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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas...
FINANCIAMIENTO MUNICIPAL Y SISTEMAS TRIBUTARIOS MUNICIPALES EN BOLIVIA, PARAGUAY Y GUATEMALA
Ernesto Rezk con la colaboracin de Mara Cecilia Ganame y Lucrecia Rodas
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Tabla de Contenidos
I. Introduccin ....................................................................................................................................................... 3
II. Marco Conceptual ................................................................................................................................................ 3 A. El Contexto Macrofiscal de los Pases Seleccionados..................................................................................... 3 B. Una Nota Conceptual Sobre la Descentralizacin Fiscal ................................................................................ 6 II. El Nivel Municipal De Gobierno En Bolivia ....................................................................................................... 8 A. Antecedentes Constitucionales y Legales ....................................................................................................... 8 B. Los Recursos Municipales en Bolivia ........................................................................................................... 10 1. Los Recursos Tributarios ............................................................................................................................ 10 2. Los Recursos De Transferencias................................................................................................................. 11 C. El Impuesto A Los Inmuebles En Bolivia ..................................................................................................... 11 D. Recursos Del Crdito .................................................................................................................................... 13 E. Incentivos Fiscales y Exenciones a Nivel Local............................................................................................ 14 F. El Gasto Municipal en Bolivia....................................................................................................................... 14 III. El Nivel Municipal De Gobierno En Paraguay................................................................................................. 15 A. B. Antecedentes Constitucionales Y Legales ................................................................................................. 15 Los Recursos Municipales En Paraguay................................................................................................... 16
1. Los Recursos Tributarios ............................................................................................................................ 17 2. Los Recursos de Transferencias.................................................................................................................. 19 C. El Impuesto Inmobiliario En Paraguay ......................................................................................................... 20 D. Recursos del Crdito ..................................................................................................................................... 22 E. Incentivos Fiscales Y Exenciones A Nivel Local...................................................................................... 22 F. El Gasto Municipal En Paraguay ................................................................................................................... 23 IV. El Nivel Municipal De Gobierno En Guatemala .............................................................................................. 23 A. Antecedentes Constitucionales y Legales ..................................................................................................... 23 B. El Proceso De Descentralizacin En Guatemala ........................................................................................... 25 C. Los Recursos Municipales en Guatemala...................................................................................................... 28 1. Recursos Propios......................................................................................................................................... 28 2. Recursos De Transferencias........................................................................................................................ 29 D. El Impuesto Inmobiliario en Guatemala ....................................................................................................... 33 E. Situacin Del Catastro En Guatemala ........................................................................................................... 35 F. Recursos Del Crdito ..................................................................................................................................... 36 G. Recurso A Exenciones Impositivas E Incentivos Fiscales ............................................................................ 37 H. Conclusiones Del Anlisis Municipal En Guatemala ................................................................................... 37 V. Conclusiones Generales y Recomendaciones De Poltica.................................................................................. 40 Bibliografa: ..................................................................................................................................................... 45
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... I. INTRODUCCIN
Los procesos de descentralizacin ejecutados en la regin han servido, entre otras cosas, para redefinir la importancia relativa de cada nivel de gobierno en materia fiscal. En particular, han contribuido a ubicar el tema del financiamiento municipal en el centro de las discusiones sobre Finanzas Pblicas en la regin. Entre las principales razones para ello, se destaca el hecho de que la asignacin de potestades tributarias a favor de los gobiernos locales es tal que los recursos propios de carcter impositivo son frecuentemente insuficientes para atender la necesidad de sus respectivas comunidades. Esta situacin se ve agravada por los nuevos encargos y responsabilidades en materia de provisin de bienes pblicos locales que vienen recayendo sobre las autoridades municipales, a medida que se amplan y consolidan los mencionados procesos de descentralizacin. Esta caracterstica se ve acentuada en el caso de pases con economas pequeas y de menor desarrollo econmico relativo en las que, adems de contarse con una baja presin tributaria neta global, la amplia mayora de sus municipios (a excepcin posiblemente de las grandes ciudades) no cuentan con bases econmicas capaces de generar niveles de recaudacin aceptables como para financiar sus responsabilidades de gasto. A la luz de esto, se tuvo como objetivo principal en el presente artculo analizar las modalidades de financiamiento municipal en tres pases latinoamericanos con economas pequeas: Bolivia, Paraguay y Guatemala los que, no obstante su relativamente bajo nivel de ingreso per capita, cuentan con importantes procesos de descentralizacin en marcha.
El artculo desarroll, para cada uno de los pases mencionados, el anlisis del tipo y fuente de sus recursos impositivos, asignacin de bases impositivas a los gobiernos municipales, grado de suficiencia y autonoma financiera respecto a compromisos de gasto, caractersticas y nivel de endeudamiento de los gobiernos locales y mecanismos de bailing-out y estructura y lmites constitucionales o legales al gasto pblico municipal. Se apunt con ello al objetivo especfico de extraer conclusiones relevantes de sus realidades fiscales para su utilizacin en el diseo de polticas en los niveles locales de gobierno. En la idea de que el Impuesto Inmobiliario, cualquiera fuera su modalidad, constituye ya la base de los recursos impositivos propios de los gobiernos locales, se analiz particularmente la situacin de este tributo en cada uno de los pases a la par que, en reconocimiento de la estrecha relacin existente entre el rendimiento del tributo y la adecuada identificacin y valuacin de los inmuebles que comportan su base imponible, el artculo avanz tambin en una evaluacin de los sistemas catastrales en los tres pases.
II. MARCO CONCEPTUAL A. El Contexto Macrofiscal de los Pases Seleccionados
A la luz de una serie de indicadores, se definir en esta Seccin en primer lugar porque se consideran a Bolivia, Guatemala y Paraguay economas pequeas y se ensayar luego una respuesta a las siguientes dos preguntas: b) existen elementos comunes de
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finanzas pblicas locales entre municipios pequeos de economas pequeas? y b) cual es el inters en analizar stas?. Varios de los indicadores incluidos en el cuadro siguiente permiten identificar elementos por los cuales los tres pases seleccionados configuran un patrn de economas pequeas en el contexto latinoamericano. En primer lugar, su nivel de producto bruto interno solo alcanza porcentajes de entre el 1,5% y el 3% respecto de las principales economas de la regin (Argentina, Brasil y Mxico), mientras que flucta entre el 15% y 40% de los productos brutos de pases de economa consideradas medianas (e.g. Colombia y Chile); similares conclusiones pueden obtenerse si se analizan los productos brutos internos per capita de los tres pases, cuyos niveles de 1000 a 2000 dlares estadounidenses son significativamente inferiores a los valores de pases como Chile, Venezuela, Brasil, Colombia, Uruguay, Argentina o Mxico que oscilan entre 3000 y 8000 dlares estadounidenses. Las poblaciones (indicacin del tamao del mercado interno) de Bolivia y Paraguay y, en menor medida la de Guatemala, avalan la inclusin de stos en la categora de economas pequeas ya que pertenecen al grupo de las ms reducidas de los pases continentales del hemisferio. CONTEXTO MACROECONMICO Y FISCAL DE LOS PASES ANALIZADOS Indicadores Producto bruto interno Poblacion Prod. Bruto interno p.c. Superficie en km2 Tasa de desempleo Inflacion anual (ipc) Deuda externa/pbi Ing.corrientes nac/pbi Gtos. Corrientes nac/pbi Cantidad de municipios Ing. Municip. Totales/pbi Ing. Municip. Propios/pbi Coparticip. Nacional/pbi Gtos. Munic. Totales/pbi Gtos. Munic. Corr./pbi Gtos. Munic. De cap./pbi Bolivia 8.586.392.064 7.865.377 1.092 1.098.581 4,1% 4,4% 51,5% 29,7% 28,7% 314 3,78% 1,40% 2,38% 3,90% 1,71% 2,19% Guatemala 18.941.818.880 10.412.857 1.819 108.889 5,9% 7,5% 12,4% 10,4% 8,1% 331 2,11% 0,46% 0,95% 1,93% 0,73% 1,20% Paraguay 8.608.178.176 5.218.830 1.649 406.752 6,6% 14,6% 19,0% 16,0% 13,7% 223 1,17% 1,12% 0.05% n.d. n.d. n.d.
Notas: Las cifras de Producto Bruto Interno y Producto Bruto Interno per capita estn en dlares estadounidenses. Todos los datos del cuadro corresponden al ao 1998. Fuentes: Estudio Econmico de Amrica Latina y el Caribe 19999-2000, CEPAL, Santiago de Chile, Agosto 2000. Bolivia: Participacin Popular en Cifras - Volumen III, Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular, Primera Edicin, Enero 2000. Guatemala: Elaboracin Propia en base a datos del Ministerio de Finanzas Pblicas y del INFOM. Paraguay: Elaboracin Propia en base a datos de la Direccin de Gobernaciones y de la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos.
El segundo punto planteado al inicio de la seccin se refera a si existan elementos comunes de finanzas pblicas locales entre municipios pequeos de economas
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pequeas, interrogante que puede tambin contestarse con la informacin brindada en el cuadro precedente. Los tres pases motivo de este trabajo tienen un marco poltico institucional de tipo unitario con dos niveles principales de gobierno1: el gobierno central y los municipios y la cantidad de stos ltimos es relativamente importante, particularmente en Guatemala.
Un segundo elemento a destacar es que, a pesar de que se desarrollaron recientemente fuertes procesos descentralizadores de facultades fiscales y de ejecucin de gastos, los porcentajes de ingresos y gastos municipales (salvo por Guatemala) alcanzan a no ms del 10% de las ejecuciones nacionales. Como se ver ms adelante, esto se explicara por dos razones principales: en primer lugar, debido a la marcada pobreza de muchas comunidades locales que se refleja posteriormente en una escasa capacidad contributiva y bajo potencial impositivo de los municipios y, al mismo tiempo y sumado a lo anterior, por el casi nulo desarrollo de las administraciones tributarias de la mayora de las municipalidades y de los procedimientos catastrales tanto nacionales como locales. El tercer elemento comn que muestra el cuadro precedente (en este caso salvo por Paraguay) es la fuerte dependencia financiera que los gobiernos municipales tienen respecto al Gobierno Central, en cuanto a que sus presupuestos incluyen como un ingreso principal las transferencias por coparticipacin nacional. A estos se deben sumar las transferencias de diversos fondos que los municipios generalmente reciben destinados a gastos e inversiones de carcter social. Finalmente, debe enfatizarse el alto porcentaje que los gobiernos municipales de estas economas pequeas destinan a los gastos de capital, en muchos casos por aplicacin de disposiciones constitucionales y legales expresas al respecto. Sin embargo, se ver ms adelante que esta poltica puede tener un costo importante en trminos de eficiencia, ya que a veces se sobreinvierte sin que haya un acompaamiento de los gastos de funcionamiento necesarios para operar estas inversiones.
A la luz de la respuesta dada a los dos primeros interrogantes, el inters en analizar los municipios pequeos de economas pequeas es ahora bastante evidente: no solo que los pases escogidos son representativos de un conjunto mayor de economas similares en el hemisferio, en las que tambin se verifican procesos de descentralizacin hacia el nivel municipal, sino que adems comparten preocupaciones comunes en el campo de las finanzas pblicas locales como son la necesidad de fortalecer su autonoma financiera (mayor proporcin de recursos tributarios propios), de mejorar sus mecanismos de recaudacin tributaria y procesos de valuacin de las bases imponibles, de atender equitativa y eficientemente una provisin de bienes y servicios pblicos y de bienes de capital en respuesta no solo a una demanda creciente de stos por las comunidades locales sino como resultado de nuevas responsabilidades de prestacin, por parte de los municipios, a partir de los procesos de descentralizacin operados desde el Gobierno Central.
La respuesta al interrogante de si existe inters en considerar el caso de las economas pequeas y unitarias del hemisferio (de las cuales Bolivia, Guatemala y Paraguay son representativos), y en particular el de sus municipios ms pequeos, se resume en la afirmacin de que los ltimos enfrentan el desafo de generar solvencia fiscal intertemporal condicionados no solamente por sus propias limitaciones (algunas de ellas ya mencionadas) sino adems en el marco de procesos de descentralizacin impuestos desde el nivel central y que conllevan generalmente una transicin no exenta de costos.
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Si bien existen gobiernos subnacionales intermedios en los tres pases (gobiernos departamentales) previstos por las respectivas constituciones, en muchos sentidos su autonoma poltica y su autarqua financiera (capacidad de recaudar tributos y de ejecutar gastos) est fuertemente limitada y tienen en la prctica una fuerte dependencia del Gobierno Central.
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B. Una Nota Conceptual Sobre la Descentralizacin Fiscal2
La reiterada mencin a procesos fiscales3 de descentralizacin, ocurridos desde 1980 en forma generalizada en casi todo el mundo, no implica que estos signifiquen lo mismo en todos los escenarios y que, al mismo tiempo, tengan una aceptacin generalizada por parte de todos los especialistas4. El inters terico y de poltica respecto a la descentralizacin fiscal se profundiz como resultado de situaciones inditas en diversas partes del mundo. En particular, R. Bird (1993) bas la pujanza de los procesos de descentralizacin tanto en la necesidad de los pases de Europa Oriental de recrear sistemas de finanzas intergubernamentales, como en los esfuerzos de los pases emergentes por escapar a la falta de gobernabilidad, la inestabilidad macroeconmica y el crecimiento econmico escaso. Con argumentos en esencia similares, Tanzi (1995) sostuvo que la creciente desilusin de la comunidad con los poderosos gobiernos centrales (por ejemplo frente a objetivos de estabilizacin o de distribucin del ingreso) abon la creencia de que era conveniente confiar ms en el mercado y en el accionar de los gobiernos subnacionales y locales. Sin embargo, y como se mencionara, el concepto de descentralizacin no es siempre unvoco, como lo ilustran la diferentes categoras de desconcentracin, delegacin o devolucin, cada una de las cuales involucra un diferente grado de independencia y autonoma en el proceso de decisin realizado por los gobiernos subnacionales y locales. R. Bird (1993) sugiri dos enfoques sintetizadores de la nocin al referirse primero a la descentralizacin de arriba hacia abajo, que se da cuando los gobiernos centrales buscan transferir funciones delegando autoridad a los gobiernos subnacionales intentando conseguir ms apropiadamente objetivos asignativos o elevar el nivel de bienestar nacional; la descentralizacin originada desde abajo hacia arriba supone en cambio que, adems de eficiencia asignativa, los gobiernos subnacionales y locales sostienen tambin valores polticos tales como una mejora en la gobernabilidad a partir de mayor respondabilidad y participacin poltica local. Al tiempo que las variantes mencionadas indican qu preferencias (la de los gobiernos centrales o subnacionales) prevalecen, Bird (1986, 1993, 1994, 1995) sugiere que toda la materia de descentralizacin fiscal est mejor explicada por un enfoque dual que incluya los casos de finanzas federales y federalismo fiscal en el cual el primero, ms apropiado para pases federales, refleja la situacin en la que tanto los lmites jurisdiccionales y las funciones fiscales y de gastos estn constitucionalmente establecidas y no sujetas a discusin; se plantea as un marco en el que las relaciones entre los gobiernos centrales y subnacionales es motivo de negociacin entre principales sin presuncin de dominacin del centro. El caso de federalismo fiscal describe mejor la situacin en la que el gobierno central puede decidir sobre lmites, jurisdicciones,
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Esta seccin est basada bsicamente en Bird (1993) y Rezk (1997, 1998). A fuer de ser ms rigurosos, es necesario incluir en este fenmeno tambin a la descentralizacin de carcter poltico que llev, en algunos casos extremos, a la secesin de provincias o regiones para conformar nuevos pases. 4 Para un enfoque sumamente crtico de la descentralizacin fiscal, ver Prudhomme (1995).
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asignaciones, naturaleza de las transferencias y otros elementos involucrados en los arreglos fiscales interjurisdiccionales. Rezk (1997, 1998) vincula a su vez el concepto de finanzas federales, y la variante devolucin de la descentralizacin fiscal, con los procesos de formulacin de decisiones colectivas basados en la Teora de la Eleccin Pblica5, en cuanto sta ltima favorece la idea de que la respondabilidad de los niveles subnacionales de gobierno tiende a incrementarse cuando cada jurisdiccin financia la mayor parte de sus funciones de gasto con sus propios ingresos y recursos impositivos (principio de autonoma financiera sumado al de suficiencia financiera). La vinculacin entre un escenario de Eleccin Pblica y devolucin fue planteada adems por Dillinger (1995), quien arguy que una descentralizacin tipo devolutiva asegurara la respondabilidad de los niveles subnacionales al eliminar la restriccin gubernamental blanda; Estache (1995), por su parte, expres argumentos similares a favor de una clara divisin de la responsabilidad funcional de los gastos entre los niveles de gobierno ya que ello tendera a hacer desaparecer la separacin distorsiva entre el nivel que tiene la responsabilidad nominal y l que es finalmente responsable de proveer los bienes y servicios pblicos. El caso del federalismo fiscal se ajusta mejor a los tradicionales desarrollos y principios de descentralizacin fiscal formulados originalmente por W. Oates (1972) y supone un menor grado de autonoma y de independencia de los gobiernos nacionales. Este enfoque conlleva generalmente la existencia de una relacin principal-agente por la cual el principal (el nivel central de gobierno) transfiere fondos a los gobiernos subnacionales para que stos provean bienes y servicios de acuerdo a obligaciones y metas fijadas; por otro lado los gobiernos subnacionales (los agentes) aceptan esta delegacin esperando maximizar sus propios objetivos econmicos y de equidad6. Wiesner (1994) enfatiz un interesante punto que plantea esta relacin de agencia, dado que en la medida que los gobiernos subnacionales deban cumplir prioridades y objetivos de poltica del gobierno central, la nocin de respondabilidad fiscal de los gobiernos subnacionales ser con respecto a su principal (el gobierno central) y no con respecto a los contribuyentes locales. Como se ver ms adelante este punto de vista adelantado por Wiesner, y el marco de federalismo fiscal y no de finanzas federales, es el que se verifica en el anlisis de los tres pases estudiados cuyas estructuras polticoinstitucionales unitarias, si bien preservan la garanta constitucional de autonoma, marcan una fuerte dependencia financiera de los gobiernos locales respecto de las transferencias del Gobierno Central; se agrega a ello las disposiciones constitucionales y legales que imponen lmites y condiciones para el uso de dichas transferencias7. Surge claramente entonces que la descentralizacin fiscal encarada por los tres pases responde
Escuela basada en los desarrollos de K. Wicksell y, ms recientemente, formalizada con los aportes de K. Arrow, D. Black, J. Buchanan y G. Tullock. 6 Esto por supuesto sujeto a los problema de informacin asimtrica y de riesgo moral. 7 Como por ejemplo, porcentajes mnimos de la coparticipacin nacional que los municipios deben destinar a Gastos de Capital.
