ORAMENTO PBLICO: INSTRUMENTO DE POLTICAS FISCAL E ECONMICA Autoria: Haroldo Clemente Giacometti, Andr Bezerra Cavalcante e Vnia Nelize

Ventura RESUMO Este trabalho pretende discutir os aspectos metodolgicos, tcnicos, sociolgicos e polticos vinculados ao processo oramentrio utilizando-se de uma anlise multidisciplinar (teorias econmicas, administrativas, jurdicas e polticas). O estudo do tema importante por dois aspectos principais: a) a sua complexidade econmico-jurdica; e b) a necessidade do seu estreitamento e aproximao com a sociedade civil. Assim, este trabalho tem como objetivos principais: a) apresentar o Oramento Pblico como um instrumento de poltica alocativa de recursos pblicos; e b) discutir a necessidade da participao da sociedade civil brasileira na confeco do Oramento Pblico. O oramento pblico pode ser visto como um dos principais instrumentos para o planejamento e controle dos recursos pblicos disponveis. A utilizao eficiente desse instrumento poderia garantir que os programas desenvolvidos pelo governo atendessem ao interesse da populao, elevando sua condio material e cultural. Apesar do governo federal ter como meta o equilbrio das contas pblicas, o quadro atual de desequilbrio, ou seja, h uma situao de dficit oramentrio, pois as despesas so superiores arrecadao. INTRODUO Alm de apresentar os aspectos metodolgicos e tcnicos do Oramento Pblico, este trabalho pretende discutir tambm os aspectos sociolgicos e polticos vinculados ao processo oramentrio. Para isso, ser necessrio integrar as teorias da administrao oramentria pblica com as de outras disciplinas como a Economia, a Administrao, o Direito e a Sociologia - no que se refere Cincia Poltica. Assim, o enfoque deste trabalho procurar ser multidisciplinar e ser orientado em apresentar e discutir as finalidades e os processos dos vrios tipos de oramentos utilizados no Setor Pblico e seus procedimentos. Por outro lado, supondo que o interesse pblico est representado no governo, justo que as atividades governamentais necessitam ser demonstradas sociedade. O grau de prestao de contas e de transparncia das decises governamentais, ou seja, a accountability, depende da capacidade dos cidados de participar, acompanhar e mesmo controlar a atividade governamental. Nesse sentido, diversas organizaes governamentais e no-governamentais tentam aumentar sua participao poltica, adquirindo poder necessrio que interfira no processo oramentrio. Portanto, elas procuram obter certo nvel de poder sobre o ambiente oramentrio. Alm de controles que devem ser impostos s organizaes governamentais como mtodos, estratgias, programas, funes, objetivos e transparncia de suas atividades e desempenho, considera-se a participao da sociedade como um dos principais tpicos para assegurar com que os bens pblicos sejam produzidos e entregues sociedade com a qualidade desejada. Esta participao discutida aqui como sendo a varivel fundamental relacionada ao processo oramentrio. O aspecto sociolgico relevante neste estudo ser explicar o comportamento social e
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organizacional do processo oramentrio. J a produtividade, efetividade e metodologia das medidas oramentrias sero observadas por meio das disciplinas de Economia e Administrao. O arcabouo jurdico do processo oramentrio no nvel federal tambm ser apresentado. Desta forma, o tema do oramento pblico ser apresentado interrelacionado com outras disciplinas, conforme esquematizado abaixo: Erro! Vnculo no vlido.

OBJETIVOS Considera-se o estudo do tema Oramento Pblico importante por dois aspectos: a) a sua complexidade econmico-jurdica e b) a necessidade do seu estreitamento e aproximao com a sociedade civil. A complexidade econmico-jurdica do Oramento Pblico advm do fato dele ser uma lei de iniciativa do Poder Executivo, que estima a receita e fixa a despesa da administrao pblica. Essas receitas dos oramentos pblicos se originam de recursos extrados da sociedade. A sua magnitude determina qual ser a quantidade possvel de bens e servios de Educao, Sade, Segurana e outros para atender a demanda da sociedade. A participao da sociedade civil na confeco do Oramento Pblico deve ocorrer no s atravs do conhecimento da lei, mas principalmente nas etapas de elaborao, execuo e controle do oramento. Isso pode colaborar com uma definio mais democrtica das prioridades oramentrias do Governo. Assim, este trabalho tem como objetivos principais: a) apresentar o Oramento Pblico como um instrumento de poltica alocativa de recursos pblicos e b) discutir a necessidade da participao da sociedade civil brasileira na confeco do Oramento Pblico. BENS PBLICOS E OS ASPECTOS ECONMICOS DO ORAMENTO Segundo Musgrave1, na economia capitalista o que vigora um sistema misto, onde h uma integrao entre as foras do setor pblico e do setor privado. Nessa situao o que predomina, em termos do Setor Pblico, o setor oramentrio da poltica governamental. O Setor Pblico necessrio para guiar, corrigir e suplementar os