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- 26 de Mayo del 2011

Estndares internacionales para regular la Publicidad Oficial

Etctera - Omar Rbago
La publicidad oficial est estrechamente vinculada con el derecho a la libertad de expresin. No es un recurso para propaganda personal o de algn partido poltico, es un canal de comunicacin entre el Estado y la poblacin. Debe ser clara, objetiva, fcil de entender, necesaria, til y relevante para el pblico. No debe promover explcita o implcitamente los intereses de ningn partido poltico ni del gobierno.1 Dentro de las sociedades democrticas la participacin ciudadana no puede ser comprendida sin el acceso a la informacin. Es decir, la informacin generada desde el Estado debe ser considerada de inters pblico y servir a la ciudadana, no a los gobernantes.

Dentro del sistema interamericano de proteccin a los derechos humanos, del cual Mxico es parte, se ha desarrollado y explicado cmo la asignacin discriminatoria de la pauta publicitaria por parte del Estado puede ser utilizado como un mecanismo de censura indirecta: la Convencin Americana sobre Derechos Humanos prohbe especficamente la restriccin de la libertad de expresin por vas o medios indirectos.2 Precisamente para especificar y dejar claramente establecidas las prcticas a travs de estos mecanismos, la Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin desarroll que la utilizacin del poder del Estado y los recursos de la hacienda pblica; la concesin de prebendas arancelarias; la asignacin arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y crditos oficiales[]con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicacin en funcin de sus lneas informativas, atentan contra la libertad de expresin y deben estar expresamente prohibidos por la ley.3 Tambin resulta contrario a la libertad de expresin todo acto del poder pblico que implique una restriccin al derecho de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas, en mayor medida o por medios distintos de los autorizados por la misma Convencin.4 Desde su informe anual 2003, la Relatora para la Libertad de Expresin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos estudi por primera vez el fenmeno de la asignacin y distribucin de estos recursos pblicos, y lleg a la conclusin de que la obstruccin indirecta a travs de la publicidad estatal acta como un fuerte disuasivo de la libertad de expresin. En la entrega reciente del informe 2010, la Relatora advierte que el problema persiste y que si bien se ha avanzado con algunas reformas legales y buenas prcticas, en la mayora de los pases de las Amricas subsiste una falta de regulacin que favorece la discrecionalidad en la distribucin de presupuestos publicitarios estatales que en algunos casos se miden en millones de dlares. En ese sentido, insiste en que la carencia de un marco legal especfico y adecuado para la definicin de los objetivos, la asignacin, contratacin y control de la pauta estatal permite una utilizacin arbitraria de estos recursos en detrimento de la libertad de expresin. Dentro del Informe Especial sobre la Libertad de Expresin en Mxico 2010, en el Captulo III referente a la libertad, pluralismo y diversidad en el debate democrtico, se menciona [c]onsciente de que uno de los requisitos fundamentales del derecho a la libertad de expresin es la necesidad de que exista amplia pluralidad en la informacin, la Relatora evalu durante su visita a Mxico la situacin que guarda el pluralismo y la diversidad en la radiodifusin. La Relatora analiz la regulacin del espectro radioelctrico, la situacin de las radios comunitarias, y la regulacin y asignacin de la publicidad oficial. En un nuevo llamado desde este mecanismo interamericano reitera la necesidad de contar con una regulacin legal: Los Estados deberan decidir qu comunican y dnde comunican sus

