ESTADO DE BIENESTAR: HACIA UNA CIUDADANIA POLTICA Y SOCIAL. Ernesto guila Z.

La principal herencia de la socialdemocracia, durante el siglo XX, ha sido la construccin del Estado de Bienestar en un nmero significativo de pases. G. Tortella ha sostenido, recientemente, que la verdadera revolucin del siglo XX ha sido el desarrollo de esta forma de Estado.1 En trminos de una construccin poltica y social, que ha sido capaz de colocar ciertos lmites al capitalismo y de modificar algunas de sus lgicas de funcionamiento, habra que darle la razn a Tortella. Tambin en el sentido, de que ha sido la nica formulacin, de impronta socialista, que ha sobrevivido el siglo XX, y que a pesar de sus crticos, goza de una razonable buena salud. Mi acercamiento al tema ser ms desde la ciencia poltica que de la economa: me interesa reflexionar sobre lo que significa para la ciudadana poltica una sociedad que ha asegurado de manera universal ciertos derechos sociales bsicos (educacin, salud, proteccin ante el desempleo, pensiones justas, etc.).La afirmacin de fondo que sostendremos es que el Estado Social de Derecho (o Estado de Bienestar) es un desarrollo y superacin del Estado liberal de Derecho: se trata de una forma de Estado que a diferencia del Estado liberal, hace posible una realizacin ms acabada de la ciudadana poltica. Dicho de otro modo: solo asegurando una ciudadana social, como ocurre en importante medida en aquellas sociedades donde funciona el Estado de Bienestar, es posible hablar de una ciudadana poltica ms real y plena. En primer trmino, me propongo revisar aspectos de la gnesis histrica del Estado de Bienestar as como algunas caractersticas bsicas que definen su fisonoma y contenido, para luego dejar enunciada la idea del Estado de Bienestar como la realizacin avanzada de las promesas democrticas del Estado liberal. Sobre los orgenes del Estado de Bienestar. No existe consenso entre los historiadores sobre la fecha de nacimiento del Estado de Bienestar. Un nmero importante de expertos sita su origen en la legislacin social alemana del perodo tardo del gobierno de Otto von Bismarck, donde se promulgaron leyes sociales como la ley de seguro de enfermedad y maternidad ( 1883), la ley de accidentes del trabajo (1884) y la ley de seguro de enfermedad, jubilacin y defuncin (1889). Para otros, el Estado de Bienestar, es una construccin propiamente del siglo XX, cuyo origen est situado con posterioridad a la segunda guerra mundial, y su principal antecedente es la construccin del sistema pblico ingls de proteccin social integrado y universal que se desarroll entre 1945 y 1948.

TORTELLA, G. La revolucin del siglo XX, Madrid, Taurus, 2000.

Heclo 2 , ms cercano a la primera tesis, distingue tres perodos histricos en la construccin del Estado de Bienestar europeo: un perodo de experimentacin que va desde 1870 hasta los aos veinte del siglo XX; uno de consolidacin entre 1930 y 1940; y otro de expansin entre 1940 y 1960. Otros autores, como Rodrguez Cabrero3, han hecho una diferenciacin entre el acercamiento conservador y el socialdemcrata al tema de la proteccin social. Este autor establece as, una distincin conceptual entre Estado social y Estado de bienestar. El primero, corresponderia a las primeras experiencias de proteccin social iniciadas por Bismarck hacia fines del siglo XIX y su orientacin bsica sera una integracin social vertical; una manera de compensacin a la falta de libertades ciudadanas y a la exclusin de que era objeto en aquellos aos el movimiento obrero organizado. Para el citado autor, esta experiencia correspondera a una reforma social autoritaria, de integracin subordinada de las clases trabajadoras; en definitiva, una legislacin de contencin social en un contexto histrico poltico de ausencia de democracia y de fuerte exclusin social. Por su parte, el moderno Estado de Bienestar, de factura socialdemcrata, se distinguira, por la realizacin de los sistemas de proteccin social en el marco de un desarrollo de la democracia y en donde la poltica social se concibe como expansin de los derechos sociales o materializacin de los derechos polticos democrticos.4 Ms all de sus orgenes y de su compleja trayectoria histrica, lo cierto es que el Estado de Bienestar se consolid en diversos pases, particularmente del centro y norte de Europa y con sus particularidades en Norteamrica a partir de 1945 (pases como Espaa y Portugal construiran su Estado de Bienestar durante la dcada del 80, paradojalmente, en pleno auge del neoliberalismo). Entre 1945 y 1974 estas sociedades junto con asegurar los derechos sociales bsicos de su poblacin, a travs de la construccin de sus respectivos Estados de Bienestar, experimentaron un espectacular crecimiento econmico, constituyendo una verdadera poca dorada.5 Este esplendor econmico llega a su trmino en la dcada del 70 con la crisis del petrleo: el estancamiento econmico y la inflacin configuran un delicado cuadro, que coloca a estas economas en crisis, lo que de paso, favorece la emergencia de las ideas neoclsicas, las cuales critican duramente al Estado de Bienestar por su gasto pblico, regulaciones e interferencias del libre mercado, proteccionismo, por la