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al enfoque clsico de federalismo fiscal en el que se privilegia la delegacin de facultades fiscales y de funciones de gasto. La existencia de consenso sobre el modelo o tipo de descentralizacin fiscal encarado no contesta sin embargo el escepticismo de algunos especialistas respecto a la utilidad real de estos procesos. La mayor de las crticas en este sentido proviene de R. Prudhomme (1990, 1995) quien, sobre la base de lo que denomina contradicciones bsicas, sugiere la inconveniencia de la descentralizacin para evitar los efectos de una relacin dual conformada, por un lado, por una mayor eficiencia asignativa y productiva pero, por el otro, por resultados negativos respecto a objetivos de equidad y de manejo macroeconmico. En una de sus crticas principales, Prudhomme sugiri que la despareja distribucin de bases impositivas llev a la descentralizacin fiscal a agravar las inequidades jurisdiccionales8.
An con una posicin ligeramente crtica a la descentralizacin fiscal, Hommes (1995) arroja sin embargo alguna luz de esperanza sobre estos procesos al sugerir tres precondiciones para que la primera resulte exitosa. En primer lugar, Hommes insiste en la necesidad de una mayor destreza econmica y poltica de parte del gobierno central, de forma que ste sepa cuando actuar sobre la autonoma local en aras de la estabilidad y cuando abstenerse de intervenir para no inhibir buenas prcticas gubernamentales en los niveles locales. La segunda condicin para una descentralizacin fiscal exitosa est estrechamente vinculada al motivo de este Estudio y hace referencia a la necesidad de una buena administracin y capacidad tributaria local, que permita a los gobiernos subnacionales recaudar sus propios recursos; el tercer requerimiento est vinculado a la necesidad de un funcionamiento adecuado de la democracia local, con el fin de asegurar que los mecanismos de procesos locales de decisiones colectivas operen en la prctica.
II. EL NIVEL MUNICIPAL DE GOBIERNO EN BOLIVIA A. Antecedentes Constitucionales y Legales
La Repblica de Bolivia est dividida en nueve departamentos: Chuquisaca, La Paz, Cochabamba, Oruro, Potos, Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando. Cada departamento est administrado por un prefecto, el cual es nombrado por el presidente de la Repblica. Los departamentos estn divididos en 112 provincias que son administradas por un subprefecto. Cada provincia est compuesta por ciudades y pueblos que cuentan con alcalde, subalcalde y consejo municipal, todos ellos elegidos por voto popular. Actualmente existen 314 municipalidades en el territorio boliviano, de las cuales solo 11 incluyen casi al 50% de la poblacin total del pas. La Constitucin Poltica boliviana reconoce en su artculo 200 la autonoma de los gobiernos municipales, otorgndoles amplias facultades normativas, ejecutivas, administrativas y tcnicas en el mbito de su jurisdiccin y competencia territoriales. En la misma Constitucin se establece que el Gobierno Municipal estar a cargo de un concejo municipal (con potestades normativas y fiscalizadoras), elegido por cinco aos mediante votacin universal, directa y secreta y en base a un mecanismo de representacin proporcional y de un alcalde (con potestades ejecutivas, administrativas y tcnicas), elegido por mayora absoluta de los votos vlidos recayendo dicha funcin en
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Aqu, el punto de Prudhomme es que los fracasos de la descentralizacin hace ms difcil aplicar polticas de redistribucin del ingreso.
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el candidato a concejal inscripto en primer lugar en la lista del partido ganador de las elecciones9. Sin embargo, las bases legales y conceptuales del funcionamiento as como tambin la explicacin del comportamiento institucional y actual gestin de los municipios bolivianos se encuentran en la Ley N 1551 de Participacin Popular10, del 20 de Abril de 1994, la que puso en marcha un novedoso proceso de participacin popular y un mecanismo de descentralizacin administrativa hacia los municipios que intenta no solo atenuar los efectos de un estado polticamente unitario, sino tambin revertir las tradicionales caractersticas de centralismo y verticalidad con las que el Gobierno Central se manej en relacin a los gobiernos subnacionales. El Gobierno Boliviano ha enfatizado que la ley promueve un desarrollo municipal sostenible y participativo, con miras al cual la estrategia de Desarrollo Institucional Municipal, apoyada sobre la autogestin, la participacin social plena y la gestin compartida con los diversos actores sociales y el concepto de municipio productivo constituye el soporte operativo y organizacional que asegura una mayor efectividad, impacto y costos externos decrecientes de las acciones de fortalecimiento institucional11. En el marco de una nueva institucionalidad, la estrategia de Desarrollo Institucional Municipal se caracteriza por ser un proceso continuo liderado por sus propios protagonistas que debe desembocar en el largo plazo, an tomando en cuenta y aceptando las diferentes etapas de madurez institucional y niveles de capacidad del Gobierno Municipal y de las Organizaciones Sociales que actan con ste, en un Gobierno Municipal que trabajar ...en funcin de una visin compartida de municipio, satisfaciendo la demanda social y garantizando la prestacin eficaz de los servicios pblicos....atendiendo las necesidades bsicas para una reproduccin social digna, a partir de contar con una economa local dinmica....y donde los recursos naturales son usados y manejados racionalmente, preservando el equilibrio ambiental12. Se enfatizan adems la necesidad de que la sociedad civil del municipio participe plena y organizadamente ejerciendo el control de la gestin y calidad de los servicios municipales y estableciendo una interaccin constructiva y colaborativa que facilite una concertacin permanente en los intereses del Gobierno Municipal y de las Organizaciones o Actores Sociales. Es de hacer notar que el objetivo de un desarrollo municipal autosostenible ha, en cierta forma, variado recientemente el concepto de municipio productivo, llevando a las autoridades bolivianas a hablar ahora de municipios competitivos en los que se espera
Si ninguno de los partidos obtuviera la mayora absoluta, los concejales electos debern elegir al alcalde de entre los dos que hubieran obtenido el mayor nmero de sufragios vlidos, mediante votacin oral y nominal y por mayora absoluta de los votos vlidos del total de miembros del Concejo. 10 La ley 1551 dedica un ttulo completo al nivel local de gobierno, incluyendo en el ttulo II lo referente a la jurisdiccin municipal, transferencia de la infraestructura fsica a municipios y las competencias municipales; por su parte, el ttulo III dedica el inciso de un artculo (art. 19, inc. C) a los recursos tributarios municipales y los artculos 20 a 24 al anlisis de la coparticipacin tributaria, includas la distribucin y condiciones para la utilizacin de los recursos por parte de los municipios. 11 Las ideas recogidas en esta Seccin reconocen como fuente las entrevistas personales mantenidas con funcionarios y profesionales del Viceministerio de Participacin Popular y Fortalecimiento Municipal de Bolivia y el contenido de diversos informes elaborados por esta rea de gobierno. 12 DIM Estrategia de Desarrollo Institucional Municipal, Viceministerio de Participacin Popular y Fortalecimiento Municipal, La Paz, Agosto de 1999, pg. 15 (La imagen objetivo del nuevo municipio).
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que las acciones sociales tendientes a disminuir el nivel de pobreza y de necesidades bsicas insatisfechas (objetivo de equidad) vayan acompaadas por planes municipales de desarrollo (objetivo de eficiencia) destinados a formar una base econmica sostenible, el aumento del nivel de actividad y la disminucin del desempleo13. El marco legal boliviano para la actuacin de los municipios se complementa adems con la Ley 2028 de Municipalidades, del 28 de octubre de 1999 la que se extiende sobre eleccin, composicin, funciones, patrimonio, rgimen financiero y dominio tributario del gobierno municipal, define al municipio, destaca la autonoma, establece la jurisdiccin y competencia del gobierno municipal y recoge los derechos de control social y de participacin popular (individual o colectivo) de los habitantes del municipio.
B. Los Recursos Municipales en Bolivia 1. Los Recursos Tributarios
La Constitucin Poltica de la Nacin define especficamente el principio de separacin de las fuentes tributarias, al establecer (art. 146, inc. II) que la Ley clasificar los ingresos nacionales, departamentales y municipales. En esta lnea, La ley 1551 de Participacin Popular fija (art. 19) los recursos tributarios cuya recaudacin corresponder al Gobierno Nacional o a los 314 municipios del pas y asigna a estos ltimos los denominados Impuestos a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes (IRPPB) que incluyen: el Impuesto a la Propiedad Rural el Impuesto sobre los Inmuebles Urbanos el Impuesto sobre Vehculos Automotores, Motonaves y Aeronaves el Impuesto Municipal a la Transferencia de Inmuebles el Impuesto Municipal a la Transferencia de Vehculos
Se incluyen adems entre los recursos tributarios propios a las diversas tasas y patentes que se establezcan mediante ordenanzas municipales propias (Ley 1551, art. 19.C.2 y Ley 2028, art. 101) y que alcanzan principalmente a hechos imponibles de claro alcance local como las patentes de funcionamiento de comercios, las tasas de publicidad y propaganda, de espectculos pblicos y de actividades de recreacin, de faenamiento de ganado y de ampliacin de construcciones. Existen adems ciertas tasas municipales que gravan la produccin y comercializacin para consumo de ciertos productos muy especficos14. Los ingresos municipales propios (tributario y no tributarios) no son de total libre disponibilidad por los gobiernos municipales bolivianos ya que la Ley N 2028 de Municipalidades establece (art. 107 y 108) que se podrn utilizar hasta el 20% (hasta el 30% en municipios con menos de 20.000 habitantes) de dichos recursos para gastos corrientes y no menos del 80% en inversin pblica, con lo que se siguen principios similares a los aplicados para la utilizacin de la coparticipacin. Es de hacer notar, sin embargo, que la propia ley (en su art. 4 de las Disposiciones Finales y Transitorias)
Una evidencia de esto es la existencia, junto al Fondo Nacional de Inversin Productiva y Social destinado a combatir la pobreza, del Fondo Nacional de Desarrollo Regional cuyos crditos a municipios o prefecturas atienden bsicamente a la formacin de una estructura econmica autosostenible. 14 Un ejemplo de este tributo municipal es el impuesto sobre el consumo especfico de la chicha.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... establece un cronograma para alcanzar el lmite mximo de gasto corriente, a saber: 2000, 40%; 2001 33%; 2002, 26%; 2003 en adelante, 20%15.
2. Los Recursos De Transferencias La Ley de Participacin Popular (art. 19-A) establece que corresponder al Gobierno Nacional la recoleccin de los Impuestos al Valor Agregado, a la Renta Presunta de Empresas, a las Transacciones, a los Consumos Especficos, a la Transmisin Gratuita de Bienes, a las Salidas al Exterior y el Gravamen Aduanero Consolidado. Seguidamente define (art. 20), mediante el Rgimen de Coparticipacin Tributaria, que el 25% de la recaudacin efectiva de las rentas nacionales mencionadas se transfieran a los gobiernos municipales (20 puntos porcentuales) y a las universidades pblicas (5 puntos porcentuales). Finalmente, los gobiernos municipales recibirn su monto de coparticipacin en funcin al nmero de sus habitantes (art. 21). Los montos de coparticipacin tributaria a los municipios adquieren el carcter de una asignacin semicondicionada, ya que si bien stos pueden disponer de ellos segn pautas presupuestarias propias, la ley de Participacin Popular (art. 23, incs. III y IV) les ha fijado lmites de utilizacin de no menos del 85% para gastos de capital y no ms del 15% para gastos corrientes, en lnea conceptual con lo determinado para la utilizacin de los recursos propios16. Los gobiernos municipales reciben adems transferencias no reintegrables provenientes del Fondo Nacional de Inversin Productiva y Social, destinados fundamentalmente a combatir la pobreza y utilizados en proyectos de salud, educacin, saneamiento y agua potable, crditos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional destinados a proyectos que fortalezcan la base productiva local y fondos diversos (sin regla de frmula) desde las Prefecturas Departamentales para formacin municipal de capital.
C. El Impuesto A Los Inmuebles En Bolivia El Impuesto a la Propiedad Rural y sobre los Inmuebles Urbanos no solo representa un porcentaje importante de los recursos propios de los municipios de tamao mediano y grande (del 20 al 40%) sino que constituye adems la base de su recaudacin impositiva (entre el 40% y el 70%). Sin embargo, y por la razones que a continuacin se brindarn, la situacin mencionada no significa en modo alguno que los municipios citados exploten adecuadamente las posibilidades que el tributo brinda ni tampoco que estos porcentajes sean comunes a la mayora de los 314 gobiernos municipales del pas. La primera y quizs ms importante causa del comportamiento no satisfactorio del Impuesto Inmobiliario en la mayora de los municipios es que ms de los dos tercios de la poblacin tiene necesidades bsicas insatisfechas en el orden del 30% al 70%; un nivel de pobreza como el mencionado debe necesariamente traducirse en una muy baja capacidad contributiva de los propietarios de inmuebles para hacer frente a sus obligaciones impositivas. En segundo lugar, los censos nacionales muestran una alta concentracin de poblacin en solo 11 ciudades (casi el 47% del total), mientras que el resto se distribuye entre la planta urbana y reas rurales de los restantes 303 municipios muchos de los cuales tienen comunidades que no superan los 2000 habitantes y -en muchos casos- los 250 habitantes. Esta dicotoma explica porque mientras algunos gobiernos municipales tienen acceso a este recurso impositivo, el escassimo grado de urbanizacin de muchas localidades, sumado a altos ndices de pobreza, torna utpica la recaudacin del impuesto inmobiliario.
15 Para los municipios menores a 20.000 habitantes el cronograma dispone: 2000, 40%; 2001, 33%; 2002 en adelante, 30%. 16 Como se ver en el anlisis estadstico posterior, este rasgo orientado a una provisin de infraestructura en sectores bsicos (como educacin y salud), al no ser acompaada por la disponibilidad de los gastos corrientes necesarios para su gestin, result en una sobreexpansin muchas veces ineficiente de la dotacin de capital a nivel municipal.
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El tercer elemento que explica una recaudacin amesetada del tributo en muchos municipios es el mantenimiento de una reducida tasa promedio por predio la que solo alcanza a 30 dlares anuales en la ciudad de Tarija y una cifra an menor en otras. No son ajenos a este problema los inexistentes o pobres sistemas de fiscalizacin y control de la recaudacin, las inadecuadas valuaciones fiscales de los inmuebles y las imperfecciones en los sistemas catastrales a los que se har referencia seguidamente. Dado que el xito de la recaudacin de este tributo depende de la existencia de valuaciones fiscales realistas y de sistemas de catastro apropiados, la realidad muestra que, salvo en un puado de grandes ciudades, los gobiernos municipales no cuentan con oficinas catastrales y que donde stas existen ellas estn pobremente organizadas, sus mtodos son tcnicamente deficientes y el nivel de cobertura muy bajo en relacin a la mancha urbana; un resultado inevitable de esta situacin es el insatisfactorio nivel de las valuaciones fiscales que representarn la base imponible del tributo. Actualmente, los municipios bolivianos determinan la base imponible del Impuesto Inmobiliario mediante el mtodo denominado de AUTOAVALUO, dispuesto por el Decreto Supremo 24013 (del 20 de mayo de 1995), procedimiento de transicin forzado por el vaco dejado por la desaparicin de la Direccin Nacional de Catastro y que seguir aplicndose hasta tanto no se realicen los avalos fiscales que establezca el Poder Ejecutivo Nacional. En cumplimiento del rgimen de Avaluo, el Decreto Supremo No 24447 (del 20 de diciembre de 1996) fija que los Gobiernos Municipales presentarn ante el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin sus planos de zonificacin y valuacin zonal de inmuebles los que, sujetos a un dictamen tcnico obligatorio del Instituto Nacional de Catastro17, sern conjuntamente elevados con el Ministerio de Hacienda para el dictado por parte del Poder Ejecutivo de una Resolucin Suprema con las pautas definitivas sobre estos items18. Dictada dicha resolucin los gobiernos municipales contarn con el instrumento legal necesario para determinar las bases imponibles de los inmuebles en su jurisdiccin. Cuales son las principales crticas al Avaluo? En primer lugar, el mecanismo es transitorio como as lo reconoce el Decreto Supremo 24447 ya mencionado; en segundo lugar, la realidad indica que la inmensa mayora de los municipios no est en condiciones operativas de llevar adelante ni an este sistema transitorio de autoavaluo19; pero la razn principal debe buscarse en que existe un marco institucional nacional de catastro (que todava requiere de leyes complementarias) que no est funcionando. El marco institucional a que se hace referencia en el prrafo anterior es el Sistema Nacional de Catastro, creado por Decreto Supremo N 25100 del 15 de julio de 2000 e integrado por el Instituto Nacional de Catastro, el Instituto Nacional de Reforma Agraria, los Gobiernos Municipales y los Registros Pblicos y que implica (segn el art. 6 del DS 25100) una integralidad y unidad tcnica de la funcin catastral urbana y rural. Esta misma disposicin legal enfatiza que el Catastro tendr una concepcin integrada y multiutilitaria, a saber: tcnica, orientada a la identificacin fsica precisa de los inmuebles; jurdica, para garantizar la seguridad del derecho propietario; econmica, orientada a contar con una base adecuada de informacin y fiscal, para optimizar la recaudacin fiscal mediante la determinacin correcta del valor de los inmuebles urbanos y rurales. Sin duda alguna, el eje operativo del Sistema Nacional de Catastro reside en el Instituto Nacional de Catastro, de cuyas misiones institucionales y atribuciones detalladas en el art. 8 del Decreto Supremo
17 Por disposicin del Decreto Supremo N 25471, del 28 de Julio de 1999, el Instituto Nacional de Catastro tiene la competencia y debe emitir dictamen tcnicos en materia de autoavaluo, precisamente respecto de las tablas de valores y planos de zonificacin presentados por los respectivos gobiernos municipales. 18 Operativamente, las normas establecen que el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Participacin dispone hasta el 20 de diciembre de cada ao para proponer al Ministerio de Hacienda las pautas sobre zonificacin y valuacin zonal. Por su parte, las resoluciones supremas del Poder Ejecutivo se emitirn hasta el 15 de Enero de cada ao. 19 Un caso interesante es el de la ciudad de Cochabamba la que, a pesar de tenerlo aprobado, su sistema de catastro no funciona.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... N 25100 resulta interesante destacar las mencionadas en los incisos c, g y h respectivamente: planificar la actualizacin, desarrollo e integracin de los sistemas catastrales existentes, coordinar con el INRA, los gobiernos municipales, los registros pblicos y entidades interesadas, la aplicacin de los sistemas y normas catastrales, con el objetivo de procurar su armonizacin y unificacin y promover el desarrollo y conformar en forma progresiva el Catastro Nacional integrado y consolidado. Resulta claro que la persistencia del rgimen transitorio de autoavaluo est demorando la generalizacin del Sistema Nacional de Catastro, como lo prev la legislacin que se comenta y la que, an reconociendo que los gobiernos municipales tendrn la atribucin de administrar los instrumentos reguladores del Sistema de Catastro Urbano, les impone en su captulo V la obligacin de adecuar sus sistemas catastrales a las normas del Decreto Supremo y a las que establezca el INC. Con miras a optimizar los resultados de la gestin catastral, la legislacin tambin dispone que el INC y los gobiernos municipales se transferirn mutuamente informacin catastral que se disponga o se elabore. Finalmente y en razn de que una de las restricciones fundamentales para el desarrollo y operacin de catastros municipales urbanos es la de carcter econmico, dado que muchos municipios directamente carecen de posibilidad presupuestaria para encarar esta tarea, resulta interesante la posibilidad que aparecera a travs del art. 8, inc. f) del Decreto Supremo 25100, en cuanto habilita al INC a promover y canalizar cooperacin tcnica y financiera para la ejecucin de proyectos de catastro. En este sentido, es de hacer notar que en los Planes de Readecuacin Financiera llevados adelante por el Ministerio de Hacienda contempla como una de las prioridades la definicin de una Poltica Nacional de Catastro obligatoria para todos los municipios, para la que se contar con el apoyo de organismos internacionales de crdito como por ejemplo el Banco Interamericano de Desarrollo.
D. Recursos Del Crdito El acceso al crdito pblico es un rasgo caracterstico de la autonoma de los municipios bolivianos reconocido en la Ley 2028 que otorga a las municipalidades la capacidad de generar, recaudar e invertir recursos, facultndolas ms adelante a recaudar y administrar los ingresos municipales de carcter tributarios y no tributarios, incluidos en estos ltimos a los recursos provenientes del crdito. Particularmente, la Ley de Municipalidades describe las condiciones para el endeudamiento municipal: El gobierno municipal puede emitir deudas en el marco legal que establece la Ley de Mercado de Valores, sus reglamentos y las normas de endeudamiento del Estado. La contratacin de todo endeudamiento del gobierno local debe regirse bsicamente a lo estipulado en la Constitucin Poltica del Estado como as tambin en las normas y dems disposiciones legales. La emisin de ttulos valores que no estn contempladas en la Ley del Mercado de Valores, debe ser registrada, con carcter de obligatorio, en el Ministerio de Hacienda. En el plano municipal, el ejecutivo debe contar con la aprobacin del respectivo consejo municipal para la negociacin y constitucin de emprstitos. La amplia autonoma y discrecionalidad de los municipios para la toma de crdito pblico rigi hasta 1997. A partir de 1994, el crdito gan terreno en los recursos municipales bolivianos al incrementarse la posibilidad de endeudamiento con proveedores, contratistas, bancos y por medio de la emisin de bonos municipales. Como una consecuencia de esta tendencia, a partir de 1997 la legislacin (Normas bsicas del Sistema de Crdito Pblico) impuls lmites al endeudamiento de los gobiernos locales. Se fijaron lmites concretos por el cual el porcentaje de los servicios de la deuda en trminos de los ingresos corrientes del perodo inmediato anterior no deba superar el 20% y el valor presente del stock de deuda con relacin a los ingresos corrientes del ao precedente deba ser a lo sumo del 200%. Sin embargo, la relativamente liberal poltica en la materia, gener hacia finales de la dcada de los 90 un serio endeudamiento de los gobiernos locales20 que oblig a un bailing-out por el Gobierno Nacional a travs del Ministerio de Hacienda que implement un Plan de Readecuacin Financiera para refinanciar
