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20 de diciembre de 2010

N 23

EL PRESIDENCIALISMO EN LAS REFORMAS LEGISLATIVAS DEL ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA


JIMENA COSTA BENAVIDES CONTENIDO
1 Introduccin 1 2 Preceptos de Referencias 2 3 Marco conceptual 2 4 Consideraciones crticas 3 5 Reformas que fortalecen el presidencialismo en las Leyes Marco y en otras leyes aprobadas el primer ao del Estado Plurinacional 4 6 Conclusiones 5

1 Introduccin
Desde una perspectiva institucional, la ciencia poltica asocia el gobierno con el equipo formado por el presidente de la Repblica y los vice presidentes y ministros de Estado. El gobierno es pues el complejo de rganos que dirige el Poder Ejecutivo del Estado y que determina la orientacin de los aparatos burocrticos estatales, militares y civiles y de las polticas pblicas. Existen bsicamente, dos formas de gobierno y una variedad de hbridos derivados de ellos: presidencialismo y parlamentarismo. Queda por dems claro que el modelo boliviano no es parlamentario y las reformas constitucionales de 1994 y 2004, adems de las reformas polticas del periodo 1982-2005 mantuvieron una consistente ruta desde un fuerte presidencialismo -en el que el Presidente de la Repblica designaba Prefectos y hasta alcaldes, adems de otras autoridades del Estado-, hacia un modelo presidencialista semi parlamentarizado, en el que gradualmente los representantes del pueblo en la asamblea deliberante asuman competencias que obligaban al establecimiento de consensos, y por tanto que promovan el pluralismo. Hacia dnde nos dirigimos ahora? El intenso proceso de reformas polticas que acompaa la aprobacin de la nueva Constitucin Poltica del Estado, debera llevar a consolidar el Estado que ha sido descrito como: Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con autonomas (CPE, Art.1). El reconocimiento de un Estado descentralizado y con autonomas, plantea la necesidad de una forma de gobierno que gradualmente deje de centralizar el poder en el Ejecutivo. Contrariamente, las reformas

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avanzan en retroceso, es decir, fortalecen una forma de gobierno ms presidencialista, lo que indirecta o directamente, promueve el centralismo.

2 Preceptos de Referencias
Constitucin Poltica del Estado. Artculos 1, 11 y 12. Ley 003 del 13 de Febrero de 2010 - Necesidad de Transicin a los Nuevos Entes del rgano Judicial y Ministerio Pblico, Artculo 3 (Transitoriedad de los Cargos del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional), Incisos II Y III. Ley 017 de 24 de Mayo de 2010 - Ley Transitoria para el Funcionamiento de las Entidades Territoriales Autnomas, Artculo 4. (Posesin de la Gobernadora o Gobernador). Ley No 018 del 16 Junio 2010 - rgano Electoral Plurinacional, Artculos: 13 (Rgimen de Designacin), Incisos 1 Y 2, y 33 (Rgimen de Designacin), Inc. 1. Ley 026 de 30 de Junio de 2010 - Rgimen Electoral, Artculo 94 (Convocatorias), Inciso II. Ley 027 de 6 de Julio de 2010 - Tribunal Constitucional Plurinacional, Artculo 20. (Eleccin y Posesin), Inciso IV. Ley 031 de 19 de Julio de 2010 - Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez, Artculos 122, 123 y 124. Ley 064 de 5 de Diciembre de 2010 - Procuradura General del Estado, Artculos: 11 (Procuradora o Procurador General del Estado), Inciso II; 16 (Cese De Funciones), Incisos I Y II; 19 (Sub Procuraduras), Incisos I, II y III; y 20 (Designacin, Requisitos e Incompatibilidades). Ley 065 de 10 de Diciembre de 2010 - Pensiones, Artculos: 147 (Administracin); 148 Objeto); 149 (Funciones Y Atribuciones); 150 (Inicio De Actividades), Incisos I y II; 151 (Financiamiento); 152 (Confidencialidad); 153 (Directorio); 154(Conformacin); y 158 (Designacin De Suplente).

