Capital social e instituciones locales para una Gobernanza sistmica territorial

Patricio Vergara Coordinador de la Red DETE-ALC en Brasil

Esas estructuras de dominacin persisten porque el ejercicio manifiesto o encubierto del poder refuerza las diferencias econmicas y socialesEsta superposicin de desigualdades polticas, sociales, culturales y econmicas sofoca toda posibilidad de movilidadSon perpetuadas por la lite y a menudo asumidas por los grupos marginados u oprimidos, lo cual dificulta que los pobres lleguen a salir de la pobreza. Ello hace que las trampas de la desigualdad puedan ser bastante estables y tengan tendencia a persistir durante generaciones. (Banco Mundial, 2006, pg. 3)

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Patricio Vergara

Resumen El desarrollo territorial en Amrica Latina ha cambiado de protagonista en las ltimas dcadas, tanto a nivel de la teora de la planificacin regional como de las polticas pblicas impulsadas en su nombre. En los aos 1960-70 el agente de desarrollo por excelencia era el Estado Nacional, en los 80-90 se esperaba que las empresas privadas nacionales y/o extranjeras transformaran el territorio y, desde inicios de la presente dcada, la esperanza se concentr en la sociedad civil. Despus de sucesivos fracasos en Amrica Latina, los ojos estn puestos hoy en las capacidades de articulacin de estos tres agentes en un marco de compleja integracin a los mercados internacionales y de dudas respecto de la capacidad de la democracia para gobernar el proceso de desarrollo.

La gobernanza (governance) sistmica territorial aparece como una respuesta analtica para apoyar los esfuerzos de cambio social y alcanzar polticas pblicas orientadas al bien comn, un recurso extremadamente escaso en un continente marcado por agudas desigualdades sociales y territoriales. En el presente artculo, el capital social y las instituciones son puestas en esta perspectiva para explorar su rol efectivo en el proceso de desarrollo econmico territorial latinoamericano y mostrar como han inspirado modelos diferentes de intervencin social.

Si bien las experiencias internacionales muestran que sin protagonistas locales no hay desarrollo endgeno posible, hemos aprendido que esto no significa necesariamente que las elites locales sean parte de la solucin. Debido a las fuertes y persistentes desigualdades sociales existentes en Amrica Latina, no pocas veces las organizaciones sociales existentes en el territorio son privatizadoras del capital social colectivo y no poseen orientacin al bien comn, generando instituciones ineficaces para el desarrollo, corruptas y desiguales. En este sentido estas organizaciones no podran ser calificadas de agentes territoriales, mientras que algunos actores externos, pblicos o privados, pueden serlo en cuanto contribuyen al bienestar colectivo de una regin determinada.

A mayor desigualdad social en un territorio, mayores sern las dificultades para contar con el protagonismo de las organizaciones locales para un proyecto poltico inclusivo, competitivo y sustentable. Las organizaciones locales estn normalmente al servicio del sistema de dominacin local que opera a contramano, manteniendo el circulo vicioso de la pobreza. Bajo estas

circunstancias, un agente externo (una agencia poltica en la terminologa sociolgica) puede ser indispensable para alterar el sistema de poder local, ayudar a concertar actores e impulsar el cambio institucional en la direccin del bien comn, del circulo virtuoso de la riqueza.

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Mientras menos sea la energa externa necesaria para producir este cambio, ampliando el sistema de poder local, ms probabilidades habr de una sustentabilidad poltica del proceso de desarrollo evitando que el sistema retorne a su dinmica anterior.

En suma, bajo condiciones de mayor desigualdad social en el territorio es preciso generar una institucionalidad blindada frente a los intereses locales dominantes y constructora de condiciones bsicas de mayor participacin poltica y econmica local. Cuando esas desigualdades sociales son menores, la concertacin de actores y agentes del

desarrollo territorial encuentra menos obstculos para un desarrollo desde abajo.

Las ideas sobre el desarrollo territorial son, en s mismas, una agencia poltica (o agente de transformacin poderoso) y la base para la construccin de una visin compartida del territorio, indispensable para articular actores y disear estrategias. Por ello, los programas DETE, que postulan la cooperacin pblico privada o interinstitucional, deben invertir en una oportuna y adecuada gestin de informacin y socializacin con miras a generar una modificacin en el clculo estratgico de las elites locales, una importante fuente del cambio institucional.

