actualit

Le Schma directeur du systme dinformation et de communication de la TGR


Equipe projet SDSIC Service de lurbanisation du systme dinformation

onsciente de lapport dun systme dinformation (SI) fiable et efficace, la Trsorerie Gnrale du Royaume a fait de linformatisation de ses services un choix stratgique et incontournable. A cet effet, une tude du Schma directeur du systme dinformation et de communication (SDIC) a t entreprise depuis fvrier 2004. Une prsentation du projet a dj t faite (cf. article dans Al Khazina n 2), loccasion de son lancement le 12 mars 2004.

rflexion et la dfinition des thmes de progrs du futur systme dinformation. La prsence des principaux partenaires a permis denrichir la rflexion et les dbats. En effet, la journe a vu la participation dun bon nombre dentre eux, savoir Barid Al Maghrib, Bank Al Maghrib, la Caisse Marocaine des Retraites, la Caisse de Dpt et de Gestion, la Direction Gnrale des Impts, lAdministration des Douanes et Impts Indirects, la Direction des Affaires Administratives et Gnrales, le Contrle Gnral des Engagements de Dpenses, la Direction du Budget, le Secrtariat Gnral du Ministre des Finances et de la Privatisation, la Direction des Domaines, la Direction Gnrale des Collectivits Locales, la Direction du Trsor et des Finances Extrieures, le Ministre de lIntrieur, le Ministre de lEquipement et des Transports, le Ministre de la Justice et la Direction Gnrale de la Comptabilit Publique franaise. A travers des sances de crativit, les participants taient invits dnir les objectifs spciques assigns au futur systme dinformation suivant trois principaux axes :

Lobjectif du prsent article est de donner un aperu sur ltat davancement du projet, en prsentant les principaux rsultats des phases ralises, savoir le diagnostic du systme dinformation actuel et les principales recommandations issues du sminaire de crativit organis le 22 septembre 2004. Au cours de la premire phase relative ltude de lexistant, les groupes fonctionnels et techniques, les utilisateurs sur le terrain ainsi que les partenaires ont t sollicits lors dentretiens directs ou travers des questionnaires. Lanalyse de lexistant a permis de montrer les forces et les faiblesses du SI actuel, quon peut rsumer dans les points suivants :
Beaucoup defforts ont t dploys pour couvrir les diffrents services

et fonctions de la TGR. Quasiment tous les domaines ont bnfici, diffrents niveaux, dapplications informatiques. Les domaines oprationnels ont bnfici de beaucoup plus defforts que les domaines de pilotage, dencadrement et de communication. Les efforts ont t essentiellement dploys pour automatiser les tches quotidiennes des utilisateurs.

la contribution du futur SI la ralisation des missions de la TGR ; lamlioration du service rendu aux clients et aux partenaires ;

lamlioration de la productivit des RH et la gestion des ressources matrielles. Les principales recommandations issues de ce sminaire se rsument aux thmes suivants :

Les applications actuelles sont essentiellement des applications de production.

lintgration des SI inter-ministres et partenaires ; linteroprabilit et lintgration des applications TGR ; la dmatrialisation des processus ; le recentrage du SI autour du client ; lalignement de lorganisation et du SI ; le dveloppement de la communication interne et externe ; la mise en place dun plan complet pour la conduite du changement ; la mise en place dune politique de scurit et daudit du SI ; lorganisation de la filire informatique ; le dveloppement doutils de contrle et daide la dcision ; la gestion des projets SI.

Les outils daide la dcision ncessaires aux utilisateurs ne sont pas suffisamment dvelopps dans lactuel systme dinformation.
Labsence totale dintgration des applications actuelles est leur dfaut

majeur. Linteroprabilit des applications est quasi impossible, chaque application est un espace indpendant par ses informations, ses rgles de gestion et ses traitements.

Faible contribution pour la consolidation et gnration automatique des donnes comptables.

Beaucoup defforts sont ncessaires pour que les utilisateurs puissent sapproprier les systmes disponibles : formations, assistances, documentations, implication... A lissue de cette phase, une deuxime phase a t entame, qui consiste dfinir les orientations stratgiques du futur SI. Cette phase a t amorce par lorganisation dune journe de crativit et de rflexion sur les orientations stratgiques, le 22 septembre 2004. Cette journe a t loccasion de faire contribuer les cadres ainsi que les principaux partenaires de la TGR la

La compilation de ces diffrents thmes, la prise en compte des rsultats de ltude de lexistant ainsi que des orientations stratgiques formules dans la note dorientation gnrale de la TGR permettront de dnir la charte des orientations stratgiques assignes au futur systme dinformation. Sur la base de cette charte, la conception gnrale du futur systme dinformation sera enclenche travers lurbanisation du SI. Cette troisime phase prendra fin avant la fin de lanne. Elle se poursuivra par llaboration dun plan daction court terme ainsi que llaboration des scnarii de mise en uvre et la planification de la solution retenue.

