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Jorge Lanzaro

PRESIDENCIALISMO y DEMOCRACIA en AMRICA LATINA

Alternativas Pluralistas y Coaliciones de Gobierno

En las ltimas dcadas, los pases de Amrica Latina atraviesan por un proceso de transiciones dobles o simultneas, en el cual las alternativas de desarrollo de la democracia se entrelazan con la reestructuracin de la economa y la reforma del estado. Estamos ante una rotacin histrica mayor, que pasa a la vez por mutaciones significativas en la poltica, las instituciones y los partidos.

Este trabajo analiza los regmenes de gobierno latinoamericanos en tal contexto, centrndose en el vnculo entre presidencialismo y democracia. Toma como punto de partida la renovacin de esta problemtica que se produce desde mediados de 1980 con el debate parlamentarismo versus presidencialismo y los replanteos crticos consecutivos - aportando reflexiones tericas y enfoques empricos que contribuyen al estudio de este tpico estratgico de la poltica latinoamericana.

El texto propone una tipologa de los presidencialismos, clasificndolos como mayoritarios o pluralistas. Distingue asimismo diferentes modos de gobierno,

haciendo hincapi en el presidencialismo de compromiso y el presidencialismo de coalicin. Las coaliciones en rgimen presidencial, que tienen antecedentes en otras

Instituto de Ciencia Poltica, Universidad de la Repblica, Uruguay. 1

pocas, se extienden a varios pases y aparecen como una de las grandes novedades del actual perodo de transicin.

Estos elementos dan pie a una nueva evaluacin de las democracias presidenciales en Amrica Latina y llevan a explorar las transformaciones que experimentan en las ltimas dcadas, con una mirada comparativa, que rescata la diversidad de experiencias de la regin .
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Parlamentarismo versus presidencialismo

El debate parlamentarismo versus presidencialismo que alcanz una audiencia considerable en el medio acadmico - se despliega a partir de un artculo seero de Juan Linz (1984) y con los escritos de otros autores destacados (Linz & Valenzuela 1997). Estos enfoques subrayaron la poca asociacin que el presidencialismo latinoamericano tena con la democracia y sealaron los puntos dbiles de este rgimen de gobierno, convocando a adoptar la opcin parlamentaria .
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Estos planteos tienen la peculiaridad de dirigirse a la matriz misma del rgimen presidencial. En efecto, las crticas se refieren sustancialmente a la rigidez, la baja propensin cooperativa y las posibilidades de bloqueo, que derivan del propio diseo institucional: separacin de poderes, eleccin popular directa tanto del parlamento como del presidente, con legitimidad doble y perodos fijos para los respectivos mandatos,
1 Este artculo retoma y actualiza las observaciones planteadas enTipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina (Lanzaro 2001). 2 La ltima versin del artculo original de Juan Linz se public en Linz & Valenzuela 1997 (original en ingls 1994), recopilacin que tambin recoge las contribuciones que hicieron en su momento Arend Lijphart, Giovanni Sartori, Alfred Stepan y Arturo Valenzuela. Otra lnea de anlisis en esta materia ms atenta a la contextualidad del presidencialismo - se encuentra en los estudios orientados por Dieter Nohlen (Nohlen & Fernndez: 1991 y 1998). 2

dificultades para dirimir conflictos entre ambos polos de autoridad, juegos suma-cero en el que el ganador se lleva todo y falta de incentivos para armar coaliciones. Tales complicaciones crecen si los sistemas de partido son endebles y en las situaciones ms comunes en Amrica Latina: en las que el presidencialismo se articula con la representacin proporcional a nivel parlamentario y cuando se verifica la difcil combinacin con el pluripartidismo (Mainwaring 1993).

Como prueba de sus afirmaciones, los crticos del presidencialismo evocaban las circunstancias dramticas, que en los aos de 1960 y 1970 arrastraron a muchos pases de Amrica Latina hacia las dictaduras (situaciones como la de Chile, con el fin trgico del gobierno de Salvador Allende, aparecan en este sentido como casos emblemticos). Sus cmputos mostraban que la mayor parte de los golpes autoritarios de las ltimas cuatro dcadas del siglo XX, sobrevinieron en sistemas presidenciales.

Estos argumentos - que han tendido a satanizar al presidencialismo y a ensalzar al parlamentarismo- dan lugar a su vez a una crtica anti-crtica, en la que se alinean varios autores latinoamericanos (por ejemplo: Rodrigues et al. 1993, Faundez 1997, Lanzaro 2000 y 2001, Nacif 2001), que se alimenta con otros aportes (Weaver & Rockman 1993, von Mettenheim 1997) y en particular con los trabajos de Shugart y Carey (1992) y de Mainwaring y Shugart (1993 y 1997), que marcan una inflexin importante en el debate.

Aunque tales respuestas difieren entre s y ponen el acento en distintas cuestiones, de hecho apuntan fundamentalmente a tres aspectos: a) la defensa de ciertas virtudes que puede tener en s mismo el modelo presidencial; b) la idea de que los regmenes de

gobierno han de ser evaluados y eventualmente clasificados, en base a un conjunto ms complejo de dimensiones institucionales y polticas; c) el manejo de evidencia emprica que desmiente las visiones apocalpticas y polarizadas acerca del presidencialismo y el parlamentarismo.

Estos enfoques permiten relativizar algunos de los cargos que se le han hecho al presidencialismo y conducen a establecer variedades y variaciones dentro de los marcos de este rgimen, en paralelo a las distinciones que pueden hacerse en el cuadro de los parlamentarismos.

Por ejemplo, la circunstancia de que el ganador se lleva todo (winner takes all) no es un resultado indefectible ni exclusivo del presidencialismo: como veremos, es ms bien una consecuencia del tipo de rgimen mayoritario o pluralista en una clasificacin que abarca tanto a los sistemas presidenciales como a los parlamentarios. Asimismo, los regmenes presidenciales no son necesariamente hostiles a las frmulas de compromiso y a los gobiernos de coalicin. Por el contrario, es muy comn encontrar manifestaciones del presidencialismo de compromiso y el presidencialismo de coalicin es una prctica que tiene antecedentes y en la que se han ido internando actualmente varios pases de la regin.

La revisin crtica lleva incluso a reivindicar ciertas virtudes de la democracia presidencial. Entre ellas, la eleccin directa del jefe de gobierno, con mayor

certidumbre para los votantes y consecuencias significativas en materia de liderazgo, representacin y responsabilidad poltica .
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3 En los regmenes parlamentarios, las candidaturas a encabezar el gobierno tienen efectos de arrastre e 4

El punto que puede considerarse ms ventajoso, es paradjicamente el que aparece como flanco problemtico del presidencialismo y que conforma la matriz de este rgimen de gobierno: la separacin de poderes y su independencia relativa, el sistema de controles mutuos y de equilibrios institucionales, que condiciona los ejercicios de gobierno y opera en interaccin con el desempeo poltico de los partidos . Hay aqu una premisa constitucional que apuesta a los frenos y contrapesos (checks and balances), con una autoridad expresamente limitada y repartida. Se busca as acotar la tirana de las minoras, pero tambin la tirana de las mayoras, tal como postulaba Madison, uno de los padres fundadores del presidencialismo americano.
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En este sistema de separacin de poderes, tenemos pues una divisin de autoridad, con dos organismos de eleccin popular directa, que estn llamados a compartir el poder poltico y a competir entre ellos para participar en los procesos de gobierno (Jones 1994), en un modelo que es de por s conflictivo. En tal esquema, la

implementacin de las polticas de gobierno a travs de normas legales, requiere necesariamente de un compromiso entre ambas instituciones representativas, las cuales tienen, cada una a su manera, facultades positivas y una capacidad mutua de veto establecida ex profeso.

influyen a su modo en las elecciones de los parlamentos nacionales, condicionando su composicin y predeterminando de antemano la nominacin del gobierno. Junto a otros fenmenos, que afirman la primaca de la jefatura de gobierno en la dinmica poltica, este contribuye a generar una suerte de presidencializacin furtiva del parlamentarismo. En Israel, la reforma de 1992 estableci la eleccin popular directa del primer ministro, con el propsito de reforzar su legitimidad y racionalizar el rgimen parlamentario. Esta frmula tuvo corta vida y fue derogada en 2001. 4 Ciertamente, la separacin de poderes existe tambin en los regmenes parlamentarios, pero las relaciones entre parlamento y gobierno funcionan en este caso de acuerdo a un patrn distinto, en base a la matriz institucional y a la configuracin del sistema de partidos (Duverger 1957, Peters 1997). 5

En cambio, el parlamentarismo encara el problema en clave de unificacin poltica, mediante la designacin del gobierno por el parlamento y las relaciones de correspondencia (o de confianza) entre la rama ejecutiva y la rama legislativa, en base a una sola eleccin popular y a la mayora que de ella puede desprenderse, a travs de un mecanismo al que puede recurrirse ante la eventualidad de desavenencia o de bloqueo.

