COURS DE DROIT ADMINISTRATIF BANZA Livret Nouveau 2021-2022

DESCRIPTIF DU COURS
1. Intitulé du cours : Droit Administratif et institutions

administratives
2. Crédit horaire : 75 heures (dont 60 heures théoriques et 15 heures
pratiques)
3. Promotion : Troisième graduat Droit
4. Titulaire du cours : Prof. BANZA MALALE MAKUTA Gabriel
5. Finalité ou but général du cours : Transmettre aux étudiants, les
matériaux pouvant leur permettre de construire une réflexion
personnelle, de se faire une opinion à partir des éléments qui
seront donnés dans ce cours, c'est-à-dire animer et proposer et non
se comporter en observateur ou en simple consommateur
6. Objectifs spécifiques : permettra aux étudiants :
 De comprendre que ce que l’Administration, son
organisation, son fonctionnement, ses animateurs et sa
réglementation;
 D’animer et éventuellement d’améliorer le
fonctionnement de l’Administration;
 De concevoir des reformes eu égard à l’évolution, en
adaptant suivant la dynamique des besoins d’intérêt
général à satisfaire
7. Pré-requis : L’étudiant devra avoir des connaissances sur
l’organisation et le fonctionnement de l’Etat, sur les règles du
domaine privé et du domaine public, la gestion publique, les
règles pénales et civiles etc.
8. Contenu du cours : Le cours comprend trois parties :
 Première partie : considérations générales et introductives
 Chapitre 1 l’Administration
 Chapitre 2 le Droit administratif
 Deuxième partie : Organisation de l’Administration
 Chapitre 1 les personnes morales de Droit public
 Chapitres 2 les autorités administratives et leurs
compétences
 Chapitre 3 Organisation des services extérieurs de l’Etat
et le régionalisme administratif
 Chapitre 4 les personnes administratives infra-étatiques
 Chapitre 5 les personnes administratives spécialisées et
les personnes de Droit privé collaborant avec
l’Administration
 Chapitre 6 les personnes privées participant à
l’Administration
9. Méthodes de l’enseignement : enseignement interactif
Cours de Droit Administratif Page 1

10. Evaluation : Les évaluations seront comme la transmission des
enseignements faites en français et notées sur une échelle de 0à10
pour l’examen et de 0à5 pour les autres ; travaux dirigés dans
l’auditoire et ou travaux pratiques avec recherches, et
interrogations.
11. Ressources : il est mis à la disposition des apprenants des notes de
cours sous forme de syllabus de 211 pages
12. Bibliographie : voir les notes de cours.
Fait à Lubumbashi, le 21 fevrier 2022

BANZA MALALE MAKUTA Gabriel
Professeur

AVANT PROPOS
Le présent cours est un ouvrage totalement hérité du professeur

TSHITAMBWE KAZADI SHAMBUYI H.
Prof. BANZA MALALE MAKUTA Gabriel

PARTIE I : CONSIDERATIONS GENERALES ET
INTRODUCTIVES
Comme son intitulé le révèle du reste, cette partie vise une et

seule chose ; faciliter non seulement la compréhension, mais aussi et
surtout l'utilisation bien maitrisée de cette branche de Droit public par tous
ceux qui, pour une raison ou une autre, se trouvent concernés par elle . Elle
se propose de fixer deux concepts extrêmement indispensables, concepts
sans la présentation et la compréhension desquels il apparaît difficile pour
ne pas dire impossible, de saisir et d'intérioriser progressivement les
principales rubriques qui la composent et portent sur les théories
fondamentales y abordées.
Les concepts ou notions, dont il s'agit et auxquels est

réservée cette partie qu'on veut générale et introductive, ont pour noms :
l'Administration et le Droit administratif.

CHAPITRE I : L'ADMINISTRATION
SECTION I : LES PRINCIPALES ACCEPTIONS.
En Droit administratif, la langue juridique, qui a ici repris le

langage courant avec les imperfections qu'on lui impute, on utilise le mot «
Administration » dans deux sens distincts ; sens actif ou fonctionnel d'un
côté et sens organique ou institutionnel de l'autre.
§1.LE SENS ACTIF

Au sens actif ou fonctionnel, l'administration est le fait
d'administrer ; elle est l'action consistant à remplir les tâches
administratives. Elle est, comme le notent si bien Georges Dupuis et Marie
José Guédon, « considérée comme un ensemble d'activités se
caractérisant à la fois par leurs finalités et par leurs modalités. ».
De leur côté, Martine Lombard et Gilles Dumont se limitent à

noter que « l'activité administrative se définit alors par soustraction. Au sein
des activités de l'Etat, elle est l'activité qui n'est ni législative, ni
gouvernementale, ni juridictionnelle. » . Ils ajoutent : « La définition de
l'activité administrative comme la préparation puis la mise en œuvre des
choix et des orientations arrêtés par le pouvoir politique, n'implique
d'ailleurs nullement une politisation de l'administration; celle-ci devant, au
contraire, disposé d'une certaine indépendance statutaire pour mieux asseoir
sa compétence technique. ».
Cette définition fonctionnelle ou comme on peut encore dite,

matérielle de l'administration se caractérise par :
A) D'UNE PART PAR, PAR SA FIN OU, PLUS EXACTEMENT,

PAR SES FINALITES EN CE QU'ELLE TEND A ASSURER LE
MAINTIEN DE L'ORDRE PUBLIC ET LA SATISFACTION DES
AUTRES BESOINS D'INTERET GENERAL.
L'ordre public, dont le maintien est donc l'une des finalités de

l'administration entendue au point de vue fonctionnel, comporte trois
éléments ; à savoir :
I. LA TRANQUILLITE PUBLIQUE.
Elle résulte de l'interdiction générale de bruit. Elle suppose aussi

des mesures très diverses allant, par exemple, jusqu'à la réglementation du

bruit (heures de fermeture de bars ou débits de boisson, réglementation de
concerts ou autres manifestations susceptibles de troubler cette tranquillité
telles, par exemple, les concerts et/ou cantiques religieux dans des milieux
non fermés). Elle peut être troublée par les tapages tant nocturnes que
diurnes.
II. LA SECURITE PUBLIQUE.
Elle suppose, elle, l'absence de troubles, de casses de tous ordres.

Elle est illustrée, par exemple, par la sécurité physique des personnes et de
leurs biens, de la circulation, notamment celle des piétons et des véhicules
de toutes sortes.
III. LA SALUBRITE PUBLIQUE.
Elle correspond, quant à elle, à tout ce qui concerne l'hygiène et la

santé publique. Entrent dans cet élément, par exemple : la propreté de nos
provinces et entités territoriales décentralisées ou « ETD » en sigle (villes,
communes, secteurs et chefferies) et des marchés publics, la prévention et
la lutte contre les épidémies et les vecteurs de toutes sortes de maladie.
En voyageant, surtout lorsqu'on veut séjourner ou traverser

certains pays mieux organisés, il faut se munir, par exemple, du carnet de
vaccination ou subir certains examens médicaux prescrits par leur
législation et/ou réglementation.
Il est bon de noter que le rôle à jouer dans le maintien de l’ordre

public ainsi décomposé revient ;
En premier lieu, au législateur (ordinaire, exceptionnel ou habilité)

qui élabore et vote des textes (ex. : nouvelles dispositions législatives
complétant ou modifiant le Code pénal en vigueur) ;
En deuxième lieu, de son côté, le juge (judiciaire ou administratif)

intervient aussi. Son rôle, il est vrai, est essentiellement répressif ; mais la
menace d'une condamnation invite les administrés à se soumettre aux
obligations résultant de la loi ou des règlements ;

Enfin, les autorités administratives jouent un rôle
particulièrement important et irremplaçable en ce qu'elles :
1°. Complètent les lois ;
2°. Assurent l'exécution des lois. Exemple : dispersion par les Forces de
l'ordre d'une ou des manifestations interdites ;
3°. Édictent elles-mêmes des règles générales autonomes (règlements

autonomes).
On signalera ici que l'Administration assure l'exécution des lois

votées par le Parlement et promulguées par le Président de la République
ou d'autres textes de nature législative (ordonnance-lois prises par le
Président de la République en sa qualité de législateur exceptionnel délégué
ou habilité).
Les règlements autonomes dont question ici sont consécutifs à

l'entrée en vigueur de la Constitution du 24 Juin 1967 qui, s'inspirant de la
Constitution française du 4 Octobre 1958 en vigueur, a, dans ses articles 46
et 47, conféré au Parlement les compétences d'attribution (art. 46) et
l'Administration les compétences de droit commun (art. 47). Ils ont été
repris par toutes les Constitutions congolaises postérieures dont celle du 18
Février 2006 en vigueur en ses articles 122,123 et 128.
Pour ce qui est d'autres besoins d'intérêt général, lesquels varient

beaucoup d'un Etat à un autre et voire même dans un Etat donné d'une
période à l'autre, on retiendra que celui-ci (intérêt général) n'est nullement
la somme quelconque des intérêts individuels.
Ici, on voudrait tout simplement dire que la notion d'intérêt général

est une notion ambivalente, variable ou, comme on peut encore dire «
caméléon» et, par conséquent, changeante dans la mesure où elle peut
parfois, par exemple :
a) désigner des besoins communs à toute une collectivité dont la

satisfaction correspond alors à l'intérêt « général » ;
A ce sujet, on peut réfléchir sur la problématique de l'intérêt

général s'agissant ;

1. d'une Promotion comme celle de G.3 Droit. ;
2. d'une organisation de la prévention et de la lutte contre certaines

pandémies et/ou épidémies particulièrement dangereuses et dèci mantes
pour la population (fièvre typhoïde, malaria, choiera, sida etc.) :
D'une mise sur pied et d'une organisation de l'enseignement maternel et

primaire obligatoire,
b) correspondre aussi à des besoins d'une partie seulement de la collectivité

voire d'un nombre infime d'individus membres de celle-ci. Ici, on peut, par
exemple, réfléchir sur la légitimité et l'opportunité d'une politique :
1. de socialisation ou récupération de jeunes abandonnés et

communément appelés « moineaux » ou « enfants de la rue » ;
2. d'aide publique aux malvoyants ou largement aux handicapés.
Ainsi qu'on peut s'en rendre compte, tout en étant particulier en

apparence vu l'étendue des communautés des personnes concernées,
l'intérêt en cause n'est pas moins général ; il n'est pas, pour autant la somme
des intérêts des individus concernés.
Dans les exemples ci-dessus évoqués, on trouve généralement la

satisfaction de l'intérêt commun ou celle des intérêts collectifs, l'autorité
politique décide d'intervenir pour trois raisons suivantes :
1o. Ou bien, l'initiative privée est défaillante, sa carence totale est

exceptionnelle. Elle suppose, en effet, qu'une activité ne permet ni de
réaliser un profit ni même de susciter une initiative
« Désintéressée » : son insuffisance est plus fréquente et le problème

difficile est alors celui de saisir à partir de quel moment elle devient
intolérable.
On se souviendra d'un principe connu de tout le monde et d'après

lequel « il n'y a pas d'action sans intérêt » peu importe le sens ou la
signification à cet intérêt qui peut être soit intéressé, soit désintéressé ; ce

qui est évident c'est que dans les deux cas, le moteur de l'action est toujours
l'intérêt.
2°. Ou bien, l'activité privée est condamnée alors même qu'elle pourrait
répondre aux besoins considérés ; ce sont, dans ce cas, des facteurs
idéologiques (politiques) qui expliquent et justifient l'intervention publique.
On pense, par exemple :
- aux anciens pays du bloc socialiste, pays dans lesquels

l'appropriation privée de grands moyens de production 'entreprises
notamment) était, par principe idéologique, inimaginable seul
l'Etat ou toute autre collectivité publique en était propriétaire,
détenteur exclusif pour des raisons idéologiques ;
- à la RDC, et ce jusqu'en 1986, l'année d'entrée en vigueur de la loi
n° 867/005 du 22/09/1986 de l'enseignement national, le secteur de
l'enseignement supérieur et universitaire était exclusivement
réservé à l'Etat.
Aux facteurs d'ordre idéologique (voir 1’économie générale de la

doctrine marxiste sur la propriété privée) peuvent se greffer les facteurs
d'inspiration cette fois-ci politique et, en conséquence, quelque peu
conjoncturelle ; ici apparaissent, par exemple :
- le souhait de la Puissance publique 'Etat) de faire bénéficier les

plus défavorisés de l'accès à telle ou telle prestation sociale (voir
l'aide aux indigents, la sécurité sociale, l'enseignement etc.) ;
- le souhait de la même Puissance publique de disposer d'un
instrument de politique économique et sociale (voir la :
nationalisation et diverses motivations pour y recourir, la création
de certaines entreprises publiques bénéficiant d'un monopole de
Droit d'exploitation : REGIDESO, SNEL, SONAS etc.).
3°. Ou bien enfin, l'activité donnée est considérée comme de l'essence

même de l'Etat et, en conséquence, rentrant dans ce qu'il est convenu
d'appeler les fonctions régaliennes ou encore d'impérium, fonctions dont
l'exercice ne peut se prêter avec les privés (voir, par exemple : la Défense
nationale, la Diplomatie, la Justice etc.).
B) D'AUTRE PART, PAR SES MODALITES D'EXECUTION.

Les tâches de l'Administration, dont on connaît maintenant les
finalités, sont accomplies de deux manières que voici :
1° Les unes le sont directement par le Gouvernement ou, sous son contrôle,
par l'Administration de l'Etat et/ou par ses services extérieurs ;
2° D'autres par les Administrations autonomes dans le cadre des Entités

territoriales décentralisées ou « ETD » en sigle et/ou des Personnes
administratives spécialisées ou « PAS » en sigle ; les premières résultant de
la mise en œuvre de la décentralisation territoriale et les secondes de celle
de la décentralisation technique ou par service (villes, communes, secteurs
et chefferies pour le premier type et établissements pour le second).
§2. SENS PASSIF
Au sens passif ou organique, l'Administration est perçue comme

un ensemble d'institutions, d'organes et d'agents publics chargés de réaliser
les interventions de l'Etat. Elle est, du point de vue organique, « l'ensemble
de personnes physiques ou morales qui participent à l'exécution des
missions administratives ».
A) LES PERSONNES PHYSIQUES.
Ces personnes constituent ainsi la première composante de

l'Administration ainsi envisagée. Elles sont nombreuses et leurs statuts sont
très différenciés en ce sens que :
I. UNE BONNE PARTIE D'ENTRE ELLES SONT DES AGENTS

PUBLICS ET DES FONCTIONNAIRES, c'est-à-dire les agents sous
statut et, en conséquence, se caractérisant par leur titularisation dans un
groupe ou une catégorie (voir, par exemple : professeurs d'Université ;
fonctionnaires de la DGI, de l'OFIDA, de la DGM, de la Territoriale
etc.) de la hiérarchie administrative.
II. D'AUTRES SONT DES AUXILIAIRES OU DES AGENTS
CONTRACTUELS. SANS OUBLIER LES REQUIS POUR
LUTTER CONTRE CERTAINES CALAMITES, SUPPLEER A
UNE CERTAINE CARENCE ET LES COLLABORATEURS
BENEVOLES D'UN SERVICE PUBLIC OU LES ELUS.

Toutes ces personnes sont désignées sous un terme générique
d'agents administratifs. Elles exercent des attributions plus ou moins larges
et plus ou moins importantes.
Certaines d'entre elles disposent de véritables pouvoirs de décision

et accomplissent ainsi des actes qui créent droits ou des obligations pour les
administrés ou pour d'autres agents. Elles sont titulaires d'une compétence ;
ce sont des autorités administratives qui peuvent être constituées en Collège
(voir cas du Conseil urbain ou communal) ou agir individuellement ou
séparément (voir cas du Président de la République, du Premier ministre,
des ministres, des directeurs des établissements publics, des maires,
bourgmestres etc.).

B) LES PERSONNES MORALES.
Les personnes physiques évoquées au point A agissent au nom et

pour le compte de personnes morales qui, elles, comme le notent Georges
Dupuis et Marie José Guédon, « sont des unités considérées comme des
sujets de droits ou obligations ».
Les personnes morales correspondent à des collectivités, c'est-à-

dire à des groupements humains présentant une certaine homogénéité. Elles
se présentent comme suit :
I. L'Etat.
L'Etat répond lui-même à la définition ci-haut schématisée.
II. LES AUTRES COLLECTIVITES PUBLIQUES

SUBORDONNEES A L'ETAT.
Collectivité globale ou ce qu'il est convenu d'appeler parfois «

collectivité des collectivités présentent un trait cognitif ; c'est celui d'être
infra-étatiques du fait qu'elles correspondent à une fraction de la
collectivité étatique.
On notera que le plus souvent le critère qui permet de qualifier ces

collectivités est d'ordre spatial ou professionnel, c'est-à-dire, dans ce
dernier cas, technique.
Ainsi, divisé en circonscriptions, le territoire de la RDC fait

apparaître des groupements liés à la chefferie, au secteur, à la commune, à
la ville et à la province (art.2 et 3, Constitution du 18/02/2006), mais aussi
éventuellement à des groupements desdites collectivités infra-étatiques à
envisager dans l'avenir plus ou moins proche ; on pense ici à des syndicats
des communes, à des communautés urbaines etc.
En ce qui concerne le critère professionnel ou technique, il

s'exprime notamment avec les Ordres professionnels qui fixent la
déontologie de certaines activités (médecins, pharmaciens, avocats,
vétérinaires, architectes, expert-comptable etc.).

III. LES ETABLISSEMENTS PUBLICS OU « EP » en sigle
auxquels peuvent s'ajouter, en particulier, toutes sortes d'associations
qui peuvent assurer la participation des administrés à l'action
administrative et qui sont parfois chargées de missions d'intérêt
général(voir cas : SNCC, ONPTC, SONAS, SNEL, REGIDESO)
avant la loi n° 08/007 du 07 Juillet 2008 portant transformation des
entreprises publiques suivie par le décret du Premier ministre n° 09/12
du 24 avril 2009 dressant les listes des entreprises publiques
transformées en sociétés commerciales, en EP ou en ( SP)
En résumé, on retiendra qu'à l'intérieur de l'Administration de

l'Etat comme le nôtre s'opposent, en définitive :
1o. Les collectivités territoriales dont l'Etat lui-même et les collectivités

infra-étatiques telles, par exemple, les provinces, villes, communes,
secteurs et chefferies désignées sous un terme générique d'entités
territoriales décentralisées ou « ETD » en sigle ;
2°. Les institutions spécialisées, constituées particulièrement par les

établissements publics (EP) peuvent être : - soit administratifs (EPA) ; -soit
industriels et commerciaux (EPIC).
En conclusion et en prenant en compte les deux perspectives

définitionnelles de l'administration telles que schématisées ci-haut, celle-ci
peut donc être définie comme
« l'ensemble des activités qui, sous l'autorité ou le contrôle du

Gouvernement, tendent au maintien de l'ordre publie et à la satisfaction des
autres besoins d'intérêt général, ou comme l'ensemble des personnes
physiques ou morales qui accomplissent les fonctions administratives».
Ainsi qu'on peut s'en rendre compte, dans la deuxième acception

de l'administration (définition passive ou organique), la même formule
pourra désigner l'une d'entre elles (l'administration de l'enseignement
supérieur et universitaire, de la Défense nationale, de l'Economie et du
Commerce extérieur, de la Justice, de l'Environnement etc.).
Il convient maintenant de définir l'administration dans les deux

sens et de rechercher ensuite si les deux définitions (fonctionnelle et
organique) peuvent, oui ou non, coïncider.

SECTION II : LES NOTIONS FONCTIONNELLE ET ORGANIQUE.
§1. LA NOTION FONCTIONNELLE (La fonction administrative)
Dans ce paragraphe, on va aborder l'étude de la fonction

administrative. Le terme fonction est, il faut l'avouer ici, extrêmement
ambigu et revêt plusieurs significations ou sens :
A) LA FIN DE LA FONCTON
La fonction se définit d'abord comme une finalité.
A cet égard, la fonction de l'administration se caractérise par la

poursuite de la réalisation d'objectifs d'intérêt général par opposition à la
poursuite d'intérêts privés par les particuliers.
Cet élément de l'intérêt général joue un rôle important en Droit

administratif ; on le verra, par exemple dans les développements ultérieurs
que :
1°. Le service public ou « SP » en sigle se caractérise essentiellement par

un but d'intérêt général ;
2°. Les actes juridiques de l'Administration qui ne sont pas effectués dans
un but d'intérêt général sont irréguliers et donnent lieu à un vice que l'on
désigne sous une expression éloquente de détournement de pouvoir.
Cependant, on notera qu'il n'y a pas là un élément suffisant car :
1°. Les autres fonctions de l'Etat (législative et judiciaire ou

juridictionnelle notamment) comportent cette même finalité ;
2°. La définition de l'intérêt général est extrêmement malaisée et, par

conséquent, variable au point que celui-ci est, pour cela, considéré parfois
comme une « notion-caméléon» ;
3°. Il arrive souvent que les particuliers (personnes physiques ou

morales de Droit privé) poursuivent des activités d'intérêt général ; on
pense ici aux Associations de bienfaisance Organisations non

gouvernementales ou « ONG » en sigle qui, depuis un certain temps et pour
diverses raisons et/ou motivations qu'on n'évoquera pas ici, pullulent en
RDC.
B) L'OBJET DE LA FONCTION.
Dans la classification traditionnelle des fonctions de l'Etat

(fonctions législative, exécutive et judiciaire ou juridictionnelle,
l'administration était définie, au 19ème siècle, comme se confondant avec la
fonction exécutive ; elle apparaissait donc comme une fonction d'exécution
des lois.
Cette définition ne peut plus être retenue car :
1°. La fonction législative consiste à émettre des règles de

portéegénérale et impersonnelle ; or, aujourd'hui, l'Administration est
chargée non seulement d'exécuter ces normes mais également d'en émettre
d'autres.
En effet, depuis 1965 d'abord (régime d'exception issu du coup

d'Etat du 24 Novembre) et 1967 ensuite jusqu'à nos jours, elle peut le faire
en dehors de l'intervention d'une loi ; on pense notamment à des décrets ou
ordonnances-lois qui ont jalonné l'histoire politique et constitutionnelle du
pays et à la constitutionnalisation du pouvoir réglementaire autonome
depuis 1967 jusqu'à ce jour ;
2°. Cette définition confond, il faut le signaler ici, l'activité

administrative et l'activité du gouvernementale à l'intérieur de la fonction
exécutive ; deux activités différentes appelant, en cas de litiges ou
contentieux, également des solutions différentes.
En dehors de la classification tripartite des fonctions de l'Etat, on

peut également se placer dans le cadre d'une autre classification de celles-
ci. ; L'Etat exerçant deux fonctions plus ou moins mêlées du reste et se
présentant comme suit :
 Il légifère, c'est-à-dire réglemente la vie sociale, ordonne la

conduite des membres de la société ;

 Il fournit aux membres de la collectivité des services ou des
biens (services immatériels ; ordre public ; services matériels ;
communications ; prestations d'assistance
Dès lors, la question suivante se pose au sujet de cette typologie

bipartite des fonctions de l'Etat : où se place ici la fonction administrative ?
L'Administration n'est pas chargée d'une de ces fonctions ; elle participe à
toutes les deux :
1°. Elle participe à la réglementation de l’activité des particuliers, au moyen

des règlements et d'ordres individuels : elle assure l'exécution des lois ; elle
maintient l'ordre public ; elle encourage les activités d'intérêt général
2°. Elle participe à la fourniture de biens et de services ; ce rôle pouvant

s'exercer de deux manières :
 tantôt, l'Administration prétend agir seule et interdire une activité

analogue chez les particuliers (services dotés d'un monopole de
Droit) ; on pense, aujourd'hui, aux cas de la Défense nationale et de
la Sécurité du territoire, des Affaires étrangères etc. pour les services
publics en régie ; aux entreprises publiques avant leur transformation
en sociétés commerciales telles que la GECAMINES, la SONAS,
l’ONATRA etc. constituant un secteur monopolisé en faveur de
l'Etat.
 tantôt, elle permet aux particuliers d'exercer une activité parallèle à
la sienne (services non monopolisés) ; aujourd'hui c'est le cas de
l'enseignement supérieur et universitaire en RDC depuis 1986 où ce
secteur est devenu concurrentiel.
Il n'est donc pas possible ici de discriminer la fonction

administrative parmi les fonctions de l'Etat. Puisqu'une discrimination
horizontale n'est pas possible, on peut rechercher si verticalement à
l'intérieur de la fonction de l'Etat n'apparaît pas la fonction administrative.
Effectivement, il est possible d'opérer une différenciation verticale de deux
fonctions de l'Etat:
La première, à savoir la fonction politique, elle consiste à prendre

les décisions de principe, à définir les options fondamentales de la société.

Cette fonction englobe non seulement la fonction dite législative,
mais encore une fonction Gouvernementale ; le gouvernement dans les
Etats modernes, n'étant pas seulement chargé de mettre en application des
volontés du Parlement, mais disposant également d'un domaine autonome
dans lequel son activité n'est pas conditionnée par l'existence de décisions
parlementaires préalable.
La fonction administrative consiste alors à mettre en application

les principes posés par l'exercice de la fonction politique, à réaliser les
interventions de l'Etat dans un cadre préétabli.
Quelle que soit son importance sociale déjà soulignée dans le

développement antérieur, cette fonction présente un caractère second,
conditionné ; elle s'exerce dans les limites qui lui sont tracées
préalablement. C'est dans cette optique qu'un célèbre auteur américain,
Léonard Whrite a pu écrire, à son sujet, à son sujet que « Définie de
manière large, l'administration publique est l'ensemble des opérations qui
tendent à l'exécution des décisions prises pour la conduite des affaires
publiques ».
Il faut le reconnaître : la distinction des deux fonctions est, du

reste, fort malaisée ; et il n'est pas possible de leur assigner des caractères
permanents, immuables. On ne les opposer sur le terrain de la généralité
et/ou de l'impersonnalité et encore moins de la spécialité de leurs actes
respectifs car ;
1o. La fonction politique comporte souvent des décisions de caractère

général, mais elle peut aussi s'exprimer dans des solutions particulières
(voir cas du Premier ministre PE Lumumba consécutif à l'impasse politique
entre lui et le Président J Kasa-Vubu en 1961, entre le Chef de l'Etat et le
Premier ministre Moïse Tshombe Kapend en 1965, le Président Mobutu et
le Premier ministre Léonard MulambaNyunyi en 1966, le même Président
et le Premier ministre E.Tshisekedi wa Mulumba en 1994 et plus près de
nous celui du Général, ancien bras droit du Général L. Nkunda) ;
2°.La fonction administrative peut, elle aussi, se manifester bien dans des
actes spéciaux (cas de nomination, suspension ou révocation d'un haut
fonctionnaire de l'Etat) que dans des décisions à caractère général (cas de
règlements administratifs)

De même, il est impossible de distinguer ces deux fonctions quant
à leur contenu. En effet, en théorie, comme en pratique, le domaine des
affaires politiques et des affaires administratives n'est pas immuable ; il
varie selon les lieux et les moments.
On peut illustrer cela par deux exemples suivants ;
1o. Les problèmes de nomination ou promotion de hauts

responsables dans certains grands corps de l'Etat (Magistrature, Diplomatie,
Armée, Police, Enseignement supérieur et universitaire notamment)
revêtent purement administratif. Certains cercles ou milieux congolais au
contraire, ils constituent une question politique au plus haut niveau. Il en est
de même de la suppression de certaines institutions de l'ESU décidée
dernièrement par le responsable de ce secteur les ayant jugées non viables
et/ou ne répondant pas à des standards internationaux ;
2°. Les relations internationales et/ou diplomatiques de la RDC avec

d'autres sujets de Droit international se rattachent en principe à la fonction
politique ; elles peuvent cependant, dans de nombreux cas, demeurer sur le
plan administratif.
Ce qu'il faut toutefois retenir c'est que dans le prolongement de la

fonction politique, c'est-à-dire de la fonction législative et de la fonction
gouvernementale, la fonction administrative peut se caractériser de la
manière suivante :
 La fonction administrative peut être analysée en une triple mission ;

Exécution des lois. L'Administration assure l'exécution des lois : au
moyen d'actes juridiques généraux (règlements d'application) ou
particuliers ; -au moyen d'actes matériels. Elle veille au respect des
lois par les personnes privées (Contrôle) et peut les contraindre en
les déférant aux tribunaux ou parfois en leur appliquant des sanctions
administratives ou en utilisant la contrainte matérielle.
 Activité normative.
En dehors de toute exécution d'une loi, l'Administration a le

pouvoir d'émettre des règlements administratifs dans le domaine qui n'est
pas réservé au Législateur par la Constitution; il s'agit de règlements
autonomes consacrés, pour la première fois et en inspiration de la

Constitution française du 04/1958 en vigueur, par la Constitution du 24 Juin
1967 et repris par toutes les Constitutions congolaises postérieures, y
compris celle dul 8/02/2006 en vigueur (art. 122 à 123 et 128).
Elle peut, dans les mêmes conditions, prendre les actes juridiques
particuliers, obligatoires pour leurs destinataires.
Générales ou individuelles, ces normes constituent des

déterminations impératives pour les particuliers ou les membres du
personnel administratif.
 Gestion des services publics, c'est-à-dire des activités assurées dans

l'intérêt général par l'Etat ou les autres personnes publiques en vue de
rendre au public diverses prestations décidées par le Pouvoir politique.
On se rappellera en passant que le terme service public ou « SP »

en sigle, qui correspond à une notion essentiellement du Droit administratif,
désigne une activité à but d'intérêt général exercée par :
Io. Une personne publique ;
II°. Une personne privée sous le contrôle de l'Administration.
Si l'on observe que l'exécution des lois et l'activité normative de

l'Administration peuvent, à bien des égards, être vulgarisées comme des
services publics, on pourrait définir la fonction d'administration comme
celle de gestion des services publics.
Cependant :
1o. L'Administration a des activités qui ne sont pas des services publics
faute de but d'intérêt général ; on pense, par exemple, au domaine privé ;
2°. L'activité du législateur et celle de la justice constituant des

services publics. Il faut donc, comme on le voit,
d'autres éléments de précision.
A) LES MODES D'EXECUTION DE LA FONCTION.

Cette fonction s'exerce par le moyen d'actes juridiques dits actes
administratifs. Ces actes se distinguent, selon certains critères dont le
critère organique retenus généralement par certains auteurs :
1o. Des actes législatifs émanant du Parlement et soumis à un certain

contrôle juridique ;
2°. Des actes juridictionnels émanant d'organes juridictionnels et soumis

également à unrégime particulier.
CONCLUSION :
Que dire des développements qui précèdent ?
Sur la base de ces développements, on affirmera que « la fonction

administrative est la fonction de l'Etat ou des autres personnes publiques
qui constitue à prendre, dans l'intérêt général, des actes administratifs en
vue de l'exécution des lois, de l'établissement et de l'application d'autres
normes et de la gestion des services publics ».
Il importe de noter que nécessairement succincte, cette définition

ne fournit pourtant pas un véritable critère de la fonction administrative.
Normalement, la fonction gouvernementale, qui est l'une des membranes de
la fonction exécutive l'autre étant celle-ci, s'exerce en RDC, comme du
reste dans d'autres pays dont notamment la France et la Belgique, par des
actes qui ne se distinguent pas des actes administratifs quant à leur
dénomination (exemple : l'ordonnance du Chef de l'Etat nommant un
Premier ministre et l'ordonnance de la même autorité révoquant, cette fois-
ci, le Secrétaire général d'un département ministériel).
§2. LA NOTION ORGANIQUE DE L'ADMINISTRATION (Les

institutions administratives)
Si l'on considère maintenant l'administration non plus dans la

fonction qu'elle exerce, mais dans les institutions dans lesquelles elle
s'incarne, on aboutit à la constatation suivante :

L'analyse juridique révèle que l'administration consiste dans des
personnes juridiques qui agissent au moyen de certains organes ou autres
autorités administratives.
Il convient alors de rechercher si la considération des personnes

juridiques et des organes juridiques permet de définir l'administration à ce
point de vue.
A) LES PERSONNES ADMINISTRATIVES (OU PUBLIQUES).
Le commerce juridique administratif met en présence les

particuliers, d'une part ; certaines personnes juridiques, d'autre part,
auxquelles on donne le nom de personnes administratives.
La plus importante de ces personnes est évidemment l'Etat, mais il

en est un grand nombre d'autres :
I) DES PERSONNES A CARACTERE TERRITORIAL telles que les

entités territoriales décentralisées ou « ETD » en sigle (villes, communes,
secteurs et chefferies) auxquelles s'ajoutent les provinces qui, sous la
Constitution du 18/02/2006 en vigueur, ont un statut juridique hybride ;
II) DES PERSONNES POUR LESQUELLES LE CARACTERE

TERRITORIAL N'EST PAS PREDOMINANT, TELS LES
ETABLISSEMENTS PUBLICS OU « E P » EN SIGLE. (Ex. :
universités officielles, instituts officiels d'enseignement supérieur et
universitaire, les entreprises publiques).
Les personnes publiques ou personnes administratives se

différencient, selon certains critères, des personnes privées .Leur ensemble
constitue l'Administration ; dans ce cas, celle-ci s'écrit avec majuscule.
B) LES AUTORITES ADMINISTRATIVES
Chaque personne publique possède un certain nombre d'organes

autrement appelés autorités administratives qui prennent des actes
juridiques en son nom. Par exemple :
o le Parlement et le Premier ministre sans oublier le Président de la

République sont des organes de l'Etat ;

o le Gouverneur de province et l'Assemblée provinciale sont des
organes de la province ;
o le Maire d'une ville et le Conseil urbain sont des organes de la
Ville ;
o le Bourgmestre et le Conseil communal sont des organes de la
Commune etc.
Parmi ces organes, certains seulement sont qualifiés organes

administratifs. Leur détermination présente une importance fondamentale
puisque, comme on l'a déjà indiqué, le caractère juridique des actes publics
dépend des organes dont ils émanent.
A cet égard, le Droit congolais, tout comme les Droits belge et

français dont il s'inspire énormément pour plusieurs raisons qu'on
n'évoquera pas ici, comporte une distinction fondamentale des : -1° organes
législatifs ; -2° organes administratifs ; -3° organes juridictionnels
(judiciaires).
On aboutit ainsi à la définition suivante : « L'Administration est

l'ensemble des personnes juridiques dites personnes administratives
représentées dans la vie juridique par les organes ou autorités
administratives ».
On notera que la distinction ci-dessus opérée, distinction qui se

traduit par le régime juridique différent des actes des trois catégories, est
effectuée :
 Soit sur la base de textes (la Constitution définit l'organe

législatif ; divers textes déterminent les juridictions) ;
 Soit parfois par la jurisprudence qui détermine le caractère d'un
organe en fonction d'un acte ou inversement.
SECTION III : LES RELATIONS DE DEUX NOTIONS.
Ces deux définitions (organique et fonctionnelle) ont été établies

indépendamment l'une de l'autre. Il importera de rechercher alors dans
quelle mesure elles se recoupent.

§1. A DE NOMBREUX EGARDS, LES DEUX DEFINITIONS SE
REJOIGNENT, SE RECOUPENT.
Les organes, agissant au nom des personnes administratives,

exercent la fonction administrative, c'est-à-dire assurent l'exécution de la loi
; gèrent un service public ou accomplissent d'autres fonctions
administratives.
§2 PAR CONTRE, IL N'EN VA PAS AINSI DANS TOUS LES CAS.
En effet, il arrive que la fonction administrative soit exercée par

des personnes privées distinctes des personnes administratives.
Cette situation, longtemps de portée limitée s'est assez largement

répandue depuis quelques années.
On assiste, selon la formule du doyen Vedel, à la « prise en

charge des services publics par des organismes privés », phénomène dont
on verra plus tard dans les développements ultérieurs les formes et les
raisons.
L'exemple traditionnel est celui de la concession de service public

ou « CSP » en sigle. L'Administration ne désirant pas assurer la gestion
d'un service public déterminé, charge de celle-ci un particulier ou
concessionnaire, qui agit sous son autorité et sous son contrôle,
Cette situation interdit d'assimiler complètement la définition

matérielle et la définition organique. Elle conduit à compléter les
définitions précédentes par la formule suivante : « Il y a administration
lorsque la fonction administrative est confiée à des personnes privées
agissant sous l'autorité et le contrôle des personnes administratives ».
Ce complément permet de ne plus sous-estimer ou passer sous

silence le rôle d'organismes à objets divers qui pullulent en RDC sous de
nombreuses dénominations telles que certaines Organisations non
gouvernementales et Associations sans but lucratif ou « ONG » et « ASBL
» en sigle.

CHAPITRE II : LE DROIT ADMINISTRATIF.
L'existence du Droit administratif suppose que l'Administration est

soumise au Droit ; il s'agit là d'un principe essentiel ou principe de légalité,
qui sera étudié ultérieurement dans ce cours.
Ainsi, l'Administration est soumise au Droit. Les personnes

privées, les personnes physiques ou morales le sont également. Mais s'agit-
il du même Droit ?
Dans la tradition juridique anglo-saxonne (ex. : USA, Grande-

Bretagne, Australie etc.), le principe dit de « Ruleof Law » (ou Règle de
Droit), principe analysé notamment en Grande-Bretagne par A.V. Ducey à
la fin du 19ème siècle, veut que l'Administration publique soit soumise aux
mêmes règles de Droit que les particuliers, personnes physiques ou morales
de Droit privé.
Dans un pays comme la RDC, lequel s'inspire énormément de la

France pour de nombreuses raisons à la fois culturelles et scientifiques bien
connues, au contraire, il est admis que le principe de légalité n'exige pas
l'identité du Droit applicable à l'Administration et aux personnes privées.
L'Administration peut être soumise au Droit particulier.
Dans le corps de ce cours, on va étudier les caractères généraux de

ce Droit, avant d'en examiner les sources.
SECTION I : LA DUALITE DU DROIT APPLICABLE A

L'ADMINISTRATION
L'Administration est, en effet, soumise à deux catégories de règles

de Droit.
Dans le plus grand nombre de cas, il s'agit de règles de Droit

public, différentes de celles qui s'appliquent aux personnes privées ; on
parle ici souvent de règles exorbitantes du Droit commun, c'est-à-dire à
des règles non identiques, sous certaines réserves près, à celles qui
s'appliquent aux personnes privées.

§1. LES RAISONS DE LA DUALITE.
A) L'IMPOSSIBILITE DE L'APPLICATION EXCLUSIVE DU
DROIT COMMUN, Peut-on soumettre l'Administration uniquement
au Droit commun, à celui qui s’applique entre particuliers ?
En dépit de la conception anglo-saxonne déjà évoquée
antérieurement, conception qui,du reste, ne s'est jamais appliquée
totalement, ce qu'on peut dire c'est qu'il paraît impossibleou, mieux,
difficile de soumettre totalement l'Administration au Droit privé pour
deuxcatégories de raisons suivantes ;
I) LES RAISONS HISTORIQUES.
Il en va ainsi pour des raisons historiques. En effet, le Droit

administratif a fait son apparition à une époque où il était extrêmement
difficile d'admettre que l'Etat était soumise au Droit, qu'il pouvait être
contrôlé à cet égard par les tribunaux car considéré à la fois comme une
puissance souveraine et commandante ; bref, « une puissance des
puissances » dans l'ordre temporel.
Selon la formule utilisée par certains auteurs dont P. Weill,

l'existence du Droit administratif était une sorte de « miracle ». Cependant,
si les Pouvoirs publics ont fini par admettre que l'Administration pouvait
être soumise à des règles de Droit, il était hors de question de la placer sur
le même plan que les personnes privées (physiques et/ou morales de Droit
privé), de la soumettre aux mêmes règles ; les textes et la jurisprudence ont
donc ainsi dégagé un certain nombre de règles particulières à
l'Administration.
Ainsi, par exemple, alors que le Droit civil admettait la

responsabilité civile des personnes privées (voir l'équivalent de l'article 258
du Code civil congolais livre III, par exemple), l'Etat a été considéré,
pendant longtemps, comme civilement irresponsable.
Cette solution n'a été écartée, dans son ensemble, qu'au début du
20Bmesiècle (A. de Laubadère, pp 651-726).
II) LES RAISONS DE CARACTERE PLUS THEORIQUE
D'autres raisons, de caractère plus théorique, tiennent au fait que

les principes qui dominent le Droit privé ne peuvent, pour certains d'entre
eux au moins, s'appliquer à l'activité administrative :

D'une part, on peut observer, en effet, que le Droit privé est
dominé par un principe essentiel, celui de l'autonomie de la volonté, selon
lequel le sujet de Droit est libre d'agir à son gré dans les limites des lois, de
l'ordre public et des bonnes mœurs ;
D'autre part, les sujets de Droit agissent essentiellement dans leur

intérêt personnel ; les droits qu'ils exercent sont des droits subjectifs, c'est-
à-dire inhérents au sujet de Droit.
Or, ces principes ne peuvent s'appliquer en ce qui concerne

l'Administration. On ne peut concevoir une liberté complète de l'autorité
administrative sous la seule réserve de l'ordre public et des bonnes mœurs.
Cette autorité exerce une mission qui lui est conférée dans l'intérêt et dont
les termes sont déterminés par la loi que l'Administration a pour mission
d'exécuter. Si l'autorité administrative dispose d'un certain degré de liberté
(pouvoir discrétionnaire), elle n'en est pas moins placée, dans ce cas, dans
le cadre des règles de Droit. Le plus souvent, du reste, ses actes sont soumis
à de nombreuses règles importantes ; sa compétence est « liée ».
En plus, on ne peut parler, à propos des personnes administratives

et des autorités administratives, des droits subjectifs, au moins au sens
habituel de ce terme ; on parle, en Droit public, de « compétences » des
personnes et/ou autorités publiques. La différence du droit subjectif et de
la compétence n'est pas de simple vocabulaire. La compétence est un titre,
conféré par une règle de Droit, qui en détermine, de manière précise, le
titulaire, le contenu et certaines modalités d'exercice.
III) LES RAISONS D'ORDRE PRATIQUE.
Le fonctionnement de l'Administration ne peut, dans bien des cas,

obéir au Droit privé ; la tâche administrative, plus qu'aucune activité privée,
présente un caractère d'utilité générale qui postule des règles juridiques
spéciales.
Ainsi, par exemple, si, pour la construction d'une route,

l'Administration ne disposait que des procédés de Droit commun (cas de
contrats librement débattus), cette tâche pourrait difficilement être menée à
bien. Aussi, est-il nécessaire de lui conférer des prérogatives spéciales, par
exemple, le droit d'expropriation, qui lui permet d'exiger du propriétaire
la cession des terrains à l'exécution du travail public.

Plus largement, l'Etat, dans ses différentes activités, ne peut guère
se concevoir sans des « prérogatives régaliennes » ; droit de juger, d'établir
des règles juridiques obligatoires, de lever l'impôt, de sanctionner etc.
Dans l'Etat de Droit, la prééminence de l'Etat ne se traduit pas

comme un phénomène de force, mais s'exprime comme l'attribution, à son
profit et dans l'intérêt général, de privilèges juridiques.
IV) L'EXISTENCE DE DEUX ORDRES DE JURIDICTIONS
En effet, dans les pays dont par exemple la France dont s'inspire
énormément le nôtre pour plusieurs raisons, l'existence des règles juridiques
particulières à l'Administration nous apparaît avoir été largement
développée par un phénomène que l'on ne rencontre pas dans tous les Etats
de Droit, l'existence de deux ordres de juridictions ; les juridictions
administratives et les juridictions judiciaires (ou ordinaires).
On notera que timidement et partiellement consacré par les

Constitutions et lois organiques antérieures (voir, à ce sujet: la L.F. du
19/05/1960 relative aux structures du Congo en ses Sections II et III du
Titre VI portant Cour constitutionnelle ; la Constitution du 1 er Août 1964 en
son article 126 ; la Constitution du 24/06/1967 en son article 60 ; l'Acte
constitutionnel de la Transition du09/04/1994 en son article 102 ; la
Constitution de la transition du 04/04/2003 en ses articles 148 et 149), le
système juridictionnel à la française a été, à peu de différences près,
consacré par la Constitution du 18/02/2006 en vigueur en ses articles 153 àl
55 et 161, al. 4.
Dans ce système, ce sont les juridictions administratives qui :

 connaissent de la plus grande part, mais pas la totalité, des litiges
concernant l'administration ;
 appliquent à celle-ci, sauf exception très limitée, les règles de Droit
public ou règles exorbitantes ; beaucoup de ces règles résultent de la
jurisprudence et ont par ailleurs tendance à s'y développer et
diversifier.
B) LES INCONVENIENTS DE L'APPLICATION A

L'ADMINISTRATION D'UN DROIT PARTICULIER (DROIT
PUBLIC, DROIT « EXORBITANT »).

Les développements antérieurs ont pu donner l'impression qu'un
processus irréversible conduisait à soustraire l'Administration au Droit
commun.
En réalité, comme on le verra dans les développements ultérieurs,

il n'en va pas ainsi, Depuis quelques années, s'est manifestée, au contraire,
une tendance à développerl'application à l'Administration du Droit
commun.
Les motifs de cette tendance sont essentiellement des motifs

pratiques et se résumentcomme suit :
1o. D'abord, les règles exorbitantes du Droit commun, tout en assurant la

poursuite du but d'intérêt général qui est imparti à l'Administration, se
révèlent souvent d'application lourde et gênante.
C'est ainsi que dans le but de simplification et de commodité et,

partant, de souplesse ou fluidité des actions ou activités de l'Administration,
il est préférable d'autoriser, dans certains cas, celle-ci à utiliser les procédés
de Droit privé. Comme on le verra, c'est ce qui s'est passé en matière de
contrats.
2°. D'autre part, l'intervention de l'Etat dans un domaine économique

(activités industrielles, commerciales et/ ou autres) l'a conduit à assurer des
activités analogues à celles de particuliers (personnes physiques ou morales
de Droit privé) : par exemple à gérer des entreprises industrielles ou
commerciales (voir, à ce sujet, cas des entreprises publiques dont la plupart
sont transformées en sociétés commerciales par le décret n° 09/12 du
24/04/2009 du Premier ministre appliquant la loi n° 08/007 du
07/07/2008) .
L'expérience a, en effet, montré que l'application à ces activités

des règles exorbitantes du Droit commun s'avérait non seulement difficile,
mais également gênante. Il a paru préférable de donner aux entreprises
économiques de l'Administration une forme et des règles de
fonctionnement analogues à celles des entreprises privées et pour cela de
les soumettre à l'application du Droit commun.
3°. Certaines activités administratives sont assurées aujourd'hui par des

organismes privés.

