MINISTRIO DA EDUCAO E DO DESPORTO UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE DIREITO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO CURSO DE ESPECIALIZAO

EM ADVOCACIA MUNICIPAL

CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA: INSTRUMENTO DE CONTROLE E DE GERENCIAMENTO

EVANIR LENHARDT BARBOSA

Porto Alegre, junho de 2002

MINISTRIO DA EDUCAO E DO DESPORTO UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE DIREITO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO CURSO DE ESPECIALIZAO EM ADVOCACIA MUNICIPAL

CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA: INSTRUMENTO DE CONTROLE E DE GERENCIAMENTO

EVANIR LENHARDT BARBOSA

Monografia realizada como pr-requisito para obteno do ttulo de Especialista em Advocacia Municipal.

Orientador: Ms. Cesar Viterbo Matos Santolim

Porto Alegre, junho de 2002

SUMRIO

RESUMO .......................................................................................................... ABSTRACT ...................................................................................................... INTRODUO ................................................................................................. 1 1.1 1.2 1.3 ADMINISTRAO E CONTROLE ....................................................... Modelos de administrao ........................................................................ A reforma administrativa brasileira ........................................................... Controle ...................................................................................................

4 5 6 8 8 12 19 20 26 31 34 34 43 45 48 54 61 64

1.3.1 Fundamentos ............................................................................................ 1.3.2 Princpios norteadores .............................................................................. 1.3.3 Classificao ............................................................................................ 2 2.1 2.2 2.3 2.4 CONTROLE INTERNO DA ADMINISTRAO PBLICA ................. Aspectos gerais ........................................................................................ Controle interno da administrao municipal ............................................ Auditoria operacional ............................................................................... Relao com o Tribunal de Contas ...........................................................

2.2.1 Competncias do sistema de controle interno ............................................

CONSIDERAES FINAIS ............................................................................. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................

RESUMO

Uma nova realidade econmica e social se apresenta e impe mudanas de comportamento da Administrao Pblica. Tambm a sociedade brasileira est a exigir uma nova tica, uma nova forma de administrar com mais responsabilidade, com mais transparncia e voltada concretizao dos direitos e garantias fundamentais, os quais derivam do valor maior que deve reger as relaes humanas (a dignidade da pessoa humana). Para tanto, no so necessrias novas leis ou novos instrumentos; faz-se indispensvel apenas que os instrumentos existentes sejam exercidos adequadamente, tornando-se eficazes, o que, ao permitir o cumprimento do dever de boa gesto, resultar na concretizao da tica e da justia social. Neste contexto em que se insere o Estado Brasileiro so imprescindveis o conhecimento e o entendimento sobre as ferramentas que possam auxiliar na concretizao de um novo modelo. Passando pela evoluo dos modelos de gesto pblica e pela reforma administrativa brasileira, o trabalho trata do Controle Interno, importante instrumento de gerenciamento que serve de base para toda a atividade de controle da administrao pblica e que deriva do dever-poder o qual a administrao detm sobre seus prprios atos e agentes. O conjunto de controles constitui o sistema de controle interno, responsvel pela manuteno de um fluxo atualizado e global de informaes gerenciais. Os procedimentos de controle interno para prevenir e corrigir desvios possibilitam no s a chamada Gesto Fiscal Responsvel, como tambm criam as condies indispensveis para o desempenho das relevantes atribuies do Tribunal de Contas Controle Externo.

ABSTRACT

A new economic and social reality is dawning, imposing changes in Public Administration behaviour. Brazilian society also demands new ethics and new way to administrate, using more responsibility, accessibility and respect to civil rights. All this should derive from human dignity and direct human relationships. Therefore, its not necessary to create new rules regulations laws, but to assecure that the existing ones would be effectively and efficiently applied and would allow the achievement of good administration duties, resulting in social and moral justice. In the context whichever Brazilian State is inserted, it is absolutely necessary to have that knowledge and the skills to achieve a new model. This paper acknowledges the evolution of models of public administration and its remodeling, dealing with the internal controls that are basic for all the activities of public administration. This specific control derives from the duties and power that this administration possesses over its acts and agents. The ensemble of controls constitutes the system of internal control, responsible for the maintenance of an up to date and global stream of management data. The procedures of internal control prevent and correct deviations and make possible, not only the so called Responsible management, but also create the necessary conditions to the performance of relevant attributions to Court of Audit, which is, in fact, external control.

INTRODUO

Vivenciamos momentos de grandes transformaes no cenrio mundial. Cenrio de transformaes polticas, econmicas e sociais que levaram chamada reforma do Estado Brasileiro, projeto que diz respeito s diversas reas do governo e tambm ao conjunto da sociedade brasileira, e que visa, em ltima instncia, a controlar os gastos pblicos com o objetivo de retomada do crescimento do pas. Na busca de uma nova estrutura estatal, a recente Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal fixa normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade fiscal, a qual pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, ou seja, essa lei estabelece um novo padro de governar e promove a idia de accountability1 foco no desempenho, responsabilizao e dever de prestar contas ao cidado, introduzindo nova cultura fiscal no Pas. Como reflexo da poltica econmica adotada, os problemas sociais brasileiros vm-se agravando, o que evidencia a necessidade de controles mais efetivos sobre a atividade administrativa, j que os mecanismos de controle devem
Termo sem traduo literal para a lngua portuguesa. Entretanto, segundo documento do governo do Canad Relatrio Final da Comisso Real sobre Gerenciamento Financeiro e Accountability, Accountability a essncia de nossa forma democrtica de governo. o compromisso (assumido por todos aqueles que exercitam autoridade pblica), de prestar contas como desempenharam as responsabilidades a eles confiadas, sendo pr-requisito fundamental para prevenir o abuso de poderes delegados e para assegurar, ao invs disso, que este poder seja dirigido para o atingimento dos objetivos nacionais com o maior grau possvel de eficincia, efetividade, probidade e prudncia.
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contribuir para a eficincia e eficcia da Administrao Pblica, traduzidas na capacidade de gerar mais benefcios, ampliando e melhorando os servios pblicos ofertados. Esta nova realidade econmica e social em que se questionam, os objetivos, a estrutura e a prpria razo de ser do Estado impe mudanas de comportamento da Administrao Pblica. Tambm a sociedade est a exigir uma nova tica, uma nova forma de administrar, com mais responsabilidade e com mais transparncia. Quer ela um Estado mais gil, mais eficiente e mais eficaz. Para tanto, vital que os mecanismos de controle assumam posio identificada com o novo momento histrico. Dentro desse contexto, em que os instrumentos formais de controle devem ser repensados, constitui-se em objeto deste estudo o Controle Interno da Administrao Pblica, o qual, embora desempenhe papel essencial e relevante, no suficientemente conhecido e compreendido, especialmente nos municpios de pequeno porte. O estudo, no captulo l, inicia com a contextualizao do tema, destacando a seguir seus fundamentos tericos. No captulo 2, aps a abordagem conceitual de aspectos gerais, enfatiza o controle interno no mbito municipal e a auditoria operacional e, por fim, examina a relao do Controle Interno com os Tribunais de Contas (Controle Externo), apresentando-se consideraes finais. Busca-se, com base em pesquisa bibliogrfica e nos preceitos constitucionais e legais atinentes matria, elucidar o que e o que representa o Controle Interno para a Administrao Pblica, contribuindo para que o tema seja conhecido e entendido, especialmente, dentro desse novo contexto em que se insere o Estado Brasileiro.

Estabelecer os meios para uma adequada accountability nossa preocupao fundamental (citado por GUIMARES, 1991, p.68-69).

1 ADMINISTRAO E CONTROLE

Neste momento de redefinio nas estruturas pblicas, para visualizar o contexto em que se inserem os mecanismos de Controle, deve ser compreendido o estgio atual da administrao pblica brasileira, conhecendo-se tambm os modelos de administrao pblica e sua evoluo.

1.1 Modelos de administrao

Historicamente desenvolveram-se trs modelos de administrao pblica: o Patrimonialista, o Burocrtico e o Gerencial. Administrao Pblica Patrimonialista ou Patriarcal: no patrimonialismo, caracterstica dos Estados absolutos, o patrimnio pblico e o patrimnio do soberano confundiam-se. Todas as decises poltico-administrativas concentravamse no monarca (Ltat cest moi) e beneficiavam apenas o clero e a nobreza; conseqentemente, a corrupo, o empreguismo e o nepotismo eram marcantes. A Administrao Pblica Burocrtica2 nasceu no sculo XIX poca do Estado Liberal em que o capitalismo passou a dominar da necessidade de distinguir no s o pblico do privado, mas tambm distinguir o administrador pblico do ser
Marca a transio para a dominao racional-legal de que nos fala Weber, representando um modelo fundamental do processo histrico de racionalizao burocrtica. Por meio dela instala-se
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poltico, visando a proteger o Estado da corrupo, do empreguismo e do nepotismo. Caracteriza-se pela centralizao das decises, pela hierarquia funcional, pelo profissionalismo, pelo formalismo (legalidade) e pelo controle passo a passo dos processos administrativos, controle sempre a priori, objetivando, acima de tudo, a substituir a Administrao Patriarcal. Na metade do sculo XX, surgiu a Administrao Pblica Gerencial3 ou Administrao por Resultados ou Ps-burocrtica. Baseou-se em uma concepo de Estado e de sociedade democrtica e pluralista, em razo de que a expanso das funes sociais e econmicas do Estado, o desenvolvimento tecnolgico e a globalizao da economia trouxeram tona os problemas decorrentes do modelo burocrtico, principalmente a no-correspondncia s exigncias do cidadocliente4. A Administrao Pblica Gerencial5, concentrada nos resultados diretamente voltados para o interesse pblico6, objetiva promover aumento da qualidade e da eficincia dos servios ofertados pelo Estado7, valorizando o servidor e enfatizando a descentralizao. Busca, tambm, a eficincia das empresas e dos

uma administrao profissional e criado um conjunto de instituies que constituem a administrao pblica (PEREIRA, 1998, p.22). 3 Segunda grande reforma administrativa nos quadros do capitalismo industrial a primeira foi a reforma burocrtica (Idem, p.51). 4 Contribuinte de impostos e cliente dos seus servios. 5 A administrao gerencial caracteriza-se pela existncia de formas modernas de gesto pblica, modificando os critrios de aplicao do controle dos servios pblicos, as relaes estabelecidas entre o Poder Pblico e seus servidores e alterando, tambm, a prpria atuao da administrao, que passa a enfatizar a eficincia, a qualidade e a efetiva concretizao do regime democrtico, mediante a participao mais intensa dos cidados (COELHO, 2000, p.259). 6 Interesse Pblico a relao entre a sociedade e o bem comum por ela perseguido, atravs daqueles que, na comunidade, tm autoridade (governantes, administradores pblicos, magistrados, etc.) (MARTINS FILHO, 2000, p.13). 7 A Conferncia Mundial de Administrao Pblica (TOLUCA, 1993) colocou em discusso o perfil do Estado e conseqentemente da Administrao Pblica em face da exploso de complexidade das funes estatais, que abandonaram os modelos clssicos. A mudana do perfil passa por uma Administrao Pblica mais eficaz, transparente e democrtica. S assim a credibilidade da funo pblica pode ser restaurada, inclusive como forma de incentivo para que o funcionrio possa sentir que seu trabalho apreciado e reconhecido pela sociedade (SOARES, 1997, p.90).

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servios sociais, com nfase nos controles de resultados8, de competio e social, ou seja, apia-se em controles a posteriori e no-burocrticos. A gesto gerencial adota vrias inovaes operacionais e organizacionais provenientes da iniciativa privada, como a diminuio de nveis hierrquicos, a adoo do sistema de custos9 e a difuso de sistemas de informaes gerenciais10. BARZELAY apresenta, comparativamente, as caractersticas dos modelos burocrtico e ps-burocrtico:

Paradigma burocrtico Inters pblico11 Eficiencia Administracin Control Especificar funciones, autoridad y estructura Justificar costos Implantar responsabilidad Seguir reglas y procedimientos

Paradigma posburocrtico Resultados que valoran los ciudadanos Calidad y valor Produccin Lograr el apego a las normas Identificar misin, servicios, clientes y resultados Entregar valor Construir la rendicin de cuentas Fortalecer las relaciones de trabajo Entender y aplicar normas Identificar y resolver problemas Mejorar continuamente los procesos

Operar sistemas administrativos

Separar el servcio del control Lograr apoyo para las normas Ampliar la accin colectiva Ofrecer incentivos Evaluar y analizar resultados Enriquecer la retroalimentacin12

O controle de resultados conseguido com um controle social atuante que possa apurar os fatos para a responsabilizao dos gestores pblicos (SILVA, 1999, p.24). 9 O sistema de custos fornece dados para o estabelecimento de parmetros, objetivando a reduo dos gastos. 10 RAMOS, 1998, p.30. 11 No entendimento de BARZELAY ([1992], 1999), a expresso el inters pblico deve ser substituda por los resultados que valoran los ciudadanos coletivamente, e implica que, dentro

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del gobierno, las comunidades profisionales no pueden presuponer lo que valoran los ciudadanos (p. 968). 12 Idem, p.966.

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A pretendida revoluo gerencial portadora de uma seqncia de ensinamentos, sendo, talvez, o mais relevante a convico de que a burocracia pblica pode ser modernizada gerencialmente bem como pode ser passvel de insero social13. No obstante a Reforma Administrativa14 pretenda uma completa separao entre administrao e poltica, certo que a boa administrao pblica uma possibilidade de implementao organizacional do conjunto das relaes poltico-administrativas do Estado. Isto implica adequao de tecnologia gerencial no necessariamente disponvel sob a forma de um determinado tipo-ideal de administrao pblica s finalidades, valores e regras operacionais bsicas de cada estado15. Na III Conferncia Ibero-americana de Ministros da Administrao e Reforma do Estado, realizada na Cidade do Panam em 26 e 27 de junho de 2000, com a participao do Brasil, restou firmado que a dinmica social e econmica, que cada vez mais intensa, e a consolidao de valores e prticas democrticas, exigem uma administrao pblica plenamente comprometida com uma cultura de servio, qualidade e prestao de contas a todos os nveis. O mero cumprimento da normatividade estabelecida j no condio suficiente para servir a populao. A sociedade requer meios institucionais e organizacionais que emanem de uma cultura administrativa que d prioridade transparncia e prestao de contas,
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Sobre gesto ver BDARD (1998), traduo de Zil Mesquita e Lcia Alves Mller. No nvel de anlise terica, a convico sobre a necessidade de se buscar novos paradigmas no campo das teorias da administrao pblica decorre no apenas da intensificao das prticas reformistas nos segmentos governamentais em funo das disfunes burocrticas do estado social contemporneo. Decorre, tambm, de uma tomada de conscincia terica que vem se sedimentando a partir da crtica epistemolgica s cincias sociais, em particular ao campo da administrao pblica. A tendncia revisionista das teorias de administrao pblica tem suscitado o surgimento tanto de abordagens sistematizantes, que buscam levantar e repensar o estado da arte sob novas perspectivas, apontando caminhos e explicitando direcionamentos, quanto tem feito surgir abordagens que se propem alternativas s enquadradas nas correntes predominantes. De uma maneira geral, a trajetria do pensamento no terreno da administrao pblica tem evoludo no sentido de criar, criticar e aprimorar modelos e princpios de mudana organizacional para um enfoque poltico-sociolgico, que privilegia como ponto central a tenso entre poltica e administrao (DENHARDT, 1990) (MARTINS, 1997, p.72-73). 15 Idem, p.73.