mecanismos do sistema de mercado, pois este no tem condies de desempenhar sozinho todas as funes econmicas. Os bens pblicos distinguem-se dos bens privados por no poderem ser fornecidos por meio de um sistema de mercado em transaes entre consumidores individuais e fornecedores. So dois os elementos que distinguem os bens pblicos dos bens privados: a) a sua caracterstica de no exausto ou no rivalidade, ou seja, o consumo dos bens pblicos por um indivduo no diminui o montante de bens disponveis para os outros consumirem e b) a no excluso, ou seja, no h como excluir os no pagantes, impedindo-os de utilizarem o bem. Isto significa que o fornecedor no ter meios para estabelecer um preo, uma vez que os no pagantes podero usufruir o bem de qualquer forma. Alguns bens possuem uma das caractersticas dos bens pblicos, mas no ambas, ocupando uma posio intermediria entre os bens pblicos e privados. Nem sempre o fornecimento de bens pblicos implica em sua produo pelo Estado, podendo

tambm ser efetuada pelo setor privado. Essa produo, porm, financiada pelo Oramento Pblico. Para obter um resultado mais satisfatrio na aplicao dos recursos pblicos que custeiam os programas e atividades governamentais so utilizadas um conjunto de tcnicas destinadas a proporcionar maior eficincia previso e classificao dos dispndios pblicos e sua distribuio por perodos determinados. Da vem a evoluo da tcnica e metodologia oramentria pblica. Essa evoluo acompanhou o desenvolvimento dos demais mecanismos utilizados pelo Estado em suas atividades financeiras. Desta forma, j a partir da Grande Depresso de 1929, o Oramento Pblico ganha significativa condio de instrumento de poltica e programao econmica, conforme observa-se na passagem abaixo: A partir de John Maynard Keynes (1883-1946) e do papel desempenhado por suas teorias no combate aos efeitos da Grande Depresso de 1929, observa-se uma generalizada aceitao da aplicabilidade, s finanas pblicas, do moderno instrumental analtico utilizado na cincia econmica, atribuindo-se ao Governo funes de importncia decisiva.2 Percebe-se, portanto, uma evoluo da metodologia oramentria em funo da importante participao do Estado na economia, modernamente, o oramento considerado como uma tcnica vinculada ao planejamento econmico e social e poderia ser assim definido: so as contas nacionais e o planejamento que oferecem os fins e os objetivos para os quais se requerem os fundos pblicos; os custos das atividades propostas para alcanar esses fins e os dados quantitativos que medem as realizaes; e as tarefas executadas dentro de cada uma dessas atividades.3 ORAMENTO PBLICO O Oramento Pblico traduo monetria das decises polticas, ou seja, uma programao do volume de receitas e da fixao da despesa da administrao pblica durante um perodo de vigncia determinado. Apesar dessa conceituao simples, o Oramento Pblico considerado um tema especfico e est aparentemente distante do conhecimento, do controle e da participao da populao, pois o Oramento Pblico caracteriza-se pela multiplicidade dos aspectos jurdico, poltico, administrativo, econmico, financeiro e contbil, em constante evoluo tcnica.4 Com isso, pode-se afirmar que no Oramento Pblico que se traduzem as medidas governamentais de carter poltico-econmico tomadas pelo Estado. Essas medidas so representadas pela interveno estatal na economia, o governo intervm nos mercados diretamente - comprando, vendendo, tributando ou subsidiando, ou indiretamente regulamentando ou fornecendo algum tipo de infra-estrutura.5 Deve-se salientar que foras no to evidentes em organogramas administrativos efetivamente participam e, em alguns casos, at controlam as aes do processo oramentrio. So foras por vezes mais importantes do que fatores tcnicos e lgicos gerenciais. Para exemplificar, apresenta-se a reportagem da Revista Veja que demonstra essas aes: Seria ingenuidade acreditar que o baile de presses no se repita em torno do Plano Plurianual. Primeiro, porque ele depende de aprovao do Congresso - o que se espera que acontea at o final do ano. Segundo, porque os lobbies no vo
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deixar de se articular para defender seu quinho. A deciso sobre o que ser prioritrio - uma estrada em Minas Gerais ou na Bahia - tambm poder ser tomada conforme as necessidades de aliana poltica de Fernando Henrique.6 Portanto, a administrao pblica deve ser observada como o ponto central de um campo de presso de interesse na elaborao de uma poltica oramentria. TIPOS DE ORAMENTO Diversos tipos de oramentos foram elaborados e implementados em pases com realidades bastante diferentes. Cada um deles sofreu uma srie de mudanas e adaptaes ao longo do tempo, de acordo com as necessidades de cada pas. Descreve-se como alguns dos principais tipos de oramento: 1. Oramento de Itens por Linha A conceituao deste tipo de oramento pode ser explicada como sendo uma relao de itens especficos, como por exemplo a especificao de compras ou gastos. Este tipo de oramento o mais rudimentar e no proporciona a viso da relao entre itens e nem entre estes e o Planejamento Global do Governo. Este processo oramentrio originou uma forma mais sofisticada denominada de Oramento Incremental analisada adiante, no que se refere ao formato. As demais caractersticas deste tipo de oramento so basicamente as mesmas analisadas no Oramento Incremental. 