Ces organismes conservent, dans une large mesure, leur statut de
Droit commun. Mais en outre, quant à l'exercice de la fonction qui leur est
confiée, des règles exorbitantes ont été, dans de nombreux cas, écartées. Il a
paru préférable, en effet, d'unifier le régime juridique applicable à ces
activités et de le soumettre, en principe, au Droit commun. 4°. Enfin,
l'Administration a été amenée à créer des organismes qui sont en apparence
privés mais qui, en réalité, relèvent totalement ou quasi totalement de
l'Etat ; c'est le cas, par exemple de :
-certaines entreprises publiques telles que des banques nationalisées dont le

capital appartient entièrement à l'Etat ;
-Sociétés d'économie mixte dans lesquelles l'Etat ou toute autre Collectivité

territoriale décentralisée (cas de la province, la ville, commune, secteur ou
chefferie) est l'associé majoritaire, c'est le cas, aujourd'hui de la MIBA dont
plus de 85% du capital social estsemble-t-il, détenus par la RDC ;
-aujourd'hui, toutes les sociétés commerciales substituées aux anciennes

entreprises publiques transformées (voir cas de GECAMINES, SNCC,
SONAS, REGIDESO, SN EL, ONATRA etc.).
La forme juridique (Société) dont ces organismes sont

désormais dotés permet donc l'application du Droit privé.
§ 2. LES ELEMENTS DE LA DUALITE.
A) LE DROIT EXORBITANT.
Pour la plus large part de son activité, l'Administration est soumise

à des règles particulières, règles de Droit public ou, encore, « règles
exorbitantes du Droit commun ».
Mais que faut-il entendre par règles exorbitantes du Droit

commun ?
Cette notion doit être précisée car elle est souvent mal comprise.
On pense généralement que la règle exorbitante est celle qui donne à
l'Administration une supériorité, un privilège que ne lui conférerait pas le
Droit commun.

En effet, comme l'a montré Jean Rivero dans « Existe-t-il un
critère du Droit administratif? », article qu'il publia dans la Revue de Droit
public en 1953, il n'en est pas toujours ainsi. La règle exorbitante est la
règle différente de celle du Droit commun. Elle peut conférer un privilège à
l'Administration, mais elle peut aussi constituer un amoindrissement, un
désavantage par rapport au Droit commun.
D'où ces deux propositions :
I. LA REGLE EXORBITANTE PEUT CONFERER A

L'ADMINISTRATION DES PRIVILEGES PAR RAPPORT AU
DROIT COMMUN.
On dit que le « Droit administratif est un Droit de personnes

inégales. »
Empruntée à Hauriou, cette formule traduit éloquemment un des

caractères fondamentaux du Droit administratif, un de ceux qui l'opposent
plus nettement au Droit civil
Alors qu'un des fondements du Droit civil consiste dans l'égalité

juridique des sujets de Droit, les rapports de Droit administratif sont
souvent inégalitaires.
Cette inégalité concerne ;
a) les relations entre l'Etat et les autres personnes publiques qui sont,
de différentes
manières, subordonnées à celui-ci.
On pense ici aux Collectivités infra-étatiques, lesquelles peuvent

être :
 soit les personnes administratives territoriales ou « PAT » en

sigle (voir, par exemple : l'Etat fédéré dans un Etat fédéral, la province dans
un Etat unitaire décentralisé dans lequel elle peut être une ETD ou une
Collectivité à statut juridique hybride et les autres ETD dont la ville, la
commune, le secteur et la chefferie),

 soit les personnes administratives spécialisées ou « PAS » en sigle
autrement appelées personnes administratives techniques (voir, par
exemple, cas des établissements publics ou « EP » en sigle dont, par
exemple, la RVF, l'OGEFREM, l'ACP, la RTNC, le FPI, l'INSS, l'UNILU,
l'UNIKIN, l'UOM etc.) ;
b) également les relations des personnes publiques et des personnes

privées (physiques et/ou morales de Droit privé).
On rencontrera, dans ce cours, de nombreux exemples de

prérogatives. Il est utile cependant d'en donner tout de suite certains
exemples que voici ;
1) Privilèges de l'Administration dans ses actes juridiques

unilatéraux.
En Droit privé, l'acte juridique unilatéral (par exemple : testament,

reconnaissance d'enfant) ne peut créer à lui seul des obligations.
L'obligation, en effet, ne peut résulter que de la loi (au sens large) et de
consentement de l'obligé.
En Droit administratif, au contraire, certains actes (réglementaires

ou particuliers autrement appelés individuels) peuvent créer des obligations
pour leurs destinataires. Ces actes sont obligatoires et l'administré ne s'y
conformant pas encourt des sanctions.
Concernant l'exécution de ces actes, l'Administration peut y

procéder même si l'administré intéressé en conteste la validation, sans avoir
besoin de l'intervention préalable d'un juge ; il s'agit du privilège
d'exécution d'office.
L'exécution forcée des règlements et des lois au moyen de la

contrainte naturelle est possible à certaines conditions. L'Administration
peut y recourir :
 si un texte législatif l'y autorise ;

 mais en outre, elle peut le faire si les textes n'ont pas prévu de
sanctions pénales à l'égard du récalcitrant, ou encore qu'il y a
urgence absolue à assurer l'application de la loi ou du règlement.

2. Privilèges de l'Administration dans ses contrats.
En Droit privé, deux principes fondamentaux ci-après s'appliquent

aux contrats : -l'.le principe d'égalité des contractants ; d'où découle, par
exemple, la théorie des vices du consentement ;
2) le principe d'immutabilité du contrat ; celui-ci ne peut être résilié

ou modifié qued'accord entre parties ou, comme on dit encore, de «
commun accord » entre celles-ci.
Au contraire, lorsque l'Administration passe des contrats de Droit

public (contrats administratifs), ces principes cessent de s'appliquer. Il n'y a
plus égalité entre les parties.
La supériorité de l'Administration s'affirme de différentes manières

dont voici deux primordiales :
 Elle peut contrôler et diriger l'exécution du contrat par son partenaire

(cocontractant), lui infliger des sanctions etc. ;
 de même, le principe d'immutabilité est battu en brèche,
l'Administration peut, à certaines conditions, procéder, de manière
unilatérale, à la modification et/ou à la résiliation du contrat.
3. En ce qui concerne ses dettes, l'Administration dispose d'une

prescription abrégée de 4 ans (prescription quadriennale) alors qu'en Droit
commun la prescription est normalement de 30 ans.
4. L'Administration dispose également de privilèges dans ses procès,
par exemple :
 Le juge (judiciaire ou administratif) ne peut prendre un acte

juridique administratif lorsque l'Administration se refuse
illégalement à le prendre ;
 Il ne peut condamner celle-ci à une obligation de faire, à une
astreinte sauf si une loi le prévoit expressément, lui adresser une
injonction.
On notera que les prérogatives conférées à l'Administration dans

l'intérêt général ne sont pas l'expression d'une sorte d'arbitraire. Elles sont,
en effet, régies par diverses règles juridiques écrites ou non écrites. Leur

mise en œuvre dans des conditions irrégulières entraîne des sanctions. Le
juge peut annuler l'acte mettant en œuvre la prérogative, condamner
l'Administration à une indemnité lorsque l'exercice irrégulier du privilège
cause un dommage.
 Dans certains cas, le juge peut même priver l'Administration de la

prérogative, par exemple :
- l'Administration, qui dispose du privilège d'exécution d'office et qui peut

exécuter l'acte, même si la légalité est contestée et si elle est attaquée
devant le juge, peut se voir ordonner par le juge de surseoir à l'exécution de
l'acte tan qu'il n'aura pas été procédé à l'examen de sa validité ;
- ou encore, le privilège consistant à ne plus recevoir d'injonction du juge

est écarté dans le cas
de « voie de fait » ; en présence de cette grave irrégularité administrative, le

juge judiciaire, qui est compétent, peut ordonner à l'Administration de
mettre fin à l'irrégularité.
III. LA REGLE EXORBITANTE PEUT LIMITE

L'ADMINISTRATION PAR RAPPORT AU DROIT
COMMUN.
On rencontrera de nombreux exemples de ces limitations. Ainsi :
a) Dans la gestion de ses biens, surtout de ceux qui constituent le

domaine public, l'Administration n'a pas les mêmes facultés qu'un
particulier. Deux exemples ci-après peuvent corroborer cette situation :
1. Les libéralités lui sont interdites, l'aliénation est impossible ou, tout au
moins, subordonnée à la fin de l'affectation du bien à un intérêt public ;
2. Dans la passation de ses contrats, l'Administration n'est pas libre. Elle ne
peut contracter avec qui elle veut et se trouve parfois obligée de traiter avec
la personne désignée à la suite de la procédure d'adjudication ou d'appel
d'offre.
Signalons que le Parlement vient de voter un projet de loi

extrêmement important et attendu en la matière ; il s'agit du Code des
marchés publics.

Ce Code remplace celui de 1969 devenu, affirment ses initiateurs
et concepteurs, obsolète pour ne pas dire archaïque. Il s'inscrirait dans la
lutte contre ce qu'il est convenu d'appeler les antivaleurs observées dans ce
secteur. Sa promulgation par le Président de la République et sa publication
dans le Journal Officiel ou « JO » en sigle permettront d'en dégager les
points forts et les points faibles par rapport au précédent.
B) LE DROIT COMMUN.
Dans des cas relativement nombreux, l'Administration n'est plus

régie par le Droit exorbitant mais obéit au même Droit que les particuliers,
au Droit commun. Quelques exemples ci-dessous peuvent être évoqués au
titre d'illustration ; d'où les propositions suivantes :
I. EN CE QUI CONCERNE LES CONTRATS, l'Administration peut,

dans certains cas, ne pas passer des contrats « administratifs » de Droit
public comportant les prérogatives évoquées supra. Elle passe alors
des contrats de Droit privé autrement appelés contrats
« Administratifs » de Droit commun ; contrat de vente, de mandat, de

location, etc. soumis aux règles de la théorie des obligations en Droit civil ;
II. EN CE QUI CONCERNE LES MEMBRES DU PERSONNEL, à

côté des agents publics (fonctionnaires au sens large) soumis au
régime de Droit public, exorbitant du Droit commun, on trouve
également des salariés privés de l'Administration soumis au Droit
commun du travail ;
III. DANS LE DOMAINE DES BIENS, si l'Administration dispose de
biens affectés à l'usage du public et/ou des services publics et qui, de
ce fait, sont soumis à des règles exorbitantes (domaine public) et l'on
aura ici le Droit administratif des biens, d'autres biens qui ne
correspondent qu'à un intérêt financier et patrimonial (forêts,
jardins zoologiques ou botaniques etc.) relèvent du Droit privé et plus
précisément du Droit civil des biens ; il s'agit du domaine privé.
§3. LA RELATIVITE DE LA DISTINCTION.
L'opposition du Droit exorbitant et du Droit commun dans le

régime juridique applicable à l'Administration n'est pas aussi tranchée que
l'on pourrait le croire et ce pour des considérations majeures suivantes :

A) En effet, il y a une certaine graduation entre la règle exorbitante
et celle de Droit commun.
On peut, à cet égard, distinguer trois cas que voici ; I- Il existe, en

Droit administratif, certaines règles qui n'ont aucun équivalent en Droit
privé. Exemple ;
Le Droit civil admet le principe de l'immutabilité des contrats ; le

débiteur, qui voit sa situation empirée par le fait de la conjoncture
économique, ne peut se dégager de ses obligations, ni imposer à son
créancier leur allégement.
Au contraire, dans les contrats administratifs, celui qui traite avec

l'administration peut, à certaines conditions, réclamer à celle-ci une
indemnité à raison des circonstances imprévisibles qui ont bouleversé
l'économie du contrat (théorie de l'imprévision).
Comme le notent si bien Martine Lombard et Gilles Dumont, la

théorie de l'imprévision dont question ci-dessus « est issue du principe de
continuité du service public, même si elle s'applique désormais à l'ensemble
des contrats administratifs. Afin que l'objet du contrat puisse être poursuivi,
la collectivité doit subvenir à l'équilibre financier du contrat qu'elle a
conclu, lorsqu'un événement imprévisible et extraordinaire survient qui
bouleverse l'économie générale du contrat, même si l'état d'imprévision
n'exonère pas le cocontractantde l'Administration de la réalisation des
obligations qu'il s'est engagé à exécuter n (p. 258).
D'origine jurisprudentielle car consacrée par un arrêt du Conseil

d'Etat français, qui est juge suprême dans l'ordre administratif, cette théorie
est, pour être utilisée, soumise à 4 conditions que suivantes:
1. l'imprévisibilité de l'événement qui met en cause les conditions

d'exécution du contrat prévues à l'origine (exemple : la foudre qui détruit
partiellement ou totalement l'ouvrage utilisé par le cocontractant de
l'Administration se trouvant ainsi dans des difficultés de respecter le délai,
par exemple, de livraison de l'ouvrage ;
2. l'indépendance de l'événement par rapport à la volonté du

cocontractant de l'Administration. On dit qu'il doit être étranger à celle-ci ;

3. le bouleversement véritable de l'économie générale du contrat;
4. la permanence du bouleversement du contrat.
Au sujet de cette théorie, deux observations ci-après méritent d'être

formulées :
-la première c'est qu'elle a son origine dans l'arrêt du Conseil d'Etat
français ou « CE » en sigle du 30/03/1916, rendu dans l'affaire opposant la
Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux contre la ville de Bordeaux ;
-la seconde, elle peut également être utilisée par le cocontractant de

l'Administration qui peut être amené à exiger des prestations
complémentaires qui ne sont pas initialement prévues dans le contrat
intervenu entre lui et l'Administration.
Aussi la considérera-t-on comme théorie à double tranchant tant

pour l'Administration que pour son cocontractant.
I. Il arrive, enfin, que le juge administratif fasse application à

l'Administration d'une règle absolue identique à une disposition du
Droit commun.
Lorsqu'il en est ainsi ; cependant, le juge ne se croit pas obliger de

viser, de citer expressément le texte du Code civil ou du Code de procédure
(il lui arrive souvent de se référer à un de ces textes).
A) Ensuite, dans de nombreux cas, la règle de Droit commun

applicable à l'Administration ne peut être considérée abstraction faite des
règles exorbitantes applicables à la même activité. Dans de nombreux cas,
ces dernières ont pour résultat d'apporter des limitations à la règle de Droit
commun.
Par exemple, à côté des agents publics soumis à un régime

juridique spécial, l'Administration peut utiliser les services de salariés,
soumis au Droit commun du travail tels que les journaliers, les salariés
privés de l'Administration. Cependant, celui-ci ne s'applique pas
complètement. Certaines de ses règles, comme celle de la liberté de la

grève, de l'institution des comités d'entreprises, des délégués syndicaux,
pourront être écartées à propos de l'Administration.
De même, si l'Administration qui a passé un contrat de Droit privé

peut être attaquée devant le juge judiciaire en cas de l'inexécution, le
créancier ne peut déclencher l'application des voies d'exécution (saisies,
faillites) car une règle non écrite de Droit public exclut celle-ci.
IV. ENFIN, ON A SOUVENT TENDANCE A EXAGERER LA

DIFFERENCE ENTRE LE REGIME EXORBITANT ET CELUI
DE DROIT COMMUN, certains auteurs estiment avec raison du
reste que la différence est souvent apparente ou, tout au moins, plus
limitée qu'on ne le dit. La démonstration peut d'ailleurs en être faite à
propos de la responsabilité extracontractuelle de certains contrats
administratifs.
SECTION II. LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF.
Par sources du Droit administratif, on entendra ici les différents

procédés ou techniques qui donnent naissance à des règles de celui-ci sur le
territoire d'un pays.
Les sources, qui nous intéressent, sont des sources formelles, à

savoir les divers modes d'expression, de formulation de la règle de Droit.
Elles sont nombreuses et multiples ; mais, elles peuvent néanmoins se
présenter comme suit :
§ 1. LES REGLES INTERNATIONALES.
A) LES TRAITES ET/OU ACCORDS INTERNATIONAUX.
Assez fréquemment, il arrive que les traités bilatéraux ou

multilatéraux conclus par un Etat comme la RDC, notre pays, concernent
directement l'activité de l'Administration de celui-ci.
Il en sera ainsi, par exemple de :
- conventions sur la circulation routière ou les transports aériens,

maritimes ou lacustres ;

- la liberté de circulation reconnue à certaines catégories des
ressortissants des pays membres de la Communauté des Pays des Grands
Lacs ou « CPGL » en sigle (notamment les enseignants).
Ces traités ou accords constituent, on ne peut en douter, des

sources de Droit administratif et sont applicables par l'Administration d'un
Etat qui les a signés ou qui y a adhéré et les administrés dans les conditions
prévues par la Constitution.
En ce qui concerne la RDC, ces conditions sont précisées par

l'article 215 de la Constitution du 18/02/2006 en vigueur en ces termes ; «
Les traités et accords internationaux régulièrement conclus ont, dès leur
publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve pour
chaque traité ou accord, de son application par l'autre partie ».
En cette matière, la Constitution actuelle n'a nullement innové.

Elle reprend, à peu de différences de terminologie près, ce que celles qui
l'ont précédée avaient consacré (voir, à ce sujet, les articles : 9, Constitution
de 1964 ; 68, dernier alinéa de la Constitution de 1967 dans sa version
initiale et correspondants dans ses versions révisées ; 112 de l'Acte de la
Transition ou 1'« ACT » en sigle du 09/04/1994 ; 193 de la Constitution de
la Transition ou la « CT » en sigle).
B) LA COUTUME INTERNATIONALE.
Le Droit international comporte d'autres sources que les traités et

notamment la coutume. Celle-ci est normalement obligatoire pour les
organes de chaque Etat et ses citoyens.
En fait, les juges congolais pourront être amenés à manifester

beaucoup de réticence à appliquer une règle coutumière internationale qui
n'a pas été consacrée par une règle du Droit congolais. Ils pourront
cependant, sans s'y référer expressément, de nombreuses règles
internationales non écrites (cas, par exemple, de règles concernant
l'immunité juridictionnelle des Etats).
§ 2.LES REGLES NATIONALES
A) LA CONSTITUTION.

Sous la bannière de la Constitution ou de ce que certains auteurs
appellent le « bloc de constitutionnalité », expression qu'ils utilisent pour
souligner l'étendue du champ des normes constitutionnelles, il existe
plusieurs règles constitutives de sources de Droit administratif et qu'on peut
schématisées comme suit :
I. LES REGLES CONSTITUTIONNELLES STRICTO SENSU
La Constitution, Charte fondamentale ou la Loi des lois d'un pays,

occupe la première place parmi les lois. Elle est, dans la hiérarchie des actes
juridiques, l'acte de plus haute valeur au moins dans l'ordre juridique
interne, à savoir le Droit national.
Les relations entre les Pouvoirs publics constitutionnels relèvent

non du Droit administratif mais du Droit constitutionnel.
On notera du reste que le contentieux de ces relations

(essentiellement des relations de l'Exécutif et du Parlement) échappe au
juge administratif ou judiciaire ; il s'agit d'actes qui sont dits de
gouvernement autrement dit politiques.
Il peut arriver cependant que certaines dispositions de la

Constitution intéressent directement le Droit administratif.
Pour la RDC, il en va ainsi, par exemple de :
1ol'article 2 de la Constitution du 18/02/2006 qui découpe le

territoire da la RDC en ville de Kinshasa et 25 provinces dotées de la
personnalité juridique. Il en est de même de l'article 3 de la même
Constitution qui confère la personnalité juridique aux provinces et ETD
parmi lesquelles figurent la ville, la commune, le secteur et la chefferie ;
2° l'article 12 qui prône l'égalité de tous les Congolais devant la loi

et la protection des lois (voir précédemment les articles : 13, Constitution
de 1964 ; 5, Constitution de 1967 et ses correspondants sous les diverses
révisions; 11, ACT du 09/04/1994; 55, CT du 04/04/2003) ;
3° l'article 13 de la Constitution en vigueur qui consacre l'égalité

des Congolais en matière d'éducation et d'accès aux fonctions publiques
(voir les dispositions constitutionnelles antérieures correspondantes : 14,

Constitution de 1964 ; 13, Constitution de 1967 et ses correspondants sous
les différentes révisions; 11, dernier al., ACT du 09/04/1994 ; 46, al. 1, CT.
du 04/04/2003) ;
4° l'article 11 consacre la liberté et l'égalité de tous les êtres

humains en dignité et en droits (voir les anciens correspondants tels que
l'art. 2, LF du 17/06/1960 relative aux libertés publiques etc.) ;
5° l'article 36, al. 1,3 et 4 dont le 1 er fait du travail à la fois « un

droit et devoir » pour chaque Congolais, le 3 ème interdit toute discrimination
d'un Congolais « dans son travail en raison de ses origines, de son sexe, de
ses croyances ou de ses conditions socio-économiques » et enfin le 4 ème
consacre « le droit et le devoir de tout Congolais de contribuer par son
travail à la construction et à la prospérité nationales «(comme dispositions
correspondantes antérieures voir les articles : 25, Constitution de 1967 et
ses équivalents sous diverses révisions ; 28, ACT du 09/04 /1994 ;
6° l'article 39 qui consacre, d'une façon générale le droit de

grève(dispositions correspondantes anciennes : art ; 17, Constitution de
1967). Ce droit existe même pour les agents publics (fonctionnaires) ;
toutefois, en précisant que la grève s'exerce conformément aux lois, cet
article laisse au législateur la possibilité de modaliser la grève dans les
services publics et même de l'interdire pratiquement.
II. LE PREAMBULE ET LES TEXTES QUI S'Y RATTACHENT.
On sait que :
D'une part, le préambule de la Constitution du 18/02/2006, qui est

assez court mais qui renvoie à quatre textes jusque-là réputés essentiels- à
savoir la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme, la Charte
Africaine des Droits de l'Homme et des Peuples, les Conventions des
Nations Unies sur les Droits de l'Enfant et sur les Droits de la Femme-
formule un certain nombre de principes généraux.
D'autre part, il se réfère à d'autres principes notamment :
1° l'unisson par le destin et par l'histoire autour de nobles idéaux

de liberté, de fraternité, de solidarité, de justice, de paix et de travail ;

2° l'animation par la volonté commune de bâtir, au cœur de
l'Afrique, un Etat de Droit et une Nation puissante et prospère, fondée sur
une véritable démocratie politique, économique, sociale et culturelle ;
3° le renforcement par l'observation et la constatation que

l'injustice avec ses corollaires, l'impunité, le népotisme, le régionalisme, le
tribalisme, le clanisme et le clientélisme, par leurs multiples vicissitudes,
sont à l'origine de l'inversion générale des valeurs et de la ruine de la RDC
etc.
Mais quelle est la valeur juridique de ces divers principes ou

théorèmes pour les Congolais que nous sommes ?
Dans l'ensemble, les dispositions du Préambule (et textes ou

documents assimilés) peuvent être considérées comme des règles de Droit.
Il faut cependant exclure de cette qualification les principes

exprimés en termes vagues qu'il n'est pas possible de les considérer comme
constituant une véritable règle tant que le législateur ne les a pas repris ou
assortis de dispositions d'application.
C'était le cas, par exemple, de la disposition du préambule de la

Constitution du 24/06/1967 proclamant :
1° que seule la politique du recours à l'authenticité nous permettait

d'affirmer notre personnalité, de réaliser nos objectifs et contribuer
efficacement à la civilisation de l'universel ;
2°que seule la mobilisation des masses, sous l'égide du MPR,

permettait au peuple congolais (zaïrois à l'époque) de garantir son
indépendance politique, économique, sociale et culturelle.
Les dispositions du préambule constituent des règles écrites dotées

de valeur juridiquepropre.
III. LES PRINCIPES NON ECRITS DE VALEUR

CONSTITUTIONNELLE.
Aux règles écrites s'ajoutent des règles non écrites qui sont des
principes généraux dégagés hier par la Cour Suprême de Justice faisant

fonction de la Cour constitutionnelle (prévue aux articles 165 à l'article 169,
Constitution de 1964 et 70 à 73, Constitution de 1967 dans sa version
initiale, cette Cour n'a jamais vu le jour ; ses attribuions seront conférées à
la Cour Suprême de Justice instituée par l'article 70, Constitution de 1967
révisée par la loi n° 74-020 du 15/08/1974 et à dégager désormais par la
Cour constitutionnelle consacrée par la Constitution du 18/02/2006 (art.
158 à 169) et dont on attend la loi organique à voter par le Parlement et à
promulguer par le Président de la République.
De telles règles sont formulées par cette Cour à partir, par exemple
:
- des textes de la Déclaration universelle des droits de l'homme du

10/12/1948 ;
- par la suite, faisant fonction de la Cour constitutionnelle qui n'était pas
fonctionnelle, la Cour Suprême de Justice ou « CSJ » en sigle pouvait être
amenée à se référer à des principes qui ne figuraient pas dans des textes
tels, par exemple : principe d'égalité devant la justice ; principe de
continuité du service public pour n'en citer que ces deux.
Ces divers principes s'imposeront au législateur et la Cour

constitutionnelle les ayant dégagés ou formulés pourra, sans aucun doute,
déclarer non conforme à la Constitution la loi qui ne les respecterait pas.
On notera que certains de ces principes peuvent avoir le même

contenu que certains principes généraux de Droit. Mais :
1° lorsque la Cour constitutionnelle s'y réfère comme principe de

valeur constitutionnelle, elle admet que le principe doit être respecté par le
législateur ;
2° lorsque le juge administratif s'y réfère comme principe général

de Droit, il considère que le principe ne s'impose pas au législateur qui peut
l'écarter.
A) LA LOI.
I. PLACE ET IMPORTANCE DE LA LOI.

La loi écrite constitue une source importante du Droit
administratif. S'agissant de la loi comme source de Droit, trois questions
ci-après :
D'une part, il existe divers grands textes qui régissent des

domaines importants de l'organisation et de l'activité administrative ; ci-
dessous quelques-uns d'entre eux au titre d'illustration :
 la loi n° 81/003 du 17 Juillet 1981 portant statut du personnel de

carrière des services de l'Etat ;
 la loi portant organisation des entités territoriales décentralisées
(voir, par exemple : l'ordonnance-loi de 1982 remplacée par la loi
du 21 décembre 1995 portant décentralisation) ;
 la loi n° 78/002 .du 06/01/1978 portant dispositions générales
applicables aux entreprises publiques ;
 les lois nos 08/007, 08/008, 08/009 et 08/010 du 07/07/2008
portant successivement dispositions générales relatives à la
transformation des entreprises publiques (1ère), au désengagement
de l'Etat des entreprises du portefeuille (2 ème), applicables aux
établissements publics (3ème) et enfin à l'organisation et la gestion
du portefeuille (4ème ) ;
 la loi n° 08/012 des 31/07/2008 portants principes fondamentaux
relatifs à la libre administration des provinces
 le projet de loi portant Code des marchés publics qui vient d'être
adopté par le Parlement et qui, on l'espère, sera bientôt promulgué
par le Président de la République et publié comme loi dans le
Journal Officiel ou JO en sigle.
D'autre part, il existe aussi une multitude de textes de nature,

législative et/ou réglementaire, qui régissent les diverses matières
administratives spéciales, c'est-à-dire l'organisation et le fonctionnement de
tel ou tel service public ; en voici, à titre purement indicatif, quelques-uns
d'entre eux :
 la loi n° 81/003 du 17/07/1981 portant Statut du personnel de

carrière des services publics de l'Etat etc.
Mais il est à noter qu'entre les différentes branches du Droit privé

et le Droit administratif, il subsiste pas mal de différences notables ; celle
d'entre elles consiste en ce que les théories générales du Droit administratif
(telles, par exemple, les théories de l'acte administratif, des contrats

administratifs, de responsabilité administrative etc.) n'ont pas leur source
dans des textes écrits, à la différence du Droit civil où les théories
correspondantes figurent dans le Code civil. C'est en ce cas que le Droit
administratif congolais n'est pas, pour le moment et en dépit de quelques
projets de textes encore en chantier, suffisamment codifié :
 l'ordonnance-loi n° 025/81 de la 03/10/1981 portante organisation

générale de l'enseignement supérieur et universitaire ;
 la loi-cadre n° 86/005 du 22/09/1986 de l'enseignement national,
laquelle comporte 152 articles répartis entre dix Titres, ceux-ci en
Chapitres et ces derniers en Sections ;
 le décret n° 03/025 la 16/09/2003 portante organisation et
fonctionnement du Gouvernement de Transition ainsi que les
modalités pratiques de collaboration entre le Président de la
République, les Vice-présidents de la République ;
 les décrets nos 03/026, 03/027, 03/028, 03/029 du 16/09/2003
portant successivement organisation et fonctionnement des
Cabinets des Vice-présidents de la République ; fixant les
attributions des Ministères ; portant organisation et
fonctionnement des Cabinets ministériels et enfin organisation et
fonctionnement du Secrétariat Général du Gouvernement.
II. PRINCIPALES SIGNIFICATIONS EN PRESENCE.
Tout comme dans d'autres Droits positifs nationaux (américain,

angolais, belge, burundais, canadien, chinois, français, sénégalais etc.), la
loi se définit, en Droit congolais, d'un point de vue organique et formel.
a)Au point de vue organique : c'est un acte du Parlement (voir,

par exemple, les articles ci-après : 50 de la LF du 19/05/1960; 90 de la
Constitution du 1er Août 1964; 45 et 46 de la Constitution du 24/06/1967 et
leurs correspondants sous diverses révisions ; 55 et 58 de 1' ACT du
09/04/1994 ; 97, 98 et 118 de la CT du 04/04/2003 et enfin 100 et 123,
Constitution du 18/02/2006 en vigueur).
b) Au point de vue formel : C'est un acte élaboré selon une

procédure prévue par la Constitution (voir, par exemple, les articles
suivants : 59 et suivants de la LF ; 90 et suivants de la Constitution de
1964 ; 45 et suivants de la Constitution de 1967 et leurs correspondants
sous ses versions révisées ; 55, 58 et suivants de l'ACT ; 97, 98, 118 et

suivants de la CT et enfin 100, 123 et suivants de la Constitution en vigueur
depuis le 18 Février 2006.).
c)Est également loi ou loi référendaire : le texte adopté par le

peuple consulté par référendum et promulgué par le Président de la
République.
d) La Constitution du 24 Juin 1967 a introduit, pour la première

fois, un élément spécifique de portée essentiellement matérielle en
énumérant expressément et limitativement les matières sur lesquelles la loi
devra désormais porter (voir, à ce sujet, l'article 46 et ses correspondants
sous ses diverses révisions) ; elle a été suivie par toutes les Constitutions
postérieures (voir, par exemple : l'ACT, la CT et la Constitution actuelle
successivement en leurs articles 59,118 et 123.)
En tout état de cause et malgré cette Incise, ce qu'il faut retenir de

la loi c'est qu'elle est, en général et par principe, un acte juridique de portée
générale et impersonnelle. En principe, lorsqu'elle édicté des règles
concernant les services publics, elle est la principale source de Droit
administratif.
a) La Constitution vise également des actes votés par le

Parlement dans une même forme ou dans une forme voisine que la loi
stricto sensu et qui ne sont pas destinés à poser des règles ou des principes.
Il s'agit ici d'actes législatifs qui, sauf les particularités fixées par la
Constitution (ou le règlement des Assemblées) sont élaborés comme les lois
et ont le même statut (notamment contentieux) que celles-ci ; l'on peut
penser ici, par exemple, à la loi autorisant la ratification d'un traité ou d'un
accord international.
b) Il existe, enfin, des actes qui ne sont pas des lois mais qui
sont, en partie au moins, assimilés à la loi.
Les textes assimilés aux lois sont de nature assez diverse. Ils
comprennent notamment :
1. des actes antérieurs à 1960 et non expressément abrogés (voir

cas de certains textes datant de l'EIC et/ou de la colonisation et qui sont
encore d'application aujourd'hui) ;
2. il faut y joindre les actes du Collège des Commissaires
généraux mis sur pied en septembre 1960 par le colonel JD Mobutu après la

révocation du Premier ministre PE Lumumba par le Président Kasa-Vubu et
l'imbroglio politico-juridique qui s'ensuivit ;
3. des actes de la période comprise entre le 24/11/1965 et le
24/06/1967 ;
4. surtout entrent, dans cette catégorie, les décrets-lois ou les
ordonnances-lois (ou décrets ou ordonnances sur habilitation législative)
qui ont dû être pris depuis l'indépendance dans des périodes sombres de
l'histoire du pays ;
5. enfin, certains actes intervenus sous le règne éphémère du feu
Président LD Kabila.
S'agissant de la nature juridique des actes pris par des organes non
constitutionnellement législatifs, on notera qu'elle est fort complexe car,
après la ratification de ces actes par le législateur, ils peuvent recevoir la
valeur d'une loi ; jusque-là ils constituent des actes administratifs.
A l'instar de toutes celles qui l'ont précédée à partir de l'entrée en

vigueur de celle du 24 Juin 1967, la Constitution actuelle renferme la
possibilité de tels actes lorsqu'après avoir énuméré expressément et
limitativement les matières à régir par la loi (art. 122 et 123), elle dispose
ce qui suit dans son article 128 : « Les matières autres que celles qui sont
du domaine de la loi ont un caractère réglementaire
Les textes à caractère de loi intervenus en ces matières peuvent être

modifiés par décret si la Cour constitutionnelle, à la demande du
Gouvernement, a déclaré qu'ils ont un caractère réglementaire en vertu de
l'alinéa précédent. ».
B) LE REGLEMENT ADMINISTRATIF
Le règlement administratif est un acte juridique qui découle de

l'exercice du pouvoir réglementaire que l'on définit comme le pouvoir de
statuer par voie générale, accordé à des autorités autres que le Parlement,
soit nationales (Chef de l'Etat, Premier ministre, Ministres etc.), soit
provinciales (gouverneur), soit enfin locales (maire, bourgmestre, chef de
secteur ou de chefferie).
En ce qui concerne les autorités nationales congolaises, le

problème du fondement juridique du pouvoir réglementaire est résolu, en
termes exprès, par les articles successifs de toutes les Constitutions ayant

régi la RDC depuis celle du 24 Juin 1967 jusqu'à celle aujourd'hui en
vigueur (voir c les articles suivants : 46 à 47 de la Constitution du
24/06/1967 et leurs correspondants sous ses diverses révisions ; 59 à 61 de
l'ACT ; 118 et 120 de la CT et 123 et 128 de la Constitution de 2006).
Pour ce qui est des autorités provinciales et locales, leur

compétence résulte : soit de la Constitution et/ou de la loi lorsqu'elles sont
provinciales ; soit de la loi seulement si elles sont locales.
C'est en application de ces principes que :
1. Plusieurs textes de décentralisation sont intervenus depuis 1982

et/ou intervenir (voir, par exemple : l'Ordonnance-loi n° 82/002 du
26/02/1982,
2. La Constitution actuelle confère ce pouvoir à certains organes

provinciaux dont le gouverneur et les ministres provinciaux (art. 198).
C) LA COUTUME.
La coutume, que l'on définira schématiquement comme l'usage

considéré comme obligatoire, occupe une assez large place en Droit public.
On admet, en général, qu'elle possède une autorité juridique inférieure à
celle de la loi qu'elle peut, du reste, compléter (coutume pro legem) mais
sans toutefois la contrarier, la modifier ou l'abroger (coutume contra
legem).
En Droit administratif, les coutumes sont des règles de Droit

consacrées par la jurisprudence en vertu d'un usage traditionnel. Elles sont,
du reste, assez rares.
C'est ainsi qu'une règle coutumière, actuellement reprise par le

Droit constitutionnel et, partant, par les Constitutions de la quasi-totalité
des Etats, reconnaît au Chef de l'Etat, au Premier ministre et aux ministres
le pouvoir de prendre des règlements pour l'exécution des lois et même,
dans certains cas, des règlements en dehors de l'exécution des lois.
D'autres exemples existent en matière domaniale. C'est le cas de la

règle de l'inaliénabilité du domaine public ou de l'interdiction des
aliénations à titre gratuit.

De ces principes coutumiers, il faut distinguer les usages de
pratiques administratives ; celles-ci, même lorsqu'elles sont constantes,
n'ont aucun caractère obligatoire et l'Administration peut toujours y
renoncer.
Ainsi, il est d'usage dans certains pays dont la France, par

exemple, que :
- les Chaires des Facultés soient réservées à des Professeurs agrégés de

l'enseignement supérieur et universitaire, alors que, selon les textes, le
doctorat suffit pour y accéder ;
- dans nos Universités et instituts d'enseignement supérieur, certains
assistants et/ou chefs des travaux ou « CT » en sigle se considèrent ou
soient considérés comme titulaires de certains enseignements dans bon
nombre des Facultés ou sections alors que les textes subordonnent cela à la
détention d'un titre de professeur comme (PA, P ou PO).
Normalement, les secrétaires facultaires devraient être Professeurs

associés au moins, mais aujourd'hui, dans la quasi-totalité de nos Facultés,
il y a même les Assistants de 1er mandat qui occupent ces fonctions.
Il en est aussi de même dans certaines Universités dont la haute

direction est confiée aux Professeurs associés alors que les textes exigent
que le Recteur soit choisi « parmi les membres du personnel académique de
l'Université ayant rang de professeur ordinaire » (voir d'une part, l'article 12
de l'ordonnance n° 81-160 du 17 octobre 1981 portant Statut du personnel
de l'enseignement supérieur et universitaire et, d'autre part, l'article 14 des
ordonnances nos 81/142, 81/143 et 81/144 du 03/10/1981 créant
successivement les établissements publics dénommés Université de
Kinshasa, de Lubumbashi et de Kisangani en sigle « UNIKIN », « UNILU
» et « UNIKIS ».
Inutile d'insister sur le fait que devenue récurrente et ce pour des

raisons généralement inavouées, cette pratique désoriente plus d'un
observateur averti de l'enseignement supérieur et universitaire au Congo.
Elle est parfois l'une des causes des conflits entre les membres du corps
académique ;

- parfois, les textes envoient à des usages auxquels ils donnent force
obligatoire. On citera, par exemple, l'obligation pour les riverains des voies
publiques d'entretenir les devants de leurs parcelles.
A) LES REGLES D'ORIGINE JURISPRUDENTIELLE.
Certaines sources de la légalité administrative sont l'œuvre du

juge.
Ce point est admis en général en ce qui concerne les principes

généraux du Droit, 11 est, au contraire, fort discuté en ce qui concerne
d'autres règles jurisprudentielles ; d'où l'utilité d'esquisser d'abord la notion
même de principes généraux de Droit (I) avant d'évoquer le principal
problème que posent des règles jurisprudentielles (II).
I. LES PRINCIPES GENERAUX DU DROIT.
Sans être à proprement parler récente, cette source de légalité

administrative a fait l'objet d'un développement particulier ces dernières
années.
Quatre questions fondamentales concernant ces principes viennent

immédiatement à l'esprit ; elles portent successivement sur :
1°- les caractères de ces principes ;

2°- leur formulation par le juge ;
3°- leur nature réelle ;
4° enfin, leur autorité juridique.
a) Les caractères des principes généraux.
Il s'agit, on ne peut en douter, de règles non écrites, dégagées par

le juge qui en affirme le caractère obligatoire et annule, pour cela, les actes
pris à leur encontre. Aussi, se différencient-ils :
1-de règles écrites ; plusieurs ne trouvant aucun fondement dans

un texte ;

2-de la coutume ; si les principes généraux comportent l'élément
psychologique de la coutume (affectio societatis), ils ne supposent pas
nécessairement l'élément matériel, c'est-à-dire l'usage, la répétition.
Certains de ces principes peuvent être dégagés par un seul arrêt

d'un tribunal supérieur dans l'ordre juridictionnel (administratif ou
judiciaire) ; on pense ici :
1° - pour la France, au Conseil d'Etat (Ordre administratif) et à la

Cour de Cassation (Ordre judiciaire) ;
2°- prochainement, pour la RDC, aux institutions juridictionnelles

analogues consacrées par la Constitution actuelle en ses articles 153, al. 1 er
pour la Cour de Cassation et 154 pour le Conseil d'Etat, juridictions dont on
attend l'adoption prochaine des lois organiques par le Parlement et leur
promulgation par le Président de la République.
b) La formulation des principes généraux par le juge.
Pour formuler les principes généraux de Droit il existe plusieurs

procédés que le juge peut utiliser ; en voici cinq proposés par M Jeanneau
(thèse, Doctorat d'Etat en Droit. Université de Poitiers, France) :
1èr procédé : Le juge généralise une règle contenue dans certains

textes. Il la dégage par voie d'induction et l'applique à d'autres hypothèses
que celles prévues par ces textes. Exemples :
-1°. Principe de liberté de l'enseignement :
Aucun texte ne proclame, en général, cette liberté. Elle est

seulement affirmée par des textes relatifs à différents ordres d'enseignement
(enseignement supérieur et universitaire, enseignement professionnel etc.).
La Cour Suprême de Justice ou « CSJ) en sa Chambre administrative
(aujourd'hui) ou le Conseil d'Etat « CE » (demain) pourra ainsi dégager, par
induction de ces textes, le principe général qu'elle pourra appliquer à tous
les Ordres d'enseignement.
Ainsi, un Ministre, en créant une préparation administrative aux

emplois de son Ministère, ne violera pas le principe ;

-2°. Le principe des droits de la défense :
Les divers textes en matière pénale ou disciplinaire prévoient

qu'une sanction ne peut être prononcée contre un individu sans qu'il ait été
mis en mesure de présenter sa défense. Le juge, et plus particulièrement la
CSJ (Chambre administrative) ou le CE (dans un proche avenir)
considérera qu'il y a là « un principe général applicable même en l'absence
de texte » ; il exigera que ce principe soit respecté, par exemple, en matière
d'épuration, d'assainissement.
2ème procédé : Le juge dégage la règle de l'esprit d'un texte ou d'un

ensemble detextes.
Ainsi, par exemple :
1° le principe du double degré de juridiction qui doit s'appliquer,

sauf s'il est écarté par un texte formel ;
2° le principe de l'autorité judicaire gardien de la propriété privée

qui conduit à d'importantes conséquences en matière de compétence
juridictionnelle.
3° procédé: Le juge dégage le principe de l'essence, de la nature

d'une institution.
Ainsi, il s'agit du principe de la continuité du service public, la

continuité étant inhérente à la notion de service public.
On verra, tout au long du cours, de nombreuses conséquences que

la jurisprudence attache au principe de continuité du service public. C'est
ainsi qu'elle peut en déduire le principe de l'illicéité de la grève des
fonctionnaires.
4èmeprocédé : Le juge étend au domaine de l'activité administrative

une règle écrite applicable à d'autres domaines.
Par exemple, le juge suprême en matière administrative (aujourd'hui la

CSJ en sa chambre administrative et très prochainement le CE prévu par la
Constitution du 18/02/2006), pourra déclarer valable, pour l'Administration,
le principe de l'interdiction de licencier une femme enceinte, règle

formulable par le Code du travail non applicable aux agents publics, à
savoir aux fonctionnaires.
5ème procédé enfin : Le juge emprunte le principe à la tradition

résultant de Déclarations des Droits de l'Homme et/ou des peuples ainsi que
de Préambules des Constitutions.
Il en ira ainsi, par exemple, de divers aspects du principe d'égalité

exprimé sous diverses formes par les Déclarations ou Chartes des droits d
l'homme dont notamment celles de 1948 (Déclaration Universelle des droits
de l'homme ou « DUDH » en sigle) et de 1981 (Charte africaine des droits
de l'homme et des peuples ou « CADHP » en sigle).
Le juge suprême en matière administrative dont question ci-dessus

pourra déclarer ce principe d'égalité obligatoire pour l'Administration en
dégageant ses multiples aspects tels que l'égalité devant la loi, les
règlements, le service public, les charges publiques, dans l'utilisation du
domaine public, entre les candidats à un concours ou test de recrutement,
entre les fonctionnaires d'un cadre etc.
De nombreux autres principes généraux peuvent être dégagés par

le même juge dans les domaines les plus divers ; en voici, à titre indicatif,
quelques-uns :
1ole principe selon lequel les pouvoirs d'un Gouvernement

démissionnaire sont limités à l'expédition des affaires courantes ;
2°le principe selon lequel la décision d'un agent public peut être
déférée à son supérieur hiérarchique ;
3°le principe selon lequel celui qui bénéficie d'un enrichissement

sans cause est tenu à une indemnisation ;
4°le principe selon lequel certains recours (exemple : recours pour

excès de pouvoir ou « REP » en sigle ou le recours en cassation ou « RC »
en sigle) sont d'ordre public et ne peuvent être écartés que par un texte
formel ;
5°le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ;

6°le principe controversé selon lequel le silence de
l'Administration vaut rejet (en France : solution adoptée par le Conseil
constitutionnel ou « CC » en sigle le 26/06/1969 et contredite par le CE de
ce pays le 27/02/1970) ; en RDC, il est d'application (voir cas de recours
introduits par certains étudiants contestant les décisions prises à leur égard
par les jurys d'examens.
Il importe de noter que :
D'une part, de temps en temps, la liste des principes généraux

n'étant pas définitive ou exhaustive, elle a vocation à s'allonger. Par
exemple :
- à propos d'un texte concernant les immigrés (voir les pays d'immigration
comme l'Allemagne, l'Angleterre, la France, les USA etc.), le juge suprême
pourra parfaitement dégager le principe selon lequel les étrangers admis
dans le pays d'accueil ont droit d'y mener une vie familiale décente et d'y
faire venir leur famille ;
-ou encore d'un droit pour les agents publics non titularisés à un minimum
de rémunération.
D'autre part, ce même juge C.E peut parfois dégager des

principes applicables à la justice judiciaire.
Exemple : droit pour le juge de prononcer des astreintes, la

publicité des débats.
a)La nature réelle des principes généraux.
En théorie, le juge ne fait que découvrir et formuler ces principes ;

il n'en est pas l'auteur ou, encore moins, le géniteur.
En fait, si dans leur élaboration, le juge n'est pas aussi libre qu'en
matière de règles jurisprudentielles, son rôle est loin d'être passif. C'est lui,
en effet, qui recherche si un principe a une autorité et une valeur juridique
suffisantes pour pouvoir être proclamé. C'est lui qui, en somme, détermine
le contenu concret du principe.