20 Se estima que el nivel de deuda del conjunto de los 11 principales municipios que se citan en el anlisis estadstico supera los 230 millones de dlares.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... deudas municipales por beneficios sociales, sueldos, deudas a proveedores, contratistas, bancos y otros acreedores. El convenio incluye, adems, la reprogramacin en plazos de 5 a 7 aos de deudas contradas con el Fondo de Pensiones, Caja Nacional de Salud (CNS), Fondo Nacional de Vivienda, Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), entre otros. El Plan de Readecuacin Financiera est fondeado con prstamos del Banco Mundial y la Cooperacin Andina de Fomento (CAF) a una tasa del 9% anual con 7 aos de plazo y 2 aos de gracia. E. Incentivos Fiscales y Exenciones a Nivel Local
La posibilidad de los gobiernos municipales de recurrir a estos mecanismos de promocin, con el objetivo de atraer inversiones, se ve condicionada por diversas disposiciones. Las exenciones tributarias se reglamentan en la Ley 2028 (art. 104) que especifica que, cuando las mismas sean potestad de la administracin municipal, deben ajustarse a las restricciones fijadas en el artculo 153 de la Constitucin Poltica del Estado; a saber, las prefecturas de departamento y los municipios no pueden crear sistemas protectores ni prohibitivos que afecten a los intereses de otras circunscripciones de la Repblica, tampoco puede dictar ordenanzas a favor para los habitantes del departamento, ni de exclusin para otros bolivianos. Existe as un escaso margen para la competencia fiscal entre los gobiernos locales ya que el cuerpo de leyes mencionadas incentiva ms bien a la coordinacin de las polticas municipales. La ley 2028 (artculo 7) propicia la coordinacin de polticas, planes, programas y proyectos entre los gobiernos municipales al momento de ejercer sus propias atribuciones y en su ttulo VII, captulo II y III fija los preceptos de la mancomunidad de los municipios. Aunque esta mancomunidad se orienta ms a las polticas de gastos (principalmente de inversin), deja un espacio abierto para la coordinacin de poltica tributaria (en el sentido que se establece la coordinacin de polticas sin delimitar el tipo de poltica). Todo ello permite sostener que no existen en los gobiernos locales bolivianos polticas impositivas basadas en el sacrificio o renuncia de recursos tributarios.
F. El Gasto Municipal en Bolivia Los gobiernos municipales bolivianos gastan en la provisin de bienes y servicios pblicos tradicionalmente locales como alumbrado, barrido y limpieza, recoleccin y disposicin de residuos, control, habilitacin y regulacin del funcionamiento de industrias, comercios y servicios y la provisin de inversin pblica bajo la forma de construccin, ampliacin y mantenimiento de la infraestructura vial como de toda otra obra pblica municipal. Sin embargo, las facetas ms interesantes del Gasto Municipal boliviano estn representadas por los dos hechos siguientes y sus ulteriores efectos: en primer lugar, el proceso de participacin popular de descentralizacin administrativa puestos en marcha respectivamente por la Ley N 1551 y la Ley N 1654, del 28 de Julio de 1995 orientadas a promover procesos de articulacin del Estado con la sociedad civil en torno al desarrollo nacional a partir de los gobiernos subnacionales departamentales y municipales. La Ley N 1654, entre otras cosas, articula la descentralizacin administrativa mediante la creacin de un concejo departamental, entre cuyas funciones se encuentran aprobar planes, programas y proyectos para el desarrollo departamental, autorizar suscripcin de contratos de obras pblicas, promover la coordinacin con los Gobiernos Municipales de su jurisdiccin y atender las demandas y prioridades de la Capital, provincias y cantones del Departamento y cuyos integrantes son designados por los concejales municipales de cada una de las provincias del Departamento.
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Este proceso de descentralizacin result en que los gobiernos departamentales, pero fundamentalmente los municipios, adquirieran mayor injerencia en la implementacin y ejecucin de programas de tipo social destinados a combatir la pobreza y atender las demandas de necesidades bsicas insatisfechas a partir de lo que se ha dado en llamar gestin municipal en salud, gestin municipal en servicios de saneamiento bsico (provisin de agua potable, eliminacin de desechos lquidos, disposicin de desechos slidos y drenaje pluvial y disposicin de excretas humanas) y alguna an incipiente gestin municipal en educacin para lo cual se dispone del financiamiento proveniente de los Fondos de Inversin Social (FIS) y del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR). La segunda faceta est originada en las disposiciones ya mencionadas, exigiendo que la casi totalidad de los recursos de coparticipacin tributaria y de los ingresos propios de los municipios debe ser destinados a inversin pblica. Esta exigencia llev a veces a una utilizacin ineficiente de los gastos de capital por parte de los gobiernos municipales los que proveyeron, en algunos casos, la inversin (por ejemplo edificios escolares o de atencin de la salud) pero sta result ociosa al no contarse legalmente con las partidas de gastos corrientes requeridas para la gestin del respectivo servicio. Ntese por ejemplo, al respecto, que el Decreto Supremo N 24447 del 20 de diciembre de 1996, reglamentario de la Ley de Participacin Popular, dispone en su art. 40 que el Gobierno Nacional afrontar las remuneraciones del personal mdico, administrativo y tcnico especializado de los establecimientos de salud21 mientras que los municipios (art. 41) tendrn a su cargo, entre otras cosas, la provisin y mantenimiento de la infraestructura y el suministro y mantenimiento de medicamentos, insumos y equipamiento; esto hace evidente que la falta de coordinacin entre los gobiernos municipales, departamentales y el nacional da y dio lugar a una ejecucin no siempre ptima del gasto municipal.
III. EL NIVEL MUNICIPAL DE GOBIERNO EN PARAGUAY A. Antecedentes Constitucionales Y Legales
La Repblica del Paraguay est dividida en diecisiete departamentos y el Distrito Capital, Asuncin; catorce de ellos estn situados en la Regin Oriental: Alto Paran, Amambay, Caaguaz, Caazap, Canindey, Central, Concepcin, Cordillera, Guair, Itapa, Misiones, eembuc, Paraguar y San Pedro; los tres restantes estn situados en el Gran Chaco o Regin Occidental: Alto Paraguay, Boquern y Presidente Hayes. Los departamentos estn divididos en distritos, los que a su vez se dividen en 223 municipalidades y distritos rurales. La ciudad de Asuncin concentra el 10,21% del total poblacional, seguida por Ciudad del Este, con el 4.55%, San Lorenzo con el 4.24% y Luque con el 3.27%; es de resaltar que las dos ltimas ciudades pertenecen al departamento Central, que a su vez incluye a ms del 20% de la poblacin paraguaya. La nueva Constitucin Poltica sancionada en el ao 1992 define a Paraguay como un Estado social de derecho, unitario, indivisible pero a la vez descentralizado con un Gobierno Nacional y dos gobiernos subnacionales22: los departamentos y los municipios y a los cuales reconoce autonoma poltica, administrativa y normativa y a la vez autarqua en la recaudacin y uso de sus recursos (arts. 1 y 156). Surge as un proceso de descentralizacin en un pas tradicionalmente unitario desde el punto de vista institucional y centralizado administrativamente, siendo sus elementos ms visibles el nuevo papel asignado al nivel subnacional de gobierno (departamentos y municipios). El texto constitucional dedica ms adelante a los municipios toda la seccin III23, reafirmando en primer lugar total autonoma y autarqua dentro de sus competencias y atribuciones, especficamente listadas en el art. 168, definiendo seguidamente que el gobierno municipal estar a cargo de un intendente y una junta
21 La misma situacin se da en el caso de los servicios de Educacin, en el que las remuneraciones del personal docente son una responsabilidad del Gobierno Departamental, a partir del dictado del Decreto Supremo 25232 de Servicios Departamentales de Educacin. 22 Si bien la Constitucin habla adems de distritos, no queda claro en la prctica su diferencia real con los municipios. 23 Parte III, Ordenamiento Poltico de la Repblica, Captulo IV, Ordenamiento Territorial.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... municipal elegidos por sufragio popular directo. Como novedad interesante, el art. 171 introduce el concepto de categorizacin de los municipios, en base a indicadores de desarrollo tales como condicin de la poblacin y situacin econmica, geogrfica, ecolgica, cultural e histrica de la localidad; como se ver posteriormente, est categorizacin tendr efectos operativos ya que los municipios designados legalmente de menor desarrollo relativo tendrn derecho a una compensacin impositiva a travs del Impuesto Inmobiliario. Los principios constitucionales relativos a la existencia, autonoma, autarqua, gestin, competencia, misiones y atribuciones de los 223 gobiernos municipales del pas estn minuciosamente desarrollados en la Ley Orgnica Municipal N 1294, promulgada el 18 de diciembre de 1987 cuyo artculo 1 define al municipio paraguayo como la comunidad de vecinos con gobierno propio y que tiene como objeto desarrollar los intereses locales. Dichos intereses locales son luego explicitados en el art. 17 como la promocin del bienestar de la comunidad local y su progreso cultural, social y material, la proteccin de la salud y seguridad de los habitantes, el fomento del civismo y de la solidaridad en la comunidad y la cooperacin con otros municipios para el desarrollo de obras de inters comn. En aplicacin del principio de categorizacin, La Ley 1294 (art. 10) define cuatro grupos de municipalidades en funcin de la relacin de sus presupuestos con el del promedio anual del total de los correspondientes a las capitales departamentales24: primer grupo: compuesto por aquellas en que la relacin definida es superior al 50%; segundo grupo: compuesto por los municipios en los que la relacin mencionada fluctua entre 50% y 12%; tercer grupo: municipios para los que la relacin tiene valores menores al 12% y hasta el 3%; cuarto grupo: municipios en que la relacin es inferior al 3%. La Ley 1294 define a la Junta Vecinal como el rgano deliberante y legislativo del municipio25, elegido por voto popular en la forma y por tiempo que determinen la leyes y dedica una parte de su Ttulo Segundo, Captulo II (arts. 37 a 57) a detallar sus extensas atribuciones y deberes; merece destacarse en este sentido que, en materia de Hacienda y Presupuesto, la Junta Vecinal debe sancionar anualmente el Presupuesto General26 de la Municipalidad, establecer la escala de los impuestos, tasas, contribuciones especiales y multas y autorizar al intendente municipal a realizar operaciones de endeudamiento o toma de crdito pblico. La administracin general est asignada al Intendente Municipal, elegido por un perodo de cinco aos, mediante voto popular27 y cuyas atribuciones y deberes estn desarrolladas en el Ttulo Segundo, Captulo III (arts. 58 a 70). Finalmente, la Ley 1294 introduce en su Ttulo Octavo el concepto de cooperacin municipal e interinstitucional para cuya implementacin define a las siguientes instituciones: la Organizacin Paraguaya de Cooperacin Intermunicipal (OPACI), que est facultada para promover programas de asistencia intermunicipal basados en la cooperacin tcnica, financiera y de recursos humanos desde municipios de mayor capacidad hacia los de menores ingresos; las asociaciones de municipalidades que, adems de poner en prctica los mencionados programas de asistencia intermunicipal, pueden elaborar y ejecutar planes y programas comunes de desarrollo y entidades de desarrollo municipal de carcter pblico que pueden asistir a las municipalidades en estudios de inters comunitario, servicios administrativos, tcnicos y financieros, planeamiento fsico y urbanstico y organizacin de servicios pblicos. La cooperacin interinstitucional se completa brindando la facultad a los municipios y a las entidades mencionadas precedentemente de crear comisiones regionales, departamentales o locales para la coordinacin de actividades de beneficio mutuo y de acuerdo a sus respectivas competencias legales. B. Los Recursos Municipales En Paraguay
Se excluye de esta tipificacin a la Municipalidad de la Ciudad de Asuncin. La composicin numrica de las Juntas Vecinales es la siguiente: Asuncin 24 miembros; capitales departamentales y municipios del primer y segundo grupo: 12 miembros; municipios del tercer y cuarto grupo: 9 miembros. 26 El principio de autonoma acta en este caso ya que los municipios deben enviar al Ministerio del Interior el texto completo de la ordenanza presupuestaria, pero al solo fin de conocimiento a esa Cartera (arts. 53 y 158). 27 Esto implica una modificacin del texto original de la Ley 1294, la que en su artculo 58 originalmente estableca que los intendentes municipales eran designados por el Poder Ejecutivo Nacional.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... Merece nfasis la garanta de intangibilidad que la Constitucin Poltica del pas brinda a los recursos municipales, al establecer en su art. 170 que ninguna institucin del Estado, entes autnomos, autrquicos o descentralizados podrn apropiarse de ingresos o rentas de las municipalidades. La Ley Orgnica Municipal 1294 incluye tambin este principio al disponer en su art. 228 que los municipios tendrn participacin en los ingresos fiscales originados en sus jurisdicciones. La gama de recursos legalmente disponibles para los gobiernos municipales estn detallados en la Ley 1294 la que, en sus artculos 118-23, detalla la siguiente tipologa de ingresos: corrientes, de capital, legados y donaciones. Siguiendo principios tradicionalmente aceptados de Hacienda Pblica, los artculos 119-22 clasifican los ingresos corrientes impuestos, tasas y contribuciones especiales que los municipios recaudan por medio del poder coercitivo o facultad de imperio propio de los estados (ingresos tributarios), los que se originan en concesiones municipales, prestaciones de servicios, rentas de activos fijos o financieros, multas y cualquier otro cuya naturaleza no sea impositiva (ingresos no tributarios) y los que provienen de participaciones impositivas o asignaciones del Gobierno Nacional o asistencia financiera no reintegrable (transferencias). Los ingresos de capital listados en el art. 123 responden a reembolsos de prstamos, crdito interno o externo, ventas de activos fijos, valores financieros y superavit presupuestarios.
1. Los Recursos Tributarios
En base al criterio de separacin de las fuentes tributarias, la Constitucin Poltica y otras leyes establecen los impuestos, tasas y contribuciones cuya legislacin (ordenanza tributaria), implementacin y recaudacin corresponder a los gobiernos municipales28. Aun cuando el Impuesto Inmobiliario29 es sin duda el tributo ms importante de que hoy disponen las municipalidades paraguayas, su recaudacin municipal se remonta solo a la dcada pasada cuando la Ley 125 del ao 1991 dispuso su pase a dicho nivel de gobierno. Esto es recogido con rango constitucional por la Constitucin Poltica de 1992, la que en su art. 169 dispone que ser de competencia exclusiva de las municipalidades la recaudacin de los tributos que graven la propiedad en forma directa; seguidamente, el texto constitucional define la distribucin30 del producido asignando el 70% a la municipalidad recaudadora, el 15% al gobierno departamental del departamento en que se localiza esta municipalidad y el 15% restante al conjunto de municipios definidos legalmente como de menores recursos. En cuanto al resto de los instrumentos tributarios de fuente municipal, detallados en la Ley 1294 (arts. 125, 128 y 129), se recoge lo anteriormente establecido por la Ley N 620/76 (actualizada y modificada por la Ley N 135/91) que fij el rgimen tributario para las municipalidades del interior del pas y entre los que se destacan los siguientes:
28 El Director de Estudio fue informado que si bien los municipios tienen actualmente acceso a unos 42 tributos, solo 10 de estos componen el grueso de la recaudacin, por lo que se desprende la conveniencia de una inmediata simplificacin del sistema tributario municipal. 29 El tratamiento especfico de este impuesto y la situacin de los catastros municipales se hace en una seccin posterior. 30 Es de hacer notar que este mecanismo de distribucin es un interesante caso de coparticipacin inversa (de abajo hacia arriba) que ha sido propuesto por algunos tratadistas, incluyendo el director de este Informe, como ms eficaz en relacin a las alternativas.
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El Impuesto de Patente, cuya escala de alcuotas31 se aplica sobre el monto de activos de empresas y profesiones. El Impuesto de Patente a los Rodados. El Impuesto a la Construccin de obras que se ejecuten dentro del municipio, edificios. tributo presenta el interesante rasgo de doble progresividad a nivel municipal ya que no solo tributan menos las casas para habitacin sino que adems, y en todos los casos, las escalas aplicables reconocen tres tipos de construcciones: econmicas, buenas y de lujo. El Impuesto al Fraccionamiento de Tierra urbana o suburbana, parcialmente edificada o sin edificar y con fines de urbanizacin. El Impuesto a la Publicidad o Propaganda, que se aplica como una alcuota del 0,50% del valor, en el caso de anuncios en medios de difusin grficos, radial o televisivo o con importes vinculados al tamao de letreros, carteles o cualquier otra publicidad esttica. El Impuesto a los Espectculos Pblicos y a los Juegos de Entretenimiento y de Azar que se aplica sobre representaciones teatrales, cinematogrficas, circenses y nmeros artsticos, actividades deportivas, bailes, parques de diversiones, ferias y kermesses. La oferta impositiva municipal se completa con Impuestos a la Transferencia de Dominio de Bienes Races, al Registro de Marcas de Ganado, a la Transferencia y Faenamiento de Ganado, al Transporte Colectivo de Pasajeros, a las Operaciones de Crdito, a las Rifas y Sorteos, a los Propietarios de Animales, de Cementerios, de Sellados y Estampillas Municipales y de todos aquellos que pudieran ser ulteriormente creados por ley de la Nacin. El segundo grupo de tributos de que disponen los municipios paraguayos son las tasas a las que, y en respeto mismo del origen de este instrumento, el art. 127 de la Ley 1294 requiere que guarden relacin con el costo ms gastos administrativos de los servicios pblicos por las que se aplican. El detalle provisto por el art. 128 siguiente indica las tasas que los gobiernos municipales actualmente pueden usar32, siendo cualquier otra utilizable solo si tiene origen en una ley del Congreso de la Nacin. Los recursos tributarios se completan en los municipios paraguayos con las contribuciones especiales del art. 129 de la Ley 1294 y que corresponden a lo que en Hacienda Pblica se conoce como contribucin por mejoras, ya que la misma es aplicable a propietarios de inmuebles cuyo valor ha aumentado como resultado de una obra pblica municipal. Dado que la contribucin se aplica sobre el beneficio recibido por los propietarios, la legislacin dispone que la base imponible surge de la diferencia entre los valores fiscales del predio antes de iniciar y despus de concluda la obra; como en otros pases, esta contribucin es de aplicacin usual en obras de pavimentacin y conservacin de calles y avenidas.
Las municipalidades aplican una escala que va desde el 0,85%, para activos desde G. 1.000.000, hasta 0,05 para activos superiores a G. 15.000.000.000. 32 Las Juntas Municipales podrn fijar sus alcuotas, escalas o valores dentro de los limites fijados por la ley 620/76 y sus modificatorias.
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2. Los Recursos de Transferencias A diferencia de los otros dos pases considerados, Paraguay no cuenta con un sistema importante de coparticipacin tributaria desde el Gobierno Central a los gobiernos municipales, por lo que el esquema de transferencias de recursos es relativamente simple y sus magnitudes absolutas y porcentuales tienen sobre las finanzas municipales un impacto ms modesto que en el caso boliviano o guatemalteco. El mecanismo de transferencias hacia municipios funciona en Paraguay slo33 respecto de los Impuestos Inmobiliario y de Juegos de Azar y de la distribucin de Royalties. Como se mencionara precedentemente, desde el traslado del Impuesto Inmobiliario a la rbita municipal los municipios coparticipan el 15% de la recaudacin al gobierno departamental al que pertenecen34 y el 15% para formar una masa de fondos que el Ministerio de Hacienda distribuir en partes iguales entre todos las municipalidades de menores recursos del pas modificado por la Ley 643/95, calificando en dicha categora las localidades en que la relacin Ingresos Fiscales Corrientes/Total de Habitantes sea menor o igual a un jornal mnimo (actualmente Gs. 30.050). Los municipios reciben adems el 30% de los cnones e ingresos del Impuesto de los Juegos de Azar a nivel nacional, mientras que el resto se distribuye 30% a los gobiernos departamentales, 30% a la DIBEN y 10% al Tesoro Nacional. Por su parte, los municipios menos desarrollados reciben una transferencia adicional de este tributo ya que la ley 426/94 (art. 41) fija un rgimen de excepcin para la ciudad de Asuncin por el que sta percibir el 25% de lo generado en su jurisdiccin y el resto se apropiar de la siguiente manera: 20% a los gobiernos departamentales, 20% a los gobiernos municipales de menores recursos, 25% a la DIBEN y 10% a Rentas Generales. La Ley 1016/97 reglament aspectos de la Ley 426/94 sobre distribucin del Impuesto a los Juegos de Azar ya que, por un lado, en su art. 28 dispuso que la aplicacin de los fondos deber recaer preferentemente en la formacin de capital y equipamiento en los sectores sociales (salud, educacin escolar y bienestar social) mientras que al mismo tiempo dispuso el mecanismo de distribucin del 30% correspondiente respectivamente a los municipios y a los gobiernos departamentales. En el caso de los gobiernos municipales, el art. 30 dispuso un doble mecanismo mediante el cual 15 puntos porcentuales se distribuyen entre todos los municipios del pas, en partes iguales y 15 puntos porcentuales en funcin de un cociente por cantidad de habitantes del pas35 por la poblacin de cada municipio. Igual mecanismo se aplica para distribuir entre los municipios de menores recursos el 20% del producido del Impuesto en la ciudad de Asuncin36. Es de hacer notar finalmente como novedad que este tributo tiene un sistema de distribucin, a partir del nivel subnacional, ya que los porcentajes mencionados para el caso nacional son tambin de aplicacin para los Impuestos de Juegos de Azar a nivel departamental o municipal. Los royalties constituyen la ms reciente incorporacin al rgimen de transferencias interjurisdiccionales vigente en Paraguay, orientadas a fortalecer las finanzas municipales pero con la caracterstica de que no constituyen fondos de libre utilizacin sino que se asignan en base a proyectos de inversin. La Ley N 1309/98 determina al respecto que el ingreso total por royalties y compensaciones por territorio inundado de la represas hidroelctricas de Itaip y Yaciret se distribuir de la siguiente forma: Administracin Central, 50%; Gobernaciones afectadas (Alto Paran, Canindey, Itapa y