2. Oramento Incremental Baseando-se nos gastos do ano corrente, o oramento prope um aumento percentual para o ano seguinte, detendo-se no aumento ou diminuio dos gastos ocorrido com um nmero de itens do oramento, tais como despesas de pessoal, material, entre outros. Este mtodo entende o oramento como um processo de negociao poltica. Um de seus principais problemas que, apesar de facilitar a implementao, gera custos maiores para que se chegue deciso. um dos modelos mais utilizados atualmente. Em uma descrio mais detalhada apresentam-se suas principais caractersticas: o Oramento Incremental no compreensivo, no sentido de englobar despesas e objetivos das principais atividades do governo; as atividades do governo e de seus rgos no so revisadas anualmente no sentido de se reconsiderar os valores de programas existentes comparados a todas as possveis alternativas de execuo dos mesmos, uma vez que no so elencados para fins oramentrios; baseado no oramento do ltimo ano com foco fundamentalmente em aumentos e diminuies de valores em relao aos respectivos itens de despesa governamental. Esta atuao voltada para um reduzido nmero de itens; envolve muita negociao poltica em torno de aumentos e diminuies de valores dos itens que esto sendo analisados; portanto um oramento por item na medida o processo oramentrio analisa despesas de pessoal, material e no objetivos de programas. O incrementalismo envolve ento, consequentemente: um conflito de interesses e uma divergncia quanto a
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informaes resultando em acomodao de interesses de faces ou partidos diversos atravs do processo de barganha. Presume-se que realmente o processo de decises comea por tpicos levantados por relevantes grupos de interesses na sociedade que requerem ou demandam mudanas quanto a situao atual. O processo de deciso no alguma forma consciente de pura racionalidade, mas em vez disso um processo de ajuste incremental de prticas existentes.7 Conclui-se assim que o processo oramentrio est muito relacionado a aspectos polticos com grande complexidade para seu entendimento o qual deve ser aprofundado com a utilizao dos subsdios da cincia poltica. Ainda em defesa do incrementalismo, Charles Lindblom8 um dos principais defensores do indica que o processo fragmentado e incremental possibilita decises racionais tanto quanto as resultantes de um processo centralizado e compreensivo. O exemplo seria a existncia do mercado. Lindblom defende que os participantes de um processo decisrio tem vrias possibilidades de entendimento entre si, atravs de barganha, negociao, discusso e outros tipos de ajustamentos mtuos, produzindo decises coordenadas mais racionais das que derivam de um processo centralizado de decises. 3. Oramento por Funes Agrupa atividades por grandes objetivos muito amplos ou funes de Governo, como por exemplo Sade, Educao e Defesa. O sentido principal divulgar sociedade as realizaes do governo em relao a seus grandes objetivos bem como seus custos. Com este enfoque o governo estabelece um elo de ligao com a sociedade, proporcionando uma viso global de suas grandes atividades, denominadas funes e seus respectivos custos, sem uma viso mais detalhada por programas mas tambm no to dispersa quanto Itens por linha de compras ou gastos. No Brasil, as funes como Sade, Educao, Transportes so utilizadas desdobrando-se em programas e subprogramas. 4. Oramento por Programas e Desempenho organizado de forma a relacionar os objetivos especficos de cada rgo (secretaria, agncia governamentais etc.) com os gastos para atingi-los, associando os itens por linha com atividades ou programas. Quando comparado com o tipo de oramento por linha, mais flexvel e proporciona uma viso de eficincia com que os recursos so utilizados para produo de bens pblicos, demonstrando relativa preocupao com as aes que o governo realiza. O foco do processo oramentrio no Oramento de Programa e Desempenho relacionado aos resultados a serem obtidos e trabalhos a serem realizados em vez de unidades organizacionais e objetivos de despesa ou itens especficos, onde os programas so fragmentados quanto a seus custos os quais aparecem em vrios itens de despesa e vrias unidades organizacionais dificultando a identificao de programas e determinao de seus respectivos custos. O Oramento por Programas e Desempenho entretanto criticado no sentido de que consome muito tempo uma vez que tem que ser aplicado a todos os nveis de organizao e de governo quanto a identificao de todos os programas e respectivos custos e, com subdiviso ainda maior de programas em subprogramas, atividades e centros de custo.