El constructivismo lingstico es un recurso que tiene un importante efecto sinergtico sobre el capital social y otros factores del desarrollo y por ello aumenta la sinapsis del sistema social. Precisamente por ello es que los dilogos y conversaciones sociales para el desarrollo deben ser diseados sobre la base de un conocimiento muy acabado de las relaciones de conflicto y cooperacin entre las organizaciones sociales que operan en un territorio, de la relevancia y mbito de actuacin de cada una de ellas y de los lideres que las encabezan. Slo as llegan a ser ese capital indispensable para cualquier intervencin DETE responsable y con probabilidades de xito.

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Instituciones y organizaciones del desarrollo econmico territorial Las instituciones sociales son las distintas Si bien ya hace medio siglo que el destacado economista (1958), britnico que Sir las Arthur Lewis
1

esferas de la sociedad que regulan la accin entre los individuos (economa, poltica, religin, familia, educacin, medios de

mostr

instituciones

econmicas y sociales (tales como la familia, la religin y la propiedad) son fundamentales para explicar el desarrollo de los pases y que ste a su vez las impacta, modificndolas, es slo a partir de la dcada de los 90 que ellas importan para la corriente principal del pensamiento econmico.

comunicacin).

As, estas instituciones no slo comprenden cdigos de comportamiento sino tambin modelos de interpretacin de la realidad (ideologa) y smbolos culturales que

establecen identidades y diferenciaciones sociales. Las organizaciones son los

Douglass North, otro Premio Nobel de Economa, es quin logra mostrar que las transacciones e intercambios entre los

jugadores que operan en estas distintas esferas. Por ejemplo, un determinado partido poltico, un colegio o una radio emisora.

agentes econmicos tienen elevados costos y que ellos dependen de las instituciones, consideradas como las reglas del juego que estructuran y determinan las relaciones En una visin econmica ms amplia, el cambio institucional es reconocido como una de las cuatro nuevas fuerzas del desarrollo (Vzquez Barquero,2005), recogiendo una tradicin que tiene sus antecedentes ms preclaros en Max Weber, en las teoras de la modernizacin Sin embargo, las instituciones sociales no se remiten a las normas legales o acuerdos comerciales sino tambin a las pautas de conducta permanentes, costumbres, smbolos e ideas que imperan en una sociedad. Landes (2000)2. de Amrica Latina y

econmicas, sociales y polticas de las organizaciones durante su actividad

productiva (North, 1990).

recientemente en los trabajos de David S.

Resulta interesante constatar que el anlisis histrico del desarrollo econmico sostiene que la cultura es el factor determinante por excelencia (Landes, 2000; 471) y que el propio Keynes (citado por Krugman, 2000) y North (citado por Vzquez Barquero, 2005) han rescatado el rol clave de las ideas en el desarrollo econmico.

Premio Nobel de Economa en 1979 por sus aportaciones a las investigaciones en materia de desarrollo econmico, con especial nfasis a los problemas que enfrentan los pases en vas de desarrollo.

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Actores y agentes del desarrollo econmico territorial

El

protagonismo

local

no

puede

ser

considerado una condicin inicial del las intervenciones para que el desarrollo enfrentan en

Para diversos autores que han revisado exhaustivamente las experiencias europeas de desarrollo endgeno, un elemento

territorios

pobres

fuertes

desigualdades sociales.

definitorio es que ste es protagonizado poltica y econmicamente por los actores locales (Vzquez Barquero,2005; 28). Para Arocena locales (2001), se las propias en sociedades de

La pobreza es un sistema de relaciones de poder, mediatizada por instituciones y por ideologas (Banco Mundial, 2006). La historia de Brasil, por ejemplo muestra que la pobreza es un capital electoral para las prcticas clientelsticas3 (De Franco, 2003) y que la cultura de la pobreza y la

constituyen

trminos

identidad colectiva (que se expresa en valores y normas interiorizados por sus miembros ) y relaciones de poder (constituido en torno a procesos locales de generacin de riqueza). El actor social se constituye a travs de las iniciativas locales, que en un enfoque territorial del desarrollo no son opuestas a la planificacin (Arocena; 2001) sino

indefensin aprendida destruyen el capital social comunitario, como demuestra John Durston (2004) para el caso de La Araucana en Chile.

interactivas y sinergizantes de sta. Es decir, los actores locales se constituyen en un proceso de autonomizacin respecto del sistema local en el cual se considera no slo actuar en el territorio sino dar un sentido territorial a su accin (Barreiro, 2001).