A cet égard, M. Jeanneau a pu parler d'un « pouvoir quasi-
législatif du juge » et, de son côté, le professeur Rivero emploie cette
formule combien saisissante : « le juge administratif, un juge qui gouverne
».
Ceci dit, il serait erroné et, partant, inexact de penser ou de

soutenir que seul le juge suprême en matière administrative (le Conseil
d'Etat congolais consacré par la Constitution de 2006 en vigueur) peut
intervenir dans la détermination de ces principes ; car d'autres juges (cas,
par exemple, de la Cour constitutionnel ou « CC » en sigle ou, aujourd’hui,
la CSJ agissant comme CC) peuvent parfaitement s'attribuer le même rôle
m. qualifiant certains principes de principes généraux du Droit.
C'est ainsi que comme déjà signalé supra, le Conseil

constitutionnel français ne s'était pas empêché d'ériger le silence de
l'Administration au rang des principes généraux de Droit en le considérant
purement et simplement comme un rejet d'une requête lui adressée,
b) L'autorité juridique des principes généraux.
1o. Les principes généraux du Droit ne lient pas le législateur qui

peut contredire un principe et, par conséquent, peut donc seul écarter un de
ces principes même dans une matière réglementaire ; il peut, par exemple,
autoriser la rétroactivité d'une redevance, d'une taxe etc.
2°. Par contre, les principes généraux du Droit ont autorité vis-à-
vis de l'Administration. Ils lient l'autorité administrative qui ne peut pas leur
déroger par règlement ou par un acte particulier.
Ces principes s'imposent même lorsque l'Administration pouvait

agir dans le cadre du pouvoir réglementaire autonome lui reconnu depuis la
Constitution du 24/06/1967 et reconduit, sans exception aucune, par toutes
les Constitutions postérieures y comprise celle en vigueur.
On prendra soin de distinguer des principes généraux du Droit

formulés ou susceptibles de l'être par le juge administratif suprême ou «
JAS » en sigle selon les deux catégories que voici :
lère Catégorie : les principes de valeur constitutionnelle.

Il s'agit de principes généraux susceptibles d'être dégagé par le
Juge constitutionnel ou « JC » en sigle (la CSJ agissant comme tel ou,
prochainement, la Cour constitutionnelle ou « CC » en sigle) à partir du
Préambule ou des textes et/ou des documents auxquels celui-ci renvoie
(voir seuls les Préambules de l'ACT de 1994, de la CT de 2003 et de la
Constitution de 2006 en vigueur).
A la différence des principes généraux du Droit (PGD) tout courts,

les principes généraux du Droit à valeur constitutionnelle ou « PGDC » en
sigle sont supérieurs à la loi qui ne peut les écarter.
2èmecatégorie : les règles générales de procédure (RGP).
Ces règles sont dégagées par le juge administratif suprême d'une

manière analogue à celle qui sert pour les principes généraux du Droit.
Elles concernent le fonctionnement des juridictions administratives ou « JA
» en sigle ou parfois celui de l'Administration active.
Par exemple : l'obligation de motiver le jugement ou la décision

administrative ; de suivre une procédure contradictoire etc.
A la différence des « PGD ». Ces règles peuvent être écartées non

par un acte administratif, mais par une ordonnance du Président de la
République.
II. LE PROBLEME DES REGLES JURISPRUDENTIELLES.
Deux conceptions ci-après dominent ce problème :
a) La conception admettant l'existence de règles jurisprudentielles.
Selon cette conception, en Droit administratif tout

particulièrement, la jurisprudence est source de Droit. En voici les
principales raisons justificatives généralement alléguées par ses adeptes :
Dans une large mesure au moins, le Droit administratif est un

Droit prétorien ; il est l'œuvre du juge ou comme semblent l'affirmer les
juristes anglo-saxons, « Judge made Law ».

Par-là, on voudrait, en effet, dire qu'en Droit administratif, la
plupart des règles de Droit écrit ne sont presque jamais normatives, c'est-à-
dire qu'elles se bornent à aménager des institutions et des compétences.
Ainsi, hormis probablement la loi n° 08/009 du 07/07/2008 portant

dispositions générales applicables aux établissements publics, loi
consécutive à celles nos 08/007 et 08/008 intervenues à la même date et
portant et portant elles aussi successivement dispositions générales relatives
à la transformation des entreprises publiques(en sociétés commerciales, en
établissements publics et/ou en services publics ) et au désengagement de
l'Etat des entreprises du Portefeuille de celui-ci, il n'existe à peu près aucun
texte posant une règle d'ensemble relative aux établissements publics( voir,
à ce sujet : les Universités et Instituts supérieurs officiels, les Hôpitaux et
Cliniques publics etc.).
S'ils existent parfois, de tels textes concernent seulement une

catégorie d'établissements publics et ils sont loin de coïncider ; dans les
pays de traditions juridiques millénaires (voir Allemagne, Angleterre,
France et USA notamment) c'est pratiquement la jurisprudence qui a dû
jouer un rôle plus que déterminant dans l'édification de la notion
d'établissement public et dégager ainsi les règles qu'elle comporte.
Ce pouvoir normatif ou « créateur » de Droit de la jurisprudence

n'apparaît pas spécial au Droit administratif ; il y est pourtant
particulièrement développé et ce pour une raison qui s'ajoute à la
précédente.
En effet, le juge administratif, comme on le verra infra dans

d'autres rubriques futures, a été à l'origine le supérieur hiérarchique de
l'Administration, un organe administratif supérieur ; il a donc pu admettre
plus facilement que le juge civil ait droit de donner des directives à
l'Administration.
b) 2ème et dernière conception à la fois théorique et pratique comme

antithèse.
En effet, l'existence dans bon nombres de Droits positifs nationaux

dont le Droit congolais, de règles jurisprudentielles semble parfois se
heurter à deux objections suivantes : 1°. La première c'est que la règle de
Droit présente un caractère. Or, le juge (administratif ou le « JA » et

judiciaire ou le « JJ » en sigle, auquel les arrêts de règlement sont interdits,
statue seulement dans les cas particuliers, sur les espèces concrètes.
Comment sa sentence pourrait-elle alors formuler ainsi un principe
général ? 2° la seconde et dernière est due au mécanisme ou processus
spécifique à l'issue duquel les arrêts ou jugements naissent.
En effet, selon une certaine conception de la fonction

juridictionnelle (judiciaire), le juge se borne à appliquer la loi à un cas
concret, à dire et non à faire le Droit ; d'où le recours à la théorie du
syllogisme judiciaire, laquelle se fonde, se construit sur : 1°- une majeure
qui est la règle de Droit, à savoir une unité de mesure ou de référence ; elle
constitue, pour ainsi dire, l'outil ou l'instrument de travail dont dispose le
juge pour opérer professionnellement ;
2°- une mineure qui n'est rien d'autre que le cas d'espèce, le litige ou
contentieux dont le juge est saisi ;
3° enfin, la conclusion qui est la sentence, le jugement ou l'arrêt que le juge

est appelé à rendre.
Selon les tenants de cette conception, somme toute, négatrice car

refusant au juge la compétence de créer les règles de Droit, celui-ci (le
juge) jouerait, en quelque sorte, un rôle automatique et se bornerait, dans
tous les cas de figure lui soumis ou à lui soumettre, à individualiser la règle
générale sans, à aucun moment, exercer une fonction créatrice de Droit.
Contre cette conception dont les tenants semblent faire du juge une
sorte d'automate, plusieurs objections ou critiques ont été formulées pour ne
pas, sans réserve aucune, l'accepter ; en voici les plus importantes :
En 1er lieu, il est certain que le dispositif d'un jugement ou d'un arrêt
présente un caractère spécial, concret. Mais ses motifs énoncent, par contre,
des règles générales ou, tout au moins, supposent en tout cas celles-ci.
En 2ème lieu, l'examen minutieux et attentif du rôle du juge révèle qu'il ne

peut être réduit à la simple application de la règle de Droit car ; en cas de
silence de la loi, tous les Codes civils décident que le ne peut, sous peine de
forfaiture, se refuser à statuer. Il faut bien supposer alors que, dans ce cas,
le juge devra dégager et formuler lui-même une règle juridique. En 3ímelieu,
en cas d'obscurité de la loi, le rôle du juge consiste, on le sait, à fournir une

interprétation. Mais, selon une certaine théorie, celle-ci n'ajouterait rien à la
règle interprétée ; elle se bornerait à dégager ce qui s'y trouverait déjà.
En tout état de cause, on notera qu'il n'y a là qu'une vue de l'esprit

qu'on ne devra pas totalement acquiescer car, en effet, dans un grand
nombre de cas, l'interprétation peut donner lieu à une véritable construction
juridictionnelle (judiciaire) lorsque la loi se borne, ce qui est généralement
sa nature intrinsèque par principe, à poser une règle très générale. En 4ème
dernier lieu enfin, en cas d'imprécision de la loi, lorsque celle-ci se borne à
poser une règle très générale, le juge aura pour mission d'aménager cette
règle en vue d'en permettre l'application. Il sera donc amené, malgré lui, à
poser des règles complémentaires comme l'Administration édicté des
règlements d'application de la loi.
On n'a qu'à songer un instant, par exemple, à la règle de l'article

258 du Code civil congolais livre III qui pose un principe très général que
la jurisprudence civile aura longuement à expliciter, pour s'en convaincre.
Consécutivement à toutes les considérations qui précèdent, une

question vient immédiatement à l'esprit ; elle se formule comme suit : Faut-
il admettre la notion des règles jurisprudentielles comme constitutives d'une
source vraiment autonome du Droit administratif ?
Plusieurs raisons nous conduisent à hésiter à accepter la

jurisprudence comme source autonome de celui-ci ; elles se formulent en
trois séquences principales que voici :
1ère séquence : Le juge, administratif ou judiciaire, lorsqu'il dégage

une solution non formulée par les textes, ne prétend pas, il n'en a du reste
pas le droit, édicter une règle générale mais simplement trancher un litige
particulier, c'est-à-dire, comme on dit, un cas d'espèce.
2ème séquence : La solution dégagée par le juge ne s'impose pas à

lui ; il peut changer de jurisprudence, laquelle, à la différence du Droit
anglo-saxon qui consacre l'autorité des précédents judiciaires (voir règle de
stat decisis), s'impose aux juridictions inférieures si elle est l'œuvre d'une
juridiction supérieure du même ressort.
Cette solution ne lie pas juridiquement l'Administration et les

particuliers avant qu'un jugement soit rendu. Simplement, s'ils la

méconnaissent, ils s'exposent à perdre leur proposition tout au moins, la
jurisprudence ne change pas ; on peut alors parler, dans ce cas, d'autorité
juridique de la solution jurisprudentielle.
3ème et dernière séquence enfin ; Le juge ne peut pas invoquer les

solutions qu'il a antérieurement dégagées pour fonder sa sentence.
CONCLUSION :
En définitive et au regard de tout ce qui précède, on notera qu'au lieu de

parler de règles jurisprudentielles, il serait préférable et conseillé
d'employer plutôt l'expression de « solutions jurisprudentielles sans
fondement textuel » ; car, en somme, si le juge est créateur de droits (sens
subjectif), il n'est pas créateur de règles de Droit (sens objectif).
SECTION III:QUELQUES SPECIMENS DE DEFINITIONET

LEURS PERTINENCES.
Contrairement à ce que d'aucuns croient généralement, définir une

notion, un concept du genre de Droit administratif et Institutions
administratives n'est nullement une chose aisée si l'on admet que comme
réalité, celle-ci mérite, pour être à la porté d'un plus grand nombre, d'être
découpée, divisée en autant d'éléments spécifiques qui la caractérisent et la
différencient d'autres réalités voisines.
Entendu au sens objectif, le Droit positif d'un pays comme la RDC

est un ensemble de règles de conduite sociale et chacun sait ou est sensé
savoir que comme masse totale de ces règles, il est partageable,
segmentable en une série d'éléments divers, de régions qui en constituent
autant de parties, de composantes, tels que le Droit privé, le Droit public
qui, à leur tour, comporte des embranchements, tels que le Droit civil (des
personnes, des biens, des obligations), le Droit privé judiciaire, le Droit
international privé et, dans une large mesure, le Droit du travail et de la
Sécurité sociale etc. pour l'un (Droit privé) ; le Droit administratif, le Droit
constitutionnel, le Droit fiscal, le Droit budgétaire et financier, le Droit
pénal général et/ou spécial, le Droit international public ou Droit des gens
etc. pour l'autre (Droit public).

Que contient chacune d'entre ces « régions », ces branches, ces
parties d'un tout qui est le Droit au sens objectif du mot, chacun de ses
compartiments ? Où passent les frontières qui les séparent ?
On voit bien qu'il ne s'agit plus seulement d'opérer avec et sur les
mots, il s'agit d'une certaine vision des choses, de cette articulation, de cette
décomposition de la réalité qui, pour aider la connaissance ou l'analyse,
répartit les choses, les données en différentes classes, problèmes de
classement, c'est-à-dire d'analyse de la réalité, problèmes de révision
d'éléments multiples ou, au contraire, de séparation d'éléments multiples ;
les deux Droit (Privé et Public) demeurent liés.
Il va de soi que si, par exemple, deux ou plusieurs adoptent des

partis différents sur la détermination de la consistance du Droit
administratif et Institutions administratives, s'ils ne veulent pas comprendre
les mêmes groupes des règles, cela révélera ou devra se révéler dans la
définition qu'ils en donneront.
Lorsque l'on examinera ces définitions au regard des problèmes à

être précisés, on ne se demandera pas si elles sont, pour employer une
expression simplifiée, bien écrites, bien formulées, c'est-à-dire si elles
disent bien ce que l'auteur a voulu dire, exprimer.
Mais, constatant que ces définitions aboutissent toutes à donner au

Droit administratif et Institutions administratives un contenu différent,
serait-il juste de ranger dans le Droit administratif et Institutions
administratives, de considérer comme étant de celui-ci, toutes les règles que
caractérise la formule de définition la plus large, ou, au contraire, seulement
les règles présentant les caractères indiqués dans la définition la moins large
? Et pourquoi tel parti est-il juste, telle position meilleure ?
Car si les formules ou ce qu'on appelle ici « spécimens » sont,

dans ce cas, différentes d'un auteur à l'autre, la source de cette divergence
est infiniment plus profonde que lorsqu'il s'agit de simple libellé, si leurs
formules sont différentes, c'est parce que véritablement leurs idées,
conceptions et/ou visions le sont qu'elles reflètent.
Il arrive que des gens qui ont les mêmes idées les expriment de
façon qui est meilleure, l'autre qui est moins bonne, mais ce sont là des
questions assez superficielles ; encore une fois, il y a ici ce que

Monseigneur MOSENGO PASINYA, alors Président de la Conférence
Nationale Souveraine ou « CNS » en sigle devait appeler « convergences
parallèles ». Alors au contraire, il est bien évident que si les idées diffèrent,
les formules que l'on est différentes, ou doivent rationnellement différer.
Un effort de comparaison ou, mieux, de la mise en parallèle de

quelques spécimens de définition tirés de quelques auteurs du Droit
administratif classique est à tenter ; car, en effet, il est de nature de nous
permettre de dégager successivement :
1° les éléments fondamentaux qui, bien que formulés en des termes et/ou
styles différents, devraient obligatoirement être présents dans toute
définition proposée ou à proposer ; 2° la conception ou vision qu'a chaque
auteur sur cette branche de Droit public ainsi que sur la place et le rôle qu'il
entend lui conférer au sein de l'Etat.
Bref, grâce à cet effort, on pourra différencier ces éléments

fondamentaux de ceux de simple apparat, sensibilité ou de style jouant,
somme toute, de rôles circonstanciels dans des activités de différentes
Administrations à travers le Monde.
A titre purement indicatif (illustratif) et non exhaustif, voici, sans

commentaire de notre part, quelques-uns de ces spécimens tirés au hasard ;
1. de RIVERO(JEAN) :
« Le Droit administratif est l'ensemble des règles juridiques

dérogatoires au Droit commun qui régissent l'activité administratives des
personnes publiques »
Pour ce qui est de cette définition, on remarque qu'à la lumière de

certains éléments pertinents du développement qui précède, celle-ci ne peut
pas être totalement récusée si l'on sait que l'action ou activité de
l'Administration est soumise, tantôt au Droit privé, tantôt à des règles
spéciales. On peut donc proposer qu'elle englobe l'ensemble des règles
juridiques qui s'imposent à celle-ci, sans aucune distinction.
2. de DE LAUBADERE(ANDRE) :

« Le Droit administratif est la branche du Droit public interne qui
comprend l'organisation et l'activité de ce qu'on appelle couramment
l'Administration, c'est-à-dire l'ensemble des autorités, agents et organismes,
chargés, sous l'impulsion des pouvoirs politiques, d'assurer les multiples
interventions de l'Etat moderne » ;
3. de VEDEL(GEORGES):
Le Droit administratif s'entend « comme le Droit de

l'Administration et, en ce sens, tout pays civilisé posséderait un Droit
administratif puisqu'il possède nécessairement un ensemble de règles
régissant l'action de l'Administration » ;
4. de GASTON(JEZE) CITE PAR EISENMAN(CHARLES) :
« Le Droit administratif est l'ensemble des règles spéciales

relatives au fonctionnement des services publics. Tout pays civilisé a des
services publics et, pour le fonctionnement régulier de ces services, il existe
nécessairement des règles juridiques spéciales »
5. de DE BURLET(JACQUES):
Le Droit administratif « peut être défini comme étant une

branche du Droit public interne qui régit les activités des autorités ou des
personnes publiques qui agissent en leur nom, sous le contrôle de la loi,
dans le but de réaliser concrètement le bien public temporel » ;
6. de LOMBARD(MARTINE) ET GILLES(DUMONT):
« Le Droit administratif est un corps des règles spécifiques à

l'administration concernant l'organisation administrative, les prérogatives
de puissance publique (dont l'existence et le contenu, sinon les mots, ne
sont pas propres à la France), la police administrative, etc. Ce corps de
règles spécifiques peut être qualifié de droit administratif au sens strict.
Mais le Droit de l'Administration ne se confond pas seulement avec celui-
là, et le droit administratif au sens large comporte nombre de règles de droit
privé, dans un dépassement du clivage entre le droit public et le droit privé
qui oblige les juristes de l'administration à connaître tant que l'autre. »

PARTIE II : ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION.
Dans cette partie, on ne reviendra pas sur le concept «

administration », concept défini et analysé sous une double perspective, à
savoir la perspective matérielle ou fonctionnelle d'un côté et celle dite
organique ou institutionnelle de l'autre.
La partie concerne l'Administration envisagée comme une

véritable machine, un système, un moteur non allumé ou, si l'on veut, un
dessin inanimé dont, avant de la voir en activité, en action ou en marche, il
importe d'en présenter et décrire les éléments constitutifs de base.
En effet, l'organisation, qui est le maître mot de cette partie, vient

du verbe organiser, lequel signifie disposer les éléments d'un tout de telle
manière qu'ils permettent celui-ci à atteindre le ou les objectifs lui assignés.
Comme machine, système ou structure, l'Administration d'un pays

comme la RDC comporte de nombreuses pièces, de multiples organes et/ou
organismes dont il importe de connaître les relations entre eux et/ou avec
les administrés.
Le premier de ces éléments est constitué par les personnes

morales de Droit public (Chapitre I) et le second par les autorités
administratives (Chapitre II).

CHAPITRE I. LES PERSONNES MORALES DE DROIT
PUBLIC.
Aux lieux et place de personnes morales de Droit public ou «

PMDP » en sigle, on peut utiliser d'autres expressions dont, par exemple :
personnes publiques ou personnes administratives ou « PP » et « PA » en
sigle ; ces trois expressions étant synonymes ou ayant le même sens.
SECTION I. LA PERSONNALITE JURIDIQUE.

§I. NOTION ET INTERETS
A) NOTION DE LA PERSONNALITE JURIDIQUE
La personnalité juridique est l'une des notions familières ou

sensées de l'être à tous ceux qui, pour une raison ou pour une autre,
s'intéressent au Droit positif à travers ses grandes divisions actuelles (Droit
privé et Droit public) ainsi que leurs branches respectives. II est à peine
besoin de rappeler que comme organisme, structure ou système,
l'Administration publique d'un pays comme la RDC, notre pays, comprend
un certain nombre de personnes juridiques dont les relations entre elles
et/ou avec les particuliers (personnes physiques et/ou morales de Droit
privé) constituent, tout compte fait, l'objet même du Droit administratif,
lequel objet transparaît, du reste, à travers quelques spécimens de celui-ci
reproduits supra..
La personnalité juridique est, comme on le sait, l'aptitude à

être sujet de droits et d'obligations. Comme notion ou concept ainsi
perçue, elle revêt un caractère général et recouvre à la fois les personnes
physiques et les personnes morales (revoir, à ce sujet : IGED ; le Droit civil
des personnes ; le Droit constitutionnel : théorie générale de l'Etat ; le Droit
constitutionnel congolais ainsi que tant d'autres enseignements à caractère
juridique déjà étudiés ou à étudier).
B) INTERETS RATTACHES A LA NOTION.
L'octroi de la personnalité juridique (morale) à certains

groupements collectifs constitue une formule commode qui présente divers
intérêts dont les plus primordiaux se résument comme suit :

I. La personnalité juridique permet de donner aux actes juridiques
leur signification exacte. En effet, ces actes sont nécessairement passés par
une seule personne physique ou un groupe (collège) des personnes
physiques.
La théorie de la personnalité morale permet donc de distinguer

l'acte que cette personne ou ces personnes passent pour leur propre
compte et celui qu'elles passent pour le compte d'un organisme
collectif. Ainsi, par exemple :
1° le Président de la République, le Premier ministre ou un ministre du

Gouvernement central signent un accord, une convention ou un contrat pour
le compte de la RDC, celle-ci étant une personne juridique du Droit interne
ou du Droit international, on parlera alors de l'accord, de la convention ou
du contrat de la RDC ; ces actes faisant naître des droits et obligations pour
celle-ci (la RDC).
D'où la possibilité de distinguer les actes que ces personnes

physiques ont signés ou signeront comme représentants de la RDC, sujet de
Droit, et ceux qu'elles ont signés ou auraient passés comme simples
particuliers.
2° II en sera de même au niveau d'autres personnes morales de Droit public

autres que l'Etat ; on pense ici aux :
- gouverneurs de province et ministres provinciaux pour la province ;

- maires des villes pour la ville ;
- bourgmestres des communes pour la commune ;
- chefs des secteurs pour le secteur et des chefferies pour la chefferie ;-
- différentes autorités des personnes administratives spécialisées dont les
établissements publics notamment (exemple : les Recteurs des Universités
officiels et Directeurs généraux des Instituts supérieurs d'enseignement
officiel et certains de leurs collaborateurs déterminés par les textes.).
II. La personnalité juridique permet d'assurer, à un organisme collectif, une

continuité juridique et de ne pas lier son existence à celle des personnes
physiques qui en font partie :
1° D'abord, il en va ainsi du point de vue patrimonial.

La personne morale peut être considérée comme propriétaire d'un
patrimoine, de biens distincts de ceux des individus qui participent à son
activité (gouvernants et/ou gouvernés). Il en résulte que celle-ci ne pose
normalement pas de problème de transmission de patrimoine (la succession
des personnes morales, dissolution des Associations, par exemple, ne se
présentent que rarement.
On notera que consécutivement à la loi n ô 08/007/2008 du

07/07/2008 portant dispositions générales relatives à la transformation des
entreprises publiques( en sociétés commerciales, établissements publics, en
services publics et, éventuellement, en dissolution et liquidation), loi suivie,
le 24/04/2009, par trois décrets du Premier ministre portant successivement
sur des mesures transitoires, la liste des entreprises publiques transformées
et la dissolution et la liquidation de quelques-unes d'entre celles-ci, ce
problème va certainement se poser.
Aussi la personnalité morale ne peut-elle être accordée par un

individu à n'importe quel organisme ; seul le législateur (ordinaire, délégué
ou exceptionnel) peut : Iosoit créer une personne morale (voir cas des EP
dont l'UNIKIN, l'UNILU, l'UNIKIS, ITSP, l'INSS etc.) : ici il y a création
directe ;
2° soit indiquer dans quels cas elle pourra être créée : il y a, ici, création
indirecte.
Cette solution vaudra pour les personnes morales nationales ou

étatiques. Pour celles d'autres échelons (province, ville, commune, secteur
ou chefferie c'est, selon le cas. l'Assemblée provinciale, le Conseil urbain
ou ceux correspondants à d'autres entités qui auront chacun cette
compétence lorsqu'il s'agira, par exemple, de ces personnes ; car, en effet,
on pense que dans le cadre de l'autonomie leur consentie, les services
publics personnalisés (SPP) sont à envisager (établissements et/ou
entreprises publics provinciaux, urbains, communaux etc.).
Ensuite, il en va aussi du point de vue de la responsabilité des

actes passés pour son compte.
Le juge ( judiciaire ou administratif) tirera cette conséquence que

la RDC, la province, la ville congolaise etc. seront responsables des actes
accomplis par les insurgés ou les Administrations étrangères ayant défié
l'autorité de celles-ci pendant des périodes troubles et sombres de l'histoire

de la République( cas de rébellion, la guerre d'agression, les violences de
toutes sortes et tueries que de diverses et multiples forces négatives
(internes et/ou externes) ne cessent de perpétrer sur de paisibles populations
particulièrement celles de l'Est de la République.
Mais à quoi reconnaît-on la personnalité juridique d'un

organisme administratif ? La réponse à une telle question peut être
envisagée de plusieurs manières :
1°. Il arrive, parfois, que le législateur l'indique expressément. Par

exemple, pour les syndicats, associations ou groupements de certaines
personnes morales, qui se mettent ensemble pour réaliser certains objectifs
d'intérêt commun qu'elles se seraient assignés. S'il n'en est pas ainsi, il
appartiendra au juge saisi d'un différend d'en décider.
2°. Le juge, qui peut parfois opérer de telles qualifications à

l'occasion de sa mission de dire le Droit, n'indique pas non plus sur quels
éléments il se fonde. Dans ce cas, il faut exploiter un faisceau d'indices ou,
si l'on veut, de manifestations pour pouvoir dire s'il s'agit, oui ou non, d'une
personnalité juridique dont l'organisme sous examen serait doté.
3°. En général, la doctrine constante admet que le critère

primordial et, partant, déterminant consiste dans l'autonomie du patrimoine,
dans l'existence d'un patrimoine distinct affecté à une activité déterminée.
Ce critère ne peut cependant être considéré comme exclusif.
§2. LA PERSONNALITE JURIDIQUE DES PERSONNES PUBLIQUES.

A) DE L'Etat.
On se rappellera que l'Etat représente à la fois la société politique

toute entière, une personne publique qui est la plus importante mais non la
seule.
Pour désigner ces deux entités très différentes, M. Benoît oppose,

de manière très heureuse, « l'Etat Nation -l'Etat Collectivité ».
La personnalité juridique de l'Etat, qui ne fait aucun doute depuis

longtemps, a soulevé, en Droit public général, de vives controverses qu'il

n'est pas utile d'évoquer ici. Elle appartient à l'Etat dans son ensemble ; elle
est pleine et totale car elle n'appartient pas :
D'une part, à ses démembrements non territoriaux comme les

Ministères ou d'autres services publics non personnalisés dont, par exemple
: les Forces Armées de la RDC (FARDC), la Police Nationale Congolaise
(PNC), la Direction Générale de Migration (DGM), la Direction Générale
des Impôts (DGI) etc.
D'autre part, à ses démembrements territoriaux qui, suivant la

forme juridique dont l'Etat est doté, peuvent être ;
- soit les Etats fédérés lorsqu'il est fédéral (voir les articles : 219 à
222, LF du 19/05/1960 relative aux structures du Congo ; 4, 47 51,
Constitution du 1er Août 1964 dite Constitution de Luluabourg aujourd'hui
Kananga et, dans une certaine mesure, 2 à 3 et 195 à 206, Constitution du
18/02/2006 en vigueur dotant la province d'un statut juridique hybride) ;
Soit les entités territoriales décentralisées ou (ETD) en sigle lorsqu'il est
l'Etat unitaire décentralisé (voir, par exemple : la loi no 82/006 du
25/02/1982 et décret-loi no 081 du 02/07/1998 etc. portant successivement
décentralisation territoriale ; l'article 3, Constitution du 18/02/2006);
- soit les personnes publiques techniques ou spécialisées (PPT ou
PPS) lorsqu'unitaire centralisé ou décentralisé l'Etat se dote, dans certains
secteurs de la vie nationale, des établissements publics ou « E P »en sigle (
voir, par exemple, les entreprises publiques transformées en établissements
publics en application de la loi no 08/007 du 07/07/2008 et dont la liste
établie par décret no 09/12/ du 24/04/2009 édicté par le Premier ministre
tels que OGEFREM, CITYTRAIN, RTNC, INSS, OR, ONT, FIKIN etc.
Auxquels s'ajoutent deux EP créés successivement par les décrets nos 09/14
et 09/15 du 24/04/2004 pris par le Premier ministre ; il s'agit du Fonds
Spécial du Portefeuille et du Comité de Pilotage de la Réforme des
Entreprises du Portefeuille de l'Etat ou « F.S.P. » et « COPIREP » en
sigle.) ;
- Soit enfin, les circonscriptions administratives lorsqu'il est unitaire
centralisé ou même décentralisé mais avec certaines circonscriptions
administratives servant de cadres de déconcentration (voir Constitution du
24/06/1967 dans sa version initiale et éventuellement celle en vigueur sous
l'empire de laquelle le territoire a vocation d'être une circonscription
administrative, statut qui fut le sien tout au long de la colonisation).

Ainsi que l'atteste l'évolution politico-administrative de la RDC de
l'accession à l'indépendance au jour d'aujourd'hui, ses démembrements ont
été de deux formes ;
1°Territoriaux dont les uns dotés de la personnalité juridique propre

et distincte de celle de l'Etat (voir Etats fédérés des premières Constitutions
après l'indépendance et simples ETD sous les constitutions postérieures
sous réserve de celle de 2006 qui dote la province d'un Régime juridique
hybride) et les autres non pourvus de celle-ci car formant de simples cadres
territoriaux de déconcentration ;
2°Spécialisés ou techniques dont les uns ont été les entreprises

publiques et les autres les établissements publics.
On notera que les démembrements territoriaux et/ou spécialisés dotés

de la personnalité juridique se trouvaient être à la fois « dans l'Etat et hors
l'Etat » ; d'où leur qualification de « personnes publiques infra-étatiques »
ou « PPIE » en sigle.
B) DE DEMEMBREMENTS TERRITORIAUX DE L'ETAT.

Comme déjà signalé ci-haut, il s'agit de subdivisions territoriales de
l'Etat dont les unes ont une personnalité juridique propre et distincte de
celle de l'Etat bien qu'en étant des parties intégrantes et intégrées et les
autres de simples cadres territoriaux de sa déconcentration.
Tous ces démembrements se trouvent généralement décrites et

analysées sous le label ou, si l'on veut, l'expression unique de Collectivités
territoriales ; lesquelles, il ne faudrait pas l'oublier, sont de deux formes :
Io. Les collectivités territoriales dotées de la personnalité juridique et

décrites et analysées par certains auteurs sous l'expression de Collectivités
locales ou « CL » en sigle et par d'autres sous celle beaucoup plus
éloquente juridiquement de Personnes administratives territoriales ou «
PAT » en sigle et en RDC sous celle d'Entités territoriales décentralisées
ou, encore, d'Entités administratives décentralisées successivement « ETD
» et « EAD » en sigle, les deux expressions étant du reste synonymes ;
2°. Les simples Circonscriptions administratives dépourvues de cette

personnalité et formant de simples cadres territoriaux de déconcentration de
l'Etat ou « CA » en sigle.

Il importe maintenant de donner quelques éléments illustratifs de
ces deux variantes de collectivité territoriale telles qu'elles ont existé et
évolué sous les principaux textes juridiques en RDC ; mais, sous les effets
de l'histoire politique et administrative de celle-ci, tous ces éléments sont
passés par plusieurs statuts ou régimes juridiques.
I. LES PERSONNES ADMINISTRATIVES TERRITORIALES
En dehors de l'Etat, les personnes administratives territoriales

ayant émaillé l'histoire politique et administrative de la RDC sont :
1° La Provincequi, à un des stades de son évolution, était connue sous

la dénomination de Région ;
2° La Villeou Sous-région ;
3° La Communeou Zone ;
4° Le Secteur ;
5° La Chefferie.
Pour chacune de ces cinq personnes administratives territoriales

congolaises, quelques brèves indications vont pouvoir s'avérer nécessaires
car ; il importe de savoir, pour chacune d'elle, d'où elle vient, où est-elle et
où elle va. a) La Province.
La province tire son origine lointaine du district qui fut, sous l'Etat
Indépendant du Congo ou 1' « EIC » en sigle (de 1885 à 1908), un simple
cadre territorial de déconcentration, à savoir une simple circonscription
administrative dépourvue de la personnalité juridique. De la colonisation au
jour d'aujourd'hui, elle empruntera sa dénomination actuelle sans pour
autant sauvegarder toujours le même statut juridique.
Aussi, sur le plan juridique, la province, première personne

administrative infra-étatique à support territorial de la RDC, devait-elle
connaître une évolution véritablement à dents de scie:
 tantôt, elle est une simple circonscription administrative (de 1908 à

1959) ;
 tantôt, une entité territoriale décentralisée (1959 à 1960) ;
 tantôt Etat fédéré (1960 à 1965) ;
 tantôt redevient une simple circonscription administrative (1965 à
1982) ;

 tantôt, une entité administrative « décentralisée-déconcentrée » (1982
à 2006)
 et au jour d'aujourd'hui une entité territoriale au statut juridique
hybride (voir Constitutiondu 18/02/2006 actuellement en vigueur)
De 1965 à 1982, une circonscription administrative et de cette

date à 2006, encore une entité décentralisée sans être vraiment de plein
exercice et de cette dernière date à ce jour une composante territoriale infra-
étatique de la République dont on a voulu taire, pour plusieurs raisons dont
les unes seraient politiques et les autres techniques, la vraie nature juridique
du statut, du régime.
D'où l'hybridité évidente du statut juridique actuel de la province ;

laquelle fait de celle-ci, une entité à la fois politique, tout au moins du point
de vue du Droit constitutionnel classique et administrative lorsqu'elle se
trouve envisagée dans l'optique du Droit administratif et Institutions
administratives.
L'hybridité du statut juridique de la province actuelle dont question

se révèle nettement grâce :
1o. A certaines dispositions pertinentes de la Constitution actuelle (voir

notamment : les articles 2 à 4 ; 195 à 200 du Titre III, Chapitre 2, Section
lère et 201 à 206 de la Section 2 du même Chapitre.).
2°. Aux lois organiques suivantes :
- la loi n° 08/012 du 31 Juillet 2008 portant principes

fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces.
Réservée exclusivement aux provinces et comportant 78 articles en

tout, cette loi ne fait pas, de manière explicite, de celles-ci des entités
territoriales décentralisées ou « ETD » au même titre que celles énumérées
déjà par la Constitution (art. 3, al. 2) et reprises par la loi organique du
07/10/2008 ; elle stipule, dès son article 2, ce qui suit ; «La province est une
composante politique et administrative du territoire de la République :
 Elle est dotée de la personnalité juridique

 Elle jouit de l'autonome de gestion de ses ressources humaines,
économiques, financières et techniques.

 Elle exerce, par ses institutions politiques, les compétences qui lui
sont dévplues par la Constitution.
 Elle coopère avec les autres provinces et le pouvoir central dans le
cadre du fonctionnement régulier des institutions ».
Les alinéas 2 et derniers de cette disposition sont symptomatiques

du statut particulier de la province d'aujourd'hui, lequel la rapproche
davantage de la province-Etat fédéré plutôt que de la province-entité
territoriale décentralisée.
Cette approche se trouve vérifiée par les articles 4 à 6, 32, 34 à 35

et 72, lequel (72) dispose que « La Cour constitutionnelle connaît des
conflits entre l'Etat et les provinces conformément à l'article 161 de la
Constitution ».
Cette disposition (art. 72) rappelle deux dispositions

constitutionnelles antérieures dont l'une était contenue dans la LF du 19
Mai 1960 relative aux structures du Congo et l'autre dans la Constitution du
1er Août 1964 dites Constitution de Luluabourg(Kananga), deux
Constitutions dont la nature fédérale n'a, jusqu'ici, donné lieu à des
contestations juridiques suffisamment mieux construites et étayées ; la
première est l'article 232. al. 1 et la deuxième l'article 167, 2°
successivement libellées comme suit : « La Chambre des conflits est
chargée de trancher les conflits de compétence entre le pouvoir central et le
pouvoir provincial » ;
1. « La Cour constitutionnelle fédérale est compétente pour connaître :
1o des recours en appréciation de la Constitution, des lois et des actes ayant

la force de loi;
2° des recours en interprétation de la présente Constitution, formés à

l'occasion des conflitsde compétence portant sur l'étendue des pouvoirs
attribués et des obligations imposées par laprésente aux organes nationaux
ou provinciaux visés à l'alinéa 2 de l'article 168 »
- la loi n° 03/016 du 07 Juillet 2008 portant composition, organisation et

fonctionnement des Entités territoriales Décentralisées et leurs rapports
avec l'Etat et les Provinces.

Cette loi comporte trois titres traitant :
1er. Des dispositions générales ;
2ème. Des entités territoriales décentralisées ne reprenant pas la province ; il

(le titre) ne traite que :
o 1 de la Ville (art. 6 à 45);

o 2 de la Commune (art. 46 à 64) ;
o 3 du Secteur et de la Chefferie (art. 65 à 92) ;
3ème. Des rapports des entités territoriales décentralisées ainsi déterminées

avec l'Etat et les provinces (art. 93 et suivants).
a) La Ville :
1. Statut juridique et sièges ;
1o. Sstatutjuridique: il s'agit d'une personne administrative territoriale ou,

pour reprendrel'expression consacrée par le Droit positif congolais, Entité
Territoriale Décentralisée ou « ETD » en sigle.
2°. Sièges ou Fondements :
o la Constitution du 18 Février 2006 (art. 3) ;

o la loi organique n° 03/016 du 07 Octobre 2008 portant
composition, organisation et fonctionnement des Entités
Territoriales Décentralisées (art.).
b) La Commune.
1. Statut juridique et Sièges : idem : c)Le Secteur et la Chefferie 1. Statut

juridique et Sièges : ibidem.
II. LES CIRCONSCRIPTIONS ADMINISTRATIVES

a) La notion

Par Circonscription administrative, il faut entendre le
démembrement ou découpage territorial non personnalisé de l'Etat en sigle
« DTNP » qui sertdu cadre de déconcentration pour celui-ci et/ou pour
toute autre personne administrative généralement supérieure,
Ainsi comprise, elle constitue, pour reprendre Barrillon et autres ,

une « Aire territoriale dans laquelle s'exerce l'activité d'une autorité ou d'un
service public. Le terme est utilisé le plus souvent pour qualifier la zone de
compétence d'une autorité administrative déconcentrée »; il s'agit donc
d'une Collectivité territoriale(CT) à ne pas confondre avec la Collectivité
locale(CL) car dépourvue de la personnalité juridique.
On notera que toutes les personnes administratives congolaises ont

toutes emprunté, dans certaines épisodes de leur évolution, le statut de
circonscription administrative ; il suffirait, en effet, se rappeler de la Région
(Province), de la Sous-région (Ville) et de la Zone (Commune) dirigées les
unes et les autres par les autorités administratives déconcentrées, à savoir
Commissaire régional (Gouverneur), Commissaire sous-régional ( Maire de
la ville) et Commissaire de Zone aux lieu et place du Bourgmestre à telle
enseigne qu'une certaine opinion (nationale ou internationale) n'hésita à
qualifier alors la RDC alors République du Zaïre de « République des
Commissaires » .
b) Formes en présence.
1. Les Circonscriptions d'Administration générale.
Les Circonscriptions d'Adrninistration Générale ou « CAG » en

sigle forment la catégorie des Circonscriptions administratives dites
classiques ou, si l'on veut, usuelles dont
les cas d'illustration ci-dessus cités. Entraient également dans cette
catégorie le Territoire, le Quartier, le Groupement et le Village quiétaient «
des entités territoriales déconcentrées dépourvues de la personnalité
juridique » ; entité territoriale étant ici synonyme de Collectivité territoriale
et non de Collectivité locale.
2. les Circonscriptions d'Administration spéciale.
Pour des raisons diverses, surtout à cause du trop grand nombre

des Circonscriptions territoriales et/ou d'Entités territoriales décentralisées

qu'un pays aux dimensions vastes et/ou moyens de communication peu
développés comme la RDC, la plupart d' Administrations peuvent être
amenées à aménager leurs services publics sur d'autres bases que les
précédentes en établissant des Circonscriptions spéciales à leurs services
respectifs ; la conséquence la plus attendue et la plus probable c'est, on ne
peut en douter, l'existence, dans certains cas, d'une carte administrative
extraordinairement complexe à gérer.
En effet, les Ministères ou Administrations centrales

correspondantes pourront établir des Circonscriptions provinciales ou
locales de nombre et de dimensions très variables.
D'où l'impérieuse nécessité d'études préalables pour déterminer la

région ou zones qui correspondront à ces Circonscriptions d'Administration
spéciale ou « CAS » en sigle.
Dépourvues comme les « CAG » de la personnalité juridique, les «

CAS » serviront d'antennes de leurs Administrations centrales respectives
qui, par leur biais, se trouvent rapprochées des populations ou des activités
administratives à promouvoir et/ou à développer ; on peut penser, par
exemple, à diverses activités de service public dont la Sécurité de nos
frontières, l'Agriculture, l'Elevage, les Mines, la Pêche, le Bois , la Forêt,
l'Enseignement technique et/ou supérieur et universitaire etc.
C) DES PERSONNES ADMINISTRATIVES SPECIALISEES.
L'établissement public ou « EP » en sigle passe pour être le

prototype même des personnes administratives spécialisées autrement dites
technique ou « PAS » et « PAT » en sigle ;comme les personnes
administratives territoriales, qui viennent d'être esquissées (l'Etat, la
Province et les « EAD » il se définit notamment par la personnalité
juridique dont il est, lui aussi, doté et qui en fait un des acteurs du
commerce juridique à part entière.
Sa personnalité juridique entraîne:
1ol'existence d'un patrimoine, propriété de l'établissement et affecté

à la réalisation du but auquel il est destiné;

2° la participation, on vient de le dire, de l'établissement au
commerce juridique par des actes juridiques (par exemple : les contrats) et
sa responsabilité à l'égard des tiers (autres personnes morales de Droit
public et/ou physiques et morales de Droit privé).
§3 LES CONSEQUENCES ENVISAGEES DANS LE CADRE DE LA

PROVINCE.
A) AVANT LE DECRET-LOI CONSTITUTIONNEL DU 27 MAI

1997.
I. La province, personne morale ou juridique, devait participer à

la vie juridique par l'intermédiaire d'autorités administratives telles ; par
exemple, l'Assemblée provinciale, son Président et le Gouverneur
Ces autorités prenaient des actes juridiques pour le compte de la

province. Ces actes étaient donc imputables à la Province ; ils faisaient
naître, pour elle, des droits et des obligations, elle en assumait la
responsabilité.
II. La province devait gérer un certain nombre de services publics

qui étaient qualifies de services publics provinciaux ou « SPP » en sigle. Le
caractère provincial de ces services impliquait que :
a) d'une part, leur direction soit assurée par les autorités provinciales ;
b) d'autre part, la responsabilité de la Province soit engagée pour les

dommages résultant deleur fonctionnement.
III. La Province devait être propriétaire d'un Domaine qui, selon

une distinction essentielle et classique, devait comprendre : a) un domaine
public affecté à l'usage de tous (public) ou un service public ; b) un
domaine privé destiné à produire des revenus.
Les autorités provinciales avaient, en principe, le pouvoir de

décider de l'acquisition, de l'aliénation et de la gestion des biens de ce
Domaine. Les décisions devaient être prises par l'Assemblée provinciale ;
leur exécution devait incomber au Gouverneur de Province.