Outra dificuldade ocorre quanto s unidades de mensurao ou indicadores de desempenho, que em alguns casos podem ser fceis de se determinar, como: metragem de construo de estradas, pacientes atendidos e outras. Alm disso, dificuldades de mensurao ocorrem quanto apurao de atividades mais complexas, como por exemplo o caso da Educao. 5. Oramento por Planejamento e Programao Originado do Sistema de Planejamento, Programao e Oramento (PPBS) pode ser visto como uma evoluo do Oramento por Desempenho e detm-se na sistematizao do processo de elaborao do oramento. Este tipo de oramento permite que se faam previses e questionamentos sobre custos e benefcios imediatos das aes propostas. Sua implementao, porm cara e consome longo tempo para operacionalizao. Entre suas principais caractersticas destacam-se: a) compreensividade, ou seja, engloba custos e objetivos de programas; b) envolve o processo de seleo da melhor alternativa para consecuo dos objetivos; c) adota a tcnica de anlise e avaliao de custos e benefcios derivada da Economia; d) a anlise por objetivos e programas de atividades do Governo; e) um sistema de cima para baixo na hierarquia das organizaes governamentais e f) baseiase na racionalidade econmica quanto a tomada de decises. O Oramento por Planejamento e Programao surgiu basicamente do desenvolvimento das seguintes reas: a) pesquisa operacional; b) anlise econmica; c) teoria sistmica e d) computao e anlise de sistemas. Envolve as atividades de Planejamento e Programao, sendo que Planejamento desenvolve alternativas viveis e a Programao determina os recursos humanos, materiais e outros ativos para realizao dos programas. A abordagem do Oramento por Planejamento e Programao compreende ainda a tomada de decises, evidenciando custos e conseqncias das alternativas encorajando o uso de informaes sistematicamente. O Oramento por Planejamento e Programao exige que a identificao e exame de metas e objetivos em cada rea de atuao governamental. Assim, o Oramento por Planejamento e Programao procura encorajar a anlise dos objetivos dos programas, de maneira a expandir mas no homogeneizar a perspectiva com que cada administrado pblico visualiza seus programas, alargando a faixa de alternativas consideradas poltica e o arcabouo dos programas.9 Alm disso, o Oramento por Planejamento e Programao procura analisar as metas detalhadas de cada programa. Como exemplo, se um programa de treinamento profissional desenvolvido, a anlise dever abranger no s o nmero de estudantes treinados mas aqueles empregados com bons salrios, aps o treinamento. Outro objetivo fundamental se refere ao total de custos do programa no somente referente a um ano mas a vrios anos de durao dos programas. Estes custos no se referem somente ao Oramento de cada programa mas tambm aos custos associados. Na construo de uma estrada por exemplo, os custos associados desapropriao e realocao de residentes tambm devem ser considerados. Neste caso, objetivos de programas que excedem o prazo oramentrio de um ano devem tambm ser formulados e atrelados a planejamento e oramentos plurianuais. A anlise de alternativas acima mencionada tem como objetivo determinar quais os meios mais efetivos de se realizar os programas tendo em vista alcanar seus objetivos aos menores custos. Assim,

O Oramento por Planejamento e Programao procura substituir, ao menos em parte a prtica perniciosa do processo oramentrio incremental sob o qual o processo de alocao no envolve uma reviso da estrutura bsica dos programas, mas consiste primariamente em tomar decises sobre quanto cada programa existe deve se aumentado ou muito menos freqente, quanto deve ser diminudo10 A evoluo do Oramento por Planejamento e Programao compreende finalmente o estabelecimento de procedimentos analticos de forma sistemtica quanto a reviso oramentria, submetendo polticas e a um processo constante de anlise e integrando as decises resultantes no processo oramentrio. Em resumo, As finalidades do Oramento por Planejamento e Programao so: a especificao de objetivos, a avaliao dos outputs dos programas e suas relaes com os objetivos, a mensurao dos custos totais do sistema, a relao com o planejamento plurianual contendo os programas, a avaliao das alternativas do programas e a integrao das decises polticas e dos programas com o processo oramentrio.11 Entretanto, a abordagem do Oramento por Planejamento e Programao envolve alguns problemas como: a responsabilidade pela conduo e avaliao do programa pode conflitar com a organizao hierrquica tradicional uma vez que podem existir Programas cuja realizao subdividida entre vrias unidades da organizao; requer muita informao, trazendo dificuldades de sumarizao e anlise; apresenta dificuldade em se coadunar perfeitamente com o processo poltico, uma vez que utiliza conceitos econmicos como por exemplo a anlise de custo/benefcio, buscando eficincia de custos e maximizao de benefcios, enquanto que a essncia do processo de decises polticas alcanar acordo ou consenso entre indivduos e grupos sendo que seus valores podem divergir de forma substantiva. a anlise de custos e benefcios pode no ser apropriada par projetos muito grandes com externalidades que se espalham em