Estrategia para reducir la pobreza

Washington, D.C.

Marzo de 1997 N SOC-103

Este documento ha sido preparado por Samuel Morley (SDS/SOC), con el apoyo de un grupo de trabajo del Banco sobre la reduccin de la pobreza, compuesto por Neville Beharie (RE3), William Robinson (DPP/ SPL), Marguerite Berger (SDS/WID), Ruthanne Deutsch (SDS/SOC), Gustavo Mrquez (SDS/SOC), Patricia Meduna (DPP/SPL), William Savedoff (OCE), Carlos Valencia (DPP) y Carola lvarez (consultora, SDS/SOC).

Indice
Introduccin 1

El crecimiento econmico es un factor necesario, pero insuficiente para reducir la pobreza 3

La formacin de capital humano 9

Otras medidas para mejorar el bienestar de los pobres 13

Otros aspectos 16

La estrategia del Banco 18

Introduccin

La distribucin del ingreso en Amrica Latina ha sido siempre muy desigual, lo que implica que sus niveles de pobreza han superado holgadamente lo que podra esperarse en funcin de su ingreso per cpita. La crisis de la deuda de los aos ochenta agrav esta situacin. Durante esa dcada, el ingreso cay, se acentu la desigualdad y el nmero de personas que viven en condiciones de pobreza aument por lo menos en 40 millones, o un 22%. La poblacin en condiciones de pobreza que viva en zonas urbanas y en ciertos pases, como Brasil, Per y varios de los pases ms pequeos de Centroamrica y el Caribe cuyas economas dependen de los recursos naturales, fueron los ms perjudicados por la cada de los niveles de vida. A esos pases le correspondi el 85% del total del aumento de la pobreza, aunque en ellos viviera menos de la mitad de la poblacin de la regin en 1980. En las zonas urbanas el nmero de pobres aument en casi 30 millones o sea el 70% del incremento total. La pobreza reflej las circunstancias macroeconmicas. Los pases que hicieron un ajuste inmediato y luego se recuperaron, como Costa Rica y Colombia, lograron reducir sus ndices de pobreza durante la dcada. En cambio, tuvieron graves aumentos de la pobreza las naciones que se hundieron en un ciclo destructivo de inflacin y recesin, como Brasil, Argentina, Per y Venezuela, o que no pudieron establecer una estrategia de crecimiento eficaz, como Bolivia, Guatemala, Honduras y la Repblica Dominicana. Actualmente, y como la mayora de los pases se halla en proceso de recuperacin despus de la crisis, la reduccin o el alivio de la pobreza se ha tornado una de las tareas ms apremiantes que tienen ante s la regin y el Banco. Este documento tiene por objeto esbozar los rasgos generales de una estrategia para reducir la pobreza. Consta de dos secciones principales: primero, una descripcin de la estrategia
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para los pases y, segundo, un anlisis de las acciones que debe emprender el Banco para asistir en su implantacin. Se debe aclarar que, dada la diversidad de las condiciones imperantes en la regin, no existe un conjunto nico de polticas que pueda aplicarse en todos los pases. Este documento esbozar un enfoque general del problema de la pobreza, pero los detalles concretos de la aplicacin de este criterio en sectores clave como el desarrollo rural, la microempresa, los pueblos indgenas, los fondos de inversin social y la situacin de la mujer, estarn consignados en los documentos de estrategia sectorial. En los documentos de pas y en las evaluaciones de pobreza se mostrar la forma de aplicarlo conforme a las necesidades y condiciones locales. Para analizar claramente el problema de la pobreza debe, primero, acordarse qu se entiende por pobreza. Segn la definicin bsica, es la falta de acceso o dominio de los requisitos bsicos para mantener un nivel de vida aceptable. Esto significa que una persona es pobre si no tiene suficiente comida o carece de acceso a una combinacin de servicios bsicos de educacin, atencin de salud, agua potable, sistemas de saneamiento adecuados y un lugar de residencia seguro. Generalmente los economistas usan el ingreso como medida representativa de la pobreza porque brinda los medios para asegurar la atencin debida a las dems necesidades bsicas. Por tal razn, la mayora de las estrategias para combatir la pobreza, incluida esta, dedican suma atencin a la generacin de ingresos como la principal solucin del problema. Desde el punto de vista del ingreso, la estrategia bsica de eliminacin de la pobreza consiste en