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eficincia e permanente participao social. Os valores democrticos, num Estado de Direito e numa sociedade eqitativa, s admitem que uma cultura administrativa, com os princpios referidos, seja o eixo orientador do governo16.

1.2 A reforma administrativa brasileira

No Brasil17 a implantao da Administrao Pblica Burocrtica deu-se pela criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP, pelo Decreto n 579, de junho de 1938 (embora iniciada em 1936 com a criao do Conselho Federal do Servio Pblico, absorvido pelo DASP), representando a primeira reforma administrativa do pas e a sedimentao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Visando a superar a rigidez burocrtica implantada em 1938, foi editado em 1967 o DecretoLei n 200 considerado como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil, o qual enfatizou a administrao pblica voltada para a eficincia e para a descentralizao administrativa (administrao pblica para o desenvolvimento). Promoveu a racionalizao administrativa18, ao instituir as funes planejamento e oramento e ao difundir, como princpios gerais de ao, a desconcentrao, a coordenao e o controle, a competncia e a informao no processo decisrio. Contudo, as reformas pretendidas pelo DecretoLei n 200/67 no obtiveram pleno xito, facilitando, inclusive, ao permitir a contratao de servidores sem concurso pblico (art. 188, 1), a continuidade das prticas patriarcalistas. E, embora tenham conseguido implantar um certo grau de eficincia e de competncia na administrao federal indireta, no desencadearam mudanas suficientes na administrao direta, que permaneceu arcaica e ineficiente.

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Declarao do Panam, p.3. Disponvel em: Sobre as reformas administrativas no Brasil, ver LIMA JNIOR (1998). RIBEIRO, 1997, p.16.

<http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/clad003801p.pdf>. Acesso em 31-10-2001.

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A Constituio de 1988 rejeitou a descentralizao de 1967, por entend-la vinculada ao autoritarismo, e reafirmou os ideais da administrao pblica burocrtica, inclusive como reao ao clientelismo dominante no Pas19. Em meio a uma sria crise econmica, agravada em 1990 por um processo hiperinflacionrio, entendeu-se necessrio reformar o Estado Brasileiro20. E, ainda, visto que as alteraes decorrentes da Constituio de 1988 encareceram significativamente o custeio da mquina administrativa, verificando-se tambm aumento da ineficincia dos servios sociais ofertados e acentuamento do clientelismo, adveio a Emenda Constitucional n 19, de 04 de junho de 1998 reforma constitucional conhecida como Reforma Administrativa21, introduzindo a gesto gerencial ou ps-burocrtica22.

Se ha sido descrito as veces como una variante del partidismo, ya que el clientelismo y los miembros del partido suelen ir juntos. El rasgo ms general del clientelismo es la distribuicion de favores em forma que beneficiem a uno mismo o a la propria organizacin. El 'patrn' distribuye empleos del gobierno, contratos o los benefcios de los programas del gobierno a sus 'clientes' de quienes se espera que den algo a cambio. El nepotismo es una variante del clientelismo en que el patrn y el cliente son miembros de la misma famlia. Los clientes pueden aportar dinero (es decir, soborno) a su patrn, prometerle votar por ciertos candidatos o partido en la siguiente eleccin, o esforzarse por su eleccin entre su familia, amigos o vecinos (Scott, 1972; Heidenheimer, 1970) (SHARKANSKI, [1992], 1999, p.99). 20 A reforma do Estado, que se tornou tema central nos anos 90 em todo o mundo, uma resposta ao processo de globalizao em curso, que reduziu a autonomia dos Estados de formular e implementar polticas, e principalmente crise do Estado, que comea a se delinear em quase todo o mundo nos anos 70, mas que s assume plena definio nos anos 80 (PEREIRA, jan./mar. 1998, p.50). 21 A reforma administrativa sob comento tomou flego com o objetivo de promover e estimular, principalmente, a eficincia dos servios prestados aos cidados pela administrao pblica, procurando, de um lado, viabilizar o fortalecimento da administrao pblica direta (que faz parte do chamado ncleo estratgico do Estado) e, de outro, descentralizar as atividades no exclusivas ou privadas do Estado (chamado de servios no-exclusivos e produo para o mercado), atravs das agncias autnomas e das organizaes sociais contratadas por contrato de gesto (SILVA, p.3). 22 A Reforma Gerencial da administrao pblica essencial, a curto prazo, para reduzir os custos do Estado e completar o ajuste fiscal, e, a mdio prazo, para tornar o Estado mais eficiente, mais efetivo, melhor capacitado para defender o patrimnio pblico, mais capaz de atender s demandas dos cidados a um custo compatvel com as restries econmicas impostas pelo dramtico aumento da competio internacional envolvido no processo de globalizao. Tal necessidade de uma administrao pblica mais eficiente particularmente sentida na rea social, na qual os servios de sade, educao e previdncia bsica, essenciais para a garantia dos direitos sociais, s podero ter uma qualidade muito melhor, com o menor custo, se forem prestados nos termos de uma administrao pblica gerencial, moderna e eficiente, do tipo que vai aos poucos se generalizando nos pases do primeiro mundo, particularmente na Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Austrlia e nos pases escandinavos (PEREIRA, 1998, p.45-46).

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A reforma administrativa s tomou corpo diante da necessidade de consolidao do ajuste fiscal, da busca do equilbrio das contas pblicas mediante uma gesto fiscal responsvel. Para tanto, foi editada a Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, inaugurando um novo ciclo para o controle das finanas pblicas23. Assim, deve o gasto ser balizado pela arrecadao, a assuno de compromissos guardar relao com a capacidade de pagamento, e o endividamento ou a venda de ativos ter como contrapartida investimentos ou diminuio de passivos. A arrecadao dos impostos institudos dever do administrador, devendo transparncia sociedade sobre a gesto dos recursos pblicos. Os interesses da sociedade devem nortear a elaborao dos oramentos pblicos, sendo que a atuao fiscal do governo deve ter coerncia com metas prefixadas24. A Lei de Responsabilidade Fiscal requer, em sntese, a observncia dos seguintes princpios25: o da necessidade de ser estabelecido um processo de mudanas bsicas nos ambientes institucionais vinculados gesto fiscal; o de ser priorizada conduta administrativa que implique reduo de despesas; o de afastar os beneficirios de privilgios do mbito do setor pblico; o de aumentar as receitas, especialmente com a adoo de poltica fiscal que prioridade para o controle do gasto e do endividamento26. reduza ou acabe com a sonegao; o de que deve ser instituda uma gesto fiscal responsvel, com absoluta

No menos verdade que o Governo Federal editou a lei integrando um conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal PEF, apresentado sociedade em outubro de 1988, tendo como objetivo a reduo do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica em relao ao PIB, sob a presso dos organismos financeiros internacionais, contemplando medidas de curto prazo e de natureza estrutura (...). No entanto a viso conjunta das novas regras, a gesto fiscal responsvel muito provavelmente receber em um futuro no muito distante merecida avaliao positiva, que se traduzir nos efeitos benficos eficincia e eficcia da prestao dos servios pblicos sociedade, destinatria e razo de ser da existncia do Estado (MACIEL, 2001, p.8). 24 CASTRO, 2001, p.4. 25 Princpios descritos por DELGADO, 2000, p.35. 26 MOREIRA NETO (2000) afirma que a LRF pretende introduzir muito mais do que afirma em sua epgrafe (tornar efetiva a responsabilidade fiscal). Pretende sobretudo, uma mudana de hbitos polticos, marcando a desejada passagem do patrimonialismo demaggico, para o gerenciamento democrtico (p.93).

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Verifica-se que, no novo modelo de gesto, foram mantidas algumas caractersticas do modelo burocrtico clssico a impessoalidade, a hierarquia e a profissionalizao, sugerindo reduo do formalismo (legalidade)27 e atribuindo maior liberdade ao gestor pblico para esse expressar a sua criatividade. Embora conjugando mecanismos de controle econmico, social e gerencial28, mantm, necessariamente, os controles formais, para garantir o bom desempenho e a correo no uso dos recursos pblicos. O gerencialismo, implicando a reduo dos controles formais, pode significar diminuio da racionalidade formal29 burocrtica e adoo da racionalidade substancial justificada somente pelas razes de estado, o que pode tornar o controle da administrao ainda mais ineficaz ou inexistente, favorecendo a corrupo30. Mrio Martinez Silva tambm afirma que uma ampla reforma, que implica maior flexibilidade para a gesto, requer tambm, alm de uma boa estruturao dos mecanismos de controle formais, que se abram perspectivas, principalmente, para uma maior participao social e, conseqentemente, para a ampliao da democracia participativa. O importante que seja alcanada uma situao inserida e regulada, como colocado por Martins (1997). Quando se fala em participao social, tem-se que considerar a condio efetiva de responsabilizao dos gestores pblicos pelos atos praticados e a participao social nas polticas pblicas, ou seja, ao que se chama de accountability. Isso significa um estmulo organizao social, educao para a cidadania e participao efetiva na formulao das polticas pblicas do governo31.

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Entendeu a Reforma que ausncia da rigidez burocrtica ser compensada pelo controle social. Controles gerenciais. Quando procura direcionar a nfase para o resultado com a introduo cada vez maior dos contratos de gesto. E controle econmico, quando viabiliza uma maior autonomia e incentivo competio administrada entre as entidades que compe o Estado (MARTINEZ-SILVA, 1999, p.58). 29 Para Schwartzman (1998), baseando-se em Weber, a racionalidade formal o mesmo que racionalidade legal, ou seja, uma srie de normas explcitas de comportamento, ou 'leis' que definem o que deve ou no ser feito pelo administrador em todas as circunstncias. J a racionalidade substancial a maximizao de um conjunto de objetivos que so independentes de regras e regulamentos (Idem, p.33). 30 A tipologia da corrupo to ampla que assusta os que desconhecem este fenmeno (Idem, p.36). 31 Idem, p.65.

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Portanto, constituem-se os mecanismos de controle no elemento essencial para assegurar que sejam atingidos os objetivos estabelecidos nos programas de governo. E, diante das transformaes decorrentes do fenmeno da globalizao, as quais afetaram o papel do Estado e da conscincia de que este enquanto patrimnio pblico deve ser defendido, torna-se necessrio modernizar a administrao pblica, para que se possa, sobretudo, concretizar a Repblica Brasileira como definida no art. 1 da Constituio da Repblica: Estado Democrtico de Direito32. Para tanto, imprescindvel tambm um quadro profissional qualificado e competente j que a administrao pblica gerencial deve ser construda sobre a administrao pblica burocrtica, cujas qualidades (segurana e efetividade) so importantes e continuaro presentes33. A modernizao34 implica no s aperfeioamento contnuo dos mtodos mas tambm dos administradores e servidores envolvidos35, buscando uma

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Juristas brasileiros do porte de Eros Roberto Grau tm insistido com a tese de que, se um dos objetivos majoritrios da Repblica Brasileira o da instituio de uma Sociedade livre, justa e solidria (art.3,I), evidencia-se, aqui, a consagrao de um princpio constitucional impositivo, necessariamente vinculante, que est voltado transformao da Sociedade, promovida na medida em que se reconhece que tais disposies constitucionais no Brasil so verdadeiras razes de fundamentao e justificao reivindicao, pela Sociedade, de direito realizao de polticas pblicas fornecedoras de prestaes positivas sociedade (LEAL, 2000, p.205). 33 O que se almeja uma administrao eficiente e voltada para o controle dos resultados, em oposio a algumas regras da administrao burocrtica, que adota o controle dos procedimentos e prima pela existncia de normas que estabeleam padres hierrquicos rgidos e excesso de regras de rigor tcnico, que impedem o alcance de resultados eficientes e geis. No se pode afirmar que a administrao pblica gerencial pretende negar todos os princpios da administrao burocrtica, pois se apresentam inseparveis de sua concepo a impessoalidade, o profissionalismo, a legalidade e a moralidade. No entanto, a administrao gerencial fornece formas flexveis de gesto, confere autonomia ao administrador na execuo de suas tarefas relacionadas aos aspectos materiais, financeiros e humanos e utiliza-se de um controle a 'posteriori', deslocando-se a nfase dos meios para os fins". [E que] "a justificativa para a reforma do aparelho do Estado no tem como nico fator a crise do Estado burocrtico, mas, tambm, a crescente escassez de recursos financeiros, as modernas regras de economia de mercado, caracterizadas pelo modelo de globalizao, e o afastamento das decises pblicas do cidado, o que impede a legitimidade do Estado Democrtico de Direito, uma vez que o poder deixa de ser a expresso da vontade popular e passa a representar o interesse de poucos (COELHO, 2000, p.260-261). 34 A modernizao do Estado depende de sua prpria capacidade de gerar condies indispensveis para sua profissionalizao (GAETANI, 1998, p.102). 35 Ao sugerir alguns princpios norteadores para a reforma do Estado, BURSZTYN (1998) destacou que O Estado perene (ainda que, em sua evoluo, passe por mudanas); os governos so temporrios e tm a misso de gerir e assegurar o bom funcionamento do Estado. Nesse sentido, os governos tm o dever de melhorar a configurao do Estado e no tm o direito de desmantel-lo. Os servidores so funcionrios do Estado e no de governos. A mxima de que o chefe sempre tem razo no pode se aplicar automaticamente ao servio pblico. Os servidores devem ser uma salvaguarda do bom desempenho das instituies pblicas (p.159-160).