IV. La Province devait comporter un personnel d'agents publics
et de salariés de Droit privé. Ce personnel devait, en principe, être
provincial en ce sens que : a) d'un côté, le Gouverneur de Province devait
diriger ces agents et prendre les décisions individuelles et/ou réglementaires
les concernant ; b) de l'autre, la Province devait être responsable des
dommages causés par ces agents dans l'exercice de leurs fonctions.
Cependant, l'autorité provinciale ne fixait plus le Statut de ce

personnel qui résultait dorénavant de la loi.
V. La Province pouvait passer des contrats ;
 soit dans la forme de Droit privé,

 soit selon les règles particulières aux contrats administratifs.
D'où la possibilité de passer les contrats administratifs de Droit

commun et les contrats administratifs de Droit public. La décision devait
être prise par l'Assemblée provinciale. La passation devait, elle, incomber
au Gouverneur de Province.
VI. La Province pouvait défendre ses droits et ses intérêts en justice. En

principe, c'est l'Assemblée provinciale qui devait décides des actions à
intenter ou à soutenir ; le Gouverneur de Province devait, quant à lui,
représenter la Province.
VII.La Province devait avoir la personnalité financière qui comporte

plusieurs éléments dont :
a) d'abord l'individualité comptable ; la gestion financière de la Province

devait être décrite dans des comptes particuliers ;
b) ensuite, l'autonomie budgétaire et financière. La Province devait

posséder un budget distinct de celui de l'Etat ; elle devait, comme on dit,
couvrir ses dépenses avec ses recettes et conserver l'excédent de recettes.
B) SOUS LE DECRET-LOI CONSTITUTIONNEL DU 27 MAI 1997.
Sous l'empire de ce texte, qui faisait désormais office de la

Constitution jusqu'à l'entrée en vigueur de la Constitution de la Transition

du 04 Avril 2003, la situation de la Province est demeurée pratiquement et
relativement la même hormis quelques textes de nature législative y
consacrés. De ces textes, on peut retenir plus particulièrement en première
position trois :
I. LE DECRET-LOI № 081 DU 02 JUILLET 1998 PORTANT

ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ADMINISTRATION DE
LA RDC.
Impressionnant de par son volume et de l'importance des matières

y abordées, ce texte - dont on trouvera l'intégralité dans l'ACP, éd. Spéciale,
Lubumbashi, Août 1998, pp. 58-63 -reprenait cependant l'essentiel des
textes antérieurs édictés sous l'empire des anciennes Constitutions
notamment celle du 24 Juin 1967 plusieurs fois révisée. Sans vouloir en
analyser ni en commenter la substance ou l'économie générale à travers
toutes ses dispositions, il comportait cinq parties intitulées successivement
comme suit : -a) première : Des structures organiques et fonctionnelles des
entités administratives territoriales (de l'article 1er à l'article 165) ;
b) deuxième : De la répartition des compétences et des ressources entre le

Pouvoir central et les entités administratives décentralisées (de l'art. 166 à
l'art.212 ;
c) troisième : Du contrôle des entités administratives décentralisées et du

recoursadministratif et juridictionnel (de l'art. 213 à l'art. 224) ;
d) quatrième : Des dispositions particulières (art. 225) ;
e) enfin cinquième : Des dispositions finales (de l'art. 226 à l'art. 228).
II. LE DECRET-LOI № 082 DU 02 JUILLET 1998 PORTANT

STATUT DES AUTORITES CHARGEES DE L'ADMINISTRATION
DES CIRCONSCRIPTIONS TERRITORIALES.
Il relayait ainsi d'autres textes devenus, selon une certaine opinion,

inadaptés et, par conséquent, inapplicables ou obsolètes dont notamment
l'ordonnance-loi n° , la loi du 21 Décembre 1995 sans oublier d'autres lois
et/ou ordonnances sur l'organisation territoriale de la République dont les
textes ont été publiés par le Département de l'Administration du territoire
en 1977 dans une brochure de 100 pp.

Ce texte intéressait, avant tout, ceux des agents publics qu'on a
coutume d'appeler « autorités politico-administratives » ou, encore, u
Agents de la Territoriale » parmi lesquels figuraient, sans exception, les
Gouverneurs de Province (GP) les Commissaires de District (CD) et les
Maires de Ville (MV), les Commissaires de District Assistants (CDA), les
Maires de Ville Adjoints (MVA), les Administrateurs de Territoire(AT) et
leurs Assistants (ATA), les Bourgmestres de Commune(BC) et leurs
Adjoints(BCA), les Chefs de Secteur ou de Chefferie(CS ou CC), les Chefs
de Cité Adjoint(CCA) et enfin le Chefs de Groupement (CG).
Comportant à peine 17 articles, ce texte portait sur les rubriques ci-

après :
a) la hiérarchisation des agents publics œuvrant dans la « Territoriale » (de

l'art. 1er à l'art. 2);
b) l'autorité compétente pour décider de leur nomination (art. 3 et 5 à 6) ;
c) leur suspension (art. 7) ;
d) leur admission dans le régime statutaire de la Fonction publique (art. 8) ;

-e) les incompatibilités des fonctions (art. 9) ;
f) les avantages divers leur consentis (art. 10 à 13) ;
g) leur appréciation et cotation (art. 14) ; -h) la possibilité de versement

d'une indemnité de sortie (art. 15).
III. LE DECRET-LOI № 083 DU 02 JUILLET 1998 PORTANT

ORGANISATION ET FONCTIONNEMENT DU CORPS DES
INSPECTEURS DE LA TERRITORIALE.
Troisième et dernière pièce de l'arsenal juridique de

l'Administration sous le régime du Président LD Kabila, ce décret-loi dont
on trouvera le texte dans ACP, Ed. spéciale Lubumbashi, Août 1998, pp.
64-71, comporte trois titres dont:
a) le 1er traite de dispositions générales (de l'art. 1er à l'art. 4) ;

b) le 2eme de structures et de la composition (de l'art. 5 à l'art. 11)

c) et le 3ème de dispositions particulières (de l'art. 12 à l'art. 30).
La mission du Corps des Inspecteurs de la Territoriale ou « CIT »

en sigle devait consister à évaluer et à suivre des activités des autorités des
entités administratives et des services tant centraux que spécialisés du
Ministère des Affaires intérieures. Elle était davantage précisée par l'alinéa
de l'article 2 de ce texte en ces termes : « A cet effet, ce corps est chargé :
a) d'assurer et de veiller en ordre principal à la bonne

administration des Entités Administratives par la surveillance de
l'application correcte des lois, règlements, directives et instructions de
l'autorité supérieure ;
b) de formuler des avis et suggestions en vue d'éclairer, d'améliorer

et de compléter les mesures légales ou réglementaires relatives à la gestion
de la territoriale ;
c) d'évaluer les performances des Entités Administratives dans

l'exécution des programmes de développement et, le cas échéant, de
suggérer toute mesure collective ;
d) de surveiller et de contrôler l'utilisation rationnelle des

Ressources humaines, financières et matérielles affectées à l'usage des
services de la territoriale et d'autres services de l'Administration provinciale
».
§4. LES LIMITES DE LA PERSONNALITE JURIDIQUE EN DROIT

ADMINISTRATIF.
L'existence d'institutions administratives non personnalisées

constitue la manifestation la plus éclatante des limites de la notion en Droit
administratif général. Elle est étayée et corroborée notamment par :
A) LA DIVISION DE L'ADMINISTRATION EN INSTITUTIONS

NON PERSONNALISEES.
On a évoqué la division de l'Administration en personnes

juridiques, il s'ait de personnes administratives qui peuvent être territoriales
ou spécialisées ; elle n'est pas la seule. A l'intérieur de ces personnes
existent une foule d'institutions non personnalisées ou « INP» en sigle,

qui constituent des cadres de gestion, des unités subdivisionnaires de
l'Administration, des centres de décision non personnalisés ou « CDNP. »
en sigle. Ces institutions se caractérisent par :
1oune certaine fonction, une attribution qui n'est pas

nécessairement une compétence juridique (voir cas : de ministères centraux
ou provinciaux, de certaines anciennes entreprises publiques transformées,
depuis 2009, en simples services publics etc.) ;
2° une certaine organisation, notamment par la présence d'un «

dirigeant », un supérieur hiérarchique.
Elles correspondent aux nécessités de la division du travail et au

fait qu'une unité de gestion comporte une dimension maximale.
On retiendra que :
1o. Les institutions administratives s'emboîtent souvent les unes

dans les autres en unités de plus en plus vastes. C'est ainsi, par exemple,
que le Ministère ou le Département ministériel (central ou provincial) est
divisé en Secrétariat, Secrétariat en Directions générales, Directions
générale en Directions, Direction en Divisions, Division en Bureaux etc. ;
ce fut aussi le cas de la Province simple circonscription administrative
subdivisée en Districts, District en Territoires etc.(la situation jusqu'en
1959) ou, sous le décret-loi n° 081 du 02 Juillet 1998 déjà évoqué, la même
Province en Villes, la Ville en Communes, la Commune en Territoires, le
Territoire en Collectivités ;
2°. Qu'il existe souvent entre elles un « lien vertical » tenant à la

hiérarchie. Le chef de bureau, par exemple, est le supérieur hiérarchique du
personnel de son bureau ; il est le subordonné hiérarchique du chef de
division ; le chef de division est, à son tour, le subordonné hiérarchique du
Directeur, lequel est le subordonné du Directeur général, lui-même du
Secrétaire général qui, à son tour, l'est par rapport au Ministre, chef du
Département ministériel;
3°. Il y a également entre les institutions non intégrées ou « INI »

en sigle dans la hiérarchie des relations horizontales, de coordination par,
exemple, entre les Ministères au sein du Gouvernement ou entre les
Secrétariats généraux au sein de l'Administration centrale ;

4°. Selon une observation d'Hauriou(A), ces institutions se
transforment souvent notamment ;
- soit pour des raisons techniques (réforme de structures : voir cas

de Ministère des Affaires étrangères, de la Coopération régionale ;
Education nationale, Enseignement supérieur et universitaire, de la
Recherche scientifique, de l'EPSP ; de la Défense nationale, des Anciens
Combattants ; Affaires sociales, des Affaires sociales et Questions
humanitaires ; de l'Economie nationale, du Commerce extérieur etc.) ;
-soit par suite de l'évolution des besoins collectifs (voir cas de :

Ministères de l'Environnement, de l'Energie et des Hydrocarbures, des
Besoins sociaux de base etc.) ; - soit enfin du fait d'un progrès de l'idée de
justice (voir cas de : Ministère des droits humains, de la Femme et du Genre
etc.).
Comme déjà signalé et esquissé précédemment, chaque personne

publique comporte un démembrement ou découpage en institutions non
personnalisées ; ainsi, pour l'Etat, la division fondamentale est celle des
Départements ministériels, selon un principe de division qu'on étudiera plus
loin.
A l'intérieur du Ministère apparaissent des subdivisions qui

peuvent varier, telles que, par exemple : les Secrétariats généraux, les
Directions générales (Divisions générales), les Directions (Divisions), les
Bureaux, les Sections.
De nombreux Ministères centraux ont- dans les Provinces, Villes,

Communes, Secteurs et Chefferies- des services extérieurs, tels que, par
exemple, les Divisions provinciales, urbaines ou communales etc., elles-
mêmes divisées en bureaux.
On pourra désormais trouver une division analogue dans d'autres

entités administratives décentralisées consacrées dont les Secteurs et les
Chefferies, sans sous oublier ceux des établissements publics.
B) LES ELEMENTS D'AUTONOMIE DES INSTITUTIONS NON

PERSONNALISEES.

Bien que non personnalisées, certaines institutions administratives,
qu'on rencontrera dans ce cours, ont souvent des éléments d'autonomie qui
les rapprochent d'institutions personnalisées et qui, pour cela, sont qualifiés
de « rudiments de la personnalité ».
En RDC, comme du reste dans d'autres pays dotés eux aussi

d'Administration publique, il existe moult institutions de ce genre dont ces
« rudiments » sont évidents et se présentent comme suit :
I. ELEMENTS D'AUTONOMIE A CARACTERE ADMINISTRATIF
a) Un élément important tend au fait qu'une institution n'est pas

soumise au pouvoir hiérarchique, plus exactement son supérieur ou
dirigeant n'est pas soumis à ce pouvoir.
L'exemple le plus typique et, par conséquent, symptomatique est

celui de Départements ministériels en RDC qui, comme dans d'autres pays
dont la France et la Belgique pour n'en citer que ces deux pour diverses
raisons faciles à imaginer, n'ont pas la personnalité juridique et ne sont que
des éléments de la personne Etat se confondant avec celle-ci.
Mais malgré cela, ils ne disposent pas moins d'une grande

autonomie administrative ; leur supérieur ou dirigeant, à savoir le Ministre
n'étant pas le subordonné hiérarchique du chef de Gouvernement (Premier
ministre ou Chef de l'Etat dans un régime parlementaire pour l'un et
présidentiel pour l'autre) ne pouvant pas y être considéré comme son
supérieur hiérarchique.
Les exemples de telles institutions foisonnent et en voici

quelques-uns tirés de l'histoire politico-administrative plus proche de la
République :
- il fut une période où les Communes étaient de deux statuts différents ;

seules celles de la Ville de Kinshasa étaient de véritables personnes
juridiques alors que celles de l'intérieur demeuraient de simples
circonscriptions administratives, à savoir les institutions administratives
non personnalisées.

Ceci faisait que sur le plan organisationnel, ces deux catégories de
Communes congolaises se comportaient comme si elles étaient toutes les
personnes juridiques de plein régime ;
- depuis le décret n° 09/12 du 24/04/2009 du Premier ministre établissant,

en application de la loi n° 08/007 du 07/07/2008, la liste des entreprises
transformées en services publics, certaines des anciennes entreprises
publiques alors personnes morales de Droit public sont, depuis ce décret,
devenues de simples institutions administratives non personnalisées (voir
cas : PONDE, du CEEC, de l'OGEDEP, de l'OFIDA et de la RENAPI).
En dehors de ce cas ainsi illustré, il existe d'autres institutions

échappant à la hiérarchie, par exemple : jurys des examens ou de concours
institués par les Recteurs ou les Directeurs généraux de nos Universités et
Instituts d'Enseignement supérieur et universitaire ou autres responsables
administratifs (Ministres).
b) Un autre élément peut tenir à l'existence d'une Organisation

administrative particulière du genre de celle d'institutions non
personnalisées dont, par exemple, les Forces Armées de la RDC
(F.A.R.D.C.) ; la Police Nationale Congolaise (P.N.C.) ; la Direction
Générale de Migrations (D.G.M.), le Cadastre Minier ou « CAMI » en sigle
et tant d'autres.
II. ELEMENTS D'AUTONOMIE FINANCIERE.
On notera ici qu'au sens strict du terme, l'autonomie financière

suppose un patrimoine dont l'organisme dispose librement. Cette autonomie
ne peut appartenir réellement qu'à des personnes morales.
Cependant, certains organismes non personnalisés ont des «

éléments » d'autonomie qui tendent vers celle-ci ; certains auteurs parlent
ici plutôt d'«individualité financière». L'autonomie financière ainsi perçue
peut se traduire de différentes manières :
a). Certains services ont des comptes particuliers isolés de la

Comptabilité générale. C'est le cas des services qui ont un Compte spécial
du Trésor ; on pense, par exemple, à la Chancellerie des Ordres nationaux,
au Conseil d'Administration des Universités ou « CAU » en sigle, à

l'Intendance générale ou au Centre interdisciplinaire de développement ou
« CIDEP » en sigle, etc. ;
b). Certains services disposent d'un budget annexe. Ce budget est

distinct de celui de l'Etat : il se relie, du reste, à celui-ci par une écriture
dans les deux budgets :
1°. Si le budget annexe est en déficit, l'Etat rétablit l'équilibre par une
attribution inscrite en recette au budget annexé et en dépense au budget de
l'Etat ; ce sera le cas des Régies indirectes qu'on présentera et décrira plus
tard.
2°. S'il est en excédent, le budget de l'Etat bénéficie de cet excédent.
c) Des services d'Etat à budget annexe, on peut rapprocher les

Régies industrielles ou commerciales que, selon le cas, les provinces et/ou
les entités décentralisées pourront mettre en place dans un avenir plus ou
moins prochain : -1°. Les régies sans personnalité juridique.
Les Régies sans personnalité juridique ou « RSPJ » en sigle sont

de services dotés d'une certaine autonomie, mais non de la personnalité
juridique. Leur création pourra relever de la compétence de l'organe
délibérant de l'entité administrative décentralisée intéressée dont, il va sans
dire, la délibération pourra être autorisée (contrôle a priori) ou approuvée
(contrôle à posteriori) par les autorités de tutelle.
De telles Régies seront dirigées sous l'autorité et la surveillance

des organes délibérants correspondants aux entités créatrices.
Ainsi, par exemple, deux organes de gestion pourront être

envisagés : D'abord, un Conseil d'exploitation dont les membres seront
nommés une partie, par exemple un quart, par l'autorité de tutelle de
l'entité ; l'autre, soit trois quart restants, par exemple, par le chef de
l'exécutif de celle-ci. Ensuite, un Directeur sera nommé par le chef de
l'entité. Ce Directeur assurera surtout la direction technique et
administrative de la Régie ; c'est, en effet, le chef de l'exécutif de l'entité qui
passera les marchés (contrats), représentera la Régie en justice.
La Régie aura apparemment un budget distinct de celui de l'entité

concernée, mais par rapport à celui-ci, il constitue un budget annexe à

équilibrer grâce au versement du budget de l'entité à celui de la régie selon
qu'il y a déficit ou excédent.
Ce budget sera soumis à l'organe délibérant correspondant pour

autorisation ou approbation.
De telles institutions pourront, bien que dépourvues de la

personnalité juridique, s'occuper de certaines tâches d'intérêt local. On
pense ici, par exemple à :
- l'insalubrité croissante et préoccupante qui ne cesse d'élire

domicile dans la quasi-totalité de nos provinces et entités administratives
décentralisées ;
- la gestion de certains services également d'intérêt local tels, par

exemple, ceux qui s'occuperont de la récupération et de la resocialisation
des enfants dits de la rue ou de marché, de certaines catégories de la
population marginales et/ou marginalisées et tant d'autres. Les phénomènes
du genre «RETROUSSONS LES MANCHES» « SALONGO ALINGA
MOSALA» ou « USAFI » pour n'en citer qu'eux auraient pu être
réorganisés, formalisés et surtout intériorisés pour devenir de véritables
institutions administratives dignes dece nom au sein de nos entités
administratives décentralisées de base et rendre ainsi d'appréciables
services pour le plus grand bien de leurs populations respectives au lieu de
demeurer de simples slogans ou, mieux, des « institutions-spectacles »
auxquelles on recourt pour amuser la galère.
2°.les Régies personnalisées.
Les Régies personnalisées ou « RP » en sigle peuvent

correspondre aux provinces et/ou aux entités territoriales décentralisées
actuelles (Ville, Commune, Secteur et Chefferie). Elles peuvent également
être créées et avoir la personnalité juridique ; il s'agira, alors dans ce cas, de
véritables Etablissements publics locaux ou « EPL » qu'on étudiera plus
loin.
d) L'autonomie financière peut être encore plus poussée pour certains

services. Il s'agira ici d'une autonomie financière qui prédominerait dans
certains services ayant un budget propre, distinct de celui des personnes

territoriales et ne comportant pas, comme celui-ci, le lien automatique du
budget annexe même s'il peut y avoir des versements de l'un à l'autre.
Le cas le plus typique est, par exemple, celui du Magasin général

(MG), du Dépôt Central Pharmaceutique (DCP) et tant d'autres qui avaient,
à l'époque où ils étaient fonctionnels, des budgets particuliers reliés à celui
de l'Etat mais non de la même manière que pour les budgets annexes, l'Etat
pouvait leur verser une subvention au titre de fonds de première
constitution ou de relance en cas de difficultés de la Trésorerie ; d'autre
part, une partie du bénéfice était versée à l'Etat.
Ces institutions ont existé, mais elles sont tombées en désuétude ; il

suffirait d'un peu de bonne volonté et d'esprit de service public, pour les
voir revenir à la surface pour le plus grand bien de la République.
III. ELEMENTS D'AUTONOMIE JURIDIQUE.
Deux cas ci-dessous méritent d'être relevés :
L'individualité juridique.
Par cette expression, il faut entendre la qualité qui permet à

certains organismes qui n'ont pas la personnalité juridique de défendre en
justice leurs intérêts.
Les tribunaux, de l'ordre judiciaire ou administratif, auront à

reconnaître cette difficulté, par exemple, aux Associations et/ou autres
groupements qui n'auront pas fait au service compétent la déclaration
prévue par la loi sur les associations.
Il est donc de bon Droit que les Associations privées, qui ont
pour but de s'occuper d'œuvres religieuses, scientifiques, politiques ou
philanthropiques et autres puissent, par décret ou ordonnance du Président
de la République ou autre acte de l'autorité compétente, recevoir la
personnalité juridique dans les limites et conditions déterminées.
Mais quid alors au cas où de telles institutions existent

effectivement, pratiquement et sont même parvenues à constituer leur
patrimoine dans cette situation de fait ?

Le juge devra donc agir comme s'il se trouve en présence d'un
sujet de droits et d'obligations autorisé à défendre ses droits et à répondre
de ses actes,
SECTION II- LES PERSONNES PUBLIQUES.
§1. LE CONCEPT DE PERSONNE PUBLIQUE.
En Droit congolais comme du reste en Droits belge et français

qui en constituent les principales sources d'inspiration, la distinction des
personnes publiques et des personnes privées soulève de nombreuses
difficultés.
Il est vrai que dans un certain nombre de cas ou hypothèses, il est

aisé de savoir si un organisme constitue une personne publique ou, au
contraire, une personne privée.
Cependant, il existe une zone marginale à l'intérieur de laquelle la

qualification se révèle extrêmement difficile. Ainsi le juge ou l'autre
interprète est-il conseillé d'adopter les vues ou attitudes suivantes :
1ère vue, considérer l'intention du législateur telle qu'elle apparaît

expressément dans le texte concernant l'organisme.
C'est donc autant dire que dans le cas où ce texte contient une
qualification formelle, celle-ci s'impose au juge ou à l'interprète et ce de
manière absolue.
Ci-dessous deux exemples d'illustration :
1°. Les Universités de Kinshasa, de Lubumbashi, de Kisangani (UNIKIN,

UNILU, UNIKIS) et Officielle de Mbuji-Mayi (UOM) sont, de part des
textes les créant et les organisant, les personnes publiques ;
2°. Il en était de même de la GECAMINES, de la REGIDESO, de la

SOCIDER, de l'ONATRA, de l'OCPT, de la SONAS et de l'Hôtel
Karavia et tant d'autres avant d'être transformées, selon le cas, en
Sociétés commerciales pour passer ainsi du statut de personne publique
à celui de personne privée(voir Annexe I, décret n° 09/12 du
24/04/2009) ou à celui d'un simple service public administratif, c'est-à-

dire d'une institution administrative non personnalisée ; c'est le cas de
l’ONDE,de l'OCEEC,de l'OGEDEP,de l'OFIDAet de la RENAPI(voir
Annexe III, même décret). Mais dans certains cas, l'intention du
législateur peut apparaître d'une manière implicite dans les dispositions
d'un texte. C'est ce qui pourra être admis par exemple, à propos de
certains organismes de lutte contre certaines pandémies (Sida, Cancer,
Diabète créés par le législateur mais dont le régime est peu différent de
celui d'organismes privés auxquels ils peuvent avoir succédé (voir, par
exemple, de l'ISEA/Mu kongo ou de l'ISP/Maniema devenus plus tard
publics ou officiels alors qu'à l'origine ils constituaient des personnes
privées créées par les particuliers).
2èmcvue : l'intention du législateur peut se dégager également de la forme

juridique attribuée à l'organisme en cause. Le juge ou l'interprète
considéreront, en effet, que les personnes placées sous une forme juridique
de Droit privé, sociétés, syndicats, associations ont nécessairement, de ce
fait, le caractère de personnes de Droit privé. C'est, par exemple, la solution
adoptée pour les Sociétés d'économie mixte (SEM) et ce indépendamment
de l'importance de la fraction du capital détenue par les Pouvoirs publics ;
on pense ici, par exemple, à la Minière de Bakwanga ou « MIBA » en sigle
qui, en dépit du fait que l'Etat congolais y détient plus de deux tiers du
capital, demeure une personne morale privée malgré le fait de figurer parmi
les Sociétés d'Etat.
La même solution pourra être donnée à des Sociétés constituées

sous une forme de Droit privé : cas des Caisses locales et régionales de
Sécurité sociale, des Sociétés mutualistes même si l'intention des Pouvoirs
publics pour les créer a été déterminante et décisive. C'est aussi le cas de
divers Ordres professionnels (Avocats, Médecins, Pharmaciens etc.).
3èmevue : Si l'on ne peut utiliser ces éléments, le juge ou

l'interprète considéreront d'autres aspects du Statut des organismes en
cause. Ils s'attacheront notamment à leur origine : -1°. En effet, un
organisme créé par le législateur ou par un règlement aura normalement un
caractère public alors que celui résultant d'une initiative privée sera
normalement considéré comme privé.
-2°. Un autre élément tiendra compte des structures assignées à l'organisme

et considérera que celui-ci a été créé suivant les structures habituelles des
institutions administratives ou selon celles du Droit privé. -On retiendra

compte également du financement. L'organisme dont les ressources
proviennent de taxes, cotisations obligatoires ou subventions publiques,
sera considéré de préférence comme organisme public.
Ainsi qu'on le verra plus tard, cette distinction est purement

juridique car certaines personnes pouvant être considérées comme privées
par le législateur ou l'interprète appartiendront, au point de vue politique ou
économique, au secteur public ; on pense ici à des Sociétés nationales dont
l'Etat est seul actionnaire(voir, à ce sujet, les vingt entreprises publiques
transformées en sociétés commerciales en vertu de la loi n° 08/007 du
07/07/2008 et dont la liste établie par le Premier ministre (voir le décret n°
09/12 du 24/04/2009, Annexe I).
On voudrait dire par là jusqu'à la participation des particuliers dans

la formation de leurs capitaux sociaux respectifs, ces personnes morales
privées relèvent exclusivement du secteur public sans être, pour autant, les
personnes morales de Droit public, statut qui était le leur avant leur
transformation.
C'est, aujourd'hui, le cas des entreprises publiques suivantes devenues, à

dater du 24/04/2009, des sociétés commerciales soumises au Droit privé : -
GECAMINES, SODIMCO, OKIMO et EMK-Min (Secteur Mines) ; -
REGIDESO SNEL et COHYDRO (Secteur Energie) ; -SOCIDER et
AFRIDEX (Secteur Industrie) ; -SNCC, ONATRA, RVA, RVM, LAC,
CMDC et CFU (Secteur Transport) ; -OCPT (Secteur des
Télécommunications) ; -CADECO et SONAS (Secteur Financier) ; -et
enfin Hôtel Karavia (Secteur service) (JO, Numéro spécial, 30 avril 2009,
p. 15).
§2 LES INTERETS ATTACHES AU CONCEPT DES PERSONNES

PUBLIQUES
Les principaux intérêts attachés à la notion de personnes publiques

peuvent être exprimés et expliqués grâce aux propositions que voici :
A) CHAQUE PERSONNE PUBLIQUE A DES PREROGATIVES DE

PUISSANCE PUBLIQUE.

Les prérogatives dont question sont attachées à la nature même
de la personne publique et ce en dehors des prérogatives que l'Etat peut lui
conférer.
Figurent, par exemple, parmi ces prérogatives :
I. L'IMPOSSIBILITE DE LUI APPLIQUER LES VOIES

D'EXECUTION DE DROIT PRIVE.
Il faut cependant introduire ici une incision ; en effet, aujourd'hui,

il est de plus en plus admis, à propos des établissements publics industriels
et commerciaux ou « EPIC » en sigle, la possibilité d'une saisie, les
établissements publics n'ayant pas de comptables publics.
Cette incision peut également être retenue lorsqu'il s'agit de biens

du domaine privé de la personne publique, lesquels ne sont pas affectés
directement à la réalisation des objectifs d'intérêt général (voir, par
exemple, cas de maisons de rapport).
II. LA POSSIBILITE D'UTILISER LA PROCEDURE

D'EXPROPRIATION POUR CAUSE D'UTILITE PUBLIQUE.
Cette procédure permet, sous certaines réserves, à la personne publique de

s'approprier autoritairement et unilatéralement un bien immeuble
appartenant à autrui et ce moyennant le paiement d'une indemnité préalable
et équitable.
B) CERTAINES NOTIONS DE DROIT ADMINISTRATIF NE

PEUVENT S'APPLIQUER QU'A LA PERSONNE PUBLIQUE.
Ainsi, seule la personne publique peut :
I. AVOIR DES AGENTS PUBLICS, DES FONCTIONNAIRES ;
II. PASSER DES CONTRATS ADMINISTRATIFS ;
III.EFFECTUER DES TRAVAUX PUBLICS ;
IV. ETRE PROPRIETAIRE D'UN DOMAINE PUBLIC.

Cependant, on retiendra que d'autres notions ne sont pas liées à la
qualité de personne publique. Comme on le verra, par exemple, des
personnes privées peuvent prendre des actes administratifs et/ou passer des
contrats administratifs de Droit public si elles sont en charge d'activités
d'intérêt général.
§ 3 CLASSIFICATION DES PERSONNES PUBLIQUES.
En Droit administratif, il existe une classification traditionnelle

qui, si elle est exacte dans son principe, est souvent d'une manière
défectueuse ou, si l'on veut, peu heureuse et, pour ce fait, devra être
précisée plus tard.
Cette classification oppose :
A) LES COLLECTIVITES TERRITORIALES.
Les Collectivités territoriales ou « CT » devront être entendues au

sens large du mot, c'est-à-dire l'Etat lui-même, la Province ainsi que
l'ensemble d'entités territoriales décentralisées tels que consacrés par la
Constitution actuelle en ses articles 1 er à 4 ; l'expression englobe donc
toutes les personnes administratives territoriales y compris l'Etat congolais.
B) LES ETABLISSEMENTS PUBLICS.
Les établissements publics ou « EP » en sigle sont, à l'opposé des

Collectivités territoriales telles qu'esquissées ci-dessus, les personnes
administratives techniques ou spécialisées en sigle « PAT » ou « PAS » ; ils
constituent eux aussi les personnes publiques.
A titre d'illustration, on peut citer, dans le cadre de la RDC:
I. Les Universités et Instituts supérieurs officiels (UNIKIN, UNILU,

UNIKIS, UOM
etc. sans oublier les ISP, les ISTM, les ISCE etc. ;
II. Les anciennes entreprises publiques transformées en établissements

publics dont la liste
annexée au décret n° 09/12 du Premier ministre intervenu en date du
24/04/2009 en exécution de la loi n° 08/007 du 07/07/2008 portant

dispositions générales relatives à la
transformation des entreprises publiques ; il s'agit de : ONC, RVF,
OGEFREM, CITYTRAIN, ACP, RTNC, FPI, INSS, OR, OVD, ONT,
OPEC, FIKIN, OCC, INS,INERA, ICCN, IJZBC, IMNC et INPP ;
III. Les plus récents établissements publics créés par le même Premier
ministre à la même date, à savoir le Fonds Spécial du Portefeuille et le
Comité de Pilotage de la Réforme des Entreprises du Portefeuille de l'Etat
ou « F.S.P.» et « COPIREP » en sigle.
Mais comme signalé ci-haut, cette distinction opposant les CT

aux EP doit être précisée car comme l'Etat, la province, la ville, la
commune, le secteur et la chefferie, les établissements publics présentent un
certain caractère territorial ; on n'a qu'à penser, par exemple ; aux
Universités(UNIKiN, UNILU, UNIKIS, UOM et à tant d'autres du secteur
public) et à des entreprises publiques dont certaines transformées
aujourd'hui en EP repris ci-dessus : des Universités et autres EP exercent
leurs activités dans certaines limites.
Aussi la distinction devra-t-elle être opérée de la manière

suivante : Les Collectivités territoriales (CT) ou les personnes
administratives territoriales (PAT) présentent le double caractère de :
1o. Grouper tous les individus domiciliés dans leur circonscription (voir, par
exemple, les habitants de la ville de Bandundu, Bukavu, Butembo, Goma,
Kananga, Kindu, Kisangani, Lubumbashi, Matadi, Mbuji-Mayi ;
2°. De gérer, en principe, tous les intérêts publics communs à ces individus
(intérêt national, provincial, urbain, communal etc.).
Les personnes administratives spécialisées ou techniques (PAS ou

PAT) ont, par contre, pour mission de :
1o. Grouper des individus en fonction d'autres caractères que le domicile : la

qualité d'étudiant ou de membre de l'enseignement supérieur et universitaire
(Université ou Institut supérieur donné), la qualité d'étudiant de Droit, de
Médecine humaine ou vétérinaire,d'Agronomie ou de Polytechnique, celle
de commerçant ou entrepreneur membre de la F.E.C. ;

2°. Gérer seulement les intérêts correspondant à cette qualité (intérêt de
l'Université;de la Faculté, de la Corporation professionnelle etc.
§. 4 LA COMPETENCE DES PERSONNES PUBLIQUES.
A) CONSIDERATIONS GENERALES.
Par compétence d'une personne publique, on entend l'aptitude de

celle-ci à acquérir des droits et les exercer dans des conditions et limites
déterminées.
Ainsi qu'on peut s'en rendre compte grâce à cette proposition, la

compétence est identique à la notion civiliste de « Capacité » bien que
certains auteurs aient prétendu établir des différences, des lignes de
démarcation, somme toute insignifiantes pour ne pas dire de moindre
importance, entre eux.
Finalement, perçu et envisagé au sens objectif du terme, le Droit

se trouve dominé par une opération suivante :
D'abord, déterminer les compétences des sujets de Droit, que ces

derniers soient de Droit public ou de Droit privé ;
Ensuite, non seulement fixer les limites dans lesquelles les droits,
au sens subjectif du mot, pourront être acquis et exercés mais aussi les
conditions (forme, lien, temps etc.) auxquelles seront subordonnés les actes
juridiques générateurs.
Comprise de la sorte, la compétence comporte alors deux

éléments ci-après qu'il importe de mettre en exergue :
1°. L'aptitude à acquérir des droits ou des obligations ;
2°. L'aptitude à exercer des droits.
Mais en dépit de cette double similitude, il est donné de constater

que chez l'individu, personne physique, ces deux aptitudes se trouvent
réunies dans le même sujet et qu'il a, disent les civilistes, la capacité de
jouissance et la capacité d'exercice ; elles sont, au contraire, dissociées,

c'est-à-dire séparées chez l'incapable ou chez la personne morale de Droit
public ou de Droit privé.
D'où les deux implications suivantes :
1. L'incapable ou la personne morale ou, comme on dit encore,

juridique ont compétence pour acquérir des droits ;
2. Mais ces droits ne sont pas exercés par eux, mais par leurs
représentants, lesquels ont donc compétence pour exercer les droits qui
appartiennent aux personnes juridiques pour le compte desquelles ils
agissent.
Par conséquent, lorsqu'on parle de la compétence des personnes

administratives (PA), que celles-ci soient territoriales (PAT) ou spéciales
(PAS), on vise seulement une compétence à acquérir des droits ou des
obligations.
B) MODALITES DE DETERMINATION.
La compétence des personnes publiques est déterminée de deux manières :
1. soit par les textes ;

2. soit parfois par le juge.
Ces deux voies semblent s'expliquer et se justifier par le motif

qu'une conception traditionnelle considère que les personnes morales
seraient soumises au principe de spécialité, c'est-à-dire que leur compétence
s'établirait dans des limites déterminées, alors que les personnes physiques
pourraient participer au commerce juridique sans autre limite que celle qui
résulterait de l'ordre public (tranquillité, sécurité et salubrité) et les bonnes
mœurs.
Mais le moins que l'on puisse dire ici c'est qu'en réalité, en ce qui
concerne les personnes publiques, cette conception ne peut être acceptée
sans précaution ni réserve d'usage ; l'idée apparaissant valable et acceptable
pour les établissements publics, qui sont les personnes publiques ( cas, par
exemple, de l'UNILU, de la SNCC avant sa transformation en société

commerciale et de tant d'autres EP), et non pour les personnes
administratives territoriales classiques(Etat, province, ville etc.) ;
On voudrait dire par là que : En premier lieu, il apparaît difficile

de parler de spécialité en ce qui concerne l'Etat si l'on sait que celui-ci
détermine lui-même les objets qui doivent rentrer dans le champ de son
activité et ne trouve d'autre limite que celle résultant du Droit international ;
En deuxième lieu, en ce qui concerne les Collectivités territoriales autres
que l'Etat, qui est la société globale, les textes déterminent en termes très
larges, par exemple ; s'agissant des organes délibérants de la ville et de la
commune, les articles 11 et 50 de la loi organique n° 03/016 du 07/10/2008,
lesquels définissent l'un le statut fonctionnel du Conseil urbain du Conseil
communal peuvent, à ce sujet, servir d'exemple et d'appui probants
lorsqu'on y lit entre autre ce qui suit:
1o.Art. 11: « Le Conseil urbain délibère sur les matières d'intérêt

urbain »;
2°. Art. 50 :«Le Conseil communal délibère sur les matières d'intérêt
communal notamment ».
On notera que le premier est suivi d'une «numération de dix-neuf

matières et le deuxième de vingt-trois.
Cependant, le juge peut, dans certains cas, admettre que cette

compétence n'est pas illimité en ce qu'une entité administrative
décentralisée (EAD) comme l'une de nos viles, ne pourra intervenir en
l'absence d'un intérêt local.
Ainsi, par exemple, une subvention à l'une des provinces de

l'Angola ou de la Zambie ou encore celle versée à un Syndicat dont la
Conscience des Travailleurs et Paysans du Congo ou « C.T.P. » en sigle
pour soutenir des travailleurs en grève ou pour radicaliser celle-ci seront
déclarées illégales.
Par contre, un Conseil urbain (organe délibérant) de l'une

desdites villes peut donner une subvention à un Syndicat congolais lorsque
cette subvention est destinée à permettre ou faciliter la tenue d'un Congrès
ou d'un Forum dans cette ville car susceptible de relancer l'économie ou de
faire rayonner celle-ci.

Il convient également de noter que la compétence des personnes
administratives territoriales peut s'étendre au-delà du territoire tout en
conservant son caractère d'intérêt local.
On pense ici, par exemple, qu'une des communes de nos villes

peut parfaitement avoir des installations (exemple : cimetière, colonie de
vacance, plage, jardin zoologique ou botanique, complexe sportif etc.) en
dehors de son territoire ; elle peut même, dans l'intérêt de sa voirie, faire
établir, par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique, un ouvrage
sur le territoire d'une autre entité territoriale décentralisée.
En troisième lieu enfin, le principe de spécialité s'applique

essentiellement aux établissements publics (EP) autrement dit aux
personnes administratives territoriales (PAT) dont, par exemple, certaines
entreprises publiques transformées en établissements publics qu'on connaît
déjà.
Le principe étant ainsi posé, le juge aura la possibilité d'en faire de

nombreuses applications ; il pourra, par exemple :
- qu'un bureau de bienfaisance ne peut exploiter un Cinéma ou une Boîte

de nuit réservé aux personnes atteintes de certaines maladies spécifiques :
- qu'un hôpital spécialisé dans le traitement d'une des maladies
déterminées (exemple : lèpre, tuberculose etc.) ne peut offrir ses services à
d'autres patients que ceux prévus par la loi.
Cependant, aujourd'hui, on assiste à des assouplissements plus ou

moins accentués du principe de spécialité ; si l'on sait, par exemple, que
dans certains pays dont la France, le Conseil d'Etat ou « CE » en sigle, juge
suprême dans l'ordre administratif, a dû, par exemple, décider que :
-l'Institut géographique national pouvait mettre à la disposition des

entreprises privées des avions avec leurs équipages spécialisés (CE.
23/06/1965, Société Aérienne de recherche) ;
- les Caisses primaires et régionales de Sécurité Sociale pouvaient

participer, sur leur fonds d'action sanitaire et sociale, à des sociétés ayant
pour objet de mettre, à la disposition de médecins groupés pour l'exercice
commun de leur profession, les moyens matériels qui leur étaient
nécessaires (CE., 05/05/1967, Conseil national de l'Ordre des médecins).

De telles vues des juges pourront se manifester tout
particulièrement en ce qui concerne certaines entreprises publiques
devenues sociétés commerciales pour lesquelles le principe de spécialité
devrait être entendu de plus en plus largement. C'est ainsi qu'il pourra être
admis, par exemple :
- qu'une Ville qui installera un parc de stationnement payant pourrait

valablement lui adjoindre une station-service vendant du carburant ;
-ou, encore, que la REGIDESO, transformée en société commerciale en

2009, pourra valablement procéder à la distillation d'eau, sous-produit de sa
production de base.
On notera que si la personne publique sort de sa compétence, elle

s'exposera à diverses sanctions dont la nullité de l'acte étranger à la
compétence.
Est-ce qu'il devrait en être toujours ainsi et que faudrait-il

entendre réellement par F « acte étranger » à la compétence dont question
ici ?
D'où la dimension pratique du principe de spécialité qui domine

les activités des établissements publics ; laquelle fait penser aux activités
connexes autrement dites d'accompagnement ou de soutien de l'activité
principale qui, elle, constitue l'objet social, sa la raison d'être même de
l'établissement.
De telles activités peuvent exister et parfois existent le plus

souvent pour moult d'établissements publics.
Quelles devraient alors être les attitudes de juges saisis à leur

sujet ? Quid, par exemple, de la fabrication des compteurs à laquelle la
REGIDESO, alors établissement public incontesté, continue à s'adonner
jusqu'au jour d’aujourd’hui?
Pourra-t-on, par exemple, un jour l'attaquer en vue d'en obtenir

l'interdiction ou, au besoin, l'indemnisation ?
Ainsi qu'on le voit, le principe de spécialité cesse d'être

exclusivement théorique pour revêtir une dimension pratique évidente.

CHAPITRE II : LES AUTORITES ADMINISTRATIVES ET LEURS
COMPETENCES
SECTION : LES AUTORITES ADMINISTRATIVES.
§1. NOTION DES AUTORITES ADMINISTRATIVES.
A) L'ECONOMIE DE LA NOTION.
La notion d'autorité administrative est susceptible de plusieurs

acceptions dont ci-après les plus courantes et les plus extensibles :
1o. En matière de recours pour excès de pouvoir ou « REP » en sigle, il

existe une notion large ; ce recours étant ouvert contre les actes de diverses
autorités administratives. La jurisprudence a eu à dégager le sens de ce
terme ; elle y a vu tous les individus ou organismes habilités à prendre des
décisions administratives, ce qui va jusqu'à y inclure des organismes
privés ;
2°. On peut encore voir dans l'autorité administrative tout supérieure

hiérarchique ; on aboutit également à une extension considérable de la
notion.
Mais pour éviter de nombreuses difficultés et/ou controverses dont

est émaillé généralement le Contentieux administratif, deuxième module du
cours inscrit au programme qu'on abordera ultérieurement, on doit s'en tenir
à une acception plus réduite.
D'après cette acception, les autorités administratives sont « les

individus ou les groupes d'individus qui ont le droit de prendre des actes
juridiques imputables à une personne administrative ou, en d'autres termes,
de représenter ces personnes administratives ».
C'est cette perception, plus limitée et plus précise, qui est adoptée
par la doctrine dans son ensemble. Ainsi, par exemple, le Gouverneur de
province, le Maire dune ville et le Bourgmestre d'une commune d'un côté et
l'Assemblée provinciale, les Conseils urbain et communal de l'autre sont,

selon le cas, les autorités administratives de la province, de la ville et de la
commune ; ils prennent des actes juridiques au nom de celles-ci.
On notera que l'étude des autorités administratives en Science

administrative est très différente de celle à laquelle il est procédé ici ; il
s'agit, en effet, non de rechercher les autorités prévues par la règle de Droit,
mais celles qui, en fait, exercent le pouvoir, les « centres de décision »
véritables. Il arrive, en effet, qu'à côté des structures juridiques officielles
existent des structures parallèles : des organes non revêtus de pouvoirs
juridiques exercent d'importants pouvoirs de fait ; c'est le cas parfois de
certaines Commissions qui, tout en ayant en principe un rôle consultatif
exercent souvent une influence considérable. La même influence peut aussi
être le fait de certaines personnes (physiques ou morales, organisées ou
non) ayant un véritable ascendant sur certaines autorités administratives.
Aussi, pour s'en tenir à l'aspect strictement juridique de cette

notion, retiendra-t-on que les autorités administratives prennent des actes
juridiques au nom et pour le compte des personnes administratives. On peut
donc les considérer comme les représentants de ces personnes, autrement
dit deux conditions ci-après sont réunies :
lere Si l'autorité agit dans une opération juridique pour le compte de la

personne administrative (exemple : le Maire d'une ville en passant un
contrat indique qu'il agit non pour son propre compte mais pour celui de la
ville ; il en sera de même pour le Recteur d'une Université publique etc.) ;
2ème. Si l'autorité administrative a le pouvoir de représenter la personne

administrative.
Alors et alors seulement, les effets de l'acte (droits et obligations)

s'appliquent à celle-ci comme si elle avait elle-même accompli l'acte ; on
parlera, par exemple, des droits et obligations de la ville, de l'université et
non du Maire ou du Recteur.
La théorie juridique de la représentation permet ainsi aux

personnes administratives de participer à la vie juridique ; toute personne
administrative suppose donc une ou plusieurs autorités administratives
chargées de la représenter. Ainsi, par exemple, la province est représentée
par le Gouverneur, le Président de l'Assemblée provinciale ; la ville par le
Maire de la ville ou par le Président du Conseil urbain : un établissement

public comme aujourd'hui la RTNC ou l'université officielle par, selon le
cas, le PDG ou le Recteur. Il peut arriver et arrive souvent, du reste, qu'une
seule autorité puisse représenter, selon les cas, deux ou plusieurs personnes
administratives ; auxquels cas, on recourt au principe du dédoublement
fonctionnel pour régler le problème des conséquences juridiques qui
résulteraient de ses actes.
Ainsi, par exemple, le Gouverneur de province devait, sous

l'empire de principaux textes sur la décentralisation administrative
territoriale ayant existé en RDC depuis 1982. On notera avec Georges
Scelle qu'il y a dédoublement fonctionnel dont question ci-haut lorsqu'une
autorité exerce deux fonctions pour le compte de deux personnes.
La représentation a, en général, un caractère permanent et

constitue la fonction habituelle de l'autorité. Il peut cependant en être
autrement et la représentation peut être ainsi exceptionnelle :
1°. Lorsque l'autorité compétente est remplacée par un délégué ou un

suppléant ; Le vice-ministre dans un Ministère du Gouvernement central, le
Secrétaire général académique (SGAC) dans une Université, le vice-doyen
chargé de renseignement dans une Faculté (VDE) peuvent, suivant le cas et
des conditions prévus par les textes, remplacer les autorités administratives
habituellement compétentes (Ministre, Recteur, Doyen) : le premier (vice-
ministre) pouvant même, dans certains cas et à titre de mesure de tutelle, se
substituer, par exemple, aux autorités administratives décentralisées
défaillantes ; dans ce cas, on admettra alors qu'il a agi pour le compte de la
personne administrative mal représentée ou pas du tout représentée,
laquelle sera responsable de ses actes ;
2°. Dans le personnel administratif, seules les autorités administratives

peuvent prendre des actes juridiques au nom des personnes administratives.
B) LES IMPLICATIONS DE LA NOTION.
I. DANS LE PERSONNEL DE L'ADMINISTRATION, SEULES LES

AUTORITES ADMINISTRATIVES SONT COMPETENTES POUR
PRENDRE DES ACTES JURIDIQUES AU NOM DES PERSONNES
ADMINISTRATIVES.