ayudar a los pobres a ganar lo necesario para salir de esa situacin. Para lograrlo, la economa debe aumentar el nmero de empleos disponibles y la productividad o el potencial de ingresos de los pobres que acceden a esos empleos. La mayora de esos empleos se suscitar en el sector privado y corresponde al gobierno elegir las polticas que inclinen al sector privado a crear empleos mejor remunerados para los pobres. El gobierno, empero, puede y debe hacer mucho ms. Adems de brindar una red de seguridad mnima para los menos afortunados, puede atender directamente muchas de las necesidades bsicas que definen un nivel de vida mnimo. Cuando el sector privado no est en condiciones de crear empleos suficientes para reducir el nivel de pobreza, medido por el ingreso, el

gobierno puede garantizar educacin bsica y acceso a servicios de salud para los pobres. Tambin puede construir sistemas de agua potable y alcantarillado y garantizar la seguridad pblica en los barrios pobres. En sntesis, el gobierno, mediante la provisin de bienes pblicos, puede mejorar directamente las condiciones de vida de los pobres y esto puede contribuir sensiblemente a reducir la tensin social que sobreviene cuando la economa de mercado no incrementa los ingresos de los pobres. Este documento examina las estrategias que ayudarn a los pobres a ganar lo necesario para salir de esa situacin. Todas estas estrategias han de operar mediante el aumento de las remuneraciones o de los ingresos que puedan percibir los trabajadores pobres y no calificados.

El crecimiento econmico es un factor necesario, pero insuficiente, para reducir la pobreza

Para lograr el objetivo de aumentar las oportunidades de percepcin de ingresos para los pobres es fundamental que exista un entorno propicio de crecimiento econmico. Hay pruebas abrumadoras de que el crecimiento econmico es una condicin necesaria para reducir la pobreza. El crecimiento casi siempre aumenta el empleo, el nmero de horas trabajadas y la paga lquida de la mano de obra no calificada. Como la mayora de los pobres carece de especializacin y gana su sustento mediante el trabajo, el crecimiento puede constituir una poderosa palanca econmica para reducir la pobreza. Si se admite que el crecimiento constituye una estrategia clave contra la pobreza, ha de concluirse que muchas polticas que no estn focalizadas especficamente en los pobres pueden ser componentes de importancia en una estrategia de esta ndole por el simple hecho de elevar la tasa de crecimiento. Las polticas que elevan la tasa de ahorro e inversin, aumentan las exportaciones o modernizan la base industrial no se consideran, en general, estrategias de lucha contra la pobreza porque no estn focalizadas en los pobres. Sin embargo, si elevan la tasa general de crecimiento econmico acentuando el uso intensivo de la mano de obra, pueden ser ms provechosas para los pobres que las intervenciones focalizadas. Recientemente se ha comprobado que los pases pueden esperar, por trmino medio, que la pobreza se reduzca entre 1% y 2% por cada 1% de aumento del ingreso per cpita. Esto significa que un pas con una tasa anual de crecimiento de 2% durante un decenio, podra reducir la pobreza en alrededor de un tercio. Se demuestra as la funcin cardinal que el crecimiento debe cumplir en cualquier estrategia fructfera de reduccin de la pobreza. Todo pas que pueda establecer una trayectoria de crecimiento sostenido habr aplicado el elemento ms importante de su estrategia de lucha contra la pobreza. Hay pruebas igualmente claras de que el estilo de crecimiento tambin es importante. En una economa abierta los responsables de formular las polticas deben procurar que la estrategia de crecimiento que adopten maximice los beneficios para los pobres, manteniendo al mismo tiempo el equilibrio interno y externo. La creacin de empleos es fundamental para reducir la pobreza. Si el crecimiento conlleva un uso intensivo de la mano de obra y crea empleos a un ritmo superior a la tasa de aumento de la fuerza de trabajo, no slo las nuevas oportunidades de empleo se mantendrn a la par de la incorporacin de nuevos trabajadores al mercado laboral, sino que probablemente aumentarn los ingresos reales de las familias de los trabajadores no calificados debido a la disponibilidad de empleos para trabajadores secundarios de la familia y a la reduccin del subempleo involuntario. Adems, en el largo plazo, probablemente aumentarn tambin los salarios reales de los trabajadores no calificados. Examinemos los casos contrastantes de dos pases de la regin. Entre principios de los aos sesenta y fines de los aos setenta, Costa Rica rebaj en dos tercios su nivel de pobreza al tiempo que aumentaba en 70% su ingreso per cpita. Durante el mismo perodo, Brasil registr un crecimiento dos veces ms rpido, pero su nivel de pobreza slo se redujo en 45%. El crecimiento del Brasil no fue equitativo y se bas en el uso intensivo de la mano de obra especializacin. Costa Rica hizo grandes inversiones en los sectores sociales y su crecimiento tuvo un gran componente de uso intensivo de la mano de obra no calificada. Sin embargo, incluso en el Brasil el crecimiento fue un