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gesto empreendedora e de qualidade36 que no mantenha o foco apenas na forma operacional da obteno da qualidade, mas que fomente a gesto do compromisso37. Em um pas como o Brasil, em que ainda muito marcante o sistema poltico clientelista Estado empregador , o novo Estado prestador de servios exige a profissionalizao, centrada no desempenho38. Certo que no se pode culpar o servidor pblico pela qualidade do servio pblico ofertado39. Ele vtima porque no investiram nele. Como que se pode cobrar desempenho de algum que foi tutelado o tempo

Desde una perspectiva posburocrtica, el principal desafio de las organizaciones es canalizar las energias humanas a pensar en el trabajo socialmente til y a desarrollarlo. Para enfrentar este reto, los servidores pblicos necesitan mejores categoras que las funciones, la autoridad y la estructura. Los conceptos de misin, servicios, clientes y resultados son valiosos porque ayudan a los servidores pblicos a articular sus propsitos y a deliberar acerca del modo de adaptar el trabajo para alcanzarlos. Las misiones son reclamos acerca de la aportacin clara de una organizacin hace al bien pblico. Los servicios son los productos de esa organizacin. Los clientes son los individuos o los cuerpos colectivos de dentro o de fuera de la organizacin ante los cuales los empleados rinden cuentas en tanto que partes de las relaciones de clientes. Los resultados son estado de cosas bien definidos, que la organizacin trata de provocar mediante sus actividades (BARZELAY, [1992], 1999, p.988). 37 A gesto do compromisso pode ser definida como o conjunto de aes necessrias para obter o engajamento de todos os funcionrios na busca da satisfao dos clientes externos e internos (...). A gesto do compromisso, portanto, junto com o aprimoramento contnuo e a motivao de pessoas, a base para a transformao do corpossauro organizacional, mas a aplicao de programas de qualidade tambm pode favorec-la, pois estes estimulam o surgimento de atitudes e competncias novas: o desejo de fazer bem feito; o compromisso com a melhoria contnua; o reconhecimento e o respeito s necessidades dos clientes (internos e externos no podemos esquecer que a moeda tem duas faces); a formao de um novo e maduro vnculo das pessoas com o trabalho. Na gesto de compromisso, ningum se acomoda nem vive a sonhar com a aposentadoria, porque o trabalho se transforma em algo prazeroso (PALOMINOS, 1997, p.90-92). 38 BERGUE (2001), ao analisar o desempenho de um municpio gacho, baseado em indicadores de eficcia da despesa pblica em educao, relata que a observao detalhada da realidade estudada permite inferir que a cultura organizacional e a carncia tcnica so dois dos principais fatores restritivos modernizao administrativa. Em geral, constitui trao marcante uma vinculao pouco intensa das administraes com os anseios da coletividade. O fenmeno se manifesta pela relativa falta de profissionalismo impressa nas aes dos agentes administrativos, que intensificam posturas tendentes manuteno e desenvolvimento da prpria burocracia estatal (meio), em detrimento dos fins; pelas aes demasiadamente comprometidas dos agentes polticos, fundamentalmente com os fins institucionais originais (manuteno do status quo) do Estado; e pela inrcia dos agentes de controle, principalmente quanto evoluo dos mtodos e formas de insero no processo, assim entendidos os rgos de controle institudos e, principalmente, a sociedade (p.62). 39 LUQUI (1985), ao abordar o reflexo do comportamento dos servidores nos custos, refere que este es un problema que al Estado parece no preocuparlo porque l ejerce un monopolio sobre el servicio publico. Lo que no deben olvidar quienes ocupan el gobierno es que si descuidan el costo de los servicios y su eficiencia, muchas vezes podrn ser desalojados de las posiciones pblicas, sea por la va normal del juego regular de las instituciones republicanas, sea por otros medios ms drsticos y tambin ms peligrosos, porque nada contribuye com mayor fuerza al desprestigio de cualquier gobierno que una mala administracin de los servcios y negocios pblicos... (p.18).

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todo, se no se investiu em capacit-lo, em motiv-lo, em prepar-lo para o desempenho?40 Nesta nova etapa, por constiturem o pilar de sustentao da Administrao Pblica e representarem a continuidade da atividade administrativa, os servidores passam a ter importncia significativa e devem ter suas funes reconhecidas e valorizadas pelos gestores pblicos (importncia e valorizao j pretendidas pelo Decreto-Lei n 200/67, art. 94). A mudana41 que se deseja no fcil de realizar, pois, alm de requerer mudanas de atitudes e de comportamento, pressupe um novo perfil de gestores e de servidores pblicos, motivados e conscientes do compromisso que os liga sociedade. A motivao42 que pode transformar os servidores em agentes das mudanas que se impem, principalmente contra a cultura do mau uso do dinheiro pblico43.

COSTIN, 1999, p.52. Administrar con eficcia esta nueva diversidad y aprovechar plenamente las oportunidades que ofrece sern, sin duda, algo difcil para muchas organizaciones pblicas. Pese a los muchos programas de educacin y preparacin administrativa tendientes a lograr una comunicacin y participacin mejor entre los miembros de una organizacin y a reconecer el valor que andir esa nueva diversidad, siguen presentndose tensiones importantes en algunas organizaciones. Enfrentarse a estas cuestiones de manera positiva ser parte fundamental de la buena administracin del futuro (INGRAHAM, [1995], 1999, p.1096). 42 Los psiclogos especializados en el estudio del trabajo dicen que los empleados se sienten responsables cuando creen que los logros de la labor que se proponen tienen consecuencias para otros, cuando reciben informacin sobre ellos y pueden atribuirlos a sus propios esfuerzos, iniciativas y decisiones. Inspirado en este tipo de argumento, el paradigma posburocrtico valora los esfuerzos de los administradores pblicos y sus autoridades para produzir estados de cosas en que los servidores pblicos se sientan responsables de alcanzar los resultados deseados (BARZELAY, [1992], 1999, p.984). 43 Hoje, gerenciar uma empresa ou servio pblico, gerenciar a mudana: enfrentar alteraes rpidas e complexas; confrontar-se com ambigidades; compreender a necessidade de novos produtos e servios; garantir um sentido de direo em meio ao caos e vulnerabilidade; e manter a calma diante da perda de significado daquilo que se ajudou a construir. Assim, em um presente intranqilo e em um futuro incerto, poucos dirigentes e gestores se sentiro confortveis com o status quo. A maioria perseguir a inovao como alternativa de sobrevivncia (MOTTA, 2001, p.15-16).
41

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1.3 Controle
Na definio de Hely Lopes Meirelles, a expresso controle44 em tema de administrao pblica, a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro45. Os mecanismos de controle permitem o ajustamento ou a correo dos rumos para o atingimento das metas e programas aprovados e subsidiam novos planejamentos. A ausncia de controle traz como conseqncia a no-correo dos rumos, gerando desperdcio e mau uso dos recursos pblicos, facilitando, inclusive, a corrupo e os desvios e obrigando a sociedade, responsvel pelo custeio do Estado, a arcar com custos maiores. possvel concluir, sinteticamente, que os mecanismos de controle visam no s a prevenir, mas tambm a garantir regular aplicao dos recursos pblicos. E, ainda, considerando que a Administrao Pblica deve rigorosamente servir aos fins para os quais o Estado foi criado, evidencia-se a necessidade de permanente incidncia do controle sobre toda e qualquer atividade administrativa. Assim, ao zelar pela responsabilidade e transparncia na gesto pblica, constitui-se o controle em importante instrumento democrtico.

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ROCHA (2001), citando Marques de Oliveira, refere que a palavra controle surgiu etimologicamente do francs Contrle (registro, fiscalizao) assimilao do prefixo contre (contra, encostado) + o substantivo rle (lista, rol; papel) e significa o ato de conferir mediante a apresentao do rol ou lista que vinha anexo mercadoria (p.123). 45 MEIRELLES, 1988, p.562.

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1.3.1 Fundamentos
Henri Fayol46, tendo como princpio fundador a misso da empresa, foi quem concebeu pela primeira vez a funo administrativa como uma funo universal das empresas. Em sua concepo a funo administrativa compreendia a previso, a organizao, o comando, a coordenao e o controle. Alm de integrar as funes administrativas clssicas, o controle integra tambm o paradigma da Administrao Cientfica47 desenvolvido por Frederick W. Taylor em 191148, o qual se voltou para as condies tcnicas do trabalho49, enfatizando no a estrutura da organizao mas a definio das tarefas dos empregados. Para um melhor entendimento da funo controle, apresenta-se quadro com as caractersticas das funes administrativas, segundo Reinaldo Oliveira da Silva:

Em muitos aspectos, primeiro pensador da Administrao, desenvolveu a Teoria Administrativa ou Clssica. Inspirado pela analogia que H. Spencer(1820-1903) estabeleceu entre o corpo humano e os corpos sociais, H. Fayol arma, maneira da anatomia humana, uma tipologia de cinco funes essenciais da empresa industrial e manufatureira. Antes de mais nada, a funo tcnica, que compreende a produo, a fabricao e a transformao. Depois, as funes de suporte a essas: as funes comercial, financeira, de segurana e de contabilidade. Em seguida a funo administrativa que consiste em perscrutar o futuro e levantar o programa de ao (previso), constituir o duplo organismo, material e social, da empresa (organizao), fazer funcionar o pessoal (comando), religar, unir, harmonizar todos os atos e todos os esforos (coordenao) e velar para que tudo se passe conforme as ordens estabelecidas e as ordens dadas (controle). Ela se distingue nitidamente das outras cinco funes sem se confundir com o governo da empresa. Todavia, ela tem no papel dos grandes chefes um lugar to grande que pode por vezes parecer que este papel por vezes exclusivamente administrativo. Enfim, acima das seis funes o governo, que passou completamente em silncio pela teoria gerencial. Governar, conduzir a empresa a um objetivo procurando tirar o melhor partido possvel de todos os recursos dos quais ela dispe; assegurar o funcionamento das seis funes essenciais (BDARD, 1998, p.312). 47 La 'administracin cientfica' constituy um nuevo enfoque al problema general del trabajo humano y su organizacion: 'En el pasado, el primer lugar le ha correspondido al hombre; en el futuro, el primer lugar debe ocuparlo el sistema' (MARTINEZ-SILVA, 1999, p.10-11). 48 SILVA et al., 1999, p.249. 49 [Fayol], en contraste com Taylor, enfoc su inters em los puestos directivos de las empresas (MARTINEZ-SILVA, 1999, p.11).

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PLANEJAMENTO:

DIREO:

estabelecer objetivos e misso; examinar as alternativas; determinar as necessidades de recursos; criar estratgias para o alcance dos objetivos.

conduzir e motivar os empregados na realizao das metas organizacionais; estabelecer comunicao com os trabalhadores; apresentar soluo dos conflitos; gerenciar mudanas.

ORGANIZAO:

CONTROLE:

desenhar cargos e tarefas especficas; criar estrutura organizacional; definir posies de staff; coordenar as atividades de trabalho; estabelecer polticas e procedimentos.

medir o desempenho; estabelecer comparao do desempenho com os padres; tomar as aes necessrias para melhoria do desempenho50.

No mbito pblico, certo que a necessidade da existncia de mecanismos de controle fez-se presente desde a constituio do Estado decorrendo a evoluo de tais mecanismos de sua prpria evoluo. Em 1789, a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado consignou em seu art. 15 que A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente pblico, quanto sua administrao, preceito este que traduz o significado do controle incidente sobre a atividade administrativa51.

50 51

SILVA, 2001, p.10. MEDAUAR, 2001, p.440.

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Somente com o surgimento dos modernos Estados democrticos52 que os bens e receita do Estado deixaram de ser vistos como pertencentes ao Soberano para ser encarados como propriedade de toda a coletividade, com direito ao seu usufruto no atendimento de necessidades fundamentais. Advm da o conceito de cidadania, como o corolrio da igualdade de todos perante a lei, que no admite a manuteno de privilgios de certas classes53. O dever de prestar contas por quem quer que detenha ou exera o poder pblico traduzido na obrigao de informar como usou o dinheiro do povo, do qual o administrador pblico mero gestor est positivado em nosso texto constitucional como princpio, art. 34, inciso VII, alnea d. Tal dever no decorre da desconfiana em relao aos procedimentos adotados pelo administrador54, mas da responsabilidade jurdica pessoal imposta a todos aqueles que administram o que de todos. Constitui-se, assim, em oportunidade que se concebe ao povo de conhecer a destinao dada ao seu dinheiro e se esta destinao se pautou pelos ditames legais pertinentes55.

atravs de trs grandes movimentos poltico-sociais que se transpem do plano terico para o prtico os princpios que iriam conduzir ao Estado Democrtico: o primeiro desses movimentos foi o que muitos denominam de Revoluo Inglesa, fortemente influenciada por LOCKE e que teve, sua expresso mais significativa no Bill of Rights, de 1689, o segundo foi a Revoluo Americana , cujos princpios foram expressos na Declarao de Independncia das treze colnias americanas, em 1776: e o terceiro foi a Revoluo Francesa, que teve sobre os demais a virtude de dar universalidade aos seus princpios, os quais foram expressos na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, sendo evidente nesta a influncia de ROUSSEAU (DALLARI, 2000, p.147). 53 VILAA, 1995, p.21. 54 "Naturalmente, a finalidade ltima da fiscalizao governamental, como um todo, propiciar sociedade a transparncia e o conhecimento necessrio para avaliar se os recursos pblicos esto sendo aplicados com exao e competncia em proveito do desenvolvimento econmico e social do Pas (SOUZA, 2001, p.1). 55 FERNANDES, 2001, p.1.

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Em oposio ao Estado Absoluto em que o monarca era o comando incontestvel, surgiu no sculo XIX o Estado Liberal56 ou Estado de Direito57, que institucionalizou o princpio da legalidade como imprio da lei, embora anteriormente j se observavam limites respeitados pelos governantes58. E, diferentemente da concepo atual, a Administrao podia fazer tudo que a lei no a proibisse, desde que salvaguardasse os direitos individuais59. O Estado de Direito submete o poder ao Direito60, viabilizando-se o controle pelo sistema de freios e contrapesos61, na medida em que um Poder controlado pelo outro62. Destaca-se que a submisso do Estado ao Direito foi caracterizada por uma bifurcao: ao direito comum e a um direito especial (direito

... toda a preocupao do Estado Liberal a preservao da liberdade do homem. Entretanto como essa liberdade no pode ser ilimitada, pois isso significa a anarquia, a lei o meio de conciliar a autonomia individual com a disciplina exigida pela sociedade (Neto Silveira, citado por SARAIVA, 1983, p.81). 57 A Revoluo Francesa, iluminada pela obra de Rousseau, O Contrato Social, e pela obra de Montesquieu, O Esprito das Leis, constitui-se em marco do Estado de Direito. 58 RIBEIRO, 1981, p.25. 59 Se no sculo XIX a Administrao era discricionria, j que a lei era um limite e, dentro desse, ela actuava livremente, no sculo XX toda a Administrao passou a ser regulada, a estar, na sua generalidade, sob o comando da lei (Idem, p.57). 60 Para MELLO (1983), a idia de Estado de Direito este constituindo-se em modelo de Estado traz consigo, como ponto primordial, a estrita obedincia ao princpio da legalidade, assumida esta expresso no sentido amplo de assujeitamento integralidade da ordem jurdica, totalidade da ordenao normativa e, fundamentalmente, Constituio e s leis (p.134). 61 Concebido originalmente por Montesquieu. Entretanto, de se ter em mente que MONTESQUIEU nunca utilizou a expresso 'Separao de poderes', mas vejamos: il conviet, cependant. De rappeler que Montesquieu na pas une seule fois utilis lexpression 'SEPARATION DES POUVOIRS', et que 'le regime parlamentaire anglais repose en fait sur la collaboration et lquilibre des pouvoirs' (Roland Mane, La fonction gouvernementale, incluso no livro que tem por ttulo L'tat et les institutions, Encyclopoche Larousse, 1976, pg. 66): TSATSOS num art. que escreveu sobre as transformaes do princpio da separao dos poderes em Melanges Marcel Britl, Universit de Lausanne, 1968, pgs. 563 a 581, afirma que MONTESQUIEU, com uma exceo somente (no diz qual), jamais utilizou o termo separao, mas o de distribuio (RIBEIRO, 1981, nota de rodap, p.77). 62 Constitui uma experincia permanente o facto de todo e qualquer homem tender a abusar do poder que tem; ele abusa quando pode at encontrar barreiras. A prpria virtude carece de barreiras. A fim de evitar o abuso do poder, tm as coisas de ser organizadas de tal modo que um poder mantenha o outro em respeito (MONTESQUIEU. De lEsprit des lois, cit. por ZIPPELIUS, R., Teoria Geral do Estado, 1974, Ed. Gulbenkian, p.14) (Idem, p.74).