II. LE POUVOIR DE PRENDRE DES ACTES AU NOM DES
PERSONNES ADMINISTRATIVES EST REFUSE :
a) D'abord aux simples particuliers.
On voudrait dire par là que si l'un d'entre de ces particuliers

prétend prendre un acte au nom et/ou pour le compte d'une personne
administrative, il n'engage, par principe, nullement celle-ci car n'ayant ni
titre, ni qualité pour le faire.
Mais ainsi posée, cette exclusion peut porter atteinte non seulement à
certains principes solidement établis en Droit administratif et régissant le
fonctionnement de l'Administration dont notamment celui de continuité
mais parfois aux intérêts vitaux de celle-ci.
C'est pourquoi certains assouplissements ou exceptions peuvent lui être

apportés ; il s'agit :
1. du cas dans lequel un particulier reçoit un mandat ;
2. de circonstances exceptionnelles justifiant et légitiment l'utilisation de la

théorie jurisprudentielle de l'autorité ou du fonctionnaire de fait
b) Ensuite, à la plus grande partie du personnel de

l'Administration.
Le personnel de l'Administration d'un pays comme la RDC

comprend en effet diverses catégories suivantes ;
1. Les agents de préparation qui, comme l'expression l'indique, préparent,

au point de vue technique ou juridique, les actes des autorités
administratives ;
2. Les agents consultatifs, représentant certaines compétences techniques et
donnant un avis sur le contenu de ces actes ;
3. Les autorités administratives ;
4. Les agents d'exécution ;
5. Les agents d'inspection.

A l'exception des autorités administratives, ces différents agents ne
peuvent pas représenter les personnes administratives ; s'ils prétendaient le
faire, l'acte qu'ils auraient passé serait pour incompétence qui, pour
Raymond Barrillon, « constitue une illégalité d'ordre public qui doit être
soulevée éventuellement d'office et ne peut être couverte »
EN CONCLUSION: A l'exception des autorités administratives, les

différents agents ne peuvent représenter les personnes administratives. S'ils
prétendaient le faire, l'acte qu'ils auront passé ou émis serait nul pour
incompétence.
SECTION II. LA COMPETENCE DES AUTORITES

ADMINISTRATIVES.
§1. LA NOTION DE COMPETENCE.
La compétence d'une autorité administrative est son aptitude à

passer ou émettre un acte juridique pour le compte d'une personne
administrative, à exercer les droits de celle-ci. On rappellera que les
personnes administratives compétentes, pour se voir imputer des actes
juridiques, ne peuvent exercer ces droits, passer ces actes qu'au moyen de
représentants qui sont des autorités administratives.
La compétence juridique de la personne représentée et celle du

représentant se complètent naturellement. Elles comportent les mêmes
éléments, au moins si la personne représentée n'a qu'un seul représentant ;
s'il en existe deux ou plusieurs, leurs différentes compétences
correspondront certainement au total à la compétence de la personne
administrative.
D'où l'équation suivante : Total des compétences des

représentants= Compétence de la personne représentée.
Il y a donc coïncidence entre la compétence d'une personne

administrative et celle des autorités administratives qui la représentent ;
elles constituent l'aspect passif et l'aspect actif d'une même notion.

§2. LA DETERMINATION DE LA COMPETENCE.
La compétence d'une personne administrative est déterminée par

les textes ou par la jurisprudence de quatre manières suivantes : 1°. Ratione
personae ; 2°. Ratione materiae ; 3°. Rationeloci ou territoriae ; 4°.
Rationetemporis.
A) LA DETERMINATION PERSONNELLE DE LA COMPETENCE

(RATIONE PERSONAE.
Une autorité administrative est investie personnellement de sa

compétence ; à la différence de ce qui existe en Droit privé, elle ne peut
donner mandat à autrui pour agir à sa place.
La compétence est donc liée à la fonction parce qu'elle correspond

aux qualités que suppose cette fonction, à l'autorité qu'elle confère, etc.
En Droit public, il est un principe d'après lequel « Le pouvoir

s'exerce et ne délègue
Pas ».
Cependant, ce principe ne peut être poussé jusqu'au bout. Si on

l'appliquait strictement, en cas d'absence ou d'empêchement de l'autorité
administrative compétente, aucun acte juridique ne pourrait être accompli ;
le principe de continuité (autrement appelé de régularité) des services
publics s'oppose à cette conséquence ; d'où trois assouplissements pour
éviter ou, mieux, conjurer celle-ci.
Aussi, le Droit administratif général prévoie-t-il trois hypothèses

dans lesquelles la compétence peut être exercée par d'autres que l'autorité
administrative intéressée ; ces hypothèses sont celles de : 1°. La
délégation ; 2°. La suppléance ; 3°. L'intérim.
I. LA DELEGATION.

a) Notion et Formes de la délégation.
1. La notion de la délégation.
La délégation est l'acte par lequel une autorité administrative

investit d'une partie de ses fonctions un autre agent public. Cet acte peut
faire songer au mandat du Droit civil ; tous deux s'analysent comme un
transfert volontaire de compétence mais leur régime juridique est très
différent.
En particulier, la délégation n'est possible que si elle est

expressément prévue par un texte ; on dit d'elle qu'elle ne se présume pas.
Ceci est, du reste, mis en exergue par maints auteurs dont Martine
Lombard et Gilles Dumont qui, parlant d'une de ses variantes notent que «
la délégation de compétence ne peut exister que si elle est autorisée par un
texte, quel que soit son rang. En outre, la délégation de compétence, qui
doit obligatoirement être déterminée par un texte et ne peut donc être tacite,
ne pas consister en un transfert de compétences d'une autorité
administrative à un subordonné : elle déterminer précisément son étendue »
(op.cit p. 208).
C'est autant dire que lorsqu'une autorité administrative s'est Yue

investie d'une compétence, elle doit, en effet, l'exercer ; elle n'a donc pas la
faculté d'en abuser pour s'en décharger sur des tiers ou des agents
d'exécution, lesquels ne seraient pas suffisamment bien préparés à
l'exercice, tout au moins, de fonctions de collaboration.
2. Les formes de la délégation.
La délégation revêt, d'après la doctrine et la jurisprudence

solidement établies, deux formes : - la délégation de compétence autrement
dit de pouvoir ou « DC » et « DP » en sigle ;
-la délégation de signature ou « DS » en sigle.
Peu importe les formes qu'elles peuvent revêtir, ces deux

délégations, à savoir la « DC » et la « DS » doivent toutes :

- avoir été prévues et permises par un texte (Constitution, loi ou règlement)
qui a investi le délégant d'une compétence ou d'un pouvoir.
C'est en ce sens que l'article 92, dernier alinéa de la Constitution

actuelle porte que « Le Premier ministre peut déléguer certains de ses
pouvoirs aux ministres ».
-avoir un objet précis et limité pour la bonne et simple raison

qu'une délégation générale et permanente est contraire aux principes
généraux de Droit(PGD) ;
-l'acte de délégation doit être publié.
Mais que faut-il entendre par délégation de compétence ou de

pouvoir (DC ou DP) d'un côté et par délégation de signature (DS) de l'autre
?
l°.La délégation de compétence ou de pouvoir.
Par cette première forme de délégation, le délégant se dessaisit

d'une partie de ses compétences ou pouvoirs au profit du délégataire. Il
opère ainsi une nouvelle répartition de compétences et aussi longtemps
qu'il n'a abrogé la délégation, il ne peut plus intervenir dans le domaine
transféré bien que délégant et délégataire soient en général liés par un
rapport hiérarchique, à savoir du supérieur au subordonné.
Ce transfert, car c'est très justement du transfert du pouvoir de

représenter une personne publique dont il s'agit, est accordé, pourrait-on
dire, ès qualité ; il survit, pour cela aux changements de personnes (selon le
cas : du délégant ou du délégataire) car effectué en fonction d'une
institution ou, si l'on veut, d'une fonction d'une qualité ou d'un titre dont le
délégataire est investi.
Autrement dit et comme l'expliquent encore une fois les auteurs

précités : « La délégation de pouvoir entraîne le dessaisissement de
l'autorité qui l'attribue, la seule solution pour qu'elle retrouve sa compétence
consistant à révoquer la délégation accordée ; en outre, la Délégation de
pouvoir est attribuée non à une personne, mais au titulaire d'une fonction,
qui conserve la délégation quand bien même la personne qui a signé la
délégation serait amenée à changer de fonctions. Si le délégataire ne peut

procéder à une nouvelle délégation des pouvoirs qui lui ont été confiés, il
peut en revanche déléguer sa signature » (id. p. 208).
2°. La délégation de signature.
Cette forme de délégation permet, comme d'ailleurs son nom

l'indique, au délégant de se décharger d'une partie de ses attributions
matérielles en confiant au délégataire le soin de signer, en son nom, certains
cas ou dossiers.
Contrairement à ce qui se passe dans la délégation de pouvoir ou

de compétence ci-haut esquissée, le délégant ne se dessaisit pas de sa
compétence ou de son pouvoir ; il a toujours le droit d'évoquer à sa
signature des affaires entrant dans le domaine de la délégation.
Ce type de délégation est accordé intuitu personae ; elle devient

caduque et, par conséquent, tombe dès qu'i y a un changement dans la
personne du délégant ou du délégataire.
A son sujet, les mêmes auteurs s'expriment en ces termes : « La

délégation de signature consiste pour une autorité administrative, sans
perdre sa compétence, à habiliter une personne, désignée à titre individuel,
pour prendre des décisions dont elle assure la responsabilité. Le décret du
23 janvier 1947 prévoyait que, étant personnelle, la délégation de signature
cessait dès lors que le titulaire de la délégation, ou le délégant, quitte ses
fonctions ; pour la même raison, elle ne pouvait faire l'objet d'une
subdélégation » (ibm. pp. 208-209).
II. LA SUPPLEANCE.
Il s'agit du remplacement d'une autorité administrative empêché

par un agent publie désigné d'avance par un texte. La suppléance se produit
de plein droit, sans qu'il y ait besoin d'un acte de l'autorité intéressée. C'est
ainsi qu'en cas d'absence, d'empêchement ou de vacance du poste, par
exemple, qu'au niveau de ;
a) l'Administration centrale ; le Président de la République est

suppléé par le Président du Sénat, le Premier ministre par l'un des
Vice-Premiers ministres par ordre de préséance et le Ministre par le
Vice-ministre si un département ministériel en dispose un ou

plusieurs ( voir, suivant les cas : les articles . de la Constitution du
18/02/2006) ;
b) l'Administration provinciale, le gouverneur de province est suppléé
par le vice-gouverneur (art. 198, Constitution du 18/02/2006 ;
c) l'Administration des entités territoriales décentralisées (ville,
commune, secteur et chefferie) par les adjoints aux chefs des
exécutifs locaux ;
d) enfin, l'Administration des établissements publics, par ceux qui
auront été désignés expressément par les textes pour remplacer les
chefs de ces établissements (exemple :
III. L'INTERIM.
L'intérim s'entend comme un espace de temps pendant lequel une

fonction est vacante, un emploi n'est pas assuré ; il s'agit du cas dans lequel
l'autorité supérieure désigne un agent pour remplacer provisoirement
l'autorité défaillante.
Ainsi perçu et conçu, l'intérim s'oppose évidemment à la

délégation et la suppléance de la manière que voici :
1o. A la différence de la délégation, le remplacement n'a pas son origine, sa

source dans l'acte de l'agent empêché ;
2°. A la différence de la suppléance, le remplaçant n'est pas déterminé par

un acte préexistant à l'empêchement.
Une autre différence du caractère personnel de la compétence est

le fait que l'autorité ne peut se considérer comme liée par un avis que les
textes ne déclarent pas impératif pour elle. Pour la même raison, le juge
pourra déclarer illégal le référendum organisé par une autorité provinciale
et/ou locale.
B) DETERMINATION MATERIELLE DE LA COMPETENCE

(RATIONE MATERIAE)
Après avoir indiqué qui peut exercer une compétence dans une
structure administrative donnée, il faut en déterminer le contenu, c'est-à-
dire les actes juridiques, l'activité qu'elle peut comporter. Ici, l'acte attributif
fixe les matières entrant dans le domaine d'action des agents de cette

structure en en précisant le titulaire ; il peut autoriser celui-ci à procéder à
des délégations.
Pour ce faire, il existe deux modalités;
1o la lcrc; c'est la détermination par effectuée par les textes ;
2°la 2eme: c'est la détermination effectuée par la jurisprudence.
I. LA DETERMINATION PAR LES TEXTES.
Ici, les textes fixent l'objet de la compétence ; deux procédés ci-

après sont fréquemment utilisés :
a) La clause générale de compétence.
D'après ce procédé, l'objet de la compétence des autorités

administratives est fixé d'une manière générale ; c'est selon lui que des
statuts fonctionnels des organes tant des entités territoriales décentralisées
que des établissements publics sont déterminés.
En effet, la quasi-totalité des textes de décentralisation que la RDC

ait connus (coloniaux, et/ou postcoloniaux) ont utilisé ce procédé. On
pense, par exemple, à la célèbre
ordonnance-loi de 1982 ainsi qu'aux lois les plus récentes de 2008 dans
lesquelles les
différents organes délibérants des personnes administratives territoriales ou
spécialisées ont
toujours été rendus compétents pour « délibérer sur tous les objets d'intérêt
correspondant à lapersonne concernée : la province, la ville, la commune, le
secteur et la chefferie ; en voici quelques textes d'illustration choisis au
hasard :
o 1. L'article 11 de la loi organique d'Octobre 2008 dont l'alinéa 1 er

dispose, avant d'énumérer expressément et limitativement les
attributions du Conseil urbain que « Le Conseil urbain délibère sur
les matières d'intérêt urbain». Il est le calque de l'article 61, alinéa
2 de l'ordonnance-loi n° 82-006 du 25/02/1982 ;
o 2. L'article 39/2 de la même loi concernant les attributions du
Collège exécutif urbain porte que « Sans préjudice d'autres

attributions qui lui sont conférées par des textes particuliers, le
Collège exécutif urbain assure l'accomplissement des tâches
d'intérêt général dans le ressort de la ville » ;
o 3. L'article 50 : « Le Conseil communal délibère sur les matières
d'intérêt communal ».
Cette formule se trouve également dans les textes organisant les

établissements publics (EP) en ce qui concerne les attributions de leurs
organes respectifs : il s'agit, par exemple, des Universités officielles
(UNIKIN UNILU et UNIKIS notamment) sans oublier les Facultés qui sont
des filières d'enseignement et de recherche lorsqu'il s'agit de certains de
leurs organes dont, par exemple, le Conseil de l'Université, le Comité de
gestion, le Conseil de Faculté, le Décanat et le Doyen, par exemple
b) L'énumération de différentes attributions conférées à une autorité.
Ainsi pour :
1. Le Conseil urbain, l'article 11 déjà évoqué est suivi d'une longue liste
comportant expressément et limitativement dix-neuf matières ou objets
allant du règlement intérieur à la création et à la gestion des centres
culturels et des bibliothèques ;
2. Le Collège exécutif urbain, également l'article 39 comportant deux

composantes dont la seconde comporte des éléments précis ;
- la première matière : exécute les lois, les édits, les règlements et les
décisions de l'autorité supérieure ainsi que les décisions du Conseil urbain ;
-la seconde : assure l'accomplissement des tâches d'intérêt général

dans le ressort de la ville, lequel consiste en quelques opérations précises
allant de a à k.
II. En l'absence de textes déterminant expressément et explicitement

sur quoi porte la compétence, la jurisprudence dégage une telle
règle des attributions générales ou de la situation d'une autorité, à
savoir « la clause générale de compétence ».

Deux vues ou attitudes du juge ci-après peuvent être envisagées
et en servir d'exemples d'illustration :
a) la lèrevue: le juge décide que tout chef de service possède, en

l'absence de texte, des attributions correspondant à sa situation et qu'il peut
donc prendre « les mesures nécessaires au bon fonctionnement de
l'Administration placée sous son autorité » et, par exemple, des règlements
intérieurs.
Le même juge acceptera qu'un Ministre (du Travail, de la Justice, des

Affaires étrangères, des Finances, de l'Intérieur et de la Sécurité, de l'ESU
etc.) pourra créer, dans l'Administration sous sa dépendance des services
nouveaux de préparation ou concours pour y accéder, sans qu'un texte l'y ait
autorisé ;
b) la 2ème vue : le juge admettra également, par application du

principe de « parallélisme des compétences » que lorsqu'un texte n'indique
pas l'autorité compétente pour modifier un acte ou pour y mettre fin, la
compétence doit être attribuée à l'autorité qualifiée pour prendre l'acte
initial ; on parle également, à ce sujet, du « principe » ou de « la théorie de
l'acte contraire ».
C) DETERMINATION TERRITORIALE DE LA COMPETENCE

(RATIONE LOCI OU TERRITORIAE).
En Droitpublic etplus particulièrement en Droitadministratif

généralquienestune des branches essentielles,il est un principe que la
compétence des autorités administratives s'exerce toujours dans des limites
territoriales.
Les autorités de la RDC, par exemple, ne peuvent prendredes

décisions quedansle cadre de celle-ci, bien qu'il existe des services publics
congolais fonctionnant à l'étranger comme, par exemple, celui de ses
Ambassades et Consulats.
C'est ainsi que les autorités provinciales, urbaines, communales, du

secteur oude chefferie sont limitées à leurs circonscriptions respectives. Il
en est également de même pour celles des personnes administratives
spécialisées ou techniques (voir : les Comités de gestion des Universités

officielles, des Instituts supérieurs officiels, les chefs de ces établissements
qui exercent leurs attributions dans le cadre de celles-ci.).
En conséquence, il y aura illégalité si une autorité (individuelle ou

collégiale) agit en dehors du cadre de sa compétence territoriale.
Cependant, dans certains cas, la compétence d'une autorité ne s'étend pas à
tout le territoire de la circonscription qui l'intéresse. Ainsi, le bourgmestre
exerce en principe des pouvoirs de police sur le territoire de sa commune. Il
peut exister pourtant certaines de ce territoire qui échappent ; c'est le cas,
par exemple, pour les voies de communication terrestre, la police de la
circulation n'appartient au bourgmestre qu'à l'intérieur de l'Agglomération.
D) DETERMINATION DE LA COMPETENCE DANS LE TEMPS

(RATIONE TEMPORIS).
La question fondamentale qui se pose est celle de savoir si, à un

moment donné, une autorité administrative peut prendre une décision dont
les effets commenceront à courir dans l'avenir ou si, au contraire, elle peut
lui donner effet dans le passé ? Pour y répondre, on peut retenir deux
positions suivantes :
SECTION III. LES AUTORITES ET SERVICES ADMINISTRATIFS

CENTRAUX DE L'ETAT.
Cette section a un double objet :
1. Présenter et décrire d'abord les autorités administratives centrales de

l'Etat qui, on le sait déjà, est la première personne administrative à pouvoir
exister à l'intérieur des limites territoriales d'un pays comme la RDC.
L'étude de ces autorités s'impose car c'est d'elles que partent des impulsions
essentielles, qu'il s'agisse de certaines questions d'essence exclusivement
nationale et/ou surtout de portée internationale ;
2. Présenter et décrire ensuite la structure des services publics centraux

qui, comme on le sait aussi, constituent les moyens d'action sans lesquels

les autorités administratives centrales dont question ci-haut ne peuvent pas
efficacement réaliser leurs desseins.
§1. DES AUTORITES ADMIISTRATIVES CENTRALES.
Il s'agit ici des autorités centrales de l'Etat, placées au siège des

pouvoirs publics, c'est-à-dire dans la Capitale qui, pour la RDC, est
aujourd'hui Kinshasa.
A) LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE.
I. LE STATUT JURIDIQUE.
Le Président de la République est une institution-organe à laquelle
peuvent s'intéresser plusieurs branches de Droit public dont, par exemple :
1. Le Droit constitutionnel qui l'abordera sous l'angle strictement politique

en étudiant ses statuts juridique et fonctionnel tels que peints par celui-ci ;
2. Le Droit des gens (ou DIP) qui le retiendra comme l'un des organes ou
institutions des relations internationales habilitées à investir de pleins
pouvoirs les plénipotentiaires pour négocier et parfois signer et engager
l'Etat ;
3. Le Droit administratif, qui nous intéresse ici, parce que le Président de la

République figure, abstraction faite de la forme juridique de l'Etat choisie et
consacrée par la Constitution parmi les autorités administratives centrales
de l'Etat et, par ce fait, mérite d'être présenté.
En ce qui concerne ce Droit dit « Droit des personnes inégales »,

le Président de la République qui, comme on sait, a joué, dans des régimes
constitutionnels successifs de 1960 à nos jours, un rôle essentiel n'a que des
attributions administratives tantôt limitées, tantôt illimitées en nombre et de
caractère très général, mais dont la portée pratique est considérable.
Comme autorité administrative, il est soumis à l'ensemble de règles que
postule ce Droit en matière d'attribution et d'exercice des compétences et se
trouve ainsi astreint au respect strict de principes de légalité, de
responsabilité et de contrôle juridictionnel qu'on étudier infra.
III. LE STATUT FONCTIONNEL.

Par l'expression statut fonctionnel ou « SF » en sigle, il faut
entendre l'ensemble d'attributions ou compétences dont est investi le
Président de la République par :
1. Par la Constitution, qui est la loi des lois dans un pays ;
2. D'autres textes ou actes variés en vigueur dans celui-ci et dont, à titre

illustratif, on peut retenir des lois organiques, ordonnances ou autres textes
qui entreraient en ligne de compte pour en fixer le contenu.
Ce statut peut être résumé comme suit :
a) Il signe certains actes administratifs (voir les articles 81 à 82 de la

Constitution du 18/02/2006).
Les ordonnances ou parfois les décrets forment l'essentiel de ces

actes et toutes les Constitutions ayant régi la RDC les ont consacrées en des
termes inéquivoques. Pris en Conseil des Ministres, lequel ne devra pas être
confondu avec le Conseil de Cabinet présidé par le Premier ministre, ils
peuvent être :
o soit réglementaires ;
o soit individuels.
De nombreux actes doivent être pris en Conseil des ministres qu'il

préside ; ce qui a pour résultat de conférer au Président de la République un
important pouvoir.
En effet, présidant le Conseil des ministres, le Président de la

République peut, en principe au moins, en influencer les débats ; et,
conséquent, peser sur ses délibérations.
Le terme « signe » employé ici ne signifie nullement que son rôle

est purement formel, folklorique .Même si depuis 1990 jusqu'à l'avènement
du régime du Président LD Kabila en l997, ce rôle s'est considérablement
réduit, il n'en a pas moins affirmé qu'il pouvait refuser de signer certains
actes (voir, par exemple : le refus du Président Mobutu de promulguer le
projet de Constitution adopté pourtant par la CNS ; de voir le

Gouvernement du Premier ministre Tshisekedi issu de celle-ci de
fonctionner normalement etc.).
La pratique et la jurisprudence peuvent même admettre que le

Président de la République peut signenr des ordonnances ou décrets autres
que délibérés en Conseil des ministres ; ceci pouvait être envisagé jadis par
la CSJ qui faisait fonction du Conseil d'Etat, juridiction instituée par
l'article 154 de la Constitution actuelle, lequel stipule expressément ce qui
suit :
« Il est institué un ordre de juridictions administratives composé du Conseil

d'Etat et des Cours et Tribunaux administratifs». L'alinéa 1er de l'article 155
de la même Constitution ajoute en précisant le rôle particulièrement décisif
ou déterminant sur le devenir des actes administratifs du Président de la
République lorsqu'il dispose ; « Sans préjudice des autres compétences que
lui reconnaît la Constitution ou la loi, le Conseil d'Etat connaît, en premier
et dernier ressort, des recours pour violation de la loi, formés contre les
actes, règlements et décisions des autorités administratives centrales » dont,
on l'ajoute, ceux du Président de la République.
Ceci pour dire que désormais, les actes (individuels et/ou

réglementaires) de cette haute autorité de l'Administration centrale de la
RDC ne seront plus à l'abri ; d'où l'obligation qu'a leur auteur de se
conformer au principe de légalité administrative présenté infra.
Toujours dans le cadre du 1er élément du Statut fonctionnel du

Président de la République, on notera qu'il exerce, dans de nombreux cas,
un large pouvoir réglementaire, bien plus étendu que celui dont disposait le
Président sous la Loi fondamentale du 19/05/1960 et, bien sûr, moins large
que celui qu'il exerçait sous la 3eme République, à savoir sous la Constitution
du 24/06/1967 plusieurs fois révisée.
Ce pouvoir de décision est encore plus étendu quand il s'exerce

dans le cadre des articles 85 et 86 de la Constitution actuelle, lesquels
s'inspirent énormément de l'article 16 de la Constitution française du
04/10/1958 dite Constitution de la 5ème République.
On notera que les Constitutions congolaises antérieures à la

Constitution actuelle -notamment celles de 1964 (1 er Août), de 1967 (24
Juin) et de transition de 1994(09, Avril) et de 2003(03 Avril) - se sont, elles
aussi, largement inspirées du modèle français en ce qui concerne les

pouvoirs spéciaux reconnus au Président de la République dans certaines
circonstances de temps et/ou de lieux.
b) Il peut soumettre à référendum un projet de Constitution ou

de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics
c) Il nomme aux emplois civils et militaires ; cette compétence
concerne les cas suivants : les. Emplois dont la nomination nécessite une
ordonnance du Président de la République délibérée en Conseil des
ministres (Ambassadeurs, Recteurs, Officiers généraux des F.A.R.D.C. et
de la P.N.C).
Ainsi certains emplois qu'offre l'Administration générale sont

prévus et spécifiés par des lois organiques précises ; on pense, par exemple,
à la loi n°81/003 du 17 Juillet 1981 portant statut du personnel de carrière
des services publics de l'Etat, laquelle comporte 95 articles répartis entre 6
Titres traitant successivement de : 1°. Dispositions générales (T. I) ; 2°.
Recrutement (T. II) ;
3°. Carrière (T.III) comprenant 9 chapitres consacrés successivement à

période probatoire(chap. I), aux Emplois et Affectation (chap. II) ; aux
positions(chap. III), au transfert(chap. IV) ; à la Rémunération chap. IV) ;
aux Avantages sociaux (chap. VI) ; aux Frais de transport et de
voyage(chap. VII) ; aux Droits, devoirs et incompatibilités(chap. VIII) ; au
Régime disciplinaire(chap. IX) et enfin à la Cotation et à
l'Avancement( chap. X) ; 4°. Cessation définitive des services et
réintégration (Titre IV); Titre V ; 5° ; Avantages accordés après la cessation
définitive des services (Titre V) comprenant 4 chap. consacrés : I à
l'Allocation de fin de carrière ; II à la Pension ; III aux Allocations
familiales et soins de santé et enfin IV aux Rente de survie et Allocation de
décès ; 6°. Enfin Dispositions transitoires et finales (Titre VI).
N.B. : Aujourd’hui la loi n°16/013 du 15 juillet portant statut des agents de

carrière des services publics de l’Etat a abrogé cette loi de 1981, et
comporte VII titres :
Titre I. Des dispositions générales ;
Titre II. Du recrutement ;
Titre III. E la carrière ;

Titre IV. Des droits, des devoirs et des incompatibilités ;
Titre V. Des avantages accordés après la cessation definitive des services ;
Titre VI. Des organes consultatifs ;
Titre VII. Des dispositions transitoires et finales.
d) Il joue un rôle important dans le domaine de la Défense

nationale :
1. Il est chef des Forces armées ;
2. Il préside le Conseil Supérieur de la Défense (CSD).
e) Il joue également un rôle important dans les relations

internationales Selon toutes les Constitutions ayant régi la RDC, c'est lui
qui :
1. Accrédite les diplomates (ambassadeurs et envoyés extraordinaires)

congolais à l'étranger et les diplomates étrangers sont accrédités auprès de
lui ;
2. Négocie et ratifie les traités ; il est pleinement informé des négociations

concernant les accords internationaux non soumis à ratification, à savoir les
accords en forme simplifiée ou « AFS » en sigle.
Ainsi qu'on l'a constaté à travers ce qui précède, dans la pratique,

même après Février 2006, le Président de la République ne cesse d'affirmer
sa prééminence dans le domaine des relations internationales ; ses
différentes compétences font de lui la première autorité administrative, du
moins l'autorité la mieux en vue placée, avec le Premier ministre, à la tête
de l'Administration de l'Etat. A cet égard, il ne serait ni excessif ni inexact
de parler d'un véritable « bicéphalisme administratif » malgré quelques
vicissitudes qui ont pu parfois jalonner quelques épisodes de l'évolution de
leurs relations depuis l'indépendance de la RDC en 1960.
En dehors des attributions « formelles » du Président de la

République, il faut tenir compte de la pratique de la 2 ème République qui
conférait une intervention directe du Chef de l'Etat dans certaines questions
non expressément ou explicitement réservées à sa compétence ; il s'agit

notamment du domaine réservé (défense nationale, affaires étrangères) sous
les présidences de JD Mobutu et de LD Kabila. Sous celle de Joseph Kabila
Kabange, on peut considérer qu'il existe un « secteur présidentiel » dans
lequel la décision appartient au Président de la République, même si les
actes juridique qui les matérialisent relèvent d'une autre autorité.
Cette prééminence se maintiendra sous des aspects divers avec le

Président J. Kabila tant que la majorité parlementaire homogène ou de
coalition considérera avec la majorité présidentielle comme c'est le cas
aujourd'hui avec l'AMP.
Dans l'exercice de ses compétences, le Président de la République est

assisté : -1. D'un Cabinet généralement assez réduit ; - 2. D'un ministre
délégué ou d'un ministre d'Etat enclin parfois à interférer dans les affaires
relevant de la compétence de certains membres du Gouvernement ; -3. D'un
Etat-major particulier.
B) LE PREMIER MINISTRE
I. Normalement, le Premier ministre n'administre pas lui-même ;

les tâches administratives relèvent incombent aux ministres et aux
différentes autorités de l'Etat. Il est chargé de :
a) diriger et coordonner l'activité des différents services

ministériels et, au besoin, arbitrer leurs conflits.
On notera que le Premier ministre n'est pas le supérieur

hiérarchique des ministres ; les actes de ces derniers ne peuvent donner lieu
à un recours hiérarchique devant lui. Mais il n'en reste pas moins qu'il a ,
sur le plan politique tout au moins, autorité plus ou moins affirmée sur tous
les membres de son gouvernement y compris les Vice-premiers ministres
chargés de certains départements ministériels comme c'est le cas dans le
gouvernement Muzito 2 ordonnance n° ) où l'on trouve trois Vice-premiers
ministres chargés respectivement de :
1. Emploi et prévoyance sociale confié à François Zanga Mobutu ;

2. Intérieur et sécurité à Adolph LumanuMwanaSefu,
3. Poste et télécommunication à Simon Bulupi Galati.
Il peut demander au Président de la République la révocation d'un des

membres de son gouvernement et ce peu importe la position que celui-ci y
occupe.
b) « procurer l'action » aux autorités de l'Etat, c'est-à-dire

prendre des mesures leur permettant d'exercer leur activité.
Pour cela, le Premier ministre exerce les attributions suivantes :
1. Pouvoir réglementaire qu'il exerce par voie de décret (art. 92, al.
1er Constitution de 2006) ; il s'agit ici d'une innovation notable car sous les
Constitutions antérieures, il ne disposait pas d'un tel pouvoir ; son rôle se
limitant à « soumettre au Chef de l'Etat les propositions relatives à
l'exercice » de ce pouvoir « et à l'exécution des lois » (voir l'art.36, dernier
alinéa de la LF du 19/05/1960 notamment), les autres Constitutions sont
demeurées muettes sur l'exercice de ce pouvoir ;
2. Pouvoir de nomination « aux emplois civils et militaires autres que ceux

pourvus par le Président de la République » (art. 92, al. 3 eme même
Constitution) ; mais sans l'intervention d'une loi organique de précision et
de délimitation, ce pouvoir, qui est aussi conféré au Président de la
République qui l'exerce par voie d'ordonnance (art. 81) constitue une source
potentielle de conflits entre les deux plus hautes autorités administratives de
l'Etat. Ces conflits sont d'autant plus probables que les ordonnances au
moyen desquelles le Président de la République va matérialiser son pouvoir
en la matière « sont contresignées «(dernier alinéa, même article) par
l'autre, à savoir par le Premier ministre ;
3. Pouvoir de prendre des décisions nécessaires pour l'accomplissement de

certaines opérations administratives si l'on sait, par exemple que :
1o.de nombreuses opérations doivent se fonder sur un acte (voir, à ce sujet :

l'expropriation pour cause d'utilité publique, la réquisition) dont la
compétence appartient au Premier ministre ; plus récemment, on peut
penser à la transformation des entreprises publiques qui a nécessité
l'intervention de ses décrets nos 09/12 et 09/13 du 24 Avril 2009 auxquels

se trouvent annexées quatre listes dont trois comportant successivement les
entreprises publiques transformées en sociétés commerciales, en
établissements publics, en services publics et l'autre enfin les entreprises
dissoutes et à liquider en exécution de la loi n° 08/007 du 07 Juillet 2008
portant dispositions générales relatives à la transformation des entreprises
publiques ;
2°. Pour certains services, les attributions du Premier ministre sont plus
étendues. Il en va ainsi de la Défense nationale dont, abstraction faite de la
présidentialisation croissante et visible à laquelle il est donné d'assister
depuis 1960 et ce pour de multiples raisons dont certaines sont faciles à
expliquer, il n'a cessé d'être un des membres de Droit. Les ministres
militaires, qui ont occupé certains départements dont celui de la Défense
nationale et/ou des Anciens combattants, ont généralement moins
d'autonomie que leurs collègues civils.
c) exceptionnellement, il exerce des tâches d'administration

directe au moyen des services administratifs directement lui rattachés et
dont, par conséquent, il a à assumer lui-même la gestion ; il s'agit ;
1. De tout un ensemble de services absolument nécessaires pour lui

permettre déjouer son rôle de coordonnateur des activités
gouvernementales, bref de son rôle de chef d'orchestre ; on pense ici, par
exemple :
1°. Au service de visas pour des missions à l'étranger instauré sous le

Premier commissaire d'Etat MabiMulumba
2°. A un cabinet civil composé de ses collaborateurs qui, normalement,

naissent et disparaissent avec lui car s'agissant de collaborateurs politiques.
Certains de ces collaborateurs persistent parfois car recrutés dans les
Administrations et se trouvant dans les positions de détachement ou de mise
en disponibilité ou parfois de la pratique du système de « testament
ministériel » ;
2. D'autres services peuvent lui être rattachés ; on peut penser, par

exemple :

1°. A la Direction générale de l'Administration et de la Fonction publique
(Questionsgénérales concernant le statut des fonctionnaires, contrôle des
institutions de formationspécialisée.

CHAPITRE III. L'ORGANISATION DES SERVICES
EXTERIEURS DE L'ETAT ET LE REGIONALISME
ADMINISTRATIF.
SECTION I. L'ORANISATION DES SERVICES EXTERIEURS DE
L'ETAT.
§1. CONSIDERATIONS GENERALES.
A côté des autorités centrales de l'Etat, par exemple les ministres

dont la compétence s'applique à toutes les personnes relevant des autorités
congolaises, se trouvent des autorités locales de l'Etat, à savoir
déconcentrées, dont la compétence ne s'exerce qu'à l'intérieur d'une
circonscription territoriale de l'Etat.
Ces autorités sont placées à la tête de services dits extérieurs,

locaux de l'Etat ou, pour reprendre l'expression utilisée par Martine et
Gilles « services déconcentrés des ministères», lesquels permettent de
garantir l'unité du territoire et la mise en œuvre de son aménagement.
A) Les services extérieurs ou « SE » en sigle peuvent se trouver

implantés dans diverses circonscriptions administratives que peut
comporter le territoire de la RDC.
Ces circonscriptions empruntèrent plusieurs dénominations :

province ou région ; ville ou sous-région, commune ou zone, district ;
territoire ; secteur et chefferie, groupement et village. Elles changèrent
constamment de statuts au cours de leurs histoires respectives. C'est ainsi
qu'aujourd'hui, la province ne figure pas parmi les entités territoriales de par
la volonté du Constituant de 2006 ; cette qualité étant désormais aux seuls
villes, commune, secteur et chefferie (art. 3 de la Constitution du 18 Février
2006). Elle est, pour reprendre la lettre même de la Constitution.
Ainsi qu'on le voit, en attendant la création d'un échelon de déconcentration

et l'on parle de plus en plus du territoire, la province ainsi de diverses «
ETD » reprises ci-dessous ont donc vocation d'accueillir ces services qui

fonctionneront à côtés des services locaux correspondant à chacune des
personnes administratives territoriales consacrées par la Constitution.
B) LES SERVICES EXTERIEURS PEUVENT ETRE REPARTIS

ENTRE DEUX CATEGORIES SUIVANTES :
I. LES SERVICES EXTERIEURS A COMPETENCE SPECIALE OU

« SECS » ensigle rattachés aux départements ministériels ; chaque
département pouvant compter, du reste, plusieurs de services extérieurs (cas
: de l'ANR et de la DGM pour le Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité du
Territoire ; de la DGI, de l'OFIDA et de la DGRAD pour celui des Finances
etc.).
Ils sont constitués en :
a) Divisions ou services provinciaux; b) Divisions ou Services

urbains ;
c) Divisions ou Services communaux etc.
Ils sont placés sous l'autorité hiérarchiques d'un ministre ; les

Divisions provinciales, qui sont en quelque sorte des antennes des
administrations ministérielles centrales relèvent du gouverneur de province
qui, sous l'œil de celui-ci qui représente l'Etat et tous les ministres dans sa
province. Sauf exception, les services provinciaux sont soumis à l'autorité
du gouverneur.
Les services provinciaux sont plus nombreux ; par exemple : -

Division provinciale de l'Agriculture ; -Division provinciale du Travail et
de la Prévoyance sociale ; Division provinciale des Affaires sociales ;
Division provinciale de l'EPSP ; Division provinciale de l'Environnement
etc.
On notera que consécutivement au statut actuel de la province,

statut caractérisé par une véritable hybridité, et surtout à la répartition des
compétences entre elle et l'Etat (voir, àce sujet: les articles 201 à 204) sont
devenues des ministères provinciaux qui sont véritablement des supports
politiques des administrations provinciales autonomes.
II. LES SERVICES EXTERIEURS A COMPETENCE GENERALE.

Les services extérieurs à compétence générale ou « SECG » sont
ceux qui sont placés sous l'autorité de différents ministres, chefs des
Administrations ministérielles centrales
Il s'agira, dans le cadre de la Constitution actuelle et en attendant certains

qu'apportera la nouvelle loi de décentralisation en élaboration, de :
gouverneurs de province ; maires des villes ; bourgmestres des communes ;
chefs des secteurs et des chefferies en tant que représentants généraux de
l'Etat dans leurs entités respectives.
Ainsi désormais, cohabiteront, au sein de ces « ETD » deux catégories de

représentants : les représentants spéciaux d'un côté et les représentants
généraux de l'autre.
C) LES SERVICES EXTERIEURS DE L'ETAT ONT POUR LARGE

PART UN ROLE DE PREPARATION ET D'EXECUTION DES
DECISIONS DE L'ECHELON SUPERIEUR DE
L'ADMINISTRATION.
Cependant, les autorités locales de l'Etat, à savoir ses autorités

déconcentrées, reçoivent aussi des pouvoirs de décision ; d'où le
développement de leurs attributions constitue une politique de
déconcentration, laquelle constitue un assouplissement de la centralisation
dont elle tempère les inconvénients politiques et techniques.
L'histoire administrative de la RDC a connu des expériences assez

longues de déconcentration notamment sous : - sous l'Administration
léopoldienne (Etat indépendant du Congo ou « EIC » en sigle de 1885 à
1908) ; la Ilème République (pratiquement de 1965 pratiquement à 1990
malgré l'incise résultant de certains textes de décentralisation dont
l'ordonnance-loi de 1982 considérée alors, à tort ou à raison, comme
tournant décisif et irréversible de la décentralisation dans ce pays.
Après les élections de 2005, l'accord fut mis plutôt sur la

décentralisation (voir, à ce sujet : la Constitution du 18 Février 2006 en ses
articles 2 à 4 et les deux lois organiques de Juillet et Octobre 2008 saris
oublier la Charte dite de décentralisation en discussion au Parlement et dont
on attend le vote et promulgation dans un avenir plus ou moins proche).