El caso ms importante de transferencia de recursos impositivos es en Paraguay el dispuesto por el art. 34 de la Ley N 426/94 por el cual los Gobiernos Departamentales reciben el 15% del Impuesto al Valor Agregado recaudado en sus departamentos, con destino a Salud, Educacin y Obras Pblicas. 34 En el caso de la ciudad de Asuncin, el 15% que correspondera al gobierno departamental se utilizar en obras de accesos viales a la ciudad Capital, participando en la disposicin, administracin e inversin de los fondos los gobiernos departamentales del Departamento Central y Villa Hayes, la intendencia de Asuncin y las intendencias afectadas (Ley 426/94, art. 39). 35 Dicho cociente se calcula de la siguiente forma: Total de Ingresos del Impuesto/Total Poblacin Nacional. 36 Solo que en este caso el cociente por cantidad de habitantes se calcula de la siguiente forma: 20% de los Ingresos Totales del Impuesto en Asuncin/Total de Habitantes de los Municipios de menores recursos.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... Misiones), 5%; Gobernaciones no afectadas, 5%; Municipios afectados (Hernandarias, Minga Por, Mbaracay, San Alberto, Itakyry, Saltos del Guair, Corpus Christi, Gral. Francisco Caballero Alvarez, La Paloma, Kakuet, Encarnacin, Bella Vista, Cambyret, Capitn Meza, Carlos Antonio Lpez, Carmen del Paran, Coronel Bogado, Fram, Gral. Artigas, Hohenau, Jess, Mayor Otao, Natalio, Nueva Alborada, Obligado, Pirap, San Cosme y Damin, San Juan del Paran, San Rafael del Paran, Trinidad , Yatytay y Ayolas), 15%; y Municipios no afectados, 25%. Los respectivos porcentajes se asignarn a los municipios 50% en partes iguales y 50% en funcin de la densidad poblacional de cada uno de ellos; la legislacin prev un lapso de 18 aos para la transferencia total de los porcentajes mencionados de royalties, comenzando con un mnimo del 10% en el ao 2000 y 5% adicional en cada uno de los siguientes; finalmente, se dispone que no menos del 80% de los transferido por este concepto a gobernaciones y municipios se destinarn a inversin37. C. El Impuesto Inmobiliario En Paraguay Desde que la Ley N 125/91 dispusiera su traspaso a la rbita local en el ao 1992, el Impuesto Inmobiliario se erigi en la espina dorsal de las finanzas pblicas municipales paraguayas, a pesar de los problemas de administracin tributaria y de catastro que todava dificultan la correcta implementacin y percepcin del tributo. Ms an, su importancia crece a la luz del hecho que es pivote de un sistema de coparticipacin dual novedoso: de abajo hacia arriba (a gobiernos departamentales) y horizontal (a municipios de menores recursos). An cuando el Impuesto Inmobiliario, cuya alcuota mxima del 1% se aplica a la valuacin fiscal de los inmuebles, representa actualmente en promedio el 30%-40% de los Ingresos Totales de los principales municipios y, en muchos casos, la casi totalidad de sus recursos tributarios propios, su operatoria est afectada por diversos factores que inciden negativamente en su recaudacin. Debe en primer lugar citarse al nivel de pobreza de una importante franja de la poblacin, al igual que en Bolivia y Guatemala, como uno de los principales factores que afectan la recaudacin de este impuesto; vale decir al respecto que informaciones de la Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos dan cuenta que, hacia 1997/98, ms del 32% de los habitantes tenan ingresos inferiores a una canasta bsica de consumo y por ende capacidad contributiva nula, an cuando fueran propietarios38. Se destaca seguidamente como rasgo negativo la endeblez de la mayora de las administraciones tributarias municipales, tanto en su faz organizativa como de recursos humanos39 y materiales; agrava esta situacin el alto grado de rotacin y la falta de estabilidad (en muchos casos por cuestiones polticas) de empleados y profesionales municipales quienes deben dejar sus funciones luego de cada cambio de autoridades, perdindose as parte del know how y entrenamiento brindado y recibido en el perodo. La faz organizativa y operatoria de las administraciones tributarias municipales es quizs uno de los elementos que actualmente ms conspiran contra una adecuada recaudacin del impuesto inmobiliario. En general, y dado que la ley no obliga a notificar, muchos municipios no mandan los correspondientes cedulones a los propietarios de inmuebles, sino que son stos los que generalmente y de motu propio- se acercan a solicitar informacin sobre el monto que se debe abonar40.. Se complementa este rasgo negativo con la reconocida falta de cultura tributaria de la poblacin paraguaya, ya que es una afirmacin permanentemente oda tanto de parte de funcionarios nacionales como municipales que el pas carece de una tradicin de cumplimiento de sus obligaciones impositivas41 y que la actual exigencia del pago de los
El 20% restante puede utilizarse en gastos corrientes vinculados con los gastos de capital del programa. Indudablemente, el nivel de pobreza perjudica mucho ms a los municipios menos urbanizados del interior del pas con fuerte poblacin rural. La fuente citada indica que en el mbito rural la pobreza es ms extendida y concentra tambin el mayor nmero de pobres: 61,3% del total frente a 23,1% en el resto urbano y 11,7% en el Central urbano. 39 A juicio del Director de este Informe, la Direccin de Ingresos Tributarios de la Municipalidad de Asuncin constituira una excepcin a esta afirmacin. 40 Autoridades tributarias de la municipalidad de Asuncin informaron que recurriendo a la notificacin del tributo bajaron la morosidad estimada en el 60%. 41 Dado la falta de sanciones para los contribuyentes incumplidores, el impuesto solo puede muchas veces ser cobrado en el momento de la venta del inmueble.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... impuestos por parte de los gobiernos municipales aparece para muchos contribuyentes como un fenmeno nuevo e indito42. Al igual que en los otros dos pases incluidos en este Informe, el Sistema Nacional de Catastro recibe muchas de las crticas vinculadas con el rendimiento subptimo de la recaudacin del Impuesto Inmobiliario. Actualmente, la Direccin Nacional de Catastro proporciona el valor del metro cuadro del terreno, por tipo y mejoras de la vivienda, segn cuatro categoras43 y para cada uno de los municipios del pas; en base a este dictamen tcnico, el Gobierno Nacional dicta el decreto que le permitir a los municipios determinar las respectivas bases imponibles del tributo. Con respecto a la calidad gestin del SENACA, las opiniones recibidas conforman un abanico que, sin embargo, coinciden en resaltar que sta es imperfecta, ineficiente, provee valores no vinculados a la realidad, genera conflictos y est sujeta a influencias polticas44; en otros casos, se atribuy el insatisfactorio resultado a la modalidad existente mediante la cual el Servicio Nacional de Catastro toma registro de solamente la primera operacin inmobiliaria, mientras que las sucesivas ventas no son comunicadas por el Registro de Propiedad Inmueble y ello dificulta y encarece el acceso a la informacin. Se ha dado sin embargo un reciente desarrollo en este tema el que, no obstante las dificultades que se mencionarn adelante, signific en el pas el ms importante y slido avance estructural en el tema de los catastros inmobiliarios municipales. El denominado Programa de Fortalecimiento Municipal, desarrollado desde 1996 con apoyo crediticio45 del Banco Interamericano de Desarrollo y con participacin del Gobierno Nacional y de un conjunto de municipalidades, destin 12.000.000 de dlares para el desarrollo e implantacin de un sistema de catastro en 15 municipalidades incluyendo las tareas ya realizadas en Asuncin, Fernando de la Mora, Luque, Limpio, San Lorenzo, Villa Elisa, San Antonio y Capiat (en el Departamento Central) y las previstas en Concepcin, Pedro Juan Caballero, Villarrica, Saltos de Guair, Caaguaz, Encarnacin y Presidente Franco, incluyendo un total de 467.000 predios y una superficie de 457 kilmetros cuadrados. La tarea, realizada por dos consultoras privadas internacionales sujetas a la supervisin de una unidad ejecutora instalada en el Ministerio del Interior, consisti en la elaboracin de un denominado catastro multifinalitario, de utilizacin tanto para determinar las bases imponibles del Impuesto Inmobiliario como para la implementacin de planes de desarrollo por lo que, adems de la informacin puramente tcnica, brinda informacin sobre necesidades bsicas insatisfechas: red de desages cloacales, de agua potable, tendido elctrico, red telefnica y niveles del terreno. A pesar de algunos problemas (como por ejemplo utilizacin de un censo incompleto) y si bien est pendiente an el dictado de la legislacin catastral que habilite el uso de la nueva informacin, hay unanimidad entre los municipios beneficiados que el nuevo sistema catastral es tcnicamente superior al del SENACA, especialmente en cuanto brinda valuaciones fiscales muy prximas (en algunos cercanas o superiores al 80%) a los valores de mercado de los inmuebles. El Programa de Fortalecimiento Municipal est sujeto sin embargo a una serie de dificultades que hacen peligrar la continuidad de la implementacin de los sistemas de catastro en los restantes municipios y que se pueden sintetizar en las tres siguientes: a) problemas tcnico-polticos vinculados con la insercin del nuevo sistema en la relacin entre los gobiernos municipales y el SENACA; b) poco nivel de compromiso de algunos municipios para el uso y actualizacin del nuevo sistema de catastro; y c) riesgo de insolvencia del PFM a partir del incumplimiento de los municipios ya beneficiados de afrontar sus compromisos de repago del servicio recibido.
Esta afirmacin no se refiere por supuesto a los impuestos que van incluidos en los precios de los bienes y servicios sino a aquellos en los que su pago es explcito y bsicamente los aplicados sobre ingresos personales y propiedad de todo tipo de bienes. 43 Es de hacer notar que puede haber diferencias de categoras entre municipios; es decir, el monto que resulta para viviendas de la Categora A en el municipio x no necesariamente coincide con el de similar categora en el municipio y. 44 Algn funcionario municipal entrevistado no dud en afirmar que el SENACA es una institucin muerta. 45 Las condiciones crediticias acordadas con el BID fueron: aporte de la entidad 6.000.000 dlares; plazo del crdito, 8 aos con dos de gracia; tasa de inters 11.30% anual.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... Este ltimo punto es quizs el eje de los problemas que el Programa de Fortalecimiento Municipal afronta actualmente ya que el posible riesgo de insolvencia no solamente pondra en peligro la continuidad del esfuerzo de mejoramiento catastral, por imposibilidad de continuar con los primeros 7 municipios ni extender el crdito a otros 26 originariamente previstos, sino que involucrara adems financieramente al Gobierno Central que es finalmente responsable ante el BID del repago del crdito recibido (6.000.000 dlares). En este sentido, el Ministerio de Hacienda est actualmente estudiando su margen de maniobra para imponer a los municipios contratos de relacionamiento que aseguren la devolucin del crdito; en esencia, la idea sera que los municipios y las juntas municipales cedan a favor del Ministerio parte de sus ingresos por royalties, los que seran aplicados a descontar pagos de los contratos de relacionamiento. D. Recursos del Crdito El marco de autonoma municipal establecido en la Constitucin de 1992 (art. 166) y remarcado en la Ley 1294/87 Orgnica Municipal (art. 11), sienta las bases para el libre acceso al crdito pblico. La autonoma en el orden econmico y administrativo comprende a los ingresos municipales incluidos, en los ingresos de capital, los emprstitos internos y externos (Ley 1294, art. 123, inciso B). La Constitucin de la Repblica otorga a los municipios la atribucin del acceso al crdito con entidades privadas o pblicas, tanto nacionales como internacionales (art. 168, inciso 7). En esta lnea, la Ley Orgnica en su artculo 143 instaura la contratacin de emprstitos para la realizacin de obras y servicios cuando el costo de los mismos requiera de recursos extraordinarios. Los fondos de los emprstitos pueden ser destinados tambin a la adquisicin de bienes de capital, constitucin de empresas municipales, estudios de factibilidad y otras inversiones programadas (art. 144). Al igual que en Bolivia, es competencia de la Junta Municipal autorizar al intendente la contratacin de dichos emprstitos ( art. 38 de la Ley 1294). Un rasgo caracterstico es que la Organizacin Paraguaya de Cooperacin Intermunicipal ( OPACI) y las Asociaciones de Municipalidades pueden tomar crditos (art. 223 y 226, Ley 1294) para la realizacin de sus fines, entre los que se destaca la ejecucin comn de planes y programas especficos con las limitaciones y requisitos establecidos en sus estatutos y la Ley. La libre disponibilidad de las municipalidades al acceso del crdito ha llevado a ciertas ciudades a incrementar sus fuentes de ingresos por esta va. En particular, la municipalidad de Asuncin ha utilizado el endeudamiento interno durante el perodo 1990-2000 provocando un fuerte incremento de los gastos de amortizacin. E. Incentivos Fiscales Y Exenciones A Nivel Local
La Ley 620/76, que establece el Rgimen Tributario para las Municipalidades del Interior del Pas, condiciona el uso de alcuotas, tasas, y otros ingresos municipales como instrumento para la competencia fiscal entre las ciudades. Para el caso de los impuestos, se fijan los tributos bsicos, las cuotas variables, los lmites inferiores y superiores, las alcuotas, las escalas, las clasificaciones necesarias en cada tributo y las exenciones. No hay un margen admisible para la competencia en este marco. En lo que se refiere al cobro de tasas, aunque la Ley 620/76 en su titulo segundo establece dichas tasas y reglamenta su uso, existe una mayor flexibilidad en la fijacin de las mismas por parte de cada municipalidad. La Ley estipula una estrecha relacin entre el costo de servicio que la municipalidad ofrece y la tasa que cobra por el mismo. Un ejemplo lo constituyen las tasas por recoleccin de basuras, limpieza de vas pblicas y de cementerios. El mismo criterio se considera con otros recursos del municipio (especificados en el ttulo cuarto de dicha Ley) como por ejemplo el servicio municipal de remolque con gra, la venta de parcelas de tierra en los cementerios (a precios que se establezcan por ordenanza) y las copias de planos y otros documentos referentes a la construccin, entre otros. En conclusin, los condicionamientos generales que la Ley de Rgimen Tributario instaura dejan un escaso margen a las municipalidades para la manipulacin de impuestos y tasas en general. La fijacin slo de ciertas tasas y otros ingresos (acorde al costo de servicio) con el fin de captar a ciudadanos de otras localidades e impulsar la instalacin de actividades econmicas parece improbable. La posibilidad
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... de que una municipalidad sea capaz de ofrece servicios a costos bajos y que por lo tanto fijar tasas inferiores a las establecidas en otras ciudades, incentivando a la localizacin de comercios, industrias, etc. conlleva al concepto de competencia fiscal entre municipios a travs del grado de eficiencia de cada ciudad. La evidencia seala que tal competencia no se refleja.
F. El Gasto Municipal En Paraguay Los gastos municipales en Paraguay muestran principalmente el clsico patrn de mantener la estructura administrativa del gobierno y de prestar los servicios tradicionales del nivel local de gobierno tales como recoleccin de residuos domiciliarios (servicio en muchos casos tercerizado a privados), barrido y limpieza de calles, regulacin y control de trnsito, habilitacin y control de establecimientos comerciales, industriales y de servicios, servicio de cementerios, planeamiento y regulacin urbana y provisin de agua potable46 y preservacin del medio ambiente. En cuanto a obras pblicas, el nfasis de los municipios radica en la provisin de infraestructura vial (construccin y mantenimiento de calles y caminos vecinales), construccin y mantenimiento de parques, plazas y paseos, construccin y mantenimiento de mercados, frigorficos y mataderos y obras de alcantarillado y desagues47. En el tema social, si bien la debilidad de sus sistemas tributarios y la falta de una poltica especfica al respecto (como sera el caso de la Ley de Participacin Popular en Bolivia) hacen que todas las acciones en este campo sean modestas, se evidencia sin embargo una incipiente y creciente insercin de los municipios en la materia.
IV. EL NIVEL MUNICIPAL DE GOBIERNO EN GUATEMALA A. Antecedentes Constitucionales y Legales Guatemala est dividida en veintids departamentos administrados cada uno por un gobernador, el cual es nombrado por el presidente de la Repblica. Los principales departamentos, en cuanto a concentracin de la poblacin, son el departamento de Guatemala que concentra el 22% de la poblacin, Huehuetenango con el 7.64% del total y San Marco con el 7.51% poblacional. Como se puede apreciar existe una fuerte concentracin poblacional en el departamento de Guatemala y una menor densidad en el resto del territorio. La Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala reconoce en su artculo 224 a los 331 municipios48 como divisiones administrativas del pas y a la administracin descentralizada como base del desarrollo integral del pas. La estructura de los gobiernos locales incluye a un Alcalde, que representa la autoridad poltico-administrativa y a un Concejo Municipal de carcter legislativo. El nmero de integrantes de este ltimo depende del tamao del municipio.
La misma constitucin define el Rgimen Municipal y las atribuciones, funciones, autoridades y obligaciones de los municipios, a saber: El artculo 253 establece expresamente la autonoma municipal e indica que entre sus funciones le corresponde a los gobiernos locales: a) elegir a sus propias autoridades, b) obtener y disponer de sus recursos y c) atender los servicios pblicos
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En el caso de Paraguay, este servicio municipal es a travs de la respectiva Empresa Pblica Nacional. En este caso, tambien a traves de la respectiva Empresa Pblica Nacional. 48 El 22% de los 10.500.000 habitantes del pas est concentrado en el Departamento de Guatemala.
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locales, el ordenamiento territorial de su jurisdiccin y el cumplimiento de sus fines propios. El artculo 254 encarga el gobierno municipal a un alcalde, sndicos y concejales, elegidos en forma directa, por un perodo de cuatro aos y con posibilidad de reeleccin. El artculo 260 ratifica la intangibilidad de los recursos municipales al establecer que los bienes, rentas, arbitrios y tasas son propiedad exclusiva del municipio y gozarn de las mismas garantas y privilegios de la propiedad del Estado.
La misma Constitucin establece sin embargo algunas restricciones a la autonoma de las municipalidades, como se menciona a continuacin: En su artculo 239, menciona el Principio de Legalidad por el que corresponde con exclusividad al Congreso de la Repblica, decretar impuestos ordinarios y extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales, conforme a las necesidades del Estado y de acuerdo a la equidad y justicia tributaria, as como determinar las bases de recaudacin.49 El artculo 243 prohibe la doble y mltiple tributacin interna50. El artculo 134 condiciona tanto la descentralizacin como la autonoma de los municipios al fijar que stos debern coordinar su poltica con la poltica general del Estado, mantener estrecha colaboracin con el rgano de planificacin del Estado, remitir al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la Repblica sus presupuestos detallados ordinarios y extraordinarios, las memorias anuales e informes especficos que les sean requeridos.
El marco legal de funcionamiento de los municipios guatemaltecos est fundado adems en el Cdigo Municipal, promulgado en el ao 1988, que define las competencias de las corporaciones municipales e indica que les corresponden, con exclusividad, la deliberacin y decisin del gobierno y la administracin del patrimonio e intereses del municipio (artculo 39).
El Cdigo hace adems referencia a la Hacienda Municipal al sealar lo siguiente:
49 Este principio de legalidad jug en la prctica contra los intereses de los municipios. Segn Estudios disponibles, solamente 15 decretos actualizando arbitrios municipales fueron dictados en los primeros 12 aos de vigencia de la actual Constitucin Poltica del Estado. Por otro lado, los planes de arbitrios vigentes para la mayora de los municipios fueron aprobados antes de que rigiera la actual Constitucin. Finalmente, fuentes del Instituto de Fomento Municipal indicaron que ningn plan de arbitrios fue aprobado por el Congreso, desde 1991 y menos del 5% del total de municipios los han actualizado. Se especula que la demora en autorizar nuevos planes de arbitrio reside en el inters del Gobierno Nacional de promulgar el Cdigo Tributario Nacional, segn lo dispone el mandato constitucional. 50 Segn el mismo artculo, hay doble o mltiple tributacin, cuando un mismo hecho generador atribuible al mismo sujeto pasivo, es gravado dos o ms veces, por uno o ms sujetos con poder tributario y por el mismo evento o perodo de imposicin.