En los dos regmenes la dinmica poltica est a su vez condicionada por la incidencia de los partidos. Y si el formato institucional cuenta mucho, la configuracin del sistema de partidos es sin duda un factor decisivo . De hecho, las distintas modalidades de la separacin real de poderes resultan de las diferentes combinatorias entre ambas dimensiones (poderes institucionales y poderes partidarios).
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Ms all de esta cuestin, sobre la que ms adelante volvemos, estamos pues ante dos modos de construccin poltica - fundados en principios democrticos distintos, pero igualmente vlidos - que difcilmente cabe considerar como intrnsecamente perversos o intrnsecamente virtuosos. Cada uno de los sistemas opera a su modo y ambos dan lugar histricamente y en la actualidad a distintas alternativas polticas.

De hecho, como demuestran Shugart y Carey (1992), a lo largo del siglo XX las rupturas democrticas han afectado a los regmenes parlamentarios tanto como a los regmenes presidenciales, si no ms. Hasta la segunda post-guerra y en los pases de Europa, caen sobre todo los parlamentarismos. Posteriormente y en particular en

Amrica Latina, caen sobre todo los presidencialismos. Una vez que ampliamos el
5 A tal punto que Duverger (1957) llega a sostener por esa razn, que la oposicin clsica entre el rgimen parlamamentario y el presidencial ya no puede ser el eje del constitucionalismo moderno. 6

campo de observacin, se ve que los quiebres polticos alcanzan a veintiuno en los regmenes parlamentarios, a doce en los regmenes presidenciales y a seis en los regmenes mixtos. Siendo as, las causales de crisis no parecen responder solamente a una determinada matriz institucional y deben buscarse pues en un encadenamiento ms complejo.

Por lo dems y a pesar de las prdicas acadmicas en favor del parlamentarismo, los pases de Amrica Latina no optaron por un cambio de rgimen, se mantuvieron dentro de los cauces del presidencialismo y las reformas constitucionales que se sancionaron en las ltimas dcadas tendieron ms bien a reforzar la figura presidencial. Los sistemas de partidos experimentan a su vez transformaciones importantes y en muchos casos tenemos escenarios de multipartidismo, de distinta consistencia. Todo ello en medio de las vicisitudes que generan las reformas estructurales, los avatares de la economa y los cambios polticos.

Sin embargo, el panorama de los presidencialismos latinoamericanos dista de ser catastrfico. Hay sin duda situaciones problemticas, que no necesariamente pueden imputarse al solo efecto de los estatutos institucionales. Pero hay tambin casos de desarrollo democrtico e innovacin poltica, en los que el presidencialismo muestra una performance razonable y queda mejor parado en su cotejo con el parlamentarismo. En rigor, lo que encontramos en el correr de estos aos difciles es ms bien un mapa de diversidad, equivalente al que pudo haber en otras pocas, aunque con cambios significativos - en un arco de variedades que es preciso reconocer y catalogar.

Tipos de presidencialismo.

Para avanzar en esta tarea debemos distinguir, dentro de la misma especie, tipos de rgimen diferentes. Las aproximaciones corrientes se refieren a un modelo de gobierno nico y uniforme, enfrentando simplemente parlamentarismo y presidencialismo, a partir de sus rasgos definitorios generales. No obstante, al igual que los regmenes parlamentarios, los presidencialismos son surtidos y cabe establecer clasificaciones, acudiendo a un anlisis que de cuenta de esa diversidad .
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Algunos estudios han avanzado en la tarea de marcar distingos pertinentes: en funcin de las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento, las atribuciones del presidente y sus facultades legislativas, el rgimen electoral y el sistema de partidos (Duverger 1957, Shugart & Carey 1992, Mainwaring & Shugart 1993 y 1997, Jones 1995, Carey & Shugart 1998).

Incorporando stas y otras magnitudes institucionales y polticas, he propuesto catalogar a los regmenes presidenciales en dos grandes tipos: mayoritarios y pluralistas (Lanzaro 2000 y 2001). Esta clasificacin se basa en los parmetros de distribucinconcentracin de la autoridad pblica y de los poderes polticos, atendiendo especficamente al grado de pluralismo de un sistema determinado.

Esquemticamente, puede decirse que en los regmenes mayoritarios, el que gana gobierna, en forma ms o menos exclusiva. Tendencialmente los dispositivos polticos
6 Weaver y Rockman (1993) critican los planteos institucionales simplistas y llaman a una reflexin de mayores densidades: marcar las diferencias entre parlamentarismo y presidencialismo (...) no es el punto final (...) sino ms bien el comienzo de lo que es inevitablemente un anlisis ms complejo y sutil acerca de la influencia de las instituciones sobre la efectividad del gobierno. En una postura similar se encuentran Haggard & Kaufman 1995. Ver tambin Haggard & McCubbins 2001. 8

obran para que as sea y en general los poderes gubernamentales estn ms concentrados. En los sistemas pluralistas, de jure y de facto, el que gana comparte de alguna manera su triunfo. Tendencialmente, los dispositivos polticos estn armados para que as ocurra y en general, el gobierno pasa por una geometra de distribucin de poderes. En el primer caso tenemos cuadros de supremaca presidencial. En el segundo los frenos y contrapesos tienen fuerte efectividad, a travs de una dinmica compleja: la autoridad pblica est ms repartida y los actores con capacidad de veto (veto players: Tsebelis 1995) se multiplican, de manera que los procesos de decisin exigen mayor coordinacin y un juego de compromisos, mediante una elaboracin de consensos amplia y complicada .
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Esta aproximacin - que valoriza a las democracias pluralistas vis vis las democracias con mayor concentracin de poderes - sigue el rastro abierto por algunos autores clsicos (como Montesquieu o Tocqueville) y encuentra una baza ms cercana en los aportes de Robert Dahl y de Arend Lijphart, cuyas obras contribuyen a extender las lneas maestras de la teora democrtica y marcan las reflexiones modernas sobre el pluralismo.

Me refiero en particular a las observaciones de Dahl sobre la democracia madisoniana, basada en un compromiso que afirma el principio de la mayora como regla basal de la construccin republicana, pero a su vez reivindica la necesidad de imponer restricciones a la soberana ilimitada de la mayora (Dahl 1989a).

7 Los procesos democrticos se organizan as, alternativamente: de acuerdo a una visin de control mayoritario, o bien en base a una visin de la influencia proporcional, en esquemas que condicionan de distinta manera la labor de gobierno, el vnculo entre los partidos y el registro de preferencias de la ciudadana (Huber & Powell 1994).

Ms precisamente, aplico al campo de los presidencialismos una distincin que surge de las premisas empleadas por Lijphart, en su nomenclatura de las democracias y en referencia a los parlamentarismos (el modelo britnico de Westminster frente al modelo europeo continental). Sin embargo, Lijphart no reconoce esta diferenciacin para los regmenes presidenciales y los ubica a todos en la bolsa mayoritaria (Lijphart 1987 y 1999).

En el esquema que planteamos la clasificacin es envolvente, remite al escaln superior de las especies de democracia y resulta en un cuadro de cuatro casillas, en el que cada rgimen poltico - presidencial o parlamentario alberga a su vez tipos de gobierno mayoritarios o pluralistas. Terciando en este esquema aparecen las figuras populistas o plebiscitarias, que son de gnero mayoritario, pero tienen su sello peculiar, por el perfil de legitimacin y los procesos de produccin de poder poltico.