Cependant, des mesures de déconcentration interviendront
essentiellement au profit des autorités à placer à la tête de certains échelons
territoriaux à déterminer. On aura, par elles, à affirmer l'autorité et
l'importance du représentant local de l'Etat.
SECTION II. LE REGIONALISME ET LES SERVICES

EXTERIEURS DE L'ETAT.
§2- PRINCIPALES PERCEPTIONS DU REGIONALISME.
A) LA PERCEPTION DES1NTEGRATIONNISTE.
Progressivement et ce depuis l'accession de la RDC à

l'indépendance, on n'a cessé d'assister à l'apparition et au développement
d'un phénomène à la fois indispensable et déconcertant dans l'évolution des
structures organiques de l'Administration, surtout Territoriale et
spécialisée ; il s'agit du régionalisme administratif qu'il n'y a lieu de
confondre avec celui de la décentralisation territoriale ou technique étudié
supra.
Lié généralement au régionalisme culturel et économique, parfois

politique, ce phénomène a de plus en plus des adeptes qui le confondent
parfois avec le fédéralisme si pas avec le confédéralisme ou l'éclatement
pure et simple de la collectivité étatique en une multitude de collectivités
dont les qualifications rigoureuses n'ont pas toujours été ni encore moins
l'aménagement de leurs structures territoriale et organique.
Encouragés et ce généralement pour des motivation de portée

interne et/ou internationale, les tenants du régionalisme ainsi perçu n'ont
toujours pas une vision rigoureusement exacte et maîtrisée sur les tenants et
les aboutissants du phénomène ;ils parlent, en paraphrasant à souhait
certains partisans étrangers de l'expansionnisme territoriale et/ou
économique sous un manteau général de « mondialisation », d'un « Congo
utile » d'un côté et d'un « Congo inutile » de l'autre comme si dans ce pays
il existe des régions incontestablement et naturellement « riches » d'un côté
et « riches » de l'autre.
Cette forme de perception n'est ni à encourager, ni encore moins à

adopter car trop politique pour ne pas dire politicienne. Elle devra être
remplacée par celle qui cadrerait mieux avec les préoccupations

fondamentales du Droit administratif ; il s'agit de la perception
intégrationniste et développementaliste du phénomène.
Pour ce qui est de ce cours, le régionalisme administratif est à

percevoir et à aborder sous un l'angle rigoureusement technique ou, si l'on
veut, administratif ; il vise la rationalisation, l'harmonisation et l'adaptation
des politiques sectorielles de développement autocentré et durable de la
RDC perçue à la fois dans son unité et dans ses diversités.
Prenant en compte cette double réalité, à savoir l'unité de la

République d'un côté et ses nombreuses multiples diversités de l'autre,
l'Administration, bras séculier de l'Etat a donc ici un rôle décisif et
incontournable à jouer face aux vicissitudes, qui sont des aléas normaux de
la politique politicienne.
Sous le règne du Président Kasa-Vubu que d'aucuns ont qualifié la

1ère République et s'est étendu du 30 Juin 1960 au 24 Novembre 1965,
règne caractérisé par les deux premières Constitutions postcoloniales et par
leurs innombrables révisions, le régionalisme a une résonnance avant tout
politique avant de devenir administratif, c'est-à-dire technique.
En effet, tout au long du règne du tout premier Président la RDC

au suffrage universel indirect (voir l'art, de la LF ), on assiste à une remise
en question quasi récurrente, de la structure administrative territoriale de la
République héritée de la colonisation ; structure qui, il faut l'avouer, avait
permis de faire du pays, une collectivité humaine d'immigration car
L'essentiel des commodités d'une vie aisée était au rendez-vous du

fait de l'efficacité de l'Administration économique, sanitaire et sécuritaire.
Mais la tendance dés integrationnisteévidente d'un fédéralisme mal

compris et surtout mal maîtrisé va progressivement favoriser et amplifier
l'émiettement des structures territoriales et administratives de base ; les six
provinces devenues, sans transition ni préparation aucune, Etats fédérés
ayant remplacé les provinces, simples entités territoriales formellement
décentralisées jusqu'à l'entrée en vigueur de la Loi fondamentale du 19 Mai
1960 relative aux structures du Congo, vont donner naissance, et ce
consécutivement à leur « saucissonne ment » et/ou « resaucissonnement »
sans cesse continuels en une multitude de provincettes dont la plupart, à peu
d'exceptions près, sont dominées et caractérisées une homogénéité ethnique

évidente(voir, par exemple, cas de la province du Sankuru pour les Atétela ;
de Lomami pour les Songye ; du Kongo central pour les Kongo et, dans une
moindre mesure le Sud-Kasaï pour les Baluba et Kanyoka après l'échec de
ces derniers d'ériger leurs en province dite de Midi etc.).
Amorcé sous la Loi fondamentale du 19 Mai 1960 relative aux

structures du Congo, ce mouvement de désagrégation ou d'effritement va
s'accélérer sous la Constitution du 1 er Août 1964 dite Constitution de
Luluabourg (Kananga), laquelle consacrera la quasi-totalité des
provincettes qui en résultèrent ; au nombre de 21, ces provinces étaient
énumérées comme suit : Cuvette Centrale, Haut-Congo, Katanga Oriental,
Kibali-Ituri, Kivu Central, Kongo Central, Kwango, Kwilu, Lac Leopold II,
Lomami, Lualaba, Luluabourg, Maniema, Moyen Congo, Nord-Katanga,
Nord-Kivu, Sankuru, Sud-Kasaï, Ubangi, Uele et Unité Kasaïenne.(alinéa
1er , art. 4.), soit une moyenne de 3,5 nouvelles provinces par ancienne
province.
Sous le régime du Président Mobutu, ce nombre diminuera progressivement

pourpasser :
l° de 21 à 9 provinces y compris la ville de Kinshasa dont ci-après les

dénominations : c'est l'alinéa 2 de l'article 1 er de la Constitution du 24 Juin
1967(version initiale) qui consacre cette réduction lorsqu'il porte que « la
ville de Kinshasa (la capitale) et les huit provinces administratives
énumérées ci-après : Bandundu, Equateur, Kasaï Occidental, Kasaï
Oriental, Katanga, Kivu, Kongo Central, Province Oriental. » (Al. 2 de
l'article 1er, version initiale de la Constitution du 24 Juin 1967) ;
2° de 9 à 8 dont la ville de Kinshasa et 8 provinces suivantes : Bandundu,

Bas-Zaïre, Equateur, Haut-Zaïre, Kasaï Occidental, Kasaï Oriental, Kivu et
Shaba (Art. 2, Constitution du 24 Juin 1967 successivement révisée par les
lois nos 74-020 du 15 Août 1974, 078-010 du 15 Février 1978 ;
3° le nombre ni les dénominations ne sont pas précisés par la même

Constitution révisée par loi n° 88-009 du 27 Juin 1988, laquelle en confère
désormais la compétence au législateur lorsqu'elle dispose ce qui suit : dont
l'article 1er se limite à stipuler que « L'article 2 de la Constitution est
modifié comme suit :
« La République du Zaïre comprend la ville de Kinshasa et les Régions

Les limites de la Ville de Kinshasa et des Régions ainsi que le nombre et la
dénomination decelles-ci sont fixés par la Loi » (art. 1er).
4° Ces en application de cette disposition de la même Constitution ainsi

révisée, qu'est certainement intervenue la loi organique n° du pour en fixer
le nombre à 12 y compris la Ville de Kinshasa et en déterminer les
dénominations que voici ; Bandundu, Bas-Congo, Equateur, Kasaï-
Occidental, Kasaï-Oriental, Katanga, Maniema, Nord-Kivu, Province
Oriental, Sud-Kivu.
Sous les deux Transitions (de 1994 et de 2003, ce nombre de

provinces ainsi que leurs dénominations ont été repris par les Constitutions
successives dont le pays est doté ; il s'agit de l'Acte Constitutionnel de la
Transition du 09 Avril 1994(Alinéa 1er de l'article 2) et de la Constitution de
la Transition du 04 Avril 2003(alinéa 2 de l'article 5) ; Aujourd'hui, la
Constitution du 18 Février 2006 dite la Constitution de la 3 eme République a
plus que doublé ce nombre en le ramenant formellement à 26 y compris la
Ville de Kinshasa ; elle les énumère comme suit dans les alinéas 1 er et 2eme
de son article 2 : « La République Démocratique du Congo est composée de
la ville de Kinshasa et de 25 provinces dotées de la personnalité juridique.
Ces provinces sont : Bas-Uele, Equateur, Haut-Lomami, Haut-

Katanga, Haut-Uele, Ituri, Kasaï, Kasaï Oriental, Kongo Central, Kwango,
Kwilu, Lomami, Lualaba, Kasaï
Central, Mai-Ndombe, Maniema, Mongala, Nord-Kivu, Nord-Ubangi,

Sankuru, Sud-Kivu, Sud-Ubangi, Tanganyika, Tshopo, Tshuapa».
Mais, comme si ce nombre de provinces, entités territoriales à

statut hybride du reste, ne suffisait pas, cette Constitution ajoute, dans son
article 4, que « De nouvelles provinces et entités territoriales peuvent être
créées par démembrement ou par regroupement dans les conditions fixées
par la présente Constitution et par la loi »
Or, en la parcourant, on ne trouve pas des dispositions pertinentes

réservées aux modalités de redécoupage et/ou de regroupement ; la dernière
hypothèse est d'ailleurs Improbable eu égard à la propension générale des
Congolais à la recherche effrénée des fonctions et/ou des titres juteux pour
servir avant tout l'intérêt personnel.

Aussi, devant de telles dispositions et comme sous la Loi
fondamentale du 19 Mai 1960 où toutes les aventures étaient permises, y a-
t-il lieu de penser que les modalités dont question dépendront, selon le cas,
largement de la bonne volonté, de la lucidité et surtout de l'esprit de service
public du législateur ordinaire, délégué ou exceptionnel.
En définitive, on peut donc dire que les structures tant territoriales,

organiques que fonctionnelles des provinces et des ETD actuelles ou
projetées sont soumises au principe constant d'élasticité.
Mais, jusqu'où l'application d'un tel principe va nous amener et

pourquoi, par elle, on semble viser l'extrême ? Une élasticité généralement
peu maîtrisée ou pas du tout maîtrisée comme celle qu'on a connue dans le
passé et qui a toutes les raisons et justifications pour se répéter n'a-t-elle pas
vocation de terminer son marathon à la clanisation à outrance de ces
structures en passant successivement par leur tribalisation ou ethnisation ?
Sans vouloir verser dans un pessimisme béat ni éluder les

dimensions politiques et sociologiques du régionalisme qui sont évidentes,
ce qui devra intéresser prioritairement le juriste de l'Administration, c'est la
dimension technique du problème.
D'où cette autre dimension ou, mieux, perception du phénomène

cette fois-ci beaucoup plus intégrationniste et, partant, à envisager sous
d'heureux auspices d'intégration nationale et de développement durable et
auto généré qu'il importe absolument d'imaginer.
B) LA PERCEPTION INTEGRATIONNISTE ET
DEVELOPPEMENTALISTE.
A la perception dés intégrationniste, qui vient d'être esquissée,

s'oppose celle que d'aucuns qualifieraient d'intégrationniste en vue d'un
développement harmonieux et équilibré de tous les coins et recoins de la
RDC ; il s'agirait, en fait, d'une perception rationaliste et
Développementaliste du même phénomène envisagé par rapport aux

structures administratives classiques dont celle-ci a toujours été dotée
depuis son accession à l'indépendance,

A la base de cette perception opposée du régionalisme, une
question fondamentale se pose ; c'est justement celle de savoir comment,
avec les structures actuelles et/ou à venir de l'Administration de la
République, susciter et hâter un véritable développement, à savoir un
développement réel et non mythique, un développement durable auto
généré et intériorisé, un développement pensé et compris par les Congolais
et pour les Congolais et non un développement-mirage, utopique, conçu de
l'extérieur et principalement pour les besoins et préoccupations de
l'extérieur.
Ce régionalisme-là mérite d'être esquissé, c'est-à-dire dessiné.
En effet, on part d'une réalité évidente par elle-même que les 26

Circonscriptions d'Administration générale existeront car consacrées par la
Super légalité (voir l'art.2, al. 1er et 2ème) à moins que celle-ci soit révisée
avant les élections générales qui pointent à l'horizon 2011 et qu'il faudra
compter, travailler avec elles.
Mais, l'on admet également que la manière dont elles sont perçues
et surtout seront aménagées ne permettra pas toujours d'assurer l'intégration
(politique et économique des populations de la RDC pour des objectifs ou
desseins nobles.
Tout en les maintenant, il faudra donc trouver une structure de

superposition, d'encadrement, pourrait-on dire, des unes et des autres
suivant les problèmes à résoudre, lesquels ont aujourd'hui pour noms :
o l'intégration réfléchie et méthodique des Communautés

congolaises en vue d'un vouloir vivre collectif ;
o la sécurité de nos frontières et l'ordre public en ses trois
dimensions (sécurité, salubrité et tranquillité) ;
o la découverte et la promotion des potentialités caractéristiques des
régions constitutives du pays en vue de développement ;
o les relations généralement teintées de méfiance et de conflits
potentiels avec la plupart de nos voisins (Angola, Burundi, RCA,
Rwanda, Ouganda, Soudan et Zambie notamment) ;
o enfin, l'attrait que le pays exerce sur certains étrangers à la
recherche d'un enrichissement facile, lesquels estiment, à tort ou à
raison, que c'est en RDC que des conditions d'un tel
enrichissement seraient propices etc.

Pour relever tous ces défis dont la liste ci-dessus tentée n'est
nullement exhaustive, il est possible de concevoir une structure
administrative de coopération et de coordination inter-collectivités
territoriales qui n'aurait non pas un fondement politique ou sociologique
au sens vulgaire du mot, mais plutôt rationnel et pratique ; ceci suppose une
étude en termes d'abord de stagnation et/ou de régression généralisée au
regard de potentialités de développement en général et socioéconomique en
particulier de toutes les composantes de la Collectivité nationale et ensuite
de faisabilités eu égard aux ressources (humaines, matérielles, financières et
autres) à mobiliser.
Aussi, le régionalisme administratif consisterait-il en

regroupement- sur des bases rationnelles et réfléchies et non pas sur des
sentiments et/ou d'émotions grégaires- des 25 provinces ainsi consacrées
par la Constitution du 18 Février 2006 ou des entités territoriales
décentralisées instituées, de préférence de même niveau et se trouvant dans
un même rayon géographique, entre un certain nombre de pôles de
développement ; il sera symbolisé par la mise en place des Régions à la tête
desquelles on placera un type particulier d'autorité (individuelle et/ou
collégiale) chargée de coordonner les programmes choisis pour tel ou tel
groupe des provinces ou des entités locales ; le recours aux établissements
publics territoriaux, du genre de syndicat de communes, district urbain et
communauté urbaine en place dans d'autres pays qu'on étudiera infra paraît
s'imposer.
On pourra penser, par exemple, à des Régions de sécurité,

d'assainissement de milieu, de développement agro-pastoral, de
développement minier, de développement de la forêt, de la pêche ou d'un
tel type d'enseignement ou de formation en rapport avec le développement
etc.
Ainsi qu'on peut s'en rendre compte grâce à cette esquisse, il

s'agira d'un type de structure administrative spécifique différente de
structures territoriales et administratives classiques(provinces et ETD) et
fondamentalement tournée vers les tâches de développement rapide et
autocentré, prenant en compte de potentialités de développement ; elle sera
basée sur l'expertise et la méritocratie et non, comme c'est généralement le
cas dans le régionalisme dés integrationniste, sur le bricolage teinté de
l'improvisation doublé de l'aventurisme.

Il va sans dire que dans une telle structure l'expertise et la
méritocratie devront supplanter les antivaleurs et anti-progrès qui auront
généralement à élire domicile dans de futures structures administratives
territoriales du pays.
La mise en place de cette structure de superposition ou, mieux, de

conception et de coordination- laquelle n'aura pas vocation de se substituer
aux structures instituées ni encore moins de les supprimer- nécessitera des
lois organiques et des textes d'exécution de natures juridiques diverses. Par
exemple :
A la tête de ces Régions, dont, suivant les cas, les unes seront
sectorisées en une ou plusieurs sous-régions et les autres regrouperont deux
ou plusieurs provinces ou collectivités territoriales concernées par les
activités d'intérêt général commun à promouvoir seront placés d'une part,
les Organismes paritaires(autorités délibérantes) composés de délégués des
entités intéressées et, d'autre part, les Exécutifs correspondants qu'on
confierait, par exemple, aux autorités individuelles qu'on appellerait
Commissaires Généraux assistés de Commissaires Généraux Adjoints ou «
CG » et « CGA » en sigle dotés chacun du statut d'autorité administrative
déconcentrée de et d'attributions exclusivement techniques.
Ces autorités régionales ou sous-régionales ne pourront pas se

considérer comme autorités administratives hiérarchiques des Gouverneurs
de province (GP) ou des autorités des entités territoriales décentralisées
instituées par la Constitution et/ou éventuellement par d'autres textes
juridiques, mais plutôt comme de simples coordonnateurs de la gestion des
problèmes déterminés ; leur compétence se limitera aux :
o problèmes économiques, lorsqu'il s'agira de faire les arbitrages

quant au financement des activités de développement concernant,
par exemple, des zones de développement ;
o problèmes sécuritaires physiques ou autres (alimentaires,
sanitaires, professionnels, etc.) ;
o problèmes culturels ;
o problèmes d'industrialisation maîtrisée et ordonnée etc.
Ainsi qu'on peut s'en rendre compte, il s'agira non pas d'une
structure d'Administration territoriale classique actuellement en place dans

le pays, mais plutôt d'Administration de mission vouée aux tâches
déterminées.
Les animateurs de cette Administration dite de mission ne devront

pas entrer en conflit avec ceux des Administrations territoriales
traditionnelles ; d'où le problème de critères de leur choix et/ou de leur
sélection qui devra s'opérer sur la base de critères objectifs prenant en
compte les types de missions leur assignées par les textes organiques ou par
l'Administration centrale générale ou spéciale.
Comme tout système, l'Administration ainsi régionalisée est, sans

aucun doute, susceptible de présenter les avantages et les inconvénients et,
pour cela, postulera quelques précautions.
Concernant ses avantages, on en retiendra deux ci-après à titre

illustratif ; elle pourra permettre :
-l'utilisation efficiente des ressources matérielles, financières et humaines

disponibles ; -d'éviter le gaspillage et la dispersion des fonds si l'on sait
qu'aujourd'hui nos provinces ou entités territoriales ont propension à
réclamer des fonds destinés à l'accomplissement d'unemission et que dans
la pratique la destination desdits fonds n'est toujours pasrespectée par
toutes.
Pour ce qui est des inconvénients, on en épinglera un qui, si l'on ne

prend pas garde, sont certainement la lourdeur de la machine administrative
d'un côté et l'éventualité des conflits d'attribution entre les Administrations
territoriales traditionnelles et les Administrations de mission ; d'où la
nécessité d'imaginer certaines précautions en vue de les éviter ou, tout au
moins, de les rendre moins pernicieux.
Quelques-unes des précautions dont question ici pourront, par

exemple, se prendre au niveau de : - conception et de mise en place où l'on
devrait éviter les liaisons de type verticale entre les structures territoriales et
organiques classiques chargées de tâches d'Administration générale et les
structures de l'Administration régionalisée dite de mission ; - rapports entre
les deux types des structures, il faudra privilégier plutôt les rapports de type
horizontal qui sont de nature à susciter la coordination et l'entraide mutuelle
entre les deux formes d'Administration en présence.

Au sujet des animateurs de l'Administration régionalisée pour ces
objectifs nobles (intégration et développement notamment), on pourra
envisager la création de deux types d'autorité dont :
- le 1er: les autorités individuelles qui porteront, par exemple, les

titres du Commissaire Général du Gouvernement et du Commissaire
Général du Gouvernement Adjoint ou « CGG » et « CGGA » en sigle, titres
qui feront d'elles des autorités administratives déconcentrées à compétences
(ratione personae, materiae, loci et, dans certaines hypothèses, temporis)
déterminées et limitées ;
- le 2ème: l'autorité collégiale, c'est-à-dire un organisme à
composition collégiale ayant en son sein non seulement les spécialistes ou
experts éprouvés dans les activités ciblées par leur formation et/ou par leur
expérience mais aussi les représentants des groupes d'intérêts les plus en
vue et les plus actifs sur le terrain des activités ciblées.

CHAPITRE IV. LES PERSONNES ADMINISTRATIVES INFRA-
ETATIQUES.
Le présent chapitre se propose de présenter et d'étudier les

personnes administratives infra-étatiques classiques dont les unes se
caractérisent essentiellement par le fait d'avoir un support territorial et les
autres par celui d'être chargées de missions spécifiques d'intérêt général;
1o. Les premières sont désignées sous une expression unique

d'Entités Territoriales Décentralisées ou « ETD » en sigle sans oublier
d'autres expressions synonymes qu'on rencontrera dans ce cours (SECTION
I);
2°. Les secondes sont, elles, désignées sous l'expression unique

d'Etablissements publics ou « EP » en sigle ou encore sous d'autres
expressions synonymes qu'on rencontrera également dans ce même cours
(SECTION II).
SECTION I. LES ENTITES TERRITORIALES DECENTRALISEES.
§1. LA NOTION DE L'ENTITE TERRITORIALE DECENTRALISEE.
Les entités territoriales décentralisées sont aujourd'hui visées par

les articles 3 et 4 de la Constitution dans les termes successifs suivants :
1. L'article 3 : « Les provinces et les entités territoriales

décentralisées de la République Démocratique du Congo sont dotées de la
personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux.
Ces entités territoriales décentralisées sont la ville, la commune, le secteur

et la chefferie. Elles jouissent de la libre administration et de l'autonomie de
gestion de leurs ressources économiques, humaines, financières et
techniques.
La composition, l'organisation, le fonctionnement de ces entités territoriales

décentralisées ainsi que leurs rapports avec l'Etat et les provinces sont fixés
par une loi organique » ;

2. L'article 4 : « De nouvelles provinces et entités territoriales
peuvent être créées par démembrement ou par regroupement dans les
conditions fixées par la présente Constitution et par la loi. ».
Dès le départ, il y a lieu d'indiquer qu'au lieu de l'expression «

entité territoriale décentralisée » ou « ETD » en sigle, d'autres expressions,
qui sont en somme synonymes employées par certains auteurs, peuvent
valablement être utilisées ; c'est le cas notamment de:
1o. Collectivité territoriale ou « CT » (voir, par exemple, Martine Lombard

et Gilles Dumont, pp.137-174;
2°. Collectivité locale ou « CL » en sigle (Georges Vedel, pp. 688-728) ;
3°. Collectivité décentralisée ou « CD » en sigle (voir, par exemple, Jean

Rivero, pp.338-380);
4°. Personne administrative territoriale ou « PAT » en sigle qu'on utilisera

souvent par opposition à la personne administrative spécialisée ou
technique ou «PAS» en sigle généralement employée sous l'expression
d'Etablissement public ou « EP » en sigle.
Cependant, lors de l'étude ces établissements publics spécialisés,

lesquels sont aussi les personnes publiques techniques ou spécialisées
créées pour l'accomplissement des tâches, des missions
précises(enseignement supérieur et/ou universitaire, exploitation d'une
activité d'intérêt général : cas de la SNCC ou des LAC et tant d'autres
transformées en sociétés commerciales par décret du Premier ministre n°
09/12 du 24/04/2009 établissant la liste des entreprises publiques
transformées en sociétés commerciales, établissements publics et services
publics et ce en application de la loi n° 08/007 du 07 Juillet 2008 portant
dispositions générales relatives à la transformation des entreprises
publiques), on rencontrera des établissements publics dits territoriaux ou
« EPT » en sigle et comportant les aspects de base des Collectivités
territoriales (CT) et des établissements publics (EP).
Cette précision étant donnée, on notera, et les dispositions

constitutionnelles reproduites supra sont à ce sujet sans équivoque, que la
province, que la Constitution actuelle ne fait pas figurer expressément
parmi les « ETD », comme celles-ci sont dotées de la personnalité

juridique. Elles sont donc toutes de véritables personnes juridiques de Droit
public avec toutes les conséquences attachées à cette qualité, à ce statut.
Ce qu'il faut retenir ici c'est notamment le fait que les Collectivités
territoriales se caractérisent ou, si l'on veut, se singularisent par deux traits
fondamentaux suivants :
1o. L'origine de leur statut est publique (création par une personne
publique dont l'Etat ou autres du genre province ou autres CT si la
Constitution ou la loi le prévoit) ;
2°. Le contenu du statut qui en fait une personne décentralisée, une

personne bénéficiant de la libre administration, à savoir de ce qu'on
appelle généralement autonomie de gestion.
§2. LES SOURCES DU STATUT DES « ETD. ».
Le statut des Entités territoriales décentralisées peut résulter soit de

la Constitution ou de la Jurisprudence (A), soit de la Loi (B).
A) LA CONSTITUTION OU LA JURISPRUDENCE
CONSTITUTIONNRLLE.
Comme déjà signalé précédemment, de dispositions pertinentes de

la Constitution du 18 Février 2006 actuellement en vigueur pose
précisément, on peut extraire un certain nombre de règles ou principes se
rapportant au statut des entités territoriales décentralisées.
Ces règles ou principes qu'on peut ainsi dégager de la Constitution

régiront en effet :
I. LA CREATION ET LA SUPPRESSION DES « ETD » (art.4) ;

II. L'EXISTENCE DES :
a) Affaires propres constitutives de l'intérêt local distinct et de

l'intérêt national et de l'intérêt provincial ; laquelle implique une gestion
autonome et non indépendante des ressources économiques, humaines,
financières et techniques propres, c'est-à-dire différentes de celles de l'Etat
ou des provinces (art. 3, alinéa 3) ;

b) Rapports avec l'Etat et les provinces, laquelle implique
l'existence et le rôle du contrôle à exercer sur elles par ces derniers (art. 3,
dernier alinéa).
Le contrôle dont il s'agit ici c'est un contrôle de tutelle qu'il

conviendrait d'appeler « contrôle à la carte » car limité par rapport au
contrôle hiérarchique qui, lui, est intégral ; il va, lui, de la suspension pour
raison d'enquête à la révocation ; de suspension ou reformation des actes à
leur annulation pure et simple. Les rapports sur lesquels il porte sont des
rapports du contrôleur au contrôlé alors que ceux sur lesquels le second
porte sont des rapports du supérieur au subordonné hiérarchique.
c) Autorités locales ou décentralisées qui, par principe, devront,

d'une manière ou
d'une ou d'une autre, être élues par la population (art. 3, l6r alinéa).
Parmi ces autorités locales ou décentralisées figure généralement

une Assemblée élue par les habitants de l'entité, lesquels ne sont pas
nécessairement et forcément tous originaires de l'entité ou, pour reprendre
l'expression chère à certains acteurs politiques congolais « Enfants du coin
».
III. LE PRINCIPE D'UNITE DU REGIME ELECTORAL ET DE

L'UNIFORMITE DANS LA COMPOSITION, L'ORGANISATION
ET LE FONCTIONNEMENT POUR CHAQUE CATEGORIE DES
PERSONNES TERRITORIALES INFRA-ETATIQUES
CONSACREES.
B) LA LOI.
La loi dont question ici est généralement organique. A l'instar des

Constitutions qui l'ont précédée (les Constitutions du 24 Juin 1967, du 09
Avril 1994 et du 04 Avril 2003), la Constitution du 18 Février 2006
actuellement en vigueur fait rentrer dans le domaine de la loi (voir
dispositions constitutionnelles successives sur la répartition des
compétences entre le Législatif et l'Exécutif depuis 1967) :
1. Le régime électoral des Assemblées locales.

A ce sujet, on retiendra la loi n° 06/006 du 09 Mars 2006 portant
organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales,
urbaines, municipales et locales; loi comportant 245 articles et dont il
importe de connaître l'économie générale, à savoir le contenu et les points
forts et faiblesse
2. Les principes de la libre administration des entités territoriales

décentralisées, de leur compétence et de leurs ressources ; lesquels peuvent
aussi, mais d'une manière beaucoup plus limitée, des ordonnances du Chef
de l'Etat et de décrets du Premier ministre.
S'agissant des entités territoriales décentralisées, deux notes ci-

après méritent d'être faites et retenues :
- la première : les collectivités locales ou collectivités territoriales

ne peuvent être que par la Constitution (révision constitutionnelle) x'est la
pour la province et d'autres collectivités que celle-ci a consacrées, à moins
que la même Constitution ait conféré la compétence de révision à d'autres
organes de l'Etat dont notamment le Parlement (art.
- la seconde : elles seront nécessairement, au moins la province,

représentées au Sénat qui est l'une des Chambres, au cas où, comme
aujourd'hui il s'agit d'un Parlement bicaméral (voir l'art. 104, alinéa 1 er de
la Constitution qui dispose que «le Sénateur représente sa province, mais
son mandat est national. Tout mandat impératif est nul. »).
§3. LES ENTITES TERRITORIALES DECENTRALISEES SONT

L'EXPRESSION D'UNE POLTIQUE DE DECENTRALISATION
TERRITORIALE.
A) LA NOTION DE DECENTRALISATION.
La notion de décentralisation peut être considérée comme l'une des

réponses possibles à un problème fondamental qui se pose à tout Etat
moderne (Etat civilisé, Etat de Droit) et concerne la répartition des
fonctions administratives entre lui et les autres personnes administratives.
L'examen des solutions possibles fait apparaître, émerger deux

procédés principaux de répartition des pouvoirs :

1o. Le premier c'est la centralisation qui conduit à placer, dans les
mains de l'Etat, l'ensemble des pouvoirs administratifs;
2°. Le second c'est la décentralisation qui, elle, conduit à les

répartir, au moins partiellement, entre les autres personnes administratives
territoriales( cas de la ville, de la commune, du secteur, de la chefferie et
non de la province qui, elle, n'a pas été retenue par la Constitution comme
faisant expressément partie des ETD ; son statut étant incontestablement
hybride car comportant à la fois certains aspects caractéristiques du
fédéralisme et de la décentralisation) et accessoirement entre les personnes
administratives spécialisées ou techniques.
Il importe de noter que les deux procédés se présentent sous une

forme antithétique et s'opposent d'une façon absolue ; ce qui explique
qu'ils ne peuvent être que difficilement utilisés par l'état pur.
I. LA CENTRALISATION ADMINISTRATIVE
a) Considérations générales sur le système.
La centralisation administrative peut être définie comme le

procédé qui place dans les mains du Pouvoir central (Administration
centrale) la direction de toutes les affaires administratives.
Ici, l'Administration du pays est alors dirigée en totalité de la

capitale par le Gouvernement. Cette centralisation est généralement le fait
des Etats autoritaires et l'histoire de l'Humanité en donne quelques pratiques
; on pense, par exemple, aux systèmes d'organisation et de gestion ayant
caractérisé les régimes de de Mussolinien Italie, de Bismarck en
Allemagne, de Napoléon Bonaparte en France et de Mobutu Sese Seko en
RDC alors République du Zaïre.
Ainsi perçue, la centralisation peut revêtir deux formes dont l'une

est directe, lorsque les ordres viennent immédiatement du Gouvernement
ou du Pouvoir central et l'autre indirecte, lorsque, au contraire, ce sont
plutôt des agents du Pouvoir central, se trouvant sur place et généralement
éloignés géographiquement de celui-ci, qui transmettent les ordres au nom
du gouvernement en qualité de délégué de l'Etat, lequel a seul la
personnalité juridique.

Dans un régime de centralisation ainsi perçu, il peut y avoir des
circonscriptions administratives, mais ces circonscriptions ne sont pas,
comme on a déjà eu à le signaler dans les développements précédents, alors
des personnes publiques ; elles ne disposent de la personnalité morale et
demeurent strictement dépendantes du Pouvoir central dont elles se bornent
à exécuter les instructions. Ce sont, comme l'a si bien écrit Jean-Marie
Auby, « de simples organes de transmission intégrés dans l'Etat qui a seul la
personnalité juridique » .
Appliquée aux collectivités locales, note de son côté Jean Rivero, «

la centralisation, sous sa forme la plus rigoureuse, ne reconnaît aux
collectivités aucune vie juridique ; l'Etat, seule personne publique pour
l'ensemble du territoire national, assume seul, sur son budget, par ses
agents, la satisfaction de tous les besoins d'intérêt général » ; ceci, ajoute-t-
il, « n'exclut évidemment pas le découpage du territoire en circonscriptions
plus ou moins étendues. Mais il ne faut pas confondre les circonscriptions,
simples cadres destinés à permettre une implantation rationnelle des
services l'Etat sur l'ensemble du territoire, en le partageant entre leurs
agents, et les collectivités, qui correspondent à des ensembles humains
préexistants et sont dotées d'une vie juridique propre. Un régime de
centralisation pure comporte des circonscriptions, mais ne reconnaît pas de
collectivités. »
A partir de ce qui précède, on peut percevoir la Centralisation

comme véritablement un mode d'organisation des services publics qui
consiste à confier leur gestion à des agents qui sont les organes ou les
représentants du Pouvoir central, c'est-à-dire de l'Etat.
Les éléments les plus symptomatiques de la centralisation ainsi

définie sont, par exemple, les départements ministériels au niveau tant
central que provincial sous la Constitution du 18 Février 2006 aujourd'hui
en vigueur; lesquels, selon le cas, sont de simples institutions
administratives de l'Etat et/ou de la province dépourvues de la personnalité
juridique (voir, par exemple : ministères de l'ESU, de l'Intérieur et de la
Sécurité, des Affaires étrangères, de la Défense nationale etc..
A ces départements ministériels centraux ou provinciaux s'ajoutent

services publics gérés en régie ou les Régies tout court qui, comme les
départements dont ils font partie, ne sont pas de personnes publiques (voir
également : les Secrétariats généraux, les divisions centrales ou
provinciales ; certaines anciennes entreprises publiques devenues, depuis le

décret du Premier ministre n° 09/12 du 24/04/2009, de simples services
publics tels l'OGEDEF, l'OFIDA, la RENAPI etc.).
b) Les éléments caractéristiques, avantages et inconvénients rattachés

au système.
Comme tout système d'organisation et de répartition de pouvoir

de décision au sein de l'Etat ou, désormais de la province appelée à mettre
sur pied ses services publics propres, se caractérise par un certain nombre
des traits cognitifs fondamentaux et comporte quelques avantages et/ou
inconvénients ci-dessous qui en constituent d'un côté l'actif et de l'autre le
passif :
1. Les principaux éléments caractéristiques
Le service public centralisé comporte deux éléments caractéristiques ou, si

l'on veut, cognitifs suivants :
1°. L'absence de personnalité juridique distincte, suivant le cas, de

l'Etat ou de la province.
Ainsi, comme déjà signalé supra, les ministères centraux ou provinciaux

ainsi que d'autres services publics gérés en régie en dépendant ne sont pas
des personnes juridiques distinctes de l'un ou de l'autre (Etat ou province) ;
ce ne sont que des groupes d'agents publics et/ou de salariés de Droit privé
placés sous les ordres de ministres
2°. Les avantages allégués en faveur du système.
Pour les tenants et les défenseurs de la centralisation, dans l'actif

de celle-ci on trouverait de nombreux et de multiples avantages dont voici
les plus en vue ; le système permettrait et favoriserait :
1o. La restauration de l'autorité et l'affirmation de l'unité de la

nation en présence des particularismes de toutes sortes (provinciaux,
locaux, tribaux, ethniques voire même claniques) qui caractériseraient et
domineraient les Etats jeunes et surtout multicommunautaires comme la
RDC ; laquelle a, dit-on, une structure humaine infiniment bigarrée. Par

elle, pensent-ils, la puissance de l'Etat pourrait être plus facilement
restaurée en même temps que sauvegardée l'égalité des citoyens ;
2°. L'avènement et le triomphe d'une justice distributive consistant

en une répartition et une redistribution équitables et équilibrées des
potentialités de développement et des riches nationales entre toutes les
composantes territoriales et humaines de l'Etat ;
3°. La sauvegarde de l'égalité des citoyens qui ne feraient l'objet

d'aucune mesure discriminatoire de quelque nature que ce soit ;
4°. L'utilisation rationnelle des ressources (humaines, matérielles

et financières) disponibles, laquelle serait ordonnée e ordonnable en vue
d'éviter tout gaspillage ou d'autres tares dans leur gestion ;
5. Le développement de l'Etat moderne si l'on admet qu'un

développement socioéconomique vraiment harmonieux, auto généré et
durable d'un Etat aux dimensions sous-continentales et surtout aux
structures incontestablement bigarrées comme la RDC a immanquablement
besoin d'une planification plus ou moins autoritaire ou, mieux, directrice
pour l'ensemble du pays ; laquelle permettrait d'éviter la dispersion des
énergies, l'utilisation désordonnée et le gaspillage des ressources rares
disponibles sans oublier les arbitrages à opérer entre les demandes ou
sollicitations des populations généralement divergentes et contradictoires ;
6°. L’unité de l'organisation administrative ; laquelle, comme le

notent Martine Lombard et Gilles Dumont, « rend visible l'unité de la loi,
antinomique de la reconnaissance de pouvoirs locaux autonomes ».
En résumé, on peut donc dire que pour un pays comme la RDC où

tout est à pratiquement ou presque à construire et/ou à reconstruire, la
centralisation pourra permettre à l'Etat de forger et d'affirmer l'unité de la
Nation si l'on sait pertinemment bien que sur le plansurtout dans lequel tous
les prédateurs de l'intérieur comme de l'extérieur semblent opérer en toute
quiétude.
Par elle, ses tenants pensent que la puissance de l'Etat, qui est le
constructeur politique et socioéconomique par excellence et par vocation,
peut être facilement restaurée en même temps que l'égalité des citoyens se
trouve sauvegardée ; mais cela suppose la disponibilité couplée de la

prédisposition des hommes et des femmes porteurs d'une culture ou, on
peut encore dire, d'un esprit de service public qui, malheureusement, est
encore peu développé voire même inexistant chez la plupart des dirigeants
actuels et/ou potentiels congolais.
2. Les inconvénients opposés au système.
Il apparaît inutile de vouloir trop insister ici sur de nombreux

reproches retenus contre la centralisation ; lesquels sont aussi nombreux et
multiples.
C'est donc autant dire qu'aux avantages allégués par ses

défenseurs, on oppose à la centralisation un certain nombre d'inconvénients
corrélatifs dont, à titre purement indicatif et non exhaustif, voici les plus
couramment évoqués :
1°. Le système rendrait la solution des affaires administratives

inévitablement lente et rigide ; d'où le risque qu'il présente d'encombrer,
d'embouteiller inéluctablement les Administrations centrales ;
2°. Il empêcherait d'adapter les décisions de ces Administrations

aux circonstances locales et/ou aux contextes de temps et/ou de lieux et
ferait ainsi des citoyens les membres interchangeables de la Nation, d'où
l'efficacité de celles-ci serait mise en mal ; ses détracteurs conçoivent,
notamment, la ou les difficultés que présente une semblable technique
administrative, surtout si elle est basée sur la forme directe ,à savoir la
concentration administrative, en face de la multiplicité et de la diversité des
tâches auxquelles doit faire face l'Administration de l'Etat moderne dans
toutes les parties de son territoire national.
La RDC - l'Etat non seulement aux dimensions sous-continentales

et structures infiniment bigarrées à tous points de vue presque, mais surtout
aux moyens de communication très vétustés délabrés et parfois même
inexistants dans certains de ses coins et recoins - peut servir d'illustration
d'un tel inconvénient qui cesse d'être théorique pour devenir pratique.
3°. Le système présenterait un risque certain et liberticide de faire

dépendre très exagérément ou, mieux, excessivement des administrés du
Gouvernement et de son Administration centrale au point d'émousser
progressivement et d'étouffer dans l'œuf toute culture ou initiative de

quelque nature que ce soit de se prendre en charge et d'imaginer des
solutions des problèmes qui se posent dans leur environnement existentiel
ambiant le plus immédiat ; attendant tout de ces Gouvernement et
Administration, les administrés deviennent de plus en plus des nécessiteux
et développent et amplifient dangereusement les réflexes et/ou les attitudes
de « la main tendue », c'est-à-dire de nécessité et de mendicité.
4°. Le système favoriserait et amplifierait l'exode massive et sans

cesse continue des éléments moteurs de la Nation vers le siège des
institutions centrales où, à tort ou à raison, ils espérer trouver de meilleures
commodités de vie ; d'où ce risque de paralysie totale et générale dans
l'hypothèse où , un jour, la Capitale se trouverait en état d'ébulsion ou de
convulsion permanente ou encore coupée du reste du pays . II LA
DECONCENTRATION ADMINISTRATIVE.
De prime abord, la déconcentration apparaît, aux yeux des uns ,

comme un correctif nécessaire de la centralisation , dont elle n'est, écrit
Charles Eisenmann qu' « une variante » (p. 251) l'autre étant la
concentration avec laquelle elle forme deux antipodes, deux extrémités d'un
même procédé ; elle est d'ailleurs présentée par Jean Rivero comme «
modalité de la centralisation »(p. 291).
C'est notamment dans des Etats autoritaires dont quelques-uns ont

été cités supra qui, tout en maintenant le principe d'un régime autoritaire,
ont eu à recourir à ce procédé qui consiste à remettre à des agents locaux du
pouvoir central certaines attributions de celui-ci.
Ainsi, les agents locaux du Pouvoir central ( par exemple : les

commissaires de district et Administrateurs de territoire ou « CD » et « AT
» en sigle sous la colonisation ; les Commissaires de région et Gouverneurs
de province ou « CR » et « GP » sous certaines épisodes de l'évolution des
institutions administratives de la RDC), au lieu d'être de purs agents
d'exécution comme dans le cas d'une centralisation intégrale, se sont vu
reconnaître certaines initiatives et notamment le pouvoir de prendre
certaines décisions sans avoir à en référer toujours au Pouvoir central.
Si sur le plan de principe, cette perception du rôle que jouent les

agents dans la déconcentration est acceptable, elle ne peut pas toujours
l'être dans la pratique ; Charles Eisenmann le signale lorsqu'il écrit ce qui
suit ; « Lorsque l'autorité centrale apparaît seule comme auteur juridique de
décisions, les organes locaux n'ont d'autre rôle que d'assurer l'application ou

exécution de ces décisions centrales ; ils sont de simples agents d'exécution,
hiérarchiquement subordonnés à l'autorité centrale ; ceci du moins si l'on
n'envisage que la période « après décision », car il se peut fort bien que,
dans la période « avant décision »,ils interviennent pour proposer, c'est-à-
dire préparer et qu'ils aient donc l'initiative réelle de décisions que
formellement seule l'autorité centrale posera.
Dans le cas contraire de « déconcentration, les organes locaux

apparaissent eux-mêmes comme auteurs juridiques de décisions, comme
organes titulaires du pouvoir de décision. Mais la situation n'est pas
entièrement définie par cette dernière indication : se pose en effet la
question de savoir si, pour les décisions dont ils seront les auteurs formels,
les organes locaux sont soumis au pouvoir hiérarchique d'une autorité
centrale compétente, ou, au contraire, s'ils y échappent. S'ils le sont, leur
apparent pouvoir est en réalité singulièrement précaire, puisqu'ils n'ont pas
d'indépendance, de liberté d'action garantie. S'ils ne le sont pas, ils sont, du
moins théoriquement, dans la situation d'organes décentralisés »
Par-là, on voudrait tout simplement dire que :
D'un côté, si la déconcentration atténue, il est vrai, les rigueurs

pernicieuses de la centralisation, les agents locaux n'en sont pas moins
soumis à l'autorité centrale par ce qu'on appelle « le pouvoir
hiérarchique » intégral, lequel confère au supérieur hiérarchique des
prérogatives intégrales sur leur personne (affectation, mutation, suspension
et éventuellement révocation) et sur leurs actes (suspension, réformation et
éventuellement annulation ou abrogation) de ces subordonnés :
1. D'abord sur leur personne : les prérogatives permettent au supérieur

d'affecter les agents
à leur poste et d'organiser leurs tâches :
1° pouvoir d'organisation, de leur donner les ordres décrivant les règles de

l'action qui leur est confiée ;
2° le pouvoir d'instruction et de les sanctionner de peines disciplinaires en

cas de manquement
3° enfin, le pouvoir disciplinaire.

