Banco Interamericano de Desarrollo

Divisin de Proteccin Social y Salud

Atencin integral a la primera infancia en Colombia: estrategia de pas 2011-2014

Nota sectorial para su discusin con las nuevas autoridades y actores del sector

NOTAS TCNICAS # 244

Monica Rubio Leonardo Pinzn Marcela Gutirrez

Diciembre 2010

Atencin integral a la primera infancia en Colombia: estrategia de pas 2011-2014

Nota sectorial para su discusin con las nuevas autoridades y actores del sector

Monica Rubio Leonardo Pinzn Marcela Gutirrez

Banco Interamericano de Desarrollo 2010

http://www.iadb.org Las Notas tcnicas abarcan una amplia gama de prcticas ptimas, evaluaciones de proyectos, lecciones aprendidas, estudios de caso, notas metodolgicas y otros documentos de carcter tcnico, que no son documentos oficiales del Banco. La informacin y las opiniones que se presentan en estas publicaciones son exclusivamente de los autores y no expresan ni implican el aval del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representan. Este documento puede reproducirse libremente.

Documento realizado con la asistencia de Claudia Pevere. Se agradecen los comentarios de Caridad Araujo (SPH/SCL), Adriana Montaa (SPH/SCL), Ana Lucia Muoz (SPH/SCL) y Hugo opo (EDU/SCL).

SIGLAS Y ABREVIATURAS
AIPI AIEPI DIT DNP EDA ECV EPS ERPD HCB IAMI ICBF IRA MEN MPS OIM OIT PAI PAIPI PMA POS PAI SISBEN SGP UPA Atencin integral a la primera infancia Atencin Integral a las Enfermedades Prevalentes de la Infancia Desarrollo infantil temprano Departamento Nacional de Planeacin Enfermedad diarreica aguda Encuesta de Calidad de Vida Entidades prestadoras de salud Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad Hogares Comunitarios de Bienestar Instituciones Amigas de la Mujer y la Infancia Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Infeccin respiratoria aguda Ministerio de Educacin Nacional Ministerio de la Proteccin Social Organizacin Internacional para las Migraciones Organizacin Internacional del Trabajo Plan de Accin Integral Programa de Atencin Integral a la Primera Infancia Programa Mundial de Alimentos Plan Obligatorio de Salud Programa Ampliado de Inmunizacin Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales Sistema General de Participaciones Unidad pedaggica de apoyo
iv

CONTENIDO
SIGLAS Y ABREVIATURAS ............................................................................................................................ IV I. II. INTRODUCCIN ........................................................................................................................................ 1 CONTEXTO GENERAL: SITUACIN DE LA PRIMERA INFANCIA EN COLOMBIA Y JUSTIFICACIN DE LA INTERVENCIN EN AIPI ............................................................................................................................ 2 A. SITUACIN ACTUAL DE LA PRIMERA INFANCIA .....................................................................................................2 B. JUSTIFICACIN A LA INTERVENCIN PRIORITARIA EN AIPI ......................................................................................13 III. LA RED DE PROTECCIN SOCIAL DE COLOMBIA Y LA PRIMERA INFANCIA .............................................. 18 A. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL PARA LA ATENCIN A LA PRIMERA INFANCIA ....................................................18 B. PRINCIPALES PROGRAMAS DE ATENCIN SEGN EL ENTE RESPONSABLE ....................................................................26 C. COBERTURA DE ATENCIN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA (AIPI) .......................................................................54 1. Cobertura de salud de los nios y nias menores de 5 aos ...............................................................55 2. Cobertura de educacin inicial ............................................................................................................56 3. Cobertura de servicios de nutricin ....................................................................................................56 IV. V. GASTOS Y FUENTES DE FINANCIACIN ACTUALES .................................................................................. 57 PRINCIPALES RETOS DE LA ATENCIN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA DE COLOMBIA Y RECOMENDACIONES DE POLTICA .......................................................................................................... 62 A. CONFORMACIN DE UN SISTEMA DE ATENCIN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA, COMO PARTE INTEGRAL DEL SISTEMA DE PROTECCIN SOCIAL....................................................................................................................................... 62 1. Asegurar la coordinacin interinstitucional necesaria para la atencin integral ...............................65 2. Garantizar una financiacin adecuada y sostenible ...........................................................................67 3. Introducir el concepto de educacin inicial y reconocer al ICBF y el MEN como sus principales actores ..............................................................................................................................72 4. Estandarizacin de los niveles de calidad del servicio: regulacin y supervisin ................................74 5. Promover asociaciones pblico privadas para una atencin integral de calidad ...............................74 6. Necesidades de informacin para el seguimiento de la estrategia en primera infancia ....................76 VI. LA EXPERIENCIA Y EL ROL DEL BID EN EL SECTOR ................................................................................... 77

REFERENCIAS ............................................................................................................................................... 79 ANEXO A ........................................................................................................................................................ 81

COLOMBIA ATENCIN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA1 I. INTRODUCCIN

Esta nota tcnica de Atencin Integral a la Primera Infancia (AIPI) tiene como objetivo servir de base al dilogo de polticas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Gobierno de Colombia (GCO) en un momento de transicin de la gestin de gobierno. Su estructura es la siguiente. Una primera seccin presenta como contexto un breve diagnstico de la situacin de la primera infancia en Colombia, as como la justificacin a la atencin prioritaria desde el punto de vista de las s polticas y el accionar pblicosa este segmento poblacional. En una segunda seccin, se presenta el marco normativo e institucional vigente, incluyendo la descripcin de los principales programas de AIPI, as como aspectos de su financiamiento. Finalmente, una tercera seccin presenta los principales retos de la atencin de la infancia en Colombia, delinea recomendaciones de poltica y propone aspectos para el accionar del BID en sta rea.

El presente documento retoma aspectos del estudio de Alternativas de asociacin pblico privada en la atencin integral a la primera infancia en Colombia. Estudio realizado por Econometra Consultores para el Departamento Nacional de Planeacin, mayo de 2010.

II.

CONTEXTO GENERAL: SITUACIN DE LA PRIMERA INFANCIA EN COLOMBIA Y JUSTIFICACIN DE LA INTERVENCIN EN AIPI

A. Situacin actual de la primera infancia 2

El Cdigo de Infancia y Adolescencia de Colombia, aprobado por la Ley 1098 de 2006, define la primera infancia como la etapa del ciclo vital en la que se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social del ser humano, y que comprende a la franja poblacional de 0 a 6 aos de edad. Los menores de 5 aos en Colombia, 4,8 millones de nios que equivalen a 9% de la poblacin total del pas3, se encuentran en situaciones de pobreza e indigencia ms graves que el resto de la poblacin. Usando la Encuesta de Calidad de Vida de 2008 (ECV-08) se observa que, mientras en ese ao 46% de los colombianos se encontraban en situacin de pobreza4 y 17,8% en situacin de indigencia5, para los nios menores de 5 aos la pobreza alcanzaba a 48% y la indigencia a 21%. La condicin de vulnerabilidad de este grupo etario se refuerza con los resultados del Registro nico de Poblacin Desplazada, en el cual se documenta que, diciembre de 2009, 7% de esta poblacin era menor de 5 aos (231.908 nios y nias). Si se utiliza la clasificacin de la poblacin de acuerdo a nivel SISBEN, se observa que 47% de los nios de 0-5, tanto en zonas urbanas como rurales, se encuentra en el primer nivel -nivel caracterizado por los peores indicadores de acceso a servicios-- tal y como se mostrar a continuacin. Por su parte, 19,5% de los nios menores de 5 aos estn clasificados como nivel SISBEN 2 y 3,8% como nivel SISBEN 36. El cuadro 1 pone en evidencia que los nios de 0-5 aos tienen bajos niveles de acceso a servicios pblicos como gas, acueducto y alcantarillado, lo cual es an ms grave en los niveles de SISBEN en los que se encuentran la mayora de nios colombianos (niveles 1 y 2) y en las
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Esta seccin del documento presenta la situacin de la primera infancia en Colombia de acuerdo a la ltima Encuesta de Calidad de Vida disponible (ECV 2008).
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Clculos de Econometra consultores usando como base la ECV-08. Hogares con ingresos por debajo de la lnea de pobreza (US 1.25 por da por persona). Hogares con ingresos por debajo de la lnea de indigencia. Clculos Econometra Consultores segn la ECV-08.

reas rurales. As, slo 41% de los nios de 0-5 aos vive en un hogar con conexin a la red pblica de gas (cifra que a nivel rural llega a 1% y que en SISBEN 1 es de tan slo 25%), 36% vive en hogares sin acueducto (95% a nivel rural y 56% en SISBEN 1) y el servicio de alcantarillado llega a los hogares de slo 76% de estos nios (7% a nivel rural y 55% para los de SISBEN 1).

Cuadro 1. Cobertura de servicios pblicos por nivel de SISBEN, ECV 2008

Total nios de 0-5 aos Electricidad 1 2 SISBEN 3 4 5 6 Total 92% 98% 100% 100% 100% 100% 96% Gas 25% 45% 56% 58% 84% 84% 41% Acueducto 44% 71% 80% 87% 100% 100% 64% Alcantarillado 55% 76% 88% 92% 100% 100% 76%

Fuente: Clculos propios, ECV 2008.

Cerca de 22% del total de nios menores de un ao y 15% de aquellos entre 2 y 5 aos no se encuentran afiliados al sistema de salud7. Esta situacin es an ms grave para aquellos en el primer nivel del SISBEN, donde 36% de los menores de un ao y cerca del 21% de aquellos en el rango de edad de 2 a 5 aos no estn cubiertos por el sistema. Desagregando lo anterior en trminos de regmenes de salud, se encuentra que 67% de los menores de 5 aos de los dos primeros estratos socioeconmicos estn afiliados al rgimen subsidiado, mientras que 30% tiene afiliacin en el rgimen contributivo. Este promedio esconde una importante diferencia de acuerdo a la situacin rural o urbana del menor. As, en el rea rural y para los dos primeros estratos sociales, 86% de los nios menores de 5 aos participa en el rgimen subsidiado (frente al 59% urbano), y apenas 13% en el contributivo (frente al 38% urbano)8. Cabe destacar que al ser preguntados por las razones de la no-afiliacin, tanto en reas
7 8

Lo anterior se puede observar en el cuadro 2. Al analizar el mismo fenmeno en trminos de SISBEN, se encuentra que el rgimen subsidiado de salud es el que presenta la mayor

urbanas como rurales, la razn principal notificada por estos dos primeros estratos sociales fue el encontrarse en espera del carn de afiliacin (37% y 34%, respectivamente), seguido por el exceso de trmites (con aproximadamente 18%) y la falta de dinero (10% rural y 19% urbano).

Cuadro 2. Cobertura preescolar y salud de los nios y nias menores de 5 aos en Colombia, ECV 2008
0-1 ao Preescolar 1 2 SISBEN 3 4 5 6 Total 5% 7% 7% 6% 0% 33% 6,4% Salud 64% 81% 92% 100% 100% 100% 78,2% 42% 41% 42% 51% 71% 100% 42,2% 2-3 aos Preescolar Salud 80% 87% 90% 92% 100% 100% 85,4% 30% 29% 31% 16% 45% 48% 29,8% 4-5 aos Preescolar Salud 78% 88% 91% 92% 100% 100% 85,5%

Fuente: Clculos propios, ECV 2008. Nota: El anlisis de cobertura preescolar para nios de 4-5 aos no incluye al grado de transicin, que es el nico grado obligatorio. Cuando se tienen en cuenta a los nios de 4-6 aos esta cifra se eleva a niveles de 43% (segn cifras del DANE para el 2008).

Cuadro 3. Porcentaje de nios menores de 5 aos que asisten a controles de crecimiento y desarrollo, ECV 2008
Estrato 1 y 2 Categora S No Total Rural 77% 23% 100% Urbano 77% 23% 100% Total 77% 23% 100% Rural 72% 28% 100% Estrato 3 Urbano 78% 22% 100% Total 78% 22% 100% Rural 77% 23% 100% Estrato 4, 5 y 6 Urbano 77% 23% 100% Total 77% 23% 100%

Fuente: Clculos propios, ECV 2008.

Aproximadamente 23% de los menores de 5 aos no asiste a controles de crecimiento y desarrollo (CRED), con poca variacin de acuerdo a zona urbana o rural y estrato

participacin de los nios de los dos primeros niveles de SISBEN (78.4% para los menores de un ao y 97.4% para aquellos entre 1 y 4 aos de edad).

socioeconmico (cuadro 3)9. Estas coberturas en salud se ven reflejadas en una mayor tasa de mortalidad neonatal, y en menores tasas de mortalidad infantil y de mortalidad de menores de 5 aos que el promedio mundial de pases con ingresos similares10. Las tasas de mortalidad de menores han disminuido desde 1990 en todo el mundo, sobre todo en pases de ingresos altos y medios, los cuales presentan indicadores menores al promedio global11. Al comparar las tasas de mortalidad de Colombia con el resto de pases con ingresos similares observamos que sta tiene tasas de mortalidad neonatal un poco mayores a las de estos pases (la tasa de Colombia es de 12 mientras que la del promedio de pases de ingreso medio-alto es 11), y tasas de mortalidad infantil y de menores de 5 aos menor al promedio (16 y 20, contra 19 y 23 respectivamente). Al comparar al pas con el resto de pases de Amrica Latina, se encuentran tasas de mortalidad neonatales similares y tasas de mortalidad infantil y de menores de 5 aos menores que el promedio. Si nos enfocamos en las causas de las mortalidades presentadas anteriormente para Colombia y analizamos la morbilidad y la mortalidad12 de los nios menores de 4 aos, observamos que la asfixia y trauma al nacer, y el bajo peso al nacer son responsables de 68% del total de aos saludables perdidos13 de los nios y nias colombianos menores de 4 aos. El cuadro 4 muestra que en 2009 por cada 1.000 nios nacidos vivos, cerca de 14 sufrieron defunciones perinatales (7.673 nios). Por otro lado, las defunciones por infeccin respiratoria aguda (IRA) fueron de 325, mientras que aquellas por enfermedad diarreica aguda (EDA) fueron de 164.
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El aumento en asistencia a controles de crecimiento y desarrollo como resultado de programas como Familias en Accin, que lo exigen como una corresponsabilidad, ha tenido efectos en trminos de mayores tasas de vacunacin en DPT (incrementos de 12% en el rea urbana) y de reducciones de hasta 11 puntos en la enfermedad diarreica aguda para menores de 4 aos en rea rural.
10

Segn la Organizacin Mundial de Salud, Colombia se clasifica como un pas de ingreso medio-alto, por lo que esta comparacin se realiza con pases en esta misma categora de ingresos. Los pases categorizados como de ingreso medio-alto son Algeria, Argentina, Bielorrusia, Bosnia y Herzegovina, Botsuana, Brasil, Bulgaria, Chile, Colombia, Islas Cook, Costa Rica, Cuba, Dominica, Repblica Dominicana, Fiji, Gabn, Granada, Jamaica, Kazajistn, Latvia, Lebanon, Libyan Arab Jamahiriya, Lituania, Malaysia, Repblica de Mauricio, Mxico, Montenegro, Namibia, Nauru, Niue, Palau, Panam, Per, Polonia, Romania, Rusia, San Cristobal y Nieves, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Serbia, Seychelles, Sur frica, Surinam, Repblica de Macedonia, Turqua, Uruguay y Venezuela.
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El mundo en promedio presenta tasas de mortalidad neonatal de 26 nios por cada 1.000 nacidos vivos, 45 nios fallecidos antes de cumplir 1 ao de edad por cada 1.000 nacidos vivos (mortalidad infantil) y 65 nios menores de 5 aos fallecidos por cada 1.000 nacidos vivos. Colombia presenta tasas de 12, 16 y 20 para estos mismos indicadores respectivamente.
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Fuente: Estudio Carga de Enfermedad Colombia 2005: Resultados Alcanzados. Centro de Proyectos para el Desarrollo de la Pontificia Universidad Javeriana. 2005.
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Se utiliza el AVISA; un ndice por cada 1.000 habitantes que representa el nmero de aos de vida saludables perdidos ya sea por discapacidad, mortalidad prematura o por ambas debidos a un grupo, subgrupo o subgrupo de causas de enfermedad. Este ndice tiene en cuenta la edad en la que ocurren las muertes, asignando entonces un mayor peso estadstico a las muertes que ocurren ms prematuramente que a aquellas que ocurren en edad adulta.

Grfico 1. Tasas de mortalidad en Amrica Latina (Por cada 1.000 nacidos vivos), 2008

Fuente: OMS, 2010. Notas: (1) Nmero de recin nacidos fallecidos antes de completar 28 das por cada 1.000 nacidos vivos. (2) Nmero de nios fallecidos antes de cumplir 1 ao de edad por cada 1.000 nacidos vivos. (3) Nmero de nios menores de 5 aos fallecidos por cada 1.000 nacidos vivos.

Cuadro 4. Tasa de mortalidad perinatal por enfermedad diarreica aguda (EDA) e infeccin respiratoria aguda (IRA)
Indicador Nacidos vivos (1) Defunciones perinatales (2) Tasa por 1.000 nacidos vivos Defunciones: IRA (2) Defunciones: EDA (2)
(1) (2)

2008 714,477 5,674 7,9 296 146

2009 553,212 7,673 13,9 325 164

Fuente: Departamento Nacional de Estadstica DANE Fuente: Instituto Nacional de Salud

En trminos de educacin, el porcentaje de nios escolarizados en la enseanza preescolar en Colombia es levemente menor al promedio de Amrica Latina, pero igual al hallado en el promedio de los pases en desarrollo y del mundo en general (el promedio de toda la regin es de 49%, mientras que el de Colombia, el mundo y los pases en desarrollo es de

48%14). Como se observa en el grfico 2, este indicador, que compara escolarizacin para nios de edades levemente distintas en cada pas, no vara mucho entre pases de la regin15.

Grfico 2. Porcentaje de nios escolarizados en la enseanza preescolar para el ao escolar finalizado, 2007

Fuente: UNESCO (2010), usando la base de datos del Instituto de Estadstica de la UNESCO (IEU, 2009) Nota: El grupo de edad tomado para realizar estas estimaciones vara por paises dada la disponiblidad de datos y la reglamentacin respecto a la aplicabilidad de la educacin preescolar por grupo etario. As, Colombia, Argentina,Chile, Cuba, Hait, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela consideran nios en edades de 3-5 aos; Bolivia, Costa Rica, Mxico y Panam toman un rango de edad de 4-5; Brasil y El Salvador toman el rango de edad de 4-6 aos; Ecuador nicamente los 5 aos, y Guatemala considera las edades de 3-6 aos.

Al analizar este indicador para Colombia desagregando entre grupos etarios, se encuentra que la cobertura en educacin preescolar es especialmente baja para el grupo de edad objetivo; 58% de los nios entre 2 y 3 aos, y 70% de los nios entre 4 y 5 aos no se encuentran inscritos en educacin preescolar (cuadro 2). De acuerdo a la ECV 2008, entre aquellos de estrato 1 y 2, el 54% de los nios de 0-5 permanece con los padres en casa, seguidos por 32% que atiende a un hogar comunitario, guardera o preescolar y 10% que permanece al cuidado de un pariente. En el rea rural, los porcentajes de los que quedan en casa con uno de los padres es significativamente

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Segn la UNESCO, los pases en desarrollo son pases de regiones de frica Subsahariana, de Amrica Latina y el Caribe (excepto Bermudas), Asia Meridional y Occidental, Asia Oriental y el Pacfico (excepto Australia, Japn y Nueva Zelandia), y Estados rabes. Incluye as mismo a Chipre, Israel, Mongolia y Turqua.
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La comparacin de nios de distintas edades responde a la disponibilidad de datos y la normatividad relacionada con la educacin preescolar en cada pas.

mayor (67%, frente al 49% urbano), mientras que la asistencia a un hogar comunitario, guardera o jardn es significativamente menor (22% frente al 36% urbano).

Cuadro 5. Espacios donde los nios y las nias menores de 5 aos permanecen la mayor parte del tiempo entre semana, 2008
Categora Hogar comunitario, guardera o preescolar Con su padre o madre en la casa Con su padre o madre en el trabajo Al cuidado de un pariente de 18 aos o ms Al cuidado de un pariente de menor de 18 aos Al cuidado de una empleada o niera En casa nicamente con menores que l Al cuidado de amigos o vecinos Total Estrato 1 y 2 Rural 22% 67% 2% 8% 1% 0% 0% 0% 100% Urbano 36% 49% 2% 10% 1% 1% 0% 0% 100% Total 32% 54% 2% 9% 1% 1% 0% 0% 100% Rural 22% 65% 2% 4% 5% 2% 0% 0% 100% Estrato 3 Urbano 37% 43% 2% 15% 1% 3% 0% 0% 100% Total 36% 43% 2% 15% 1% 3% 0% 0% 100% Estrato 4, 5 y 6 Rural 9% 77% 4% 11% 0% 0% 0% 0% 100% Urbano 42% 35% 4% 9% 0% 11% 0% 0% 100% Total 40% 37% 4% 9% 0% 10% 0% 0% 100%

Fuente: Clculos propios, ECV 2008.