La desigualdad social como condicionante de la intervencin pblica

Leonardo Monasterio, que prepar una tesis doctoral sobre el capital social en Rio Grande do Sul en Brasil, muestra que la desigualdad inicial de una regin restringe la formacin

En este sentido, Arocena (2001;44) postula la nocin de agente de desarrollo local

de modos de capital social ms eficaces para el desarrollo y distorsiona de las formas

excluyendo de esta categora a aquellas organizaciones que desarticulan el tejido social, recursos proyectos las empresas que depredan y los los que

recomendables

intervencin

gubernamental (Monastrio, 2005;166).

naturales de

del al

territorio

ayuda

desarrollo

Para Augusto de Franco El noventa por ciento de las polticas sociales encaminadas al enfrentamiento de la pobreza son polticas que se alimentan de la pobreza y son, al fin y al cabo, polticas para mantener la pobreza (De Franco, 2003; 359).

desarticulan los sistemas de produccin locales, entre otras.

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Este es el trasfondo del debate entre los partidarios de la estrategia culturalista de capital social (fundados en las experiencias relevadas por Robert Putnam) y el

Este

sistema

de

poder del

se

expresa y

en en esa

instituciones organizaciones

(reglas que

juego) operan

institucionalidad y disean polticas que favorecen a los actores en el poder (Banco Mundial, 2006). Por ello, en regiones con sistema de poder concentrado (pobres y con elevada desigualdad) es muy difcil trabajar proyectos de bienestar colectivo con las instituciones y gobiernos locales.

institucionalismo weberiano que aspira a un Estado intervencionista con autonoma de los

4

grupos

polticos

organizados

(representado por las contribuciones de Peter Evans) . Estos enfoques han fundamentado tipos diferentes de intervencin social, como veremos ms adelante.

En En los territorios de elevada desigualdad social, las autoridades electas por los pobres y el sistema empresarial local (las elites locales), las ms de las veces no representan los intereses colectivos de cortsimo La pero si sus (von y las

estas

regiones

desiguales

existe

un

imaginario del desarrollo (representaciones sociales) entre las elites gobernantes que dificulta una visin compartida donde la comunidad sea la protagonista de su

desarrollo. (Vergara; 2006).

En suma, las

necesidades

plazo

ideas no cumplen su rol de agencia poltica sino que, por el contrario, son funcionales al frreo sistema de dominacin que no slo restringe la participacin poltica efectiva sino que adems fundamenta instituciones ineficientes para el desarrollo (Acemoglu, 2005). En Amrica Latina la concentracin del poder

Haldenwang,2005).

pobreza

disparidades regionales muchas veces son la justificacin para demandar recursos

nacionales para los grupos carentesque acaban siendo administrados en su beneficio por las elites locales.

Como norma general, las regiones de alta pobreza tienden a poseer elevadas

es elevadsima (Banco Mundial, 2006), a juzgar por las asimetras en la distribucin del ingreso y la existencia de sistemas polticos cerrados (democracias de elite, en la conceptualizacin de Cohen y Arato; 1995). Por ello, en este lado del planeta, el desarrollo no es alcanzable slo a travs de un crecimiento del producto sino que este

desigualdades sociales, lo cual es una clara seal de sistemas de poder oligrquicos, donde el poder est concentrado en pocas familias o grupos.

deber provenir de un cambio poltico (De

Un excelente tratamiento de este debate se encuentra en el libro de Abu-El-Haj (1999), A mobilizao do capital social no Brasil.

Franco; 2003).