grandes propores na sociedade. No entanto, para comparao de alternativas a anlise pode ser de maior utilidade em virtude da relao de custos e benefcios requerida, ao invs da deciso de se prosseguir ou se desistir de projetos. Assim, quando intangveis so importantes, a anlise de custo/benefcio pode fazer mais mal do que bem. Se a anlise est preocupada com tangveis, com benefcios mensurveis a anlise desvia a ateno para benefcios que no podem ser mensurveis... mais til em certos campos que outros. mais adaptada s funes de governo mais parecidas com atividades privadas: utilidades pblicas, tratamento de lixo, produo de energia e projetos de transportes onde a eficincia imprescindvel. Em recursos humanos considerada apenas um auxlio parcial quanto tomada de deciso. Avaliao quantitativa mais apropriada para
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alternativas intraprogramas do que interprogramas. O total de dispndio em cada campo uma deciso poltica.12 Portanto, a anlise custo/benefcio propicia uma crtica pondervel quando aplicada ao oramento programa. No entanto saliente-se que a tcnica no possui substituta e neste sentido utilizada em situaes apropriadas onde os programas so visualizados com clareza quanto a seus limites e onde se pode identificar com preciso os custos e benefcios associados aos programas. Em parte tais dificuldades aparecem devido a problemas de entendimento quanto s tcnicas utilizadas pelas cincias econmicas, como pondera Alice Rivlin: Os economistas devem devotar mais sria ateno no aumento do conhecimento bsico de economia do pblico, da mdia e da comunidade poltica... explicitando tambm o que realmente sabem sob o ponto de vista de suas convices ideolgicas13 6. Oramento com base na Administrao por Objetivos. uma abordagem orientada estritamente para resultados, com a finalidade de imprimir coordenao, eficcia e eficincia para implementao dos programas. As decises devem fluir de um processo contnuo de anlise de programas relacionados a objetivos e resultados. Portanto, foi uma abordagem no complicada orientada para resultados, que sem muitas dificuldades poderia ser relacionada ao processo oramentrio normal. Foi mais uma mudana em orientao do que em sistema.14 Este enfoque compreende basicamente: seleo de objetivos significativos por parte de administradores, em seus rgos; possibilidade de que esses objetivos sejam atingidos em prazo de um ano; determinao dos principais passos para se atingir os objetivos; e participao ativa e utilizao de todos os nveis da administrao em cada rgo para estabelecimento de sub-objetivos, em cada nvel da organizao. Este processo incorpora medio de produtividade e comparao dos resultados obtidos com os desejados, avaliao dos programas e indicadores . Esta abordagem surgiu da contribuio de Peter Drucker em sua teoria MBO - Management By Objectives - aqui com a traduo de Administrao por Objetivos e tem como uma das principais caractersticas a participao de nveis inferiores da organizao no estabelecimento de seus Objetivos, que vo se somando a partir da base da pirmide organizacional, portanto, de baixo para cima at que os objetivos mais elevados da organizao sejam definidos e implementados. A principal vantagem desta abordagem a participao dos nveis inferiores da organizao no estabelecimento de seus objetivos, e portanto comprometimento com a realizao dos mesmos. 7. Planejamento e Oramento Base Zero Desenvolvido para a empresa americana Texas Instruments Inc., foi adotado pela primeira vez na administrao pblica em 1973, pelo governo da Georgia e foi posteriormente adotado pelo governo federal americano, vrios estado, municpios e empresas no mundo. Seu criador foi Peter A Pyhrr em 1968, inicialmente para as divises de assessoria e pesquisa da Texas Instruments. Com o objetivo inicial de reduo de gastos. O processo foi descrito em 1970 em
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respectivos

artigo pelo autor na Harvard Business Review e posteriormente em livro.15 Baseia-se na competio anual por recursos entre os programas existentes e as novas propostas. Este modelo prope quatro passos bsicos: a) identificar as unidades de deciso ou projetos; b) anlise dessas unidades/projetos, criando um conjunto de decises; c)avaliao e classificao dos projetos de acordo com sua prioridade oramentria e d) elaborao do oramento global. um modelo complexo e de difcil implantao. Em uma anlise mais detalhada so apresentadas abaixo as caractersticas deste processo oramentrio, com o objetivo inicial de indicar as principais diferenas entre o oramento tradicional, especialmente o incremental e o programa em relao ao base-zero: Tradicional *Base Inicial *Custos e Benefcios de novas atividades *No examina novos meios *Deciso de aceitar ou rejeitar OBZ *Sem Base Inicial *Custos e Benefcios para todas atividades *Comea com objetivos e atividades *Examina novas alternativas *Resulta em escolha de vrios nveis de custos