Un factor que ciertamente incide en la cobertura institucionalizada de la atencin es que gran parte de los padres o responsables de los nios y nias considera que la familia es el lugar ms adecuado para que el menor pase la mayor parte del tiempo. As, segn datos de la ECV 2008, para 50% de los hogares la razn por la cual los nios y nias menores de 5 aos no asisten a una institucin de cuidado es el hecho de que consideran que an no estn en edad de asistir a instituciones por fuera de sus hogares. En el rea rural, la inexistencia de instituciones de cuidado cercanas se registra como una razn de inasistencia en 28% de los hogares de los estratos 1 y 2 del SISBEN.

Cuadro 6. Razones por las que los nios menores de 5 aos no asisten a una guardera, hogar comunitario o preescolar, ECV 2008
Estrato 1 y 2 Categora Rural Urbano Total Rural Urbano Total Rural Urbano Total Estrato 3 Estrato 4, 5 y 6

No hay una institucin cercana Es muy costoso No encontr cupo Prefiere que no asista todava Tiene un familiar en la casa que lo cuida Considera que no est en edad de asistir Otra Total

28% 2% 2% 14% 6% 44% 4% 100%

1% 5% 3% 19% 12% 54% 7% 100%

10% 4% 3% 17% 10% 50% 6% 100%

9% 0% 0% 20% 0% 51% 20% 100%

1% 5% 2% 25% 10% 51% 6% 100%

1% 5% 2% 25% 10% 51% 7% 100%

45% 0% 0% 0% 0% 55% 0% 100%

0% 6% 4% 23% 5% 54% 7% 100%

3% 6% 4% 22% 5% 54% 6% 100%

Fuente: Clculos propios, ECV 2008.

De los nios y nias que asisten a alguna institucin de educacin inicial, la gran mayora (48%) asiste a los hogares comunitarios de bienestar familiar (HCBF), particularmente en el rea rural (64%), seguido por una guardera o jardn de bienestar familiar, con alrededor de 25% en reas urbanas y rurales. Slo en tercer lugar se recurre a la provisin privada, que es fundamentalmente en el rea urbana. Se destaca adems lo siguiente: (i) los padres mayoritariamente consideran que la calidad de atencin que reciben sus nios es buena o muy buena (ms de 90%), independientemente de si el dato es rural o urbano; (ii) la proporcin de nios que recibe algn tipo de alimentacin en estas instituciones es importante en los niveles 1 y 2 de SISBEN (en promedio 68% recibe almuerzos, y en zonas rurales esta cifra se eleva a aproximadamente 75%). La provisin privada es un servicio utilizado principalmente por aquellos con mayor poder adquisitivo. En el grfico 6 se observa que, tal y como se espera, aunque la mayora de los nios menores de 5 aos no asisten a ninguna institucin, entre aquellos que s lo hacen los de SISBEN ms bajo se centran en instituciones oficiales (21,1% matriculados en oficiales contra 1,4% en no oficiales) mientras que los de SISBEN ms alto asisten principalmente a
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instituciones no oficiales (19,7% en oficiales contra 24,3% en no oficiales). Es importante notar que ante incrementos en el nivel de SISBEN, la disminucin en matrcula oficial es muy baja y no compensa el aumento en la matrcula no oficial. Este aumento se compensa por medio de una disminucin en los nios que no asisten a ningn tipo de establecimiento. El anlisis en trminos de edades de los nios muestra que las diferencias se centran en la matrcula de nios de 2 a 5 aos -- especialmente en los 5 aos-- en instituciones no oficiales, mantenindose relativamente constante el nivel de matrculas en instituciones oficiales16.

Grfico 3. Tipo de establecimiento al que asisten los menores de 5 aos, Colombia, 2003

Fuente: Grfico basado en datos de Bernal y Camacho (2009) de la encuesta SISBEN 2003. Nota: Entre las instituciones oficiales se encuentran los establecimientos del ICBF, los jardines oficiales, y las escuelas e universidades oficiales.

La calidad de cuidado recibida en los Hogares Comunitarios del ICBF, modalidad que cobija a la mayor cantidad de nios, vara con respecto al tipo de hogar al que asisten los nios. As, los hogares institucionales o los hogares mltiples (hogares comunitarios con caractersticas de institucin) son identificados como aquellos con los lineamientos ms especficos y desarrollados (en cuanto a espacios, apoyos tcnicos e infraestructura). Esto lleva a que probablemente tengan criterios de monitoreo y evaluacin mejor definidos y ms exigentes,
16

Para ms informacin remitirse al Anexo, cuadro A1.

10

procesos de monitoreo y evaluacin ms rigurosos y sistemticos, y por ende mayor calidad de atencin que los hogares familiares o tradicionales (lo que se refleja en los mayores impactos documentados en las evaluaciones)17.

Grfico 4. Proporcin alumnos/docente para los pases latinoamericanos, 2007

Fuente: UNESCO 2010, usando la Base de datos del Instituto de Estadstica de la UNESCO (IEU, 2009). Nota: Se basa en el nmero de alumnos y docentes Los datos de Argentina y Honduras corresponden al ao escolar finalizado en 2006; los de Bolivia y Venezuela corresponden al ao escolar finalizado en 2005, y los de Brasil y Repblica Dominicana son estimaciones nacionales

Aunque se observan tasas de asistencia a preescolar bajas, la primaca de programas como los Hogares Comunitarios es clara, sobre todo si se comparan iniciativas de este tipo con otras similares para diferentes pases latinoamericanos. El grfico 5 compara la cobertura de programas con objetivos y naturaleza parecidos a el programa de Hogares Comunitarios de Bienestar del ICBF18, teniendo como base al total de nios de 0 a 5 aos (inclusive cuando estos son ms que el grupo objetivo del programa, tal y como pasa con los HCB donde se focaliza a nios de este rango de edad clasificados como SISBEN 1 y 2). En este grfico se evidencia que la cobertura del programa de HCB es de las ms altas de la regin, siendo superada nicamente

17

Para mayor informacin con respecto a las modalidades de cuidado presentadas por el ICBF y sus caractersticas, remtase al Cuadro de Modalidades de la AIPI: Institucional, comunitaria y familiar.
18

Programas que consten de la provisin de cuidado y atencin integral, con un componente de promocin al desarrollo (tanto cognitivo como no cognitivo) y un componente nutricional (que por lo general corresponde a un porcentaje del requerimiento calrico diario de los nios), utilizando en su mayora a madres comunitarias (el programa de Hogares de Cuidado Diario en Venezuela, el Wawa Wasi familiar en Per, el Proyecto Integral de Desarrollo Infantil en Bolivia y los Hogares Comunitarios en Guatemala y Colombia).

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por el programa Cubano Educa a tu Hijo.

Grfico 5. Tasas de cobertura de primera infancia en Amrica Latina, 2009

Fuente: Bernal y Camacho (2009). Nota: Aunque el grfico llega a coberturas de 14%, la cobertura del programa Cubano Educa a tu Hijo es de 99%.

Las altas tasas de cobertura presentadas anteriormente pueden estar relacionadas con los elevados niveles de participacin laboral femenina en Colombia. Segn la UNESCO, el ndice de actividad de las mujeres de 15 aos y ms en Colombia es de 63%, mientras que a nivel global y en los pases clasificados como en desarrollo alcanza a 53% y en Amrica Latina llega a 50%19. Lo anterior no permite establecer una relacin causal de los programas sobre la participacin laboral, aun cuando estudios de programas especficos si han cuantificado esta interaccin observando efectos positivos de programas como los HCB y Familias en Accin sobre la participacin laboral de las madres20.

19 20

El grfico 5 pone en evidencia el alto nivel de participacin laboral femenina en Colombia con relacin otros pases de Amrica Latina.

Un estudio titulado Programa Familias en Accin; Impacto del Programa a un ao y medio de ejecucin, publicado por el DNP en 2005 encontr que los HCB aumentan la probabilidad de trabajar en 39 puntos porcentuales y el nmero de horas trabajadas (condicionadas al hecho de estar trabajando) en 71,7 horas mensuales, mientras que el programa Familias en Accin aumentan la tasa de empleo de las mujeres en zona urbana en 6,49 puntos porcentuales y el nmero mensual de horas trabajadas de mujeres en 19 horas.

12

Grfico 6. ndice de actividad de las mujeres de 15 aos de edad y ms en pases de Amrica Latina, 2006

Fuente: UNESCO 2010, basndose en la OIT, 2009, con datos para el 2006. Nota: El ndice de actividad de las mujeres de 15 aos y ms se refiere a la proporcin de mujeres en actividad y desempleadas en la poblacin activa del grupo de edad interesado. Este ndice tiene en cuenta a (i) las mujeres que tienen un empleo pero que lo han interrumpido momentaneamente por razones entre las que se encuentra la licencia de maternidad; (ii) las mujeres que trabajan a domicilio en la produccin de bienes y servicios para el consumo personal y; (iii) las empleadas del hogar que presentan servicios domsticos y personales. Los datos no tienen en cuenta a las mujeres dedicadas exclusivamente a las tareas del hogar.

B. Justificacin a la intervencin prioritaria en AIPI Se destacan tres razones principales por las que existe un importante argumento de poltica pblica para la atencin a la primera infancia:
a)

Los primeros aos de la vida de una persona son definitivos en la formacin de sus capacidades fsicas, cognoscitivas y psicosociales, las cuales dependen en gran medida de su acceso a salud, nutricin y estimulacin. La experiencia internacional, respaldada por un importante acervo de investigaciones21, demuestra que existe una alta correlacin entre las condiciones alcanzadas por un nio o nia en su primera infancia en trminos de nutricin, salud, capacidad cognitiva y desarrollo psicosocial, y su desempeo en el futuro en trminos

21

Para ms informacin remitirse a: Bernal Raquel et al.(2009) La importancia de los programas para la primera infancia en Colombia Convenio interinstitucional con ICBF.

13

de mejor rendimiento acadmico, menor desercin escolar, mejores ingresos, y menor morbilidad y criminalidad futuras. Asegurar un desarrollo saludable e integral de los nios es por tanto una inversin que se traduce en retornos econmicos tangibles.
b)

Las inversiones en la infancia temprana fomentan mayor equidad y potencian los impactos de otras inversiones. Las desventajas socioeconmicas han mostrado tener, en algunos nios y nias, un impacto empobrecedor en el desarrollo cognitivo, lingstico e intelectual. En efecto, los nios criados en pobreza muestran una tendencia a un desarrollo integral menor que el correspondiente a su edad cronolgica, a diferencia de sus pares de otros niveles socioeconmicos. La correccin de esta inequidad recae en gran medida en el Estado, naturalmente con la debida corresponsabilidad de las familias y la sociedad civil. Tradicionalmente, los esfuerzos realizados por los gobiernos con el fin de lograr igualdad de oportunidades estaban centrados en aumentar la cobertura de los nios que asistan a educacin bsica. No obstante, toda vez que la brecha en desarrollo infantil comienza en los aos crticos que preceden al ingreso a la escolaridad bsica, trabajar en el fortalecimiento de la primera infancia se vuelve un factor crtico para multiplicar los resultados en niveles educativos superiores. El Estado debe garantizar, como una poltica de equidad, que los nios y nias ms pobres y vulnerables tengan una atencin integral en su primera infancia.

c)

En Colombia existe la posibilidad de lograr altsimos beneficios en equidad y desarrollo socioeconmico, a travs de una extensin focalizada de la inversin en desarrollo infantil temprano de alta calidad, pues 61% de los nios menores de 4 aos viven en condiciones de pobreza22. El grfico 7 muestra cmo incluso entre los hogares de SISBEN 1 y 2 se observan diferencias importantes entre los niveles de desarrollo cognitivo de los nios asociadas al nivel de riqueza, y la brecha entre los nios ms ricos y los ms pobres se agranda en forma importante precisamente entre los 3 y los 5 aos, favoreciendo incluso al interior de estos estratosa quienes estn en una situacin socioeconmica relativamente prspera.

22

Alternativamente, 47% de todos los nios y nias del pas menores de 5 aos son del SISBEN 1, es decir los ms pobres. Si se adicionan los menores de 5 aos del SISBEN 2 se tiene que 66% de los menores de 5 aos son pobres.

14

Grfico 7. Desarrollo cognitivo segn quintil de ingreso para nios de SISBEN 1 y 2, 2006
100 Puntaje estandarizado del Peabody 80
35

85

90

95

40

45 50 Edad en meses

55

60

Fuente: Bernal et al. 2009 Evaluacin de impacto del programa HCBF.

El nivel de desarrollo cognitivo medido en el grfico 7 se basa en el puntaje estandarizado del test de Vocabulario en imgenes Peabody (un test de habilidad cognitiva). Al estar estandarizado dicho test tiene una desviacin estndar de 15, y un puntaje de 100 corresponde al rendimiento promedio de la poblacin de referencia. Los datos para los pertenecientes a SISBEN 1 y 2 en Colombia23 muestran que a la edad de 3 aos los nios, independientemente del quintil de ingreso al que pertenezcan, se encuentran levemente por debajo de la poblacin de referencia. A los 5 aos existe una gran divergencia entre niveles de ingreso en cuanto a la habilidad cognitiva; los nios en el quintil ms bajo de ingreso (dentro de aquellos de SISBEN 1 y 2) se encuentran ms que una desviacin estndar por debajo de lo que deberan estar.

La fuente utilizada es la base de datos de la Evaluacin del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar, y el ingreso informado por los jefes de hogar.
23

15

Resultados de la evaluacin de impacto de los principales programas de atencin a la primera infancia: componente nutricional del Programa Familias en Accin y HCBF

Las evaluaciones de impacto de los programas de atencin a primera infancia muestran relaciones beneficio-costo mayores a uno, lo que implica que inversiones en este tipo de programas tienen sentido y lgica econmica como inversiones estatales y por ende deberan ser promocionadas.

El subsidio de nutricin del programa Familias en Accin presenta una relacin beneficio-costo de 1,6624, valor inclusive mayor que aquel encontrado para el componente de educacin del mismo programa (1,55). Se esperara que estos beneficios fueran inclusive mayores, ya que esta evaluacin de impacto cuantifica nicamente el efecto del aumento en peso a nacer y en talla para nios de 0-6 aos, y no incluye ni cambios en indicadores como la incidencia de EDA e IRA en los beneficiados, que pueden verse reflejados en aumentos salariales futuros de los receptores del programa, ni el efecto que tienen las mejoras en estado nutricional, en trminos de reduccin de costos de cuidado, al tener menos nios con bajo peso al nacer y menos morbilidad. Los costos tenidos en cuenta fueron tanto aquellos generados a los beneficiarios dada su participacin en el Programa, como aquellos de operacin.

En el caso de los Hogares Comunitarios del ICBF, la evaluacin de impacto de la Universidad de los Andes25 calcula los beneficios asociados con aspectos nutricionales, de desarrollo cognitivo y de desarrollo psicosocial encontrando una relacin beneficio-costo de 1,3. Aunque dicha relacin es menor a la hallada con el componente nutricional de Familias en Accin, sigue siendo alta y mayor a uno. Dicha evaluacin computa los incrementos salariales generados de mayores estaturas, menor probabilidad de desnutricin, puntajes ms altos en pruebas SABER y aumentos en los niveles de desarrollo psicosocial, medido en la escala Penn de Interaccin en el juego. La evaluacin, al igual que la de Familias en Accin, tiene en cuenta tanto costos operativos y administrativos como costos privados.
24

Esto implica que por cada peso de subsidio nutricional entregado, se genera un incremento salarial para los beneficiarios que, en valor presente es de 1,66 pesos.
25

Adems del estudio de evaluacin de los HCB de la Universidad de los Andes antes mencionado, es una importante referencia el trabajo de Raquel Bernal y Adriana Camacho: La importancia de los programas para la primera infancia en Colombia- Convenio ICBF-CEDE julio 2009, pp. 70-75. Este estudio evala los efectos del programa en trminos de aumentos salariales, usando como referencia relaciones encontradas en estudios internacionales. Los valores son dados en precios de 2007.

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Estudios realizados para Colombia indican que, como en otros pases, la inversin pblica en la primera infancia tiene alta rentabilidad. Por ejemplo, la evaluacin beneficio-costo del componente de nutricin del Programa Familias en Accin en Colombia, mostr que la entrega de un subsidio promedio de US$24 mensuales, al ncleo familiar de nios y nias de 0 a 6 aos pertenecientes al SISBEN 1 en reas rurales y en pequeos municipios, durante el periodo 20022006, tuvo una relacin beneficio-costo de 1,66. Por su parte, la evaluacin de impacto de los hogares comunitarios del ICBF present una relacin beneficio-costo de 1,326.

26

Departamento de Planeacin Nacional, Programa Familias en Accin: Impactos en capital Humano y evaluacin beneficio-costo del programa, econometra, IFS, SEI, 2008.

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III.

LA RED DE PROTECCIN SOCIAL DE COLOMBIA Y LA PRIMERA INFANCIA

A. Marco normativo e institucional para la atencin a la primera infancia

La Red de Proteccin Social en Colombia y la primera infancia: El Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos define la necesidad de lograr que todos los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto bsico de servicios sociales que, en el futuro, permitan que todos alcancen ingresos suficientes para llevar una vida digna. En el marco de este Plan, se ampla el alcance del Sistema de Proteccin Social. Este Sistema, creado con la Ley 789 de 2002, se define como el conjunto de polticas pblicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos y se estructura a partir del Plan en cinco pilares bsicos: (i) seguridad social integral, (ii) promocin social, (iii) formacin de capital humano, (iv) manejo del riesgo social y (v) acceso a activos. En concordancia con esta nueva estructura, dentro del pilar de promocin social, y en el entendimiento de que la pobreza y la vulnerabilidad requieren de intervenciones integrales, se disea y pone en marcha la Red de Proteccin Social para la Superacin de la Pobreza Extrema, Red Juntos. La Red Juntos, orientada al milln y medio de familias ms pobres, es central a la estrategia de reduccin de la pobreza en Colombia. Red Juntos se plantea como un mecanismo de gestin de la oferta de programas pblicos dirigidos a hogares de escasos recursos, que brinda acompaamiento directo transitorio y acceso preferente a programas sociales a los hogares, para que puedan acceder a condiciones mnimas de calidad de vida27. En tanto la familia es el centro de la intervencin de Juntos, la coordinacin de la oferta y la garanta del acceso preferente a servicios para la primera infancia, es un rea crtica de trabajo de Juntos y el marco ms amplio de AIPI como un subconjunto de las acciones de la proteccin social amplia en Colombia. En efecto, de los 45 logros bsicos de Juntos, 21 tienen relacin directa con los derechos de los

27

Las condiciones mnimas promovidas por la Red Juntos han sido identificadas por la ERPD como claves para romper las trampas de pobreza, y se organizan en 9 dimensiones: (i) identificacin; (ii) ingresos y trabajo; (iii) educacin; (iv) salud; (v) habitabilidad; (vi) nutricin; (vii) dinmica familiar; y (viii) aseguramiento y bancarizacin.

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nios y nias contemplados en la Ley, y la poltica de atencin integral a la primera infancia28. Orientacin de poltica y normatividad. En su Artculo 44, la Constitucin Nacional establece los derechos de los nios y las nias, estipula que stos prevalecen sobre los derechos de los dems y asigna al Estado la obligacin de asistir y proteger a esta poblacin para garantizar su desarrollo integral y el ejercicio pleno de sus derechos. As mismo, mediante la Ley 12 de 1991, Colombia adopt la Convencin Internacional sobre los Derechos de los Nios (1989) la cual, sumada a la suscripcin de la Declaracin Mundial para la Supervivencia, la Proteccin y el Desarrollo de los nios del mundo en 1990, comprometi al pas con asumir una perspectiva de derechos en la planeacin de polticas y programas de primera infancia. Sobre esta base, y desde comienzos de la dcada de los noventa, Colombia ha dado pasos importantes en materia de poltica pblica de primera infancia bajo una orientacin principal que se refleja a nivel normativo: la necesidad de proveer una atencin integral a la primera infancia basada en una perspectiva de derechos29. As, recogiendo lo estipulado en la Constitucin Nacional y en la Ley 12, el Cdigo de Infancia y Adolescencia, aprobado por la Ley 1098 de 2006, consolid jurdicamente el derecho al desarrollo integral en la primera infancia, estableciendo como derechos impostergables para la primera infancia la atencin en salud y nutricin, el esquema completo de vacunacin, la proteccin contra los peligros fsicos y la educacin inicial; adems del registro civil en el primer ao de vida (Artculo 29, Cdigo de Infancia y Adolescencia). El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2006-2010, aprobado por la Ley 115130 de 2007,

28 29

Ver Nota Tcnica de Proteccin Social.