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Para este objetivo de transformacin social que es el desarrollo, dicha intervencin social debe dar protagonismo a las

Castells, 2005), un elemento determinante en el xito de los proyectos de desarrollo local (Arocena, 2001; 28).

organizaciones existentes en el territorio, para convertirlos en agentes del desarrollo El paradigma de la poltica social dominante ha sido descrito como: de monopolio estatal, centralista, burocrtico, basado en el

local. Es decir, en regiones de elevada desigualdad social, el protagonismo de las organizaciones locales es ms bien un objetivo bsico a alcanzar durante el proceso de desarrollo y no un pre-requisito del modelo de intervencin territorial. Por ello muchas estrategias orientadas al desarrollo econmico territorial buscan ampliar la participacin poltica local y construir nuevos referentes organizacionales que contrarresten el peso de las elites locales.

financiamiento estatal, orientado a financiar la oferta (que posee escasa competencia), con el objetivo de ampliar progresivamente desde arriba hacia abajo la provisin

universal de servicios.

Un nuevo paradigma

de poltica social

emerge en Latinoamrica y considera: una institucionalidad de multiplicidad de actores, descentralizado, basado en proyectos con

A juicio de Vzquez Barquero (2005; 120) la creacin de instituciones nuevas y el

asignados

competitivamente,

financiamiento compartido, subsidiando a la demanda, tratando desigualmente a quienes son desiguales, con focalizacin en los ms carentes y evaluados por impacto (Franco, 2001). Estas nuevas propuestas enfrentan no pocos riesgos y problemas en su accionar.

reemplazo de las antiguas es un proceso complejo y lento que se produce como consecuencia de las negociaciones y

acuerdos de los actores econmicos y sociales, y de las organizaciones en general ante los cambios del entorno.

El primero de ellos es claramente el marcado As, no basta con generar instancias de concertacin pblico privada ampliadas con poder de decisin. Es preciso desencadenar un proceso de conversaciones sociales que contribuya a generar una visin comn del territorio poltico que de fundamente un proyecto Barquero, clientelismo que caracteriza a la sociedad latinoamericana y que reduce la credibilidad de las instituciones, el estado de derecho y es la puerta de entrada a la corrupcin

(Latinobarometro, 2005). corriente populista

El segundo es la que

(neo-populismo)

cambio(Vzquez

recorre el continente durante la presente dcada, amparada en el combate contra las desigualdades sociales y las elites.

2005;129). En no pocos pases esa propuesta colectiva consolida la identidad territorial (identidad-proyecto en la acepcin de

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Las elites polticas latinoamericanas han creado y disfrutado del patrimonialismo (Prats, 2004), la institucin social donde los grupos en el poder usan el Estado en beneficio propio, de sus servidores directos (mediante favores o privilegios, el

tradujo sobre todo en traspasar al Mercado lo que era del Estado. La debilidad de esta integracin se tradujo en la quiebra del Estado corporativo y/o clientelista, la ruptura de las alianzas sociales, la fragmentacin del sistema poltico y la recomposicin de la direccin poltica en torno a liderazgos personalizados refrendados democrticos, por procesos es decir,

prebendalismo) y las clases ms pobres (mediante redistribucin de bienes, el

clientelismo)5. Este es el germen de buena parte de la cultura poltica del continente, que el populismo utiliza en su estrategia poltica. Clientelismo y populismo son

electorales

(Castells, 2005).

Dos tipologas de intervencin territorial: institucionalismo y capital social

destructores de capital social comunitario y una seria amenaza a las instituciones

democrticas, incluyendo a los partidos polticos (Konrad Adenauer/Politit, 2006).

Hasta ahora es posible diferenciar dos grandes lneas de trabajo en las experiencias de desarrollo econmico territorial en

Para

Manuel

Castells(2005),

el

Estado

Amrica Latina : el institucionalismo y la estrategia del capital social. Ellas han sido tratadas en un artculo anterior (Vergara, 2006b), por lo que slo se mencionar ac sus elementos distintivos:

latinoamericano ha sido dbil y clientelstico, ya sea en su variante populista o

democrtica, cimentndose durante buena parte del siglo XX en una alianza entre los grupos capitalistas, los sectores medios

urbanos y los trabajadores organizados.

a) La estrategia institucionalista:

Esta alianza se rompe durante los aos 90 durante el proceso de modernizacin o adaptacin a la economa global, que se

Esta modalidad busca evitar la captura de los recursos nacionales y el poder asociado, por parte de las elites locales y grupos de presin mediante una estrategia de blindaje