O processo do Oramento Base Zero requer que cada administrador justifique seu oramento proposto em detalhe, justificando toda e qualquer quantia a ser realizada. Este procedimento requer que todas as atividades e operaes sejam identificadas e classificadas em ordem de importncia atravs de uma anlise sistemtica. Este processo oramentrio criou ainda alguns termos associados aos objetivos do enfoque tambm considerados conceitos-chave abaixo indicados e definidos: unidade de deciso: atividade simples que pode ser analisada a vrios nveis de esforos ou recursos financeiros e humanos e outros, tendo como base por exemplo o organograma administrativo. conjunto de possveis Deciso: um nvel de esforo para que se possa atingir os objetivos de uma unidade de deciso. Podero ocorrer vrios nveis de esforos e consequentemente vrios tipos de pacotes de deciso, seus objetivos e custos priorizao: processo de designar prioridades, importncia, s alternativas propostas, originando um elenco de possveis decises, com base em custos e benefcios. Alm das variveis acima, dois ou mais conjuntos de decises podem ser preparados para cada atividade. Podem ser: o nvel mnimo de recursos aplicados na atividade refere-se aos recursos absolutamente necessrios para executar os servios mnimos da atividade. Em geral representa despesas abaixo dos nveis atuais Informaes necessrias: Objetivos atuais e de longo prazo, servios a serem realizados, meios alternativos de execuo, medidas de eficincia e eficcia e comparao dos recursos solicitados aos do oramento do ltimo perodo o nvel atual de recursos refere-se aos aplicados atualmente recursos adicionais ao mnimo necessrio execuo dos objetivos normalmente realizados. Pode requerer um aumento de recursos devido inflao e aumento da carga de trabalho. Informaes necessrias: objetivos de curto e longo prazo, servios adicionais ao nvel mnimo, mudanas de carga de trabalho, medidas de eficincia e eficcia, recursos requeridos e comparao com ltimo perodo; e o nvel de expanso de recursos deve ser referente aos servios novos ou melhoria dos existentes. Requer recursos adicionais Informaes necessrias: Objetivos de curto e
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longo prazo, servios novos e melhorias em atuais, medidas de eficincia e eficcia, recursos requeridos e oramento do ltimo perodo. Embora o Oramento Base-Zero tenha como caractersticas importantes a de participao e formalizao quanto a priorizao de atividades organizacionais, esta abordagem foi muito utilizada com o objetivo de reduo de custos. Entretanto, a dificuldade nos rgos pblicos quanto este tipo de oramento se referem a pouca flexibilidade quanto reduo de custos uma vez que em grande parte estes so interligados s legislaes mandatrias existentes, envolvendo muitas de suas atividades. ANLISE CRTICA DOS PROCESSOS ORAMENTRIOS Segundo Andrade16, sistemas como o Oramento-Programa (PPBS) e o Oramento BaseZero, so formas de oramento que se integravam a um movimento de difuso do planejamento, iniciado no ps-guerra, e procuravam levar os decisores pblicos a uma escolha racional, que maximizasse o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos pblicos a programas e projetos de maior rentabilidade social. Entretanto, mesmo nos Estados Unidos, estas experincias frustraram-se pois colidia com o estilo de deciso peculiar ao processo poltico, baseado no oramento tradicional, que propiciava a possibilidade de barganhas laterais entre os diferentes decisores, que trocavam entre si o apoio ao gasto de uma agncia que no lhes interessava pelo de outra que vinha ao encontro de sua base poltica. O autor argumenta ainda que o fato desses modelos basearem-se na proposio de objetivos claros e separarem meios de fins tambm frustrou sua implementao j que, o PPBS no levava em conta que a separao de meios e fins artificial e que cada um dos programas mencionados no constitui alternativa para a realizao de um mesmo objetivo (...). Se esses programas buscam a realizao de objetivos distintos, o esforo de analis-los um a um, confrontando custos e benefcios, fica prejudicado pela impossibilidade de comparao, caso em que a escolha passa a ser fundamentalmente um problema de natureza poltica17. O modelo incremental de oramento, proposto como substituto aos dois anteriores, baseia-se na indissociabilidade entre meios e fins e v o processo do oramento como eminentemente poltico que detm-se nos itens controversos propostos pelo oramento, ou seja, a base de deciso a negociao poltica. Para Andrade18, no caso dos pases em desenvolvimento, a instabilidade do sistema poltico, o baixo grau de institucionalizao das relaes entre Executivo e Legislativo, e as limitaes decorrentes do atraso e subdesenvolvimento, alm da inflao elevada e crnica, condicionam diretamente o processo o processo oramentrio. No Brasil, durante a dcada de 60 e 70 predominou o uso do Oramento-Programa (PPBS), havendo em seguida algumas tentativas de utilizao do Oramento Base-Zero, predominando em seguida a utilizao do Mtodo Incremental. Assim sendo, cada rgo da administrao pblica prev as despesas do prximo exerccio, acrescentando uma quantia ao montante aprovado no ano anterior, sem que esta, porm, seja to alta que comprometa a credibilidade da prpria poltica oramentria do governo federal. A partir disso, h um servio centralizado e especializado que prev o montante total das receitas oramentrias e o limite das despesas totais. Com isso, possvel ratear os recursos