Modos de Gobierno parlamentarismo Rgimen Poltico mayoritario presidencialismo mayoritario parlamentarismo pluralista presidencialismo pluralista

Como se sabe, el pluralismo es con frecuencia analizado a partir de las configuraciones de la sociedad civil, teniendo en cuenta la pluralidad, la autonoma y el equilibrio de los actores sociales y las organizaciones colectivas, como titulares de poderes que compiten

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entre s y se relacionan con la autoridad central del gobierno, contraponindose a ella y articulando sus demandas. Esta aproximacin remite al paradigma americano de la group politics, que se abre paso con los trabajos de autores como Bentley y Truman y que ha gozado de un predicamento considerable. Como antecedente notable hay que contar entre otros el aporte de Tocqueville, que vi en el mundo de las asociaciones un resorte estratgico de la democracia en Amrica. Esta lnea es objeto de

desarrollos mltiples, de diversa orientacin, tanto en los EEUU como en Europa y Amrica Latina, a travs de un debate terico muy rico, que se extiende hasta nuestros das y da lugar actualmente a nuevas reflexiones.

Sin ignorar la importancia que tiene esta dimensin, nuestro anlisis del pluralismo se refiere especficamente a la estructura del poder poltico y a los modos de gobierno, enfocando concretamente las armazones de la autoridad pblica, las instituciones representativas, las relaciones de partido y los procesos decisorios.

En este abordaje hay que tener en cuenta la genealoga de los sistemas polticos y en particular, la configuracin de poderes que moldea el proceso fundacional. Para ello podemos acudir a una lnea de anlisis que se alimenta con trabajos que han hecho escuela: la obra seminal de Barrington Moore sobre los orgenes sociales de la

dictadura y la democracia (Moore 1966); los diagramas de Robert Dahl, que delinean rutas originarias de hegemona o de poliarqua (Dahl 1989b); el aporte de Arend Lijphart sobre los formatos consociational y las democracias consensuales (Lijphart 1969 y 1987); as como otros estudios que se centran en la incidencia histrica de los clivajes sociales y polticos.

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Con este enfoque gentico, podra llegarse a una clasificacin de los sistemas latinoamericanos y por ejemplo, cabe explicar las diferencias entre casos que son ilustrativos al respecto: en los que tenemos trayectorias de hegemona (Mxico) o de desequilibrio recurrente de poderes (Argentina) y en los que tenemos en vez trayectorias de poliarqua, como en Uruguay, que es un ejemplo paradigmtico de democracia pluralista.

El grado de pluralidad y el balance de poderes entre clases, lites o partidos que se registra en el building constitutivo, tiene efectos de larga duracin y es un factor determinante de las posibilidades de la democracia y tambin de los tipos de rgimen poltico. Hay que tener en cuenta sin embargo, que los sucesivos ciclos de cambio (coyunturas crticas), constituyen una estructura de oportunidad y pueden eventualmente dar lugar a fenmenos que alteran las pautas de un sistema poltico, en un sentido regresivo o progresivo. Amrica Latina muestra ejemplos de

democracia temprana, pero muestra tambin ejemplos de pases que han prosperado en su textura democrtica, con logros ms tardos y en distintos perodos histricos.

Esto es precisamente, lo que ocurre en la coyuntura actual: una fase de transicin, en la que las matrices histricas obran como factores condicionantes y de hecho establecen una suerte de legalidad en los patrones de cambio, con efectos reproductivos. Pero hay al mismo tiempo innovaciones polticas y de hecho giros fundacionales (o de refundacin), que pueden delinear vuelcos significativos en el desarrollo poltico.

Los regmenes presidenciales se desenvuelven de manera diferenciada en este momentum de oportunidad: para bien o para mal, algunos mantienen sus rasgos ms

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tpicos, hay otros que retroceden, pero hay asimismo unos cuantos que avanzan, en la consolidacin de la democracia y tambin en el grado de pluralismo, aunque sea en forma sinuosa, con vaivenes y con distintos saldos de calidad.

Claves del presidencialismo pluralista.

No entro aqu en la tipologa esbozada, ni me detengo en la caracterizacin de todas sus especies. Me limito a sealar las dimensiones que hay que explorar para establecer si un rgimen presidencial puede ser calificado como pluralista. Estos criterios llevan a componer una clasificacin de los presidencialismos. Pero pueden tambin servir como indicadores del grado de pluralismo, marcando variaciones de escala sobre un continuo, sea para comparar distintos pases, sea para registrar movimientos al alza o a la baja en el desarrollo poltico de un mismo pas .
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Para determinar el grado de concentracin y distribucin del poder pblico considero cuatro dimensiones: a) la relacin entre la presidencia y el parlamento, b) la estructura regional de autoridad, c) el formato de la administracin ejecutiva, de los servicios pblicos y de los organismos de contralor, y d) la configuracin del sistema de partidos, que se combina con estas piezas de la arquitectura institucional .
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8 Coordino un Proyecto UNESCO destinado precisamente a construir un Indice de Desarrollo Poltico, no slo en trminos de democracia sino tambin de pluralismo, como dimensin distintiva. Una propuesta preliminar de indicadores se encuentra en Lanzaro & Buquet 2003. 9 Aunque este catlogo es un poco ms amplio, buena parte de las dimensiones consideradas son las que enumera Lijphart (1987), como plataforma de su clasificacin de las democracias. Lijphart se apoya en la tipologa de Robert Dixon (1968), retomando los componentes que este autor utiliza para definir la democracia de consenso (en oposicin a la democracia mayoritaria). La tabla de indicadores de Dixon es un punto de partida excelente para delinear la figura del presidencialismo pluralista, en los trminos que propongo en este trabajo. 13

1.- La relacin entre la jefatura ejecutiva y el parlamento es el ncleo central de la dinmica poltica. La forma en que estas dos instituciones comparten efectivamente el gobierno los modos de competencia y de coordinacin entre ellas establecen la plataforma bsica del sistema de frenos y contrapesos propio del presidencialismo y aportan el primer elemento de anlisis para determinar el grado de pluralismo de un rgimen determinado.

Por un lado, se trata de verificar las facultades de que dispone el parlamento para intervenir en los procesos de gobierno y condicionar la gestin del Poder Ejecutivo: en primer trmino a travs de las leyes, pero tambin mediante los mecanismos de control poltico y de censura, los actos de autorizacin y la participacin en designaciones para cargos estratgicos (civiles, militares, diplomticos, judiciales). Por otro lado, se trata de verificar la discrecionalidad que tiene el Poder Ejecutivo en su jurisdiccin y los poderes legislativos de la presidencia, que condicionan y limitan la funcin parlamentaria: reservas de iniciativa exclusiva y limitaciones a la capacidad sustitutiva de las cmaras, sistema de vetos presidenciales (parciales o totales, negativos o positivos), proyectos de ley con declaratoria de urgencia y facultades para articular la agenda parlamentaria, posibilidad de dictar decretos (provisorios o de urgencia) en materias que son en principio de orden legal (legislacin ad referendum) .
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En esta relacin incide asimismo el funcionamiento del Poder Ejecutivo, que puede ser ms colegiado (aunque no sea estrictamente de gabinete) o dar lugar a una jerarqua presidencial ms pronunciada. A su vez, la organizacin del parlamento puede favorecer
10 En algunos regmenes presidenciales hay normas que establecen procedimientos de tipo parlamentarista, como el requerimiento de apoyo parlamentario para los ministros, mecanismos de censura que pueden acarrear la destitucin de los ministros o del gabinete, posibilidad de disolucin de las cmaras por el presidente y convocatoria a nuevas elecciones. 14

la pluralidad y las posibilidades de veto: estructura unicameral o bicameral, elecciones legislativas concurrentes o separadas, mayoras calificadas, no slo para reformas constitucionales, sino para leyes y resoluciones estratgicas, potestades de las comisiones parlamentarias y servicios de apoyo.