El Senador brasileo Cristovam Buarque entrega la siguiente explicacin al fracaso del principal objetivo del proyecto poltico nordestino de reduccin de las desigualdades: La elite brasilea se apropia de las instituciones, desva recursos para ella, toma todos los beneficios para s. Despus cuando se descubren los desfalcos creados, en lugar de reformarlas, las extingue. La SUDENE y la SUDAM son ejemplo de eso (Buarque, 2001).

institucional de aparato del Estado. Una agencia central o construye espacio poltico una de

institucionalidad

decisiones compartido con empresarios y lideres regionales, ampliando el espectro poltico local donde normalmente existe viabilidad poltica para ello.

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En esta estrategia el poder colectivo local es presentado como un recurso ampliable y como no un juego de suma cero, donde unos ganan lo que otros pierden (PNUD-Chile, 2004), por lo que este tipo de intervencin DETE correspondera a una estrategia de ampliacin del poder social y no slo de distribucin de ste. Esto es particularmente visible en la experiencia chilena tanto en los casos de los proyectos de Chile Emprende como las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo de CORFO y las nuevas funciones planificadoras y de fomento productivo de los gobiernos regionales anunciada

continuas, a partir de la movilizacin de los diferentes actores actuantes y presentes en los territorios. La nueva poltica de desarrollo local de Brasil recoge estos lineamientos estratgicos.

El institucionalismo asume que mediante la creacin de una institucionalidad de toma de decisiones descentralizada y la gestin de planes de desarrollo productivo socialmente incluyentes, es posible disponer de una prctica social que a mediano y largo plazo genere identidad territorial, capital social y competitividad territorial. La estrategia del capital social, en cambio, invierte los trminos, sosteniendo que el capital social y

recientemente por Michelle Bachelet.

b) La estrategia del capital social:

la

identidad

territorial

son

instrumentos

bsicos que deben ser estimulados hoy Ac se espera que las prcticas sociales de base (usinas sociales en las palabras de Caio Silveira; 2006) generen poderosas y densas redes sociales que fortalezcan el protagonismo local, alcancen un tamao crtico e impulsen en el mediano plazo un nuevo tipo de polticas sociales y econmicas a nivel nacional. De esta forma, de abajo para arriba, se enfrentara el clientelismo al reconstruir el tejido social y econmico local. Segn Caio Silveira (2006), en Brasil, se ha pasado del experimentalismo difuso de acciones
6

mismo

para

disponer que

de

nuevas los

institucionalidades

representen

intereses colectivos y no slo los de la elite local.

Detrs de ambas posturas estratgicas existen evaluaciones de las respectivas realidades polticas que deben ser consideradas a la hora de adoptar una u otra modalidad de intervencin sistmica6. Baste mencionar

que la gobernanza del territorio es resultado de un proceso histrico y se refiere a un

locales de los ao 90, a un inmenso escenario de iniciativas locales con potencial sistmico y transformador, basado en una intervencin territorial destinada a generar una matriz de proyectos y acciones
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El carcter sistmico de las intervenciones nos advierte no slo acerca de la necesidad de disponer de conceptos complejos para comprender las realidades territoriales sino fundamentalmente de la exigencia de una estructura organizacional pblico privada acorde con dicha complejidad (Boisier, 2003).

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territorio

concreto

(Vzquez

partir de las circunstancias especficas de cada territorio (Alburquerque, 2006; 40).

Barquero,2005;131) y que el desarrollo exige siempre una aproximacin territorial, a

DETE: una agencia poltica

Hoy se ha abierto en Amrica Latina un espacio para enfrentar estratgicamente el tema de las desigualdades sociales a travs de un enfoque territorial del desarrollo econmico, donde el objetivo bsico es la ampliacin de las capacidades de las

una ampliacin del poder colectivo en la medida que permite un amplio espacio para la concertacin de actores no slo en torno de proyectos especficos sino de un proyecto poltico territorial. Por esto es que el desarrollo econmico territorial, ya sea como idea o como programa de intervencin, representa una agencia poltica que puede

personas que lo habitan.