As, la atencin integral abarca todas las dimensiones de la vida y desarrollo de las nias y los nios. Estas reas de derecho deben ser garantizadas de manera integral, es decir sin privilegiar unas sobre otras. Es tambin integral porque implica la corresponsabilidad de los diferentes garantes de los derechos de la infancia: la familia, la sociedad y el Estado. Adems, implica que la atencin de nios y nias no se realice de manera sectorial, sino en una mirada de ciclo de vida que integre la atencin de los distintos actores institucionales y privados involucrados. La integralidad apunta a una mirada completa de los distintos factores y situaciones que influyen en el desarrollo infantil de manera que se puedan trabajar todos ellos de manera integral y no de forma aislada. La perspectiva de derechos tiene tres implicaciones importantes. En primer lugar concibe al nio y la nia como sujetos plenos de derechos, lo cual implica considerarlos como personas en desarrollo y no como futuros adultos, ni como seres dbiles, vulnerables, pasivos y sin capacidad de autogestionarse. En esta perspectiva, el desarrollo se logra a travs de las interacciones con el medio social y fsico, el cual debe ser un ambiente enriquecido y seguro que provea facilidades para el desarrollo armnico e integral con la participacin activa de los nios y las nias. En segundo lugar, este enfoque se caracteriza por haber dado el paso de las necesidades a los derechos, lo cual supone un cambio de ptica en la relacin del Estado y los adultos con los nios y las nias, pues frente a las necesidades de la infancia ya no se responde de manera asistencialista. El nio y la nia no son simples receptores de la ayuda social, sino que se les reconoce su derecho al desarrollo y por lo tanto a su estimulacin y a la proteccin en situaciones que afecten este desarrollo.
30

Valga decir que esta ley tiene vigencia slo hasta 2010, ya que est sujeta a las modificaciones del prximo Plan Nacional de Desarrollo.

19

orden formular e implementar una Poltica Nacional de Primera Infancia, que luego fue plasmada en el Documento CONPES 109 de 2007, Colombia por la Primera Infancia.
31

El

documento CONPES reconoce la necesidad de que la atencin a la primera infancia sea integral, con un enfoque de derechos y con una perspectiva de la proteccin integral. De acuerdo con la Ley 1151, la atencin a la primera infancia se inscribe dentro del Sistema de Proteccin Social, creado por la Ley 789 de 2002, y tambin dentro del Sistema de Bienestar Familiar, creado por la Ley 7 de 1979 (desarrollada por el Decreto 2388 de 1979 y modificada por el Decreto 1137 de 1999). Sin embargo, resulta importante mencionar que en la normatividad de estos sistemas no se menciona la atencin integral ni la articulacin de las entidades participantes. Uno de los obstculos que en la actualidad enfrenta la atencin integral a la primera infancia es que -- a pesar de los avances conceptuales -- no existe una normatividad que concrete la articulacin institucional requerida para el diseo e implementacin de dicha atencin. El documento CONPES plantea que la atencin puede ser otorgada en los entornos familiar, comunitario e institucional, y establece la educacin inicial como un elemento bsico de la atencin integral. La educacin inicial es diferente y previa a la preescolar y al ingreso a la educacin bsica primaria. Esta debe orientarse a proporcionar a nios y nias experiencias significativas en su desarrollo presente y no solamente para su futuro inmediato. En tal sentido, lo propio de la educacin inicial es el cuidado y acompaamiento del crecimiento y desarrollo de los nios y nias mediante la creacin de ambientes de socializacin seguros y sanos, en los que se reconozcan las singularidades de cada nio y nia y se asigne importancia al juego y la formacin de la confianza bsica como ejes fundamentales del desarrollo infantil, as como al trato afectuoso. Finalmente, la Ley 1295 de 2009 reglament la atencin integral a la primera infancia (AIPI) de los nios y nias, y madres gestantes de los hogares de los niveles 1, 2 y 3 del SISBEN. Su objetivo es contribuir a mejorar la calidad de vida de las madres gestantes, y las nias y nios menores de 5 aos clasificados en los niveles 1, 2 y 3 del SISBEN, de manera progresiva, a travs de una articulacin interinstitucional que obliga al Estado a garantizarles sus derechos a la alimentacin, la nutricin adecuada, la educacin inicial y la atencin integral en salud. La Ley plantea la necesidad, por parte del Gobierno Nacional, de mejorar la articulacin
31

DNP http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/CONPES/ConpesSociales/2007/tabid/247/Default.aspx. Consultado en 12 de junio de 2010.

20

entre las entidades estatales (nacionales y territoriales) y la vinculacin de particulares a los distintos programas de AIPI. As mismo, la Ley ordena al Gobierno Nacional que elabore propuestas de coordinacin interinstitucional que permitan garantizar dicha atencin integral. Independientemente del sistema de coordinacin interinstitucional que adopte el Gobierno en cumplimiento de este mandato, la Ley 1295 establece que los responsables de la atencin integral son por un lado el Ministerio de la Proteccin Social (MPS) para la atencin en salud y nutricin de las mujeres gestantes y de los nios y nias hasta los 6 aos, el Ministerio de Educacin Nacional (MEN) y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) para la atencin integral en nutricin, educacin inicial y apoyo psicolgico cuando este fuera necesario. Igualmente, la Ley otorga a los entes territoriales la responsabilidad del desarrollo de planes de atencin integral a la primera infancia, y la coordinacin entre las dependencias encargadas del desarrollo de los nios y las nias en los niveles municipal y nacional. Como ltima referencia, aunque no con rango de normativa, cabe destacar la Gua operativa para la prestacin del servicio de AIPI, de 200932 (Gua AIPI), que naci de un importante esfuerzo de articulacin de acciones institucionales por el ICBF y el MEN. Ambas instituciones, por medio de un convenio interadministrativo (el Convenio No. 309 de 2007), acuerdan acciones para llevar a cabo la atencin integral a la primera infancia de manera conjunta. De este convenio han surgido lineamientos claros para la prestacin del servicio de AIPI, expresados en la Gua. La Gua AIPI establece la estructura organizativa de orden nacional, territorial y local para la atencin integral, adems de las funciones y responsabilidades de las diferentes entidades y organizaciones, as como las articulaciones que deben darse entre ellas (ver la seccin siguiente). Contiene adems el Plan de Atencin Integral para la primera infancia (PAI), que establece los objetivos, las guas y los criterios de los operadores33 que prestan el servicio de atencin integral a la primera infancia. As, el PAI plantea la consecucin de varios objetivos que los operadores deben garantizar de manera integral a los nios y nias menores de 5 aos que
32

Ministerio de Educacin.

http://www.mineducacion.gov.co/primerainfancia/1739/articles-178515_archivo_pdf_ruta_version_marzo_2009.pdf. Consultado el 12 de julio de 2010.

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Se entiende por operadores AIPI a las personas naturales o jurdicas que contratan con el Estado para prestar servicios en alguno de los componentes de atencin integral.

21

atiendan en el entorno que corresponda. Estos objetivos son: (i) promocionar la nutricin, la salud y los ambientes sanos desde la gestacin hasta los 5 aos, entre las familias, la comunidad y los centros infantiles; as como, la prevencin y atencin a la enfermedad y el impulso de prcticas de vida saludables y condiciones de saneamiento bsico ambiental; (ii) fomentar prcticas socioculturales y educativas que potencien el desarrollo integral de los nios y nias menores de 5 aos; (iii) velar por la restitucin de los derechos vulnerados a los nios y las nias, por parte de los organismos responsables; (iv) orientar la participacin de nios y nias menores de 5 aos en la toma de decisiones que afectan sus vidas en los espacios de desarrollo familiar, social e institucional; (v) impulsar la creacin de canales de participacin ciudadana para la formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas locales de primera infancia, y (vi) garantizar el derecho a la identidad de todos los nios y las nias, desde los primeros das de su nacimiento, realizando las gestiones necesarias, derecho que sirve como base de acceso a los dems. En estos objetivos se incluyen todos los derechos planteados por la Ley 1098. Algunos de estos derechos deben ser garantizados directamente por el operador de los servicios de atencin, mientras otros lo son por otras entidades, pero aun as el operador debe gestionar que sean asegurados por los entes responsables. Institucionalidad. Los mayores responsables a nivel nacional de la prestacin de los servicios para la atencin a la primera infancia son el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Ministerio de la Proteccin Social (MPS) y el Ministerio de Educacin (MEN). De hecho su construccin, seguimiento y evaluacin, segn la Poltica Nacional de Primera Infancia (ver prrafo 0) y la Gua AIPI, corresponden al nivel nacional. A nivel territorial, son los departamentos y los municipios quienes deben disear e implementar polticas, planes, programas y acciones que permitan la proteccin integral de la primera infancia, as como garantizar la prestacin de los servicios a travs de las secretaras o departamentos administrativos (de educacin, salud y bienestar social, principalmente). Un desarrollo importante de tipo institucional es la creacin de nuevas instancias en el nivel nacional y territorial que permitirn la implementacin del PAI. A nivel nacional, el Comit Tcnico Nacional, conformado por el ICBF, el Departamento Nacional de Planeacin, el MPS y el MEN, tiene las funciones de gestar y coordinar acciones para la prestacin de la AIPI y de velar por su implementacin. Por su parte, las mesas departamentales y municipales,
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conformadas entre otras por las secretarias de educacin, salud y desarrollo social, estn encargadas de implementar la poltica y garantizar la articulacin interinstitucional en el territorio. Dentro de toda la estructura institucional de atencin a la primera infancia es importante resaltar el rol creciente en los ltimos tres aos del MEN, especficamente de la Direccin de Primera Infancia, como un nuevo actor con capacidad tcnica y recursos que ha contribuido, junto con el ICBF, al proceso de estructuracin de una estrategia intersectorial para la prestacin del servicio de atencin integral. Esta estructura de dos niveles, uno nacional y otro territorial, se presenta en el grfico 8.

Grfico 8. Estructura organizativa de la AIPI

Fuente: Gua operativa para la prestacin del servicio de atencin integral a la primera infancia.

La instancia nacional corresponde al Comit Tcnico Nacional, conformado por el ICBF, el MPS y el MEN. Este Comit tiene entre sus funciones: (i) gestionar y coordinar acciones para la prestacin del servicio de AIPI; (ii) asesorar a los comits departamentales o municipales de primera infancia en aspectos de implementacin de la poltica, y (iii) coordinar las acciones necesarias en los diferentes niveles para garantizar el cumplimiento de los convenios establecidos. Una segunda instancia corresponde al Comit Departamental para la Primera Infancia, conformado por las secretaras departamentales de educacin, salud, bienestar social y desarrollo humano, la direccin regional del ICBF y la Red JUNTOS. Las funciones de este Comit son: (i) garantizar la articulacin intersectorial e interinstitucional dentro de la administracin departamental; (ii) orientar la formulacin e implementacin del Plan de Atencin Integral
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(PAI); (iii) disear estrategias de seguimiento y evaluacin a la ejecucin del convenio y la asistencia tcnica en la prestacin del servicio; (iv) gestionar ante los comits departamentales de capacitacin la inclusin de la lnea de formacin de agentes educativos, y (v) promover y acompaar la formacin de las mesas municipales de primera Infancia. La tercera y ltima instancia corresponde a la Mesa Municipal de Primera infancia, conformada por instituciones pblicas y privadas, organizaciones comunitarias y la Red JUNTOS presentes en cada municipio. Sus funciones son: (i) movilizar y coordinar acciones para la atencin integral de la primera infancia; (ii) orientar la formulacin e implementacin del Plan de Atencin Integral; (iii) generar lineamientos para la articulacin de las ofertas en el municipio, y (iv) gestionar y coordinar recursos locales para la implementacin de diversas estrategias de atencin integral. As mismo, la Gua AIPI provee orientaciones tcnicas y metodolgicas a los prestadores del servicio en el nivel nacional y a las entidades territoriales del nivel departamental, municipal y local. De este modo, a los prestadores de servicio les suministra orientaciones para la construccin del PAI segn los lineamientos tcnicos establecidos por el MEN y el ICBF, y a los equipos regionales del ICBF y a las secretaras de educacin les brinda elementos para llevar a cabo los procesos de acompaamiento, supervisin y asesora a los agentes educativos responsables de la atencin en cada uno de los niveles. La Gua tambin define los perfiles y competencias de los agentes educativos y los procedimientos tcnicos para la gestin administrativa y financiera en la prestacin del servicio. Cada una de estas fases se aplican para las tres modalidades de atencin integral a la primera infancia: institucional, comunitaria y familiar.

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Modalidades de la AIPI: institucional, comunitaria y familiar La modalidad de atencin en entorno institucional va dirigida a nios y nias ubicados en zonas urbanas que no acceden a ningn servicio o atencin integral por falta de oferta. Ofrece cuidado, nutricin y educacin inicial durante 5 das a la semana en jornadas de 8 horas. Esta modalidad es administrada por cajas de compensacin familiar o jardines infantiles que utilizan su capacidad instalada o la generan para brindar el servicio. En la actualidad, 22.944 nios y nias reciben atencin integral en esta modalidad. El Banco Interamericano de Desarrollo ha iniciado la evaluacin de impacto de los jardines infantiles

La modalidad de entorno comunitario brinda atencin a nios y nias atendidos actualmente en los hogares comunitarios de bienestar del ICBF, complementando los servicios de cuidado y nutricin con un componente educativo. El prestador del servicio debe proveer una unidad pedaggica de apoyo (UPA), donde se reunirn una vez a la semana los nios y nias de tres a cuatro hogares comunitarios con sus respectivas madres comunitarias. La atencin del prestador se har durante 4 das de la semana para un total de 12 a 16 hogares comunitarios atendidos semanalmente. El programa incluye el suministro de 2 refrigerios y un almuerzo por nio y por madre comunitaria. En la actualidad, esta modalidad atiende a 68.832 nios y nias34.

Finalmente, la modalidad de entorno familiar presta atencin integral en cuidado, nutricin y educacin inicial a nios y nias, prioritariamente de niveles 1 y 2 de SISBEN o en condicin de desplazamiento, ubicados en zonas rurales dispersas o urbano marginales, que por diversas dificultades no acceden a ninguna otra modalidad de atencin integral. Esta modalidad tiene antecedentes en los hogares FAMI del ICBF, en el preescolar no escolarizado de Escuela Nueva, en el programa de Familias en Accin y en la Red JUNTOS. La modalidad se desarrolla con padres y madres o adultos responsables de la crianza para fortalecer su rol educativo en el hogar a travs de encuentros educativos, que tienen lugar en espacios comunitarios, y acompaamientos educativos en el hogar. El componente nutricional en este entorno consiste de un refrigerio distribuido durante el encuentro educativo. Este tipo de entorno alcanza a cubrir a 35.517 nios y nias.

34

Fuente: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Departamento Nacional de Planeacin.

25

Regulacin. En Colombia actualmente no hay un marco regulatorio para la prestacin del servicio de atencin integral a la primera infancia. La regulacin existente est circunscrita a la que tiene cada una de las entidades encargadas de garantizar servicios en alguno de sus componentes (salud, nutricin, proteccin, educacin inicial), es decir, una regulacin sectorial regida por las leyes y esquemas de supervisin, vigilancia y control que se han establecido al interior de cada una de ellas. De esta manera, la atencin de los nios y nias menores de 5 aos en salud est regida segn lo estipulado por el Ministerio de la Proteccin Social, y la atencin en nutricin, por las normas administrativas y decretos que rigen al ICBF y sus programas. Tampoco se cuenta hoy da con una regulacin especfica para la educacin inicial, aunque se han dado ciertos desarrollos en ese sentido con el mencionado Convenio entre el MEN y el ICBF (ver prrafo 0). Con el Fondo de Fomento para la Atencin Integral a la primera infancia del MEN, se han venido configurando algunos elementos regulatorios en la direccin de la atencin integral, como la organizacin de un banco de oferentes para la ejecucin de los programas de atencin, nutricin y educacin a la primera infancia. La constitucin de este banco significa un avance importante en la regulacin de la AIPI ya que implica, entre otros aspectos, la descripcin de los potenciales oferentes, las modalidades de atencin, los costos del servicio, los procedimientos y requisitos de participacin. Cabe sealar que tambin existen avances regulatorios a nivel local en Bogot y Medelln, donde se han adelantado procesos importantes de construccin de lineamientos y normas para la atencin integral a la primera infancia35. B. Principales programas de atencin segn el ente responsable En Colombia son numerosos los servicios de atencin que se prestan a las madres gestantes y a los nios y nias menores de 5 aos en las reas de salud, nutricin y educacin inicial por parte de las diferentes entidades pblicas nacionales y territoriales, desagregadas a nivel sectorial. Los cuadros 7 a 10 presentan los principales programas de atencin a la primera infancia de cada ente responsable, incluyendo el objetivo general y el tipo de intervencin de cada programa, los mecanismos de focalizacin y los usuarios cubiertos, y el presupuesto de financiacin.
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En el caso de Medelln se hace referencia a las guas operativas del Programa Buen Comienzo de la Alcalda Municipal, y en la ciudad de Bogot, a los lineamientos establecidos por la Secretara de Integracin Social de la Alcalda Mayor, donde se definen los estndares de calidad que deben cumplir los operadores de los servicios dirigidos a la primera infancia.

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Ministerio de la Proteccin Social (MPS). De acuerdo con sus funciones, este ministerio define los lineamientos de la proteccin social y la poltica de salud, pero son las entidades territoriales, departamentales y municipales las encargadas de ejecutar la poltica social con el fin de garantizar la seguridad social integral (cuadro 7). La cobertura del rgimen subsidiado en salud es de 78% en los menores de 1 ao pertenecientes a los niveles 1 y 2 del SISBEN, mientras que para los nios de 1 a 4 aos la cobertura es de 97%36. Los servicios de salud que ofrece el Plan Obligatorio de Salud (POS) incluyen: programas de prevencin de enfermedades, urgencias de cualquier orden, consulta mdica general y especializada, consulta y tratamientos odontolgicos, exmenes de laboratorio y rayos X, hospitalizacin y ciruga, consulta mdica en psicologa, optometra y terapias, medicamentos esenciales en su denominacin genrica, y atencin integral durante la maternidad, el parto y al recin nacido. En la actualidad el MPS no tiene definido dentro de su estructura organizacional un grupo dedicado exclusivamente a la primera infancia. Su Direccin General de Promocin Social y la Direccin General de Salud Pblica tienen a su cargo los siguientes programas: a) Estrategia de Atencin Integral a las Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI), cuyo objetivo es disminuir la mortalidad y morbilidad de los menores de 5 aos. Es operada por las entidades territoriales que decidan adoptarla en su jurisdiccin, en convenio con las EPS e IPS, y tiene como beneficiarios a todos aquellos registrados dentro de la seguridad social en salud. La AIEPI se viene implementando desde 199937 y hoy est establecida como una estrategia de obligatorio cumplimiento en el Plan Nacional de Salud. La estrategia contribuye al cumplimiento de las metas y objetivos planteados en la Poltica Nacional de Primera Infancia a travs de la gestin de intervenciones costo-efectivas que permitan prevenir y controlar en forma integrada las principales causas de enfermedad y muerte en la niez, a travs del mejoramiento de las habilidades del personal de salud, los sistemas de

36

En el sector salud, es importante mencionar el efecto que tuvo la Sentencia 760/08 de la Corte Constitucional, por medio de la cual se unifican los planes obligatorios del rgimen subsidiado y contributivo en salud para los nios y nias menores de 12 aos.
37

Ochoa Luz Angela del MPS. Entrevista realizada el 19 de octubre de 2009.

27

salud y las prcticas de la familia y la comunidad para posicionar como prioritaria la promocin de la salud y el bienestar de la infancia y la reduccin de la mortalidad en la niez38. Concebida como una respuesta integral a las necesidades identificadas en los nios y nias menores de 5 aos y de las mujeres gestantes, busca vincular los servicios de salud con la comunidad y la familia para efectuar un diagnstico precoz de las enfermedades prevalentes de la infancia, adems de lograr un tratamiento completo y adecuado y efectuar acciones de prevencin y promocin. Para ello enfoca la atencin en los nios y nias y no en la enfermedad39 y cuenta con un componente clnico que busca estandarizar procedimientos en la consulta mdica que respondan, detecten y traten eficazmente los eventos, en virtud del cual en la consulta se deberan mirar aspectos adicionales al factor que efectivamente llev al paciente a asistir a la organizacin. Otro de sus componentes el de organizacin localprocura lograr una coordinacin ms cercana y constante entre todos los actores sociales que se relacionan con la salud, desarrollo y crecimiento del nio, por medio de un comit o mesa de infancia municipal donde se coordinan recursos y acciones, en tanto que un tercer componente comunitario est dirigido a mejorar el conocimiento y prcticas de la familia para el tratamiento y cuidado en el hogar. En trminos de la integralidad de esta estrategia, se destaca la evaluacin realizada por Colsubsidio en 2007, en la cual se analiz su aplicacin, hallndose que las acciones llevadas a cabo se relacionaban con la capacitacin de los agentes de salud, pero que por lo general la estrategia, sobre todo el componente clnico, no se aplicaba. Encontraron asimismo poca articulacin de la AIEPI con otras acciones de atencin en salud, lo cual llevaba a replicar esfuerzos y tener entonces un gasto menos eficiente40. b) Programa Ampliado de Inmunizacin (PAI). Este programa tiene como objetivo garantizar la vacunacin gratuita y obligatoria para todos los nios menores de un ao. Su tasa de cobertura promedio en 2009 fue de 90%. Se trata de un programa integral en cuanto plantea articular al Estado, la comunidad y la sociedad civil, las EPS y entidades que
38 39

Colsubsidio (2009). Asistencia tcnica al plan de salud de la infancia en las direcciones territoriales de salud.