Al Khazina n 4

28

octobre 2004

Interface
Lu pour vous

Une fable hroque : le Chat de Bercy


Extrait de la Revue administrative, janvier 2004
e DPMA* manqua s'touffer ce matin-l lorsque le chef de service, soucieux, escort d'un sousdirecteur et d'un chef de bureau inquiets, lui tendit la facture de l'entreprise charge du nettoyage : le montant affichait une hausse de 10 %. Une heure quotidienne devait tre en effet consacre la chasse aux dchets alimentaires parpills dans Bercy par des fonctionnaires discrtement solidaires d'Olive. Ce jeune chat, noir et blanc sale, avait spontanment adopt pour foyer le vaste mausole chmtovien o, hiratique et attendrissant, il veillait conjointement aux douaniers sur les alles et venues des personnels. Olive, bien qu'lev par lui-mme, se comportait en chat sociable et dlivrait des ronrons affectueux aux humains s'attardant le cliner.

et le DPMA vit le papier voleter (comme les canetons du MINEFI, pensa-t-il, vaguement inquiet) de main en main jusqu' lui. A la lecture du message, il poussa un soupir victorieux : les htesses d'accueil se portaient volontaires pour nourrir le chat. C'est alors que la DAJ demanda la parole, et le DPMA eut un mauvais pressentiment. La DAJ exposa que l'AGRAF avait un objet, pour lequel cette association recevait des subventions publiques, qui consistait nourrir les personnels du MINEFI et non des chats : fournir de la nourriture cet effet tait donc illgal. Le Budget renchrit et voqua le spectre de la Cour des comptes qui ne manquerait pas de relever le fait, voire d'en faire un trait d'humour acide aux dpens du MINEFI dans un prochain rapport public. La DGCRF* releva que, pour d'videntes raisons d'hygine, la nourriture rserve au chat devrait tre stocke dans un rfrigrateur part. Il faudrait une subvention d'quipement spcifique pour l'AGRAF. Le Budget, d'une voix lasse, exigea un redploiement au sein de la subvention. La DPMA signala qu'il faudrait prvoir de toute manire une dotation de fonctionnement permanente pour frais divers d'entretien (litire, shampoing sec, vermifuge..) pour le chat, plus les frais vtrinaires. Le Budget, exaspr, critiqua les gestionnaires qui ne rsolvaient les problmes que par des hausses de crdits. Vu la gravit de la situation des finances publiques et la ncessaire exemplarit du MINEFI, il fallait au contraire afficher des conomies structurelles, en l'espce, deux solutions immdiates au moins taient porte de main : la Seine d'un ct, le parc de Bercy de l'autre. Cette suggestion sema trouble et confusion, une partie des gestionnaires tant galement amis des flins. La DIRCOM ajouta que le MINEFI se privait d'une valorisation sympathique de son image de marque peu de frais. La dernire enqute de satisfaction montrait un effritement inquitant : l'indice de popularit du ministre, qui gravitait d'habitude autour de 10 %, venait de tomber 8 %. Olive pouvait devenir une mascotte porteuse de sens dote d'une forte dimension affective. Le Budget ricana : il voulait bien garder le chat en change de campagnes de promotion inutiles 10 M mais pariait qu'on se retrouverait in fine avec les deux. Le DPMA se tourna alors vers la DGI et la DGCP* en proposant de dlocaliser le chat en province. Il y avait

Le DPMA ordonna immdiatement la rdaction d'une circulaire interne visant interdire de nourrir le chat et organisa une runion inter-services : humanit et efficacit administrative devaient se conjuguer pour trouver une solution la pagaille actuelle. Il proposa d'affecter la mission de nourrir l'animal au poste de garde douanier qui prsentait l'avantage d'une prsence permanente et qui se verrait remettre cet effet une portion quotidienne en provenance des cuisines de l'AGRAF*. La DGDDI* objecta que l'entretien d'un chat n'entrait pas dans ses 79 missions rpertories, l'heure o elle s'efforait prcisment de tailler dans celles-ci et o elle devait rduire ses effectifs. On ne pouvait lui demander tout et son contraire ! Les pompiers sollicits voqurent leurs sous-effectifs chroniques : ils avaient assez faire, ct animalier, avec les canetons qui s'crasaient chaque t, en apprentissage de vol, depuis les terrasses du ministre. D'ailleurs, la scurit exigeait de tendre un velum sur Bercy et en priorit sur la cour d'honneur : le DPMA serait responsable si un caneton fracassait le crne d'un ministre. Le Budget s'insurgea devant l'ampleur du cot potentiel et demanda la DP une tude sur le risque statistique de voir un canard assommer a) un ministre, b) un fonctionnaire. Les pompiers rpondirent que la scurit n'avait rien faire du cot ni des statistiques : un lieu tait scuris ou il ne l'tait pas. La DAJ* approuva. Le DPMA bougonna. L'affaire se prsentait mal, et le mutisme des administrations tmoignait de leur mauvaise volont collaborer. La porte s'entrouvrit cet instant sur l'adjoint au chef de bureau (toujours inquiet) pour lui passer un message. Le visage du chef de bureau s'illumina, Al Khazina n 4