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Artculo 100. La Formulacin del Presupuesto es responsabilidad del alcalde, quien lo someter a consideracin de la Corporacin Municipal para su aprobacin con o sin modificaciones. Artculo 101.La Aprobacin del Presupuesto se dar antes del 15 de Diciembre de cada ao. Si por cualquier causa se iniciara el ejercicio sin estar aprobado el presupuesto, regir momentneamente el del ejercicio anterior. Artculo 103. Responsabilidad. El gasto ilegal har responsables solidariamente ..a los miembros de la Corporacin Municipal que lo aprobaron. Artculo 106 Informacin Trimestral. El alcalde, trimestralmente, deber informar a la Corporacin Municipal y dar a publicidad la ejecucin del presupuesto, enviar copia de tales informes a la Contralora General de Cuentas para su control, fiscalizacin, registro y asesora. La ejecucin del presupuesto deber ser presentada al Ministerio de Finanzas Pblicas para la consolidacin presupuestaria y al Congreso de la Repblica.
B. El Proceso De Descentralizacin En Guatemala
El actual proceso de descentralizacin se inicia en Guatemala con la promulgacin de la Constitucin Poltica de 1985, que indica en los artculos siguientes:
!"Artculo 224: la administracin ser descentralizada y se establecern regiones de desarrollo con criterios econmicos, sociales y culturales que podrn ser constituidos por uno o ms departamentos para dar un impulso racionalizado al desarrollo integral del pas. !"Artculo 225, para la organizacin y coordinacin de la administracin pblica, se crea el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural coordinado por el Presidente de la Repblica e integrado en la forma que la ley establezca. !"Artculo 227, el gobierno de los departamentos estar a cargo de un gobernador nombrado por el Presidente de la Repblica. !"Artculo 288, en cada departamento habr un Consejo Departamental que presidir el gobernador; estar integrado por los alcaldes de todos los municipios y representantes de los sectores pblicos y privados organizados, con el fin de promover el desarrollo del departamento. !"Artculo 229, los consejos regionales y departamentales debern recibir el apoyo financiero necesario para su funcionamiento del gobierno central. !"Artculo 230, el Registro General de la Propiedad deber ser organizado a efecto de que en cada departamento o regin se establezca su propio registro de la propiedad y el respectivo catastro fiscal. !"Artculo 231, la ciudad de Guatemala como capital de la Repblica y su rea de influencia urbana, constituir la regin metropolitana, integrndose en la misma el Consejo Regional de Desarrollo respectivo.
En base a lo establecido en la Constitucin, se dictan entre 1986 y 1990 dos leyes importantes para el proceso de descentralizacin:
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!"Ley Preliminar de Regionalizacin, Decreto No.70-86, cuyo objeto era asegurar, promover y garantizar la participacin de la poblacin en la identificacin y solucin de sus problema y divide administrativamente al pas en 8 regiones: I. Regin Metropolitana: Departamento de Guatemala II. Regin Norte: Alta Verapaz y Baja Verapaz III. Regin Nororiente: Izabal, Chiquimula, Zacapa y el Progreso IV. Regin Suroriente: Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa V. Regin Central: Chimaltenango, Sacatepequez y Escuintla VI. Regin Suroriente: San Marcos, Quetzaltenango, Totonicapn, Solol, Retalhuleu y Suchitepequez VII. Regin Noroccidente: Huehuetengo y Quich VIII. Regin Petn: Petn !"Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 52-87, que crea los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Los Consejos se instituyen para organizar y coordinar la administracin pblica mediante la formulacin de las polticas de desarrollo urbano y rural, as como el ordenamiento territorial, y promover la organizacin y participacin de la poblacin en el desarrollo integral del pas. El Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural* se integr con las siguientes 5 instancias:
1 C o n s e jo N a c io n a l
8 C o n s e jos R e g io n a les
2 2 C o n s e jos D e p ar ta m e n ta les
3 3 1 C o n s e jos M u n ic ip a les
n C o n s e jos L oc a les
*El nmero de consejos locales no est determinado y depende de los poblados que los quieran constituir, con la condicin de vivan en la localidad como mnimo 250 personas mayores de edad
Los Consejos Municipales y Locales fueron posteriormente declarados no constitucionales, debido a que la Constitucin de la Repblica establece nicamente 3 instancias: el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, los Consejos Regionales y los Consejos Departamentales. Aunque haban sido creados en 1987, Los Consejos de Desarrollo no tuvieron impacto hasta en 1996 cuando se les asigno la responsabilidad de administrar el Fondo de Solidaridad -el cual se constituye con el 1% del IVA-PAZ- y las municipalidades se convierten en las unidades ejecutoras y contribuyen con un aporte econmico o en mano de obra por parte de sus comunidades.
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Segn el Decreto No. 114-97 del Ejecutivo Nacional, le corresponde a Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia ejercer la direccin ejecutiva del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural y del Sistema de Consejos Regionales y Departamentales51.
Los Acuerdos de Paz contemplan tambin una participacin importante de los gobiernos locales y se determinan compromisos en relacin a la descentralizacin, como se indica seguidamente:
!"Restablecer los Consejos Locales de Desarrollo, promover reformas a la Ley de Consejos para ampliar el espectro de sectores participantes en los Consejos Departamentales y Regionales y asegurar el financiamiento de los mismos. !"Proponer la reforma de la Ley de Gobierno de los Departamentos para descentralizar la administracin y establecer un nuevo mecanismo de nombramiento de los gobernadores departamentales. !"Proponer la reforma al Cdigo Municipal para propiciar la participacin de las comunidades indgenas en la toma de decisiones y el nombramiento de los alcaldes auxiliares a propuesta de los vecinos, en cabildos abiertos.
Por otro lado, se encuentran actualmente en discusin en el Congreso de la Repblica diversas iniciativas de ley sobre el tema de descentralizacin, a saber:
1. Iniciativa No. 2355. Ley Marco de Descentralizacin (partido de gobierno). En esta iniciativa se propone la creacin del CONDES para conducir el proceso de descentralizacin. Se objeta que este rgano sera un ente totalmente centralizado y se transformara en un ente paralelo a los Consejos de Desarrollo. 2. Iniciativa No. 2388. Ley de Regionalizacin (partido FRG). Propone convertir cada Departamento en Regin, por lo que los actuales Consejos de Desarrollo que manejan los Fondos de Solidaridad (FSDC) dejaran de tener sentido. 3. Iniciativa No. 2389. Modificacin a la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (partido FRG). Propone reactivar los Consejos Municipales que haban sido declarados inconstitucionales y que los diputados distritales sean parte de los Consejos Regionales, convirtindolos en parte del proceso operativo. Los crticos de esta iniciativa sostienen que se violara la autonoma municipal. 4. Iniciativa No. 2402. Iniciativa que modifica la Ley del IVA (presentada por el Presidente de la Repblica). Con esta iniciativa se le quitara el 1% a los Consejos de Desarrollo y se lo asignara para el desarrollo comunitario. Los crticos observan que no se especifica que institucin los aplicara.
Cabe indicar que antes dichas funciones estaban asignadas al Ministerio de Desarrollo Urbano y Rural, el cual fue eliminado posteriormente.
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5. Iniciativa No. 2382. Ley de Apoyo al Proceso de Descentralizacin (partido Unionista). Pretende aprovechar la figura de los Consejos de Desarrollo Departamental como eje principal de la descentralizacin e integrar otros sectores de la sociedad civil en la toma de las decisiones departamentales.
C. Los Recursos Municipales en Guatemala Segn el artculo 82 del Cdigo Municipal, los municipios guatemaltecos tiene acceso a una serie de recursos tributarios y no tributarios, provenientes de la misma jurisdiccin o de otras jurisdicciones, entre los que se cuentan los ingresos que por disposicin constitucional el Estado debe trasladar a las municipalidades; el producto de los impuestos que el Congreso de la Repblica decrete en favor de las municipalidades; las donaciones que se hicieran en favor de las municipalidades; los bienes comunales y patrimoniales del municipio y las rentas productos de esos bienes; el producto de los arbitrios y de las tasas administrativas y por servicios municipales; el producto de las contribuciones, derechos e impuestos por las obras urbansticas que lleva a cabo la municipalidad; los ingresos provenientes de prstamos y emprstitos; y los ingresos provenientes de multas administrativas y de otras fuentes legales. 1. Recursos Propios Adems del Impuesto Unico sobre Inmuebles (IUSI), desarrollado posteriormente, el espectro de instrumentos fiscales locales es bastante variado en Guatemala:
Boleto de Ornato, Grava los sueldos de los guatemaltecos mayores de 18 aos, que trabajan y residen en el pas, que estn comprendidos entre 18 y 65 aos, y los menores que tengan autorizacin para trabajar. Decreto No.34-95, Impuestos de anuncios en vas pblicas. La materia imponible es el tamao del rtulo (medido en metros cuadrados) para promocin de productos o servicios en vas urbanas y extra urbanas. Los fondos son privativos de las municipalidades y deben de emplearse para mantenimiento de parques, ornato y limpieza de sus respectivas jurisdicciones. Arbitrios sobre extraccin de productos y sobre actividades econmicas La extraccin de productos se clasifican en: !"Extraccin de productos primarios minerales !"Extraccin de productos primarios vegetales !"Extraccin de productos primarios agrcolas !"Extraccin de productos pecuarios !"Extraccin de productos industriales
Muchos de estos arbitrios proceden de la poca colonial y se calculan sobre medidas antiguas tales como docena, ciento, red, carga o bulto, lo cual dificulta la recaudacin por la ambigedad que esto representa. Los Impuestos sobre actividades econmicas se clasifican de la siguiente manera:
!"Sobre establecimientos comerciales !"Sobre establecimientos de servicios !"Sobre establecimientos industriales !"Sobre diversiones y espectculos
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... Estos impuestos se aplican mediante el sistema de cuotas o tarifas fijas por tipo de negocios o establecimientos, sin embargo sus montos son bastante bajos y normalmente no se los actualiza por lo que su rendimiento impositivo es bastante pequeo.
2. Recursos De Transferencias Las transferencias constitucionales del Gobierno Central hacia los gobiernos locales, que alcanzaron en 1999 casi Q 1,300 millones (ms de 166 millones de dlares) representan un avance en el fortalecimiento financiero de las municipalidades, ya que proveen certeza legal acerca de la captacin de los recursos y pueden dividirse en aquellas que revisten carcter constitucional y las que son dispuestas por una Ley del Congreso de la Nacin. En Guatemala, la asignacin constitucional por excelencia es el denominado situado l que, a diferencia por ejemplo de Bolivia, no implica ningn rgimen de coparticipacin de impuestos sino que surge de una partida anualmente incluida en el Presupuesto General de la Nacin (artculo 257 de la Constitucin Nacional) El situado constitucional, que alcanz en 1999 casi el 52% de los recursos nacionales transferidos (86,091,5 miles de dlares) reconoce tres etapas desde su aparicin: 1) La Constitucin de 1956 estableci en su artculo 236 que el Ejecutivo destinara anualmente un porcentaje del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para que, en forma tcnica planificada se invirtiera en la satisfaccin de las necesidades de los municipios. En esta planificacin se atendera preferentemente a las demandas que plantearan las corporaciones municipales. Las disposiciones anteriores deban entenderse sin perjuicio de las obras locales o regionales, de aprovechamiento general, que directamente realizare el Ejecutivo para el bienestar y progreso de los distintos municipios de la Repblica. Este artculo signific un avance importante porque fue la primera vez que se reflej en la Constitucin de la Repblica una asignacin constitucional a las municipalidades, sin establecerse un porcentaje, sino que se dej a criterio del Ejecutivo determinar los proyectos que se financiaran con el Presupuesto del Estado. 2) La Constitucin promulgada en 1985 ya estableci expresamente que deba transferirse a las municipalidades el 8% de los ingresos ordinarios. 3) Por la reforma a la Constitucin Poltica de la Repblica, por consulta popular realizada en 1993, se increment finalmente esta asignacin al disponer el artculo 257 que el Organismo Ejecutivo incluir anualmente en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado un diez por ciento del mismo para las municipalidades del pas52. Se estableci asimismo que ese porcentaje debera ser distribuido en la forma que la ley determine y destinado por lo menos en un noventa por ciento para programas y proyectos de educacin, salud preventiva y obras de infraestructura y servicios pblicos que mejoren la calidad de los habitantes y el diez por ciento restante para financiar gastos de funcionamiento. El aporte a cada municipalidad se realiza de la siguiente forma:
25% proporcionalmente a la poblacin de cada municipio
52 Cabe sealar que el 10% se calcula sobre los Ingresos ordinarios del Estado, los cuales en los ltimos aos ha representado alrededor del 46% de los Ingresos Corrientes del Estado. Las definiciones de los ingresos corrientes y ordinarios son: !" Los ingresos corrientes segn el Manual de Clasificaciones para el Sector Pblico de Guatemala comprende: las entradas de dinero que no suponen contraprestacin efectiva (ej. Los impuestos y las transferencias recibidas), los recursos provenientes de venta de bienes , prestacin de servicios, por cobro de tasas, derechos, contribuciones a la seguridad social y las rentas que provienen de la propiedad. !" Los ingresos ordinarios, los define el Catlogo de Trminos y sus Definiciones de Uso Comn en Administracin Financiera de la Direccin Tcnica de Presupuesto, de la siguiente manera: los ingresos ordinarios estn constituidos por los Ingresos de naturaleza constante y disponibilidad propia del gobierno, eliminando aquellos que tienen por ley un destino especfico, la transferencia de fondos entre dependencias e instituciones y los reintegros de cantidades erogadas en ejercicios anteriores.
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25% en partes iguales entre todas las municipalidades 25% proporcionalmente a la poblacin rural de cada municipio 15% directamente proporcional al nmero de aldeas y caseros 10% en funcin de la inversa del ingreso per cpita ordinario de cada jurisdiccin municipal
Adicionalmente al aporte constitucional, las municipalidades reciben ingresos provenientes de impuestos recaudados por el Gobierno Central y que por leyes del Congreso Nacional tienen destino especfico o compartido con las municipalidades, a saber: a) Decreto No. 142-97 del Congreso de la Repblica: Del incremento de la alcuota del Impuesto al Valor Agregado de 7% a 10% se destinan 3 puntos porcentuales al Fondo para el Desarrollo y la Paz, para financiar programas y proyectos de educacin, salud, infraestructura, introduccin de servicios de agua potable, electricidad, drenajes, manejo de desechos o la mejora de los servicios actuales. Los intermediarios financieros seran las Municipalidades del pas (1%), los Consejos Regionales de Desarrollo (1%) y el Fondo para la Paz (1%) . Para la distribucin entre las municipalidades se utiliza el mismo procedimiento que para el situado constitucional. En Agosto del ao 2001 la alcuota del IVA se increment al 12%, destinndose a los municipios un 0.5% adicional (Decreto No. 32-2001). La denominada IVA-PAZ es orden de importancia la segunda transferencia nacional a los municipios y alcanz en 1999 ms del 41% del total (Q 534,541.3 miles o u$s 68,619 miles). b) Decreto No. 15-98 del Congreso de la Repblica, Ley del Impuesto Unico Sobre Inmuebles53: Se trasladar a los municipios el total de lo recaudado en el primer escaln (alcuota del 2 por mil), mientras que el producido en los tramos del 6 o el 9 por mil se transferir 75% a las municipalidades y el 25% restante quedar en el Estado Nacional. De lo recaudado, el 70% debe estar destinado a gastos de inversin y el 30% restante a gastos de funcionamiento. c) Decreto No. 38-92 del Congreso de la Repblica (reformado por Decreto No. 134-96), Ley del Impuesto a la Distribucin del Petrleo Crudo y Combustibles Derivados del Petrleo: El monto del impuesto que se recaude en por venta de gasolina superior y regular (a razn de Q.0.20 por galn) ser distribuido entre todas las municipalidades del pas, utilizndose para ello la metodologa de distribucin del situado constitucional. La totalidad de estos recursos puede emplearse en gastos de funcionamiento.
En 1997, el Gobierno de Alvaro Arz trat de impulsar una nueva ley del Impuesto Unico sobre Inmuebles, pero debido al rechazo de la poblacin el gobierno se vio obligado a derogar dicha ley en marzo de 1998. Como esa derogacin provoc un vaco jurdico, fue necesaria la creacin de una nueva ley, que prcticamente fue la misma que estaba vigente.
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Sesin30 5
d) Decreto No. 70-94 del Congreso de la Repblica, Ley del Impuesto Sobre Circulacin de Vehculos Terrestres, Martimos y Areos, Este decreto establece la distribucin del producido segn sigue: 1. Artculo 6. De la recaudacin del impuesto sobre los vehculos terrestres de uso particular, de alquiler o comercial y de vehculos del transporte urbano de personas se destinar un 50% a los municipios, hasta un 50% al fondo comn presupuestario y 10% al Departamento de Trnsito de la Polica Nacional. 2. Artculo 7. De la recaudacin del impuesto sobre los vehculos terrestres de transporte extraurbano de personas o de carga, para usos agrcola, industrial, construccin, remolques recreativo sin motor, semiremolques para el transporte sin motor y remolques para el transporte sin motor, se destinar un 20% a los municipios del pas, un 70% al fondo comn y un 10% al Departamento de Trnsito de la Polica Nacional. 3. Artculo 8. De la recaudacin del impuesto sobre yates, veleros, lanchas o botes recreativos, lanchas o botes de pesca artesanal con motor, motos de agua y/o jet sky, casas flotantes con o sin motor, barcos de pesca industrial, otros vehculos martimos no incluidos en los incisos anteriores, se destinar un 20% a los municipios del pas, un 70% al fondo comn y un 10% a la Marina Nacional. 4. Artculo 9. De la recaudacin del impuesto sobre aviones o avionetas monomotores de uso particular, aviones o avionetas bimotores de particulares, helicpteros de uso particular, aviones o avionetas monomotores de uso comercial, aviones o avionetas bimotores de uso comercial, helicpteros de uso comercial, aviones de turbina de uso particular, aviones de turbina de uso comercial y otros vehculos areos no incluidos en los incisos anteriores, se destinar un 30% a las municipios del pas, un 20% al fondo comn presupuestario y un 50% a la Direccin General de Aeronutica Civil.
Los fondos provenientes de impuestos sobre los vehculos terrestres se destinarn especficamente al mantenimiento, mejoramiento, construccin o ampliacin de calles, puentes y bordillos. Cuando se trate de los recursos provenientes de la imposicin sobre vehculos martimos, los fondos debern emplearse en la conservacin de fuentes de agua y drenajes. En cuanto a los recursos provenientes del impuesto sobre los vehculos areos se destinarn al mejoramiento del sistema elctrico de los municipios. Para la distribucin de los recursos se utilizar el mismo procedimiento que para la distribucin del situado constitucional. En promedio, se utiliza el 2.5% para gastos de funcionamiento y el 97.5% para gastos de inversin.
e) Decreto No. 31-81 del Congreso de la Repblica: Los productores de banano que se acojan a los beneficios de esta ley debern tributar: 1. A la Municipalidad donde se produzca el banano, la cantidad de dos centavos de quetzal para cada caja de bananos de 20 kilos que se destine a la exportacin, o a la parte proporcional que corresponda. 2. Al Ministerio de Agricultura, un centavo de quetzal por cada caja de bananos de 20 kilos que se destine a la exportacin, o a la parte proporcional que corresponda.
f) Decreto Ley No. 334-95: Impuesto sobre el consumo de licores. Se pagan Q. 0.10 por cada litro de aguardiente y licor que salgan de los depsitos autorizados y su monto est destinado a las municipalidades para pagos de gastos administrativos,
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obras o servicios municipales, intereses o amortizacin de prstamos. Los recursos son enviados al Instituto de Fomento Municipal INFOM- para que ste los distribuya en funcin al nmero de habitantes de cada municipio. g) Decreto Ley No. 230 (1964) Impuesto sobre la Cerveza. (Reformado los Decretos No. 80-74 y 65-79). El impuesto grava el consumo de cerveza con una tasa de Q.0.10 por cada litro salido de las fbricas. El monto total es enviado al INFOM para su distribucin a las municipalidades. h) Impuesto sobre la Pesca. El Acuerdo Gubernativo No. 360-82 dispone la recaudacin, control y distribucin de los arbitrios sobre la extraccin de camarn, pescado y otras especies martima de la Repblica a razn de Q.0.02 por cada libra de camarn que se desembarque y de Q.0.05 por cada libra de pescado u otros que se desembarquen. La distribucin entre los municipios (exclusivamente los que tienen litorales sobre los ocanos Pacfico y Atlntico) se realiza en base al nmero de kilmetros de litoral de cada uno de ellos. Existen otras transferencias hacia los municipios, a partir de impuestos recaudados por entidades gremiales de productores de bienes y que benefician nicamente a aquellas municipalidades en donde se producen los artculos o bienes referidos: a) Decreto Ley No. 114-63. Impuesto al caf: Este decreto crea un impuesto del 15% a la exportacin del caf, disponiendo adems un ingreso de Q.0.15 por saco de 46 Kg. para la respectiva municipalidad, ingreso que podr ser utilizado para gastos de funcionamiento o de inversin o para pago de deuda. b) Decreto Ley No. 11-85. Impuesto al caf: Este decreto crea un impuesto del 10% a la exportacin del caf y dispone una transferencia de Q.0.10, por cada saco de 46 kilos se paga Q.0.10, a las municipalidades de las que se extrae el producto. A diferencia del caso anterior, estos recursos slo pueden ser utilizados para proyectos de salud y educacin. c) Acuerdo Gubernativo del 12-8-78. Impuesto municipal sobre el algodn (arbitrio): El hecho imponible es la comercializacin interna del algodn y se tributa Q.0.16 por cada quintal que se extraiga del distrito municipal. La semilla del algodn tambin paga un arbitrio de Q.0.03 por cada quintal de semilla extrada. Las empresas desmotadoras son las encargadas de calcular el arbitrio y emitir la orden de pago que debern abonar los propietarios del algodn o de la semilla. Los recursos son entregados al INFOM, por el Banco de Guatemala, para su transferencia a las municipalidades respectivas. d) Decreto No. 1396-60. Ley de Fomento de la Siembra del Hule (complementado por Acuerdo Gubernativo del 11-8-75): Por este arbitrio se grava la produccin del hule en el respectivo municipio con el 1% del valor de su precio de venta. La recaudacin est a cargo de la gremial de huleros y el INFOM realiza posteriormente su distribucin.