factor potente para la reduccin de la pobreza. Aunque un pas no trate de aumentar el nmero de empleos disponibles para los pobres, es posible que logre cierta reduccin de la pobreza si aumenta el ingreso per cpita. En esos casos, si bien el crecimiento no est liderado por los sectores en que trabajan los pobres, de todas maneras aumentar la demanda de mano de obra no calificada. Las personas cuyos ingresos aumentan contratan ms ayuda domstica y usan ms servicios personales. La industria interna se expandir, creando nuevas oportunidades de empleo para los trabajadores no calificados. Con el tiempo, siempre que la tasa de aumento de los empleos supere a la del crecimiento de la fuerza de trabajo, comenzarn a subir los salarios de los trabajadores no calificados, aun los de quienes continen desempeando las mismas tareas. Esto ocurrir simplemente debido al aumento de la demanda de mano de obra no calificada en relacin con su oferta. Esta estrategia, que puede denominarse estrategia de reduccin de la pobreza por filtracin, proviene de la incapacidad o la falta de voluntad para encontrar otra forma de incrementar la productividad de los trabajadores no calificados. Es casi seguro que el crecimiento por filtracin se ver acompaado por un aumento de la desigualdad. Esta la menos activa de las estrategias para reducir la pobreza y opera principalmente en forma subsidiaria. Seguidamente nos ocuparemos de las medidas que el gobierno puede adoptar para que el crecimiento sea ms beneficioso para los pobres. EL AUMENTO DE LAS OPORTUNIDADES DE INGRESO PARA LOS POBRES Existe la conviccin general de que la creacin de empleos debe constituir un elemento clave de toda estrategia de crecimiento focalizada en aumentar las oportunidades de ingreso para los pobres. Sin embargo, puesto que el desempleo manifiesto es reducido en la mayora de los pases pobres, el desempleo en s mismo no es una causa de pobreza muy importante. El desempleo es un lujo que muchas personas pobres no se pueden dar. Por consiguiente, cuando se habla de la creacin de empleos como estrategia de lucha contra la pobreza, en realidad de
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lo que se debe hablar es del reemplazo de malos empleos con buenos empleos o de una tasa de aumento del empleo significativamente superior a la tasa de aumento de la fuerza de trabajo. Cmo sustituye un pas malos empleos con buenos empleos? Si se dejan de lado por un momento la educacin y la capacitacin, hay dos formas de hacerlo, a saber, creando trabajos nuevos y ms productivos, principalmente en el sector privado, que pueden ser desempeados por trabajadores no calificados, o aumentando las remuneraciones que se pagan por los trabajos que actualmente desempean los pobres. Agricultura Muchos pobres latinoamericanos trabajan en la agricultura. Si se otorga a este sector un lugar preponderante en la estrategia de crecimiento, como lo hizo Costa Rica, debe aumentar la demanda de mano de obra no calificada. Para esto, los gobiernos deben ayudar a que el sector desarrolle nuevos productos y mercados de exportacin. Adems, es necesario que el gobierno elimine las barreras y costos artificiales que se imponen a la agricultura por la va de los impuestos especficos para el sector o las polticas de precios para los productos agrcolas. Todo esto ser de ayuda para el sector y para los pobres que en l trabajan.

La otra forma de ayudar a los pobres que trabajan en la agricultura consiste en incrementar su productividad brindndoles los insumos y activos complementarios que necesitan para producir ms. En particular, el acceso a un rea de tierra insuficiente es un determinante clave de la pobreza rural en muchos pases de la regin. En Paraguay, por ejemplo, una encuesta reciente comprob que la pobreza rural estaba limitada a quienes posean menos de 10 hectreas. El 17% de los pobres no posean tierras y el 56% tena entre una y 5