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administrativo)63. O direito comum foi adotado pelos pases anglo-saxnicos64 e o direito administrativo adotado na Frana; razes histricas justificaram tais opes65. Neste Estado submisso ordem jurdica, encontra-se a teoria piramidal estrutura escalonada descrita por Kelsen, em que a Constituio representa o escalo mais elevado do Direito positivo. Deve ser destacado que o advento do Estado de Direito que deu relevncia atividade administrativa66, pois at ento os controles eram dirigidos quase que exclusivamente para as receitas pblicas. A vigente Constituio da Repblica traz um sistema de controle baseado no sistema de freios e contrapesos consubstanciado pela teoria da separao dos poderes, pelo sistema de controle interno de cada Poder, pelo sistema de controle externo exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas, pelo controle social exercido por mecanismos de atuao da sociedade e, ainda, mediante recursos administrativos e judiciais.

Na mesma obra RIBEIRO tambm refere que: A aparelhagem administrativa, autnoma relativamente aos tribunais judiciais, necessitava de um corpo de normas especficas, diferentes daquelas que regulavam ou disciplinavam as relaes dos cidados; assim surge um conjunto de normas especiais, conjunto esse que toma o nome de direito administrativo (Idem, p.34). 64 A Inglaterra possui um sistema de direito com uma estrutura muito diferente da dos pases romano-germnicos; foi um direito elaborado pelos tribunais recorde-se a regra do precedente e eminentemente processual; at a pouco os juristas anglo-saxnicos no freqentavam a Universidade, pois a sua formao, era eminentemente prtica; foi o pas onde primeiro teve lugar a Revoluo Industrial e onde, tambm, mais cedo se desenrolaram as revolues burguesas (Idem, p.28). 65 ... o ambiente histrico-francs, nomeadamente em virtude da resistncia dos parlamentos, foi favorvel concepo prpria dos revolucionrios no que concerne aos tribunais judicirios: no seu esprito gerara-se uma psicose contra os mesmos. [Sendo que] Esta posio ficou, essencialmente, a dever-se a dois factores: concepo francesa da separao dos poderes; - desconfiana para com os corpos judicirios (Idem, p.36). 66 Idem, p.85.

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Como forma de controle, a limitao do poder do Estado, inclusive de sua ao discricionria67, decorre das garantias asseguradas constitucionalmente aos administrados68. Considerando a contribuio de cada cidado para a formao do patrimnio pblico somada ao fato de a Constituio, art. 1, inciso III, declarar que se constitui em fundamento de nossa Repblica Federativa a dignidade da pessoa humana69, indispensvel que os sistemas de controle atuem com eficincia e eficcia70 eficcia demonstrada pelo aumento dos servios ofertados e/ou pela menor participao contributiva do cidado. Os mecanismos de controle consubstanciam-se no controle da garantia dos direitos fundamentais. Em decorrncia, os direitos fundamentais e as finanas pblicas mantm estreita relao, dependendo os primeiros da sade e do equilbrio da atividade financeira do Estado, ao mesmo tempo em que lhe fornecem o fundamento da legalidade e da legitimidade, sendo que o tributo, categoria bsica da receita do Estado de Direito, o preo da liberdade, preo que o cidado paga para ver garantidos os seus direitos71.

A discricionariedade administrativa, no entendimento de MELLO (1983), embora prestigiadora da autonomia da vontade (...) tal liberdade serva do dever por estar-se no reino presidido pela idia de finalidade legal (p.140). 68 No a lei (o direito administrativo) que limita a ao da Administrao Pblica; o prprio legislador ordinrio que no pode ultrapassar a esfera dos direitos inviolveis dos cidados, garantidos pela Constituio (DALLARI, 1999, p.78). 69 No basta o crescimento econmico (o Brasil j ocupa posio de destaque na economia mundial, o que prova que no somos um pas pobre, mas um pas de pobres), preciso que haja desenvolvimento para que se tenha, alm de maior dignidade humana, mais justia, segurana e eqidade. o poder local que pode influenciar na vida do cidado (a crise do Estado trouxe como conseqncia marcante a redescoberta dessa influncia). A qualidade de vida do cidado mantm ntima relao com o governo local, pois l que se melhora a vida do cidado. Houve reconhecimento da necessidade de fortalecimento dos municpios, contudo visvel que o repasse de novas responsabilidades no se fez acompanhar dos recursos necessrios para a sua efetivao. 70 O controle tem a funo maior de assegurar a manuteno dos Estados Democrticos de Direito, em respeito aos interesses da sociedade que nem sempre se confundem rigorosa e necessariamente com os do estado e de seus eventuais governantes (GHISI, 1999, p.30). 71 TORRES, 1993, p.32-34.

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Mantendo estreita relao com o princpio da dignidade humana72, o Controle73, alm da questo da transparncia, relaciona-se diretamente com o tema da corrupo74. Os mecanismos de controle desempenham papel relevante na preservao e defesa da res publica e, ao contriburem para uma administrao mais eficiente e eficaz, possibilitam a oferta de mais servios a custos mais baixos. Restando, assim, quitado o cidado, legitimador das instituies nas sociedades democrticas.

1.3.2 Princpios norteadores

Na execuo de suas atividades, a Administrao Pblica75 deve observncia aos princpios bsicos implcitos ou expressos no texto constitucional,

Afirma FREITAS (1997) que a Administrao Pblica goza de prerrogativas, no tanto por supremacia, mas por legitimidade funcional. E que nessa linha, gradativamente temos que rever antigos conceitos, porquanto faz-se indispensvel reconhecer que a Administrao resulta to ou mais devedora de obedincia ao princpio da dignidade da pessoa humana, mormente quando se espera que seja exemplar o seu acatamento dos princpios, no apenas o da legalidade, mas do complexo inteiro dos princpios supremos. Em outras palavras, temos que reverter o caldo de cultura que permite ao Estado despontar, no raro, como um bizarro Estado de no-Direito, no qual os compromissos resultam no-honrados, falta a continuidade das polticas pblicas, acentuam-se as dificuldades de fiscalizao permanente e impessoal. O Estado h de ser o primeiro, no o ltimo, a observar as normas e a zelar pela credibilidade da palavra dos que o representam. O Estado apenas se legitima como defensor mximo do Direito, fora do qual seria uma simples e tentacular mquina de domnio ou represso. A pouco e pouco, ao contrrio dos que pretendem a sua destruio, o que se deve fazer evoluir gradualmente para o plano do Estado Democrtico de Direito. Este conceito precisa ser fortalecido, j no campo doutrinrio, j no campo emprico, pois ainda h vrios degraus para que se possa alcanar um patamar satisfatrio de concretizao. Sem esta, no h como falar em manejo acertado do princpio do interesse pblico, o qual requer, por mltiplas vias, a democratizao do controle principiolgico e a firmeza do desempenho do Estado no que tange s funes essenciais (p.55-57). 73 Conforme MEDAUAR (2001), Bobbio vincula a possibilidade de controle controlabilidade, com democracia e incontrolabilidade com arbtrio (p.441). 74 Idem, p.441. 75 A Administrao Pblica mais do que a atividade desenvolvida pelo Estado para a realizao dos seus fins, pois no qualquer atividade que se pode considerar juridicamente legtima. a base do sistema de princpios, normas e valores que se deve examinar o plexo de relaes e de estruturas administrativas (FREITAS, 1997, p.96-97).

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art. 37 da Constituio da Repblica. Pela verificao do cumprimento harmonizado de tais princpios76 que pode ela ser controlada.

LEGALIDADE77: considerado o mais importante princpio da Administrao Pblica, o Princpio da Legalidade o suporte e o limite da atuao do administrador pblico, ao qual s permitido fazer o que a lei expressamente autoriza. Esse princpio compe-se de dois elementos a primazia da lei e a reserva da lei. A primazia expressa a vinculao da administrao s leis existentes. A reserva pede, para o tornar-se ativo da administrao, um fundamento e autorizao legal78.

DISCRICIONARIEDADE: d-se quando a autoridade administrativa pode escolher uma soluo conveniente ao caso concreto, dentro da delimitao legal dada pelo legislador, que quem delimita o quadro e indica a direo de objetivos. A autoridade tem de continuar a pensar a concepo legislativa e de concretizar pelo caso particular; ela tem de decidir assim como o dador de leis certamente teria decidido o caso concreto79.

ECONOMICIDADE80: O dinheiro pblico deve ser aplicado adequadamente, buscando concretizar o princpio fundamental da justia e o da igualdade entre os cidados. Este princpio, tido como um dos mais importantes do oramento pblico, consubstancia-se na minimizao dos custos e na maximizao da receita; por intermdio dele avalia-se o custo-benefcio do produto obtido.

Preexistentes na conscincia coletiva, os 'princpios jurdicos', gerais, essenciais, fundamentais, so, um dado momento, adquiridos pelo 'mundo do direito', tornando-se vinculativos para a Administrao (ANDR, 1989, p.71). 77 Na primeira linha de defesa dos Administrados, dever colocar-se o Princpio da Legalidade da Administrao, modernamente entendido (Idem, p.172). 78 MAURER, 2001, p.45. 79 Idem, p.49. 80 Para SANTOS (1996), o exame da economicidade requer um conhecimento amplo e profundo da atividade pblica, pois devem ser avaliados todos os procedimentos adotados e as circunstncias em que se efetivaram, luz de critrios ou parmetros de desempenho (p.22).

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EFICCIA: princpio que permite avaliar o cumprimento das metas previstas. Define-se pela relao entre o resultado almejado e o efetivamente obtido. EFICINCIA: princpio da Cincia da Administrao que foi evidenciado pela Emenda Constitucional n 19/98. Como os demais, o Princpio da Eficincia no prioritrio ao Princpio da Legalidade ou a qualquer outro princpio. A eficincia no deve ser analisada destacadamente dos demais princpios constitucionais, trata-se, na verdade, em sua origem, de conceito econmico e constitui-se no dever de boa administrao81. Visa a combater o mau uso do dinheiro pblico e a falta de planejamento. Permite avaliar se pelo recurso empregado foi obtido o melhor resultado82. Este princpio fortalece o controle de resultados.

EFETIVIDADE: segundo o qual se verifica se o objetivo (misso) pretendido est sendo alcanado, ou seja, se as aes implementadas e suas metas esto produzindo os efeitos desejados.

LEGITIMIDADE: a finalidade pblica o que deve a Administrao perseguir, servindo rigorosamente os fins para os quais o Estado foi criado. MOTIVAO: todas as aes administrativas devem ser justificadas. por meio da motivao que as aes podem ser controladas.

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O dever de boa administrao, como quer Guido Falzone, mais que um dever moral ou de cincia da administrao; um dever jurdico, porque, quando no h a boa administrao, no h satisfao da finalidade legal e, quando no h satisfao da finalidade legal, no h satisfao real da regra de Direito, mas violao dela, pois uma regra de Direito, depende inteiramente da finalidade, por ser ela que lhe ilumina a compreenso (referido por MELLO, 1992, p.45). 82 MOREIRA NETO (2000) destaca que, uma vez consagrado constitucionalmente, o dever de eficincia do setor pblico, de atuar como bom gestor de interesses da sociedade, sempre que possa, ser objetivamente afervel, passou a ser um direito difuso da cidadania... (p.84).

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RAZOABILIDADE/PROPORCIONALIDADE: princpios intimamente ligados e no expressos no texto constitucional83, mas que vm sendo aplicados desde longa data pela doutrina e pela jurisprudncia, pelos quais, deve haver adequao entre os meios e os fins que se pretende alcanar, com vantagem e causando-se o menor prejuzo possvel, pois h vedao ao excesso que provoque restries ao exerccio de direitos ou a imposio de obrigaes aos administrados ou prpria Administrao.

IMPESSOALIDADE: o agente pblico deve sempre atuar de forma objetiva, imparcial, neutra, visando sempre ao interesse pblico. MORALIDADE: significa agir com legalidade tica. Para que o Administrador vulnere este princpio, basta que administre mal os interesses pblicos, o que poder ocorrer de trs modos: tanto atravs de atos com desvio de finalidade pblica, para perseguir interesses que no so aqueles para os quais deve agir, como atravs de atos sem finalidade pblica e, at mesmo, atravs de atos com deficiente finalidade pblica, reveladores de uma ineficincia grosseira no trato dos interesses que lhe foram afetos84.

CONTINUIDADE: o Administrador deve zelar pela continuidade das atividades administrativas. Princpio que se impe e se garante pela prpria continuao da existncia do Estado, pouco importando a substituio peridica dos governos85.

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Embora no expresso na Constituio da Repblica, a Constituio do Estado do Rio Grande do Sul incluiu a razoabilidade como princpio da Administrao Pblica (art. 19, caput, redao dada pela Emenda Constitucional n 07/95). 84 MOREIRA NETO, 2000, p.83. 85 Idem, p.85.

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EQUILBRIO: Este princpio est vocacionado sustentao de uma qualidade indispensvel na gesto financeiro-oramentria, que a relao estvel entre os elementos fundamentais do crdito pblico, das despesas pblicas e do endividamento pblico86.

PLANEJAMENTO: O planejamento, em sua expresso mais simples, disposio racional de meios para atingir objetivos87. O exerccio do controle financeiro e oramentrio viabiliza-se pelos instrumentos legais que conformam o planejamento: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA) Constituio da Repblica, art. 165.