2. Ensuite sur leurs actes, l'autorité
centrale peut procéder à :
1° la suspension de leurs actes ou
décisions ;
2° leur réformation ;
3° leur annulation ou abrogation.
De l'autre, si la déconcentration met en place des agents du

Pouvoir central, lesquels ont un pouvoir de représentation de celui-ci sur
place et même si l'on s'accorde avec Maurice Duverger qui affirme sans
ambages que dans ce système que c'est toujours le Gouvernent central qui
continue à garder dans ses mains qu'il en allonger la manche probablement
taper faiblement mais taper juste, ces agents ne sont nullement à considérer
comme de simples robots, automates ou encore de purs perroquets se
limitant à la longueur de répéter des gestes et des mots du maîtres.
D'ailleurs, il est souvent donné de constater plus ils sont éloignés

du Pouvoir central, plus ils se comportent et agissement comme de
véritables organes décentralisés ; pour un pays comme la RDC, cette
situation serait due à plusieurs facteurs dont entre autres l'immensité du
territoire et l'absence quasi généralisée de moyens de communication.
III. LA DECENTRALISATION ADMINISTRATIVE.
a) Approche conceptuelle et conditions.
1. Approche conceptuelle de la décentralisation.
Elle consiste à transférer certaines attributions du pouvoir central,

c'est-à-dire de l'Etat au profit des autres personnes administratives.
Elle se caractérise par l'existence d'autorités autres que celles de

l'Etat qui non seulement détiennent alors certains pouvoirs de décision
administrative, mais encore jouissant d'une indépendance personnelle à
l'égard du Pouvoir central.
La décentralisation va donc se caractériser par l'existence

d'organes locaux ou spéciaux dont la compétence personnelle ne

s'appliquera qu'à une partie des ressortissants de l'Etat et dont le trait
essentiel sera qu'ils disposeront d'une certaine autonomie.
Cette autonomie va se manifester de différentes manières : 1° par

l'existence des personnes juridiques qui correspondent à une collectivité
humaine et à une solidarité d'intérêt ;
2° par l'existence d'autorités locales qui représentent les personnes

juridiques autres que l'Etat ou la province et s'opposent en cela aux
représentants locaux de l'Etat, ces autorités prennent des décisions dans le
domaine des « affaires locales » (idem)
A partir des considérations, qui précèdent et portent ainsi sur la

notion même de la décentralisation, on peut donc définir celle-ci comme un
mode d'organisation des servicespublics qui consiste à confier leur gestion à
des agents qui sont les organes et les représentants, non pas du Pouvoir
central, mais d'une personne publique autre que l'Etat.
1. Conditions requises pour la décentralisation.
b) Formes en présence.
Cette décentralisation peut se présenter sous des formes différentes

; on distinguera ainsi:
1. la décentralisation territoriale.
Il s'agit d'une décentralisation qui se fait au profit des personnes

administratives territoriales dont, pour la RDC, la province et surtout les
entités territoriales décentralisées expressément instituées et énumérées par
la Constitution du 18 Février 2006 en ses articles 2 à 3 et reprises par des
lois organiques dont notamment celle portant n°03/016 du 07 octobre 2008
fixant l'organisation et le fonctionnement des Entités Territoriales
Décentralisées et leurs rapports avec l'Etat et les Provinces(art. 3 à 5).
On signalera que cette loi organique est l'une des plus importantes
intervenues en matière de l'Administration territoriale tant décentralisée que
déconcentrée sous l'empire de cette Constitution ; elle l'est à plus d'un titre :

-d'abord, par le nombre d'articles qu'elle comporte (128 en tout) ;
-ensuite, par les matières sur lesquelles elle porte et qui s'y trouvent
réparties entre d'importantes rubriques (Titres, Chapitres, Sections, Sous-
sections et paragraphes) sur lesquelles elle porte. Son architecture ou, si l'on
préfère, sa nomenclature se présente comme suit: Titre 1 er: Des dispositions
générales (4 articles); -Titre II: Des entités territoriales décentralisées (87
articles allant de 86 à 92), lequel comporte trois Chapitres dont : le premier
comporte les articles allant de l'article 6 à 45 et traite de la Ville ; deux
Sections deux sections en constitue l'ossature : -
- la lère est consacrée sur la définition du concept ville (art. 6) ;
- la 2ème sur les organes de la ville (de l'article 7 à l'article 45)

savoir le Conseil urbain faisant l'objet de la Sous-section l ère et dont les
attributions sont énumérées dans le paragraphe l er (art et le fonctionnement
dans le 2ème) chapitre comporte des articles allant de l'article 6 à 45 ;
D'autres entités décentralisées et/ou déconcentrées résulteront probablement
du démembrement et/ou du regroupement (art.4 de la Constitution) de
quelques-unes de celles instituées par la Constitution actuelle et reprises par
la loi de 2008 déjà évoquées.
Ces personnes administratives territoriales ne sont plus simplement

des circonscriptions territoriales, c'est-à-dire des fractions ou portions
géographiques de J'Etat sans personnalité juridique, mais des personnes
administratives ou personne morales de Droit public, avec tous les attributs
afférents à cette, à savoir de le droit de posséder un patrimoine distinct de
celui de l'Etat, de la province et/ou d'autres entités territoriales
décentralisées supérieures ou de même niveau, d'établir un budget
autonome et d'exercer les prérogatives de puissance publique notamment ;
ceci revient à dire :
D'une part, que les organes de ces personnes décentralisées ne sont

plus soumis au pouvoir hiérarchique des autorités centrales ; lequel leur
permettrait d'exercer sur eux le pouvoir de contrôle intégral allant de la
suspension à la révocation. Ils ne se trouvent pas, pour reprendre
l'expression chère à Georges Vedel, dans « la subordination hiérarchique
pure et simple » illustrée comme suit : « Lorsque deux autorités sont
rattachées l'une à l'autre par un lien purement hiérarchique, le supérieur a le
droit de réformer ou d'annuler les décisions prises par l'inférieur. Il a même
le devoir, sinon de le faire, du moins d'examiner les requêtes tendant à cette

fin, sans pouvoir se retrancher derrière une prétendue liberté de décision de
son subordonné »
D'autre part, que selon le Droit administratif classique, cette

indépendance ou, mieux, cette autonomie se manifeste dans le fait que ces
autorités (organes) ne sont pas nommées par l'Etat et/ou par la personne
administrative territoriale supérieure mais sont élues par les citoyens.
Sans être un critère de la décentralisation territoriale, l'élection des

autorités au suffrage universel devrait néanmoins en constituer un élément
essentiel car il ne faudrait pas oublier que pour certains doctrinaires de ce
Droit « la décentralisation est la démocratie appliquée à l'administration » ;
d'où l'impérieuse nécessité d'imaginer des mécanismes appropriés
susceptibles de susciter et d'intérioriser l'implication des citoyens dans leur
propre administration, bref de réaliser progressivement et méthodiquement
ce qu'il est convenu d'appeler aujourd'hui « l'auto-prise en charge » qui ne
devra pas être un simple slogan, mais au contraire un véritable leitmotiv de
ces citoyens.
C'est dans cette vue ou perspective et étant donné le niveau actuel

de la culture générale de la population, qu'il nous apparaît souhaitable de
recourir plutôt à un suffrage universel indirect permettant à la population de
lire ceux qui, à leur, éliront les autorités locales : il s'agit ici de confier
l'élection des autorités à des personnes présentant certains profil et/ou titres
fixés par avance ; auquel cas, on assistera à ce que d'aucuns ont parfois
appelé « élection par les notables ».
2. La décentralisation technique ou par service.
Elle entraîne, elle, le transfert des attributions du Pouvoir central à

des personnes administratives spécialisées correspondant à un service
déterminé et n'ayant pas forcément une assiette territoriale : ce sont
essentiellement les établissements publics ou « EP » en sigle qui réalisent
l'application de ce procédé,
c) Les avantages et les inconvénients.
Dans cette rubrique réservée aux avantages et inconvénients, on

tentera de présenter simultanément les avantages et les inconvénients
généraux que présente la décentralisation en tant que procédé général de

répartition de pouvoir de décision entre l'Etat et les entités territoriales
décentralisées sans oublier de relever, chaque fois que c'est nécessaire, ceux
qui sont spécifiques à l'une ou l'autre des formes en présence.
1. les avantages allégués en faveur de la décentralisation. Ces avantages

sont, comme signalé ci-dessus, de deux sortes : les généraux et les
spécifiques.
1° Les avantages généraux.
Territoriale ou fonctionnelle (technique ou par service), la

décentralisation : - .serait, dit-on, un facteur du bon fonctionnement de
l'Administration car celle-ci pourra, s'agissant d'affaires locales ou
spécialisées, prendre des décisions rapides, adaptée aux circonstances et en
pleine connaissance des besoins des administrés dont elle se trouve
rapprochée.
La décentralisation territoriale est fondée sur le libre exercice des

libertés locales qui est l'un des aspects essentiels du libéralisme politique
promu par le régime démocratique ; elle assurerait ainsi au peuple une
participation effective aux affaires publiques par l'élection de représentants
qui demeurent sous son contrôle immédiat et l'on a pu ainsi dire qu'elle
était « la démocratie appliquée à l'Administration » ;
2.à l'inverse de la centralisation, elle développerait les foyers

d'activités locales et éviterait ainsi la concentration dans la capitale des
éléments moteurs de la Nation ; ce qui aurait généralement pour effet de
rendre l'Etat très vulnérable, car si le pays est coupé de la capitale, il
risquerait de se trouver paralysé.
Si elle est fonctionnelle (technique ou par service), elle

présenterait des avantages similaires ; consistant notamment à faire assurer
la gestion des services publics par un personnel de techniciens et selon des
méthodes plus souples que celles des organismes classiques de l'Etat.
2°. Les inconvénients généraux. Qu'elle soit territoriale ou fonctionnelle,

la décentralisation :
 Serait de nature à diminuer, diluer la force du Pouvoir central et

pourrait ainsi affaiblir l'Etat :

 Amènerait souvent à méconnaître l'intérêt général (national) et à lui
préférer certains intérêts particuliers locaux que l'on désigne parfois
sous une expression parlante d’ « intérêts de clocher » si l'on veut
mettre en exergue un particularisme plus qu'excessif.
Pour ce qui est de la décentralisation technique, on lui reproche

elle parfois d'être une source de gaspillages et/ou de désordres financiers.
A vrai dire, comme du reste son autonomie qui est la

centralisation, la décentralisation n'existe guère à l'état pur car elle
conduirait alors à la dislocation de l'Etat, c'est-à-dire à l'anarchie ; ce qui
arriverait si l'Etat remettait l'ensemble de ses pouvoirs aux autres personnes
administratives. On admet donc qu'il conserve une fraction de ceux-ci et
qu'il puisse contrôler les personnes décentralisées.
En définitive, l'entité territoriale décentralisée ou ce que d'autres

auteurs appellent Collectivité territoriale ou Collectivité locale ou « CT » et
« CL » en sigle (voir notamment Henry Puget, p.387) correspond à un
certain état de la décentralisation territoriale ; elle ne se présente pas de la
même façon dans tous les pays qui la crée et l'organise et encore moins
dans un pays donné d'une période à l'autre.
§3. LES ENTITES TERRITORIALES DECENTRALISEES BENEFICIENT

DU PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION.
I. LE PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION EST PREVU

PAR LA CONSTITUTION ET/OU PAR D'AUTRES TEXTES.
II. LE PRINCIPE IMPLIQUE LES CONSEQUENCES CI-APRES :
a) les entités territoriales décentralisées sont gérées par des organes

représentatifs désignés
directement par la population de l'entité concernée ou indirectement par les
représentants de
celle-ci (population) ; l'on pense :
1. Pour le premier cas de figure, aux Assemblées et/ou aux

Exécutifs élus au suffrage universel direct par les habitants de l'entité ;

2. Pour le second, aux Assemblées et Exécutifs élus par les
électeurs désignés pour cet effet par ces derniers et l'on aura ici ce que
certains auteurs appellent, avec raison, « l'élection par les notables » qui, en
fait, constitue un suffrage universel indirect autrement appelé « élection au
second degré ».
b) les entités territoriales décentralisées sont soumises à un contrôle que

l'Etat ou parfois une autre personne administrative territoriale supérieure
exerce sur elles ; il s'agit d'un contrôle de tutelle qui est limité ; d'où son
appellation sous l'expression imagée de « contrôle à la carte ».
Ce contrôle, qui est non seulement prévu par avance par un ou des
textes et surtout limité, peut-être ;
1. Soit a priori et auquel cas, il consiste en une autorisation

préalable que l'organe de l'entité territoriale décentralisée ou de
l'établissement public doit impérativement obtenir de l'Etat ou de la
personne administrative territoriale supérieure avant d'agir ; ainsi qu'on peut
l'imaginer, il s'agit véritablement d'un contrôle préventif car, dit-on,
mieux vaut prévenir que guérir ;
2. Soit a posteriori lorsqu'il est déclenché ou mis en branle après

que l'autorité de collectivité locale ou de la personne administrative
spécialisée ait déjà pris sa décision ; il constitue, contrairement au
précédent, véritablement un contrôle répressif.
Etant donné les conséquences généralement dramatiques tant pour

les organes locaux et/ou spécialisés que pour les destinataires de leur
décision et surtout ses effets corrosifs sur les initiatives des autorités locales
et/ou spécialisées, ce contrôle sera, sinon supprimé du moins atténué.
c) L'autonomie administrative des « ETD » et/ou des « EP » connaît des

limites; -1. Par l'indivisibilité de la RDC qui n'est pas, à tous points de vue,
fédérative.
a) Par l’indivisibilité de la RDC qui n'est pas fédérative au point de vue

du Droit constitutionnel classique malgré l'hybridité caractéristique
évidente quant :

1. Aux statuts juridique et fonctionnel de la province (voir, à ce
sujet : les articles 2 à 3 ; 161, alinéas 1 et 3 ; 194 ; 195 à 201 ; 203 à 204 de
la Constitution du 18 Février 2006 en vigueur) ;
2. A la répartition des domaines d'intervention entre elle et les

provinces (voir également les articles 201 à 206 de la même Constitution).
b) Par l'organisation des Pouvoirs publics :
1. Excepté les provinces dont l'hybridité du régime juridique et du

statut fonctionnel des provinces de nombreuses implications sur leur
organisation et leur fonctionnement ;
2. Les entités territoriales décentralisées (ville, commune, secteur

et chefferie) ne peuvent pas recevoir des pouvoirs que la Constitution
attribue au Parlement, au Président de la République ou au Pouvoir
judiciaire.
d) Par le contrôle que la Constitution ou les textes organiques confient au

délégué du gouvernement.
§4. ETAT ET ENTITES TERRITORIALES DECENTRALISEES.
Bien que personnes administratives territoriales comme la RDC ou

les provinces toutes consacrées par la Constitution (art.l à 3), les entités
territoriales décentralisées ne devraient pas se confondre ni avec l'une, ni
avec d'autres ; d'où les propositions suivantes les concernant et destinées
toutes sortes de confusion maintes commises par certains Congolais :
I. COMME LES PROVINCES, LES ENTITES TERRITORIALES

DECENTRALISEES N'ONT AUCUNE COMPETENCE
INTERNATIONALE.
II. LES ENTITES TERRITORIALES DECENTRALISEES NE PEUVENT
PAS AVOIR DES COMPETENCES QUE LA CONSTITUTION
RESERVE AU PARLEMENT, AU CHEF DE L'ETAT ET AU
POUVOIR JUDICIAIRE.
III. ELLES-MEMES, LES ENTITES TERRITORIALES
DECENTRALISEES NE PEUVENT PAS DETERMINER LES
LIMITES DE LEURS COMPETENCES.

IV. L'ETAT EXERCE SUR LES ENTITES TERRITORIALES
DECENTRALISEES UN CERTAIN CONTROLE.
§5. EVOLUTION DU REGIME DES ENTITES TERRITORIALES

DECENTRALISEES.
Il est conseillé à tous ceux qui vont pouvoir utiliser ce support et

surtout aux apprenants de rechercher et de commenter les textes de base
ayant caractérisé les principaux points de repère dans la mutation de chacun
des échelons territoriaux de l'Administration de la RDC ci-dessous repris.
Cette perspective historique s'avère nécessaire et constructive car

par elle, on sait, s'agissant de chacun d'eux, se rendre compte de progrès
réalisés ou, au contraire, de reculs ou retards accumulés par
l'Administration de ce pays ainsi que de conséquences attendues.
a) la province.
b) la ville.
c) la commune.
d) le secteur.
e) la chefferie.

CHAPITRE V. LES PERSONNES ADMINISTRATIVES
SPECIALISEES ET LES PERSONNES DE DROIT PRIVE
COLLABORANT AVEC L'ADMINISTRATION
SECTION I : LES PERSONNES ADMINISTRATIVES
SPECIALISEES
D'entrée de jeu, il importe de noter que les personnes

administratives spécialisées ou « PAS » en sigle s'opposent aux personnes
privées par maints traits dont les deux les plus importants suivants résident
principalement :
1oen ce qu'elles ne concernent qu'une partie des individus résidant

dans leur circonscription (exemple s'agissant des Universités officielles :
membres du corps académique et/ou scientifique de l'UNILU ; de l'UOM,
de l'UNIKIN, de l'UNIKIS ou de l'UPN ; de même pour les Instituts
d'enseignement supérieur dont, par exemple, IBTP(actuellement INBTP),
ITA, l'ISP/Bandundu, Bukavu,Kindu, Kinshasa-Gombe, Lubumbashi,
Mbuji-Mayi, l'ISEA/Mukongo, l'ISES, ISTM etc.. ; la transposition sur les
étudiants et le personnel(administratif, technique et/ou ouvrier) est aussi
valable) ;
2° en ce que leur compétence est limitée, spécialisée. Le cas

essentiel est celui des établissements publics ou « EP » en sigle : cependant,
la question se pose de savoir s'il existe d'autres catégories de personnes
administratives spécialisées autres que ces établissements.
§1. LA NOTION D'ETABLISSEMENT PUBLIC.
En dehors de l'Etat, de la province et d'autres personnes

administratives territoriales (la ville, la commune, le secteur et la chefferie
en ce qui concerne la RDC), la gestion des services publics d'un pays
comme la RDC peut être assurée par d'autres personnes administratives
auxquelles on donne le nom d'établissement public ou « EP » en sigle.
La notion d'établissement public dont question dans ce paragraphe

devra être nettement distinguée de celle d'établissement d'utilité publique

ou « EUP » en sigle qui, elle, concerne des organismes privés ou, plus
exactement, des personnes morales de Droit privé en charge d'une ou des
activités d'intérêt général ; pour le secteur de l'enseignement supérieur et
universitaire, on peut penser, par exemple, aux Universités et autres
Instituts supérieurs privés dont notamment ULPGL, l'UM, l'UCG/Butembo,
l'ULK etc.
Bien que le législateur congolais de 2008 lui ait consacré une

définition(voir, à ce sujet, l'alinéa 1 er de l'article 2 loi n° 08/009 du 07 Juillet
2008 portant dispositions générales applicables aux établissements publics),
la notion d'établissement public demeure, en Droit administratif général,
l'une des notions des plus controversées au motif qu'aucun texte vraiment
d'ensemble en dehors de quelques points limités loin du reste de faire
l'unanimité chez la plupart d'auteurs ne lui est consacré (par exemple l'art.
132/2 de la Constitution du 18.02.2006 en vigueur, la loi n°78/002, de 1978
portant dispositions générales applicables aux entreprises publiques), le
législateur congolais se borne à qualifier de cette manière les organismes
les plus divers, variés et quelquefois variables.
C'est à cause de ces controverses qu'il nous a paru indiqué de la

présenter d'abord et de l'intérioriser ensuite à travers les propositions
suivantes :
A) L'ETABLISSEMENT PUBLIC EST UNE PERSONNE

JURIDIQUE.
Ce caractère comporte les conséquences suivantes:
I. L'EXISTENCE D'UN PATRIMOINE, PROPRIETE DE

L'ETABLISSEMENT AFFECTE A LA REALISATION DU BUT
AUQUEL IL EST DESTINE.
II. L'EXISTENCE D'UN PERSONNEL GERE PAR LES

AUTORITES DE L'ETABLISSEMENT ET DES ACTES
DUQUEL CE DERNIER EST RESPONSABLE.
III. LA PARTICIPATION DE L'ETABLISSEMENT AU

COMMERCE JURIDIQUE ET, LE CAS ECHEANT, SA
RESPONSABILITE A L'EGARD DES TIERS.

L'établissement public répond de ses actes sur son patrimoine et on
ne saura mettre en cause à son égard la responsabilité d'une autre personne
administrative telle l'Etat.
B). L'ETABLISSEMENT PUBLIC EST UNE PERSONNE

ADMINISTRATIVE.
Cette qualité suppose :
1. l'affectation de l'établissement public par l'Etat ou par toute

autre personne publique territoriale dont il relève (province, ville,
commune, secteur ou chefferie) à une activité d'intérêt général
correspondant (intérêt national, provincial, urbain, communal, secteur al ou
cheffe rial) ;
2. le cas échéant, une maitrise, suivant le cas, de l'Etat, de la
province, de la ville, de la commune, du secteur ou de la chefferie sur son
fonctionnement ; bref de la personne publique territoriale dont il relève.
Il y a lieu de préciser que s'il est vrai que dans la majorité des cas,
l'établissement public gère un service public, c'est-à-dire exerce la fonction
administrative ; il peut cependant en être autrement.
En effet, en RDC, comme du reste dans d'autres pays dont elle

continue à s'inspirer énormément, certains établissements publics à
caractère industriel et/ou commercial dont la majorité sont devenues des
sociétés commerciales depuis 2009( voir l'Annexe I, décret n° 09/12 du
24/04/2009 édicté par le Premier ministre) ne géraient pas, à proprement
parler, de services publics dans la perception générale du grand public ; on
peut penser ici, par exemple, à des entreprises minières et/ou commerciales
du genre de la GECAMINES, de la SODIMICO, de la COHYDRO, de la
SOSIDER, de l'AFRITEX, de KARAVIA ou des sociétés anonymes
nationalisées(SAN) et sociétés d'économie mixte(SEM) à participation
publique majoritaire dont la Minière de Bakwanga ou « MIBA » en sigle.
Mais prenant en compte la définition générale leur accolée, on peut

donc dire que tout en acceptant celle-ci, il importe de parler de la gradation
dans la gestion du service public dont ces anciennes entreprises publiques
étaient toutes chargées, à savoir certains servaient directement la population
(cas de la REGIDESO, de la SNEL, de la SNCC, de l'ONATRA, du CFU
notamment) alors que d'autres lui servaient plutôt indirectement dans la

mesure où les résultats de leur bonne gestion devaient alimenter le budget
de l'Etat et, par conséquent, contribuer à l'amélioration générale des
conditions de vie de cette population(voir, par exemple, cas de la
GECAMINES, d'OKIMO, des LAC, de la CMDC, de la CADECO, de
l'OCPT).
§ 2. L'ETABLISSEMENT PUBLIC EST UNE PERSONNE SPECIALISEE.
En effet, l'établissement public est destiné à gérer un service public ou des

services publics connexes et à la base se trouve l'idée de spécialité ; d'où
son statut se modifie ou doit se modeler sur celle-ci, laquelle est souvent
perdue de vue quand se pose l'épineuse problématique de son organisation,
de sa gestion et surtout de recrutement de son personnel de direction et/ou
de collaboration alors que de ses résolutions objectives et non sentimentales
dépend largement l'efficacité de l'établissement public concerné.
La mise en parallèle de ces propositions avec quelques spécimens

de définition ci-dessous tirés de la doctrine paraît présenter un intérêt à la
fois spéculatif et didactique indéniable :
1. Pour Barrillon et autres, l'établissement public est une «

personne morale de droit public normalement spécialisée dans la gestion
d'un service ou de plusieurs services publics nationaux ou locaux. Dans sa
raison d'être, l'établissement public correspond au désir de conférer, à un ou
plusieurs services publics, une autonomie de gestion administrative et
financière. A cette fin, les collectivités territoriales (Etat, département,
commune) créent, sous la forme de l'établissement public, une personne
administrative spécialisée, disposant desespropres organes de gestion
(délibérants et exécutifs), d'un budget, debiens et de moyens en personnel.
La gestion de la ou des missions confiées à un établissement public n'est
donc plus directement tributaire des organes de décision de la collectivité
territoriale derattachement, cette dernière n'exerçant sur lui, au titre de la
décentralisation par service, qu'un contrôle de tutelle administrative »
(p.81-82) ;
2. De son côté, Georges Vedel l'explique et le définit comme suit :

« L'établissement public classique a été défini d'une façon courante par la
doctrine comme un service public doté de la personnalité morale.
Autrement dit, l'établissement public est un procédé de décentralisation par
service, puisqu'il revient à donner la personnalité morale et l'autonomie
financière à des services publics. D'ailleurs, cette définition n'englobait pas

tous les établissements publics ; c'était le cas notamment des associations
syndicales des propriétaires qui ne gèrent pas de services publics-mais il
était accepté. Le régime juridique de l'établissement public classique est
dominé par trois traits : c'est une personne morale, c'est une personne de
droit public, elle gère un service public spécialisé » (p. 734)
3. Bien qu'en des termes sobre et quelque peu différents, Jean
Rivero paraît s'inscrire dans la même lignée que Vedel lorsqu'il esquisse la
même notion en ces termes: « La définition de l'établissement public, telle
qu'elle s'est dégagée dans la seconde moitié du siècle dernier, après une
longue période d'incertitude où l'expression désignait indifféremment des
personnes publiques et des personnes privées d'intérêt général, s'attache à
trois éléments : l'établissement public est une personne morale ; c'est une
personne de droit public ; elle a pour objet la gestion d'un service public.
A côté des personnes publiques qui correspondent à une

collectivité, département et commune, et qui donnent leur assise à la
décentralisation territoriale, l'établissement public, personne publique
correspondant à une activité spécialisée, est l'instrument de la
décentralisation par service. Lorsqu'il apparaît que la gestion d'un service
sera mieux assurée s'il est individualisé et doté d'une certaine autonomie
juridique, financière et administrative, c'est le procédé de l'établissement
qui est utilisé »(p.425) ;
4. De leur côté, Martine Lombard et Gilles Dumont perçoivent la

notion comme suit :« On définit traditionnellement un établissement public
comme un « service public personnalisé ». A ce titre, il doit se voir
appliquer des règles de droit public. Si l'établissement public est, en
principe, effectivement constitué dans le but de gérer un service public, et
non des activités privées, une telle définition n'est cependant plus
acceptable aujourd'hui. Un établissement public est donc une personne
publique instituée par l'Etat ou une collectivité territoriale pour gérer une
activité déterminée, dans des conditions échappant tant au droit privé
qu'aux contraintes, notamment budgétaires, incombant aux autres personnes
morales de droit public. L'établissement public est ainsi d'abord un statut,
utilisé comme instrument pour organiser une activité. Cette situation
explique en partie la « crise » de la notion d'établissement public, le recours
au procédé de l'établissement public étant plus le reflet de la crise de la
gestion publique que la traduction d'un intérêt particulier pour cette formule
» (p. 178);

5. Enfin, le Droit positif congolais lui attribue la définition qu'il
conçoit de la manière suivante dans les articles 2 et 3 de la loi n° 08/009 du
07 Juillet 2008 portant dispositions générales applicables aux
établissements publics :
Article 2 : Aux termes de la présente loi : L'établissement public

est toute personne morale, de droits publics créés par l'Etat en vue de
remplir une mission de service public. L'Etat désigne la puissance publique,
autorité de régulation comprenant le pouvoir central, la province et l'entité
décentralisée.
Article 3 : L'établissement public dispos d'un patrimoine propre. Il jouit de

l'autonomie de gestion et est placé sous la tutelle du Ministre ayant dans ses
attributions le secteur d'activités concerné par son objet. ».
Malgré la diversité des termes utilisés pour leur construction, ces spécimens
de définition de l'établissement public, dont les uns sont de portée théorique
ou spéculative et l'autre de nature législative congolaise évidente, on en
retiendra pourtant deux choses :
1. La première, c'est que trois éléments ci-après doivent

obligatoirement être présents dans la formule de toute définition de
l'établissement public à proposer :
1°. L'organisme doit être doté d'une personnalité juridique

autrement dite morale, à savoir du statut d'un sujet de Droit avec tous les
attributs dus à cette qualité (l'existence d'un patrimoine propre, l'autonomie
financière accompagnant presque nécessairement l'organisme puisque la
possession d'un patrimoine propre suppose l'existence d'un budget et d'une
comptabilité propres notamment) ;
2°. L'organisme doit être une personne administrative, c'est-à-dire

une personne morale de Droit public, à savoir un sujet qui, par sa nature
même à vocation générale à détenir êt à exercer les prérogatives
exorbitantes de Droit commun, c'est-à-dire d'être soumis à un régime
administratif, lequel entraîne un certain nombre de conséquences ; on
voudrait dire que le Droit administratif dit Droit des personnes inégales ou
des actes exécutoires lui est applicable ( décision exécutoire et celle de
l'action d'office, expropriation pour cause d'utilité publique notamment) ;

3°. L'organisme doit être une personne administrative technique ou
spécialisée et, par principe, gérer un service public ; d'où, dans ce cas,
l'obligation lui incombant de respecter toutes les règles ou lois de
fonctionnement de celui-ci (égalité, continuité ou régularité et adaptation ou
mutabilité) :
2. La seconde, c'est que pour la RDC, la possibilité de création et

d'organisation des établissements publics correspondants et rattachables à
chacune des personnes administratives territoriales consacrées par la
Constitution du 18 Février 2006 en vigueur est désormais ouverte ; il
s'agira, selon le cas, d'établissements publics nationaux, provinciaux,
urbains, communaux, secteuraux et cheffériaux ou « EPN », « EPP », «
EPC », « EPS » et « EPCHE » en sigle.
SECTION II : LES MOTIFS SUSCEPTIBLES DE JUSTIFIER

L'EXISTENCE D'EP.
Pour la RDC, le procédé de l'établissement public présente un

grand intérêt car après les services publics gérés en régie, c'est-à-dire non
personnalisés, un très grand nombre de services publics était, jusqu'à
l'intervention, en 2008, de la loi n° 08/007 du 07 Juillet sur la
transformation des entreprises publiques et, en 2009, de divers décrets pour
son exécution(voir les décrets n° 09/11, 09/12, 09/13 09/14 09/15 du24
Avril) gérés de cette manière. Son emploi, dit-on, consiste ainsi en la
décentralisation ou déconcentration par service ou techniques, lesquelles se
distinguent nettement de celles dites territoriales.
Il est important de noter que ces notions se réfèrent au problème de

la répartition des compétences dans l'Etat et l'autonomie des établissements
publics étant souvent très faible par rapport à celle des entités territoriales
décentralisées ; certains auteurs sont allés jusqu'à se refuser de parler de la
décentralisation technique ou par service, position qu'on ne partagera
certainement pas quand bien même ,il est vrai, que le mécanisme de
nomination des dirigeants des établissements publics congolais en fait
pratiquement des autorités déconcentrées plutôt que décentralisées.
S'agissant de cette répartition des compétences, plusieurs

solutions, en effet, sont concevables et en voici les deux les plus en vue :

I : l'Etat peut assurer lui-même la gestion de tous les services
publics ; ses dirigeants se réservent toutes les décisions à prendre et auquel
cas, on a la centralisation ou confiant à des représentants locaux placés sous
leur entité certaines décisions, dans ce cas, l'on a la déconcentration ;
2ime: Certains services fonctionnant dans un cadre territorial plus

restreint que l'Etat peuvent être gérés par des autorités qui ne représentent
pas le Pouvoir central mais sont élues par les administrés : ici l'on a la
décentralisation territoriale ; dans ce cas, elles se constituent en dehors et à
l'intérieur de l'Etat des collectivités publiques territoriales ou, comme on
peut encore dire, elles sont hors et dans l'Etat (voir, par exemple, cas de nos
province, villes, communes, secteurs et chefferies qui, bien que personnes
publiques territoriales distinctes de l'Etat, n'en sont pas moins des portions
ou démembrements territoriaux).
La décentralisation- déconcentration par service résultant de cette

double position(être à la fois dans et hors_l'Etat de ces collectivités
territoriales) apparaît :
1. Soit dans les services publics de l'Etat si l'on sait, par exemple,
qu'aujourd'hui le Gouverneur de province est à la fois le représentant de
l'Etat et la plus haute autorité politico-administrative de la province ;
2. Soit dans les services publics des collectivités locales où le recours

au mécanisme du dédoublement fonctionnel est toujours envisageable ; les
organes et services publics locaux pouvant, dans certains cas, agir pour
l'intérêt local ou, au contraire, l'intérêt de l'une ou de l'autre des collectivités
territoriales supérieures.
Certains services sont alors gérés d'une manière directe par des
personnes publiques à la fois territoriales et techniques ou « EPT » en sigle
rattachées aux collectivités territoriales intéressées et chargées de tâches
d'intérêt général commun.
Mais pour quelles raisons a-t-on pu ainsi créer ces personnes

administratives techniques distinctes des personnes territoriales ?
II peut y avoir plusieurs et ici on en retiendra six les plus

couramment évoquées :

A) PARFOIS, ON EST EN PRESENCE D'UN GROUPE
D'INDIVIDUS QUI ONT EN COMMUN DES INTERETS PROPRES,
DISTINCTS DE L'INTERET NATIONAL, PROVINCIAL, URBAIN
OU COMMUNAL OU AUTRES ET DIGNES DE PROTECTION.
On peut illustrer cette éventualité par deux dont l'un concernerait

les Intérêts des commerçants et l'autre ceux des agriculteurs que les
Pouvoirs tiennent absolument à promouvoir et protéger dans la mesure où
même privés, ils les estiment avoirdes rapports certains avec une ou des
politiques arrêtées dans tel ou tel secteur de la vie de l'Etat.
La création d'un organisme doté de la personnalité juridique est

pleinement justifiée ; on est en présence d'une « institution » c'est-à-dire
d'un groupe humain animé d'une certaine idée d'œuvre à réaliser qui doit
légitimement recevoir une organisation juridique. Cette organisation devra
être l'œuvre des intéressés ou de leurs élus ; on peut penser, par exemple, à
la Fédération des entreprises du Congo et à l'Association nationale des
parents d'élèves et étudiants du Congo ou « FEC » et « ANAPECO » en
sigle.
B) PARFOIS, ON CHERCHE A ASSURER A CERTAINES

ACTIVITES (EX.: ARTISTIQUES, CULTURELLES,
INTELLECTUELLES, UNIVERSITAIRES ETC.) UNE CERTAINE
INDEPENDANCE).
C) PARFOIS, L'ETABLISSEMENT PUBLIC NE CORRESPOND A
AUCUNE COLLECTIVITE DISCERNABLE, A UN GROUPE
HUMAIN DISTINCT.
Une telle création peut être justifiée et illustrée, par exemple, par
la création de deux organismes dont le Fonds Social de la République et le
Fonds National pour l'Entretien des Routes ou « FSR » et « FONER » en
sigle.
Ici, l'établissement paraît être un procédé purement formel qui

répond à des fins variables dont, par exemple : attirer des libéralités, alléger
les fonctions d'un ministre, soustraire un service aux influences
parlementaires, etc.
D) PARFOIS, IL S'AGIRA D'ASSURER A UN ORGANISME DES

MODALITES DE

GESTION ANALOGUES A CELLES D'UNE ENTREPRISE
PRIVEE.
E) PARFOIS, IL S'AGIRA D'ORGANISER UNE COOPERATION

ENTRE L'ETAT
ET LES COLLECTIVITES OU ENTRE LES COLLECTIVITES DE
MEME NATURE
OU NIVEAU.
Ici, l'on pense plus précisément aux Etablissement publics

territoriaux ou « EPT » en sigle auxquels on a précédemment allusion dans
le cadre du régionalisme administratif intégrationniste et
développementaliste.
F) PARFOIS ENFIN, IL S'AGIRA D'ECARTER DES REGLES

BUDGETAIRES ET COMPTABLES RIGIDES
CARACTERISTIQUES DE L'ADMINISTRATION PUBLIQUE
CLASSIQUES.
SECTION III. CLASSIFICATIONS DES ETABLISSEMENTS

PUBLICS
Plusieurs classifications sont possibles ; en voici les plus courantes

qui transparaissent à travers la doctrine :
§l. CLASSIFICATION SELON LA COLLECTIVITE A LAQUELLE

L'ETABLISSEMENT PUBLIC SE RATTACHE.
Il existe cependant des établissements qui ne sont rattachés à

aucune collectivité territoriale déterminée : on pense, par exemple, au cas
de la Fédération des entreprises du Congo ou FEC en sigle ainsi qu'aux
chambres de commerce qu'on rencontre dans certains pays (voir la Belgique
et la France notamment) et qui y sont généralement étudiées et analysées
comme de véritables établissements publics.
En vue, par exemple, de rendre efficaces et surtout imaginatives

nos entités territoriales décentralisées ( les villes, communes, secteurs et
chefferies) sans oublier les provinces qui n'en est pas moins malgré son
régime juridique hybride(mi-politique, mi-administratif), il n'est pas exclu
d'envisager, dans l'avenir, la création, d'un établissement de formation et de

perfectionnement de leurs personnels respectifs, établissement qu'on
appellerait, par exemple, Centre de Formation et de Perfection du Personnel
Local ou « CFPPL » en sigle qui ne serait rattaché à l'ensemble de nos
entités territoriales décentralisées qui, toutes, connaissent des déficits en
animateurs et personnel vraiment éprouvés et appropriés.
Mais malgré l'existence potentielle des organismes de ce genre, ce

qui constitue du reste une incise et qu'il faut retenir c'est essentiellement le
fait que les établissements publics sont normalement rattachés ou
rattachables à une personne territoriale de Droit public ; laquelle est
aujourd'hui pour la RDC, selon le cas : l'Etat lui-même, la province, la ville,
la commune, le secteur et la chefferie.
Comme déjà supra, consécutivement à la structure territoriale de la

RDC consacrée par la Constitution actuelle d'une part et, d'autre part, à la
n° 08/009 du 07 Juillet 2008 portant dispositions générales applicables aux
établissements publics (voir les articles 2 et 3 notamment), il est désormais
possible de créer et/ou d'organiser les établissements publics correspondant
de ses échelons.
Les conséquences juridiques du rattachement sont très variées et

variables ; l'on peut penser, par exemple, aux liens financiers, de tutelle qui
s'établissent entre eux et des autorités de la collectivité intéressée ; elles
sont du reste fixées par les textes. En dehors de ceux-ci, le plus grand
intérêt de la notion de rattachement concerne principalement la dévolution
des biens en cas de suppression de l'établissement public.
§ 2. CLASSIFICATION SELON L'OBJET DE L'ETABLISSEMENT

PUBLIC.
A) EN PARTANT DE L'OBJET DE L'ETABLISSEMENT, C'EST-A-

DIRE DE LA MISSION CONFIEE A CELUI-CI PAR LE POUVOIR
CREATEUT ET/OU ORGANISATEUR, UNE CLASSIFICATION
TRADITIONNELLE OPPOSE :
I. l'Etablissement public administratif ou « EPA » en sigle ;
II. l'Etablissement public industriel et commercial ou « EPIC » en sigle.

Ainsi qu'on peut facilement s'en rendre compte, une typologie ainsi
conçue utilise fondamentalement et exclusivement la fonction que gère
l'établissement; celui-ci étant qualifié d'administratif ou, au contraire,
d'industriel et de commercial suivant que le service public qui en constitue
la fonction dont il est chargé est service public administratif ou « SPA » en
sigle ou, au contraire, service public industriel et commercial ou « SPIC »
en sigle.
Mais s'il est vrai que cette distinction continue encore à

prédominer la doctrine de Droit administratif général, peut-on conclure et
affirmer sans ambages qu'elle se révèle encore et toujours valable dans tous
les cas de figure qui pourraient se présenter et que, par conséquent, peut
être maintenue telle quelle ?
La réponse à une telle question ne peut être que négative si l'on

sait et admet, en effet, qu'aujourd'hui :
1°. Un établissement public administratif (EPA) peut parfaitement

gérer un service public industriel et commercial ; on signalera :
- qu'à une certaine époque, la Faculté polytechnique de l'UNILU avait mis

au point une formule de production de vins ou du jus de fruits à partir de
certains produits locaux alors qu'elle est une personne publique de type
administratif (caractère scientifique qui est l'un des aspects évidents de
l'activité administrative) ;
- que d'autres Facultés dont celle de Droit, par exemple, peuvent aussi se
trouver dans la même position en matière, par exemple, de brevets ou de
licences d'invention, de production littéraire ou, si l'on préfère, textuelle de
hautes valeur et utilité juridiques pour le public ou une partie de celui-ci
qu'elles peuvent louer, sous-traiter, vendre ou exploiter commercialement ;
2°. Un établissement public industriel et commercial peut, lui

aussi, parfaitement gérer un service public administratif (SPA) d'autant plus
que, il s'agit ici d'un simple rappel, la fonction administrative se révèle être
la fonction omniprésente dans toutes les activités humaines dont, il va sans
dire, celles qualifiées ou dites industrielles et commerciales dont sont
chargés principalement et non exclusivement les EPIC ;

3°.Une qualification donnée à un établissement par un texte n'est
toujours pas déterminante et que dans certaines espèces dont il est saisi, le
juge peut la rectifier au regard des éléments ou aspects caractéristiques
dominants et évidents de chaque espèce ;
4°.Le régime juridique varie non selon la qualification de

l'établissement mais selon celle de l'activité que celui-ci exerce.
B) CERTAINS AUTEURS DISTINGUENT UNE AUTRE

CATEGORIE : CELLE DE L'ETABLISSEMENT PUBLIC
TERRITORIAL OU « EPT »
Il s'agit d'établissements chargés de gérer certains intérêts

communs aux personnes résidants dans une même circonscription
territoriale ; on peut penser, par exemple, aux organismes ayant pour noms :
I.LES SYNDICATS DE COMMUNES EN FRANCE ET BELGIQUE,
a) Considérations générales et préliminaires.
Il s'agit de personnes morales, qualifiées par la loi d'établissements publics,

et qui prennent en charge la gestion d'un ou de plusieurs services publics
intéressant un certain nombre de communes et que l'on qualifie souvent de
« Syndicats à vocation multiple » et par le biais desquels en se groupant,
les communes, qui sont de véritables ETD, trouvent la possibilité de faire
face dont chacune, isolée, n'aurait pu satisfaire ou, dans le cas des
agglomérations, de coordonner leurs activités.
De tels établissements publics territoriaux peuvent se former entre

communes limitrophes ou même non limitrophes ; ils sont, en principe, le
résultat d'une initiative qui devait, initialement, réunir l'unanimité des
Conseils communaux (organes délibérants) des Communes intéressées.
Mais cette exigence d'unanimité freinait de temps en temps la

formation de ces EPT pourtant utiles étant donné que l'opposition d'un seul
des Conseil communaux intéressés au projet suffisait à handicaper ou,
mieux, à en empêcher la réalisation.

C'est pour contourner ou éviter cette impasse ou difficulté que
d'abord pour les syndicats à vocation unique et puis pour ceux dits à
vocation multiple, les textes prévoient le cas où le projet réunirait, à défaut
d'unanimité, une importante majorité tenant compte à la fois du nombre des
Communes et du total des habitants ; dans ce cas, le Syndicat devient
obligatoire pour les Communes qui ont refusé leur adhésion.
b) Le statut fonctionnel du Syndicat.
Pour ce qui est des attributions de ces personnes administratives à

la fois territoriales et techniques, on notera ;
1 -d'une part, qu'elles se limitent à la gestion d'un service

(Syndicat à vocation unique) ou de plusieurs services (Syndicat à vocation
multiple) intercommunaux, qui se trouvent de ce fait soustraits à la
compétence de chaque Conseil et placés dans celle du syndicat ;
2 -et d'autre part, que les règles d'organisation et de gestion du ou
des services concernés sont les mêmes que pour les services communaux.
c) Les organes du Syndicat.
Ces organes sont les suivants :
1. Le Comité.
1° Composition.
11 s'agit d'une autorité administrative collégiale évidente car

composée paritairement,
à savoir d'un même nombre délégués élus par chaque Conseil communal.
2° Les attributions.
Elles sont de deux ordres : élire son président et adopter des

délibérations en rapport avec la vie du Syndicat.
Comme autorité administrative décentralisée, il va sans dire que

les règles régissant son fonctionnement ainsi que la tutelle exercée sur ses
délibérations (contrôle a priori et/ou a posteriori) sont les mêmes que celles

qui s'appliquent aux Conseils communaux dont le Comité est du reste
l'émanation.
2. Le Président du Comité.
Son rôle est double : assurer l'exécution des délibérations du

Comité et s'occuper de la gestion quotidienne du Syndicat.
d) Les domaines d'intervention du Syndicat.
1. A 1' origine, les Syndicats des Communes ou « SC » en sigle

ont été créés, en France comme en Belgique, pour la distribution de
l'électricité et l'adduction d'eau dans les communes rurales notamment.
2. Aujourd'hui, les objets de ces EPT ont tendance à se diversifier
et à se multiplier au point de constituer une formule commode et, par
conséquent, un procédé adapté également utilisé pour la mise en oeuvre ,
par exemple, du statut des agents de certaines ETD englobées dans une
entité plus vaste et occupant chacune moins d'agents que ceux absolument
nécessaires ou indispensables pour faire fonctionner les services publics
dont leurs habitants ont grandement besoin.
C'est donc autant dire que le procédé du Syndicat peut être utilisé
tant pour les services publics industriels ou commerciaux(SPlC) que pour
ceux qualifiés d'administratifs(SPA).
e) Les ressources du Syndicat.
Voté par le Comité, le budget du Syndicat est alimenté par :
-1- principalement la contribution de chacune des Communes ou

entités associées, laquelle contribution constitue pour elles une dépense
obligatoire ;
-2-les taxes ou redevances correspondant aux services rendus (cas

de biens ou services produits et échangés contre un prix) ;
-3- les emprunts que qu'il peut contracter.

On notera que ce budget comporte, en dépenses, les crédits
nécessaires aux services.
2° District urbains et Communauté urbaine.

Le District urbain.
- Le statut juridique et la création.
Comparé au Syndicat de Communes dont la philosophie et

l'essentiel sont maintenant connus, le District urbain ou « DU » en sigle
passe pour être une nouvelle formule, un nouveau procédé d'association
entre Communes ; il est destiné à résoudre le problème des agglomérations
urbaines : d'où son appellation « District urbain »,
Comme celui-ci, il est aussi une association des Communes,

qualifiée d'établissement public et, par conséquent, doté de la personnalité
juridique et de l'autonomie financière. Il peut être créé à l'initiative, non de
l'unanimité des Conseils communaux (municipaux), mais d'une majorité
qualifiée (deux tiers des Conseils représentant plus de la moitié de la
population, ou moitié des Conseils représentant les deux tiers de la
population) par un arrêté du Préfet (approximativement l'équivalent du
Gouverneur congolais) qui, après avis conforme du Conseil général
(équivalent approximatif de l'Assemblée provinciale congolaise), fixe la
liste des Communes intéressées.
-Les fonctions lui confiées.
Les fonctions ou attributions du « DU » se présentent grosso modo de la

manière suivante :
-il possède un minimum d'attributions légales alors que du « SC

» dépendent de ia seule volonté des Communes étant donné que sa création
a toujours pour effet attendu de lui conférer de plein droit la gestion de
certains services communaux déterminés dont principalement ceux de
logement et des centres de secours contre l'incendie ;
-en outre, si les Communes groupées en son sein avaient

antérieurement constitué entre elles un « SC », les services gérés par ce
Syndicat, qui se trouve être dissout de piano, lui reviennent ;

-ses fonctions peuvent être étendues à d'autres services ou
activités par la décision qui l'a institué ;
- un Conseil communal ou plusieurs Conseils communaux peuvent lui

confier, dans la ou les Communes intéressées, soit la gestion d'un service
communal, soit la charge des travaux neufs.
- La structure organique.
Les organes du « District Urbain » sont les suivants :
- le Conseil formé de délégués élus par les Conseils communaux

des Communesparties ;
- le Bureau composé d'un président et de vice-présidents.
S'agissant d'un parallélisme que l'on peut établir entre les Conseils du « SC
» et du « DU », deux observations ci-après méritent d'être retenues : -la
première : la règle de l'égale représentation des Communes, qui s'applique
au Comité du « SC » n'est pas de mise lorsque s'agissant du Conseil du «
DU » ; -la seconde : c'est l'identité complète du régime de délibération et
des règles de tutelle pour les deux organismes.
Les ressources disponibles.
Concernant les ressources du « DU », il importe de retenir ce qui suit :
- la différence avec le « SC » paraît résider principalement dans le fait

qu'au budget de l'un ne figurent pas, en recettes, de cotisations des
Communes, sauf pour les services que certaines d'entre elles lui auront
librement confiés ;
- par contre, le Conseil de l'autre peut parfaitement décider de lui
attribuer une fraction du montant de la taxe locale jusque-là versée aux
Communes.
2° La Communauté urbaine.
Tirés tous du Droit positif français, les trois exemples ci-dessus

présentés et décrits permettentde dire que l'établissement public territorial

ou « EPT » en sigle dont parlent certains auteursdontQuermonne
notamment se rapproche, il est vrai, beaucoup des entités
territorialesDécentralisées(ETD) classiques ; mais ils s'en distinguent
cependant par :
1 ° le fait que les conseils qui les gèrent ne sont pas élus au suffrage
universel direct ;
2° leur compétence est moins large que celle des « ETD ».
Dans la plus part des pays : le Droit positif a fait une place à cette
notion sous le nom d'Etablissement public de coopération
intercommunale ou « EPCI » en sigle.
Cette catégorie, que groupe des institutions assez diverses, peut

avoir certaines fonctions en matière d'urbanisme, d'assainissement de
milieu ou d'autres défis que les « ETD » doivent elles-mêmes relever car il
va de la sauvegarde et du renforcement de leur autonomie face à la
propension centralisatrice sans cesse continue des personnes
administratives territoriales supérieures.
C) CERTAINS ADMETTENT L'EXISTENCE D'UNEAUTRE

CATEGORIE, CELLE D'ETABLISSEMENT PUBLIC
UNIVERSITAIRE OU «EPU » EN SIGLE. Les traits caractéristiques ou
cognitifs de tels établissements résideraient essentiellement dans :
1ol'autonomie de gestion qui leur est reconnue;
2° la participation directe ou indirecte des personnes concernées

par des activités dont ces établissements sont chargés ; la gestion incombe à
des Conseils où assistent tous les membres du corps académique (de PA à
PO), les représentants du corps scientifique, le délégué des étudiants et du
personnel (une représentation suivant le nombre des communautés
intéressées ; elle peut être bipartite, tripartite, quadripartite etc.). Elle est, en
RDC et S'agissant d'établissements publies de renseignement supérieur et
universitaire ainsi que de leurs Facultés ou Sections, elle est textuellement
prévue mais n'est pas appliquée partout et ceci pour plusieurs raisons dont
notamment politiques et/ou pratiques qu'on n'évoquera pas ici.