HECLO, H. Toward a New Welfare State?, en FLORA, P. y HEIDENHEIMER, A.J. (Eds.), The Development of Welfare State in Europe and America, Transaction Books, Princeton.1981. 3 RODRGUEZ CABRERO, G.Entre la proteccin social y el bienestar social. En: ALBARRACN, J et al., Reflexiones sobre poltica econmica, Ed. Popular, Madrid, 1990, p.20. 4 OCHANDO C, C. El Estado de Bienestar. Objetivos, modelos y teoras explicativas, Barcelona, Ariel, 1999. 5 Para un anlisis de este perodo de expansin econmica, ver TORTELLA, G. op. cit. pp.265-275.

influencia sindical, y las dificultades de su financiacin en el contexto demogrfico de una poblacin envejecida, etc.6 Durante la dcada de los 80 y 90 el Estado de Bienestar ha venido siendo sometido a diversas correcciones, pero se mantiene su arquitectura esencial inalterada, y con un grado de legitimidad social con que, probablemente, no contaban los polticos y economistas neoliberales. Durante la dcada del 80 se intent su reformulacin drstica en Inglaterra por parte de la Thatcher, pero la escasa disminucin del gasto pblico durante su gestin, indica que hubo bastante ms de retrica que de realidad en su intento de reforma. Experiencias ms interesantes de transformacin del Estado de Bienestar son las de Francia y Holanda, donde se lograron importantes modificaciones en base a medidas audaces como la reduccin la jornada laboral en Francia, y un histrico acuerdo entre trabajadores y empresarios en el caso holands.7 2. Sobre las caractersticas y tipos de Estado de Bienestar. As como existen diversas interpretaciones sobre los orgenes del Estado de Bienestar, tambin existe una diversidad de interpretaciones sobre las caractersticas que lo definen. Probablemente, porque el Estado de Bienestar es una construccin social e histrica, siempre especfica a cada pas, lo que hace difcil trabajar con categoras de clasificacin muy rgidas. Ciertamente existen algunas caractersticas comunes y regularidades, pero su concrecin histrica siempre es particular. No obstante ello, conviene revisar ciertas definiciones bsicas dadas por algunos autores sobre el Estado de Bienestar. Segn Bandrs8, los objetivos del Estado de Bienestar, son bsicamente tres: a) Dar seguridad econmica y social a las personas; b) reducir las desigualdades, y c) desarrollar polticas para eliminar la pobreza. Por su parte, M. Ferrera define en los siguientes trminos el Estado de Bienestar: un conjunto de respuestas de polticas pblicas al proceso de modernizacin, consistente en intervenciones en el funcionamiento de la economa, las cuales se reorientan a promover la seguridad e igualdad de los ciudadanos, introduciendo, entre otras cosas, derechos sociales especficos

Para una revisin actualizada sobre las criticas y contrarrplicas sobre el Estado de Bienestar ver MUOZ DE BUSTILLO, R.(eds.) El Estado de Bienestar en el cambio de siglo, Madrid, Alianza, 2000. 7 Sobre el modelo holands ver BECKER, U., El sistema de bienestar holands en perspectiva. En: MUOZ DE BUSTILLO, r (Ed).,op. cit. pp. 217-246. 8 BENDRES, E. La redistribucin en el Estado de Bienestar: un enfoque contractual, en La crisis del Estado de Bienestar, II Jornadas de Santiago de Compostela 3, 4 y 5 de febrero, Asociacin Galega de Estudios de Economa do sector Pblico, citado por: OCHANDO CLARAMUNT, C, Ibid. pp. 55-68.