3 Marco conceptual
Se denomina forma de gobierno presidencialista cuando la Presidencia rene en sus manos la jefatura del Estado y la jefatura del gobierno; el Presidente no puede ser cesado por el Congreso; el Presidente no puede disolver el Congreso; ambos estn legitimados por el electorado, y se mantienen ciertas atribuciones constitucionales en la figura presidencial. Para hablar de semi presidencialismo, el Presidente debera contar con la confianza del Parlamento a la hora de nombrar a su gabinete, y Parlamento y Presidente tendran distintas atribuciones sin que ninguno predomine sobre el otro. La organizacin del gobierno en un modelo presidencialista puede ser monista (cuando la organizacin interna gira en torno a un rgano); o dualista (cuando tiene dos rganos principales). Tambin puede tener carcter unipersonal (monocrtico) o pluripersonal (colegiado) cuando el grupo colegiado es dirigido por un primer ministro. En el caso boliviano

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tenemos una forma de gobierno presidencialista monista y monocrtica ya que el Presidente del Estado Plurinacional concentra en s mismo la jefatura de Estado y de Gobierno; designa libremente su gabinete; existe predominio del rgano Ejecutivo por encima del resto de rganos del Estado; no cuenta con un primer ministro, y las principales decisiones las toma el Presidente, como usualmente manifiesta el mismo Presidente actual del Estado. La forma de gobierno no se encuentra definida en el nuevo texto constitucional, pero se hace referencia al tipo de sistema poltico en el Captulo Tercero, denominado Sistema de Gobierno. La Constitucin vigente seala que Bolivia adopta para su gobierno la forma democrtica participativa, representativa y comunitaria (CPE, Art.11); y que la organizacin del Estado est fundamentada en la independencia, separacin, coordinacin y cooperacin de los rganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral (CPE, Art.12), omitiendo as el equilibrio de poderes que es fundamento del rgimen democrtico-, y posibilitando que alguno de los rganos cobre mayor centralidad ante el resto. Las formas de gobierno mencionadas (presidencialismo y parlamentarismo) se presentan en distintos tipos de sistemas polticos, es decir en formas institucionales que van mucho ms all de la organizacin del sistema de gobierno y que abarcan al conjunto de poderes del Estado, y a toda la estructura que posibilita el funcionamiento del proceso poltico. Los diversos autores coinciden en la existencia de al menos dos tipos de sistemas polticos: los democrticos y los autocrticos. Para determinar el tipo de sistema poltico emprico que funciona en un Estado, debe tomarse en cuenta los elementos de carcter estructural como el tipo de autoridad existente-; y de carcter cultural como los valores o principios de legitimacin-, es as que dentro del sistema poltico democrtico existen unos ms participativos o ms representativos; y dentro del sistema poltico autocrtico existen unos ms autoritarios, otros ms totalitarios. El sistema comunitario nunca ha existido empricamente, y es ms bien una construccin terica que sirve de utopa a lo largo de la historia poltica de la humanidad: Los pensadores utpicos, los demcratas radicales, los marxistas, los anarquistas, han imaginado siempre un modelo de sociedad en la que la divisin social caracterstica de la poca contempornea desaparecera, y en la que seran compatibles y complementarias la igualdad y la libertad. En esta sociedad existira una estructura social igualitaria y un consenso unnime con respecto a los valores colectivos, por lo que no sera necesario el poder coercitivo para gobernarla.1 De este modo, la nueva Constitucin define el sistema poltico boliviano como democrtico y utpico, pero no especifica la forma de gobierno.

4 Consideraciones crticas
El histrico presidencialismo boliviano fue gradualmente atenuado con la transferencia de competencias y atribuciones presidenciales al Poder Legislativo y al soberano, a travs de la eleccin directa por el voto popular de autoridades otrora nombradas por el jefe de Estado y de gobierno-, como es el caso entre otros- de los prefectos y alcaldes. La Constitucin vigente transfiere nuevas atribuciones al soberano con la eleccin de Magistrados y Ministros
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Bouza-Brey, Luis: El Poder y los Sistemas Polticos, Editorial Tecnos, Madrid, pgina 75.