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e) Acuerdos Gubernativos del 14-8-58 y 15-6-68. Impuesto sobre Aceites esenciales: Por este arbitrio se grava con Q.0.005 por litro la exportacin de aceites esenciales de t de limn y citronela y con Q.0.015 por libra la exportacin de jugo de limn criollo. La recaudacin est a cargo de la Asociacin de Productores de Aceites Esenciales, por delegacin de las municipalidades y se remite tambin al INFOM para su posterior acreditacin a las municipalidades de las que se ha extrado el producto.
D. El Impuesto Inmobiliario en Guatemala En 1987 el Congreso de la Repblica emiti el Decreto 62-87, que promulg la Ley del Impuesto Unico sobre Inmuebles (IUSI). Este es impuesto anual, pagadero trimestralmente sobre el valor declarado de los bienes inmuebles ubicados en el pas, presenta las siguientes caractersticas:
Suprime el arbitrio municipal de la renta inmobiliaria, creado en 1953 e integra en un solo cuerpo la imposicin del gobierno central y de las municipalidades. Los cultivos permanentes se adicionan a los terrenos y construcciones para formar la base imponible del impuesto. Establece una escala progresiva para el pago, con cuatro tramos impositivos: Los #" inmuebles valuados hasta Q2,000.00 estarn exentos del pago del impuesto Los #" inmuebles entre Q2,000.01 y Q20,000.00 pagarn el 2 por mil Los #" inmuebles entre Q20,000.01 y Q70,000.00 pagarn el 6 por mil Los #" inmuebles con valores superiores a Q70,000.01 pagarn el 9 por mil Con el objeto de actualizar el valor fiscal de los inmuebles se establece el autoavalo, el avalo por la Direccin General de Bienes Inmuebles (DICABI), el avalo tcnico y el avalo al momento de enajenarse el inmueble. A solicitud de stas, autoriza a recaudar el impuesto a las municipalidades que posean capacidad administrativa para ello.
Se introducen, en 1994, importantes modificaciones a la ley entre las que se destacan las siguientes:
Se #" aumenta, de 50% a 75%, el producido del impuesto que ser transferido a las municipalidades que no cobren directamente el tributo. Se #" asigna el 25% a la creacin de un Fondo de Desarrollo Municipal
El Decreto 15-98, con la versin de la Ley del Impuesto Unico sobre Inmuebles que rige actualmente, pone en realidad en vigencia al Decreto 62-87 (promulgado en 1986), mantiene los mismos tramos impositivos pero varia el destino de lo recaudado por los tipos impositivos del 6 o 9 por mil, que se distribuye ahora 25% para el Estado Nacional y 75% para la respectiva municipalidad. Como se mencion, el monto cedido a las municipalidades debe destinarse en no menos del 30% a gastos de inversin y hasta 70% para gastos de funcionamiento. La administracin del IUSI por parte del Gobierno Central, dist de haber sido satisfactorio, en especial por serias deficiencias en la administracin tributaria y catastral: catastro desactualizado, base de datos no elaboradas tcnicamente con errores y omisiones, valuacin inadecuada de los inmuebles, cobros
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... irregulares y mala atencin al pblico. Como ejemplo de lo expresado, se menciona que en el ao 9554 estaban registrados 1.425.859 inmuebles en todo el pas; de ellos, 17,158 estaban exentos del impuesto, 721.860 no estaban alcanzados por estar en un rango de valor menor a los dos mil quetzales, 430.682 estaban sujetos a la alcuota del 2 por mil, 136.396 a la del 6 por mil y 119.763 a la del 9 por mil. Sorprendentemente, de los inmuebles alcanzados por el impuesto haba 190.273 (un 13.5% del total) a los cuales no se les cobraba por falta de direccin del contribuyente. Asimismo, y dado que muchas veces no se reportan a la Direccin de Catastro todas las modificaciones que se realizan, el monto recaudado es muy inferior al rendimiento potencial del impuesto.
En el momento en que una municipalidad declara contar con capacidad tcnica y administrativa para administrar el impuesto, el Gobierno Nacional se lo cede y se transforma desde all en un recurso puramente municipal. Sin embargo, la ley no define quin y bajo qu criterios declara a una municipalidad con capacidad de cobrarlo, salvo por el Proyecto IUSI, creado en 1996 por el Ministerio de Finanzas Pblicas y por el cual se brinda capacitacin tcnica al personal de las municipalidades que soliciten apoyo para trasladar a sus comunas el cobro del impuesto.
La descentralizacin del cobro progres bastante de forma tal que, hacia 1999, la Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT) recaud solo el 4% del total, mientras que dos municipalidades (Ciudad de Guatemala y Mixco) fueron responsables por el 66%, mientras que el 30% restante fue recaudado por otras 63 municipalidades. En el ao 2001, el nmero de municipalidades que realizaban directamente el cobro del IUSI se elev a 142 (un 42.9% del total de gobiernos locales). Resulta interesante citar, en relacin al comportamiento recaudatorio del tributo, la afirmacin del Director del Proyecto IUSI, Sr. Eduardo Mrida, respecto a que la delegacin a los municipios fue la experiencia con mejores resultados en cuanto a descentralizacin se refiere: la mayora de las municipalidades que iniciaron el cobro han logrado, como mnimo, triplicar en los tres primeros aos lo recaudado por el impuesto55; ctase, a manera de ejemplo, los casos de la municipalidad de Panajachel, que de Q42 mil en 1997, pas a Q80 mil y a Q200 mil, en 1998 y 1999 respectivamente y de Ciudad de Guatemala que de Q 11.900,14 miles en 1999 (cobro centralizado) pas a 15.583,31 miles en el primer trimestre de 2001. El traspaso del IUSI a los municipios presenta sin embargo algunos problemas, siendo uno de los principales la sensibilidad que el tema cobra durante las campaas electorales. Debido a que el impacto de la carga impositiva es usado para atacar a los candidatos, se especula que la renuencia de algunos alcaldes a cobrar el tributo se deba a sus promesas electorales de no aumentar impuestos. En respaldo a tal afirmacin, se observa que el nmero de municipalidades que cobran el impuesto pas de 1 a 46 entre 1994 y 1997 mientras que en 1998, ao en el que se llevaron a cabo elecciones en 30 municipios, solo 6 municipalidades iniciaron el cobro directo; esta tendencia se mantuvo durante 1999, debido al proceso eleccionario de noviembre y nicamente 13 alcaldas aceptaron comenzar a cobrar el tributo ese ao. Lo acontecido en el 2000 ratifica lo expuesto pues, libre de acontecimientos electorales, 41 municipalidades comenzaron a cobrar el IUSI slo en los primeros nueve meses y se prev que otras 16 asuman la responsabilidad. La hiptesis planteada precedentemente se morigera por los resultados electorales obtenidos por algunos alcaldes, que parecera sugerir que el potencial costo poltico real por iniciar el cobro del impuesto depende tambin de la calidad administrativa de su gestin. El caso del alcalde de San Antonio Suchitepquez, que solicit el IUSI en Agosto de 1996, puede citarse como ejemplo pues a pesar de la resistencia contra el cobro municipal ste fue reelecto; por otro lado, en 45 municipalidades que iniciaron el
Datos de DICABI Un agravante del cobro centralizado era la demora en la transferencia de los fondos a los municipios, los que a veces se retardaban hasta un ao (Giovanni Echeverra, Proyecto IUSI).
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... cobro del IUSI entre 1995 y 1998, 13 alcaldes fueron reelectos en 1999 (29%), mientras que slo el 11% de los alcaldes fueron reelectos en los 285 municipios que no pidieron traspaso del impuesto. La evidencia de que la implementacin del Impuesto Inmobiliario en Guatemala es problemtica lo prueba, entre otras cosas, el hecho de que el Consejo Municipal de la Municipalidad de Guatemala aprob en 2001 nuevas tablas de valores para inmuebles ubicados en el Ejido municipal sobre la base de que, en funcin del mtodo de autovaluacin, estos estaban registrados a slo el 10% 20% del valor real. Este Acuerdo fue impugnado legalmente sobre la base del artculo 239 de la Constitucin de la Repblica, que establece que corresponde con exclusividad al Congreso de la Repblica decretar impuestos ordinarios y extraordinarios y determinar las bases de la recaudacin; la Municipalidad de Guatemala argument que no modific la base impositiva del IUSI, sino la fijacin del valor de los inmuebles, no obstante lo cual el punto se encuentra an pendiente de resolucin por la Corte de Constitucionalidad. Como conclusin de este punto, es interesante citar nuevamente a Eduardo Mrida quien sugiere que dos factores dificultan an una mejor utilizacin del IUSI: 1) El costo poltico, a partir de promesas electorales que promueven la eliminacin de impuestos y 2) la idiosincrasia de la poblacin indgena en relacin a su arraigo a la tierra. En relacin a este ltimo punto, Mrida nota que las municipalidades del occidente del pas (con predominio de poblacin indgena) son las que menos han solicitado el cobro directo del impuesto: en Quich solo dos municipios lo estn recaudando, en Huehuetenango solo uno y ninguno en Totonicapn. E. Situacin Del Catastro En Guatemala Toda la temtica de la tierra ha sido ha sido hasta ahora fuente de conflicto permanente en Guatemala y tiene la particularidad de presentar facetas an irresueltas vinculadas con la propiedad, uso y tenencia de la tierra. Esta situacin, vigente desde hace siglos, cobra ahora particular importancia ms que por su negativo impacto fiscal por la necesidad de contar con certeza jurdica para facilitar las condiciones de desarrollo econmico y social del pas. A partir de 1936 se emitieron diversas normas sobre medicin, ubicacin de mojones y otros contenidos relacionados con el catastro, pero que no concretaron una normativa especfica en materia catastral (como por ejemplo el Decreto 1786/36, el Decreto 900/52 (derogado) y el Decreto 1551/62). Pero la dispersin del marco jurdico agrario guatemalteco se refleja en las instituciones nacionales y organismos de cooperacin internacional a los cuales se les ha asignado funciones o actividades pre-catastrales, tales como el Instituto Nacional de Transformacin Agraria, el Instituto Geogrfico Militar, la direccin General de Catastro y Avalo de Bienes Inmuebles (DICABI), La Cooperacin Gubernamental Alemana (GTZ), la Municipalidad de ciudad de Guatemala y otros56. Desde los Acuerdos de Paz se intent ordenar la materia mediante un marco jurdico establecido en el Acuerdo Socioeconmico y Situacin Agraria; ello se refiere especficamente al intento de organizacin de un Registro de la Propiedad Inmueble y Catastro Nacional que deber ser multiusuario, descentralizado, eficiente, financieramente sostenible y de actualizacin fcil y obligatoria. Para ello, se present al Congreso de la Repblica el anteproyecto de ley del Registro de Informacin Catastral (28 de Junio de 2001) con el objetivo de contar con instrumento que regule la informacin y el registro catastral, que actualice, modernice y descentralice el catastro nacional de la propiedad inmueble y que legalice la propiedad y tenencia de la tierra que las comunidades o personas han ocupado y las que ocupan legtimamente. El mencionado anteproyecto contempla distintas acciones que el Gobierno, en consulta con organizaciones sociales, se compromete a implementar: a) Facilitar el acceso a la tierra b) Implementar el catastro nacional
Contribuyeron al desorden en esta materia leyes dictadas entre 1956 y 1999, asignando funciones de catastro a diversas entidades.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... c) Promover la regularizacin de la tenencia de la tierra, crear una instancia de resolucin de conflicto de tierras y promover la proteccin jurdica y restitucin de tierras a las comunidades indgenas d) Crear tribunales agrarios y ambientales Dado que el desarrollo econmico, social y poltico del pas, se sustenta, entre otros factores, en la seguridad jurdica sobre la tenencia de la tierra, se avanza en los considerandos afirmando que el derecho de dominio sobre una porcin limitada de tierra precisa fundamentalmente de dos cosas: que el rea objeto del dominio est definida con claridad y cuya posicin espacial, adems de ser irrepetible, pueda expresarse con rigurosidad matemtica, y que el derecho de dominio sobre dicha rea, est amparado por su inscripcin en el Registro de la Propiedad. La ausencia de un sistema de catastro y registro ha impedido conocer con exactitud la existencia, condiciones y potencialidad de los recursos de la nacin y hacer viable la planificacin del desarrollo sostenible a nivel local, municipal, regional y nacional. En este sentido, y en lnea con el contenido y espritu de los Acuerdos de Paz, el anteproyecto de ley busca crear una institucin descentralizada, con autonoma funcional, participativa y de servicio, responsable de implementar un catastro nacional multiusuario, eficiente, de actualizacin fcil y obligatoria, y financieramente sostenible57.
F. Recursos Del Crdito
Del anlisis del texto constitucional no se desprenden disposiciones inhibiendo el acceso de las municipalidades al Crdito Pblico y, por el contrario, la autonoma municipal es amplia en esta materia. Sin embargo, el tema ha merecido tratamiento en el Cdigo Municipal de Guatemala el que, en la seccin correspondiente a la Hacienda Municipal, expresa: Prstamos (artculo 89): Los prstamos que obtenga la municipalidad en bancos, y en otras entidades financieras de crdito autorizadas para operar en Guatemala, no requieren autorizacin ni aprobacin del Ejecutivo ni dictamen favorable de la Junta Monetaria, bastando nicamente, el dictamen del Consejo de Desarrollo Urbano y Rural de la Regin. Emprstitos (artculo 90): La contratacin de los emprstitos requiere autorizacin del Ejecutivo, previos dictmenes favorables de la Junta Monetaria, del Consejo de Desarrollo Urbano y Rural de la Regin y del Instituto de Fomento Municipal (INFOM), quienes opinarn sobre la conveniencia de las operaciones proyectadas y la capacidad que tiene la municipalidad de pagar la deuda en el plazo contemplado. El dictamen del INFOM caer adems sobre la importancia de la obra o del servicio municipal que se trate de financiar. Otros requisitos y condiciones de los prstamos y emprstitos (artculo 91): Se observar que a) el producto se destine exclusivamente a financiar la planificacin, programacin y ejecucin de obras o servicios pblicos municipales, o la ampliacin, mejoramiento y mantenimiento de los existentes; b) que se acuerde con el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros del Corporacin Municipal. En los emprstitos actuar el INFOM actuar como agente financiero de la municipalidad y en tal carcter asegurar el debido y puntual pago del servicio de la
Propuesta de anteproyecto de ley del Registro de Informacin Catastral RIC-
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deuda y c) las obras y servicios sean autofinanciables y que las tasas, derechos y dems contribuciones alcancen para cubrir su operacin, administracin y mantenimiento, as como el pago de la deuda. En la prctica, y segn FUNCEDE58, el endeudamiento de las municipalidades provino de las siguientes tres fuentes: Del Instituto de Fomento Municipal (INFOM), principalmente para el desarrollo de los proyectos de acueductos y alcantarillados, edificios municipales y caminos y carreteras, que en conjunto significaron el 61.3% del total de los prstamos efectuados para el perodo de enero de 1996 a marzo de 1999. El 38.7 restante fue utilizado para reparacin de calles (14.4%), establecimientos educativos, instalaciones deportivas, capital de trabajo, compra de tierras y equipos (6.5%) y otros (14.4%). Adicionalmente, el INFOM concedi prstamos, equivalentes al 3..3% del total, para pago de sueldos y salarios. Del Sistema Bancario, que canaliz fondos a las municipalidades a travs del INFOMpara la construccin de obras. Del Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE).
G. Recurso A Exenciones Impositivas E Incentivos Fiscales El ya analizado principio de legalidad (artculo 239 de la Constitucin Poltica de la Repblica) determina con claridad que corresponde exclusivamente al Congreso de la Nacin conceder cualquier tipo de exenciones tributarias, deducciones, descuentos o reducciones y agrega que sern nulas disposiciones inferiores a la Ley que contravengan estas normas. De ello resulta que las municipalidades estn legalmente imposibilitadas de reducir o eliminar en favor de personas o empresas el cobro de cualquier impuesto. Con referencia a recursos tpicamente municipales, el artculo 261 de la Constitucin da solamente a las municipalidades la facultad de eximir de tasas por servicios o de arbitrios a personas individuales o jurdicas. Sin embargo, el anlisis realizado no indica que los municipios recurran sistemticamente en Guatemala a la exencin de tasas o arbitrios con el fin de atraer inversiones a sus localidades; debe agregarse que, en funcin de los valores generalmente nominales de los primeros, difcilmente su exencin podra constituirse en un elemento de peso para la radicacin de empresas o firmas. H. Conclusiones Del Anlisis Municipal En Guatemala El aporte del situado constitucional y del IVA-PAZ a las municipalidades (que representan el 52% y el 41%, respectivamente, de las transferencias de carcter impositivo y el 45% de los ingresos totales de los gobiernos locales) permite que stas cuenten con un nivel asegurado de recursos para realizar obras importantes en su comunidad; ello se complementa con la transferencia de otros recursos impositivos y con fondos para fines especficos, que sostienen la capacidad financiera de las mismas. Finalmente, existe un mandato constitucional de descentralizacin hacia los municipios y un estructura bsica de descentralizacin en la Constitucin de la Repblica a partir de los Consejos de Desarrollo los que, junto con el .Programa Nacional de Autogestin Educativa (PRONADE), el Sistema Integrado de Administracin de Salud (SIAS) y las Redes de Agentes para el Desarrollo Agropecuario Sostenible (RADEAS) completan los medios de descentralizacin que actualmente funcionan en el pas.
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Ibis.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... Surgen, sin embargo, una serie de problemas que resulta conveniente resaltar:
1. Las municipalidades (principalmente las pequeas) han creado una dependencia financiera hacia el Gobierno Central ya que el flujo permanente de recursos nacionales ha debilitado la capacidad propia de generacin de arbitrios e impuestos municipales y ha provocado que los alcaldes eviten asumir el costo poltico de incrementar tasas y arbitrios; las pocas municipalidades que lo han hecho han asumido el desgaste y ataque poltico de dichas acciones. 2. La recaudacin de los ingresos destinados a las municipalidades la realiza en su mayor parte el Gobierno Central, como lo demuestra el hecho de que solo el 21,88% de los recursos de stas son propios, mientras que el 45,20% accede bajo la forma situado y otras transferencias impositivas y el 32,92% restante como aportes de fondos especficos o endeudamiento. Segn un informe preparado por el Instituto de Fomento Municipal (INFOM) en 1993, explica adems esta escasa autonoma financiera local una administracin tributaria ineficaz, con registros insuficientes e incompletos y una inadecuada gestin de cobro. 3. Hacia el ao 2001, solo 142 municipalidades (42% del total) del pas efectuaban directamente el cobro del Impuesto Inmobiliario.Asimismo, el hecho de que los ingresos por Boleto de Ornato sean ms importantes que los del IUSI en casi todos los municipios del pas, indica que no se explota adecuadamente la capacidad recaudatoria potencial de ste ltimo, que solo alcanza al 14,3% de los ingresos propios de los gobiernos locales. 4. Los impuestos municipales que gravan las actividades econmicas tienen montos nominales, fijados hace ms de 15 aos no reajustados por inflacin o de acuerdo a la realidad econmica del pas. Las tasas de los servicios pblicos, a pesar de que su actualizacin solamente necesita de la aprobacin del Concejo Municipal, no cubren con frecuencia el costo de los servicios prestados, implicando una erosin permanente de las finanzas municipales. Se reitera que el poco inters de los gobiernos locales para mejorar la recaudacin de los impuestos, tasas y contribuciones posiblemente se explica en parte por el deseo de evitar conflictos locales. 5. El proceso de aprobacin de nuevos arbitrios municipales es complicado en Guatemala, ya que el Ejecutivo Nacional debe proponer su aprobacin al Poder Legislativo. 6. Las transferencias constitucionales a las municipalidades se realiza sobre los ingresos ordinarios, cuyo clculo se realiza en el Ministerio de Finanzas Pblicas en base a los ingresos corrientes, pero se objeta que la determinacin de los mismos requiere ms transparencia. Adems, los aportes a las municipalidades se encuentran en diferentes cuerpos legales y no en una sola ley de fcil aplicacin. 7. No existe una coordinacin macroeconmica o un plan integral de las obras que se realizarn por departamento. Se agregan a ello problemas de gobernabilidad en
Sesin38 5
algunos municipios, en donde se reclama a los alcaldes por la falta de obras y servicios pblicos. 8. No existe una reglamentacin que limite el endeudamiento de los gobiernos locales lo que, en algunos casos, compromete el situado constitucional.
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V. CONCLUSIONES GENERALES Y RECOMENDACIONES DE POLTICA El cuadro siguiente brinda una sntesis de aspectos que fueron motivo de anlisis en el presente artculo:
DIAGNSTICO DE LA SITUACIN FISCAL DE LAS MUNICIPALIDADES ANALIZADAS Indicadores Bolivia Paraguay Guatemala (Asuncin) Elevada Elevada Baja o Elevada, Incidencia del Impuesto segn el Inmobiliario en el Ingreso municipio Tributario Propio Calidad del Catastro y Mtodos Municipales de Valuacin Fiscal
Importancia de la Recaudacin Tributaria Propia
Deficiente
Aceptable*
Deficiente
Dependencia de Transferencias y Coparticipacin