RESPONSABILIDADE: No Direito Pblico a responsabilidade sua pedra angular, porque, se todos devem responder por seus atos, com muito maior razo deve faz-lo o Estado, que o responsvel direto pela ordem jurdica, e, conseqentemente, devem tambm os seus agentes, que assumiram livremente o mnus de executar as vrias e distintas funes que essa mesma ordem jurdica impe88.

SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO: compreende no s a supremacia do interesse pblico sobre o privado, mas tambm a supremacia dos interesses da coletividade (interesse pblico primrio) sobre os interesses secundrios do Estado (considerados indispensveis para a realizao das atividades do Estado), que com aqueles no coincidam.

PUBLICIDADE: por constituir-se em requisito (formal) de sua eficcia, todos os atos da Administrao Pblica devem ser divulgados oficialmente. Princpio que no deve ser confundido com o da Transparncia, embora com ele guarde relao.

86 87

Idem, p.88. Idem, p.87. 88 Idem, p.89.

32

TRANSPARNCIA: possibilita por meio da visibilidade das aes estatais o controle pelo cidado (controle social somando ao controle burocrtico). O Princpio da
89

Transparncia

constitui-se

em

direito

fundamental

do

administrado .

PARTICIPAO: princpio expresso na Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, art. 19. Para concretiz-lo, os rgos pblicos devem assegurar a atuao da sociedade na tomada de decises.

1.3.3 Classificao
So muitas as classificaes do controle. Odete Medauar, em seu Controle da administrao pblica (So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993), expe enunciaes e classificaes de diversos autores que possibilitam larga percepo sobre as espcies de atividades fiscalizadoras exercidas sobre a atuao da Administrao Pblica. No entanto, para os fins deste trabalho so expostas apenas algumas modalidades. Quanto ao momento, o controle pode ocorrer prvia, concomitante e posteriormente90. O controle prvio ocorre quando o ato submetido previamente ao crivo do rgo de controle. O controle concomitante ou sucessivo constitui-se na verificao do ato conjuntamente com a ao do Administrador (sendo considerado o

89

Segundo a Entidade de Fiscalizao Superior Internacional Organization of Supreme Audit Instit INTOSAI (Organizao Internacional das Instituies Superiores de Controle das Finanas Pblicas) (1991), com sede em Viena, ustria, o maior grau de conscientizao da sociedade torna mais evidente a necessidade tanto de que as pessoas ou entidades gestoras de recursos pblicos cumpram sua obrigao de prestar contas como de que este processo seja adequado e funcione eficazmente (p.263). 90 Conforme REIS (2001), o controle posterior est estreitamente ligado ao controle de ndole contbil, oramentria, financeira e patrimonial, enquanto o controle concomitante se coaduna com o controle operacional (p.1037).

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modo mais eficaz). O controle subseqente ou posterior91 caracteriza-se pela apreciao dos atos de gesto da Administrao aps a sua consumao. Pelo rgo que o exerce, o controle pode ser judicial, poltico, administrativo e, ainda, social. O controle judicial fundamenta-se no art. 5, inciso XXXV, da Constituio da Repblica92, constituindo-se em monoplio do Poder Judicirio (o sistema adotado no Brasil o da jurisdio una). O controle legislativo93 exercido pelos rgos legislativos ou por comisses parlamentares sobre determinados atos e agentes dos demais Poderes e pode ser dividido em poltico (visa a garantir os interesses superiores do Estado e da comunidade) e tcnico (fiscalizao financeira, oramentria, contbil, operacional e patrimonial, arts. 70 a 75 da Constituio da Repblica). O controle administrativo ou hierrquico (gerencial, burocrtico ou tradicional) aquele exercido pela prpria Administrao. Pressupondo cidados conscientes de seus direitos e organizados (a organizao permite a articulao na busca de direitos), o controle social permite a atuao da sociedade no controle das aes do Estado e dos gestores pblicos, utilizando-se de qualquer uma das vias de participao democrtica. Atuando como uma forma de controle externo, ocupa lugar de destaque no contexto atual da Administrao Pblica Brasileira (controle com nfase nos resultados).

PALOMBA (1996) afirma que com o advento da avaliao dos resultados de gesto, seu uso dever ser melhor explorado no sentido de demonstrar se um programa ou projeto de governo, ou ainda, se um rgo ou uma entidade, esto sendo eficazes no cumprimento de suas metas, eficientes no uso de seus recursos e adotando a alternativa mais econmica e, sobretudo, sendo efetivos, se esto cumprindo seus objetivos para com a sociedade (p.89). 92 A lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. 93 REIS (2001) refere que, conforme ensinamentos do Professor Mrio Lcio Quinto Soares, a funo de fiscalizao da Administrao Pblica pelo Poder Legislativo constitui importante legado das revolues burguesas, que, mediante o constitucionalismo, construram o Estado de Direito revestido de sistemas de garantias, separao de funes e formas de controle (p.1036).

91

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A Constituio de 1988, em seu art. 74, 2, ao atribuir ao cidado, partido poltico, associao ou sindicato, na forma da lei, competncia para denunciar ilegalidade ou irregularidades perante os Tribunais de Contas, privilegiou a cidadania e fez os cidados tornarem-se responsveis pela coisa pblica94. Tambm a Reforma Administrativa Brasileira, ao reduzir o controle formal em alguns setores, transferiu para a sociedade a tarefa de fiscalizar e avaliar os gastos pblicos. Entretanto, a sociedade brasileira ainda no est plenamente preparada para assumir tal papel. Ainda, conforme o rgo ou ente, o controle pode ser classificado em externo ou interno. Ser externo, quando realizado por rgo estranho Administrao. Ser interno, quando exercido pelo prprio rgo executor das atividades, sobre seus prprios atos e agentes, espontaneamente ou por provocao recurso administrativo, reclamao, abaixo-assinado, etc. Destacam-se como essenciais ao Controle Interno, embora tambm o sejam para o Controle Externo, especificamente: o autocontrole95, por quem editou o ato ou exerceu a atividade; o controle hierrquico, que decorre do superior para o subordinado; o controle de gesto, exercido sobre determinadas atividades desenvolvidas em ateno a um objetivo; a auditoria, fiscalizao de toda atividade administrativa; a correio, que objetiva a preservao de determinados padres, dentre eles o da moralidade e da legalidade dos atos praticados; e o controle financeiro.

94 95

FIGUEIREDO, 1991, p.39. Como efeitos do autocontrole podem advir a revogao ou a anulao tratadas na Smula 473 do Supremo Tribunal Federal: A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revog-los por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial. Smula que, na atualidade, deve ser aplicada com temperamentos.

2 CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAO PBLICA

Este captulo tem a finalidade de demonstrar a diferenciao entre Controle Interno e Sistema de Controle Interno bem como a relevncia de sua instituio e manuteno. Objetiva, tambm, demonstrar a importncia da Auditoria Operacional e a necessidade de integrao dos Controles Interno e Externo.

2.1 Aspectos gerais

Controle interno ou controle administrativo direto todo aquele realizado pela entidade ou rgo responsvel pela atividade controlada, no mbito da prpria Administrao. Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus servios ou agentes considerado interno, como interno ser tambm o controle do Legislativo ou Judicirio, por seus rgos de administrao, sobre o seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem96. Constituindo-se em uma responsabilidade do administrador, o Controle Interno deriva do dever-poder que a Administrao detm sobre seus prprios atos e agentes, contemplando todas as reas. Em todos os procedimentos administrativos de

96

Definio de ROCHA, 2001, p.125.

36

uma Entidade deve existir o controle exercido sobre todos os atos administrativos e de acordo com normas legais e tcnicas previamente estabelecidas. Ao recair sobre todas as atividades, o exerccio do controle objetiva, em sntese, assegurar a execuo dessas atividades com observncia aos princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica. A Entidade de Fiscalizao Superior INTOSAI , preocupada com a administrao pblica, promoveu em vrios pases uma pesquisa sobre o uso de controles internos, cujo resultado restou consolidado no Guia para Normas de Controle Interno. Este guia define Controle Interno como todo o sistema de controles financeiros e de qualquer outra natureza da entidade, (...) incluindo a estrutura organizacional, os mtodos, os procedimentos e a auditoria interna, estabelecido pelos administradores segundo os objetivos da entidade, que contribuem para que ela seja regularmente administrada de forma econmica, eficiente e eficaz, garantindo, assim, a observncia das polticas determinadas pela administrao, salvaguardando bens e recursos, assegurando a fidedignidade e integridade dos registros contbeis e produzindo informaes financeiras e gerenciais confiveis e tempestivas97. Relevante a observao da Entidade de Fiscalizao Superior INTOSAI de que, ao invs de controle interno, poderia ser utilizado o termo controle gerencial, o que reforaria a noo de que a problemtica do controle bem mais ampla do que os controles financeiros tradicionais98.

97 98

INTOSAI, 1991, p.295. INTOSAI, 1993, p.82.

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Afirma-se, ento, que o Sistema de Controle Interno99 de que trata o art. 70 da Constituio da Repblica compreende o conjunto dos rgos ou o conjunto de controles internos que atuam interligados por mecanismos de comunicao prpria, visando ao controle global, devendo cada rgo controlar as atividades por ele desenvolvidas, aspirando execuo dos programas que lhe concernem bem como a observncia das normas legais e constitucionais pertinentes100. O Sistema de Controle Interno constitudo de vrios subsistemas ou unidades que devem atuar de forma integrada e harmnica e no deve ser confundido com o sistema contbil e financeiro que representa apenas um dos instrumentos do Controle Interno; tambm no sinnimo de auditoria interna, pois esta equivale atividade desenvolvida por unidade especializada quanto reviso e apreciao da atuao dos Controles Internos, os quais servem de base para toda a atividade de controle na Administrao Pblica. Assim, o fato da auditoria interna poder atuar sobre o Controle Interno, no significa que esteja excluda do Sistema de Controle Interno. Segundo a Entidade de Fiscalizao Superior INTOSAI , o Controle Interno, embora possa ser organizado e definido de muitas outras maneiras, tem como pontos de referncia as definies baseadas no seu papel na estrutura organizacional e no propsito pretendido.

Para Maria Luciene Cartaxo Fernandes (2001), Auditora do TCE do Cear, o Sistema de Controle Interno o conjunto complexo e organizado de regras e normas, de unidades, de princpios, mtodos, procedimentos e equipamentos coordenados entre si, que busca o fim precpuo de realizar a avaliao da gesto pblica e o acompanhamento dos programas de governo, bem como de comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia, eficincia e economicidade da gesto oramentria, financeira, patrimonial e operacional nas unidades da administrao pblica. 100 Segundo VIEIRA (2001), considerando que Sistema o conjunto de partes coordenadas (articuladas entre si) com vista consecuo de objetivos bem determinados, e que Controle Interno o conjunto de recursos, mtodos e processos, adotados pelas prprias gerncias do setor pblico, com vista a impedir o ERRO, A FRAUDE e a INEFICINCIA, Sistema de Controle Interno o conjunto de unidades tcnicas, articuladas a partir de um rgo central de coordenao, orientadas para o desempenho das atribuies de controle interno indicados na Constituio e normatizados em cada nvel de governo (p.2).

99

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Assim, pelo seu papel na estrutura organizacional, pode compreender os controles gerenciais, administrativos e contbeis. Os controles gerenciais so sempre vistos como englobando outros controles. Constituem o marco de referncia da organizao, todos os planos, polticas, procedimentos e prticas necessrias para que os funcionrios atinjam os objetivos da entidade. Os controles administrativos so aqueles procedimentos e registros concernentes a processos de adoo de deciso, que levam os funcionrios a praticarem as atividades autorizadas, no alcance dos objetivos da organizao. Os controles contbeis compreendem os procedimentos e documentaes relativas salvaguarda dos ativos e confiabilidade dos registros financeiros101. Pelo quanto a: prevenir erros (por exemplo, segregando funes e requisitos para autorizaes); detectar erros (por exemplo, estabelecendo padres de produo para detectar variaes nos resultados finais); corrigir erros que tenham sido detectados (por exemplo, cobrando um pagamento a maior feito a um fornecedor); e compensar controles dbeis onde os riscos de perda so elevados e se precisam controles adicionais102. Ainda, conforme o Guia Para Normas de Controle Interno do INTOSAI, as estruturas de controle interno so definidas como planos de uma organizao, incluindo atitude gerencial, mtodos, procedimentos e medidas que proporcionem uma segurana razovel de que os objetivos esto sendo alcanados103. Estes objetivos so: propsito pretendido, o Controle Interno pode ser classificado

INTOSAI, 1993, p.70 Idem. 103 Segundo a Entidade de Fiscalizao Superior INTOSAI , a definio abrangente para cobrir todas as operaes governamentais.
102

101

39

promover operaes ordenadas, econmicas, eficientes e eficazes, produtos de qualidade e servios em consonncia com os objetivos da organizao; salvaguarda dos recursos contra perdas provenientes de desperdcio, abuso administrativo, desordem administrativa, erros e fraudes e outras irregularidades administrativas; aderncia s leis, regulamentaes e diretrizes da administrao superior; e desenvolvimento e manuteno de dados financeiros e gerenciais confiveis, revelando, razoavelmente, tais dados em relatrios oportunos104. As normas tidas como aceitveis mnimas a serem seguidas quando da criao do Controle Interno, constituindo o marco de referncia de sua estrutura e que, segundo a Entidade de Fiscalizao Superior INTOSAI , se aplicariam a todas as unidades organizacionais do governo, so as seguintes:

NORMAS GERAIS (visam a proporcionar um ambiente de controle apropriado):

Segurana razovel: estruturas de controle interno devem oferecer segurana razovel de que os objetivos sero cumpridos; Atitude cooperativa: gerentes e empregados devem manter e demonstrar atitude positiva e de cooperao para com os controles internos, todo o tempo;

Integridade e competncia: gerentes e empregados devem ter integridade pessoal e profissional e manter um nvel de competncia que os permita entender a importncia de desenvolver, implantar e manter bons controles internos e que os permita cumprir os objetivos gerais de tais controles;

Objetivos de controle: objetivos de controle especficos devem ser identificados e desenvolvidos para cada uma das atividades, ao

104

INTOSAI, 1993, p.69.

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mesmo tempo devem ser apropriados, abrangentes, razoveis e integrados com os objetivos gerais da organizao;

Acompanhamento dos controles: supe-se que os administradores exeram uma superviso contnua de suas operaes e adotem medidas imediatas e adequadas, baseadas em todos os achados de operaes irregulares, antieconmicas, ineficientes e ineficazes.