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de la Corte Suprema, sin embargo, la legislacin que acompaa la Constitucin introduce artculos que refuerzan el presidencialismo y concentran ms decisiones en la cabeza del Ejecutivo, y tambin artculos que ponen al rgano Ejecutivo por encima del resto de poderes del Estado, es decir, que fortalecen un monismo caracterstico de los Estados centralistas. Si bien el centralismo es caracterstico de los sistemas polticos autocrticos (el totalitarismo es an ms centralista que el autoritarismo porque busca controlar todo el poder); los sistemas polticos democrticos pueden ser tanto presidencialistas como parlamentaristas, y tambin pueden ser centralistas o descentralizados. Este ltimo aspecto, es el que pone las reformas legislativas en contradiccin con el diseo de Estado sealado en la Constitucin, ya que un modelo presidencialista, monista y monocrtico, difcilmente va a transferir competencias y atribuciones a las entidades subnacionales para construir un Estado descentralizado y con autonomas. Por el contrario, para reproducirse, el modelo requiere de mayor concentracin de poder, y por supuesto, una cultura poltica fuertemente caudillista. La cultura poltica boliviana, presidencialista, caudillista y personalista, contribuye a la reproduccin de estos esquemas en la nueva institucionalidad.

5 Reformas que fortalecen el presidencialismo en las Leyes Marco y en otras leyes aprobadas el primer ao del Estado Plurinacional
La tercera ley promulgada por la primera Asamblea Legislativa Plurinacional Ley 003-, expresa la decisin de sta Asamblea de renunciar al poder conferido por el voto popular al conjunto de representantes del pueblo para cederlo al Presidente del Estado, fortaleciendo as el presidencialismo. La denominada Ley de Necesidad de Transicin a los nuevos entes del rgano Judicial y Ministerio Pblico, le permite al Presidente nombrar con carcter interino a Ministros de la Corte Suprema de Justicia, a Magistrados del Tribunal Constitucional y a miembros del Consejo de la Judicatura. Esta decisin legislativa pone al rgano Ejecutivo por encima de los rganos Legislativo y Judicial e ignora el derecho que la Constitucin transfiere al soberano, que es elegir a las mencionadas autoridades por el voto popular. La primera de las leyes Marco aprobadas por la Asamblea Plurinacional Ley 018- fue la Ley del rgano Electoral Plurinacional. En ella, se le autoriza al Presidente del Estado a designar a uno de los siete vocales del Tribunal Supremo Electoral y a uno de los cinco vocales de cada uno de los Tribunales Departamentales Electorales. Si bien la atribucin de nombrar a un delegado presidencial en la Corte Nacional Electoral ya estaba presente en la Constitucin anterior, siguiendo la ruta de un Estado con autonomas, y ms an despus de la eleccin directa de las Asambleas Legislativas Departamentales por el voto popular, lo razonable era que sean stas Asambleas Departamentales las que elijan a los cinco vocales. Peor an, adems del nombramiento de un vocal por el jefe de Estado, es la Cmara de Diputados la que designa a los otros cuatro, y las Asambleas Departamentales reducen su tarea a la preparacin de ternas, pero sin atribuciones para tomar decisiones sobre el rgano electoral de su jurisdiccin. Esta decisin va en contra ruta del proceso de reconocimiento de las autonomas. En otros mbitos tambin se refuerza el presidencialismo con el nombramiento de ciertos cargos jerrquicos por el Presidente del Estado. La Ley de la Procuradura General del Estado Ley 064-, le otorga al Presidente del Estado la potestad de designar mediante Decreto Presidencial, al Procurador General del Estado, y por si fuera poco, los tres Sub Procuradores