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oramentrios entre as diversas atividades do Estado. ORAMENTO COM MAIOR PARTICIPAO SOCIAL Procurando aumentar a participao dos cidados no processo de confeco do oramento publico, algumas prefeituras instituram o oramento participativo, cujo objetivo efetivamente obter a participao direta da comunidade ao planejar, propor e fiscalizar sobre a receita e despesa do oramento. Por meio da participao na confeco do oramento, o cidado assume o papel de planejador e no fica restrito ao antigo papel de objeto das aes do governo. Nessa situao h uma maior possibilidade de fiscalizao dos gastos efetuados, dificultando a possibilidade de corrupo. O oramento pblico pode ser visto, ento, como um dos principais instrumentos para o planejamento e controle dos recursos pblicos disponveis. A utilizao eficiente desse instrumento poderia garantir que os programas desenvolvidos pelo governo atendessem ao interesse da populao, elevando sua condio material e cultural. H ainda a destacar que se a maior participao da populao pode levar a um aumento do custo da tomada de deciso, a contrapartida o fato da implementao dos programas assim planejados terem uma grande reduo de seu custo de implementao, o que pode tornar mais eficiente todo o processo. ASPECTOS JURDICOS DO ORAMENTO PBLICO O processo oramentrio regido por normas legais e por instrumentos oramentrios definidos primeiramente no nvel de lei constitucional. No Brasil, o ciclo oramentrio federal teve alteraes aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, encontrando fundamento constitucional nos arts. 165 a 169.19. Dentre os instrumentos constitucionais criados em 1988, destacam-se: a) Plano Plurianual (PPA); b) Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e c) Lei Oramentria Anual (LOA). Pode-se observar que cada um desses instrumentos legais possuem objetivos especficos, ou seja, o Plano Plurianual (PPA) delinear um cenrio macroeconmico nacional e estabelecer, de forma regionalizada, um planejamento de mdio prazo com as despesas de capital dos programas de investimentos, com os quais devero estar em consonncia todos os outros planos nacionais e regionais. J a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) orienta o processo oramentrio e fixa uma poltica de gastos do governo, compreendendo portanto as metas e prioridades da administrao pblica federal no exerccio financeiro subseqente. E, finalmente, a Lei Oramentria Anual (LOA) prev as receitas e determina as alocaes anuais especficas de recursos. importante salientar que esses desembolsos governamentais acham-se submetidos a um regime de autorizao e controles, que procuram coibir a malversao no emprego do dinheiro pblico e, por conseguinte, evitar a imposio de gravames exorbitantes sobre a populao, de cuja renda so extrados esses recursos. SITUAO DAS FINANAS PBLICAS NO NVEL FEDERAL Apesar do governo federal ter como meta o equilbrio das contas pblicas, o quadro atual de desequilbrio, ou seja, h uma situao de dficit oramentrio, pois as despesas so superiores arrecadao.
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O governo federal vem fazendo esforos para conter as suas despesas correntes, atravs de poltica de conteno dos: salrios do funcionalismo pblico e do custo operacional dos rgos pblicos. No entanto, as despesas financeiras, ou seja, os juros da dvida do setor pblico, so elevados e diluem os esforos de conteno do governo, portanto, os dispndios com juros ainda so os maiores condicionantes do aumento da dvida.20. Essa situao das finanas pblicas federais pode ser observada como um ciclo, pois o governo toma dinheiro no mercado para financiar seus dficits e aumenta a dvida interna, na qual incidiro novamente os juros altos. Essa situao confirmada por meio de clculos de tcnicos do departamento econmico de um grande banco brasileiro, a dvida lquida do setor pblico, no perodo de junho/94 a novembro/99, aumentou trs vezes e meia quase exclusivamente por causa do dispndio com juros.21. Com essa dinmica da dvida pblica no foi possvel estabelecer o equilbrio do oramento pblico, ou seja, a arrecadao de receitas no foi suficiente para satisfazer todos os pagamentos do governo, que precisou emitir ttulos pblicos para financiar seus dficits oramentrios. O peso dos juros na variao da dvida pblica no perodo de junho de 1994 a novembro de 1999 pode ser observado no grfico a seguir:

Participao dos juros nominais na variao da dvida pblica - jun/94 a nov/99

372 370 368 R$ bilhes 366 364 362 360 358 Variao da dvida pblica Juros nominais 362,7

370,4

Fonte: Gazeta Mercantil. Grfico elaborado a partir de dados apresentados no jornal Gazeta Mercantil. Os valores dos juros nominais incluem o efeito da desvalorizao sobre a dvida interna indexada variao cambial, que correspondem a R$48,4 bilhes.

Isto nos permite concluir que os diversos tipos de oramento aplicados, bem como o adotado no Brasil, ainda no atendem s necessidades da sociedade, no equacionando o desafio de balanceamento entre atividades pblicas governamentais e o financiamento dessas atividades. Finalmente, pode-se constatar22 a existncia de uma tnue relao existente entre planejamento e oramento pblico, necessidade de maior transparncia, participao, controle e acompanhamento pela sociedade, reduzido mbito do oramento no tratamento das despesas