NORMAS DETALHADAS (procedimentos pelos quais os objetivos do controle so alcanados):

Documentao: a estrutura interna de controle juntamente com todas as transaes e fatos significantes devem estar claramente documentados e a documentao deve estar sempre disponvel para exame;

Autorizao e execuo das transaes e fatos: as transaes e fatos relevantes devem ser autorizados e executados somente por pessoas que atuem dentro dos limites de sua autoridade;

Segregao de funes: devem existir deveres e responsabilidadeschaves para autorizar, processar, registrar e revisar as transaes, as quais devero ser separadas entre os funcionrios envolvidos nas respectivas funes;

Superviso: deve ser providenciada uma adequada superviso para se assegurar que os objetivos do controle interno estejam sendo atingidos;

Acesso aos recursos e registros e respectiva responsabilidade financeira: o acesso aos recursos e registros deve estar restrito a indivduos autorizados que so responsveis pela custdia ou utilizao dos mesmos. Para assegurar-se de que existe a responsabilidade financeira, os recursos devem ser periodicamente

41

confrontados com os montantes registrados para determinar se coincidem. A vulnerabilidade dos bens que determina a freqncia desta comparao105. Para a eficcia do Controle Interno necessrio que este seja apropriado (controle certo no lugar certo e de acordo com o risco envolvido), que funcione constantemente conforme o planejado (cumprimento cuidadoso por todos funcionrios, mesmo quando na ausncia de pessoa chave ou demasiada carga de trabalho), e que obedea relao custo-benefcio (o que significa dizer que o custo da implantao do Sistema de Controle Interno no deve exceder os benefcios dele derivados)106. Para criar, estabelecer e manter uma estrutura eficaz necessrio que o administrador compreenda os objetivos a serem alcanados107. Dessa forma, poder verificar que o controle no se constitui, visto sob a tica deturpada, de elemento perturbador das aes administrativas, mas como uma funo relevante que pode garantir Administrao Pblica a concretizao dos seus fins108. Considerando que o controle interno um instrumento gerencial usado para propiciar razovel segurana de que os objetivos da direo superior esto sendo atingidos, por isso a responsabilidade por uma estrutura eficaz e adequada do controle interno recai sobre a administrao superior. A direo de cada organizao governamental deve assegurarse de que uma estrutura de controle interno apropriada seja instituda, revisada e atualizada, de modo a mant-la eficaz109.

Idem, p.68-69. Idem, p.70. 107 Segundo CORREIA (2001), um controle interno adequado aquele estruturado pela administrao e que possa propiciar uma razovel margem de garantia que os objetivos e metas sero atingidos de maneira eficaz, eficiente e com a necessria economicidade. E que controles eficientes permitem cumprir os objetivos de maneira correta e tempestiva com a mnima utilizao de recursos (p.4). 108 REIS, 1992, p.19. 109 INTOSAI, 1993, p.67.
106

105

42

Importante observar que, por si s, a constituio de uma slida estrutura de controle interno no se constitui em garantia de eficcia. Faz-se necessrio que se avalie periodicamente se as normas esto sendo cumpridas e se essas normas necessitam ou no de alteraes ou de atualizaes diante da verificao de desvios de rota ou o enfrentamento de novas situaes. A avaliao do grau de eficincia dos controles internos pode ser efetivada pela implantao de uma unidade de auditoria interna110, a qual integrar o Sistema de Controle Interno, com atribuies de acompanhamento da gesto administrativa, financeira e oramentria, com vista no s a detectar falhas do sistema, mas tambm, a dar sugestes para torn-lo mais eficiente111. PACINI refere que o controle e a fiscalizao devem fazer parte da administrao como um todo. E que, particularmente ao Sistema de Controle Interno, no se trata de desprestgio do administrador, mas de obedincia a uma regra j consagrada, de fidelidade a um sistema que vem sendo adotado em pases mais adiantados. Com efeito, o princpio geral que suporta a forma e a estrutura jurdica e administrativa do governo de um Estado bem organizado o de que a nenhuma pessoa ou grupo de pessoas, em nenhuma hiptese, pode ser confiado um poder ilimitado [Defende, ainda,] a tese de que o bom governo s pode crescer em aceitao no conceito do povo, na medida em que sinceramente fortalece, na administrao pblica, os meios de controle e de fiscalizao. Em tais circunstncias, no est se autolimitando mas simplesmente cercando-se dos instrumentos que o protejam da tendncia quase incontida de alguns, de serem excessivamente magnnimos com o dinheiro do povo. [Conclui, afirmando que] os rgos de controle interno, portanto, no tem em vista punir, mas antes de tudo, prevenir, proteger e acautelar112.

Sobre a estruturao de esquemas de auditoria interna em rgos municipais, ver ANDRADE, 1989, p.16-69. 111 Idem, p.12. 112 PACINI, 1995, p.127-128.

110

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O Sistema de Controle Interno possibilita a manuteno de um fluxo atualizado de informaes gerenciais, facilitando a tomada de decises e proporcionando ao gestor pblico maior tranqilidade quanto aos atos praticados pelos integrantes do rgo, sendo que, na condio de instrumento gerencial, poder: impedir que sejam realizadas operaes em desacordo com os planos estabelecidos; proporcionar uma racionalizao na aplicao dos recursos pblicos; evitar que sejam praticados atos em desacordo com as disposies legais e regulamentares; colocar disposio do administrador um fluxo de informaes capaz de proporcionar um planejamento mais adequado das atividades a serem desenvolvidas e, em decorrncia, oferecer elementos atualizados para a elaborao dos oramentos; proporcionar tranqilidade ao governante pela constante ao de vigilncia sobre as operaes desenvolvidas; tornar mais segura a ao administrativa, uma vez que, dispondo de informaes corretas e atualizadas, pode decidir com maior eficcia e escolher prioridades mais urgentes113. Um Controle Interno eficaz, alm de constituir-se em poderoso instrumento gerencial114 atividade e dar transparncia a toda e qualquer

113 114

Conforme SILVA et al., 1999, p.9. A postura preventiva (ao preventiva) visa ao assessoramento do gestor (...). Busca-se a integrao do ciclo planejamento, oramento, finanas e controle, com a finalidade de dar suporte administrao (...) por meio da busca do melhor controle do gasto, usando mecanismos de eficincia, eficcia, efetividade e economicidade. As auditorias so vistas como instrumento de maior alcance medida que no se restringem aos aspectos estritamente legais, transformando-se em procedimentos auxiliares na mudana do critrio do gasto, e no apenas se constituindo em indicadores do erro. O novo enfoque prioriza a qualidade do gasto e abre a discusso sobre os resultados objetivos da gesto de recursos pblicos (RIBEIRO, 1997, p.17).

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administrativa,

possibilita

responsabilizao

individual

facilita

operacionalizao das atividades. Tambm resulta na prevalncia do interesse pblico sobre os interesses particulares, na profissionalizao e na melhoria da capacitao tcnica dos servidores, dificultando a implantao e expanso das prticas clientelistas. Em nosso Pas, a ausncia de transparncia nunca foi conseqncia da qualidade dos servidores pblicos, mas sim conseqncia de deciso poltica dos administradores, que s prestam contas quando obrigados. Por isso, o Controle tambm um instrumento de cidadania, que tem como principal finalidade possibilitar a transparncia das contas e da administrao pblica, permitindo ao cidado, atravs do conhecimento de onde e quando o Estado aplica os recursos pblicos, exercer o controle social.

2.2 Controle interno da administrao municipal

A expresso controle interno surgiu no direito positivo brasileiro com a edio da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964115, Ttulo VIII Do Controle de Execuo Oramentria, Captulo II Do controle interno, art. 76, com atribuies definidas no art. 75. Adquiriu status constitucional em 1967, art. 72. Contudo, foi na Constituio promulgada em 05 de outubro de 1988 que o Controle Interno adquiriu relevo (relevncia acentuada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 59). Na Seo IX da Constituio da Repblica de 1988 DA FISCALIZAO CONTBIL, FINANCEIRA E ORAMENTRIA, art. 70, consta que a fiscalizao quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno dos trs Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio), o qual, em decorrncia do pacto

115

Lei que estatuiu normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.

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federativo, se aplica no mbito estadual116. No mbito municipal, dispe o art. 31 da Constituio da Repblica que a fiscalizao ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. Observa-se que, na Constituio de 1988, o Controle Interno no mais se constitui em prerrogativa absoluta do Poder Executivo, sendo mantido sistema, de forma integrada, pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, art. 74 (o controle interno do Legislativo Municipal ficar interligado ao sistema de controle interno do Executivo local). O Controle Interno Integrado ou Sistema de Controle Interno que possibilita a avaliao e fiscalizao de forma global. Os mecanismos de regulao do Sistema de Controle Interno, a serem exercitados, devem estar previstos em legislao municipal especfica e regulamentos prprios. Deve constituir-se em interesse primordial dos administradores pblicos a criao ou o fortalecimento dos mecanismos de controle interno, visando, principalmente, a: obter elementos para a formulao de diretrizes de ao administrativa; proporcionar condies de otimizao do desempenho das funes de planejamento, de programao e de execuo oramentria; manter nveis adequados de orientao, de coordenao e de controle patrimonial e financeiro; contribuir para a eficcia do controle externo117.

116

SOUZA (1989) explica que o fato de a Carta Magna qualificar dois tipos de controle em nada contraria a unidade sistmica. Pelo contrrio, refora-a e muito. Entendemos que o controle interno no existe para si, tanto mais quanto sua finalidade no se esgota no mbito do Poder Executivo. Sua atividade controladora h de propiciar condies eficazes para que a ao fiscalizadora parlamentar se exera em toda a plenitude, com o auxlio direto da Corte de Contas. Criam-se, com esta cadeia orgnica, condies indispensveis ao controle maior, situado em plano prprio e soberano, que, em nome do povo, compete ao Parlamento exercitar sobre as receitas arrecadadas e as despesas realizadas... (p.387). 117 Objetivos principais arrolados por ANDRADE, 1989, p.12.

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A existncia do Sistema de Controle Interno um dos pressupostos da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 1, l) para assegurar uma gesto fiscal

responsvel, pois pela sua efetiva ao que poder ser feita a preveno de riscos e
a correo de desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas.

2.2.1 Competncias do sistema de controle interno

Constitucionalmente, o Sistema de Controle Interno no tem por finalidade apenas orientar quanto legalidade da despesa ou dizer da regularidade das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, mas, tambm:

avaliar o cumprimento de metas previstas no plano

plurianual, a execuo dos programas de Governo e dos oramentos; comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres; apoiar o controle externo na sua misso institucional118. A Lei Nacional n 4.320, de 17de maro de 1964, disciplinou, no ttulo relacionado ao controle da execuo oramentria, Captulo II Do Controle Interno, que ao Poder Executivo, sem prejuzo das atribuies do Tribunal de Contas ou rgo equivalente, competir exercer (art.75):

a legalidade dos atos que resultem a arrecadao da

receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblicos; e
118

Art. 74 da vigente Constituio da Repblica.

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o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios. Disps, tambm, a Lei n 4.320/64, que a verificao da legalidade dos atos de execuo oramentria ser prvia, concomitante e subseqente (art. 77). E que, alm da prestao ou tomada de contas anual, quando instituda em lei, ou por fim de gesto, poder haver, a qualquer tempo, levantamento, prestao ou tomada de contas de todos os responsveis por bens e valores (art. 78). Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei n 101/2000 (que tem como premissas o planejamento, a transparncia e o controle), dispe, em seu art. 59, que o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio do Tribunal de Contas, e o sistema de controle interno do Poder Executivo fiscalizaro o cumprimento das normas nela estabelecidas, com nfase no que se refere a:

limites e condies para realizao de operaes de

crdito e inscrio em Restos a Pagar; atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias; medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termos dos arts. 22 e 23; providncias tomadas, conforme o disposto no art. 31, para reconduo dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites; destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as restries constitucionais e as desta Lei Complementar; cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. Tambm dispe a Lei de Responsabilidade Fiscal que o Relatrio da Gesto Fiscal instrumento de transparncia da gesto ser assinado pelo controle interno. Por sua vez, a Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, prev que:

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Art. 113 O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei ser feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislao pertinente, ficando os rgos interessados da Administrao responsveis pela demonstrao da legalidade e regularidade da despesa e execuo, nos termos da Constituio e sem prejuzo do sistema de controle interno nela previsto. 1 Qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica poder representar ao Tribunal de Contas ou aos rgos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicao desta Lei, para os fins do disposto neste art. 2 Os Tribunais de Contas e os rgos integrantes do sistema de controle interno podero solicitar para exame, at o dia til imediatamente anterior data de recebimento das propostas, cpia do edital de licitao j publicado, obrigando-se os rgos ou entidades da Administrao interessada adoo de medidas corretivas pertinentes que, em funo desse exame, lhes forem determinadas (grifou-se). O Sistema de Controle Interno corresponde ao funcionamento integrado dos Controles Internos, devendo ser coordenado por uma Unidade Central. Contudo, o que se verifica, em especial nos municpios de pequeno porte, a ausncia de um sistema legalmente criado119 e que tenha regulamentado todos os elementos de controle a serem utilizados, o que dificulta muito a atuao do Tribunal de Contas. Para se ter idia da realidade encontrada nos rgos, cita-se a questo dos atos administrativos, quando se verifica, no mnimo, desconhecimento de regras elementares, uma vez que a maioria dos atos administrativos no obedecem sequer forma legal, que a escrita. Como regra, todo ato administrativo formal, o que se justifica pela necessidade de contrastar o ato com as normas legais, aferindo-se

119

Diretrizes e instrumentos para a reviso e implantao de um sistema de controle interno podem ser encontrados na obra de Loide Santana Pessoa (2002).

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sua validade pela prpria Administrao, pelo Tribunal de Contas ou, at mesmo, pelo Poder Judicirio120. A ausncia de formalizao dos atos administrativos dificulta, inclusive, a formao de prova, quando necessria. Diante das disposies legais e da situao enfrentada pela Administrao Pblica, no restam dvidas de que imperioso que os rgos mantenham sistema integrado de controle interno e que este atue com eficcia, privilegiando os efeitos preventivos do controle.