Organizacin Panamericana de la Salud (OPS). http://www.col.ops-oms.org/prevencion/aiepi/aiepi2003feb_1.asp. Consultado el 20 de octubre de 2009.

40

Colsubsidio (2009). Asistencia tcnica al plan de salud de la infancia en las direcciones territoriales de salud.

28

atienden a la primera infancia y los comits municipales. Por otro lado, propone articular los entes departamentales y municipales, y plantea la articulacin con la estrategia AIEPI. Se considera, sin embargo, que la existencia de 35 municipios priorizados y el no haber an cobertura universal indican que falta avanzar en este trabajo de articulacin41. c) Atencin de la gestacin y los riesgos perinatales, que busca brindar un diagnstico oportuno y un tratamiento adecuado a las todas las mujeres gestantes portadoras del VIH, estn o no inscritas en el sistema de salud. d) Instituciones Amigas de la Mujer y la Infancia (IAMI). Cualquier institucin de salud se puede acreditar como IAMI con enfoque integral, una vez que utilice y siga una

metodologa de autoevaluacin, analice sus prcticas de atencin, tenga un plan de mejoramiento, haga los ajustes necesarios y sea evaluada por profesionales externos que lo acrediten. Estas instituciones buscan mejorar las prcticas de establecimientos de salud existentes, en trminos de atencin en salud y nutricin materna e infantil. Siguen los principios de universalidad, igualdad y no discriminacin, participacin e inclusin, responsabilidad social y rendicin de cuentas. Se concibe como integral al buscar atender tanto a la mujer gestante como al neonato y a la madre lactante, enfocndose entonces en la etapa crtica del desarrollo --la gestacin y los primeros 2 aos de vida. Cabe mencionar que la estrategia estimula la creacin de grupos comunitarios de apoyo para la lactancia materna y la atencin de nios pequeos. e) Adems, el MPS cuenta con programas y estrategias de atencin en salud que, aunque no son especficos para primera infancia, la incluyen, por ejemplo: Prevencin, deteccin y atencin del maltrato infantil, Estrategia dentro de la poltica nacional de reduccin de demanda de sustancias psicoactivas y Componentes de la poltica nacional de discapacidad. Estudios como los mencionados muestran que, aunque existen concepciones integrales42, en la prctica se sigue manteniendo una atencin tradicional en salud, con nfasis en la enfermedad y no en la promocin de la salud integral, sin un enfoque diferenciado para la
41 42

Econometra.

Es decir programas pensados desde la gestacin, que intentan incorporar los mbitos comunitarios, familiares e institucionales, que consideran la salud fsica, psicolgica y el ambiente social, que se complementan e incorporan unos con otros, que presuponen articulacin a nivel nacional y territorial y entre entidades de salud, y que estn pensados para atender tanto a aquellos del rgimen subsidiado y contributivo.

29

primera infancia. Por otra parte, es difcil que el sector salud se articule con otros sectores en el nivel municipal, como lo proponen el PAI y AIEPI. La articulacin slo se logra cuando confluyen voluntades polticas o intereses de instituciones que la promueven. Las EPS e IPS, a su vez, cumplen con los requerimientos del Plan Obligatorio de Salud (POS), sin una mirada especfica de la atencin integral a la primera infancia. Programas del ICBF. Dado su enfoque en la familia y en la niez, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) es la entidad nacional que por competencia legal se ha responsabilizado por la atencin a la primera infancia. Entre los principales programas del ICBF orientados a la primera infancia se encuentran los hogares, los desayunos infantiles y los programas de recuperacin nutricional. Tal y como se evidencia en el grfico 4, si bien los desayunos infantiles y los programas de recuperacin nutricional han ganado importancia presupuestal en el tiempo, los hogares del ICBF siguen siendo el principal mecanismo de uso presupuestal de la entidad hacia la primera infancia. Este manejo presupuestal se ve reflejado en el nmero de usuarios cubiertos segn presupuesto. As, el grfico 5 muestra que entre 2002 y 2009 los usuarios de los hogares del ICBF se han mantenido cercanos a 1.300.000, mientras que los de los desayunos infantiles han aumentado casi 15 veces (de 78.152 nios en 2002 a 1.168.178 en 2009). La mayor apropiacin presupuestal de este programa gana entonces sentido en trminos de cobertura.

30

Cuadro 7. Principales programas de atencin a la primera infancia del MPS

Programa Sistema de Seguridad Social en Salud. Objetivo general Promover la afiliacin de toda la poblacin colombiana al sistema de seguridad social en salud. Tipo de intervencin El sistema de seguridad social en salud est integrado por dos regmenes: el contributivo y el subsidiado, este ltimo dirigido a aquella poblacin que no tiene capacidad de pago para acceder al servicio de salud. Mecanismo de focalizacin El rgimen subsidiado est focalizado en personas de hogares de SISBEN 1 y 2. Unidad Nios y nias entre 0 y 4 aos afiliados al rgimen subsidiado en salud. Nios y nias menores de un ao. Cobertura (Dic. 2009) 2.774.196 Financiamiento (Presupuesto en millones) $1.100.000

Programa ampliado de inmunizacin (PAI). Estrategia de Atencin Integral a las Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI).

Garantizar la vacunacin El programa se desarrolla bajo los lineamentos del Toda la poblacin. gratuita y obligatoria a toda Plan de Salud Pblica, el cual estipula las estrategias, componentes y actividades para el la poblacin colombiana. cumplimiento de los objetivos del mismo. Disminuir la mortalidad y morbilidad de los nios menores de 5 aos. La Estrategia AIEPI est concebida como una respuesta integral a las necesidades identificadas en los nios y nias menores de 5 aos y de las mujeres gestantes. Busca vincular los servicios de salud con la comunidad y la familia para efectuar un diagnstico precoz de las enfermedades prevalentes de la infancia, adems de lograr un tratamiento completo y adecuado y efectuar acciones de prevencin y promocin. Para ello enfoca la atencin en los nios y nias y no en la enfermedad, y cuenta con tres componentes: clnico, de organizacin local y comunitario. Desarrollo de la estrategia del programa a partir de acciones de fortalecimiento del recurso humano, adquisicin de insumos, difusin y educacin, asistencia tcnica.

90%

ND

Cada entidad territorial Nios y nias decide si adopta o no la atendidos. estrategia en su jurisdiccin. La poblacin beneficiaria es toda aquella que est registrada dentro del servicio de seguridad social en salud, bien sea como contribuyente, subsidiado o vinculado. Mujeres gestantes afiliadas y no afiliadas al sistema de salud. Mujeres gestantes no afiliadas a la seguridad social atendidas por el programa entre 2003 y 2008

ND

ND

Programa de atencin de la gestacin y los riesgos perinatales.

Brindar un diagnstico oportuno y un tratamiento adecuado a las mujeres gestantes del pas.

710.948

31

Programa Instituciones Amigas de la Mujer y la Infancia (IAMI).

Objetivo general

Tipo de intervencin

Mecanismo de focalizacin Toda institucin de salud interesada en convertirse en una IAMI.

Unidad Instituciones prestadoras de salud (IPS) acreditadas como IAMI

Cobertura (Dic. 2009) 339

Motivar a las instituciones La Estrategia propone a las instituciones que de salud a mejorar sus prestan servicios de atencin a gestantes, madres, prcticas de atencin en nias, nios y adolescentes una metodologa que salud y nutricin materna e les permita autoevaluarse, analizar sus prcticas infantil, siguiendo los de atencin, realizar un plan de mejoramiento, principios de universalidad, hacer los ajustes necesarios, ser evaluadas por igualdad y no profesionales externos a la institucin y discriminacin, finalmente ser acreditadas como una IAMI con participacin e inclusin, enfoque Integral. responsabilidad social y rendicin de cuentas. Fuente: Informacin recopilada por el autor. Datos provenientes del MPS.

Financiamiento (Presupuesto en millones) ND

32

Grfico 9. Distribucin del presupuesto del ICBF en primera infancia, segn programa, 2002-2009
DISTRIBUCIN DEL PRESUPUESTO DE PRIMERA INFANCIA SEGN PROGRAMA
600

500

Millones de dlares

400

300

200

100

0 2002 Hogares ICBF 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Desayunos Infantiles

Recuperacin nutricional

Otros programas

Fuente: Clculos con datos del informe Anlisis de las condiciones regulatorias, econmicas y financieras, beneficios y riesgos de la participacin pblicoprivada en la atencin Integral a la primera infancia en Colombia. Nota: Para un mayor nivel de detalle, ver cuadro A1 en el anexo.

En la actualidad, el ICBF cuenta con cuatro tipos de programas en los cuales se brindan de forma directa los servicios de cuidado, educacin inicial y nutricin, todos operados por entidades privadas --ONG, cajas de compensacin, asociaciones de padres de familia, cooperativas, entre otras-- que el ICBF contrata por medio de contratos de aporte. Los programas son: Hogares Comunitarios de Bienestar, Hogares Infantiles, Lactantes y Preescolares y Jardines Comunitarios.

33

Grfico 10. Usuarios a ser atendidos por el ICBF segn presupuesto, 2002-2009

Fuente: Clculos con datos del informe Anlisis de las condiciones regulatorias, econmicas y financieras, beneficios y riesgos de la participacin pblicoprivada en la atencin Integral a la primera infancia en Colombia. Nota: Para mayor informacin, ver cuadro A2 en el anexo.

Los Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB), creados en 198843 con el objetivo brindar atencin a nios y nias de hogares pobres, conforman uno de los programas de mayor cobertura nacional (35% de los nios de SISBEN 1 y 2). Tradicionalmente, los HCB han funcionado a travs de Hogares Comunitarios Familiares, pero con la expedicin de los nuevos lineamientos44, el programa ha ampliado sus modelos de atencin a entornos ms institucionales para poder elevar la calidad de la atencin45. Las modalidades de los HCB incluyen:

El programa de HCB busca que a travs del otorgamiento de becas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a las familias con miras a que en accin mancomunada con sus vecinos y utilizando un alto porcentaje de recursos locales, atiendan las necesidades bsicas de nutricin, salud, proteccin y desarrollo individual y social de los nios de los estratos sociales pobres del pas.
43 44

Repblica de Colombia, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (2006). Lineamientos tcnico-administrativos: hogares comunitarios de bienestar-mltiples. Tomado de: http://www.icbf.gov.co/icbf/directorio/portel/libreria/pdf/LINEAMIENTOSHCBMULTIPLES.pdf
45

Evaluaciones realizadas en 1987 y 1993 observaron que los jardines comunitarios cuentan con menores deficiencias en el uso de mens alimentarios, menores niveles de hacinamiento y condiciones precarias de saneamiento, y menor deficiencia en el conocimiento y prcticas de las madres comunitarias en temas relacionados con salud, nutricin y cuidado infantil.

34

a)

El hogar comunitario familiar: opera en la casa de la madre o padre comunitario, en la que se atiende a entre 12 y 14 nios y nias menores de 5 aos de edad, de los cuales slo dos pueden tener edades entre 6 meses y 2 aos. As mismo, un slo nio o nia puede estar en condicin de discapacidad, en cuyo caso slo se atender uno menor de 2 aos;

b)

El hogar empresarial: concentra ms de dos hogares comunitarios familiares y es para hijos e hijas de empleados con menores ingresos-- de las empresas que los cofinancian. Tambin pueden ser beneficiarios de estos hogares nios y nias de los sectores en donde funciona el hogar empresarial;

c)

El hogar grupal: integra a entre dos y siete hogares comunitarios familiares. Para su organizacin y funcionamiento pueden participar y asociarse la comunidad, las entidades territoriales, las organizaciones comunitarias, ONG, cajas de

compensacin, empresas privadas y el ICBF; d) El hogar mltiple: puede agrupar entre 8 y 12 hogares familiares y atiende durante jornadas de 8 horas (tiempo completo) o de 4 horas (jornada parcial, para optimizar la utilizacin del espacio y de los recursos. Funciona en infraestructuras construidas para tal fin o en inmuebles remodelados y adecuados para cumplir con los estndares de infraestructura establecidos por el ICBF. Son una nueva modalidad de atencin a la primera infancia que busca dar respuesta a la necesidad de mejorar el servicio en trminos de infraestructura, dotacin y talento humano; e) El hogar FAMI: creado para apoyar a las familias en desarrollo que tienen mujeres gestantes, madres lactantes y nios y nias menores de 2 aos. Procura cualificar las relaciones intrafamiliares y fortalecer los vnculos afectivos para que apoyen el desarrollo de los nios y nias desde su gestacin, vinculando a otros adultos para que participen en la crianza de los nios y nias. Atienden a entre 12 y 15 familias residentes en el mismo sector geogrfico donde opera el hogar FAMI. A estas intervenciones se aaden las de nutricin46. El programa Desayunos Infantiles con Amor es el de mayor envergadura, con una cobertura de 38% de nios y
46

Vase Nota Tcnica de Nutricin, Divisin de Proteccin Social y Salud, junio 2010.

35

nias de SISBEN 1 y 2. Es un programa que busca fortalecer la nutricin de nios y nias menores de 5 aos que no son atendidos por otros servicios del Estado47, a travs de raciones que se distribuyen diaria o semanalmente a las familias. En este momento existen ms de 9.000 puntos de atencin en el pas y se tiene una cobertura de 1.311.333 nios y nias, con un presupuesto cercano a los $114.348 millones para 2009. Adems, el programa tiene un componente de salud y control de crecimiento y desarrollo, y el ICBF gestiona ante las entidades territoriales para que las EPS garanticen la prestacin de la totalidad de las actividades, procedimientos e intervenciones, contenidos en las normas tcnicas de obligatorio cumplimiento y en las guas de atencin para los nios y sus familias beneficiarios del Programa de Desayunos Infantiles48. El programa tambin tiene un componente de formacin y capacitacin para fomentar prcticas sociales de alimentacin, salud y nutricin y la cualificacin de las relaciones entre adultos y nios, mediante espacios de reflexin y formacin con los padres, otros adultos acompaantes y con los nios beneficiarios. En el mbito nutricional tambin se encuentran las Unidades de Atencin Integral y Recuperacin Nutricional para la Primera Infancia, ubicadas en zonas con altas prevalencias de desnutricin infantil. Estas unidades son una estrategia de emergencia para el tratamiento de la desnutricin aguda o global, moderada o severa sin patologa agregada y sin discapacidad. Se ubican en aquellos departamentos y municipios que presentan mayores ndices de desnutricin en la poblacin infantil o mayores riesgos de mortalidad infantil por desnutricin. Asisten a nios y nias menores de 6 aos y sus familias a travs de atencin nutricional, mdica y psicosocial a cargo de un equipo interdisciplinario. Tienen dos modalidades. Una la conforman los centros o unidades de recuperacin nutricional ubicados dentro de las IPS, los cuales en 2009 contaban con un presupuesto de $2.921 millones. En la actualidad se encuentran funcionando 22 unidades (nueve en el departamento de Boyac, nueve en la Guajira, una en Risaralda y tres en Choc) que

47

Informacin obtenida en la pgina WEB de ICBF:

http://www.icbf.gov.co/Nuestros_programas/desayunos_infantiles.html. (i) Desayuno tipo 1: un kilo de bienestarina tradicional por nio o nia al mes, que corresponde al suministro de treinta y tres (33) gramos al da, suministrada por el ICBF; y (ii) Desayuno tipo 2: a la bienestarina del desayuno Tipo 1 se le aade: leche entera de vaca, adicionada con hierro aminoquelado, zinc aminoquelado, cido flico aminoquelado y un slido de base cereal, adicionado con hierro aminoquelado y cido flico aminoquelado.
48

Dato suministrado por la pgina WEB de ICBF: http://www.icbf.gov.co/Nuestros_programas/desayunos_infantiles.html

36

brindan atencin a un total de 585 nios y nias49, incluyendo nios indgenas y poblacin de alta inseguridad alimentaria y nutricional. La otra modalidad corresponde a los centros o unidades de recuperacin ambulatorias, ubicados fuera del rea hospitalaria. En 2009, estos centros contaban con un presupuesto $18.249 millones, el cual fue usado en la atencin de 135.258 nios. Por ltimo, en cuanto a proteccin, el ICBF desarroll recientemente un modelo de atencin para la deteccin, prevencin y tratamiento de la violencia domstica. Adems, el ICBF ha desarrollado algunos programas de atencin diferencial, como los dirigidos a nios sordos, a nios y nias de hasta 3 aos en centros de reclusin de mujeres, al fortalecimiento social y cultural a la familia (familias y comunidades indgenas, negras, raizales y roma) y la Operacin Prolongada de Socorro y Recuperacin (OPSR), orientada a la poblacin desplazada. Al mirar la cobertura de los programas ms importantes del ICBF, observamos que entre todos atienden a aproximadamente 70,9% de la poblacin objetivo (nios de 0-5 aos de SISBEN 1 y 2) (grfico 11). El programa que ms nios cubre es Desayunos Infantiles con Amor, con casi 30% de los nios objetivo. Como se observ, la mayora de programas cuenta con un componente nutricional, por lo que se puede pensar que el nmero de nios menores de 5 aos pertenecientes a SISBEN 1 y 2 sin acceso a algn tipo de ayuda en nutricin es bajo. Los programas del ICBF que ms se acercan al concepto de atencin integral a la primera infancia son los de educacin inicial de entorno institucional (Hogares infantiles y Lactantes y preescolares) y de entorno comunitario (HCB en sus diversas modalidades y jardines comunitarios), as como algunos de los programas de atencin diferencial (como la atencin en sitios de reclusin de mujeres). Los programas de nutricin no incorporan esta mirada al prestar un servicio complementario a la atencin en salud y educacin.

49

Cifra a diciembre de 2009.

37

Grfico 11. Tasa de cobertura de los programas del ICBF

Fuente: Bernal y Camacho (2009) Nota: La cobertura para hogares FAMI es calculada con base a la encuesta SISBEN para nios de 0-2 aos.

Es importante sealar que los programas del ICBF mencionados parecen planteados como paralelos a los programas de salud que se describirn a continuacin y a los programas del MPS ya descritos. En este sentido, har falta reforzar la articulacin entre instituciones para potencializar los esfuerzos y los logros. AEPI, por ejemplo, tiene un elemento comunitario de promocin de salud importante que se beneficiara inmensamente si fuera incorporado en estrategias como los HCBF.

38

Cuadro 8. Principales programas de atencin a la primera infancia del ICBF

Programa Hogares Comunitarios de Bienestar (HCB) Objetivo general Atender las necesidades bsicas de nios de bajo nivel socioeconmico en nutricin, salud, proteccin y desarrollo individual y social. Tipo de intervencin Mecanismo de focalizacin Unidad Nios y nias menores de 5 aos Financiamiento Cobertura (No., dic. 2009) (Presupuesto en millones) 1.066,750 $760,189

El ICBF realiza un contrato de aporte Dirigido a nios y con una entidad privada (asociaciones nias de hogares de de padres, ONG, cajas de SISBEN 1 y 2. compensacin familiar) que a su vez contrata a las madres comunitarias, que son las que tienen a su cargo a los nios y nias. Actualmente hay seis tipos de hogares comunitarios, pues el ICBF ha ido elevando los estndares de calidad del programa y adecuando la intervencin a las necesidades de atencin: Hogar comunitario familiar, Hogar empresarial, Hogar grupal, Hogar mltiple, Jardn social y Hogar FAMI. Tienen un coordinador pedaggico y agentes educativos solidarios que lo apoyan en la orientacin y educacin de los padres y madres que se desarrolla en media jornada. La entidad territorial apoya al programa con infraestructura y servicios pblicos. El contrato es por aportes con ONG o con asociaciones. Esta modalidad ha ido evolucionando para convertirse en hogares agrupados, lo cual ha hecho que se est analizando la conveniencia de mantenerla como modalidad de atencin. Nios y nias de padres de familia que trabajan medio tiempo, a destajo o en el mercado informal.

Jardines comunitarios

Apoyar a nios y nias de padres de familia que trabajan medio tiempo, a destajo o en el mercado informal.

Nios y nias menores de 5 aos

3.236

39

Programa Hogares infantiles

Objetivo general Prestar un servicio de atencin integral a nios y nias vulnerables que ofrece educacin inicial, cuidado y nutricin de calidad, en instalaciones adecuadas y con personal especializado por un periodo de 4 u 8 horas al da, regidos por lineamientos tcnico administrativos y altos estndares. Prestar atencin a madres lactantes, nios y nias vulnerables mediante un convenio con una empresa, organizacin o persona particular.