En todos los regmenes polticos presidenciales, parlamentarios o mixtos - los aparatos ejecutivos han ido concentrando atribuciones y constituyen el centro mayor del poder gubernamental. Esta es una tendencia histrica universal y de largo plazo, que viene por lo menos de los aos 1930 y se pronuncia en las ltimas dcadas. De lo que se trata pues, es de observar en qu medida y en cada una de las funciones a su cargo, los parlamentos tienen capacidades para competir con la cabecera ejecutiva, compartir poderes y retener sus facultades primarias, operando en la dinmica de gobierno como organismos pro-activos o reactivos, dentro de un cuadro de mayor o menor asimetra: teniendo en cuenta las magnitudes de la autoridad presidencial, que derivan de dos fuentes: los poderes institucionales (normas constitucionales, delegacin legal de atribuciones) y las
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relaciones

de

partido

(poderes

partidarios

meta-

constitucionales) .

2.- Ese crculo de gobierno se articula con los poderes regionales: lo que remite al ordenamiento territorial del estado, tomando en cuenta la diferencia fundamental entre las constituciones unitarias y las federales, as como las formas de descentralizacin que se establecen en cada sistema .
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11 Ver los catlogos de poderes presidenciales (legislativos y no legislativos, institucionales y partidarios), que han elaborado Shugart y Carey (1992) y Mainwaring y Shugart (1997). 12 Hay que tener en cuenta en este orden la dimensin del pas, su tamao y su heterogeneidad (regional, geogrfica, social, cultural), factor que incide en los modos de constitucin de la sociedad poltica y en los atributos de la figura presidencial (como vrtice de representacin y de autoridad a nivel nacional). 15

Aqu tenemos una corriente poltica que obra en dos sentidos. Por un lado, el grado de descentralizacin y autonoma, la independencia relativa y los recursos de las autoridades regionales frente a las autoridades nacionales. Pero tambin y de modo inverso, la incidencia que tienen a su vez los poderes regionales en las instancias nacionales, donde puede haber y a menudo hay, dos circuitos combinados de decisin: la relacin que la presidencia entabla con el parlamento y la que entabla con las jefaturas regionales, en intercambios bilaterales e incluso a travs de mecanismos colectivos de concertacin. Esto ocurre en los pases federales, cuando el federalismo es efectivo y ms o menos robusto (Brasil es el ejemplo ms notable, aunque no el nico). Pero tambin ocurre en algunos pases unitarios y dentro de las

circunscripciones municipales. Amrica Latina ofrece en este sentido un mapa diversificado, que ha ido variando: en base a la tensin centralizacin-descentralizacin y dependiendo de la distribucin regional de las fuerzas de los partidos.

3.- Otro factor interviniente, que puede parecer menos relevante, pero tiene tambin importancia para la textura pluralista, es la organizacin de los servicios pblicos, las agencias de regulacin y los cuerpos de contralor. En este plano podemos encontrar dos modelos: formatos centralizados, con departamentos dependientes de la presidencia y de los ministerios; o formatos descentralizados, con organismos que gozan de mayor autonoma. En ambas frmulas incide a su vez el tipo de relacin triangular que se establece entre estas oficinas especializadas, la presidencia y el parlamento. Las jerarquas de estas instituciones pueden ser unipersonales o colegiadas y en este ltimo caso, permiten una integracin plural, que refleje de alguna manera la proporcionalidad

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parlamentaria. Esta es la estructura ms propicia para los organismos de contralor con funciones tradicionales y remite tambin a los problemas de diseo de las nuevas agencias de regulacin que han ido surgiendo. La frmula se aplica a veces a los servicios pblicos y a las empresas del estado, dando lugar como en Uruguay o en Costa Rica a sistemas de coparticipacin de los partidos polticos en los directorios de tales organismos, con representantes de la mayora y de las minoras.

4.- La clave de bveda del pluralismo en los regmenes democrticos est en la combinatoria de la arquitectura institucional con el sistema de partidos, cuya configuracion est a su vez asociada a las reglas electorales. Como es bien sabido, esta triloga la interrelacin compleja entre rgimen de gobierno, estatuto electoral y sistema de partidos aporta los pilares bsicos de una constitucin poltica determinada y est en el centro de los debates comunes de la Ciencia Poltica.

Las relaciones de partido y especficamente, el equilibrio entre las fuerzas de partido constituye un factor decisivo para el diseo de las instituciones polticas, tanto en los momentos fundacionales originarios, como en los ciclos sucesivos de cambio. A

continuacin, la dinmica regular de gobierno moldeada por la distribucin concreta de poderes - depende principalmente de la forma en que se articulan las instituciones y los partidos.

Esta dimensin ha sido rescatada por algunos abordajes recientes acerca del presidencialismo latinoamericano (Mainwaring & Shugart 1997) y remite a un tpico clsico en los estudios de la poltica moderna: que se refiere a la estructura del sistema

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de partidos, su desempeo en los procesos electorales y tambin, de manera especfica, la participacin y el relacionamiento de los partidos en los procesos de gobierno.

Importa pues analizar el rgimen electoral y sus efectos, las aplicaciones del principio mayoritario y sobre todo del principio proporcional - que es la frmula ms comn en el presidencialismo latinoamericano, en una combinatoria que Lijphart y otros autores consideran inconveniente. Las elecciones concurrentes o separadas para los diferentes organismos (presidencia, cmaras parlamentarias, autoridades regionales), la existencia de elecciones primarias o internas y si estas son abiertas o cerradas. En fin, todos los aspectos relevantes que la copiosa literatura en la materia se ha ocupado de discutir recurrentemente, en trminos generales y en su combinacin especfica con el rgimen presidencial.

Atado a ello interviene como dimensin fundamental el sistema de partidos y el desempeo de los partidos como sujetos polticos. A este respecto, hay que examinar dos cuestiones estratgicas: a) la configuracin del sistema de partidos y su grado de institucionalizacin (consistencia y estabilidad, lealtad e integracin poltica), as como la disposicin ideolgica y los patrones de competencia; b) la forma en que los partidos se inscriben en las instituciones polticas y su performance como actores de gobierno, lo que remite a la problemtica del party government: cuestin que se ha desarrollado en referencia a los regmenes parlamentarios y que recibe en ese campo una atencin creciente (Budge & Keman 1990), pero que se aborda tambin para el caso de los EEUU (Mayhew 1991, Katz 1987) y debe necesariamente ser encarada en los regmenes presidenciales de Amrica Latina .
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Para un abordaje comprensivo de la problemtica del party government, ver Castles & 18

A este respecto, importa en primer lugar el carcter bipartidista o pluripartidista de la ecuacin vigente, en una distincin que para algunos autores cuenta ms que la filiacin institucional del rgimen de gobierno (Duverger 1957) y que en rigor no borra las diferencias entre parlamentarismo y presidencialismo, pero da lugar en cada uno de estos sistemas a variantes significativas. Aqu no slo interesa la naturaleza del sistema de partidos, sino tambin la clase de partidos que lo integran, de acuerdo con las diversas nomenclaturas usuales y en particular, si son de tipo americano o de tipo europeo (social-demcrata), de organizacin ms laxa o ms rgida, unitarios o coalicionales, centralizados o de confederacin regional, teniendo en cuenta el grado de heterogeneidad y de fragmentaciln interna, asentados en la disciplina partidaria o acostumbrados a cierta independencia, sobre todo en lo que respecta a la accin parlamentaria.

Los pro y los contra de cada uno de estos rasgos han sido considerados como elementos favorables o perniciosos en las discusiones sobre el presidencialismo y a menudo predomina la creencia de que este rgimen puede funcionar mejor en las condiciones en que se supone que opera el sistema de los Estados Unidos: bipartidismo, con grandes unidades de asociacin regional y textura flexible, heterogneas y abiertas, cuyos representantes en el Congreso no suelen estar sujetos a una disciplina orgnica. Ms all de la exactitud de estas apreciaciones sobre el panorama americano, que pueden ser discutibles, no resulta fcil sealar cules son las frmulas ms apropiadas y de hecho, lo que muestra el anlisis comparado es una diversidad de combinatorias entre instituciones y partidos que dan lugar a diferentes modos de gobierno, cada uno con sus
Wildenmann 1986, Katz 1987, Blondel & Cotta 1996. En referencia a Amrica Latina, ms all de algunos estudios de caso (Meneguello 1998, Lanzaro 2000), un planteo de vocacin comparativa se encuentra en Cansino 1997. 19

propiedades especficas, sus vicios y sus virtudes: en el rgimen presidencial tanto como en el parlamentario, en esquemas de gobierno unificado y de gobierno dividido, con figuras bipartidistas - ms o menos equilibradas - y tambin con figuras multipartidistas, que se han ido extendiendo en unos cuantos pases, sin tener necesariamente los efectos de inestabilidad y parlisis que algunos autores le adjudican.