hectreas1. Peor an, dos tercios de los campesinos con tierras no tienen un ttulo de dominio saneado sobre la tierra que cultivan. Todo programa que se proponga tratar seriamente la cuestin de la pobreza rural debe encarar el problema del acceso a la tierra y el otorgamiento de ttulos de dominio. Una solucin para el problema consiste en crear un mercado inmobiliario y ayudar a los campesinos sin tierra a adquirirla. En pases donde hay tierras subutilizadas, de acuerdo con el rgimen vigente, los propietarios, por lo general, tienen escasos incentivos para vender o subdividir sus propiedades porque el costo de oportunidad de la tenencia de tierras es bajo. En particular, el impuesto inmobiliario es reducido. Si un gobierno se propusiera seriamente lograr una distribucin ms equitativa de la tierra, un cambio clave de poltica sera una reforma del impuesto inmobiliario que reflejara con ms precisin el valor de la tierra en su uso ms productivo. Una reforma de esta ndole aumentara para los propietarios el costo de mantener tierras ociosas y, por consiguiente, debera aumentar la oferta de tierras, para venta o el arriendo, para quienes las necesitan. Como poltica complementaria, el gobierno debera dedicar los recursos necesarios para acelerar el proceso de adjudicacin de ttulos de dominio. En pases donde la disponibilidad total de tierras es limitada, una estrategia alternativa es el desarrollo de tecnologas de ahorro de tierras, como el uso de riego, fertilizantes, rotacin de los cultivos y semillas mejoradas. Todas estas tecnologas realzan la productividad de una parcela de tierra y, de esa forma, aumentan el ingreso del campesino o le dejan tiempo libre para obtener ingresos fuera de la explotacin agrcola. El crdito constituye otro insumo crtico para los campesinos. Es evidente que si ha de organizarse un programa de adquisicin de tierras en gran escala, habr que establecer algn tipo de sistema de crdito, estatal o privado, para financiar las compras.
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Adems la disponibilidad de prstamos para la adquisicin de tierras, tambin es fundamental que haya un mejor sistema de crdito para la obtencin de capital de trabajo, a fin de aumentar la productividad del campesino. Hoy da, en la mayora de los pases el crdito formal para los pequeos propietarios del sector o bien es exiguo o no existe en absoluto. Para poder adquirir insumos ms modernos de maquinaria, semillas, fertilizantes y plaguicidas, los campesinos necesitan un mayor acceso a los servicios de crdito. Este crdito no debe estar condicionado a la produccin de un cultivo determinado y debe provenir de una entidad diferente a la que compra los cultivos de los campesinos. Los campesinos necesitan ayuda para comercializar su produccin, en primer lugar mediante la disponibilidad de un mejor servicio de transporte de la explotacin al mercado y, segundo, por medio de un sistema ms competitivo para la venta de su produccin. En muchos casos, la deficiencia del servicio de transporte somete a los campesinos a la dependencia de un comprador monoplico que, quiz, tambin sea la fuente de crdito a la que deban recurrir para sustentar a su familia hasta la prxima cosecha. En esas circunstancias, los campesinos poco pueden influir en los precios que reciben. Los campesinos tambin necesitan asistencia para usar las tecnologas ms modernas. Un sistema de extensin eficaz, respaldado por investigaciones orientadas hacia las tecnologas de ahorro de tierra y de uso intensivo de la mano de obra, apropiadas para la agricultura en pequea escala, rendira grandes resultados en cuanto al alivio de la pobreza y a la preservacin de la base de recursos naturales. Una firme accin del gobierno en varios frentes puede mejorar la situacin desfavorable de los pobres rurales. Primero, es necesario que el gobierno facilite mejores servicios de crdito y comercializacin para los pequeos agricultores. Segundo, debe dedicar recursos para la investigacin de los cultivos que pueden producir los campesinos y para el establecimiento de un sistema eficaz de servicios de extensin que ensee a los campesinos la forma de explotar esos cultivos. Tercero, el gobierno debe
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Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA), "Fondo de Desarrollo Campesino-Regin Nororiental del Paraguay" (FIDA, sin fecha).