Tipo de intervencin Este programa es operado por diferentes tipos de organizaciones y asociaciones privadas (asociaciones de padres de familias, cajas de compensacin familiar, organizaciones eclesisticas, etc.). Muchos de estos hogares funcionan en locales de ICBF; otros funcionan en construcciones pertenecientes a las entidades territoriales.

Mecanismo de focalizacin Los nios que se reciben responden a criterios de focalizacin establecidos por los lineamientos: hijos de padres y madres trabajadores y los de menos ingreso. Se prioriza adems a los nios y nias en situacin de desplazamiento.

Unidad Nios y nias menores de 5 aos

Financiamiento Cobertura (No., dic. 2009) (Presupuesto en millones) 167.523 $123.560

Lactantes y preescolares

Funciona de manera similar a los hogares infantiles, aunque en este caso la entidad privada aporta la infraestructura fsica.

Los nios que se reciben responden a criterios de focalizacin establecidos por los lineamientos: hijos de padres y madres trabajadores y los de menos ingreso. Se prioriza adems a los nios y nias en situacin de desplazamiento.

Madres lactantes, nios y nias menores de 5 aos

2.158

$11.299

40

Programa Programa Desayunos Infantiles

Objetivo general Mejorar el consumo y aprovechamiento biolgico de alimentos de los nios y nias de hogares en situacin de pobreza. Estrategia de emergencia para tratar la desnutricin aguda o global, moderada o severa sin patologa agregada y sin discapacidad.

Tipo de intervencin Complemento alimentario diferente segn grupo de edad. Acciones formativas, de promocin, de prevencin y atencin en salud.

Mecanismo de focalizacin

Unidad

Nios entre 6 meses y Nios de 6 meses 5 aos de edad, a 5 aos de edad pertenecientes a hogares de SISBEN 1 y 2 o en situacin de desplazamiento. Nios y nias de 6 meses a un ao y de 2 a 5 aos en departamentos donde existen altas prevalencias de desnutricin infantil y se han presentado casos de muerte asociadas a la misma. Nios y nias beneficiados de la recuperacin ambulatoria. Nios y nias beneficiados en las unidades de recuperacin nutricional.

Financiamiento Cobertura (No., dic. 2009) (Presupuesto en millones) 1.311.333 $144.348

Programa de Recuperacin Nutricional

Apoyan la recuperacin de los nios con desnutricin mediante raciones de alimentos adecuadas a travs de diferentes estrategias: ambulatoria y centros o unidades de recuperacin nutricional -- ubicadas en las IPS, prestan servicio de atencin nutricional, mdica y psicosocial a travs de un equipo interdisciplinario.

135.258 (4,5% de los nios de SISBEN 1-3)

$18.249

585

$2.921

Programa para nios y nias en establecimiento s de reclusin de mujeres.

Brindar atencin de estimulacin temprana a los nios y nias de las mujeres reclusas y capacitar a las madres en pautas de crianza.

La ley establece que las mujeres privadas de libertad pueden tener consigo a sus hijos hasta 3 aos y exige al INPEC que coordine con ICBF su atencin. Generalmente, la atencin se realiza en un espacio vecino al centro de reclusin. En estos casos, las mams van a formarse al centro al cual asisten sus hijos e hijas y se integran a las actividades del jardn. Cuando la atencin en educacin inicial se ofrece dentro del centro, la educadora es generalmente una madre que est presa.

Nios y nias de Nios y nias madres reclusas. atendidas Actualmente, el programa opera en las principales nueve ciudades del pas.

200

$157

Fuente: Informacin recopilada por el autor. Datos provenientes del ICBF. 41

Ministerio de Educacin Nacional (MEN). Si bien el MEN tiene por mandato de ley la responsabilidad de impartir la educacin preescolar, en los ltimos 4 aos ha fortalecido su enfoque de educacin inicial, el cual se hizo explcito en el reto de desarrollo infantil y educacin inicial del Plan Decenal de Educacin 2006-2016. De acuerdo con ste, los objetivos del MEN en ese sentido son: convertir la educacin inicial en prioridad para la inversin econmica nacional, regional y local de Colombia, garantizar la oferta de atencin integral a nios menores de siete aos, articular instancias pblicas y privadas en el desarrollo e implementacin de la poltica pblica de primera infancia, fortalecer los planes de cuidado de la infancia e impulsar programas de formacin y cualificacin de docentes. Son tres las lneas de accin que ha establecido el MEN para garantizar el acceso de nios y nias de primera infancia a una atencin integral: (i) la prestar el servicio por medio de la implementacin de las modalidades de atencin en los entornos familiar, comunitario e institucional, en alianza con entidades privadas que demuestren experiencia e idoneidad en la atencin de la primera infancia, (ii) desarrollar proyectos piloto de atencin integral por medio de metodologas alternativas que reconozcan la diversidad cultural y tnica del pas y (iii) en alianza con el Programa Familias en Accin, calificar a los cuidadores de los nios de las familias beneficiarias del programa. La primera lnea --prestacin de atencin en alianzas con entidades privadas-- se desarrolla a travs de dos modalidades: el Fondo de Fomento para la AIPI (FFAIPI) y los convenios de cooperacin. El FFAIPI, una iniciativa novedosa, fue establecido en fiducia con el ICETEX y tiene como objetivo garantizar un subsidio a la atencin integral en cuidado, nutricin y educacin inicial a nios y nias menores de 5 aos, hasta su ingreso al grado obligatorio de transicin50. A este Fondo se han adherido 785 municipios (71% del total) y 3 gobernaciones (9% del total), los cuales aportan como contrapartida 61% de los recursos del CONPES Social 12351 destinados para la Atencin Integral de la Primera
Textualmente, el objetivo es: garantizar el subsidio de atencin integral en cuidado, nutricin y educacin inicial a nios y nias menores de 5 aos, hasta su ingreso al grado obligatorio de transicin [] mediante las modalidades de atencin que sean ofertadas por prestadores de servicio que hayan sido habilitados en el Banco de Oferentes. Es decir que se busca garantizar la cohorte completa de atencin de cada uno de los nios y nias menores de cinco aos que resulten beneficiarios, reservando los recursos necesarios para atenderlo hasta su ingreso al grado obligatorio de transicin y sea asumido por el sistema pblico educativo.
50 51

Este documento del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social tiene como fin distribuir los recursos del sistema General de

42

Infancia. En efecto, este CONPES reglament el empleo de los recursos para primera infancia, que por disposicin constitucional se tienen cuando la economa crece por encima de 4%. Para beneficiar a los municipios que reciben menos cantidad de recursos por concepto del CONPES, los aportes de cofinanciacin por parte del Ministerio son diferenciados por rango de ingreso. De este modo, los aportes del Ministerio para cofinanciar la prestacin del servicio en los diferentes municipios ascienden a $191.975 millones. Sin embargo, estos recursos de contrapartida se agotaron en la medida que la economa dej de crecer a altas tasas en los ltimos 2 aos. As, el total de recursos aportados al fondo es de $354.404 millones52, de los cuales 61% corresponden a aportes de los municipios y gobernaciones y 39% restante a aportes del Ministerio de Educacin, alcanzando un estimado de atencin de 267.881 nios y nias. Entre las reglas del FFAIPI, se establece que los prestadores son personas naturales o jurdicas habilitados en el Banco de Oferentes para la atencin integral a la primera infancia que pueden llevar a cabo esta atencin. Pueden ser personas naturales o jurdicas, bien sea ONG, jardines infantiles privados, universidades pblicas o privadas, cajas de compensacin familiar, iglesias o confesiones religiosas. Tambin pueden ser uniones temporales o consorcios que integren algunas de las anteriores personas. La segunda modalidad es la de los convenios de cooperacin con entidades territoriales. Estos convenios interadministrativos buscan aunar esfuerzos tcnicos y econmicos para aumentar las coberturas y fortalecer los servicios de atencin a la primera infancia. A la fecha se tienen convenios con la ciudad de Medelln, con el departamento de Boyac y con Bogot.

Participaciones para la Atencin Integral de la Primera Infancia para la vigencia 2009. Estos recursos provienen del crecimiento real de la economa superior al 4% en el 2007 y la declaracin estratgica del Programa de Atencin Integral a la Primera Infancia. http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/CONPES/ConpesSociales/2009/tabid/908/Default.aspx
52

$191.975 millones aportados por el Ministerio y $162.429 millones por parte de los municipios y gobernaciones.

43

Grfico 12. Esquema de operacin Fondo ICETEX Convenios Prestadores53

Fondo (ICETEX) para la atencin integral a la primera infancia
Subsidios x cohorte hasta ingreso a transicin Prestadores del servicio habilitados
Focalizacin de nios/as beneficiarios del subsidio

Adhesin del municipio o departamento al Fondo con recursos propios (CONPES)

Suscripcin de convenios

Fuente: MEN, Poltica educativa para la primera infancia en el marco de una atencin integral. Bogot, presentacin ante el Consejo Directivo del ICBF, 3 de septiembre de 2009.

El Programa Buen Comienzo de Medelln presta atencin de calidad diferenciada por ciclo de vida, que va desde la gestacin y primer ao dentro de la familia, hasta los 5 aos de edad. Se ha enfocado en entornos institucionales con altas inversiones en calidad y seguridad que articulan la educacin con otros programas municipales inscritos en el plan de desarrollo de la administracin (programas de salud, nutricin, recreacin y deporte). El departamento de Boyac tiene un convenio con el MEN en el marco del programa Creciendo a-pasitos, el cual hasta ahora ha aplicado la modalidad de atencin en entorno familiar, pero se prev extenderlo a las otras dos modalidades. Este programa contrat a la Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia para que se encargara de capacitar a madres y padres en temas como alimentacin y nutricin, buen trato, y pautas de crianza. Cuenta tambin con un componente de investigacin y gestiona, en el momento, un apoyo para el componente nutricional con el Programa Mundial de Alimentos (PMA). Para garantizar la coordinacin interinstitucional, conform el Equipo Tcnico Territorial de Boyac, dentro del Comit de Infancia y Adolescencia del departamento, y realiz alianzas con otros sectores y entidades. Bajo esta modalidad, se lograron articulaciones entre programas e instituciones y se logr brindar atencin integral, ms all de educacin inicial. Por ltimo, el convenio con la Alcalda Mayor de Bogot pact 25.000 cupos, 5.000 del

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Tomado de Vlez White, Cecilia Mara. Poltica educativa para la primera infancia en el marco de una atencin integral. Bogot, presentacin ante el Consejo Directivo del ICBF, 3 de septiembre de 2009.

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mbito familiar y 20.000 del mbito institucional. En este convenio el MEN aporta los mismos recursos financieros que a otros municipios y Bogot aporta el 50% correspondiente a las exigencias del Distrito en calidad educativa. En el marco del convenio, se construyeron procesos de lineamientos y estndares y un sistema de inspeccin, vigilancia y control estricto y eficiente, que facilita el trabajo institucional por medio de una normativa que regula la articulacin. Como parte del convenio, Bogot compartir estos procesos con el Ministerio para que este pueda expandirlos al resto del pas. Estas experiencias, cuya documentacin exhaustiva trasciende el objetivo del presente trabajo, son referentes importantes de buenas prcticas de gestin coordinada entre niveles de gobierno para la provisin de servicios de AIPI. La segunda lnea de accin del MEN tiene que ver con la implementacin de proyectos piloto de atencin a la primera infancia que reconozcan la diversidad cultural y tnica del pas. A travs de esta estrategia se busca desarrollar proyectos de metodologas alternativas con el fin de sistematizarlas y replicarlas en territorios de caractersticas semejantes. En esta lnea se enmarcan tres actividades: (i) atencin en ludotecas, (ii) atencin a nios y nias del Choc y (iii) atencin a nios y nias de comunidades indgenas. La atencin a la primera infancia en ludotecas se desarrolla a travs de un convenio entre el MEN y la Corporacin Da del Nio en virtud del cual se ha puesto en marcha un proyecto de educacin para la primera infancia en espacios ldicos con la metodologa Naves. Se han elegido 50 ludotecas para aplicar esta metodologa para la atencin de 21.500 nios y nias menores de 5 aos. En esta metodologa se entiende que el juego es una actividad fundamental, pilar de la educacin inicial y una herramienta para el desarrollo de competencias en la primera infancia. En este sentido, el compromiso con el juego como derecho fundamental para transformar la vida de los nios y las nias requiere de lugares adecuados para el juego o ludotecas. A su vez el proyecto de atencin a la primera infancia en el departamento del Choc, ejecutado a travs de un convenio entre el MEN y la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), est dirigido a brindar atencin integral a los nios y nias de

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14 municipios de ese departamento para alcanzar un nivel satisfactorio de desarrollo infantil y al mismo tiempo contribuir a la prevencin del reclutamiento de grupos armados ilegales. Entre la OIM, el ICBF y los municipios se ha construido una propuesta pertinente para la cultura local y para las condiciones de vulnerabilidad y diversidad de la regin. En 2010, en el marco de esta estrategia se han atendido unos 17.000 nios y nias. Finalmente, se trabaja con la comunidad Guambiana del Cauca mediante el Convenio de atencin integral en las casas del Taita Payn y resignificacin del proyecto educativo de la comunidad indgena Guambiana. La tercera lnea de accin del MEN consiste en una alianza con el Programa Familias en Accin, destinada a llegar con una formacin adecuada y pertinente a los cuidadores infantiles de familias beneficiarias de Familias en Accin. Su propsito es articular los subsidios de nutricin que hoy otorga el programa con procesos de educacin inicial y cuidado adecuado para ofrecer una atencin integral de los nios y nias. La fase inicial de este programa concluy en noviembre de 2010. Iniciativas intersectoriales: Convenio MEN-ICBF. Con el fin de garantizar el acceso de los nios y nias menores de 5 aos a una atencin integral de calidad, el ICBF y el Ministerio de Educacin han establecido convenios entre s y con otras entidades

pblicas y privadas de los entes territoriales en acciones de articulacin intersectorial (grfico 13). La estructura planteada por el Convenio MEN - ICBF tiene la ventaja de recoger la experiencia de muchos aos que ha desarrollado el pas a travs de los programas del ICBF y de entidades privadas. Adems, ha sido concebido para responder a la poltica de primera infancia y est construido sobre una poltica de educacin inicial del MEN, permitiendo as que su estructura articule diversas modalidades y entornos de atencin.

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Cuadro 9. Principales programas de atencin a la primera infancia implementados por el MEN

Objetivo general Tipo de intervencin Mecanismo de focalizacin Unidad Cobertura (Dic. 2009) Financiamiento (Presupuesto en millones) Programa

Garantizar la atencin integral en cuidado, nutricin y educacin inicial a nios y nias menores de 5 aos.

Programa de Atencin Integral a la Primera Infancia (PAIPI).

El MEN ha diseado e implementado varias estrategias para el desarrollo de este programa. Destacan la realizacin de un convenio con el ICBF y con algunas entidades territoriales y entidades privadas para complementar programas ya existentes en nutricin o cuidado con educacin inicial de alta calidad en los entornos familiar, comunitario e institucional. La atencin a la primera infancia en ludotecas se desarrolla a travs de un convenio entre el MEN y la Corporacin Da del Nio, que ha puesto en marcha un proyecto de educacin para la primera infancia en ludotecas. Se desarrolla a travs de un convenio entre el MEN y la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM),

Diferentes criterios segn convenio especfico entre el MEN y la contraparte.

Nios y nias atendidos por el PAIPI. Nios y nias atendidos en Hogares Comunitari os del ICBF en convenio con el PAIPI.

$289.168

$331.400

$87.000

Brindar atencin a nios y nias de primera infancia que no estaban recibiendo ningn tipo de atencin.

Proyecto de educacin para la primera infancia en ludotecas.

Por tratarse Nios y de un nias. proyecto piloto, se han escogido inicialmente 50 ludotecas de todo el pas.

$15.300

Proporcionar atencin integral a los nios y nias de 14 municipios del departamento del Choc, para alcanzar un satisfactorio nivel de desarrollo

Proyecto de atencin a la primera infancia en Choc.

Nios y Nios y nias nias. perteneciente s a 14 municipios de Choc.

$17.000

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Objetivo general

Tipo de intervencin

Mecanismo de focalizacin

Unidad

Cobertura (Dic. 2009)

Financiamiento (Presupuesto en millones)

Programa

infantil y contribuir con la prevencin del reclutamiento de grupos armados ilegales. Brindar atencin integral a nios y nias guambianos con un enfoque diferencial. Se desarroll con el Nios y Nios y apoyo de las nias de la nias autoridades indgenas comunidad y bajo modelos guambiana. pedaggicos construidos considerando las particularidades culturales de la comunidad. Fuente: Informacin recopilada por el autor. Datos provenientes del MEN. Proyecto de atencin integral a la primera infancia de la comunidad indgena Guambiana. $2.800

El Convenio concibe la integralidad en la atencin desde varias perspectivas. En primer lugar, reconoce las familias, las comunidades y las instituciones como los entornos donde se desarrollan los nios y las nias, flexibilizando la atencin de acuerdo con las condiciones de las familias y las posibilidades de acceso a los servicios segn la oferta existente. En segundo lugar, si bien el eje de la atencin est en la educacin inicial, tambin incluye el servicio de nutricin cuando la atencin es proporcionada por una institucin o un hogar comunitario. En tercer lugar, plantea la operacin a travs de operadores pblicos o privados que deben seguir una serie de lineamientos orientados a garantizar los derechos de nios y nias a ambientes seguros, nutricin, salud y registro civil. El sector salud y el sector de proteccin tienen que articularse de manera ms especfica a estos operadores o a las secretaras de educacin, para que la garanta de derechos se logre no slo desde una mirada de cobertura y atencin, sino como programas articulados y complementarios que buscan promover el desarrollo infantil en un ciclo de vida que requiere de atenciones especficas. No obstante, podra decirse que a nivel nacional es la propuesta ms enfocada en la atencin integral y a ella, por su forma de organizacin, se adhieren los entes territoriales.

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Grfico 13. Articulacin intersectorial en la atencin integral a la primera infancia

MEN ICBF- ET Cuidado y nutricin Ministerio de Proteccin Social Lineamientos de salud
Secretaras de Salud

Educacin

Secretaras de Educacin

Regionales ICBF

Focalizacin de nios SISBEN I y II y desplazados

Focalizacin de los servicios de salud

Prestacin del servicio en tres modalidades de atencin

Fuente: MEN: Poltica Educativa para la Primera Infancia en el marco de una atencin integral. Bogot, Presentacin ante el Consejo Directivo del ICBF. Septiembre 3 de 2009

Familias en Accin. ste es un programa de transferencias condicionadas iniciado en 2001 por iniciativa del Gobierno Nacional, para entregar subsidios monetarios directos de nutricin o educacin a los nios y nias menores de 18 aos de familias pertenecientes al nivel 1 del SISBEN, familias en condicin de desplazamiento (registradas en SIPOD) o familias indgenas (registradas en censos indgenas). Actualmente tiene una cobertura de 2,9 millones de familias en 32 departamentos y 1.093 de los 1.098 municipios del pas. El subsidio se entrega a la madre beneficiaria, condicionado al cumplimiento de compromisos por parte de la familia. Para nios y nias de primera infancia (menores de 7 aos), la recepcin de un subsidio de nutricin est vinculado con su asistencia a las citas de control de crecimiento y desarrollo programadas, mas no considera ninguna intervencin nutricional complementaria. Si bien la evaluacin de impacto que se realiz54 evidenci impactos significativos del programa en el componente nutricional y de crecimiento y desarrollo, existe un amplio margen para potenciar el impacto nutricional del programa a travs de su coordinacin con intervenciones nutricionales de alto costo-efectividad55. Hoy Familias en Accin atiende a 2.050.603 nios menores de 6 aos, a travs de la entrega de su subsidio de nutricin.
54 55

DNP, 2008. Ver Nota Tecnica de Nutricion, BID, 2010.

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Iniciativas de entidades territoriales. El programa Buen Comienzo de Medelln y el modelo de atencin integral a la primera infancia de Bogot se han constituido en referentes importantes en el nivel nacional. En Bogot, la intervencin, a cargo de la Secretara Distrital de Integracin Social (SDIS), tiene cuatro modalidades de educacin inicial bajo un entorno institucional: casas vecinales, jardines infantiles de la SDIS, jardines sociales y cupos cofinanciados. En 2010 atendieron a un total de 30.000 nios y nias. Desde 2000, Bogot ha realizado esfuerzos progresivos en la conceptualizacin y la construccin de un marco normativo de la educacin inicial. Entre 2000 y 2007 se publicaron tres documentos que contribuyeron a avanzar en el tipo de atencin que se presta a los nios y nias56. En los dos primeros (2000 y 2003) se explicit el enfoque de derechos y se acerc la mirada a los lineamientos y tendencias internacionales sobre educacin inicial. En el ltimo (2007), adems de confirmar la perspectiva de derechos, se extendi la mirada hacia la atencin integral, con nfasis en la garanta integral de derechos y la corresponsabilidad Estado, sociedad y familia. Adicionalmente, desde 2004 se han realizado avances concretos relacionados con la Poltica por la calidad de vida de los nios, nias y adolescentes y con el Acuerdo 138, por medio del cual se regula el funcionamiento de los establecimientos pblicos y privados que prestan servicios de educacin inicial, y en el cual se asignan competencias y responsabilidades a la Secretaria Distrital de Integracin Social en materia de control, asesora y fortalecimiento de este servicio. Mediante la expedicin del Decreto 057 (2009) se consolid adems el enfoque de atencin integral en la educacin inicial, y con la Resolucin 0325 (tambin de 2009) se definieron los lineamientos y estndares tcnicos de educacin inicial en el distrito.