2.3 Auditoria operacional

A ao governamental deve ser avaliada quanto aos aspectos da economicidade, da eficincia e da eficcia por meio da chamada avaliao121 de processo, de gesto, de desempenho ou auditoria operacional122, que a verificao da adequao entre meios e fins, considerando o contexto econmico, poltico, social, institucional e organizacional em que a ao governamental se realiza123,

120

Na lio de Hely Lopes Meirelles (1988), o revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito vinculado e imprescindvel sua perfeio. Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administrao exige procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente. Da podermos afirmar, que, se no direito privado a liberdade da forma do ato jurdico regra, do direito pblico exceo (...). A revogao ou a modificao do ato administrativo deve obedecer mesma forma do ato originrio, uma vez que o elemento formal vinculado tanto para a sua formao quanto para o seu desfazimento ou alterao (p.130-131). 121 MOTA (1991) relata que sobre avaliao declara o escritor francs Patrick Viveret, em seu trabalho intitulado A Avaliao dos Polticos e das Atividades Pblicas, que avaliar uma poltica reconhecer e medir seus efeitos. Declara, ainda, que avaliar implica definir prioridades (p.13). 122 No fundo, pretende saber como o Governo adquire, protege e utiliza os seus recursos, quais as causas das prticas antieconmicas e ineficientes. Isto , no apenas detectar problemas que geram a no-economicidade e a ineficincia, mas tambm identificar as causas que provocam essas prticas, o cumprimento ou no das metas previstas, a observncia das normas legais sobre economicidade, eficincia e eficcia da gesto, vale dizer, a prpria legalidade (SALOMO, 1999, p.72). 123 Definio de Avaliao de Processo de Ernest Cohen e de Rolando Barros (Idem, p.73).

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pressupondo sejam definidos com clareza os objetivos, as metas, os prazos, os critrios de avaliao e os indicadores de desempenho124. Os indicadores de desempenho fornecero dados quantitativos e qualitativos da eficcia e eficincia com que a entidade ou projeto alcanou seus objetivos e metas. por intermdio da auditoria operacional125 que se busca determinar se as atividades administrativas so desempenhadas com economia, de acordo com princpios, prticas e polticas administrativas corretas [e] se os recursos humanos, financeiros e de qualquer outra natureza so utilizados com eficincia, incluindo o exame dos procedimentos de mensurao e controle do desempenho e as providncias adotadas pelas entidades auditadas para sanar as deficincias detectadas [buscando] determinar a eficcia do desempenho das entidades auditadas em relao ao alcance de seus objetivos e avaliar o verdadeiro efeito de suas atividades em comparao com o efeito esperado126.

Para que se possa avaliar o desempenho dos diversos setores do sistema administrativo necessrio, em primeiro lugar que haja interesse de todos os agentes nesse sentido. Esta condio, no entanto, dificilmente ser alcanada. Isto porque, no Brasil, controle tem sido visto como fiscalizao e, como tal, uma atividade repudiada, principalmente pelos dirigentes. Estes, sentindo-se tolhidos no mbito administrativo, limitam-se a colaborar com o controle apenas naquilo em que so obrigados, no tendo o menor interesse pessoal em relao a ele. No havendo interesse por controle da parte dos que so responsveis pelo andamento da mquina administrativa, dificilmente haver tal interesse da parte do administrador central, pois suas atitudes refletem normalmente o consenso das atitudes de seus colaboradores diretos, que so aqueles mesmos dirigentes desinteressados por controle. Um fator atenuante para a restrio aqui apresentada a distino entre controle e avaliao. Como ficou evidenciado, controle realmente se assemelha fiscalizao, e avaliao j bem diferente. Mas, mesmo havendo esta distino, dificilmente os dirigentes pblicos se do conta dela (MOTA, 1991, p.19). 125 Para uma exata compreenso dos aspectos a serem enfrentados necessrio definir o que seja: eficincia: est relacionada a custo, forma pela qual os meio so geridos. a otimizao dos recursos disponveis, atravs da utilizao de mtodos, tcnicas e normas, visando ao menor esforo e ao menor custo na execuo das tarefas. A eficincia , pois, um critrio de desempenho; eficcia: diz respeito ao atingimento de objetivos e metas. Sua preocupao com resultados. Se uma organizao tem claramente definidos os seus objetivos e estes so atingidos, dizemos que a organizao eficaz; efetividade: refere-se preocupao da organizao com seu relacionamento externo, sua sobrevivncia e atendimento das necessidades sociais, pressupondo ainda certo grau de eficincia e eficcia; economicidade: refere-se aos prazos e s condies nos quais so obtidos os recursos fsicos, humanos e financeiros. Uma operao econmica pressupe recursos em qualidade, quantidade, menor custo e a tempo hbil (Definies de Ivan A. Pinheiro, citado por REIS, 1992, p.32-33). 126 INTOSAI, 1991, p.268.

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Ao demonstrar a qualidade do desempenho das instituies e programas governamentais, a auditoria operacional visa ao aprimoramento da qualidade da prestao do servio pblico, o que, por si s, j demonstra a complexidade desta atividade, envolvendo muitos programas em reas diversificadas, o que exige a integrao de profissionais de diferentes especializaes. A auditoria operacional constitui-se tambm em instrumento de gesto, pois permite a correo dos modelos ou das premissas que servem, ou serviram, para definir a poltica pblica e sua implementao visando a orient-la em funo dos objetivos propostos, ou seja, reorienta a ao estatal em funo dos objetivos propostos que eventualmente no seriam atingidos caso seguissem aquele curso de ao, podendo ser desdobrada em dois componentes: a avaliao de programas, projetos e atividades portanto, das aes estatais, das intervenes governamentais e o desempenho operacional127. A avaliao de programas, dos projetos e das atividades128 visa a verificar o impacto ou modificao causados pela poltica governamental, pela prvia definio dos objetivos pretendidos e dos impactos que a poltica quer causar129. Assim, diferentemente do controle, que pode ser efetuado a partir dos registros dos atos e fatos da administrao, a avaliao depende da existncia de programas bem definidos, cujo contedo o principal objeto a ser avaliado. Entretanto, avaliao no tem como objetivo especfico a conformidade das regras, mas a a

SALOMO, 1999, p.72-73. A avaliao de programa o que se chama na Cincia Poltica de avaliao de impacto. Na Cincia Poltica, essa definio: buscar medir os resultados da poltica pblica em funo dos seus produtos, ou seja, dos efeitos que ela provoca sobre seu pblico-alvo (Idem, p.74). 129 A auditoria operacional difere da auditoria de regularidade ou regulamentar, enquanto esta se ocupa da legalidade e legitimidade dos atos, bem como da observncia de normas e critrios atinentes aos aspectos contbeis, financeiros, oramentrios e patrimoniais, a primeira investiga a economicidade e a eficincia da ao administrativa, e assim tambm a eficcia da gesto. Sendo que a integrao destas duas auditorias permite que se proceda avaliao de desempenho (visa a identificar as relaes de causa e efeito associadas aferio dos resultados), a qual o fator efetividade acrescenta ingredientes de cunho poltico, j que implica o questionamento da desejabilidade e da prioridade atribuda s aes programadas, e conseqentemente anlise dos efeitos reais ou impactos decorrentes da realizao dos planos, programas e projetos. Esse exerccio denominado Avaliao de Impacto (CAVALCANTI, 1991, p.36).
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anlise dos efeitos das atividades pblicas e a apreciao de sua qualidade (uma atividade pblica pode ser desenvolvida dentro da legalidade e se revelar ineficaz). Podem os controles redundar em sanes, enquanto as avaliaes ensejam debates que levam tomada de decises, recaindo a responsabilidade sobre os que decidem130. No processo de avaliao distinguem-se trs etapas: Em primeiro lugar a identificao concreta da poltica ou do programa examinados, isto , a traduo, em termos operacionais, do objeto construdo com vista consecuo dos objetivos; em segundo lugar, a abordagem e a apreciao de seus efeitos e, finalmente, a interpretao dos efeitos em confronto com os objetivos assinalados em lei131. Conforme MOTA132, uma avaliao pode assumir um dos seguintes tipos:

avaliao comparativa: tem como principal objetivo observar as alteraes que uma determinada ao pblica provoca numa populao ou numa situao. Ela visa especialmente a observar a medida das alteraes entre certas caractersticas iniciais de uma populao ou uma situao e estas mesmas caractersticas aps a realizao da ao pblica. Visa tambm a avaliar em que medida os objetivos estabelecidos para a ao foram atingidos ou se foram gerados outros efeitos no esperados;

avaliao analtica: visa especialmente a conhecer os processos em andamento ou os servios em execuo. Enquanto a avaliao comparativa visa apreciao das diferenas produzidas pela ao entre uma situao A inicial e a situao B aps a ao, a avaliao analtica se encarrega de interrogar como se d a mudana. Esta abordagem particularmente til, quando parece pouco pertinente

130 131

MOTA, 1991, p.13. Idem, p.14 e 17. 132 Idem, p.18.

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desassociarem-se os resultados de um programa das condies de sua implementao;

avaliao dinmica: tem como objeto uma finalidade operacional definida. Baseia-se nos resultados da avaliao analtica e, dispondo de seus resultados, busca modificar a ao por meio da adaptao da organizao.

Ainda segundo Mota, a avaliao, quanto aos seus destinatrios, pode ser enfocada de dois ngulos. No primeiro dado como objetivo informar aos protagonistas do programa o desempenho observado para que possam eles modificar o curso das atividades, promover correes e at mesmo modificar os objetivos. Temos neste caso uma avaliao endoformativa. Na segunda viso temos como objetivo criar condies para que pessoas estranhas ao contexto do programa membros do Governo e do grande pblico, etc., possam se interessar sobre o valor da ao analisada. Este tipo de avaliao pode ser chamada de avaliao recapitulativa. A avaliao endoformativa, como vimos, visa a especialmente ajudar os organizadores do programa; enquanto a avaliao recapitulativa serve aos interesses dos agentes financeiros externos organizao, ajudando-os nas tomadas de decises quanto implementao do programa avaliado e h outros agentes sociais para que possam julgar a oportunidade do lanamento e/ou manuteno do programa133. A auditoria operacional, envolvendo julgamento tcnico sobre pessoas que se encontram em diferentes nveis de responsabilidade, exige de seus executores elevados nveis de aprofundamento, segurana, independncia e confiabilidade nos trabalhos e resultados que produzirem, tendo-se presente que a Auditoria Operacional no substitui a gerncia134.

133 134

Idem, p.18-19. GUIMARES, 1991, p.71.

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Conforme Lino Martins da Silva, preciso refletir sobre qual o tipo de controle indicado na nossa Constituio. Se a idia dos constituintes, como legtimos representantes populares, foi apenas de fundo jurdico-administrativo, no sentido de que as normas legais sejam cumpridas, ou de fundo econmico, onde alm das normas jurdicas devemos identificar a razo do custo/benefcio, para avaliar corretamente o desempenho da administrao e, mais ainda, conhecer, junto opinio pblica, o grau de satisfao pelos servios que lhe so prestados. Lamentavelmente, este ltimo enfoque pouco utilizado pelos rgos de controle, pois a sua atividade operacional voltada muito mais para aspectos formais da despesa, no realizando anlises de profundidade sobre a necessidade de certas estruturas e a inutilidade de certos gastos...135. BERGUE destaca que a implementao de uma sistemtica de avaliao de programas voltada para a aferio da eficcia do gasto pblico exige uma reestruturao na metodologia de elaborao das peas oramentrias do Ente municipal, de modo a evidenciar de forma analtica os programas visados e permitir o acompanhamento de seu desempenho. importante registrar que no se advoga a eliminao dos indicadores aferidores de eficincia, mas a instituio e consolidao destes ltimos como instrumento de gesto pblica orientada para a verificao da qualidade dos resultados das aes do Poder Pblico136. Assim, diferentemente da auditoria financeira tradicional restrita aos aspectos financeiro, oramentrio, patrimonial e contbil e pautada pelo exame da legalidade das despesas e legitimidade dos atos administrativos , na auditoria operacional no existem normas padronizadas que possam servir de referncia para avaliar as prticas administrativas quanto aos aspectos da eficincia, economicidade e eficcia. Os critrios devem ser identificados em cada caso (os critrios que se

SILVA, 1994, p.12. O autor Auditor Pblico Externo do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (BERGUE, 2001, p.63).
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constituiro na base de comparao, apreciao e julgamento do desempenho), devendo a lei de diretrizes oramentrias evidenci-los.

2.4 Relao com o Tribunal de Contas

Considerando que, no regime constitucional de l946137, no mais era possvel o efetivo acompanhamento da administrao financeira e oramentria do Estado138, especialmente pela proliferao de entidades pblicas com personalidade prpria, a Constituio da Repblica de 1967 incluiu, entre as atribuies do sistema de controle interno, a de criar condies indispensveis para eficcia do controle externo e para assegurar regularidade realizao da receita e da despesa (art. 72, inciso I), estabelecendo a necessidade de haver integrao entre o controle externo e o controle interno139 com o que se pretendeu evitar o gigantismo do

No regime anterior a 1967 todos os atos de realizao da despesa sujeitavam-se a registro prvio do Tribunal de Contas. 138 O crescimento da mquina administrativa, resultante da expanso das demandas da prpria sociedade, tornou invivel a manuteno do sistema de registro prvio como instrumento principal de controle. Para mant-lo, teria sido necessrio criar uma espcie de estrutura espelho da administrao, para usar uma expresso hoje em voga na rea de comunicaes. Para cada rgo uma unidade paralela de controle (GHISI, 1999, p.41). 139 Depois de uma anlise dos problemas que vinham sendo enfrentados pela administrao pblica brasileira, a Comisso de Reforma considerou fundamental para a fixao do encargo que lhe fora entregue: 1) reformular a administrao para lhe dar condies de exercer suas funes, utilizando os eficientes instrumentos de ao dotados pela empresa privada; 2) institucionalizar o planejamento governamental, o oramento-programa anual e a programao financeira de desembolso, como indispensveis para o xito da Reforma. Tambm se entendeu que era fundamental tivessem esses trs instrumentos, por suporte, regras especficas e modernizadoras de administrao financeira e oramentria e de seu controle; 3) subdividir o controle oramentrio em interno e externo, na esteira das diretrizes da Lei n 4.320, entregando o primeiro Administrao e o segundo ao Tribunal de Contas, apoiados ambos nas tcnicas de auditoria. Essa orientao visava conseguir uma total agilizao e desburocratizao da atividade governamental, descentralizandose, na maior extenso possvel, a movimentao dos recursos, dentro de novos parmetros controladores, e, conseguintemente, permitir que os administradores venham exercer com eficincia suas funes gerenciais. S assim a Reforma poderia alcanar os objetivos prefixados, sem dar condies ao Poder Executivo para fazer com que os recursos financeiros e oramentrios para execuo dos planos governamentais possam chegar s mos dos administradores desde o primeiro dia do exerccio fiscal, no momento certo e nos volumes previstos na Programao de Desembolso, liberando o poder pblico das peias que manietavam sua ao e racionalizando seu funcionamento. Para tanto, como bsico, era imperioso reformular os caminhos do controle, para ajust-lo aos fins indicados (FREIRE, 1982, p.38).