30

octobre 2004

Interface

srement une possibilit d'hbergement quelque part dans les 6 000 adresses du MINEFI ! Les frres ennemis, souds dans le mme rejet, s'exclamrent que les rseaux, dj en proie des conomies drastiques, soumis une restructuration intense et complexe, ne joueraient pas les variables d'ajustement de la Centrale : on ne pouvait d'un ct rduire les effectifs et de l'autre les augmenter avec des chats ! En outre, les syndicats ne manqueraient pas de demander la cration de 5 emplois pour prendre soin de l'animal en permanence compte tenu des 35 heures. De toute manire, la DGI et la DGCP avaient sign un contrat avec le Budget qui ne prvoyait pas l'entretien d'un chat : tout largissement de mission se traduirait de facto par des crdits supplmentaires. La DREE, qui personne ne demandait rien, se joignit au duo par prudence prventive. Le Budget acquiesa mollement, tout en prcisant en apart la DREE que le chat savait miauler en 3 langues. Le DPMA, excd, mit fin la sance en dclarant que le problme du chat devait trouver une solution dans les meilleurs dlais. 48 heures plus tard, il se voyait convoqu par un secrtaire gnral profondment nerv. Ce dernier brandissait une poigne de tracts de l'intersyndicale qui manifestait son soutien Olive : Solidarit avec Olive ; Non au limogeage d'Olive ; Aujourd'hui le chat, demain nos emplois ; La restructuration de la Centrale broie Olive sans piti . Le SG, qui dcouvrait l'existence d'Olive, demanda au DPMA s'il n'avait rien d'autre faire qu' pourchasser un matou sans dfense en dstabilisant ses dlicates ngociations syndicales et Bercy en mouvement. Le ministre l'avait en effet convoqu pour des explications impossibles fournir : l'affaire du chat commenait courir tel un incendie de pampa dans l'appareil de l'tat. Un entrefilet sur Olive figurait dans le Canard embruin, les ministres de l'Ecologie et de l'Agriculture avaient pass des petits mots en Conseil, une interministrielle menaait, et une question risquait d'tre pose le mercredi suivant au Parlement, selon l'attach parlementaire du ministre. Bref, le DPMA disposait de 48 heures pour rsoudre la question du chat. Le DPMA en ronchonnant organisa illico une deuxime runion inter-services. La DAJ, soucieuse de rparer le trouble quelle avait initialement sem, arriva avec une solution. Il suffisait de convertir les apports en nature par des flux financiers et de rgulariser ceux-ci : une dotation serait consacre au chat par la DPMA, qui servirait payer les repas et divers frais de l'animal lAGRAF. Un badge serait tabli au nom d'Olive et confi aux htesses. LAGRAF fixerait un tarif petit animal l'instar de la SNCF pour les billets de trains, par exemple. Le Budget bondit : on confondait la DPMA avec un zoo : le contribuable ne payait pas le MINEFI pour financer les Al Khazina n 4