On notera cependant que ces particularités ne semblent pas suffire
à faire considérer ces établissements publics comme une catégorie
distincte ; à vrai dire, s'agit d'une simple catégorie d'EPA.
D) CERTAINS DROITS POSITIFS NATIONAUX VOIENT DES

CATEGORIES PARTICULIERES DANS LES ETABLISSEMENTS
PUBLICS SCIENTIFIQUES ET TECHNIQUES OU « EPST » EN
SIGLE.
Il pourra s'agir, par exemple ; de l'Institut de recherches

géologiques (IRG), du Centre de recherches agro-alimentaires ou « CRA »
en sigle, de l'Institut de recherche technologique ou en informatique (IRTI),
de l'Institut national de recherche en agronomie (INRA), des établissements
scientifiques, techniques et industriels (ESTI), Commissariat à l'Energie
atomique (CEA), Commissariat à l'énergie solaire(CES) etc.
Le Droit positif français regroupe les établissements de ce genre

dans une classification particulière des établissements publics à caractère
scientifique, culturel et professionnel ou « EPSCP » en sigle.
Les particularités sont ici plus réelles :
1° le rôle administratif, mais possibilité d'avoir certaines activités

industrielles ou commerciales (exemple : cas d'exploitation des brevets
d'invention, de la formule mise au point par la Faculté polytechnique de
l'UNILU pour la production du vin ou jus de fruits, une variété de semence
de maïs, qui conviendrait mieux à notre sol, mise sur pied par la Faculté
d'Agronomie de la même Université.
2° l'autonomie financière ;
3° Une certaine indépendance dans l'exercice de leurs attributions.
SECTION III CLASSIFICATION SELON L'AUTONOMIE D

L'ETABLISSEMENT.
Le degré d'autonomie des établissements publics n'étant pas

généralement le même et par conséquent, variant d'un établissement public
à un autre, certains auteurs en retiennent deux catégories que voici :

§ 1. L'ETABLISSEMENT PUBLIC DECONCENTRE.
L'établissement public déconcentré ou « EPDECO » en sigle se

caractériserait plus particulièrement par la dépendance de ses autorités vis-
à-vis des autorités de la personne publique territoriale dont il dépend.
Pour la RDC, l'illustration la plus convaincante et vérifiable

concerne, sans aucun doute, nos établissements d'enseignement supérieur et
universitaire dont des dirigeants (Recteurs, Secrétaires généraux
académiques et administratifs et Administrateurs de budget sont nommés et
révocables par les autorités individuelles de l'Etat(Président de la
République et le Ministre à l'ESU) ; il est de même de dirigeants des
Facultés qu'ils le sont par les Recteurs alors que d'après les en vigueur, les
uns et les autres devaient être élus par leurs paires et présentés à ces
autorités pour simple investiture.
§ 2. L'ETABLISSEMENT PUBLIC DECENTRALISE.
L'établissement public décentralisé ou « EPDECE » est celui dans

lequel les dirigeants, qui disposent de larges pouvoirs de décision, sont
personnellement indépendants du pouvoir central ; ils sont élus par les
usagers du service. L'exemple typique d'un tel établissement est, pour le
moment en RDC ;
1, d'une part, la Chambre de Commerce du genre de la Fédération des

entreprises
congolaises ou « FEC » en sigle et les Associations syndicales autorisées et
organisées par les Pouvoirs publics et certains qualifient parfois d' «
Associations syndicales-Maison » ou « ASM » en sigle.
2. et, d'autre part, les Ordres professionnels (de Médecins, des Avocats, des
Vétérinaires, des Pharmaciens, des Architectes, des Experts-comptables et,
probablement dans un avenir proche, des Professeurs d'Université etc.) les
dirigeants ou animateurs des Ordres professionnels autorisés sont
généralement élus par leurs pairs.
Dans les deux cas, le fonctionnement de tels organismes est, dans

une certaine mesure, autonome ; ce sont les organes dirigeants en général,
généralement un organe délibérant d'un côté et un organe exécutif de l'autre

(un Conseil ou une Assemblée et un Comité de gestion) qui prennent les
décisions relatives à leur gestion.
Cependant, cette autonomie n'est jamais absolue et en RDC il y a

plusieurs saisons souventes fois évoquées pour justifier cette situation : les
unes sont objectives et d'autres subjectives.
Quelle que soit la catégorie à laquelle il peut être affilié, un

établissement public est donc toujours soumis à une tutelle administrative et
financière ; il a normalement l'autonomie financière et budgétaire.
Cependant, il peut exister et il existe d'ailleurs souvent les

établissements publics qui n'ont pas cette autonomie ; leurs opérations
financières figurent au budget de l'Etat ou à un budget annexe à celui de
l'Etat ou d'une collectivité territoriale de rattachement. On pense aux
organismes tels que la Chancellerie des Ordres nationaux , les Fondations
crées de leur vivant ou après leur mort et portant les noms de plus hautes
autorités de la République ou de leurs proches( cas de Fondation M'Zée LD
Kabila, Maman Mobutu etc.)
SECTION IV. LE REGIME JURIDIQUE DES ETABLISSEMENTS

PUBLICS.
§1. LE DROIT APPLICABLE AUX ETABLISSEMENTS PUBLICS.
Ce Droit varie selon la fonction de l'établissement public. Ainsi :
A) L'ETABLISSEMENT PUBLIC A CARACTERE INDUSTRIEL

ET/OU COMMERCIAL OU « EPIC » EN SIGLE OBEIT SURTOUT
AU DROIT PRIVE.
B) L'ETABLISSEMENT PUBLIC ADMINISTRATIF(EPEA) OBEIT

SURTOUT AU DROIT PUBLIC.
Mais dans tous ces cas, ce régime comporte une certaine part de
Droit public, bénéficie de certains privilèges :

1° impossibilité d'exercer contre lui les voies d'exécution du Droit
privé (Arrêt exécution ou conservatoire, faillite, astreinte sauf si une loi le
prévoit et l'autorise expressément)
2° les EP peuvent recourir l'expropriation ;
3° leurs dirigeants peuvent, dans certains cas, prendre des décisions

administratives 4° l'EP peut avoir un domaine public, solution longtemps
écartée)
§ 2. LA CREATION DES ETABLISSEMENTS PUBLICS.
A) AVANT LA CONSTITUTION DU 24 JUIN 1967.
Comme toute personne publique, la création de l'établissement public

devait avoir pour base une loi ; cependant, celle-ci ne devait pas intervenir
de la même manière :
I. Tantôt, elle donnait naissance elle-même à un établissement public

déterminé. Cette formule était du reste obligatoire pour les établissements
publics nationaux(les « EPN ») ; il s'agissait d'une création directe par
voie législative ;
II. Tantôt, elle prévoyait une catégorie générale d'établissements et
chargeait les autorités réglementaires (administratives) de les créer si le
besoin s'en faisait sentir ; auquel cas,on avait ici une création indirecte par
voie réglementaire dans la mesure où une autorité administrative était
habilitée par la loi pour le faire.
B) SOUS LA CONSTITUTION DU 24 JUIN 1967 ET SES DIVERSES

REVISIONS.
L'une des dispositions de cette Constitution réservait à la loi « la

création des catégories d'établissements publics n ; il s'agissait de l'article
46, 6èms trait dont voici le libellé ; « La loi fixe les règles concernant : - la
création de catégorie d'établissements publics ».
Il résultait de cette disposition que si la loi était nécessaire pour

établir une nouvelle catégorie d'établissements publics, il suffisait d'un acte
administratif pour instituer un établissement rentrant dans cette catégorie.

Si la loi était nécessaire, elle devait fixer les règles constitutives de
l'établissement public,, c'est-à-dire le cadre général de son organisation et
de son fonctionnement.
La transformation d'un « EPA » en « EPIC » ne devait pas exiger

l'intervention d'une loi ; de même pour l'extension des attributions d'un «
EP » dès lors qu'elle n'avait pas pour effet de créer une catégorie nouvelle
d'établissement.
C) APRES LA CONSTITUTION DU 24JUIN 1967.
Consacrée ainsi pour la première fois en RDC par la Constitution du 24

Juin 1967, la solution ci-dessus esquissée a été, à peu de différences près,
reprise tant par :
- ses innombrables versions révisées(voir notamment ; ordonnance-loi n°

70-025 du 17/04/1970 et les lois ns 70-001 ,71-006 ,71-007, 71-008, 72-
003, 72-008, 73-014, 74-020, 78-010, 80-007, 80-012, 82-004, 88-004, 88-
009, 90-002 et enfin 90-008 datant successivement de 23/12/1970
29/10/1971 19/11/1971 31/12/1971 5/01/1972 3/07/1972 5/01/1973
15/08/1974 15/02/1978 19/02/1980 15/11/1980 31/12/1982 27/01/1988
27/06/1988 5/07/1990 et enfin 25/11/1990)
- que par toutes les Constitutions postérieures ( voir, à ce sujet : les

articles :59, 1 leme trait de l'Acte Constitutionnel de la Transition ou «ACT»
du 09/04/1994 ; 118, llème trait de la Constitution de la Transition ou « CT »
du 04/04/2003 et enfin 123/2 de la Constitution du 18/02/2006).
Telle qu'elle a été consacrée par les Constitutions successives et ce depuis

1967 et est pratiquée sous la Constitution actuelle, la création des
établissements conduit à des constatations suivantes :
-1. La première ; comparés au libellé de l'article 46 qui parlait

plutôt de « la création de catégories de catégories d'établissements publics
», il apparaît nettement que ceux des dispositions de trois dernières
Constitutions sur la même question ont quelque peu innové en parlant l'une
(art. 59 de TACT de 1994 de «création des établissements publics » sans
catégorisation aucune ni y ajouter d'autres organismes de quelle que nature
que ce soit alors que d'autres (les art. 118, llême trait de la CT de 2003 et
123/2 de la Constitution actuelle) élargissent l'assiette en y incluant d'autres

organismes lorsque l'une et l'autre parlent de «la création des entreprises,
établissements et organismes publics : ce qui amène à penser que pour les
Constituants de 2003 et 2006 l'entreprise publique et l'établissement public
ne devraient pas être logés à la même enseigne.
2. La seconde ; sous l'empire de la Constitution actuelle, le

Premier ministre commence à créer lui aussi les établissements publics par
voie de décrets délibérés en Conseil des ministres en se fondant uniquement
sur quelques alinéas de l'article 92 de la Constitution, lequel ne fournit
aucune indication sur la compétence qu'il lui aurait conférée en matière de
création des établissements publics de quelle que nature que ce soit par voie
de décret ; d'où cette question : quelle est la disposition constitutionnelle
et/ou législative pertinente sur laquelle le Premier ministre Muzito se serait
fondé pour créer, par son décret n° 09/14 du 24/04/2009, un établissement
public dénommé « Fonds Spécial du Portefeuille » en sigle « F.S.P. » étant
donné que l'article 123/2 ne semble lui conférer ni directement ni
indirectement aucune compétence en la matière ?
Mais le moins que l'on puisse dire ici c'est que seul le pouvoir de
dissoudre et non de créer les établissements publics lui est reconnu (art. 32,
Loi n° 08/009 du 07 Juillet 2008 portant dispositions générales applicables
aux établissements publics).
§ 3. LA SUPPRESSION DES ETABLISSEMENTS PUBLICS.
La suppression ne peut résulter que d'un acte de même nature que

l'acte de création ; il s'agit là du principe de parallélisme des formes
autrement dit la règle de l'acte contraire.
Dans ce cas, la question de savoir quelle doit être la dévolution des

biens de l'établissement public est assez classique ; en effet :
1. Si on considère la personnalité juridique (morale) de 1'« EP »,

celui-ci perdant toute activité, le législateur devra mettre fin à une
personnalité morale (juridique) inutile : les biens devenus biens sans maître
ou resnulius seront donc dévolus à l'Etat ;
2. Si on considère l'affectation du patrimoine à un certain but, la

disparition du service devra entraîner l'attribution des biens à d'autres

personnes susceptibles de poursuivre un but analogue, notamment aux
personnes administratives auxquelles 1'« EP» est rattaché.
Au fond, il n'ya pas, sur ce point, de règles juridiques mais avant

tout des considérations d'opportunité. Le législateur peut adopter, selon le
cas, l'une ou l'autre des solutions esquissées ; lorsqu'il a mis fin, par
exemple, au service public des cultes, il avait dévolu les biens des « EP »
culturels aux Associations culturelles, c'est-à-dire à des organismes privés
d'intérêts publics chargés d'assurer la satisfaction des besoins religieux pour
une confession et/ou une circonscription déterminée.
SECTION V. LES CATEGORIES D'ETABLISSEMENTS PUBLICS
§ 1. L'ETABLISSEMENT PUBLIC ADMINISTRATIF.
A) ESSAI DE DEFINITION ET DE FIXATION DE LA NOTION.
I. L'ETABLISSEMENT PUBLIC ADMINISTRATIF OU «EPA» EN

SIGLE SE
CARACTERISE PAR SON ACTIVITE :
a) il gère un service public administratif ou « SPA » en sigle ou, s'il ne gère

pas un service public, son activité est ou devra être du type administratif ;
b) il existe un grand nombre varié et variable d'établissements publics

administratifs qu'on rencontre presque dans tous les secteurs de la vie des
collectivités territoriales dont l'Etat ; l'on pense, par exemple : aux secteurs
de l'Enseignement, de la Prévoyance et d'Aide sociale, des Finances, des
Infrastructures et Travaux publics, des Science et Arts ( Droit, Economie,
Médecine humaine et/ou vétérinaire, Santé publique, Agronomie, Lettres,
Sciences sociales, Architecture, Musique, Théâtre et Cinéma, Sport etc.).
II. L'ETABLISSEMENT PUBLIC ADMINISTRATIF EST SOUMIS

EN EFFET A UN REGIME DE DROIT PUBLIC.
Ce régime s'applique notamment :
a) à ses relations avec ses usagers ;

b) à ses relations avec son personnel ;
c) à ses relations avec les tiers
Il importe d'indiquer qu'en principe, dans toutes ces relations, la

responsabilité de l'établissement public administratif est de type
administratif; cependant, on abordera la question dans un développement
beaucoup plus élaboré lors du cours de « Grands Services
Publics de l'Etat » ou « GSPE » en sigle inscrit au programme des cours de

tronc commun de première licence de Droit, il n'existe pas toujours de
coïncidence entre la notion d'entreprise publique et celle d'établissement
public à caractère industriel et commercial ou « EPIC » en sigle si l'on sait
que la première (entreprise publique) peut emprunter : 1°. Soit la forme de
Droit public et auquel cas, la coïncidence entre les deux est possible ; 2Ô.
Soit la forme de Droit privé et, dans ce cas, on a un établissement privé de
l'Administration avec plusieurs implications dont la conclusion des contrats
administratifs privés et le recours, en cas de contentieux, à un juge
judiciaire qui utilisera la règle de Droit privé comme la majeure pour tenter
le règlement juridictionnel du litige dont il est saisi.
Comme on peut s'en rendre compte, dans ces deux métaphores, il

s'agit ici des applications du principe de la « Dualité du Droit » applicable à
l'Administration, principe déjà exposé supra. Ceci est d'autant plus évident
que consécutivement à un complexe législatif et réglementaire constitutif de
la réforme des entreprises publiques intervenue en 2008 et 2009, la grande
majorité des entreprises publiques congolaises ont été, « selon le cas : 1.
Transformées en sociétés commerciales ; 2. Transformées en établissements
publics ou en services publics ; 3. Dissoutes et liquidées » (art. 2, loi n°
08/007 du 07 Juillet 2008 portant dispositions générales relatives à la
transformation des entreprises publiques).
Parmi les entreprises publiques, qui formaient jusqu'à la date

précitée l'essentiel de l'ossature de l'Administration économique
personnalisée de la RDC 1, figuraient les entreprises nationalisées,
lesquelles se reconnaissaient par :
1° leur origine: elles étaient le résultat d'une nationalisation, c'est-

à-dire d'une mainmise publique sur des activités économiques présentant un
intérêt particulier pour la Nation (voir cas de la Gécamines alors Union
Minière du Haut-Katanga nationalisée en 1966 pour avoir refusé de
transférer son siège social au Congo) :

2°.leur mode de gestion : ces entreprises peuvent être dirigées non
pas uniquement par les seuls représentants de l'Etat, de la province ou de
toute autre entité territoriale décentralisée « ETD » qui peut en être
propriétaire, mais également par des représentants du personnel et parfois
des usagers du service (Gestion tripartite) et voire même des techniciens
(Gestion quadripartite) en RDC, les entreprises nationalisées dont
question ont été :
1° tantôt des établissements publics à caractère industriel et/ou

commercial ou « EPIC » en sigle ; on pense notamment à la GECAMINES,
à la REGIDESO, à la SONAS, à la SNEL etc. aujourd'hui figurant sur la
liste de vingt entreprises publiques transformées en sociétés
commerciales(voir, à ce sujet, Annexe I, décret n° 09/12 du 24 Avril 2009
du Premier ministre établissant la liste des entreprises publiques
transformées en sociétés commerciales, établissements publics et services
publics) ;
2° tantôt des établissement administratifs privés ( Banques,

Assurances, Services), bref des établissements telles les anciennes
entreprises publiques devenues sociétés commerciales, à savoir personnes
morales de Droit privé, qui vont opérer dans un but d'intérêt général, mais
tout en délivrant, contre rémunération ou prix, des biens et/ou des services
dans des conditions analogues à celles dans lesquelles ferait une entreprise
privée.
CONCLUSION : l'établissement public à caractère industriel et/ou

commercial ou « EPIC » en sigle se distingue de l'établissement public
administratif ou « EPA » en sigle par la nature de son activité qui est
d'essence principalement industrielle et/ou commerciale.
SECTION II. DE L'EXISTENCE D'AUTRES PERSONNES

SPECIALISEES AUTRES QUE LES ETABLISSEMENTS PUBLICS.
Existe-t-il, oui ou non, d'autres personnes administratives

spécialisées ou « PAS » autrement appelées personnes administratives
techniques ou « PAT » que les établissements publics ou « EP »?
Telle est la question qu'on peut parfois se poser et à laquelle il

convient maintenant de réserver quelques rudiments de réponse suivants :

§ 1. CERTAINS AUTEURS DONT GEORGES VEDEL PENSENT QU'IL
N'EXISTE QUE DEUX CATEGORIES DES PERSONNES PUBLIQUES:
D'UNE PART, L'ETAT ET LES COLLECTIVITES LOCALES ET,
D'AUTRE PART, LES « EP ».
Les autres personnes, soutiennent-ils, n'appartiendraient pas à la

catégorie des personnes publiques ou « PP » en sigle et, par conséquent,
devaient être considérées comme des personnes privées.
§.2. CETTE CONCEPTION N'EST PAS DU TOUT ADMISE, PARTAGEE

PAR L'ENSEMBLE DE LA DOCTRINE.
En effet, certains auteurs pensent qu'en dehors des personnes

publiques ou « PP » en sigle indiquées ci-dessus, il existerait ce qu'ils
appellent, faute certainement d'un terme approprié, « personnes publiques
innommées » ou « PPI » en sigle qui, pour eux, tout en se rattachant à la
catégorie des personnes spécialisées, ne constitueraient pas des personnes
publiques ou « PP » en sigle au sens juridique plein du terme.
La question peut concerner, par exemple, les comités

d'organisations professionnelle qui pourraient être créées par les Pouvoirs
publics d'une collectivité territoriale (législateur national ou provincial ou
organe délibérant pour les « ETD » ou parfois les Exécutifs correspondants
en vertu d'un pouvoir réglementaire)et qui seraient chargés par ces mêmes
Pouvoirs de fonctions professionnelles comportant la mise en œuvre de
prérogatives de puissance publique.
Saisi de litiges résultant des actes posés par de tels organismes,

que devra être l'attitude du juge ?
Ici, deux attitudes différentes ci-après peuvent être dessinées,

envisagées par la doctrine:
1°. La première consisterait à voir dans les personnes privées et à

en tirer toutes les conséquences ou implications qui s'imposent ; il s'agit
d'une vue doctrinale ou de ce que certains doctrinaires appelleraient « la
solution de cas par cas », laquelle se fonderait sur un pragmatisme
évident et ne serait ni élaborée ni encore moins déterminée par avance.

2°. La seconde c'est celle adoptée par certains auteurs qui, eux,
considèrent que du fait de l'origine de ces organismes, de leurs fonctions
d'intérêt général et de prérogatives exorbitantes de Droit qui leur sont
conférées, il faut y voir des personnes publiques.
Certains juges suprêmes dans l'ordre administratif dont notamment

le Conseil d'Etat français ou « CE » en sigle ont dû donner une qualification
négative, qualification contestée du reste par une franche de la doctrine qui
la considère inexacte et soutient qu'il s'agirait, en réalité, d'établissement
public ou, tout au moins, d'une variété d'établissement public.
D'autres acceptent la solution du « CE » et considèrent que l'on est

en présence de personnes publiques ne constituant pas des établissements
publics, c'est-à-dire d'une catégorie de personnes innommées.
La même controverse peut surgir à propos des Ordres

professionnels (médecins, avocats, architectes, pharmaciens etc.) ; peut-on,
oui ou non, les considérer comme les personnes publiques ou, au contraire,
comme des personnes exclusivement privées ? Il apparaît judicieux et, par
conséquent, d'envisager des réponses nuancées et non tranchées et d'opter
pour « la solution de cas par cas » étant donné la variabilité d'espèces en la
matière.

CHAPITRE VI : LES PERSONNES PRIVEES PARTICIPANT
A L'ADMINISTRATION.
Deux cas sont à considérer de manière distincte ici : Le premier

cas concerne l'existence des personnes considérées comme privées par la
jurisprudence mais relevant incontestablement du secteur public ; Le
second la participation des personnes dont le caractère privé ne fait aucun
doute.
SECTION I- L'EXISTENCE DES PERSONNES CONSIDEREES

COMME PRIVEES PAR LA JURISPRUDENCE MAIS RELEVANT
EN REALITE DU SECTEUR PUBLIC.
Il s'agit ici de personnes morales considérées par la jurisprudence

comme personnes morales de Droit privé en raison du fait qu'elles sont
constituées sous une forme de Droit privé ; on peut penser, par exemple
aujourd'hui :
- L A certaines entreprises publiques transformées en sociétés

commerciales dont, jusqu'à présent, l'Etat congolais-demeure l'unique
actionnaire ; c'est le cas, par exemple aujourd'hui : de la Générales des
Carrières et des Mines(GECAMINES), de la Régie de Distribution
d'Eau(REGIDESO), de la Société Sidérurgique de Maluku(SOCIDER), de
la Société Nationale de Chemins de Fer au Congo(S.N.C.C), de l'Office
Congolais des Postes et Télécommunications (OCPT) de la Caisse
d'Epargne du Congo(CADECO), de l'Hôtel Karavia(KARAVIA) et tant
d'autres(voir, à ce sujet, la liste de 20 entreprises publiques transformées en
sociétés commerciales annexée au décret du Premier Ministre n° 09/12 du
24 avril 2009).
A l'égard de telles sociétés, trois attitudes ou positions sont

possibles :
1. La première, dans certains cas, quelques-unes d'entre elles

sont chargées de la gestion d'un service public évident; c'est le cas, par
exemple, de la REGIDESO, de la S.N.C.C., de l'OCPT, de la CADECO
notamment ;

2. La deuxième, dans d'autres cas, le caractère public pourrait
résulter du fait que ces personnes se trouvent sous la maîtrise de l'Etat qui,
soit en est le seul actionnaire, soit en détient la majorité dans le capital
social et l'on peut penser, dans ce cas, à des sociétés d'économie mixte à
participation publique majoritaire : cas de la Minière de Bakwanga ou «
MIBA » en sigle ;
3. Enfin, la troisième concerne celles soumises au contrôle plus
strict et rigoureux que l'Etat ou toute autre collectivité territoriale concernée
exerce habituellement sur les personnes privées.
En définitive, les personnes privées, dont question ici et qui feront

l'objet d'un développement beaucoup plus élaboré en première licence (voir
le cours de tronc commun : Grands Services publics de l'Etat ou « GSPE »
en sigle) peuvent être réparties entre deux catégories :
1°. La première comprenant les personnes de Droit privé relevant

en réalité du secteur public (voir cas de : sociétés anonymes dont l'Eta est
seul actionnaire ; sociétés d'Etat ; sociétés anonymes nationalisées ;
2°. La seconde comportant, elle, les sociétés d'économie mixte se

répartissant en sociétés mixtes à participation publique minoritaire et
sociétés anonyme à participation publique majoritaire
SECTION II. LA PARTICIPATION A L'ADMINISTRATION DES

PERSONNES DONT LE CARACTERE PRIVE NE FAIT AUCUN
DOUTE.
Les autres personnes privées peuvent participer à l'action

administrative de différentes manières :
A) LA COLLABORATION DE LA PERSONNE PRIVEE AVEC

L'ADMINISTRATION.
Deux cas de figure ci-après sont ici envisageables :
I. LA COLLABORATION DE LA PERSONNE PRIVEE AVEC

L'ADMIISTRATION.
Ci-dessous quelques cas d'application d'une telle collaboration :

1°. Lorsqu'une personne privée, à savoir un particulier (personne
physique et/ou morale de Droit privé) exerce une fonction d'intérêt général
qui est par ailleurs ou qui pourrait être assurée par l'Administration ; ici, on
peut penser plus particulièrement à des Associations reconnues d'utilité
publique ou Fondations qui assument des activités charitables,
philanthropiques, sanitaires, sociales, etc. dont voici quelques cas
d'illustration tirés au hasard :
- la Fondation Cardinal Malula qui est l'origine de plusieurs Universités

d'obédience catholique en RDC dont, par exemple, l'Université de Mbuji-
Mayi (UM) et l'Université Cardinal Malula de Kinshasa(UCMK) ;
-la Fondation L.D. Kabila qui s'adonne à des de prévention et de lutte

contre certaines endémies dont notamment le Sida ; -Fondation Maman
Mobutu ;
- Fondation Carter ;
-la Charitas-Congo sans oublier certaines Organisations non

gouvernementales(ONG) qui opèrent dans plusieurs secteurs où elles
exercent des activités d'intérêt général évident ;
2°. Parfois un particulier (une personne physique ou morale de Droit

privé) prête un concours plus direct à l'exécution d'une fonction d'une
personne publique ; çà peut être, par exemple, le cas des syndicats
d'initiative, des associations qui peuvent, dans certaines circonstances,
suppléer à la carence des Administrations publiques.
La collaboration, dont question et quelques cas d'illustration ci-

dessus signalés, entraîne un certain nombre de conséquences ; en effet, il
peut arriver que, dans certaines circonstances de temps et/ou de lieu, l'Etat
et/ou toute autre collectivité territoriale prête aux particuliers (personnes
physiques et/ou organismes privés) qui collaborent avec eux(Etat et/ou
collectivité territoriale) un concours :
- soit sous forme d'aide financière ;

- soit encore sous forme d'octroi de certains privilèges juridiques.
Mais malgré cela, trois observations ci-après méritent d'être

faites :

1°. La première : le particulier en cause demeure privé et son
activité ne le rend pas justiciable de la compétence administrative ;
2°. La deuxième ; les litiges qu'il peut avoir avec d'autres

personnes privées relèvent de la juridiction judiciaire ;
3°.Enfin la troisième et la dernière : par contre, l'aide de la

personne publique s'accompagne souvent d'un contrôle plus serré et
accentué que pour les autres particuliers.
II. LA GESTION DU SERVICE PUBLIC ASSUREE PAR UN

PARTICULIER.
On est ici dans l'hypothèse où une personne privée ne se contente

ou ne se limite pas de collaborer à l'exécution d'un service public géré par
une personne publique, mais se trouve chargée elle-même d'en assurer la
gestion ; deux cas de figure suivants y sont envisageables :
a) le cas prévu par la loi ou par tout autre texte officiel de

nature juridique quelconque.
Ici, il pourra en aller ainsi sur la base d'une loi ou, selon le cas,
d'un autre texte juridique officiel : se référant, par exemple, àcertaines
législations étrangères dont française, qui chargent les Caisses locales de
Sécurité Sociale ou d'Allocations familiales qui sont juridiquement des
services privés, d'assurer la gestion du service public de la sécurité sociale.
b) le cas de la concession de service public.
Ici, le service public peut résulter également d'un contrat ; par

exemple, dans une concession du service public ou « CSP » en sigle, l'Etat
ou une autre personne publique charge un particulier (personne physique ou
morale de Droit privé) d'exécuter, sous sa direction et son contrôle, un de
ses services publics.
Un tel contrat, et encore une fois on le verra lors du cours de

Grands Services Publics de l'Etat(GSPE) en première licence Droit), a
nécessairement un caractère administratif.

Concernant ce second cas, il convient de retenir ce qui suit: -1.
Comme dans le premier cas de figure, les particuliers (personnes physiques
ou morales de Droit privé) chargés de l'exécution d'un service public
n'acquièrent pas de ce fait la qualité de personne administrative ; ils
demeurent les personnes privées et leur statut continue à résulter du Droit
privé (voir le cas des personnes qui assurent le transport en commun dans
nos villes) :
-2. Cependant, la mission de service public peut, dans certains

cas :
-l°.Soumettre l'activité de ces personnes à un régime de Droit

public notamment au respect des règles de fonctionnement de services
publics, à savoir l'égalité, la continuité et l'adaptation ;
-2°. Leur permettre de jouir de certaines prérogatives exorbitantes

de Droit commun dont, par exemple, le droit de prendre des décisions
obligatoires pour certaines personnes (exemple : expropriation pour cause
d'utilité publique) ; à ce propos, la jurisprudence constante est unanime car
les juges saisis de litiges résultant de ces décisions décident généralement
que celles-ci constituent des actes administratifs pouvant donner lieu à un
recours pour excès devant le juge administratif ;
-3. Par contre, les contrats passés par ces particuliers demeureront,
en tout état de cause, des contrats privés autrement appelés « contrats de
Droit commun ».

OUVRAGES CONSULTES
 BARUTI AMISI IKUMAIYETE T., Le déclin de la fonction

publique en République Démocratique du Congo, un problème
d’Homme, éd. MES, Kinshasa, 2013 ;
 BAUDU Aur., Droit constitutionnel et institutions politiques,
GUALINO éditions, Paris, 2015 ;
 BOSHAB Mabudji Evariste, La contractualisation du droit de la
fonction publique, Etude de droit comparé Belgique-Congo, Louvain-
la-Neuve, Académia, Bruylant, 2001
 CATTOIR-JONVILLE V., Travaux dirigés de Droit constitutionnel,
Ellipse, Paris, 2002 ;
 CORNU, Gérard, Vocabulaire juridique, PUF, Paris, 2016 ;
 DEBBASCH C., institutions administratives, 2e éd, Paris, LGDJ,
1972 ;
 DEBBASCH, Charles et COLIN, Frédéric, Droit administratif, 10e
éd. ECONOMICA, Paris, 2011 ;
 DEFENILLEY C., Le service public au défi de l’efficacité
économique. Les contrats de délégation dans la gestion des déchets
ménagers, thèse de doctorat des sciences économiques, Université
Paris VII, 1996, inédite ;
 DELVOLVE P., le Droit administratif, collection de la Belgique,
Bruxelles, Larcier, 1998 ;
 DEVEL G. et DELVOLVE Pr., Droit administratif, 12e éd. T.II et,
PUF, Paris, 1992 ;
 DUPUIS G., GUEDON M-J et CHRETIEN P., Droit administratif,
6e éd. Paris Armand Colin, 1999 ;
 FLAMME Maurice André, Droit administratif, bruylant, Bruxelles,
1991 ;
 FOUGEROUSE J., Le Droit administratif en schémas, 3e éd. Ellipse,
Paris, 2014 ;
 François HAUT, « Réflexion sur la méthode comparative appliquée
au Droit administratif », in revue internationale de Droit comparé,
N°4,1989, pp.907-914 ;
 HAMAR F., PROPER M., Droit constitutionnel, 37e éd., LGDJ,
Paris, 2016 ;
 HAURIOU M., Précis de Droit administratif, 5e éd., Paris, 1950 ;
 JACQUE J.P., Droit constitutionnel et institutions politiques, 4e éd.
Paris, 2000 ;

 KABANGE NTABALA Cl., Droit administratif, T.1, 2e éd.,
Kinshasa, publications des facultés de Droit des universités du Congo
(RDC) 2005 ;
 LOMBARD, Martine, Droit administratif, 3ième éd. Dalloz, Paris,
1999 ;
 NTUMBA-LUABA lumu, Droit constitutionnel général, Edition
Universitaire, Kinshasa, 2007;
 RIVERO J. et WALINE J., précis de Droit administratif, 15e éd.
Paris, Dalloz, 1994 ;
 ROLLAND L., Précis de Droit administratif, 11e éd. 1957 ;
 TSHITAMBWE Kazadi, « Les violations récurrentes des
Constitutions en RDC : une mise en place des thérapeutiques
conséquentes est nécessaire », in analyses juridiques, n°28, Mars
2014, pp.5-35 ;
 TSHITAMBWE KAZADI, cours de Droit administratif et institutions
administratives, G3, Fac.de Droit, UNILU, 2011-2012.
 VIGUIER J., Les régies des collectivités locales, ECONOMICA,
Paris, 1992 ;
 VUNDUAWE te PEMAKO F., « La décentralisation territoriale des
responsabilités au Zaïre. Pourquoi et comment ?- II. La nouvelle
organisation territoriale, politique et administrative du Zaïre : ses
motivations et sa portée exacte », in Zaïre-Afrique, n° 166, Juin-
Juillet-Aout 1982, pp.12-46.
 VUNDUAWE te PEMAKO, Traité de droit administratif,
LARCIER, Bruxelles, 2007 ;
 YUMA BIABIA LOUIS, Manuel de Droit administratif, CEDI,
Kinshasa, 2012 ;

TABLE DE MATIERES
AVANT PROPOS.........................................................................................3
PARTIE I : CONSIDERATIONS GENERALES ET INTRODUCTIVES..4
CHAPITRE I : L'ADMINISTRATION........................................................5
SECTION I : LES PRINCIPALES ACCEPTIONS.................................5
§1.LE SENS ACTIF............................................................................5
§2. SENS PASSIF..............................................................................10
SECTION II : LES NOTIONS FONCTIONNELLE ET ORGANIQUE.
................................................................................................................14
§1. LA NOTION FONCTIONNELLE (La fonction administrative) 14
§2. LA NOTION ORGANIQUE DE L'ADMINISTRATION (Les
institutions administratives)...............................................................20
SECTION III : LES RELATIONS DE DEUX NOTIONS....................22
§1. A DE NOMBREUX EGARDS, LES DEUX DEFINITIONS SE
REJOIGNENT, SE RECOUPENT....................................................22
§2 PAR CONTRE, IL N'EN VA PAS AINSI DANS TOUS LES
CAS....................................................................................................23
CHAPITRE II : LE DROIT ADMINISTRATIF.........................................24
SECTION I : LA DUALITE DU DROIT APPLICABLE A
L'ADMINISTRATION...........................................................................24
§1. LES RAISONS DE LA DUALITE.............................................25
SECTION II. LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF............37
§ 1. LES REGLES INTERNATIONALES.......................................37
§ 2.LES REGLES NATIONALES....................................................38
SECTION III:QUELQUES SPECIMENS DE DEFINITIONET LEURS
PERTINENCES......................................................................................59
PARTIE II : ORGANISATION DE L'ADMINISTRATION.....................63
CHAPITRE I. LES PERSONNES MORALES DE DROIT PUBLIC.......64
SECTION I. LA PERSONNALITE JURIDIQUE................................64

§I. NOTION ET INTERETS.............................................................64
§2. LA PERSONNALITE JURIDIQUE DES PERSONNES
PUBLIQUES......................................................................................67
§3 LES CONSEQUENCES ENVISAGEES DANS LE CADRE DE
LA PROVINCE.................................................................................76
§4. LES LIMITES DE LA PERSONNALITE JURIDIQUE EN
DROIT ADMINISTRATIF...............................................................80
SECTION II- LES PERSONNES PUBLIQUES....................................87
§1. LE CONCEPT DE PERSONNE PUBLIQUE............................87
§2 LES INTERETS ATTACHES AU CONCEPT DES
PERSONNES PUBLIQUES..............................................................90
§ 3 CLASSIFICATION DES PERSONNES PUBLIQUES..............91
§. 4 LA COMPETENCE DES PERSONNES PUBLIQUES............93
CHAPITRE II : LES AUTORITES ADMINISTRATIVES ET LEURS
COMPETENCES........................................................................................99
SECTION : LES AUTORITES ADMINISTRATIVES.........................99
§1. NOTION DES AUTORITES ADMINISTRATIVES.................99
SECTION II. LA COMPETENCE DES AUTORITES
ADMINISTRATIVES..........................................................................103
§1. LA NOTION DE COMPETENCE............................................103
§2. LA DETERMINATION DE LA COMPETENCE....................103
SECTION III. LES AUTORITES ET SERVICES ADMINISTRATIFS
CENTRAUX DE L'ETAT....................................................................112
§1. DES AUTORITES ADMIISTRATIVES CENTRALES..........112
CHAPITRE III. L'ORGANISATION DES SERVICES EXTERIEURS DE
L'ETAT ET LE REGIONALISME ADMINISTRATIF...........................121
SECTION I. L'ORANISATION DES SERVICES EXTERIEURS DE
L'ETAT.................................................................................................121
§1. CONSIDERATIONS GENERALES.........................................121
SECTION II. LE REGIONALISME ET LES SERVICES
EXTERIEURS DE L'ETAT.................................................................124
§2- PRINCIPALES PERCEPTIONS DU REGIONALISME.........124

CHAPITRE IV. LES PERSONNES ADMINISTRATIVES INFRA-
ETATIQUES.............................................................................................134
SECTION I. LES ENTITES TERRITORIALES DECENTRALISEES.
..............................................................................................................134
§1. LA NOTION DE L'ENTITE TERRITORIALE
DECENTRALISEE.........................................................................134
§2. LES SOURCES DU STATUT DES « ETD. »..........................136
§3. LES ENTITES TERRITORIALES DECENTRALISEES SONT
L'EXPRESSION D'UNE POLTIQUE DE DECENTRALISATION
TERRITORIALE.............................................................................138
§3. LES ENTITES TERRITORIALES DECENTRALISEES
BENEFICIENT DU PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION.
..........................................................................................................151
§4. ETAT ET ENTITES TERRITORIALES DECENTRALISEES.
..........................................................................................................153
§5. EVOLUTION DU REGIME DES ENTITES TERRITORIALES
DECENTRALISEES.......................................................................154
CHAPITRE V. LES PERSONNES ADMINISTRATIVES
SPECIALISEES ET LES PERSONNES DE DROIT PRIVE
COLLABORANT AVEC L'ADMINISTRATION...................................155
SECTION I : LES PERSONNES ADMINISTRATIVES
SPECIALISEES....................................................................................155
§1. LA NOTION D'ETABLISSEMENT PUBLIC..........................155
§ 2. L'ETABLISSEMENT PUBLIC EST UNE PERSONNE
SPECIALISEE.................................................................................158
SECTION II : LES MOTIFS SUSCEPTIBLES DE JUSTIFIER
L'EXISTENCE D'EP............................................................................161
SECTION III. CLASSIFICATIONS DES ETABLISSEMENTS
PUBLICS..............................................................................................164
§l. CLASSIFICATION SELON LA COLLECTIVITE A
LAQUELLE L'ETABLISSEMENT PUBLIC SE RATTACHE.....164
§ 2. CLASSIFICATION SELON L'OBJET DE
L'ETABLISSEMENT PUBLIC.......................................................165
SECTION III CLASSIFICATION SELON L'AUTONOMIE D

L'ETABLISSEMENT...........................................................................173
§ 1. L'ETABLISSEMENT PUBLIC DECONCENTRE.................173
§ 2. L'ETABLISSEMENT PUBLIC DECENTRALISE.................173
SECTION IV. LE REGIME JURIDIQUE DES ETABLISSEMENTS
PUBLICS..............................................................................................175
§1. LE DROIT APPLICABLE AUX ETABLISSEMENTS
PUBLICS.........................................................................................175
§ 2. LA CREATION DES ETABLISSEMENTS PUBLICS..........175
SECTION V. LES CATEGORIES D'ETABLISSEMENTS PUBLICS
..............................................................................................................178
§ 1. L'ETABLISSEMENT PUBLIC ADMINISTRATIF................178
SECTION II. DE L'EXISTENCE D'AUTRES PERSONNES
SPECIALISEES AUTRES QUE LES ETABLISSEMENTS PUBLICS.
..............................................................................................................181
§ 1. CERTAINS AUTEURS DONT GEORGES VEDEL PENSENT
QU'IL N'EXISTE QUE DEUX CATEGORIES DES PERSONNES
PUBLIQUES: D'UNE PART, L'ETAT ET LES COLLECTIVITES
LOCALES ET, D'AUTRE PART, LES « EP »...............................181
§.2. CETTE CONCEPTION N'EST PAS DU TOUT ADMISE,
PARTAGEE PAR L'ENSEMBLE DE LA DOCTRINE.................181
CHAPITRE VI : LES PERSONNES PRIVEES PARTICIPANT A
L'ADMINISTRATION.............................................................................183
SECTION I- L'EXISTENCE DES PERSONNES CONSIDEREES
COMME PRIVEES PAR LA JURISPRUDENCE MAIS RELEVANT
EN REALITE DU SECTEUR PUBLIC...............................................183
SECTION II. LA PARTICIPATION A L'ADMINISTRATION DES
PERSONNES DONT LE CARACTERE PRIVE NE FAIT AUCUN
DOUTE.................................................................................................184
TABLE DE MATIERES...........................................................................190

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF BANZA Livret Nouveau 2021-2022

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DESCRIPTIF DU COURS

1. Intitulé du cours : Droit Administratif et institutions

Cours de Droit Administratif Page 1

Fait à Lubumbashi, le 21 fevrier 2022

Cours de Droit Administratif Page 2

Le présent cours est un ouvrage totalement hérité du professeur

Prof. BANZA MALALE MAKUTA Gabriel

Cours de Droit Administratif Page 3

Comme son intitulé le révèle du reste, cette partie vise une et

Les concepts ou notions, dont il s'agit et auxquels est

Cours de Droit Administratif Page 4

En Droit administratif, la langue juridique, qui a ici repris le

§1.LE SENS ACTIF

De leur côté, Martine Lombard et Gilles Dumont se limitent à

Cette définition fonctionnelle ou comme on peut encore dite,

A) D'UNE PART PAR, PAR SA FIN OU, PLUS EXACTEMENT,

L'ordre public, dont le maintien est donc l'une des finalités de

Elle résulte de l'interdiction générale de bruit. Elle suppose aussi

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II. LA SECURITE PUBLIQUE.

Elle suppose, elle, l'absence de troubles, de casses de tous ordres.

III. LA SALUBRITE PUBLIQUE.

Elle correspond, quant à elle, à tout ce qui concerne l'hygiène et la

En voyageant, surtout lorsqu'on veut séjourner ou traverser

Il est bon de noter que le rôle à jouer dans le maintien de l’ordre

En premier lieu, au législateur (ordinaire, exceptionnel ou habilité)

En deuxième lieu, de son côté, le juge (judiciaire ou administratif)

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1°. Complètent les lois ;

3°. Édictent elles-mêmes des règles générales autonomes (règlements

On signalera ici que l'Administration assure l'exécution des lois

Les règlements autonomes dont question ici sont consécutifs à

Pour ce qui est d'autres besoins d'intérêt général, lesquels varient

Ici, on voudrait tout simplement dire que la notion d'intérêt général

a) désigner des besoins communs à toute une collectivité dont la

A ce sujet, on peut réfléchir sur la problématique de l'intérêt

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2. d'une organisation de la prévention et de la lutte contre certaines

D'une mise sur pied et d'une organisation de l'enseignement maternel et

b) correspondre aussi à des besoins d'une partie seulement de la collectivité

1. de socialisation ou récupération de jeunes abandonnés et

2. d'aide publique aux malvoyants ou largement aux handicapés.

Ainsi qu'on peut s'en rendre compte, tout en étant particulier en

Dans les exemples ci-dessus évoqués, on trouve généralement la

1o. Ou bien, l'initiative privée est défaillante, sa carence totale est

« Désintéressée » : son insuffisance est plus fréquente et le problème

On se souviendra d'un principe connu de tout le monde et d'après

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On pense, par exemple :

- aux anciens pays du bloc socialiste, pays dans lesquels

Aux facteurs d'ordre idéologique (voir 1’économie générale de la

- le souhait de la Puissance publique 'Etat) de faire bénéficier les

3°. Ou bien enfin, l'activité donnée est considérée comme de l'essence

B) D'AUTRE PART, PAR SES MODALITES D'EXECUTION.

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2° D'autres par les Administrations autonomes dans le cadre des Entités

§2. SENS PASSIF

Au sens passif ou organique, l'Administration est perçue comme

A) LES PERSONNES PHYSIQUES.

Ces personnes constituent ainsi la première composante de

I. UNE BONNE PARTIE D'ENTRE ELLES SONT DES AGENTS

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Certaines d'entre elles disposent de véritables pouvoirs de décision