dirigidos a la proteccin en el caso de contingencias preestablecidas, con la finalidad de aumentar la integracin social....9 Briggs, por su parte, caracteriza el Estado de Bienestar, a partir de la manera como ste intenta interferir en el libre juego del mercado, evitando los desequilibrios sociales que de ste suelen derivarse: (En el Estado de Bienestar) el poder organizado es deliberadamente usado (a travs de la poltica y de la administracin) en un esfuerzo por modificar el juego de las fuerzas del mercado en al menos tres direcciones: primera, para garantizar a los individuos y familias una renta mnima independientemente del valor del mercado de su trabajo o propiedad; segundo, reducir la amplitud de la inseguridad para facilitar a individuos y familias satisfacer ciertas contingencias sociales (por ejemplo, enfermedad, vejez y desempleo) que conducen de lo contrario a crisis individuales y familiares; y tercero, para asegurar que a todos los ciudadanos sin distincin de status o clase les sean ofrecidos los mejores estndares disponibles en relacin a cierta gama acordada de servicios sociales.10 Monereo, a su vez, enfatiza el tema del Estado de Bienestar como la expresin de una responsabilidad social compartida hacia el conjunto de la comunidad. Para este autor el Estado de Bienestar es aquella forma de organizacin del poder poltico en la comunidad que comporta una responsabilidad de los poderes pblicos en orden a asegurar una proteccin social y bienestar bsico para sus ciudadanos. Implica la provisin de una serie de servicios sociales, incluyendo transferencias, para cubrir las necesidades humanas bsicas de los ciudadanos de una sociedad compleja y cambiante y la responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo de vida a todos los ciudadanos pertenecientes a una comunidad poltica.11 Por otra parte, existen diversos tipos de Estado de Bienestar. Para efectos de este trabajo distinguiremos tres: a) una forma residual o liberal, b) uno institucional o socialdemcrata y c) modelos intermedios. La forma liberal o residual de Estado de Bienestar correspondera a pases como Estados Unidos, Canad y Australia. En este modelo el Estado juega un papel subsidiario en la satisfaccin de las necesidades y las instituciones pblicas de bienestar interviene cuando los mecanismos naturales o tradicionales de satisfaccin de necesidades la familia y el mercado bsicamente- fallan o son insuficientes. La forma de intervencin estatal es mediante la garanta de subsistencia mnima en la prestacin de determinados servicios.
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Citado por CACHON, L. Estado de Bienestar y capitalismo avanzado, en BENEDICTO. J Y moran, J.L.(eds.) Sociedad y poltica. Temas de sociologa poltica, Madrid, Alianza Universidad Textos, 1995. 10 Citado en GOODIN, R. E. Freedom and the Welfare State: Theoretical Foundations, Journal of Social Policy, (11) 2, 1982. 11 MONEREO, J.L. La poltica social en el estado de Bienestar: los derechos sociales de la ciudadana como derechos de desmercantilizacin, Revista del Trabajo de Trabajo y seguridad Social, Espaa, 1995.