Presidencialismo de compromiso y presidencialismo de coalicin.

En base al cruce reseado, de relaciones institucionales y relaciones partidarias, el presidencialismo al igual que el parlamentarismo llega a albergar lgicas polticas distintas. Puede haber un dominio de mayora. Puede haber tambin una dinmica adversativa, de bloqueos y confrontaciones, con cuadros de parlisis o desembocaduras crticas. Pero entre esas alternativas polares existe un campo de posibilidades para el compromiso y las coaliciones, que ha sido transitado anteriormente y que en la actualidad presenta nuevas perspectivas. Sobre esta base identificamos como especies corrientes, de composicin pluralista: el presidencialismo de compromiso y el presidencialismo de coalicin.

1 - Los gobiernos de coalicin en rgimen presidencial tienen sus antecedentes en otras pocas. Junto con el caso de Chile bajo la Constitucin de 1925 (Faundez 1997), el ejemplo de Brasil (particularmente de 1946 a 1964) es el ms ilustrativo en este sentido y por ello mismo, el que ha llevado a acuar una nomenclatura presidencialismo de coalicin (Abranches 1988) que en las ltimas dcadas se extiende, a travs de

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frmulas que segn la sabidura convencional slo el parlamentarismo estaba llamado a propiciar (Sartori 1994).

El presidencialismo de coalicin se configura cuando media un acuerdo poltico entre partidos, que se desempean como socios, asumiendo una orientacin determinada y deberes de reciprocidad, a efectos de encarar acciones de gobierno, componer el gabinete e integrar otros cargos estratgicos. La coalicin de gobierno puede ser precedida por una coalicin electoral, que incide en la designacin del propio presidente, lo que suele ocurrir al extenderse el sistema mayoritario de eleccin presidencial, en dos vueltas ciudadanas o con arbitraje parlamentario (como en Bolivia) .
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Habr pues asociacin para gobernar, los ministros representan a los miembros de esa sociedad y tanto su designacin como su retiro depende de la disposicin jerrquica del presidente y de la voluntad de los partidos concurrentes . Tenemos pues un esquema de gobierno compartido, con cuadros ms paritarios o cuadros de asimetra entre el partido formador de la coalicin y sus socios, en una composicin que tiene como pivot al presidente y a su estado mayor.
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14 El vnculo entre las coaliciones electorales y las coaliciones de gobierno plantea interrogantes, de alcance particular, como en el caso de Chile (por la peculiaridad de sus reglas electorales) y de alcance ms general, en la medida que se extiende en Amrica Latina el rgimen mayoritario de eleccin presidencial, con ballottage (Chasquetti 2001). 15 La participacin en el gabinete y el compromiso de responsabilidad poltica son elementos determinantes. Sin embargo, a veces se considera como miembros de una coalicin a los partidos de "apoyo", aunque no participen en el gabinete, si de alguna manera comprometen su responsabilidad y tienen influencia en la factura poltica del gobierno. Inversamente, puede haber integrantes del gabinete de distinta filiacin partidaria, sin que exista coalicin, cuando tales ministros no representan a sus partidos (aunque su presencia tenga efectos simblicos) y si stos no comprometen su responsabilidad, ni comparten como socios los trazados de gobierno. En sto encontramos enfoques diferentes sobre el concepto de coalicin y sus requisitos constitutivos. A estos efectos es til tener en cuenta la tipificacin de las distintas modalidades de integracin del gabinete presidencial que ha hecho Amorim Neto (1998): seleccin partidaria, interpartidaria, no partidaria, mixta, por coalicin o por cooptacin. 21

Una coalicin est hecha a la vez de cooperacin y competencia poltica. Competencia de los socios que adoptan una estrategia comn frente a otros actores. Competencia de los socios entre s, en un juego de convergencia y diferenciacin, que es por cierto bastante problemtico para los comensales. Hay aqu un balance complejo de costos y beneficios, que interviene en la intensidad, la duracin, el funcionamiento y la eficiencia de la sociedad.

Las coaliciones de gobierno en sistemas presidenciales tienen sus singularidades, que derivan del formato institucional, del cuadro de incentivos y en particular, de la investidura del presidente: su eleccin directa y el mandato por un perodo fijo, sus competencias como jefe de estado y jefe de gobierno, las facultades de jerarqua en el gabinete y en el conjunto del Poder Ejecutivo, as como su posicin con respecto a los otros rganos pblicos.

Las coaliciones en el presidencialismo han sido poco estudiadas.

Hay menos

experiencias y poco se ha reparado en ellas. Pero en los ltimos aos se abre paso una lnea de investigacin incipiente, con estudios de caso y algunos anlisis de tipo comparado .
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De todos modos y salvadas las distancias, al abordar estas coaliciones cabe emplear el arsenal terico que se ha desarrollado en referencia a los regmenes parlamentarios y que se alinea en dos grandes tradiciones (Laver & Schofield 1990): la teora de juegos, en la senda William Riker y el tronco de la "European Politics". Es posible
16 Cfe: Flisfish 1992, Deheza 1998, Amorim Neto 1998, Chasquetti 2001b, Cheibub & Limongi 2001, Cheibub, Przeworski & Saiegh 2001.

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aplicar en el presidencialismo las clasificaciones que toman en cuenta el tamao (Riker 1962) y la vecindad ideolgica (Axelrod 1970). Tambin puede acudirse a las explicaciones sobre los estmulos que inducen a los partidos a ingresar en coaliciones de gobierno: votos, polticas pblicas, cargos y territorios administrativos, como lugares de patronazgo ("vote seekers", "office seekers", "policy seekers"), una triloga que se refiere a propsitos no necesariamente excluyentes y que suelen combinarse en el clculo de costos y beneficios que hacen los actores partidarios (Strom 1990b).

En trminos generales y ms all de las condicionantes de cada caso, puede decirse que el desarrollo actual de las coaliciones en Amrica Latina responde fundamentalmente a la expansin del multipartidismo y a la extensin del sistema mayoritario de eleccin presidencial (en dos vueltas electorales o con arbitraje parlamentario en segunda instancia), que a nivel legislativo se combina usualmente con la representacin proporcional o con un rgimen binominal como el chileno, que tambin genera un aliciente coalicional.

En ese marco interviene la competencia entr los partidos y el proceso de aprendizaje que han ido haciendo las lites polticas. Lo que ha dado lugar a la formacin de coaliciones de distinta geometra, dependiendo de la filiacin y del nmero de los actores en juego: coaliciones en tradas (de dos contra uno), esquemas de multipartidismo bipolar (bloque versus bloque) o alineamientos alternativos en escenarios multipartidarios ms flexibles.

2 - Algunos autores tienden a identificar el compromiso y la coalicin, asignando a este ltimo trmino una acepcin muy amplia y renegando de las denominaciones

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diferenciadas que se emplean en la academia y en la jerga poltica (Fiorina 1991). Por ms vaga que sea la nocin de compromiso y por ms que la idea de coalicin se utilice en sentidos diferentes, parece pertinente mantener el distingo, a sabiendas de que estamos en una zona en la que las diferencias se vuelven a veces problemticas .
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En el presidencialismo de compromiso hay tambin un patrn de cooperacin, negociaciones, equilibrios interpartidarios y acuerdos especficos. No media sin embargo un pacto envolvente, con ataduras de responsabilidad. Los tratos se establecen en

referencia a decisiones ejecutivas y a proyectos legislativos, entre jefes y miembros de los partidos o fracciones de partido, caso a caso y a veces con respecto a decisiones mayores de poltica nacional. Es un expediente comn, en los casos en que se requieren mayoras calificadas para la aprobacin de ciertas leyes y resoluciones estratgicas. Estos

arreglos influyen en los desempeos parlamentarios y en el temperamento de la administracin, condicionando la gestin del presidente y su gabinete, sin que exista no obstante un gobierno compartido. Incluso, puede llegar a haber ministros de distinta filiacin, pero stos no representan a su partido, salvo quizs como suele ocurrir - en un sentido "emblemtico" o "descriptivo", que no comporta necesariamente un arreglo cooalicional para la integracin del gobierno.