56

Proyecto pedaggico red de jardines sociales (2000), Desarrollo infantil y educacin inicial (2003) y La calidad en la educacin inicial: un compromiso de ciudad (2007).

50

Familias en Accin y desarrollo infantil temprano Con una cobertura actual de 2.9 millones de hogares y una slida organizacin a nivel territorial, Familias en Accin es uno de los principales programas de la red de proteccin social colombiana orientada a la poblacin de menores ingresos. Sobre la base del reconocimiento de la alta efectividad de la intervencin temprana, y con el objetivo de potenciar sus impactos en el desarrollo de capital humano de los nios beneficiarios, el programa FA viene implementando los siguientes tres pilotos enfocados a la primera infancia: (i) el Proyecto Cuidadores de la Infancia, basado en talleres con madres y madres lderes para promover cambios de actitudes en temas de crianza (30 municipios, 670 madres); (ii) el Proyecto CuidArte, diseado en convenio FA-MEN para ofrecer capacitacin a cuidadores de nios de familias beneficiarias de FA; este proyecto desarrolla un currculum especfico en talleres con cuidadores de nios, con nfasis en temas de nutricin, entorno familiar y crianza; en su primera fase atiende a 4.800 cuidadores de nios que no acceden a centros infantiles institucionales, y finalmente (iii) el Proyecto de Visitas Domiciliarias y Nutricin, el cual sobre la base de la experiencia documentada de Jamaica (ver S. M. Graham et al. ) desarrolla un trabajo individual con la madre, en su hogar, a partir de un currculum de estimulacin temprana; se complementa con la entrega de

micronutrientes (1.400 nios en 96 municipios) y ser evaluado de modo experimental. De estas tres intervenciones, slo la ltima tiene un diseo de evaluacin riguroso que permitir inferir sobre la posibilidad de escalar la intervencin.

Es de resaltar que la construccin de los estndares fue un proceso interinstitucional llevado a cabo entre los entes que tenan injerencia en este campo, Secretara de Salud, la Secretara de Educacin y el Departamento de Bomberos. Con base en una propuesta de estndares, cada entidad estableca qu funciones les eran propias y el marco normativo que las respaldaban. A partir de all se comenzaron a definir los estndares que luego fueron validados a travs de consulta ciudadana con 300 jardines infantiles pblicos y privados y con expertos. Con posterioridad a la publicacin y socializacin de los estndares, se han ido construyendo 16 guas tcnicas sobre temas como crecimiento y desarrollo, vacunacin, hbitos de vida saludable, saneamiento bsico, manufactura de alimentos, prevencin de accidentes, salud oral. En cada gua, adems de explicarse el concepto del tema de la gua y su sentido en la atencin integral, se proveen mecanismos para aplicar los estndares especificando la responsabilidad del jardn o la de otras entidades, como por ejemplo el
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hospital para el caso de la salud. Asimismo, en Bogot se ha avanzado en la definicin de un marco de accin interinstitucional que viabilice la atencin integral de manera efectiva, con la participacin de las diferentes entidades del distrito. Tambin es para destacar la amplia cobertura de la AIPI.

Cuadro 10. Programa de Accin Social para la primera infancia

Entidad Programa Objetivo general Tipo de intervencin Mecanismo de Focalizacin Unidad Cobertura (Dic. 2009) Financiamiento (Presupuesto en millones)

Agencia Familias presidencial en Accin. para la accin social y la cooperacin internacional (Accin Social).

Proteger y Programa de fomentar la transferencias formacin de condicionadas. capital humano mediante subsidios monetarios directos de nutricin o educacin a los nios y nias menores de 18 aos de hogares vulnerables.

Hogares pertenecientes al nivel 1 del SISBEN, familias en condicin de desplazamiento (registradas en SIPOD) o familias indgenas (registradas en censos indgenas).

Nios y 2.050.603 nias entre 0 y 6 aos que reciben el subsidio de nutricin.

$636.906

Fuente: Informacin recopilada por el autor. Datos provenientes de Accin Social.

Es de resaltar que la construccin de los estndares fue un proceso interinstitucional llevado a cabo entre los entes que tenan injerencia en este campo, Secretara de Salud, la Secretara de Educacin y el Departamento de Bomberos. Con base en una propuesta de estndares, cada entidad estableca qu funciones les eran propias y el marco normativo que las respaldaban. A partir de all se comenzaron a definir los estndares que luego fueron validados a travs de consulta ciudadana con 300 jardines infantiles pblicos y privados y con expertos. Con posterioridad a la publicacin y socializacin de los estndares, se han ido construyendo 16 guas tcnicas sobre temas como crecimiento y desarrollo, vacunacin, hbitos de vida saludable, saneamiento bsico, manufactura de alimentos, prevencin de accidentes, salud oral. En cada gua, adems de explicarse el concepto del tema de la gua y su sentido en la atencin integral, se proveen mecanismos para aplicar los estndares especificando la responsabilidad del jardn o la de otras entidades, como por ejemplo el hospital para el caso de la salud. Asimismo, en Bogot se ha avanzado en la definicin de
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un marco de accin interinstitucional que viabilice la atencin integral de manera efectiva, con la participacin de las diferentes entidades del distrito. Tambin es para destacar la amplia cobertura de la AIPI. Por su parte, el programa Buen Comienzo en Medelln, adscrito a la Secretara de Educacin y cuyo objetivo es atender con integralidad a los nios y nias de la ciudad menores de 6 aos, se ha constituido en un modelo de gestin para la prestacin del servicio AIPI en el pas, logrando una alta coordinacin interinstitucional en el diseo, financiacin y operacin de la atencin. La cobertura actual del Programa es de 17.000 nios y nias. Actualmente, el programa est construyendo 19 jardines infantiles nodales que van a prestar un servicio AIPI de alta calidad a nios y nias pobres. Estos jardines sern ubicados en los lugares ms desatendidos, tendrn sedes sanas y seguras, lo cual se probar con una certificacin de seguridad y una licencia de sanidad. Adems, este programa ha logrado una importante relacin con el sector privado, el cual se ha involucrado en la atencin a la primera infancia, tanto desde lo financiero como desde lo operativo. Es precisamente el sector privado el encargado de coordinar los aspectos de calidad y de servicio por medio de una feria de buen comienzo, donde participan agentes como Confama, Fundacin xito, Carulla y la Secretara de Integracin Social de Bogot. Se espera tener en 2011 una cobertura universal de atencin integral a la poblacin ms pobre de la ciudad. Programas del sector privado. De los programas de atencin a la primera infancia llevados a cabo por el sector privado, destacan los de las cajas de compensacin familiar y los de algunas fundaciones sociales. Las primeras, a travs de la Red de Jardines Sociales, atienden diariamente a 243.852 nios y nias con una inversin de US$51.000 (Reyes, 2009). Los programas de las cajas por su parte operan con recursos del Fondo para la Atencin Integral de la Niez (Foniez), el cual es financiado con un porcentaje que reciben los recursos parafiscales57 que reciben las cajas. Entre ellos, cajas como

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Segn la normativa colombiana, toda empresa o unidad productiva que tenga trabajadores vinculados mediante contrato de trabajo debe hacer un aporte equivalente a 9% de su salario por concepto de los llamados aportes parafiscales, que incluyen aportes (i) al ICBF (3% del salario base de cotizacin), (ii) al SENA (2% del salario base de cotizacin) y (iii) a las cajas de compensacin social (4% del

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COMFENALCO Antioquia han desarrollado modelos pedaggicos innovadores que han contribuido a formular y establecer estndares de calidad para la prestacin del servicio AIPI. Por su capacidad tcnica y administrativa, y su experiencia en proyectos de infraestructura y educacin, las cajas son un actor privado que puede jugar un rol muy importante como operadores de las modalidades de atencin integral bajo un entorno institucional. En el grupo de las fundaciones, la Fundacin Carulla (AeioTu), orientada a la atencin integral de la primera infancia, se ha constituido en un modelo de alta calidad que ha logrado una relacin slida con el sector pblico para la prestacin del servicio AIPI a nios y nias de hogares pobres. C. Cobertura de atencin integral a la primera infancia (AIPI)58 Si bien el gobierno de Colombia ha realizado esfuerzos importantes para aumentar la cobertura de la atencin integral a la primera infancia, las tasas permanecen an bajas, especialmente en los segmentos ms vulnerables de la poblacin. Un factor que ha tenido gran incidencia en la cobertura institucionalizada de la atencin es que gran parte de los padres o responsables de los nios y nias consideran que la familia es el lugar ms adecuado para que el nio o la nia pase la mayor parte del tiempo. As, segn datos de la ECV2008, para 50% de los hogares la razn por la cual los nios y nias menores de 5 aos no reciben atencin es el hecho de que consideran que todava no estn en edad de asistir a las instituciones que brindan estos servicios. Cerca de 21%59 de los nios y nias menores de 5 aos en el pas, pertenecientes a los niveles 1 y 2 del SISBEN, reciben actualmente atencin integral. De estos nios y nias, 56% son atendidos por el Programa de Atencin Integral a la Primera Infancia (PAIPI, convenio MEN-ICBF), 32% por los programas del ICBF (hogares infantiles, hogares mltiples, hogares agrupados, hogares empresariales y a travs de convenios con entidades

salario base de cotizacin).

58

Al establecerse unos derechos impostergables para la primera infancia en la Ley 1098 de 2006, se concret la atencin integral de la primera infancia a la garanta del derecho a la salud, la nutricin, la proteccin contra los peligros fsicos y la educacin inicial.
59

Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, 2010.

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como la OIM), 7% por medio de programas de los entes territoriales (alcaldas de Bogot y Medelln) y 5% a travs de programas del Ministerio de Educacin diferentes al PAIPI (en asociacin con el Programa Familias en Accin y la OIM). 1. Cobertura de salud de los nios y nias menores de 5 aos

Dentro de los niveles 1 y 2 del SISBEN, la cobertura del rgimen subsidiado en salud es de 78% en los menores de un ao y de 97% en el grupo de edad entre 1 a 4 aos. Es importante sealar el efecto que sobre el plan de beneficios tiene la Sentencia 760/2008 de la Corte Constitucional, por medio de la cual se unifica el plan de beneficios de los regmenes contributivo y subsidiado para los nios y nias menores de 12 aos en todo el pas. Los servicios de salud que incluye el Plan Obligatorio de Salud (POS) abarcan programas para prevencin de enfermedades; urgencias de cualquier orden; consulta mdica general y especializada; consulta y tratamientos odontolgicos; exmenes de laboratorio y rayos X; hospitalizacin y ciruga; consulta mdica en psicologa, optometra y terapias; medicamentos esenciales en su denominacin genrica, y atencin integral durante la maternidad, el parto y al recin nacido. Cabe mencionar tambin la tasa de cobertura del Programa Ampliado de Inmunizacin (PAI), que en 2009 alcanz un promedio de 90% del total de nios y nias menores de un ao. En cuanto a la percepcin de los propios hogares sobre el estado de salud de sus nios y nias, segn datos de la ECV 2008 en 20% de los hogares SISBEN 1 y 15% de los hogares SISBEN 2 se considera que el estado de salud de los nios es regular o malo. Al preguntrseles si los miembros menores de cinco aos haban tenido algn problema de salud en los ltimos 30 das, 22% y 19% de los hogares de SISBEN 1 y 2, respectivamente, respondieron afirmativamente, porcentaje no muy diferente al registrado por los hogares SISBEN 3 a 6. Sin embargo, al preguntar si acudieron a una institucin de salud para solucionar dicho problema, mientras que en los hogares SISBEN 3 a 6 asistieron en el 100% de los casos, en los hogares SISBEN 1 y 2 esta proporcin fue de solo 76%. Al indagar por qu no acudieron, las falta de dinero fue la razn ms importante, especialmente en los hogares SISBEN 1, donde esta proporcin lleg a 33%.

55

2.

Cobertura de educacin inicial

La cobertura informada por el Ministerio de Educacin Nacional para 2010 seala que 50%60 de los nios y nias menores de 5 aos de los niveles 1 y 2 del SISBEN reciben algn tipo de atencin en educacin inicial, incluido el componente de nutricin. De estos nios y nias, 97% son atendidos por el ICBF principalmente a travs de sus hogares comunitarios tradicionales y hogares FAMI. Como ya se mencion, la principal razn por la cual los nios y nias no asisten a una guardera, hogar comunitario o jardn es que los responsables consideran que an no estn en edad de asistir o prefieren que no asistan todava. Sin embargo, en la zona rural la segunda razn est relacionada con la insuficiencia de la oferta (28%), puntualmente con el hecho de que los hogares no cuentan con instituciones cercanas a su lugar de residencia. 3. Cobertura de servicios de nutricin

El ICBF, a travs de sus programas de desayunos infantiles y recuperacin nutricional, atiende a 1,3 millones nios y nias de los niveles 1 y 2 del SISBEN --una cobertura de atencin de 47%. Por su parte, los resultados revelados por la ECV 2008 con relacin a seguridad alimentaria muestran cmo los hogares del nivel 1 del SISBEN, donde hay nios y nias menores de 5 aos, son los ms vulnerables. Cerca de la mitad de estos hogares se ha quedado sin alimentos, algn nio o joven ha recibido una alimentacin poco nutritiva o ha comido menos de lo acostumbrado por falta de dinero. El programa Familias en Accin atiende aproximadamente a 4,8 millones de nios, nias y adolescentes pertenecientes al nivel 1 del SISBEN, de los cuales 43% son beneficiarios del componente de nutricin. El componente de nutricin61 de Familias en Accin esta focalizado en nios y nias entre 0 y 6 aos.

60 61

Fuente: Ministerio de Educacin Nacional, 2010.

El componente de nutricin se focaliza en nios y nias entre 0 y 6 aos. Este subsidio se otorga por grupo familiar, es decir, se liquida uno por familia sin importar el nmero de nios entre 0 y 6 aos y su valor es de US$25/mes (US$50/ciclo).

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IV.

GASTOS Y FUENTES DE FINANCIACIN ACTUALES

En Colombia no se dispone de informacin consolidada del gasto pblico y privado dedicado a la primera infancia. En el sector pblico no se cuenta con ejecuciones presupuestales desglosadas con las cuales se pueda tener claridad para consolidar la informacin sobre el gasto en atencin a este sector de la poblacin. Se estima que en 2009 el gasto en primera infancia de la poblacin pobre fue aproximadamente US$2.235 millones, es decir 5,3% del gasto pblico total y 0,8% del producto interno bruto. El gasto de afiliacin al rgimen subsidiado de salud de nias y nios es el ms representativo, con cerca de 45% del total del gasto en primera infancia. En orden de magnitud le sigue el gasto del ICBF (21%), el programa Familias en Accin (15%) y el Fondo de Fomento de Atencin a Primera Infancia (8%). Fuentes como FONIEZ (aportes de las cajas de compensacin familiar dedicados exclusivamente a la primera infancia), aportes de los padres de familia, recursos propios de los entes territoriales o recursos transitorios destinados a infraestructura representan en conjunto 16%. El ICBF, ente con la mayor participacin en trminos de recursos, ha ido aumentando sus ingresos en el tiempo (grfico 7). Estos ingresos se basan principalmente, aunque cada vez en menor medida, en parafiscales; en 2002 96% de los recursos provenan de parafiscales mientras que en 2009 este porcentaje disminuy a 71%. Los recursos de capital han ganado peso en el tiempo, ya que en 2002 aportaban menos de 1% a los ingresos del ICBF, mientras que en 2009 dicha cifra fue 20%. Como se observa en el cuadro 12, la primera infancia absorbe cerca de la mitad de los recursos obtenidos por el ICBF con concepto de parafiscales, lo cual los hace recursos voltiles y circunscritos al ciclo econmico.

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Cuadro 11. Recursos destinados a la atencin de la primera infancia en Colombia, 2009

Fuente Afiliacin al rgimen subsidiado de salud ICBF Programa Familias en Accin Fondo de Fomento AIPI (MEN ICETEX) Recursos propios de entes territoriales Cajas de Compensacin Copagos de familias al ICBF Inversin en infraestructura (aportes por crecimiento del PIB mayores a 4%) Total con infraestructura Total sin infraestructura Gasto (Millones de US$) 917,0 431,7 318,0 165,7 107,2 51,5 39,3 204,5 2.234,9 2.030,4 Participacin Participacin con sin infraestructura infraestructura 45,2% 50,2% 21,3% 15,7% 8,2% 5,3% 2,5% 1,9% 10,1% 100,0% 111% 23,6% 17,4% 9,1% 5,9% 2,8% 2,2%

Fuente: Clculos Econometra Consultores sobre cifras de las entidades.

Cuadro 12. Participacin del presupuesto de primera infancia del ICBF en recursos parafiscales
(En millones de US$62)
Descripcin Parafiscales Primera infancia Part. Primera infancia 2002 731,3 369,1 50,5% 2003 733,1 338,5 2004 746,6 354,1 2005 746,1 387,5 2006 835,9 404,2 2007 935,2 408,2 43,7% 2008 1,014,9 510,3 50,3% 2009 1,114,0 471,7 42,3%

46,2% 47,4% 51,9% 48,4%

Fuente: Clculos con datos del informe Anlisis de las condiciones regulatorias, econmicas y financieras, beneficios y riesgos de la participacin pblicoprivada en la atencin integral a la primera infancia en Colombia.

Los gastos por nio realizados por el ICBF en modalidades de programas parecidas a los HCB son relativamente bajos si se comparan con gastos de programas parecidos en la regin. El grfico 8 muestra cmo Colombia presenta gastos menores que los otros programas, a excepcin del Programa de Desarrollo Infantil en Ecuador y el Programa de Hogares Comunitarios en Guatemala. Como se mostr en la seccin de Diagnstico, el

62

Los valores corresponden a pesos constantes de 2009, con un tipo de cambio promedio para el periodo considerado de $2.000 / dlar.

58

nmero de alumnos por maestro en preescolar para Colombia es parecido al del promedio de los pases latinoamericanos, por lo cual se podran esperar niveles de calidad similares y estos niveles de costos podran estar reflejando eficiencia63.

Grfico 14. Gasto anual por nio de diferentes programas de atencin a la primera infancia en Amrica Latina, 2009
(en US$)

Fuente: Elaborado con datos de Bernal y Camacho (2009). Nota: El costo por nio en Argentina vara segn la provincia. El valor presentado es el costo ms bajo encontrado. El costo de Venezuela est en dlares de 1993. Se utilizaron adems las siguientes fuentes: Argentina Jardines Infantiles: www.me.gov.ar Consultada Abril 2009, Chile Crece Contigo: Sistema de Proteccin Integral a la Infancia. www.chilecrececontigo.gov.cl. Consultada Abril 2009, Ecuador PDI: Programa de desarrollo Infantil: http://www.oei.es/linea3/inicial/ecuadorne.htm Consultada Abril 2009, Mxico, Programas del Gobierno Federal: Guarderas y Estancias Infantiles: http://www.presidencia.gob.mx/programas/?contenido=34602 Consultada Abril 2009, Per: Programa Nacional Wawa Wasi: http://www.oei.es/inicial/informacion_pais/peru.htm Consultada Abril 2009, Venezuela: Hogares de Cuidado Diario: www.oei.es/linea3/inicial/venezuelane.htm#7 Consultada Abril 2009, Quisumbing y Ruel (2002), Behrman, Cheng y Todd (2004), Bernal et al (2009).

63

Esta afirmacin utiliza una aproximacin a la calidad que no tiene en cuenta factores como la formacin y la calificacin de los docentes ni su perfil educativo por lo que, aunque sirve como un indicativo, debera ser tomado con cautela.

59

Aun cuando la primera infancia sigue siendo el principal destino de gasto del ICBF, se observa que esta entidad le dedica un porcentaje de recursos cada vez menor 64. Lo anterior puede deberse al aumento en actividades y roles que ha tenido que asumir en el tiempo la entidad, lo cual podra haber dado cabida a que otras entidades empiecen a intervenir en torno a este grupo etario.

Grfico 15. Ingresos totales y gasto en primera infancia del ICBF, 2002-2009
1,800 1,600 1,400
Millones de dlares

1,200
1,000

800 600 400 200 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ingresos totales ICBF

Presupuesto primera infancia

Fuente: Clculos con datos del informe Anlisis de las condiciones regulatorias, econmicas y financieras, beneficios y riesgos de la participacin pblicoprivada en la atencin integral a la primera infancia en Colombia.