chats ! Le DPMA s'imagina un bref instant en directeur de zoo et pensa par devers lui, au vu de la faune qui s'agitait dans la salle, qu'il avait toutes les comptences requises pour en tenir un. La DAJ rtorqua que le chat ne serait pas subventionn mais rmunr comme prestataire de services. Tout le monde, sauf le Budget, savait qu'un chat attrapait des souris et des rats. Or, ces derniers taient nombreux Bercy du fait de la proximit de la Seine. Un contrat serait donc cet effet tabli par le DPMA avec le chat. La DGCRF s'inquita : ne fallait-il pas une mise en concurrence sur cette prestation, avec un appel d'offres plutt qu'un march de gr gr ? Et que se passerait-il si d'autres chats taient prsents par leurs propritaires ? La DRB* demanda une tude : le chat, certes solution cologique, prsentait-il le meilleur rapport qualit-prix pour librer Bercy des rongeurs ? L'IGF* proposa de raliser un benchmarking dans divers pays de l'OCDE avec rapport d'tape dans un mois, projet de rapport final dans deux et rapport dfinitif dans trois mois. Le DPMA devrait rapidement proposer une lettre de mission la signature des ministres. La DAJ mit la possibilit de crer un tablissement public industriel et commercial qui hbergerait juridiquement le chat et permettrait de faire jouer la jurisprudence rcente de la Commission europenne sur les prestations dites in hous ( in mouse cria un plaisantin). Bien entendu, s'agissant d'une nouvelle catgorie d'tablissement, un article de loi serait ncessaire. LAPE* indiqua qu'un tel EPIC relverait pleinement de son champ de comptences. Le Budget pouffa : l'APE, en contrlant les activits commerciales d'un chat, justifierait enfin son existence. Il s'inquita ingnument de savoir si Andersen, KPMG et PWC ouvriraient un dpartement flin pour sous-traiter les futures commandes de l'Agence. Le DPMA, dubitatif, tout en saluant l'inventivit de la DAJ, souhaita une solution pour viter un texte de loi. A sa grande fiert, l'illumination vint de sa propre direction : le chat tait incontestablement un technicien spcialis de haut niveau dans une comptence rare, la chasse aux souris, pour laquelle il n'existait pas de corps dans la fonction publique. Il remplissait donc pleinement les conditions de l'article 4 de la loi Le Pors 1984 : le DPMA pouvait le recruter sur un poste de contractuel, expert en dratisation, pour une priode de 3 ans renouvelable une fois et donc le rmunrer en consquence. La piste des vacations flines tait galement ouverte, ventuellement par le biais de l'entreprise de nettoyage qui pourrait accepter d'engager Olive pour lemployer au MINEFI. Le Budget rejeta cette dernire solution : connaissant les gestionnaires et les syndicats, Olive serait d'ici 2 ans

31

octobre 2004

Interface

sapinis ou berkanis et assis en pied d'un nouveau corps sur un emploi de fonctionnaire titulaire. Entre ces maux, la voie contractuelle restait encore prfrable. La DPMA objecta que la dure des contrats Le Pors ne couvrirait pas forcment la dure de vie d'Olive. Le Budget susurra que mme si Olive avait 7 vies, chacune d'elles pouvait tre courte ; le ton monta dans l'assistance, La DRB proposa d'ajouter un 156e sous-groupe de travail ses activits pour dfinir des objectifs et des indicateurs afin de mesurer le taux d'efficience d'Olive : nombre annuel de rats et souris liminer, taux de russite, poids moyen par rongeur abattu, etc. Le chat devrait produire un rapport d'activit et de performance qui serait intgr au document que le MINEFI transmettrait au Parlement. Simultanment, un conflit interne clata parmi les 4 sous-directions et les 7 bureaux de la DPMA prsents la runion : aucun cadre ne voulait voir figurer le chat dans son organigramme. Le DPMA agac imposa son chef de service, maussade, de prendre Olive comme charg de mission ses cts. Le Contrle des dpenses engages souhaita pouvoir disposer d'un approuv des ministres sur la solution qui avait t trouve, doubl d'un accord-express du directeur du Budget. Lorsqu'il reut l'approuv, le ministre dlgu au Budget sourit intrieurement : dans sa bonne ville d'Alenon, le chat aurait t directement confi par sa secrtaire aux jardiniers, et plus personne n'en aurait entendu parler. Mais l'tat franais tait gripp au point de ne savoir mme plus rsoudre le problme dun chat. Rien de plus dangereux que ces narques arms de bonne volont dans un tel contexte. Comment dans ces conditions rformer l'Ecole, la Justice, la Scurit sociale ? Il soupira et, accabl, visa l'approuv. La lecture de l'approuv provoqua la septime crise de colre de la journe chez le ministre des Finances (et il n'tait que midi, nota scrupuleusement l'huissier en chef, qui tenait les paris) : Mettez des narques autour d'un chat et ils le transforment en fonctionnaire ! hurla-t-i.l Il visa rageusement l'approuv tout en demandant au Trsor une tude de privatisation du chat avec mise aux enchres et affectation du gain au dsendettement de lEtat. C'est un DPMA fatigu mais, heureux, qui, ce soir-l, agita les approuvs au-dessus de la corbeille d'Olive installe dans son secrtariat, hors de porte du Budget. Olive ne leva pas la tte : elle tait trop occupe lcher les 5 chatons noir et blanc qui sommeillaient dans la corbeille

* Abrviations
DPMA : Direction du personnel, de la modernisation et de ladministration DAJ : Direction des affaires juridiques DGDDI : Direction gnrale des douanes et droits indirects DGCRF : Direction gnrale de la concurrence et de la rpression des fraudes DGCP : Direction gnrale de la comptabilit publique DRB : IGF : APE : Direction de la rforme budgtaire Inspection gnrale des nances Agence des participations de lEtat

GS jdG TCG d
jRQ XJ
e fe jG GS .dhdG W .Iun FGd e GS H dH FGdG iODJ .cG Y % 50 jd Hb jG GS .TCG 3 H

Al Khazina n 4

32

octobre 2004