Por su parte, en el tipo institucional o socialdemcrata ms puro, el Estado est comprometido con polticas activas de promocin de la solidaridad e igualdad. En este modelo adquieren relevancia las polticas de planificacin y solidaridad salarial, predominan las transferencias universales, altas tasas de sindicalizacin, alto gasto pblico y niveles importantes de desmercantilizacin de las relaciones sociales. Se los ha denominado tambin Estados de bienestar intervencionistas fuertes. Estos son los casos de Suecia, Noruega, Finlandia. Entre estos dos modelos, existe una amplia gama de frmulas intermedias de Estado de Bienestar, siendo el caso ms paradigmtico Alemania (se lo ha llamado tambin Estado de Bienestar compensatorio blando). En este ste, el mercado laboral y su regulacin, es el mecanismo principal de asignacin inicial de los recursos. Las instituciones de bienestar social juegan un papel auxiliar de la economa y de la accin del mercado. Este modelo no provee cobertura a todo el mundo, sino a aquellos que han realizado las contribuciones o cotizaciones necesarias en el pasado. Los beneficios, prestaciones y servicios guardan una relacin con las contribuciones realizadas.12 Gom13, denomina a este modelo corporativo y seala que sus caractersticas principales son: tasa sindical media, negociacin laboral centralizada, rgimen de transferencias contributivo y conectado con el nivel salarial, altos niveles de gasto pblico pero niveles medios de desmercantilizacin, desigualdad moderada en cuanto a la estructura de rentas. Este modelo no est diseado para provocar un importante efecto redistributivo entre diferentes grupos sociales, sino para redistribuir la renta y el ahorro a lo largo del ciclo vital de los individuos y familias, cubriendo las situaciones de necesidad ante situaciones de riesgo (accidentes, enfermedad, desempleo) o cuando se ha entrado en un perodo de inactividad laboral (jubilacin). 3. Del Estado liberal de Derecho al Estado Social de Derecho. En la introduccin sealaba que mi motivacin al abordar el tema del Estado de Bienestar era ms desde la teora poltica de la democracia que de la economa. Es decir, lo que me interesa, principalmente, es dejar planteada la significacin que para democracia y la ciudadana poltica, tiene una forma de Estado que asegura ciertos derechos sociales bsicos. Se trata del viejo y nunca bien resuelto tema de las limitaciones del Estado liberal democrtico para dar respuesta a la formalidad que adquiere la igualacin jurdico-poltica de las personas en la comn condicin de ciudadanos, cuando stas no han resuelto ciertas necesidades sociales bsicas. Se trata, entonces, de que para alcanzar la ciudadana poltica plena, se requiere el reconocimiento de
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OCHANDO CLARAMUNT, C. op. cit. pp.74-75. GOMA, R. La reestructuracin de los sistemas de bienestar en Europa, Revista Internacional de Sociologa, 15, septiembre-diciembre, 1996.

una ciudadana social, la cual vendra dado por un tipo organizacin poltica como el Estado Social de Derecho. El calificativo social quiere hacer ah referencia... a la correccin del individualismo clsico liberal a travs de una afirmacin de los llamados derechos sociales y de una realizacin de los objetivos de justicia social (...) Y paralelamente acta como meta la consecucin de un bienestar social que configura precisamente al Estado social de Derecho como Welfare State y como Estado material de Derecho....14 T.H. Marshall plantea que han existido dos influencias opuestas en las sociedades modernas desde sus comienzos: los efectos polarizadores de la economa capitalista, por un lado, y los efectos integradores de la ciudadana.15 El Estado Social de Derecho se constituye as en la salida histrica a la dialctica entre entre un Estado liberal abstencionista y un sistema socioeconmico de libre mercado que genera expansin econmica pero tambin desequilibrios sociales importante; una salida posible a la contradiccin entre un reconocimiento de la igualdad de las personas en la esfera poltica y su negacin o relativizacin en la esfera econmico-social. Finalmente, conviene ser lo suficientemente explcito sobre dos aspectos: la identidad socialdemcrata est indisolublemente ligada a la construccin de un Estado social de Derecho (es inimaginable al margen de sta), pero a la vez, la construccin de esta forma de Estado, en alguna de sus variantes, constituye un hecho siempre especfico a cada pas y regin del mundo, en trminos polticos, econmicos y culturales. La construccin de un Estado de Bienestar es un proceso histrico largo y complejo: su pica se diluye en mltiples luchas cotidianas por leyes sociales ms justas e instituciones y mecanismos estatales y societales de bienestar; y en la transformacin cultural de una sociedad que va haciendo colectivamente la opcin de ir realizando la plenitud democrtica, a travs del reconocimiento de la ciudadana econmica y social de los individuos.

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DIAZ, E. Estado de derecho y sociedad democrticas, Madrid, Taurus, 1998, p. 102. MARSHALL, T.H. Class, Citizenship and Social Development, Wesport, Grenwood, 1973.