Aunque los recursos actuales son insuficientes para universalizar y brindar una atencin integral de calidad a la primera infancia vulnerable, el pas ha realizado importantes esfuerzos por lograr este objetivo. En 1990 la proporcin de gasto pblico destinado a primera infancia fue de 0,02%, en 2000 de 1,91% y en 2009 de 5,3%. Este crecimiento se debe, entre otras razones, a la priorizacin de la infancia como grupo objetivo en el gasto social. Se estima que para lograr cobertura universal de los nios y nias ms vulnerables
64

Para observar esta informacin a nivel de programa remtase al anexo.

60

(SISBEN 1 y 2) segn lo plantea la ley, el pas requerira una inversin anual de US$5.600 millones anuales para atender a cerca de 3,6 millones de nios y nias en los entornos familiar, comunitario e institucional. As mismo, la margen del entorno, esta atencin contempla los siguientes componentes: educacin inicial, nutricin, cobertura de salud y proteccin. Estos montos se basan en los costos actuales de las canastas de atencin integral designadas por el Ministerio de Educacin Nacional, el ICBF y algunos entes territoriales; el programa Familias en Accin y el aseguramiento en salud.

Cuadro 13. Costo de la universalizacin de la atencin integral a los nios y nias menores de 5 aos de los niveles 1 y 2 del SISBEN, segn componente
Componente Educacin inicial y nutricin Familias en Accin Salud Total Millones de US$ 3.815 313 1.482 5.610 Participacin 68% 6% 26% 100%

Fuente: Clculos Econometra Consultores sobre cifras de las entidades.

61

V.

PRINCIPALES RETOS DE LA ATENCIN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA DE COLOMBIA Y RECOMENDACIONES DE POLTICA

A. Conformacin de un sistema de atencin integral a la primera infancia, como parte integral del sistema de proteccin social La integralidad en la atencin de la primera infancia parte de la constatacin de que,

desde la perspectiva de los nios y las nias, su desarrollo es integral y sus derechos, a la vez que universales, estn interrelacionados. De acuerdo con lo expuesto en el numeral anterior, y en consonancia con las directrices normativas y de polticas que el pas ha desarrollado recientemente, la atencin integral a la primera infancia desde la perspectiva de los nios y las nias se debe entender como la garanta de cumplimiento de sus derechos de salud (incluida vacunacin), nutricin, educacin inicial y proteccin contra los peligros fsicos. Esto exige no slo la accin coordinada de los distintos sectores y niveles de gobierno, sino la participacin de padres, madres y de la sociedad civil de manera corresponsable. Colombia cuenta con una poltica nacional de AIPI, inicio fundamental del camino a la articulacin y coordinacin de acciones desde una visin comn. El cuadro 14, resultado de un diagnstico prospectivo, presenta una propuesta de los servicios que deben ser considerados en cada uno de los componentes de la atencin integral a la primera infancia (salud, nutricin, educacin inicial, proteccin) segn los diferentes rangos de edad (gestacin, 0-2 aos, 2-5 aos). Si bien parte de las intervenciones vigentes hoy en da, ilustra el deber ser de la atencin integral a la primera infancia en Colombia. Por lo mismo, no da cuenta de los programas existentes, sino que ms bien puntualiza el tipo de servicio que debera prestarse en cada instancia y qu entidad debera ser la responsable de prestarlos.

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Cuadro 14. Propuesta de clasificacin de los servicios que deberan ser incluidos en cada componente de la atencin integral a la primera infancia en Colombia, segn rango de edades
Ciclo primera infancia Gestacin Salud Servicio - Afiliacin al sistema de seguridad social en salud -Promocin, prevencin y atencin en salud Condiciones mnimas de de saneamiento -Afiliacin al Sistema de seguridad social en salud -Promocin, prevencin, atencin y rehabilitacin -Vacunacin -Condiciones mnimas de saneamiento Entidad responsable - Ministerio de Proteccin Social , EPSs -EPS, IPS, ESE -EPS, IPS, ESE -Entes territoriales -Ministerio de Proteccin Social , EPS -EPS, IPS, ESE -Ministerio de Proteccin Social, EPS, ESE, IPS -Entes territoriales Nutricin Servicio -Alimentacin nutritiva para la mujer gestante Entidad responsable -ICBF -Programas de asistencia social territoriales Educacin inicial Servicio -Educacin en mejores prcticas de cuidado y gestacin Entidad responsable -EPS, IPS, ESE Servicio -Medidas de proteccin frente al maltrato, violencia intrafamiliar y conflicto armado Proteccin Entidad responsable

-ICBF -Comisaras de Familia Fiscala -Polica Nacional y fuerzas armadas

Cero a 2 aos (0-2)

-Alimentacin nutritiva para los nios y nias -Alimentacin nutritiva para la madre lactante

-Familia o cuidadores de los nios y nias -ICBF -Programas de entes territoriales de asistencia social -Instituciones que ofrecen educacin inicial

-Educacin inicial entorno familiar -Educacin inicial entorno institucional

-Familia o cuidadores de los nios y nias -Instituciones pblicas o privadas (MENICBF, entes territoriales, instituciones privadas)

-Registro civil -Medidas de proteccin frente a abandono, maltrato, violencia intrafamiliar, conflicto armado y explotacin econmica

-Familia o cuidadores de los nios y nias -Registradura Nacional del Estado Civil -2.1 ICBF -2.2 Comisaras de Familia -Fiscala -2.3. Polica Nacional y fuerzas armadas Instituciones privadas de proteccin y adopcin

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Ciclo primera infancia Dos a cinco aos (2-5)

Salud Servicio -Afiliacin al sistema de seguridad social en salud -Promocin, prevencin, atencin y rehabilitacin -Vacunacin Entidad responsable -Ministerio de Proteccin Social, EPS -EPS, IPS, ESE -Ministerio de Proteccin Social , EPS, ESE, IPS

Nutricin Servicio -Alimentacin nutritiva Entidad responsable -Familia o cuidadores de los nios y nias -ICBF -Instituciones que ofrecen educacin inicial

Educacin inicial Servicio -Educacin inicial Entorno familiar -Educacin inicial entorno institucional Entidad responsable -Familia o cuidadores de los nios y nias -Instituciones pblicas o privadas (MENICBF, entes territoriales, instituciones privadas) Servicio -Medidas de proteccin frente a abandono, maltrato, violencia intrafamiliar, conflicto armado y explotacin econmica

Proteccin Entidad responsable

-ICBF -Comisaras de FamiliaFiscala -Polica Nacional y fuerzas armadas -Instituciones privadas de proteccin y adopcin

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A continuacin se desarrollan elementos constitutivos a la construccin emprica o implementacin de esta visin, o el conjunto de bloques necesarios para desarrollar una poltica integral de atencin. 1. Asegurar la coordinacin interinstitucional necesaria para la atencin integral

Reto. En Colombia no existe una institucin que por misin se oriente de modo exclusivo a coordinar y garantizar la atencin integral a la primera infancia. Los actores principales ICBF, MEN y MPS-- tienen a su cargo no slo la atencin a la primera infancia sino tambin otras responsabilidades adicionales, lo cual ha llevado a que las acciones institucionales dirigidas a los nios y nias estn fragmentadas y carezcan en gran medida de una lgica integral. Existe por tanto la necesidad de contar con un referente institucional tcnico, reconocido por todos los sectores de la poltica social, que acte como coordinador de la estrategia. Recomendacin. Establecer un ente rector y coordinador de la atencin integral a la primera infancia. El propsito general de dicho ente sera garantizar el cumplimiento de los derechos de salud, nutricin, educacin inicial y proteccin de los nios y nias del pas, particularmente de los pertenecientes a los hogares en situacin de pobreza. Sus objetivos especficos consistiran en formular lineamientos de poltica y de regulacin a nivel nacional, asegurar la coordinacin entre las entidades pblicas y privadas involucradas y entre los distintos niveles de gobierno, con miras a garantizar una arquitectura institucional adecuada para la oferta sostenible de servicios de calidad, garantizar la sostenibilidad de recursos en el largo plazo para la prestacin del servicio y hacer seguimiento y vigilancia a los prestadores. Al respecto, existen varias alternativas o frmulas de conformacin de este ente coordinador. i. Una opcin es el aprovechamiento de la recientemente creada Alta Consejera para la Prosperidad Social, que tiene entre sus propsitos el velar por la primera infancia. Esta va tiene como ventaja la participacin del alto consejero en el consejo de
65

ministros, lo cual trae consigo una presencia constante del tema de primera infancia en la agenda presidencial, as como la posibilidad de ser tratado constantemente con todos los ministros65, facilitando as la articulacin intersectorial. En este espacio tambin existe la posibilidad de citar y articular a los directores de institutos descentralizados, y presentar resultados peridicamente. ii. Otra posibilidad es la conformacin de una comisin intersectorial de la primera infancia, para que coordine las actividades de todas las agencias gubernamentales involucradas en la atencin integral a la primera infancia. En esta comisin deberan estar representados al menos el MEN, el MPS, el ICBF y el DNP. Tambin debera estar en la Comisin, por lo menos como invitado permanente, el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, por su rol fundamental en asegurar el flujo de recursos hacia el sector. La figura jurdica ms adecuada para conformar este espacio institucional es un decreto presidencial. Al respecto, se debe resaltar que en el momento existen los instrumentos legales para la creacin de un organismo articulador de la AIPI. En efecto, el gobierno nacional dispone de las autorizaciones que otorga la Ley 1295/09 para articular institucionalmente los servicios AIPI. Por otra parte, por tratarse de responsabilidades que estn a cargo de dos ministerios, el de la Proteccin Social y el de Educacin Nacional, el artculo 45 de la Ley 489/98 prev la conformacin de una comisin intersectorial para estos casos. Se sugiere que la funcin principal de la comisin sea la de actuar como rgano articulador de la AIPI. Para tal propsito, debera elaborar planes multianuales de accin y adoptar estndares de calidad para los diferentes componentes de la AIPI, a los cuales tendran que acogerse todas las entidades oficiales nacionales y territoriales, as como los operadores privados del servicio. Es importante aclarar que la centralizacin de fondos para atender a la primera infancia por medio de esta comisin puede llevar a que esta tenga

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Entre estos se encuentran la Ministra de Educacin Nacional, el Ministro de hacienda y Crdito Pblico, el Ministro de la Proteccin Social, el Ministro del Interior y de Justicia, la Ministra de Relaciones Exteriores, el Ministro de Defensa Nacional, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministro de Minas y Energa, el Ministro de Comercio, Industri y Turismo, la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministro de Tecnologas de Informacin y Comunicaciones, el Ministro de Transporte y la Ministra de Cultura.

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realmente fuerza para la decisin e inmediata implementacin de acciones. Adicionalmente, la comisin podra, cuando fuere necesario, recomendar al gobierno nacional la expedicin de decretos reglamentarios sobre distintos aspectos, como por ejemplo la regulacin de las asociaciones pblico privadas para la prestacin de los servicios de AIPI. Es fundamental que, una vez creada, la comisin apoye la adecuacin y apropiacin de la AIPI en los niveles regionales y locales de gobierno. Los objetivos de estos niveles seran identificar la entidad a coordinar todo lo relacionado con la AIPI y conformar un espacio interinstitucional que permita articular planes, acciones y seguimiento de la AIPI en el territorio. 2. Garantizar una financiacin adecuada y sostenible

Reto. Uno de los principales retos que tiene el pas para lograr la universalizacin de la atencin integral a la primera infancia es la apropiacin de fuentes sostenibles y continuas de financiacin de las actividades ya iniciadas y de su progresiva expansin para lograr la atencin universal a la poblacin ms pobre del pas en 2019. Los recursos anuales requeridos para lograr una atencin integral universal a esta poblacin (SISBEN 1 y 2) se estiman en US$4.000 millones, es decir cerca de 75% ms que el gasto en 2009. La ley 1295 de 2009 plantea como mandato la universalizacin de la atencin integral en forma progresiva hasta 2019. Al momento no se dispone de nuevos recursos para la consecucin de este mandato travs de esquemas institucionalizados que aseguren atencin integral a las madres gestantes pobres y nios y nias menores de 5 aos pues, como se describe en la seccin, los recursos del ICBF, MEN, MPS y de los entes territoriales no son fcilmente ampliables. Ms todava, en Colombia la entidad pblica es la que asume los costos de atencin y la gratuidad de los servicios es una prctica comn en los entes territoriales. Los copagos actuales de algunos de los servicios, especialmente del ICBF, representan menos del 2% del gasto total en primera infancia. Esta rigidez en las fuentes existentes de financiamiento fue aliviada en los ltimos aos a travs del FFAIPI. Los avances de los dos ltimos aos en infraestructura de atencin y el logro de contrapartidas para operacin se lograron en gran medida por la reforma constitucional de 2007, que autoriz recursos adicionales de cerca de 9% del gasto
67

en primera infancia, en los aos que la economa crezca por encima de 4%. Estos recursos son transitorios y voltiles. En 2009, por este concepto el MEN aport cerca de US$165 millones. A partir de este ao no se cuenta con esta fuente de recursos, dada la baja del crecimiento del PIB. Recomendacin. Se requieren reformas normativas importantes para tener nuevas fuentes de financiacin estables y sostenibles para la atencin integral a la primera infancia. Algunas posibles opciones son: (i) incluir el concepto de educacin inicial en los gastos de educacin del SGP; (iii) usar impuestos con destino especfico, como por ejemplo, incluir los rubros de atencin integral al menor o educacin inicial como uno de los rubros obligatorios de destinacin de los recursos de las regalas por explotaciones mineras y de petrleo que reciben la nacin y los entes territoriales. Esto ya se ha hecho con otros conceptos como cultura y deporte. Como ya se mencion, las acciones ms importantes al respecto son garantizar la continuidad de financiacin del Fondo de Fomento a la Atencin Integral a la primera infancia del MEN66; asegurar aportes continuos del sistema de transferencias y de las regalas para los programas de primera infancia; conseguir mayor financiacin de los entes territoriales; considerar crditos externos para poner en marcha un sistema de atencin integral en el pas y lograr que los operadores aporten recursos de contrapartida en contraprestacin a contratos estables de operacin. Algunas opciones de financiamiento i. Aseguramiento de recursos para el Fondo de Fomento de la AIPI. El Fondo de Fomento del MEN tiene actualmente recursos cercanos a US$250 millones. La labor del Fondo ha sido muy importante en sus dos aos de actividades, pues ha cofinanciado proyectos de atencin integral en cerca de 500 municipios del pas. Sin embargo su principal fuente de recursos se ha originado en las transferencias constitucionales dado el crecimiento del PIB por encima de 4%, las cuales ya no

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El Fondo de Fomento a la Atencin a la Primera Infancia surge del convenio suscrito entre el Ministerio de Educacin Nacional y el Instituto Colombiano de Crdito y Fomento de Estudios en el Exterior. Su propsito es garantizar el subsidio de atencin integral en cuidado, nutricin y educacin inicial a nios y nias menores de 5 aos, hasta su ingreso al grado obligatorio de transicin. A este Fondo se han adherido los municipios con los recursos distribuidos por el CONPES Social 123destinados para la atencin integral de la primera infancia. Con fecha de corte 2009, al Fondo se han adherido 785 municipios y 3 gobernaciones, que suman aportes por valor de US$81 millones y que representan contrapartidas por parte del Ministerio de US$96 millones. El total de recursos constituyen un estimado de atencin de 267.881 nios y nias.

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estn disponibles por la desaceleracin de la economa. Ante esta situacin se requiere inmediatamente, mediante recursos de presupuesto nacional, asegurar que el Fondo contine financiando las operaciones iniciadas. ii. Recursos del Sistema General de Participaciones (SGP). El SGP es la fuente principal de recursos que financia la educacin preescolar, bsica y media del pas, mediante transferencias de la nacin a los entes territoriales. En el concepto de educacin que tiene el SGP es necesario incluir el de educacin inicial. Su justificacin es muy clara, dado que las coberturas en educacin bsica ya son muy altas, el crecimiento de las transferencias es mayor al de la poblacin y se ha comprobado que la rentabilidad social en Colombia del gasto en educacin inicial es mucho ms alta que en las otras etapas de la educacin, como media y superior. La extensin de los recursos del SGP a educacin inicial no implica aumentar los montos actuales dedicados a educacin en el SPG, sino redistribuirlos hacia educacin inicial. Este cambio se puede hacer mediante la incorporacin en el presupuesto del SGP de partidas para educacin inicial de acuerdo a los excedentes que se prevean para los aos siguientes. iii. Ahorros de nomina. Segn estimados del MEN, actualmente 82,7% de los recursos de educacin son destinados a pagar la nmina de docentes, porcentaje que se estima se reducir gradualmente hasta 78,1% hacia el ao 201667 por efecto del cambio generacional y de escalafn de los docentes. Los resultados muestran que los ahorros pueden ser una cifra importante, de aproximadamente de US$500 millones anuales, una proporcin de los cuales se podra asignar a educacin inicial. iv. Recursos de regalas. Otra fuente importante de nuevos recursos para la primera infancia son los recursos de regalas que se reciben por la explotacin de los recursos mineros y energticos la nacin y los entes territoriales. La asignacin de estos recursos puede realizarse mediante una ley que la faculte, como ya se ha hecho en cultura y deporte. Las justificaciones para esta reforma son las mismas que apoyaran un cambio en la definicin de gasto en educacin del SPG.

67

Econometra S.A., octubre de 2007, Diseo de perfiles salariales para los maestros del nuevo escalafn.

69

v.

Se estima que para 2010 se generaran alrededor de US$3.000 millones en regalas por la explotacin de hidrocarburos y minerales, los cuales aproximadamente 30% van a la nacin y el resto a los entes territoriales. Se prev que en 2012 estos recursos se habrn duplicado. El 60% de estos recursos, en el caso de los

departamentos, y 70%, en el caso de los municipios, deben ser invertidos en cumplir con las coberturas mnimas en los sectores de educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico. En este mismo sentido es posible incorporar la cobertura en educacin inicial en los entes territoriales con el fin de que los mismos puedan destinar recursos de regalas en los conceptos actualmente permitidos: infraestructura, dotacin y contratacin de la atencin integral a la primera infancia. vi. Recursos de crdito externo. Para poner en marcha el sistema AIPI, especialmente en las tareas que tendra a su cargo la Comisin Intersectorial de la Primera Infancia, sera conveniente contar con el apoyo de organismo(s) multilateral(es) que provean recursos de asistencia tcnica para la etapa de diseo de instrumentos, adecuacin institucional, estructuracin de las alternativas de asociacin pblico privadas, conformacin de sistemas de informacin, conformacin de estndares de calidad y recursos para financiar el arranque generalizado de las alternativas APP en todo el pas, especialmente hasta que se logren varias de las adecuaciones propuestas, particularmente en materia de financiacin. Incremento y sostenibilidad de otras fuentes de financiacin. En forma complementara es necesario resaltar que las fuentes de recursos antes planteadas no son las nicas que deben ser incorporadas a la financiacin de la AIPI. Es necesario fortalecer otras fuentes de recursos como son las contrapartidas de las entidades territoriales; los fondos que destinan las cajas de compensacin; los recursos de los excedentes de las empresas y entidades de economa solidaria y las contrapartidas que puedan garantizar los operadores de las APP. A manera de resumen de los planteamientos anteriores, en un reciente ejercicio de financiacin de universalizacin de la AIPI presentado al DNP, el mencionado estudio de

70

Econometra68 mostr que se pasara de un costo total anual de aproximadamente US$1.400 millones en 2011 a US$3.700 millones en 2019. Esto quiere decir que para universalizar la AIPI en la poblacin ms pobre del pas los recursos disponibles deberan aumentar 171% en un poco menos de 10 aos. Para financiar este dficit, el estudio plantea las siguientes opciones: i. Destinar alrededor de 60% del ahorro estimado en los prximos aos en la nmina de docentes por efectos del nuevo escalafn, a gastos de educacin inicial, dentro de los rubros de utilizacin del SGP de educacin. Esta partida crecera 5% por ao. ii. Destinar inicialmente 10% de los recursos del SGP de destinacin general y libre disposicin de los municipios a educacin inicial. Este valor aumentara anualmente 8% a partir de 2012. iii. Destinar a educacin inicial 5% del valor total que actualmente reciben la nacin y los entes territoriales por conceptos de regalas de la explotacin de hidrocarburos y minerales. Este porcentaje subira hasta 10% en 2018. iv. Incrementar inicialmente en 30% el gasto que los entes territoriales destinan hoy a programas de primera infancia. Este valor adicional a su vez se incrementara en un 20% en los aos siguientes. De esta manera los entes territoriales duplicaran el gasto en primera infancia en un periodo de cerca de 8 aos. A partir de 2019, el gasto de estos entes territoriales crecera anualmente en 5%. v. A partir de 2012 se reintroducen los recursos constitucionales para educacin inicial por crecimiento del PIB por encima de 4% --basado en las proyecciones actuales de crecimiento de la economa que tiene el DNP. Estos recursos creceran a un ritmo que permitira alcanzar en 2019 el valor de los recursos que se generaron en 2007 por este concepto. De all en adelante aumentaran anualmente en 5%. vi. Se ha previsto que los agentes privados que operen las APP de servicios integrales a la primera infancia aporten como contrapartida 5% de los costos de atencin de los servicios que presten. Este monto de recursos es un estimado de diferentes fuentes,
68

Anlisis de alternativas de asociacin pblico privada en la atencin integral a la primera infancia en Colombia, AIPI. Econometra Consultores, Informe de la Fase III del estudio, junio de 2010, pp. 118-120.