3.- Las coaliciones y los compromisos surgen como modalidades de composicin poltica cuando el presidente no cuenta inicialmente con mayora parlamentaria: en

17 Por ejemplo, Sundquist (1988) considera como coalicin lo que a menudo no es ms que un acuerdo o una alianza focal entre legisladores de distintos partidos, en torno a la sancin de una ley o para determinadas decisiones de importancia, en una prcica de compromisos que es muy comn en el Congreso de los EEUU. La misma discusin conceptual (o nominativa: si hablamos de compromisos para referirnos a las alianzas o coaliciones puramente parlamentarias ms o menos puntuales - que no se traducen en la formacin del gobierno) puede plantearse en varios casos latinoamericanos, histricamente y en la actualidad. 24

sistemas multipartidistas o en sistemas bipartidistas, con situaciones de gobierno dividido.

La nocin de gobierno dividido surge en los Estados Unidos para definir las situaciones en que la presidencia corresponde a un partido y al menos una de las dos cmaras del Congreso est controlada por el partido de oposicin. Este es uno de los efectos posibles e incluso deseables del diseo electoral, que permite que el voto separado y con opciones distintas, para la presidencia y para las cmaras: ya sea en la misma instancia, cuando las elecciones para ambos rganos son concurrentes, con el corte estratgico del voto (split-voting o ticket-splitting), o bien cuando hay elecciones en single, slo para el Congreso en perodos que no coinciden con la renovacin presidencial. Esto ha ocurrido frecuentemente, sobre todo en la segunda mitad del siglo XIX y en la segunda mitad del siglo XX. Desde 1946, la mayora de los presidentes (Truman, Eisenhower, Nixon, Ford, Reagan, Bush, Clinton) ha tenido que lidiar con esta divisin partidaria (split-party control) en ancas de la separacin de poderes y del bicameralismo (Jones 1994, Cox & Kernell 1993, Sundquist 1988)18. De modo que el gobierno dividido que da lugar a un caso emblemtico de la poltica de compromisos - se ha convertido en una nota comn del sistema americano (divided we govern: Mayhew 1991).

Estirando la nocin, el gobierno dividido puede darse asimismo en sistemas pluripartidistas y de hecho con gobiernos de minora, sea en algunos regmenes

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La tipificacin deriva del cruce de las relaciones de partido con la divisin institucional y supone un desarrollo de la hiptesis originaria de la separacin de poderes, para la cual el gobierno deba ser por definicin dividido y as se lo quera, al margen de la entrada de los partidos y de la unificacin que se puede perfilar si algn conjunto tiene a la vez la mayora en el ejecutivo y en el legislativo. 25

parlamentarios europeos (Strom 1990a), sea en regmenes presidenciales, como ocurre ltimamente en muchos pases de Amrica Latina19.

El presidencialismo realmente existente: diversidad democrtica y desarrollos pluralistas.

1.- Aunque los crculos acadmicos haya podido constituir una moda universal, durante los aos que corrieron desde el planteo seminal de Juan Linz, la opcin parlamentaria no tuvo andamiento en Amrica Latina y no es evidente que vaya a tenerlo en el corto plazo. Los procesos polticos y la transicin histrica que conducen a una rotacin fundamental en los modelos de desarrollo, continan ventilndose en el cauce del presidencialismo, con saldos diferentes pero sin duda importantes en materia de eficiencia gubernamental, de innovacin poltica y de reformas estructurales.

Hay por ende un desplazamiento histrico que alienta el replanteo de los debates tericos. En vez de un cambio en el principio de gobierno, lo que est en juego es la renovacin del rgimen presidencial (Nohlen & Fernndez 1998): por caminos diversos y claro est, con sus diferentes gneros. Lo que en ms de un caso supone un desarrollo positivo de los formatos especficos de la democracia presidencial.

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Es tambin el cuadro que se presenta en Francia, en los casos de cohabitacin: dentro de los marcos de un rgimen semi-presidencial, de Poder Ejecutivo dualista y elecciones parlamentarias intercaladas, con un presidente que no es meramente protocolar y un primer ministro de otro partido (MitterrandChirac, Chirac-Jospin). Para un anlisis de la figura del gobierno dividido, ms all de la frontera de los Estados Unidos, puede verse el nmero monogrfico de Governance 4-3/1991.

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Estamos de hecho en otra etapa del presidencialismo latinoamericano, en la cual las nuevas improntas se combinan con los rastros seculares del mestizaje que lo caracteriza: un neo-presidencialismo, que viene con la ola democrtica de las ltimas dcadas y como protagonista de las grandes obras de reforma, alinendose a las conversiones de la poltica y de los partidos, del estado y de la economa.

2.- Segn la clasificacin que hemos propuesto, tenemos presidencialismos que operan en clave mayoritaria, sea en construcciones institucionalizadas de presidencialismo reforzado - o en base a ejercicios de corte plebiscitario, en frmulas que se ubican a veces en las fronteras de la legalidad y llegan a transgredir el sistema de garantas. En este cuadro entran los fenmenos de gobierno plenipotenciario (Eli Diniz) o del hiper-presidencialismo (Carlos Nino) - con algunas figuras, que cuando no caen en el autoritarismo franco, se inscriben en moldes de baja calidad democrtica: democracia delegativa (ODonnell 1992) o despotismo democrtico segn Tocqueville, con regmenes hbridos (Conaghan & Malloy 1994), que tienen un origen electoral pero dejan mucho que desear en sus prcticas de gobierno.

Aqu aparecen las peores versiones del presidencialismo y en particular los regmenes neo-populistas , que no se parecen demasiado a los populismos tradicionales del siglo XX latinoamericano, entre otras cosas, porque carecen de organizaciones de masas slidas, siendo a menudo sin partido o anti-partido. Y tambin, porque en muchos casos se empean en desmontar los modelos que aquellos antepasados contribuyeron a edificar (Weyland 1996, Philip 1998). Collor de Mello (Brasil 1990-92) y por ms rato Alberto Fujimori (Per 1990-2001), fueron eslabones sobresalientes de esta cadena, que

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ha sufrido bajas, pero continua presente en una impronta ms nacionalista con Hugo Chvez en Venezuela y Lucio Gutirrez en Ecuador20.

Otros gobiernos quedan atrapados por la fragmentacin y el conflicto, con muestras de improductividad poltica y bloqueos institucionales, incluyendo algn golpe de estado parlamentario, que acarrea la destitucin del presidente. Ambos escenarios parecen confirmar los dictmenes pesimistas, aunque en realidad no estemos ante una derivacin necesaria del presidencialismo como tal, sino ante cuadros que denotan ms bien la flaqueza de las instituciones polticas y del sistema de partidos.

3.- En contraste, hay un conjunto de pases en los que la democracia presidencial se mantiene, o retorna despus de una dictadura, o bien abre avenidas inaugurales: en un panorama por cierto desparejo y de rutas diversas con diferente grado de consolidacin que combinan tradicin e innovacin, pasados favorables o rastros negativos y en todo caso nuevos desafos.

En este espectro, se incluyen ejemplares histricos de democracia pluralista, pero tambin algunos pases que van ganando en pluralismo, de hecho y de derecho: a travs de reformas institucionales y por las mejoras en el sistema de partidos. La tendencia no es unvoca y por el contrario, menudean al mismo tiempo las iniciativas que extienden algunos dispositivos mayoritarios, aumentan las facultades del presidente y la discrecionalidad de los comandos ejecutivos (los tcnicos y los titulares de la

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Esta lista podra incluir a Abdal Bucaram (Ecuador 1996-97) y otros ejemplos discutibles: Carlos Andrs Prez (Venezuela 1988-92) o incluso Carlos Menem (Argentina 1989-99). Marcando las diferencias entre Menem y Collor, ver Palermo 1998. Para una comparacin de Per y Brasil: Mayorga 1996. Sobre el fujimorismo: Cotler & Grompone 2000.

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nueva gerencia pblica), pronunciando corrientes de largo plazo y mediante algunos usos de ltima generacin. Hay as movimientos contradictorios y contenciosos, pulseadas en un sentido y en otro, con inclinaciones que son universales, puesto que cunden tambin en los otros regmenes de gobierno y fuera de la comarca latinoamericana.