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de carter social necessrias, falta de maiores esclarecimentos quanto s decises sobre subsdios e incentivos fiscais, deficincia quanto a parmetros e indicadores fsicos para melhor avaliao dos programas do governo e ausncia de sistema de anlise econmica para fundamentar as premissas consideradas no processo oramentrio. Isto nos leva a concluso de que os vrios tipos e as diversas caractersticas e procedimentos oramentrios ainda no so suficientes, como abordagens tcnicas para atendimento dos anseios da sociedade, embora tenham apresentado constantes inovaes para aperfeioamento dos processos oramentrios. BIBLIOGRAFIA A culpada era a taxa de juros. So Paulo, Gazeta Mercantil, 07/02/00, p.A-3. CCF vai autorizar novo aumento de gastos. So Paulo, Dirio do Comrcio e Indstria, 23/11/99, p.4. ANDRADE, Lus Aureliano Gama de. Oramento e Poltica: Consideraes Sobre o Quadro Brasileiro Atual. In: Anlise & Conjuntura, Belo Horizonte, jan/abr. 1986. AXELROD, Donald. Budgeting for Modern Government. St. Martins Press, Inc. 1995. COPE, Orin K. O Ciclo Oramentrio. IN: JAMESOM, Samuel H. Oramento e Administrao Financeira. Rio de Janeiro, FGV, 1963. DA SILVA, Jos Afonso. Curso de direito Constitucional Positivo. So Paulo, Malheiros Editores, 1999. Enciclopdia Mirador Internacional, Oramento, Encyclopaedia Britannica do Brasil. Publicaes Ltda, So Paulo, 1977. GIACOMETTI, Haroldo Clemente. Public Enterprises: A Conceptual Approach using the Dimensons of Leadership, Power and Context. Dissertation, 1977. GUARDIA, Eduardo R. O Processo Oramentrio do Governo Federal: consideraes sobre o novo arcabouo institucional e a experincia recente- in Meyer Arno, Finanas Pblicas, IPEA/FUNDAP. 1997. LEE, Jr. Robert e JOHNSON, Ronald. Public Budgeting Systems. Aspen Publishers Inc., 1994. LINDBLOM, Charles. The Inteligence of Democracy. The Free Press, 1965 LONGO, Carlos Alberto e TROSTER, Roberto Luiz. Economia do Setor Pblico. So Paulo, Editora Atlas, 1993. MARINO, Joo Jr. Oramento Pblico, a Estrutura dos Gastos Pblicos do Estado de So Paulo e suas modificaes estruturais no perodo 1979 a 1990. Dissertao de mestrado apresentada ao curso de Administrao Pblica e Governo da FGV/EAESP, 1994. MUSGRAVE, Richard e MUSGRAVE, Peggy. Finanas Pblicas: teoria e prtica. So Paulo, EDUSP, 1980. PYHRR, Peter. Oramento Base Zero, Editora Intercincia USP, 1973. RIZZOTTI, Jos Roberto. Oramentos Pblicos Municipais. Comparativo das execues oramentrias das Cidades de Porto Alegre-RS e Curitiba-PR (1989-1996). Dissertao

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de mestrado apresentada ao curso de Administrao Pblica e Governo da FGV/EAESP, 1999. SANDRONI, Paulo. Novo Dicionrio de Economia. So Paulo, Editora Best Seller, 1994. SCHULTZE, Charles E. The Politics and Economics of Public Spending. Washington DC. The Brookings Institution, 1968. NOTAS
MUSGRAVE, Richard e MUSGRAVE, Peggy. Finanas Pblicas: teoria e prtica, So Paulo, EDUSP. 1980. Enciclopdia Mirador Internacional, Oramento, Encyclopaedia Britannica do Brasil. Publicaes Ltda, So Paulo, 1977, p.8278. 3 SANDRONI, Paulo. Novo Dicionrio de Economia. So Paulo, Ed. Best Seller, 1994, p.246. 4 RIZZOTTI, Jos Roberto. Oramentos Pblicos Municipais. Comparativo das execues oramentrias das Cidades de Porto Alegre-RS e Curutiba-PR (1989-1996). EAESP/FGV, 1999. Dissertao de mestrado apresentada ao curso de Administrao Pblica e Governo da FGV/EAESP. 5 LONGO, Carlos Alberto e TROSTER, Roberto Luiz. Economia do Setor Pblico. So Paulo, Ed. Atlas, 1993, p. 12. 6 Se o que falta gerente .... In: Revista Veja, 27/10/99, pp. 44-47. 7 LEE, Jr. Robert e JOHNSON, Ronald W. Public Budgeting Systems- Aspen Publishers Inc.,1994- p. 17 8 LINDBLOM, Charles. The Inteligence of Democracy. The Free Press, 1965 9 SCHULTZE, Charles E. , The Politics and Economics of Public Spending, The Brookings Institution, Washington DC, 1968, p. 20. 10 Op. Cit., p. 23 11 Op. Cit., p. 24 12 MEREWITZ, L. e SOSNICK, S.H. The Budgets New Clothes-Rand. McNally College Publishing Company, 1971 p. 279 e 280 13 RIVLIN Alice M. Economics and the Political Process, in: BAKER, S. e ELLIOTT, Catherine Public Sector Economics. D.C. Heat and Company, 1990 p. 386 14 BAKER, S. e ELLIOTT, Catherine. Public Sector Economics. Heat and Company, 1990 15 PYHRR, Peter A . Oramento Base Zero. Ed. Intercincia. USP.1973 16 ANDRADE, Lus Aureliano Gama de. Oramento e poltica: consideraes sobre o quadro brasileiro atual. In: Anl. & Conj., Belo Horizonte, jan/abr. 1986. 17 Op. Cit. 18 Op. Cit. 19 DA SILVA, Jos Afonso. Curso de direito Constitucional Positivo. So Paulo, Malheiros Ed., 1999, p.709. 20 A culpada era a taxa de juros. So Paulo, Gazeta Mercantil, 07/02/00, p.A-3. 21 Op. Cit. 22 GUARDIA, Eduardo R. O Processo Oramentrio do Governo Federal: consideraes sobre o novo arcabouo institucional e a experincia recente. In Meyer Arno, Finanas Pblicas, IPEA/FUNDAP. 1997 p. 273 e 274.
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