Autonoma Financiera Calidad de la Administracin Tributaria Local Percepcin del Costo Poltico de la Presin Tributaria Local*
Baja Media o Alta, segn el municipio Media-Alta
Mucha
Escasa
Muy Baja
Muy Alta
Media Deficiente
Alta Muestra Progresos
Baja-Muy Baja Deficiente
Elevada Elevada Si No
Elevada Si
Condicionamientos Constitucionales o Legales en la Ejecucin del Gasto Municipal
Ineficiencias en la Ejecucin del Sobre Inversin Superposicin c/ Gasto Municipal Departamentos Plan de Saneamiento Fiscal
Procesos de Descentraliza-
Falta Plan Integral de Obras No
Si
No
Cin hacia los Gobiernos Locales Grado de Avance de la Descentralizacin Fiscal Fuente: Elaboracin propia.
Si Importante
Si Bajo
Si Medio-Bajo
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(*) En el caso de Paraguay, se considera aceptable....

Tanto Bolivia, como Guatemala y Paraguay encararon procesos de descentralizacin fiscal hacia los gobiernos locales los que, dado el carcter unitario de los tres pases, revistieron la caracterstica de delegacin (constitucional y legal) de facultades fiscales y de funciones de gasto recurrindose, en muchas instancias, al modelo principal-agente como marco de vinculacin interjurisdiccional. En cuanto al grado de avance, si bien Guatemala tuvo la primaca en cuanto a su inicio, dado que la Constitucin de 1986 garantiz la autonoma de los municipios y propendi a su fortalecimiento, la descentralizacin de los servicios pblicos y la disponibilidad de los recursos, Bolivia parece ser el pas que ms ha profundizado su proceso de descentralizacin fiscal a partir del dictado e implementacin en 1994 de La Ley 1551 de Participacin Popular. Finalmente, en Paraguay existe an una fuerte centralizacin, an cuando la Constitucin Poltica de 1992 garantiz la autonoma municipal, cre los gobiernos departamentales y transfiri al nivel local el Impuesto Inmobiliario. La estructura de los Ingresos Municipales Totales es dispar y responde en general al tipo de arreglo fiscal interjurisdiccional prevaleciente en cada uno de los pases. En Bolivia, los municipios analizados muestran que se genera localmente ms de la mitad de los recursos y, que a su vez, los ingresos tributarios son una parte no desdeable del total; sin embargo, hay una mediana dependencia de las transferencias del gobierno central como resultado de la disposicin legal que obliga a coparticipar a los municipios el 20% de la recaudacin de impuestos nacionales. Guatemala presenta a su vez una situacin bastante diferente en cuanto a que el monto total de Ingresos Corrientes Municipales (tanto impositivos, no impositivos y transferencias) no es significativo (slo del 20% al 30% del total), pero adquieren relevancia las transferencias de capital, dispuestas por la Constitucin en un porcentaje del 10% del Presupuesto del Gobierno Central y con destino a obras de infraestructura, servicios pblicos, salud y mejora de la calidad de vida; comparte sin embargo con Bolivia el rasgo de que las transferencias corrientes (principalmente situado e IVA-Paz) son una proporcin importante de los Ingresos Municipales Corrientes. Paraguay es nuevamente la excepcin en cuanto a que los recursos propios conforman casi la totalidad de los ingresos municipales, ya que no existen o son de escasa significacin los mecanismos de coparticipacin de impuestos59.. Finalmente, un rasgo detectado en los municipios de los tres pases fue que la recaudacin impositiva propia est fuertemente condicionada en su crecimiento tanto por los altos niveles de pobreza que disminuyen el poder contributivo potencial local (especialmente en Bolivia y Guatemala), como por las deficiencias en las oficinas tributarias municipales y catastros nacionales y locales. Un corolario de lo anterior es el comportamiento de la autonoma financiera municipal en los tres pases ya que, como era de esperar, el grado mayor de sta se verific en Paraguay por la prcticamente no existencia de transferencias, mientras que el nivel ms bajo correspondi a Guatemala (alrededor del 23%), fundamentalmente por la incidencia de las transferencias de capital y otras transferencias en los Ingresos Municipales Totales. No obstante el dispar comportamiento porcentual en los tres pases estudiados, el Impuesto Inmobiliario prob ser el tributo que ms potencial recaudatorio presenta, aun cuando su forma insercin en el nivel municipal fue variada. Mientras que en Bolivia, la mencionada Ley de Participacin Popular fij el carcter municipal de este tributo, la Constitucin Poltica paraguaya de 1992 dispuso expresamente la competencia municipal en la recaudacin de ste; en Guatemala, el Impuesto fue creado para el Gobierno Central, existiendo no obstante la posibilidad legal de delegar la responsabilidad de su cobro en aquellos municipios que declaren su capacidad para administrarlo60. Tres hechos, que ya fueron mencionados precedentemente, conspiran sin embargo contra un mejor desempeo de este impuesto en los municipios de los pases analizados: en primer lugar, el alto porcentaje de poblacin (especialmente en Bolivia pero tambin en los otros dos pases) bajo la lnea de pobreza y con necesidades bsicas insatisfechas, lo que reduce la capacidad impositiva real de los propietarios de inmuebles; en segundo lugar, las limitaciones de
Curiosamente, existe en Paraguay un rgimen de coparticipacin inversa para el Impuesto Inmobiliario: desde los municipios hacia los departamentos. 60 Hacia inicios de 2001, casi la mitad de los municipios haban solicitado esta delegacin y la evidencia estadstica muestra que la recaudacin crece cuando el gobierno municipal administra el impuesto.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... las oficinas y funcionarios tributarios locales, cuyas deficiencias se potencian en general por lo que algunas autoridades municipales computan como un excesivo costo poltico (en trminos de popularidad y de posibilidades electorales futuras) de aumentar la presin tributaria local; finalmente, las serias deficiencias y falta de actualizacin de los sistemas nacionales de catastro y la precariedad de los mtodos locales de valuacin de propiedades (caso del rgimen de avalo en Bolivia). En Paraguay, no obstante que un conjunto de municipios dieron pasos concretos para resolver el problema, mediante ayuda externa y en el marco del Programa de Fortalecimiento Municipal, no se dictan sin embargo an las disposiciones legales que permitan poner en marcha el nuevo sistema catastral, de concepcin tcnica avanzada y ms realista en cuanto a las valuaciones de mercado61. En los tres pases los recursos no impositivos, originados bsicamente en la aplicacin de tasas por servicios municipales o resultante de ventas de bienes y servicios, representan porcentajes importantes de sus ingresos corrientes. Sin embargo, su potencial como generadores de ingresos municipales est fuertemente constreido por dos hechos: primero, porque las respectivas tasas debe fijarlas el Congreso Nacional y segundo, como lo demuestra la situacin guatemalteca, muchas veces los valores fijados son nominales y no se ajustan por inflacin. Una prueba decisiva de que la descentralizacin fiscal en los tres pases privilegia la delegacin y hace uso intensivo del modelo de agencia son los condicionamientos existentes sobre los municipios (salvo por Paraguay) para el uso de recursos propios y transferidos. En este sentido, Bolivia tiene legalmente fijados los porcentajes de coparticipacin y de recursos propios que los gobiernos locales deben destinar a Gastos Corrientes y Gastos de Capital; Guatemala, por su parte, ha condicionado constitucionalmente los porcentajes de gastos de funcionamiento y de inversin en la aplicacin por parte de las municipalidades de las transferencias para obras de infraestructura. No obstante la buena intencin que pudo haber guiado la introduccin de condicionamientos, stos han generado (especialmente en Bolivia) un importante grado de ineficiencia en la asignacin de recursos; la explicacin a esta situacin resulta del hecho que para cumplir con los lmites porcentuales legales los gobiernos locales muchas veces sobreinvierten en bienes de capital respecto de los cuales no tienen facultad (ni recursos) para disponer de los gastos de funcionamiento necesarios para operarlos. La permisividad de la legislacin de los tres pases, que admite el libre acceso de los gobiernos locales al crdito facilit, en general, que los municipios recurran al crdito para cubrir sus deficit operativos anuales. Ello result, en algunos casos, en un nivel de endeudamiento cuya posibilidad de cumplimiento (amortizacin del principal y pago de intereses) qued fuera de las posibilidades fiscales de los municipios y que se crearan presiones para un bail-out de los mismos; si bien esta situacin es comn a los tres pases, el ejemplo ms claro se da en Bolivia en donde el Ministerio de Hacienda, con apoyo financiera de la Corporacin Andina de Fomento, encar un Plan de Readecuacin Financiera para el salvataje de un conjunto importante de municipios altamente endeudados. Se identific un problema gerencial y de conduccin en los municipios de los tres pases analizados, que se erige en s mismo como una importante dificultad al avance de los procesos de descentralizacin y al ejercicio municipal pleno de las facultades fiscales y de prestacin eficiente de servicios pblicos. Esta situacin aparece agravada en los municipios paraguayos, en donde no es una prctica usual la estabilidad de profesionales y funcionarios y una nueva gestin municipal implica generalmente el reemplazo del personal jerrquico. Finalmente, se nota en los pases estudiados (con la posible excepcin de Bolivia), una falta casi absoluta de estadsticas oficiales que reflejen el comportamiento y evolucin de las principales variables fiscales en el nivel municipal. Ello dificulta, an para los mismos funcionarios municipales, el acceso a informacin imprescindible para sus propias royecciones y programacin municipal las que se realizan, en el mejor de los casos, con estadsticas extraoficiales y parciales y sujetas a un alto grado de discrecionalidad y opacidad. En un caso, Guatemala, esta falta de transparencia es motivo de suspicacia por parte de algunos
61 El municipio de Asuncin esta sin embargo paralelamente utilizando el nuevo sistema elaborado dentro del Programa de Fortalecimiento Municipal, con excelentes resultados en trminos de identificacin catastral, valuacin de los inmuebles y rendimiento impositivo.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... gobiernos municipales, en cuanto ponen en tela de juicio los montos que el Ministerio de Finanzas Pblicas les remite como parte del situado y de otras transferencias de impuestos. En lnea con los objetivos planteados en la Introduccin y a la luz de las principales conclusiones del Trabajo, es posible plantear un conjunto de recomendaciones de poltica aplicables a pases de economa pequea, de estructura poltico-institucional similar a la de los analizados: 1. Las polticas de descentralizacin fiscal hacia los gobiernos subnacionales son recomendables, en cuanto apuntan a trasladar al nivel de gobierno ms sensible a las demandas de la comunidad la provisin de bienes pblicos y la prestacin de los servicios. Sin embargo, y con el fin de evitar algunos de los problemas detectados en el anlisis, los siguientes dos puntos debieran ser tenidos en cuenta: El incremento de los niveles de respondabilidad fiscal (accountability) de los gobiernos subnacionales requiere que el Gobierno Central no solo transfiera la ejecucin del gasto sino adems las facultades fiscales plenas; en lnea con lo anterior, si bien la estructura institucional de los pases pequeos (carcter unitario) concentra en el Congreso Nacional toda la responsabilidad legislativa, incluso el dictado de leyes que regulan el tipo y alcuotas de los impuestos municipales, la descentralizacin debiera incluir polticas que doten a sta de mayores rasgos devolutivos en detrimento de los meramente delegativos. 2. En vista de las deficiencias gerenciales normalmente observadas en el nivel municipal de gobierno, agravadas por la falta de estabilidad y la alta movilidad (en muchos casos involuntaria) de los profesionales y personal jerrquico de las municipios, la descentralizacin fiscal tanto en la faz de la delegacin de la percepcin de tributos como en la de la ejecucin del gasto debe ir necesariamente acompaada de una poltica conjunta Gobierno Central-Gobiernos Municipales de formacin, capacitacin y calificacin permanente de los recursos humanos, as como de una decisin poltica de conservacin y defensa de stos. 3. Parte de las ineficiencias de asignacin que hoy se verifican en la ejecucin del gasto pblico subnacional requieren que se contemplen los siguientes dos aspectos: coordinacin de acciones y funciones entre el nivel local y el nivel departamental de gobierno para evitar, a partir del creciente rol que stos ltimos vienen desempeando en los tres pases, las numerosas superposiciones en la ejecucin del gasto pblico y la competencia para el acceso a los recursos; utilizacin ms adecuada del marco principal agente para evitar condicionamientos incumplibles sobre los municipios o situaciones de sobreinversin y de capacidad no utilizada de los bienes de capital. 4. En lnea con la necesidad de fortalecer la capacidad municipal de generar recursos propios, se recomienda una revisin de todos los tems que componen el captulo de Ingresos no Tributarios de los Municipios. Dicha revisin debe prever: a) la simplificacin de este campo y la posible eliminacin de numerosas tasas cuyo aporte al erario municipal es totalmente irrelevante, b) mecanismos de actualizacin por inflacin, de adecuacin a la realidad econmica actual o utilizacin de variantes ad-valorem en un conjunto de tasas y contribuciones que utilizan actualmente tarifas montos absolutos son prcticamente nominales y c) procedimientos ms giles de creacin o modificacin de instrumentos, cuando ello sea facultad del Ejecutivo y del Congreso Nacional. 5. Claramente, el Impuesto Inmobiliario es el tributo cuyo potencial recaudatorio lo ubica como vrtice de los ingresos municipales de carcter tributario. Sin embargo, para que dicha funcin pueda ser plenamente cumplida por el mismo, se recomienda: que el carcter municipal del impuesto sea completo (en aquellos pases que an no lo han definido) y no solamente una delegacin de su recaudacin; que, como se indicara precedentemente, exista una poltica conjunta Gobierno Central-Gobiernos Municipales orientada a crear y desarrollar la capacidad tcnica necesaria en las Oficinas Tributarias Municipales, cuyo adecuado know-how es una condicin para que este impuesto (y los dems tributos de carcter local) cumplan su objetivo recaudatorio. 6. La exitosa utilizacin del Impuesto Inmobiliario por parte de los municipios est necesariamente condicionada a contar con valuaciones fiscales realistas y con un adecuado sistema de catastro que provea los elementos identificatorios y econmicos que configuran la base imponible del tributo. Dado la generalizada limitacin verificada en este punto, se recomienda: en Bolivia, implementar a la brevedad los mecanismos previstos en el Sistema Nacional de Catastro y revisar el rgimen transitorio de Autoavalo, en cuanto ste
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas... genere distorsiones en los procedimientos catastrales; en Guatemala, dar tratamiento legislativo inmediato a proyectos de reforma integral del Sistema Nacional de Catastro; en Paraguay, profundizar la reforma de los sistemas catastrales iniciadas en el marco del Programa de Fortalecimiento Municipal y dictar las disposiciones legales requeridas para que los municipios que ya han completado sta puedan implementarla de inmediato. En todos los casos, se recomienda un enfoque conjunto del tema: Gobierno Nacional-Gobiernos Municipales que evite superposiciones catastrales o las actuales y usuales situaciones de conflicto. 7. Como se mencionara precedentemente, la carencia de estadsticas e informacin fiscal municipal genera un amplio margen de opacidad en la formulacin de polticas y programacin municipal, adems de suspicacias, en la medida que muchas veces solo se conoce informacin parcial extraoficial. Se recomienda en este sentido el desarrollo de un sistema integrado y permanente de estadsticas fiscales municipales, de publicacin peridica y de acceso amplio.
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Sesin 5. Finanzas Pblicas Municipales: Reformas Fiscales y los lmites de la descentralizacin en economas...