4.- Un caso paradigmtico de presidencialismo pluralista ha sido el de Uruguay (Lanzaro 1998 y 2000), gracias a la consistencia de uno de los sistemas bipartidistas ms antiguos del mundo (Partido Colorado y Partido Nacional) y en base a las matrices polticas que predominaron a lo largo del siglo XX. Eleccin presidencial por mayora simple y representacin proporcional "integral", en ambos casos con el "doble voto simultneo", que permite a la vez, la competencia entre partidos y la competencia interna entre sectores de un partido, con diversas candidaturas presidenciales y parlamentarias. A eso se une la "coparticipacin" de los dos partidos tradicionales en la administracin de los servicios pblicos y en los organismos de contralor, as como un vnculo relativamente balanceado entre la presidencia y el parlamento, con una tabla exigente de mayoras calificadas, que reclama arreglos de consenso. Tanto o ms que en otros pases, hubo entonces una prctica secular de "compromisos" y algunas experiencias de coalicin, en la democracia consociational ms firme de Amrica Latina.

En las ltimas dcadas, el desarrollo de la izquierda marca el pasaje al pluripartidismo, en un proceso que genera una poltica de "bloques" y coaliciones, de ordenacin bipolar (los partidos tradicionales de un lado, el Frente Amplio del otro), dando paso a la Reforma Constitucional de 1996. La nueva normativa aumenta los poderes del

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ejecutivo y podra admitir un modo de gobierno mayoritario, pero conserva varias de las reglas pluralistas y tiende a preservar el sistema multipartidario: en efecto, la eleccin del presidente ha pasado a regirse por el principio de mayora, con candidaturas nicas y en doble vuelta, pero la integracin de las cmaras se define en la primera vuelta, por rigurosa representacin proporcional.

5.- Hay igualmente otros pases en los cuales la democracia presidencial se afirma y se acerca a un prisma pluralista, recorriendo la senda de las coaliciones de gobierno (Bolivia, Brasil, Chile) o con otras frmulas (Cost Rica).

Desde las antpodas, Mxico - que fue el arquetipo de un presidencialismo imperial recorre en este sentido un trayecto significativo: que comenz en la segunda mitad de los aos setenta (con el "transformismo" de Lpez Portillo y Reyes Heroles) y se despliega con mayor intensidad entre la polmica eleccin de Salinas en 1988 y los comicios nacionales del 2000, que dan lugar a la alternancia del PAN, despus de setenta aos de dominio hegemnico del PRI (Aguilar Villanueva 1994, Casar 1999, Lujambio 2001, Loaeza 2002).

Este proceso que puede ser visto como una segunda revolucin mexicana tiene su eje en la reforma electoral y la mutacin del sistema de partidos, dando lugar a un nuevo esquema de gobierno. Mediante un contencioso poltico y una serie de reformas

pactadas, se llega a establecer un rgimen electoral limpio y competitivo, que adquiere una legitimidad indita y que reposa en la instalacin fundacional de rganos de contralor independientes, en particular el Instituto Federal Electoral que es una pieza clave en la nueva ingeniera institucional. El cambio en las normas jurdicas y en las

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reglas "metaconstitucionales"- e incluso, algunos gestos de autolimitacin - acotan las facultades del presidente, como jefe de gobierno y como jefe "mximo" del partido oficial, que perder sus privilegios de partido del estado, atraviesa por una crisis considerable y experimenta fracturas21.

El fin del monopolio del PRI da lugar a un sistema multipartidista, con tres unidades mayores, que se traduce en la representacin parlamentaria. Primero el PRI (1997), despus Fox y el PAN (2000 y 2003) estrenan situaciones de gobierno "dividido". Habr asimismo una pluralidad palpable en la rbita del federalismo. Antes de llegar a la presidencia, el PAN conquista unas cuantas gobernaciones y por dos veces consecutivas (1997-2000), la izquierda nucleada en el PRD gana el Distrito Federal, logrando plazas en otros estados.

En un hito histrico, se delinea as un horizonte de poderes compartidos, de balances relativos y controles mejorados, con intercambios interpartidarios y relaciones institucionales que - dada la biografa mexicana - resultan inauditos y abren nuevas expectativas, para la afirmacin de la democracia y para las ganancias del pluralismo.

La ruta de las coaliciones: estrenos y reestrenos.

En esta nueva etapa del presidencialismo latinoamericano y en trminos llamativos, hay un auge importante de las frmulas de coalicin: coaliciones electorales y

21 En 1999 se acude a elecciones internas reidas para la nominacin del candidato oficialista, que hasta enonces era ungido por el "dedazo" del presidente saliente. 31

particularmente coaliciones de gobierno, que se han registrado en varios pases en pocas anteriores y que hoy presentan caractersticas renovadas.

1. En Mxico, la llegada del gobierno dividido ha dado pie a una serie de acuerdos parlamentarios, que algunos autores caracterizan como coaliciones y que pueden verse simplemente como actos de compromiso, que slo tienen efectividad a nivel del Congreso. El dbut se produjo en la poca de Salinas, para aprobar enmiendas

constitucionales. A efectos legislativos, se ha vuelto una prctica necesaria a partir de 1997, durante las presidencias de Zedillo y de Fox (Casar 2000, Lujambio 2001, Nacif 2001). Pero las coaliciones de gobierno en sentido estricto, se han concentrado en estos aos en los pases del sur del continente.

2. La experiencia argentina es la ms azarosa. El triunfo de la Alianza entre la UCR y el Frepaso, en las parlamentarias de 1997 y en las presidenciales de 1999, puso en marcha un prospecto de coalicin y alent la esperanza de tener un pas normal, despus muchos avatares y tras diez aos de reinado de Carlos Menem. Este haba hecho uso y abuso de un temperamento hegemnico y ejerci un gobierno crudamente mayoritario, con una concentracin asombrosa de poderes y poco respeto por los equilibrios institucionales (en relacin al Congreso, al sistema federal y al Poder Judicial). Titular de un liderazgo muy enrgico, Menem supo gozar de apoyos

partidarios y de respaldos corporativos, en el peronismo y entre sus allegados, en un escenario sin mayores contrapesos polticos, favorecido inicialmente por las franquicias de una crisis muy aguda22. Por las buenas y por las malas (aprovechando la

22 La literatura sobre el menemismo es tan extensa como la atencin y los ardores polmicos que este

fenmeno despert. Para un examen de los aspectos que aqu se sealan ver entre otros: Palermo & Novaro 1998, Llanos 1998, Margheritis1999, Ferreira Rubio & Goretti 1996.

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delegacin de poderes que le vot en su momento el Congreso y acudiendo muchas veces a los decretos de urgencia), impuso una de las versiones ms perversas de la agenda neo-liberal de los 90.

Las expectativas que levant la Alianza se frustraron rpidamente. El fin de la convertibilidad trajo consigo el desplome de De la Ra y puso en jaque los avances que haban despuntado en el sistema de partidos: un default poltico derivado de la incompetencia del presidente y de su falta de liderazgo, pero tambin de la fragilidad congnita de la coalicin y de sus componentes. Esta era una circunstancia tpica, para que un rgimen parlamentario mostrara sus virtualidades. Sin embargo, la crisis no acarre como en otros tiempos una ruptura institucional y al cabo de un interinato propicio, la salida se busca por la va democrtica de la competencia electoral. El peronismo vuelve as a tomar la posta y a travs de una disputa con el propio Menem, lleva a Nstor Kirchner a la presidencia: en un paisaje que reproduce el esquema secular de desequilibrios partidarios, pero marca una inflexin (neo-keynesiana) en los rumbos econmicos y alienta otro empuje de renovacin poltica.

Las desgracias de la Alianza no invalidan el formato del gobierno de coalicin en rgimen presidencial, que si fall en la Argentina - por los vicios especficos que evocamos - ha tenido en cambio prosperidad en otros pases de la regin, en los cuales el sistema de partidos se porta mejor.