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que acompaan a sta autoridad tambin son designados por la Presidenta o el Presidente del Estado mediante Resolucin Suprema, lo que hace de la Procuradura una instancia directamente dependiente del Jefe de Estado y por ende del rgano Ejecutivo. La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez Ley 031-, crea el Consejo Nacional de Autonomas como instancia consultiva que se constituye en la instancia permanente de coordinacin, consulta, deliberacin, proposicin y concertacin entre el gobierno plurinacional y las entidades territoriales autnomas. El Presidente del Estado, preside este Consejo, y es l quien convoca a reuniones ordinarias -dos veces al ao- y extraordinarias -cuando lo considere necesario-, a solicitud de un tercio (1/3) de los miembros. De modo que si el Jefe de Estado no convoca, no funciona tal instancia. Tambin es el caso de la Gestora Pblica de la Seguridad Social de Largo Plazo que crea la nueva Ley de Pensiones Ley 065-, que se constituye en una Empresa Pblica Nacional Estratgica, que tiene como objeto la administracin y representacin de los Fondos del Sistema Integral de Pensiones, gestin de prestaciones, beneficios y otros pagos del Sistema Integral de Pensiones. El Directorio esta conformado por un Presidente y cuatro Directores, que son designados por el Presidente del Estado Plurinacional a partir de ternas aprobadas por dos tercios de votos de los miembros presentes en sesin de la Cmara de Diputados. El Presidente del Estado Plurinacional tambin designa al Director suplente. La Ley del Rgimen Electoral Ley 026-, le confiere a la Asamblea Legislativa Plurinacional la atribucin de convocar a los referendos de alcance nacional, pero tambin le reconoce la misma atribucin al Presidente del Estado, quien mediante Decreto Supremo puede convocar a referndum de alcance nacional, lo que otra vez, pone a la cabeza del Ejecutivo por encima del grupo colegiado de representantes del pueblo. Otro elemento que llama la atencin es el hecho de que en plena construccin del Estado con autonomas, la Ley Transitoria para el Funcionamiento de las Entidades Territoriales Autnomas Ley 017-, seala que es el Presidente del Estado Plurinacional quien toma el juramento de posesin a los Gobernadores electos por el voto popular, cuando debera ser el Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental quien realice tal tarea, como es el Presidente nato de la Asamblea Legislativa Plurinacional quin toma juramento al Presidente del Estado. Ni siquiera en la vieja Repblica era el Jefe de Estado quien tomaba juramento a los Prefectos de Departamento, y precisamente en pleno proceso autonmico es el nivel central del Estado quien cobra protagonismo en un da que debi ser de los departamentos. En la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional Ley 027-, es nuevamente el Presidente del Estado el que posesiona a los Magistrados titulares y suplentes- que son seleccionados primero por la Asamblea Legislativa Plurinacional, y luego por el voto popular.

6 Conclusiones
Las designaciones y las posesiones, son una forma de determinar quin es el mandante y quin el mandatario, quin es el principal en una relacin. Cada vez que el Presidente del Estado designa autoridades fuera del rgano Ejecutivo, y especialmente en las unidades territoriales sub nacionales, es un retroceso en la construccin de un Estado descentralizado y con autonomas, pero adems dificulta la consolidacin de un sistema poltico ms democrtico, ya que ms all del texto constitucional, deja de lado uno de los fundamentos del rgimen democrtico: el equilibrio de poderes.

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El an inexistente Estado comunitario es exactamente opuesto a la idea de centralizacin del poder en una figura gubernativa en su bsqueda por la igualdad y la libertad. Quedan los sistemas autocrticos, en ellos si cabe la centralizacin del poder en la figura presidencial o en el partido, pero se supone que ese no es el diseo por el que los bolivianos votaron el 2009, o al menos, este diseo no est presente en la Constitucin vigente. Gradualmente, el rgano Ejecutivo cobra preeminencia sobre los otros poderes del Estado, subordinndolos aunque fuese de modo coyuntural, peor an con la presencia de un vocal presidencial en los tribunales electorales, ya que la independencia de la instancia que administra los procesos electorales es vital para la legitimacin de las autoridades y para garantizar la credibilidad y la confianza de los ciudadanos en los resultados electorales. Las reformas traen cambios, pero no necesariamente stos cambios llevan a construir un mejor Estado, con un mejor gobierno, ni se produce una verdadera reconstruccin del viejo sistema poltico.

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