FINANCIAMIENTO MUNICIPAL Y SISTEMAS TRIBUTARIOS MUNICIPALES EN BOLIVIA, PARAGUAY Y GUATEMALA

Ernesto Rezk con la colaboracin de Mara Cecilia Ganame y Lucrecia Rodas

II. MARCO CONCEPTUAL A. El Contexto Macrofiscal de los Pases Seleccionados

B. Una Nota Conceptual Sobre la Descentralizacin Fiscal2

II. EL NIVEL MUNICIPAL DE GOBIERNO EN BOLIVIA A. Antecedentes Constitucionales y Legales

B. Los Recursos Municipales en Bolivia 1. Los Recursos Tributarios

III. EL NIVEL MUNICIPAL DE GOBIERNO EN PARAGUAY A. Antecedentes Constitucionales Y Legales

1. Los Recursos Tributarios

25% proporcionalmente a la poblacin de cada municipio

F. Recursos Del Crdito

Dependencia de Transferencias y Coparticipacin

Baja Media o Alta, segn el municipio Media-Alta

Alta Muestra Progresos

Baja-Muy Baja Deficiente

Condicionamientos Constitucionales o Legales en la Ejecucin del Gasto Municipal

Falta Plan Integral de Obras No

(*) En el caso de Paraguay, se considera aceptable....

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