3. Brasil es una buena muestra en este sentido, dado que el presidencialismo de coalizo (Abranches 1988) tiene en este pas antecedentes histricos nutridos en particular de 1946 a 1964 y a partir de la recuperacin de la democracia en 1985, ha

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dado lugar a un nuevo ciclo, que se prolonga hasta la actualidad. Salvo Collor de Mello, cuyo problemtico pasaje fue recortado por el impeachment (1990-1992) y mostr las debilidades propias de un populista anti partido, los presidentes que se sucedieron en esta etapa armaron coaliciones de gobierno conducentes: en el arco de un sistema de partidos flexible, pero mucho ms consistente de lo que usualmente se cree, que ha ganado en centralidad e institucionalizacin, afirmando su capacidad decisoria y sus aptitudes para alternar la competencia con la cooperacin (Meneguello 1998).

Durante sus dos perodos (1994-2002), Fernando Henrique Cardoso fue el pivot de una composicin coalicional dirigida por el centro con alianzas hacia la derecha, que permiti llevar adelante una poltica estable de recuperacin econmica y reformas estructurales. Con la llegada de Lula da Silva y del PT (2003) que es un estreno

histrico para Brasil y Amrica Latina el pivot se corre hacia posiciones de centro izquierda, en un trnsito sin traumas. Teniendo un nuevo giro y apoyaturas acotadas,

este gobierno se ajusta sin embargo a las claves de la tradicin republicana del pas centralidad del liderazgo presidencial, multipartidismo, representacin proporcional y federalismo robusto dando continuidad al presidencialismo de coalizo, que como es habitual, combina el ncleo coalicional con un radio de compromisos, en el seno del Congreso y en el circuito de los gobernadores23.

4. Chile retoma algunos rasgos de las dcadas anteriores a la de l960 (Fandez 1997), iniciando una nueva tanda de coaliciones y compromisos, en un rgimen que tiene que
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Para un panorama de los procesos de gobierno y reforma del estado en el presidencialismo brasileo, desde Jos Sarney a Fernando Henrique Cardoso, ver los diferentes abordajes de Diniz 1997, Meneguello 1998, Figueiredo & Limongi 1999, Lessa 2001, Mettenheim 2001, Palermo 2001, que ayudan a desmistificar algunas de las creencias que la sabidura convencional ha hecho correr sobre el Brasil. 34

lidiar con los enclaves autoritarios legados por Pinochet (Siavelis 2000, Carey 1998, Moulin 1992). Habr entonces una democracia limitada, que al mismo tiempo presenta siluetas que se consideran consensuales y pluralistas. Esto ocurre en un sistema multipartidista que se alinea fundamentalmente en dos grandes bloques. El polo de la derecha Renovacin Nacional y UDI - que se recompone y adquiere nuevas proyecciones, a partir del desempeo estelar de Joaqun Lavn. El polo de la

Concertacin integrado por la Democracia Cristiana, el Partido Socialista, el PPD y los radicales una coalicin entre partidos que fueron adversarios antes de la dictadura, que se forj en la reconquista democrtica y gobierna desde 1990.

Ambas coaliciones estn condicionadas por la bipolaridad poltica que surge de la transicin y por las reglas electorales impuestas por la Constitucin de 1980: mayora absoluta con doble vuelta para la presidencia y circunscripciones binominales, con premio a las minoras, para el Congreso. Las presidencias de Patricio Aylwin,

Eduardo Frei y Ricardo Lagos, se asentaron en la Concertacin, promoviendo a la vez acuerdos consensuales con el bloque parlamentario de la derecha, para resolver cuestiones de importancia. A la coalicin de gobierno que opera como coalicin electoral se suma pues una prctica de compromisos, labrando una experiencia consistente y exitosa, que no deja de presentar problemas, ni anula por cierto la competencia entre los partidos y al interior de cada bloque24.

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La Concertacin se ha puesto a prueba con el desplazamiento del centro demcrata-cristiano y la eleccin de Ricardo Lagos. Aunque seguir probablemente en pie, entre otras cosas por el condicionamiento electoral, se ha vuelto problemtica para la diferenciacin de sus propios socios y debe afrontar el reto de la derecha, que desde los comicios de 1999 se perfila como desafiante.

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5. Desde 1990, Uruguay se fue internando asimismo en las frmulas de coalicin: distintas de las que experiment el bipartidismo tradicional y distintas tambin del sistema de acuerdos legislativos transversales entre blancos y colorados, que fue lo ms usual a lo largo del siglo XX, asentando por entonces un esquema de presidencialismo de compromiso, similar al de los EEUU (Lanzaro 2000, Chasquetti 1998, Mancebo 1991). Precisamente, a partir del desarrollo de la izquierda reunida en el Frente Amplio y en la medida que se afirma el multipartidismo, habr un formato de competencia bipolar aunque no polarizada y la poltica de tringulo deja paso a una poltica de bloques. Ante el tercero en discordia, los viejos adversarios histricos Partido

Colorado y Partido Nacional celebran una serie de coaliciones, que comienza con cortedad en el gobierno de Lacalle (1990-95), tiene una experiencia slida en la segunda presidencia de Sanguinetti (1995-2000) y cubre el primer tramo del mandato de Batlle (2000-02). La Constitucin de 1996 introdujo la eleccin presidencial mayoritaria - con ballottage - y lleva a que ambos partidos se estrenen tambin en las coaliciones electorales.

Este esquema de dos contra uno propuso nuevos montajes de competencia y de gobierno, pero no deja de ser un problema para la diferenciacin de los socios, cuyos votos tienden a descender, mientras que la izquierda lleg al 40% en 1999 y sigue creciendo, en una sintona gradual y moderada. Las coaliciones sirvieron para extender las reformas de segunda generacin, aunque el patrn de competencia y el pluralismo del sistema mantienen de todos modos un signo incremental y amortiguado, que acota la liberalizacin y las privatizaciones.

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6. Bolivia que durante aares padeci de una inestabilidad endmica ha hecho una revolucion silenciosa (Mayorga 1997), que la lleva a asentar su sistema de partidos y a iniciarse en el camino de los pactos y de las coaliciones. Hay para sto un

aprendizaje poltico y una condicionante institucional: la eleccin mayoritaria del presidente, que si no se resuelve en la primera vuelta pasa al arbitraje parlamentario (en una frmula similar a la que estableca en Chile la Constitucin de 1925). En un

horizonte multipartidista y con la libertad efectiva de no nombrar al candidato que sali primero en la consulta ciudadana directa, se han tejido en el Congreso coaliciones electorales, que luego empezaron a traducirse en coaliciones de gobierno. Con el antecedente del Pacto de la Democracia que respald la gestin de Paz Estenssoro (1985-89), estos acuerdos han incidido en todas las presidencias siguientes: Paz Zamora (1989-93), Snchez de Lozada (1993-97, desde 2001 en su segundo mandato) y Bnzer (1997-2001).

Tenemos as un presidencialismo parlamentarizado (Mayorga 2001), en un rgimen hbrido (Gamarra 1992), que canaliza el multipartidismo y ha logrado regularizar la alternancia entre los tres conjuntos mayores (de izquierda a derecha: MIR, MNR, ADN), en base a una competencia centrpeta y a los pulsos de cooperacin. Ello dio lugar a un ciclo indito de gobernabilidad y permiti impulsar las polticas de ajuste estructural. Aunque hay movimientos populistas que no encuadran en la revolucin silenciosa y surgen conflictos que hacen sentir los efectos y defectos de la reforma del estado y las orientaciones econmicas - con claroscuros Bolivia parece haber

realizado en las ltimas dcadas una hazaa en su biografa poltica.

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7. En suma, el presidencialismo latinoamericano circula a travs de caminos sinuosos y diversificados, con tipos de rgimen y modos de gobierno distintos y mutantes, diferentes formatos de democracia y ciertas alternativas de pluralismo. En los itinerarios de fin de siglo no son pocos los pases que presentan en este orden un panorama alentador, con innovaciones polticas y desarrollos institucionales que por su complejidad, sus variantes y sus variaciones, difcilmente encuadran en los trminos simples que plante el debate parlamentarismo versus presidencialismo.

Para dar cuenta cabal de estos fenmenos y de los cauces histricos precedentes es preciso avanzar en la elaboracin terica, en la investigacin de los casos nacionales y en el anlisis comparado. Toda una agenda para la Ciencia Poltica contempornea y en particular para los estudiosos de Amrica Latina.

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.0Bibliografa

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