mensajes a la sociedad, en funcin de criterios objetivos vinculados con la mejor manera de transmitir esa informacin de forma ms eficaz, y con absoluta independencia del contenido informativo o editorial del medio que deban contratar para tales efectos. Resulta imprescindible que los Estados cuenten con una regulacin especfica que fije expresamente criterios previos y objetivos de asignacin de la pauta oficial, redactados de manera clara y precisa, de manera que exista previsibilidad para los radiodifusores y obligaciones para el Estado. La existencia de un marco jurdico que permite asignar de manera discrecional la publicidad oficial, hace urgente la aprobacin de reglas claras, objetivas, transparentes y no discriminatorias para la contratacin de dicho servicio, tanto a nivel federal como estatal. En el marco de la visita in loco realizada por la Relatora, el Gobierno Federal reconoci la necesidad de adoptar una legislacin que establezca reglas para el manejo de la publicidad oficial que aplican de manera homognea en todo el pas y a todos los niveles y mbitos del gobierno, aade. Ante la inminente necesidad de desarrollar y fijar los estndares bajo los cuales debiera aprobarse la legislacin que regule la asignacin de publicidad oficial, el Informe Anual de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos 2010, el Informe de la Relatora Especial para la Libertad de Expresin contiene una serie de principios rectores basados en estndares interamericanos y en experiencias comparadas bajo los cuales los Estados deben adoptar su marco normativo. Estos principios rectores se pueden resumir en los siguientes: 1. Establecimiento de leyes especiales, claras y precisas. Los Estados deben adoptar leyes especiales, claras y precisas para regular la pauta, en cada uno de sus niveles de gobierno. Dichas normas deberan definir claramente qu se entiende por pauta oficial y establecer sanciones adecuadas por su incumplimiento. 2. Objetivos legtimos de la publicidad oficial. Deben basarse en la inclusin de informacin de inters pblico y no deben utilizarse con fines electorales o partidarios. En particular, la Relatora enfatiza que no deben inducir a confusin con los smbolos, ideas o imgenes empleadas por cualquier partido poltico u organizacin social, y no puede ser propaganda encubierta de quienes controlan el gobierno o de sus intereses. 3. Criterios de distribucin de la pauta estatal. La publicidad oficial nunca debe ser asignada por los Estados para premiar o castigar los contenidos editoriales e informativos de los medios. Los recursos publicitarios deben asignarse segn criterios preestablecidos, claros, transparentes y objetivos, que deberan evaluar distintos factores, tales como el perfil del pblico al que va destinada la campaa, los precios, la circulacin o audiencia del medio respectivo. Esta debe orientarse a la efectividad del mensaje, esto es, a que la pauta sea recibida por el pblico al que se desea impactar con la campaa. El informe seala especficamente que las mediciones que se efecten deben abarcar a todos los tipos de medios (como los medios pequeos, comunitarios y locales) para que su utilizacin no se convierta en una barrera indirecta que los margine del otorgamiento de publicidad oficial La exclusin de los medios comunitarios o alternativos por el mero hecho de funcionar bajo criterios no comerciales resulta una discriminacin inaceptable. 4. Planificacin adecuada. La falta de planificacin favorece el uso abusivo de la publicidad oficial y aumenta la discrecionalidad en manos de funcionarios que tienen el poder de distribuirla. 5. Mecanismos de contratacin. Los Estados deben publicar peridicamente toda la informacin relevante sobre pauta oficial y garantizar, ante cada requerimiento por parte del pblico en general, el fcil acceso a la informacin. El informe detalla una amplia gama de datos que los gobiernos deben poner a disponibilidad del pblico.

6. Transparencia y acceso a la informacin. Se deben establecer mecanismos de control externo por un rgano autnomo que permitan un monitoreo exhaustivo de la asignacin de publicidad oficial. 7. Control externo de la asignacin publicitaria. Los gobiernos deben rendir cuentas a la ciudadana, los mecanismos de control externo deben de ser: claros y pblicos, que informen sobre la legalidad y la idoneidad de la pauta estatal e incluir auditoras peridicas. Adems se deben establecer sanciones en la norma que regule la publicidad oficial. 8. Pluralismo y publicidad oficial. Los Estados deberan establecer polticas y destinar recursos para promover la diversidad y el pluralismo de medios a travs de mecanismos de ayudas indirectas o subsidios explcitos y neutros, diferenciados de los gastos de publicidad oficial. Mxico no cuenta con una regulacin para la asignacin y distribucin de la publicidad oficial. Por lo que la regulacin en el uso de estos recursos pblicos deber de tomar en cuenta estos criterios y estndares internacionales para que no sea utilizada para premiar o castigar a comunicadores o medios de comunicacin, sino para cumplir su funcin de informar a la sociedad sobre cuestiones relacionadas con sus derechos fundamentales. Notas 1 Principios bsicos para la regulacin de la publicidad oficial. 2 Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Art. 13, inciso 3. 3 Declaracin de Principios sobre Libertad de Expresin, principio 13. La Declaracin fue adoptada por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en octubre del ao 2000. 4 Corte I.D.H. La Colegiacin obligatoria de periodistas (Arts. 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos). Opinin Consultiva OC-5/85 del 13/11/1985, Serie A No. 5 prrafo 55. 25 de mayo 2011