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controle externo, a multiplicao indevida de esforos e procedimentos, com a elevao de custos operacionais. Prevalecem as racionalizaes administrativas e as economias processuais140. Na Exposio de Motivos do anteprojeto de reforma da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio de l967, constou que a concepo do Controle Interno, cuja manuteno de responsabilidade da prpria Administrao, visava a criar oportunidade de desobrigar o Tribunal de Contas de encargos que s aparentemente lhe davam autoridade para exercer o controle da Administrao Pblica, mas que, em verdade, tem sido meramente simblico, servindo to-s para burocratizar o servio pblico, aumentar o curso de uma massa infindvel de papis, que entrava e interfere na prtica de atos para cujo exerccio a Constituio confere competncia s autoridades administrativas141. Inclusive, desde os Estudos da Reforma Administrativa de 1967 o prprio Governo j solicitara realce especial para, dentre outros, os seguintes princpios: supresso dos controles meramente formais ou cujo custo seja superior ao risco, assim como quaisquer centralizaes de carter normativo que correspondam mera formalidade burocrtica ou a estreis preocupaes de padronizao ou uniformidade; criao de um sistema de efetivo controle dos dispndios pblicos e de responsabilidade de seus agentes, compreendendo, entre outras medidas, a organizao da Contabilidade, a disciplina dos Relatrios Financeiros, a Auditoria e a Inspeo Administrativa142. A Constituio da Repblica, promulgada em 05 de outubro de 1988, no s manteve o sistema misto e integrado de fiscalizao Controle Interno e Controle

140 141

SOUZA, 1989, p.385. Citado por SANTOS, 1993, p.26. 142 J. de Nazar T. Dias, citado por SANTOS, 1993, p.26.

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Externo , como tambm aprimorou e fortaleceu a definio da estrutura formal de Controle, criando, inclusive, vinculao entre os sistemas143. Ao incluir na ao fiscalizadora os controles da legitimidade e da economicidade, a Constituio de 1988 tornou as funes controle externo e controle interno bem mais sofisticadas e complexas, aplicando-se a quaisquer casos de utilizao de recursos pblicos e a quaisquer pessoas, includas as de direito privado. Extrai-se do texto constitucional que o controle externo um atributo do Poder Legislativo, a ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas (arts. 71, 75 e 31, 1). Detm o Poder Legislativo dupla funo fiscalizadora: uma, de natureza poltica, exercida diretamente e exclusivamente, destinada a garantir os interesses superiores do Estado e da sociedade; e outra, de natureza tcnica, objetivando a fiscalizao financeira, oramentria, contbil, operacional e patrimonial, exercida com o auxlio do Tribunal de Contas. Os Tribunais de Contas, em que pese atuarem como auxiliares do Poder Legislativo, so rgos de natureza independente, com atribuies prprias e exclusivas144 definidas no art. 71 da Constituio da Repblica145.

Art. 74, 1: Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria (ou, conforme o caso, ao Tribunal de Contas Estadual e/ou Municipal). 144 No so os Tribunais de Contas rgos perfeitos, todos o sabemos. Que sejam aperfeioados seus mecanismos de procedimentos e atuao, como interna e incessantemente aqui se busca e se persegue; que se normatizem as suas aes atravs de legislao moderna e compatvel com o que deles se exige ou venha a exigir; que a organizao, instrumentalizao e aperfeioamento de seu competente e reconhecido Quadro de Pessoal, seja permanentemente adequado s suas demandas e s reais necessidades do Controle Externo (GHISI, 1999, p.37). 145 Neste alvorecer do sculo XXI, em face das competncias que a Constituio Federal de 1988 outorgou aos Tribunais de Contas, urge que eles encontrem o seu verdadeiro perfil e, cada vez, afirmem-se no tecido social estatal como instituio com vocao destinada a homenagear a moralidade, pelo que as suas vestes devem ter o talho determinado pela vontade do povo e com fora capaz de fiscalizar e impor controle, no auxlio que prestam ao Poder Legislativo, a todos os excessos dos agentes administrativos, por mnimos que sejam, praticados contra o bem-estar da coletividade, a partir do respeito que devem ter pela dignidade humana, pela garantia dos direitos sociais e individuais do ser humano, pela sua segurana nas relaes jurdicas com o Estado, pelo culto ao trabalho e livre iniciativa, tudo fazendo para que a pobreza seja erradicada do seio da populao, alm de outras condies necessrias e sempre integrantes do crculo formador da cidadania (DELGADO, 2000, p.12).

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Embora o Tribunal de Contas tambm fiscalize as unidades gestoras governamentais, tal prtica no configura duplicidade de atuao, porque o procedimento permite a avaliao, pelo Controle Externo, do desempenho e do grau de confiabilidade do Controle Interno. Refora a cooperao e o entrosamento que h de existir entre as duas modalidades, estabelecendo uma cadeia sistmica de controle146. Para SILVA, os dois sistemas o de Controle Externo e o de Controle Interno devem funcionar integrados, como se fossem crculos concntricos em torno do administrador pblico. O Controle Interno constitui o crculo interior, contguo, junto ao gestor, verificando no acompanhamento cotidiano a legalidade dos atos de despesa e fornecendo ao externo todos os dados e elementos necessrios para que o rgo de Controle Externo possa apurar e julgar responsabilidades do administrador e certificar a regularidade da gesto ao fim do exerccio147. Entretanto, verifica-se que restou frustada pelo menos at aqui a desejvel integrao entre o Controle Externo e o Controle Interno, pois o Poder Executivo, principalmente o da esfera municipal, ou no instituiu o Sistema de Controle Interno ou no lhe deu condies indispensveis para o pleno desenvolvimento. Os sistemas de controle externo e interno devem-se complementar numa nica relao operacional. Em conseqncia, de se esperar que o controle interno, mediante um fluxo de informaes ininterruptas, viabilize um dos objetos centrais do controle externo, que o de acompanhar atualizadamente a realizao das contas pblicas. Por sua prpria natureza, o controle interno, em suas diversas modalidades, tem condies de realizar esse trabalho, por estar localizado na entranha das contas. Por sua vez, a eficcia do sistema externo aumentaria
146 147

ROCHA, 2001, p.129. SILVA, 1993, p.57.

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sensivelmente se o interno, em tempo hbil, o mantivesse de igual modo informado de ocorrncias questionveis, abusos, irregularidades e desvios porventura constatados durante a execuo dos programas governamentais148. A obrigao de cientificar o Controle Externo de qualquer irregularidade ou ilegalidade, sob pena de responsabilidade solidria, encontra-se explicitada no prprio texto constitucional (art. 74, 1). Verificada a ilegalidade, esta deve ser comunicada autoridade competente para ser suspensa; no havendo suspenso, deve ser cientificado o Tribunal de Contas. Segundo FIGUEIREDO, o dispositivo constitucional pretende evitar a omisso to comum na vida administrativa. Muitas vezes o ordenador da despesa sabe dos fatos que comprometem, porm queda-se silente, como se a coisa pblica tambm dele no fosse. a clebre cumplicidade por omisso149.
Entretanto,

Os membros do controle interno precisam estar protegidos e amparados por meios e formas adequados que os preservem de constrangimentos e coeres hierrquicas no exerccio da obrigao constitucional de dar cincia ao Tribunal de Contas, quando tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, sob pena de responsabilidade solidria150. Para bem desempenhar as suas funes, o Tribunal de Contas necessita da efetiva atuao do Sistema de Controle interno, pois, somente por meio de um sistema bem estruturado e atuante (em razo de sua intimidade com as aes da administrao), poder haver correo das irregularidades detectadas, sem que ocorra prejuzo ou que ocorra prejuzo mnimo ao errio.

SOUZA, 1989, p.387. FIGUEIREDO, 1991, p.39. 150 Recomendao do Tribunal de Contas da Unio em 1991. Disponvel em: <http://www.mre.gov.br/ciset/orgao.htm> Acesso em 31-10-2001.
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Como se percebe, o estreito relacionamento dos sistemas de controle interno e externo indispensvel para assegurar uma eficiente fiscalizao dos atos da Administrao Pblica. Para tanto, faz-se necessrio no s que ambas as modalidades de controle possuam autonomia e tenham sua disposio os recursos humanos e materiais indispensveis ao exerccio de suas atividades, mas tambm que sua atuao se d de forma integrada, criando uma unidade sistmica que assegure a eficincia e a eficcia da funo controle151. SANTOS, ao tratar da reformulao do controle interno no mbito federal (concluses plenamente aplicveis em todos os nveis da Federao), refere que: Se certo que a soluo para as dificuldades do Controle Interno no se insere nas competncias da Corte de Contas e sim do prprio Poder Executivo, no menos certo que cabe ao Tribunal de Contas colaborar, por todos os meios e formas, para que tais atividades apresentem condies indispensveis ao bom desempenho de suas relevantes atribuies constitucionais de dar apoio ao Controle Externo152. Loide Santana Pessoa, em sua obra A necessidade de implantao de sistemas de controle interno nas Prefeituras, vai alm, defendendo inclusive ser necessrio que os Tribunais de Contas regulamentem a criao do Sistema de Controle Interno. Certo que os Tribunais de Contas vm enfrentando dificuldades para concretizar sua atuao, principalmente no mbito municipal, pois acabam substituindo os rgos de controle interno, o que retarda ou impossibilita a adoo de medidas corretivas indispensveis defesa do errio.

151 152

BUGARIN, 1993, p.314. SANTOS, 1993, p.31.

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Diante da atual conjuntura, em especial perante as exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal, torna-se imprescindvel que o Sistema de Controle Interno seja efetivamente implementado e que atue em sincronia com o Controle Externo, a quem compete fiscalizar sua atuao, inclusive, responsabilizando o administrador quando este no lhe assegurar as condies indispensveis para o cumprimento do mandamento constitucional.

CONSIDERAES FINAIS

Somente com controles voltados para a concretizao da tica e da justia social que se poder assegurar o modelo de Estado almejado pela sociedade153. preciso repensar a Administrao Pblica para que ela esteja mais prxima e mais voltada para o cidado, o que requer a atuao vocacionada dos rgos de controle interno para a concretizao dos direitos e garantias fundamentais, os quais derivam do valor maior que deve reger as relaes humanas (a dignidade da pessoa humana)154. No modelo de Estado desejado, e que todo administrador deve perseguir, torna-se indispensvel que os funcionrios e empregados pblicos assumam definitivamente seu papel e que passem a ser vistos tambm como recursos, uma vez que o capital humano fator determinante na qualidade do desempenho. Para isso, necessrio no s o investimento tecnolgico nos rgos pblicos, mas fundamentalmente o investimento na qualidade da formao e do treinamento, por meio de programas contnuos o que comprovadamente contribui para a elevao dos padres de eficincia e eficcia dos servios prestados. Na anlise da motivao dos servidores tambm deve ser considerada a estabilidade informal dos detentores exclusivamente de cargos em comisso, os quais ainda marcam presena privilegiada e significativa nos quadros da

ROSSEAU acreditava que a vontade geral era infalvel Contrato Social. da Constituio da Repblica de 1988, nossa constituio cidad, que se infere que o Controle visa a assegurar ao cumprimento do princpio da dignidade humana l insculpido (art. 1, inc. III).
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Administrao Pblica Brasileira, percebendo, no excepcionalmente, remunerao infinitamente superior quela fixada para os integrantes dos quadros permanentes. Para a maioria dessas nomeaes no se encontram justificativas, ou seja pelas atividades efetivamente exercidas155 ou por no buscarem assegurar que as funes sejam desempenhadas por aqueles mais capazes de auxiliar o administrador na consecuo do seu plano de governo. Refletindo diretamente nos operadores do controle interno, essa iniqidade resulta em insatisfao e desestmulo para aqueles que optaram em desenvolver sua carreira profissional no servio pblico, aps regular aprovao em concurso pblico. Tambm imprescindvel que o Sistema de Controle Interno atue eficazmente e que no se constitua em mero espectador de fatos consumados, pois, toda vez que o Controle falha, a sociedade perde. Sua atuao eficaz que pode restabelecer a credibilidade nas aes do Poder Pblico, devendo incidir permanentemente, e no eventualmente, sobre todas as atividades estatais, pois a sociedade brasileira no mais suporta os constantes aumentos da carga tributria soluo mais fcil do que resolver os crnicos problemas decorrentes da ineficincia ou ausncia de mecanismos eficazes de controle e de gerenciamento. Pela atuao eficaz do conjunto de controles internos que se assegurar que os recursos cheguem aos verdadeiros destinatrios. Todo Administrador Pblico deveria estar interessado em controlar os recursos, uma vez que administrar significa fazer com que o imposto pago gere benefcios, e hoje a possibilidade de garantir servios est intimamente ligada prpria capacidade de gesto, pois no se pode s aguardar passivamente que a receita aumente. E, ao ser o responsvel pelas informaes que permitem ao administrador melhorar o seu desempenho, alm de coibir a corrupo, constitui-se o Sistema de Controle Interno em poderoso instrumento de combate ineficcia administrativa. Alm disso, a transparncia, evidenciada por controles eficazes, permite buscar na sociedade a soluo para necessidades pblicas que o Estado no tem receita para cobrir.
Prev o ordenamento constitucional que os cargos em comisso destinam-se apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento (art. 37, inc. V).
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E, mais, as informaes gerenciais alcanadas pelo Sistema de Controle Interno, ao permitirem o acompanhamento global da Entidade e, ao possibilitarem a correo de planos e projetos em andamentos, so fundamentais para que o administrador execute uma gesto fiscal responsvel e no incorra nas sanes da Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal, Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000. Imprescindvel tambm que o Tribunal de Contas Controle Externo repense sua forma de atuao, uma vez que, neste novo modelo de Estado, a tica e a probidade devem estar interligadas com a agilidade e, principalmente, com a eficcia, na busca de resultados objetivos. Controles Internos interligados a um Sistema de Controle Interno que atue com eficcia, zelando pela responsabilidade e transparncia na gesto pblica e que privilegie o enfoque preventivo exercem papel fundamental e so a base de toda a atividade de controle. E, por exigncia constitucional, necessrio instituir formalmente o sistema ou repensar a estrutura existente, utilizando-se dos sistemas informatizados e de outras novas tecnologias de informao, a serem obtidas por intercmbios, treinamentos e cursos de qualificao. Claro est que as estruturas tradicionais tornaram-se obsoletas diante da realidade que se apresenta e que exige no s o efetivo controle, mas tambm a avaliao de todas as atividades administrativas, para que ento, restando cumprido o dever de boa administrao, reste quitado o cidado. Conclui-se que no so necessrias novas leis ou novos instrumentos para o efetivo controle da Administrao Pblica, faz-se apenas necessrio que os instrumentos existentes sejam exercidos adequadamente, tornando-se eficazes. E, embora este trabalho no tenha analisado estruturas de Sistemas de Controle Interno, restou evidenciada a dificuldade em definir uma estrutura padro, j que sempre deve ser considerada a realidade local e a relao custo-benefcio. O que est a merecer estudos.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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