A diferencia de las polticas sociales clsicas, la propia estrategia DETE considera dentro del proceso este empoderamiento. Ms an, esta voluntad colectiva de construir y ampliar el poder social es una condicin para el xito de cualquier estrategia de desarrollo econmico territorial (DETE), la que deber enfrentar creativamente la existencia de un sistema de dominacin que genera

llevar

cambios

institucionales

en

la

direccin de mejorar tanto la eficiencia del crecimiento econmico como la calidad de la ciudadana en el territorio.

Si el desarrollo es, en esencia un cambio social (Mayne, 1976 y Furtado, 1982), entonces la poltica es el mbito clave, pues es la institucin social donde se distribuye el poder, se establecen las prioridades, se movilizan los recursos y se toman las

desigualdad de oportunidades y resultados.

El tema esencial es que el DETE como estrategia destinada a la creacin de nueva riqueza en base al potencial de recursos locales ocultos o desaprovechados, genera

decisiones de la sociedad.

Conversaciones sociales y conocimiento de las elites

Por todo ello una estrategia DETE destinada a generar empleo y construir competitividad econmica en el territorio, exige conocer las
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formas institucionalizadas de ejercer el poder en el territorio. O sea, conocer a fondo la poltica local, sus estructuras, dinmicas y
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actores resulta clave para esta definicin estratgica. Es preciso, as, disponer de mucha informacin y una interpretacin coherente y fundada del desarrollo territorial que fundamente una estrategia de DETE antes de iniciar los de necesarios ideas y procesos visiones agentes de del de

Dado que las capacidades de ejercer poder y generar acciones son diferentes en una sociedad, la construccin de un proyecto poltico territorial no es producto de un simple proceso de dilogo o conversaciones sociales sino que requiere de un esfuerzo profesional especialmente calificado y con acceso a las reales fuentes de poder

socializacin desarrollo

entre

potenciales

desarrollo territorial.

territorial.

De acuerdo con Foucault (1970) el poder permea todas las relaciones sociales y, por cierto, las instituciones sociales y el discurso. Por ello, el poder no slo reprime, sino que tambin, produce produce saber. efectos la de verdad y del

La experiencia de la Misin de expertos CEPAL /PNUD/ Gobierno de Chile en el diseo de la Estrategia de Desarrollo Regional del Bo Bo en 1990 es que para el xito de un proyecto poltico es fundamental contar con el apoyo significativo de la elite regional y que ella necesita ser adecuadamente identificada y conocida en su accionar poltico y econmico (Boisier et. Al, 1995). La metodologa ELITE generada por ILPES a raz de esta prctica social, representa un intento por sistematizar el conocimiento de la estructura de poder territorial. En el tejido

Para

Ontologa

lenguaje, por su parte, la accin es el referente bsico del poder y por ello mientras mayor sea la capacidad de accin de una entidad, que ms poder podremos (Echeverra,

sostener 2005;398).

ella

tiene

Dado que el lenguaje es accin, el lenguaje es fuente de poder y derivado de los mbitos de competencias lingsticas, cuatro seran las fuentes de poder: a) el dominio de las distinciones, que determina nuestras

social regional se identifica a) el poder poltico administrativo; b) el poder

empresarial; y c) el de la sociedad civil .

Sin embargo, las elites locales pueden adaptar distintas acciones sociales en torno al desarrollo territorial como muestra

percepciones y posibilidades de accin; b) el de los actos lingsticos, especialmente las declaraciones y las peticiones,;c) el de las narrativas o de la explicacin de los

Arocena

(2006).

Acciones

innovadoras,

concertantes o crticas responden a distintas lgicas del actor social pero tambin

fenmenos (por ejemplo, la ciencia) ;y d) el dominio de las conversaciones, tanto de posibles acciones como de posibles

aparecen ligadas a tipos de actores diferentes. Las acciones innovadoras son propias de empresas de gran tamao y capacidad

conversaciones.
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tecnolgica, las concertantes responden a actores institucionales pblicos, mientras que la crtica normalmente corresponde a la sociedad civil.

esencial desarrollo

para

cualquier

estrategia territorial

de pues

econmico

constituye el ncleo de los procesos de conversacin social calificada que pueden generar la sinergia cognitiva que haga

Por tanto, conocer la racionalidad o lgica de accin social de cada agente territorial es Bibliografa

emerger el desarrollo territorial .

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