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dentro de las cuales se consideran descuentos en subastas competitivas de las concesiones AIPI; mayores aportes de FONNIEZ, y aportes directos de las cajas de compensacin, de las empresas de economa solidaria, de fundaciones operadoras y de la cooperacin internacional. vii. Finalmente, se ha previsto que las familias que acceden a servicios AIPI realicen un copago equivalente 5% de lo que cuesta la atencin que se les brinden las APP correspondientes. Esto, como ya se mencion, significara que la atencin integral deber tener una pequea corresponsabilidad econmica en las familias beneficiarias, la cual puede ser regulada y monitoreada por la Comisin

Intersectorial, de acuerdo al puntaje SISBEN a que pertenezcan, comenzando con ningn pago por parte de los de ms bajo nivel, pero que en promedio se logre recaudar 10% de los costos de atencin. Como se observa, el esfuerzo de financiacin es considerable si se desea universalizar la AIPI antes de 2019. Si no se consiguen los recursos que an faltan, existen varias otras opciones como seran ampliar el plazo de universalizacin de la AIPI ms all del ao 2019 o cumplir prioritariamente con la universalizacin en el estrato 1 de SISBEN y progresivamente aumentar su cobertura en los puntajes ms bajos del estrato 2. Sin embargo, estas no deberan ser opciones necesarias. En tal sentido, es de esperar que se consiga un compromiso poltico para lograr el objetivo de universalizar la AIPI en la poblacin ms pobre y vulnerable del pas en 2019, adems de que las perspectivas de crecimiento de la economa para los prximos aos hacen factible cumplir con las metas de financiacin antes planteada. 3. Introducir el concepto de educacin inicial y reconocer al ICBF y el MEN como sus principales actores

Reto. En la normativa actual del Sistema Nacional de Proteccin Nacional o en la de Bienestar Familiar no se hace una efectiva mencin de la educacin inicial, componente fundamental de la atencin integral. En ambas, la responsabilidad de la atencin a la primera infancia es del MPS y del ICBF, y el MEN no tiene funciones de primera infancia en los mismos. Como se discuti en secciones anteriores, desde hace 2 aos el MEN hace
72

parte de su poltica explcita la AIPI y llega el momento de reconocer en la legislacin un suceso que se da de facto. Hoy, la relevancia del MEN y del ICBF son indiscutibles: el primero, a travs de un liderazgo tcnico que ha contribuido a proveer un importante contenido a lo que se entiende conceptual y operativamentepor AIPI. El ICBF es, a su lado, la institucin con experiencia acumulada, base territorial y recursos y mandato asignado para llegar de modo efectivo a los ms pobres y vulnerables. Recomendacin. El Convenio Marco ICBF-MEN ha probado ser una iniciativa importante en la direccin correcta. El concepto de atencin integral, pese a sus avances en la poltica pblica y en la normativa existente --como lo reconoce la Ley 1295 de 2009-- y a desarrollos importantes en ciertas ciudades como Bogot y Medelln, y en algunos departamentos con el apoyo del FAIPI, todava no ha podido ingresar en la agenda pblica de la mayora de los municipios y departamentos del pas, quienes son los responsables directos de su prestacin. Esto ocurre no solo por la falta de recursos, sino por la falta de pedagoga sobre el concepto de atencin integral en los formuladores de polticas en los niveles nacionales y territoriales. A nivel territorial no se percibe an la atencin integral a la primera infancia como una poltica atractiva y de alto impacto en el campo social. Una forma de posicionar el tema de la atencin integral con un enfoque de educacin inicial podra ser la inclusin en el Sistema General de Participaciones (SGP) del concepto de educacin inicial. Esto permitira que las transferencias del presupuesto nacional a los entes territoriales consideraran explcitamente a la educacin inicial dentro de los rubros de las transferencias de educacin, lo cual a su vez hara posible resolver en buena medida la falta de recursos para su financiacin en los departamentos y municipios. Acciones como stas estaran en correspondencia con los avances recientes a nivel internacional sobre el abordaje de la atencin integral teniendo como eje la educacin inicial69.

69

UNESCO, Bases slidas: atencin y educacin de la primera infancia, 2007.

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4.

Estandarizacin de los niveles de calidad del servicio: regulacin y supervisin

Reto. Como ya se mencion, en Colombia no hay una regulacin para la atencin integral a la primera infancia a nivel nacional, sino regulaciones sobre los distintos elementos que forman parte de dicha atencin, expedidas por cada entidad y cada sector. Si se ha de estandarizar la atencin integral, ser necesario introducir una regulacin integral y de aplicacin general sobre el tipo de servicios que se consideran atencin integral y sobre sus estndares bsicos de calidad, adems de otros aspectos relacionados con las condiciones que deben cumplir los prestadores de servicios y con los requerimientos de informacin para un sistema de informacin de la AIPI. Recomendacin. El Estado colombiano debe generar un marco regulatorio que permita desarrollar la prestacin del servicio AIPI conforme a un conjunto de reglas de juego claras y precisas. En el caso de que se estableciera la comisin intersectorial, de su seno deberan surgir las definiciones, estndares y parmetros especficos de este marco regulatorio, asociados con aspectos tales como el tipo de servicios a prestar, la caracterizacin de los perfiles de los prestadores u operadores y de los beneficiarios, los mecanismos para la seleccin de los beneficiarios, la calidad de los componentes que haran parte del servicio, los costos de atencin, la estructura tarifaria de remuneracin a los operadores privados por parte del Estado, los contenidos de los contratos y los mecanismos y orientaciones para el control, la vigilancia y el seguimiento de la AIPI. 5. Promover asociaciones pblico privadas para una atencin integral de calidad

Reto.

Como ya se seal, sin contar a las madres comunitarias, la mayora de los

prestadores de servicios para la primera infancia en Colombia son entidades privadas sin fines de lucro, como por ejemplo cajas de compensacin, fundaciones privadas y congregaciones religiosas, que tienen como uno de sus objetivos misionales brindar servicios a la primera infancia. Es importante estructurar esquemas de asociaciones pblico privadas para la vinculacin estable de estos operadores con las entidades nacionales y territoriales encargadas de garantizar los servicios AIPI. Estas relaciones de servicios deben
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tener formas contractuales adecuadas, de largo plazo, bajo estndares de calidad rigurosamente vigilados y con fuentes de financiacin ciertas y sostenibles. Recomendacin. El gobierno nacional, a travs del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin, viene promoviendo en la una serie de iniciativas para la estructuracin de alternativas que permitan atraer la inversin privada en sectores donde la participacin del sector privada es an escasa, como es el caso de la prestacin de servicios sociales. Dentro del marco de la atencin integral a la primera infancia y su progresiva universalizacin, es necesario desarrollar dos estrategias. Por un lado, mantener las formas tradicionales de participacin de privados promoviendo condiciones que las lleve a ser ms efectivas y eficaces, y por otro, disear e implementar esquemas de asociacin pblico privada en aquellos sectores donde se justifique. El diseo de esquemas APP en la atencin integral a la primera infancia se debe impulsar en aquellos servicios que se caractericen por un tamao mnimo de la operacin, la presencia de economas de escala y las relaciones contractuales de largo plazo. Un reciente estudio70 plante la conveniencia de desarrollar estas formas de atencin en el pas. Los servicios de AIPI sobre las cuales se estructuraron cinco alternativas de asociacin pblico privada, corresponden a: i. ii. Jardines infantiles nodales en grandes ciudades en un entorno institucional Hogares mltiples o jardines sociales del ICBF en grandes ciudades en un entorno institucional iii. Redes regionales de jardines infantiles en el resto de municipios en un entorno institucional iv. v. Apoyo al entorno familiar en zonas rurales Cualificacin de agentes educativos en los entornos familiar y comunitario La evaluacin de estas alternativas mostr que en todas ellas la relacin beneficiocosto es positiva y superior a las alternativas tradicionales de atencin bajo las cuales hasta el momento se han prestado los servicios de atencin a la primera infancia en el pas. Esto

70

Anlisis de alternativas de asociacin pblico privada en la atencin integral a la primera infancia en Colombia. Estudio realizado por Econometra Consultores para el Departamento Nacional de Planeacin, mayo 2010.

75

implica que los beneficios de atender integralmente a la primera infancia ms vulnerable son superiores a los mayores recursos pblicos gastados para lograr las coberturas y niveles de calidad consideradas en las opciones propuestas. 6. Necesidades de informacin para el seguimiento de la estrategia en primera infancia

Reto. Actualmente, el pas no cuenta con un sistema de informacin que permita consolidar datos sobre programas, coberturas, contratos o financiacin. Por lo general las entidades que presentan servicios a la primera infancia tienen sus propios sistemas, aunque cabe resaltar el esfuerzo del Ministerio de Educacin Nacional quien viene avanzando en este esfuerzo de consolidacin de informacin a travs del Sistema de Informacin de Primera Infancia, SIPI. Recomendacin. Es necesario que el avance en la cobertura de la atencin integral a la primera infancia vaya acompaado de sistema de cierta sofisticacin para que permita no slo establecer los avances en cobertura sino que tambin se convierta en una herramienta de seguimiento y evaluacin. El diseo y la implementacin de un sistema tal requerira articular los sistemas y bases de datos existentes (MEN, ICBF, MPS e INFOJUNTOS) relacionados con la prestacin de los servicios a primera infancia. El sistema debera contar con un conjunto de indicadores que permitan hacer seguimiento a los nios y nias, los operadores y las entidades, pblicas o privadas, que financian la atencin integral.

76

VI.

LA EXPERIENCIA Y EL ROL DEL BID EN EL SECTOR

El desarrollo temprano de la niez, por definicin, es integral e intersectorial. Institucionalmente, esto se refleja en la variedad de los ministerios y agencias de gobierno involucrados (por ejemplo, educacin, salud, bienestar familiar). El BID tiene experiencia regional en el diseo e implementacin de programas multisectoriales y en el sector de la primera infancia. El Banco ha apoyado el diseo y puesta en marcha de intervenciones en desarrollo infantil temprano (preescolares, guarderas, estimulacin, capacitacin a los padres) y ha dado respaldo al diseo de polticas nacionales dirigidas a la primera infancia en varios pases de la regin. Adicionalmente, ha tenido un papel relevante en el financiamiento y evaluacin de programas y polticas dirigidos a mejorar el estado nutricional de nios de 0 a 6 aos a travs de programas especficos de nutricin y de programas de transferencias condicionadas en efectivo. En conjunto, durante la ltima dcada, el BID ha brindado respaldo con cerca de US$1.650 millones para las reas recin descritas. Existen algunas reas relacionadas con el desarrollo infantil temprano (DIT) donde es necesario generar conocimientos que faciliten el diseo de polticas y programas por parte de los gobiernos. El Banco ha definido como una prioridad institucional el contribuir a llenar estos vacos y est financiando una serie de iniciativas con ese propsito. As, estudios de esta institucin indican que los pases de Amrica Latina no cuentan con informacin comparable, sistemtica y nacionalmente representativa que les proporcione conocimiento sobre el estado de los nios en mltiples dimensiones importantes para su desarrollo, entre las que se encuentran el desarrollo cognitivo, motriz, sicosocial y de lenguaje. As mismo, poco se ha documentado sobre la costo-efectividad e impacto de diferentes modalidades de atencin y cuidado a los menores en la regin. El BID est apoyando investigaciones para conocer y comparar el impacto de diferentes aspectos operativos del diseo de los programas (como por ejemplo, el servicio que prestan, la poblacin objetivo a la que atienden y los diferentes componentes que se ofrecen) sobre diferentes medidas de desarrollo infantil temprano. En el caso particular de Colombia, el BID ha brindado asistencia tcnica en temas de desarrollo infantil temprano y financi el proceso de elaboracin de la Poltica de primera infancia y la evaluacin de los hogares comunitarios del ICBF (que atienden a cerca de 780.000 77

menores de 6 aos), adems de financiar estudios sobre el impacto de modalidades pblicoprivadas de provisin de servicios sociales dirigidos a nios menores de 6 aos. En lo que se refiere a su apoyo a la implementacin de la poltica de atencin integral a la primera infancia durante la nueva administracin del gobierno nacional (2010-2014), el Banco se encuentra trabajando en las siguientes reas: (i) La evaluacin de impacto del programa Jardines Sociales fase II, cuyo objetivo es comparar tres modalidades de cuidado infantil -- los Jardines Sociales, los HCB y otros centros privados de cuidado. Se espera que los resultados de esta investigacin permitan informar el diseo y expansin de los Jardines Sociales en el mediano plazo (la visin estratgica del ICBF es pasar de un programa tradicional como el de hogares comunitarios a un programa ms formal del tipo de Jardines Sociales, por lo que se requiere informacin acerca de la costo-eficiencia de esta opcin); (ii) La medicin del desarrollo cognitivo de los nios de 0 a 3 aos, para lo cual se aplicar una batera de pruebas a una muestra de 2.730 nios de Bogot y sus alrededores, con el fin de medir y calcular el gradiente entre distintos niveles socioeconmicos, as como de comparar el desempeo de una batera de pruebas seleccionadas, contra el estndar de la prueba Bayley; (iii) una Nota Tcnica de diagnostico nutricional, evaluacin de programas alimentarios y nutricionales y recomendaciones de poltica con foco en la atencin nutricional de la primera infancia; y (iv) asistencia tcnica a la agenda de evaluacin del programa Buen Comienzo en Medelln.

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REFERENCIAS
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Departamento Nacional de Planeacin. Programa Familias en Accin: Impacto del Programa a un ao

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Departamento Nacional de Planeacin. Programa Familias en Accin: Impactos en Capital Humano y

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79

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80

ANEXO A Cuadro 0.1 Tipo de establecimiento al que asisten los menores de 5 aos. Encuesta SISBEN, Colombia, 2003
Tipo de establecimiento Ninguno Establecimientos ICBF/ Jardn infantil oficial Jardn infantil no oficial Escuela, universidad oficial Escuela, universidad no oficial Total nios Fuente: Bernal y Camacho, 2009. 0-1 ao SISBEN 1 y 2 2-4 aos 5 aos 71,3% 22,9% 2,0% 3,3% 0,5% 1.842.379 35,8% 25,0% 2,6% 33,7% 2,9% 609.356 SISBEN 3 y 4 0-1 ao 2-4 aos 5 aos 96,2% 2,8% 0,9% 0,0% 0,0% 153.805 54,5% 25,6% 12,4% 3,4% 4,1% 245.331 15,5% 25,1% 9,9% 32,2% 17,3% 90.143

96,9% 3,0% 0,1% 0,0% 0,0% 1.460.362

Cuadro 0.2 Presupuesto para primera infancia: inversin y total del ICBF. Colombia, 2002-2009
(Millones de US$ (1))
Descripcin Presupuesto ICBF Presupuesto inversin ICBF 2002 758,7 655,2 2003 767,3 675,3 2004 2005 2006 1.029,9 940,9 2007 1.205,5 1.119,7 2008 1.345,2 1.245,2 2009 1.555,5 1.434,2

796,0 865,0 706,7 775,6

PRIMERA INFANCIA Hogares ICBF Desayunos infantiles Recuperacin nutricional Otros programas Total primera infancia Variacin presupuesto primera infancia 365,3 0,9 2,6 0,3 369,1 330,2 5,1 3,2 0,0 338,5 335,8 333,3 13,6 3,8 0,9 49,6 3,7 1,0 340,7 55,3 7,2 0,9 404,2 334,4 54,4 9,5 9,8 408,2 1,0% 373,5 71,7 9,9 55,2 510,3 25,0% 380,1 72,2 1,1 0,9 454,2 -11,0%

354,1 387,5

-8,3% 4,6% 9,4% 4,3%

Fuente: Clculos con datos del informe Anlisis de las condiciones regulatorias, econmicas y financieras, beneficios y riesgos de la participacin pblicoprivada en la atencin integral a la primera infancia en Colombia.
(1)

Los valores corresponden a pesos constantes de 2009, con un tipo de cambio promedio para el periodo considerado de $2.000/dlar.

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Cuadro 0.3 Nmero de usuarios atendidos por el ICBF segn presupuesto. Colombia, 2002-2009
Descripcin Usuarios ICBF Usuarios PI Hogares ICBF Desayunos infantiles Recuperacin nutricional Materno infantil Otros programas TOTAL PI Fuente: 1.328.895 1.323.625 1.330.018 1.337.240 78.152 90.571 288.120 6.175 322.236 101.396 287.896 112 503.663 75.094 351.928 17.716 1.006.074 148.448 369.783 9.274 1.347.793 1.006.564 146.392 361.576 7.989 2.870.314 1.336.973 1.125.185 149.680 332.937 7.726 2.952.501 1.344.107 1.156.640 198.752 283.241 190.376 3.173.116 1.344.364 1.168.178 135.843 300.575 153.134 3.102.094 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 12.024.268

6.197.263 6.241.736 7.320.223 9.574.461 10.936.923 11.763.301 12.359.081

1.791.913 2.035.265 2.278.419 2.870.819

Clculos con datos del informe Anlisis de las condiciones regulatorias, econmicas y financieras, beneficios y riesgos de la participacin pblicoprivada en la atencin integral a la primera infancia en Colombia.

Cuadro 0.4 Costos presupuestados por usuario de atencin a la primera infancia. Colombia, 2002-2009
(En US$71 )
Descripcin Hogares ICBF Desayunos infantiles Recuperacin nutricional 2002 274,9 11,2 28,5 2003 249,5 15,9 3,1 2004 252,5 27,0 50,5 2005 249,2 49,3 24,6 2006 252,8 55,0 49,3 2007 250,2 48,4 63,8 2008 277,9 62,0 49,6 2009 282,7 61,8 77,9

Fuente: Clculos con datos del informe Anlisis de las condiciones regulatorias, econmicas y financieras, beneficios y riesgos de la participacin pblicoprivada en la atencin integral a la primera infancia en Colombia.

71

Los valores corresponden a pesos constantes de 2009, con un tipo de cambio promedio de $2000/dlar.

82

Cuadro 0.5 Presupuesto de ingresos del ICBF, Colombia, 2002-2009

(En millones de US$72)
2002 I. Ingresos pblicos A. Ingresos corrientes Tributarios Contribuciones No tributarios Venta de bienes y servicios Aportes de entidades Otros ingresos B. Recursos de capital Rendimientos financieros Recursos del balance Venta de activos Excedentes financieros Recuperacin de cartera Otros recursos del balance Donaciones C. Parafiscal II. Aportes de la nacin Funcionamiento Inversin TOTAL Variacin anual total ingresos 744,7 9,0 9,0 7,1 1,8 4,4 0,2 2,9 2,9 731,3 10,5 10,5 755,2 2003 753,7 16,7 0,1 0,1 1,7 15,0 1,7 3,9 1,9 2,0 2,0 733,1 5,9 5,9 759,6 0,6% 2004 763,3 6,1 6,1 4,8 1,2 10,6 9,3 1,3 0,4 0,9 746,6 18,0 18,0 781,3 2,9% 2005 773,9 6,8 6,8 0,6 0,1 2,1 18,2 0,4 0,4 2,4 746,1 73,5 73,5 847,4 8,5% 2006 922,3 86,3 0,3 49,8 0,5 4,9 0,6 4,2 835,9 85,6 85,6 2007 2008 2009 1,546,5 109,5 109,5 108,1 1,5 321,4 39,8 280,1 31,1 0,2 0,2 2,2 0,2 1,114,0 13,9 13,9 1,560,4 17,2%

1,111,5 1,317,6 16,8 16,8 16,8 159,5 30,1 127,9 0,6 123,9 0,3 0,6 1,6 935,2 85,9 85,9 135,1 135,1 133,7 1,3 167,7 36,2 131,2 0,6 12,7 2,5 0,6 0,3 1,014,9 13,8 13,8

1,007,9 1,197,3 1,331,4 18,9% 18,8% 11,2%

Fuente: Clculos con datos del informe Anlisis de las condiciones regulatorias, econmicas y financieras, beneficios y riesgos de la participacin pblicoprivada en la atencin integral a la primera infancia en Colombia.

72

Los valores corresponden a pesos constantes de 2009. Asimismo, se utiliz una tasa de cambio promedio para el periodo considerado de $2.000/ dlar.

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