estudiar la viabilidad de programas de desarrollo rural en pequea escala, para las comunidades pobres que tienen un potencial econmico subutilizado2. La pobreza urbana Para las personas pobres que trabajan en el medio urbano el problema del empleo es ms complejo porque no estn concentrados en un sector determinado, salvo en el de la construccin. La fuerza de trabajo urbana produce una amplitud de bienes y servicios determinados por la demanda y la capacidad internas y por el mercado de exportacin. Los ingresos relativos estn determinados principalmente por la oferta y demanda relativas de diferentes tipos de mano de obra. Los pases con un gran caudal de pobreza, en relacin con su ingreso, tienen una gran masa de mano de obra no calificada en relacin con el nmero de empleos que perciben salarios superiores al nivel de pobreza. Hay solo dos formas de modificar esta situacin. Una es desarrollar o ampliar una actividad que use la mano de obra no calificada. La otra, es aumentar la productividad de los pobres mediante el suministro de insumos complementarios y la capacitacin. El apoyo a la microempresa atiende a ambos objetivos. Microempresas Ms del 80% de las empresas de Amrica Latina y el Caribe cuenta con menos de 10 empleados, vale decir que se ajustan a la definicin de microempresa del Banco. Ms an, se estima que estas microempresas ocupan 50 millones de trabajadores, es decir, por lo menos un tercio de la fuerza de trabajo de la regin. Las empresas, cuyos propietarios son mujeres constituyen uno de los segmentos de crecimiento ms rpido dentro del sector de las microempresas. Entre el 30% y el 60% de las microempresas de la regin pertenecen a mujeres y son dirigidas por stas. Estas empresas son, tambin, fuentes importantes de
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empleo para las trabajadoras y sus familiares. Muchos propietarios de microempresas y sus empleados son hombres y mujeres de bajos ingresos. Este grupo, en particular, tiene acceso limitado a los servicios para ampliar sus empresas y mejorar sus ingresos. Desde el vendedor callejero hasta el operario dueo de un taller, la costurera y el campesino, hay microempresarios de todo tipo y sus empresas son de dimensiones variadas. Constituyen un continuo diversificado de empresas que requieren distintos tipos de apoyo para su desarrollo. Habida cuenta de su flexibilidad y de su comprobada capacidad de generacin de empleo e ingresos para los pobres y para los hogares encabezados por mujeres, en el futuro el apoyo a las microempresas debe constituir un elemento clave de la estrategia de crecimiento basada en el uso intensivo de la mano de obra. La actividad de la microempresa est restringida por el entorno de polticas en el que funciona. La reforma econmica en la regin ha abierto nuevas oportunidades para el crecimiento del sector de la microempresa, pero los cambios de polticas an estn muy distantes de crear condiciones de igualdad para el desarrollo de las actividades econmicas ms pequeas en la regin. Para crear condiciones ms favorables al desarrollo de la microempresa es posible emprender varias acciones, entre ellas el mejoramiento de la reglamentacin de la actividad comercial, los regmenes tributarios y los requisitos para la obtencin de licencias. Una de las barreras crticas para el crecimiento y el desarrollo de las microempresas es la falta de acceso a los servicios financieros y al crdito. Menos del 5% de los microempresarios latinoamericanos tienen acceso a servicios financieros formales. Los bancos no atienden bien a este sector porque la mayora de las microempresas carecen de las garantas necesarias y porque el costo para tramitar los prstamos de baja cuanta es elevado. La expansin y diversificacin de las fuentes de crdito para este sector constituyen un reto que quiz pueda satisfacerse fortaleciendo a las organizaciones no gubernamentales que trabajan en este mbito, y
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En un documento de estrategia del Banco sobre desarrollo rural se expondr una estrategia ms especfica para mitigar la pobreza rural.

ayudando a los bancos a establecer contacto con clientes ms pequeos. Los microempresarios tambin carecen de acceso a servicios no financieros, a saber, la comercializacin, la capacitacin en pericias mercantiles bsicas, como la tenedura de libros, y la tecnologa moderna. Generalmente la capacitacin que se ofrece a los microempresarios es de baja calidad. Hay que identificar y prestar apoyo a las instituciones que han podido establecer contactos con pequeos empresarios ensearles eficazmente prcticas mercantiles modernas3. Exportaciones La demanda nacional de los bienes y servicios que estn en condiciones de producir los trabajadores no calificados tiende a ser estable y, por consiguiente, poco es lo que puede hacerse para que los consumidores internos demanden bienes cuya produccin sea de uso intensivo de la mano de obra. Pero esto no se aplica a las exportaciones, que constituyen uno de los cauces ms prometedores para intensificar la demanda de mano de obra no calificada en el sector urbano. Los pases pobres disfrutan de una ventaja comparativa en lo que atae a los productos con un alto componente de mano de obra. Entre los pasos que pueden dar los pases pobres para fomentar la demanda externa de estos productos, se encuentran la reduccin de los gravmenes sobre las exportaciones y la asistencia a los productores nacionales para impulsar el desarrollo de mercados en el exterior. De esta forma se modifica la composicin de la demanda en la economa en favor de los trabajadores no calificados. Si a esas polticas se suman la capacitacin y el perfeccionamiento de la mano de obra, la promocin de las exportaciones debe llevar tambin a la suba de los salarios de los trabajadores no calificados.

Infraestructura El incremento de la construccin de infraestructura constituye otra va auspiciosa para aumentar la demanda por productos de uso intensivo de mano de obra. La industria de la construccin, al igual que la agricultura, emplea un caudal considerable de mano de obra no calificada. Los fondos de inversin social son un ejemplo de este mtodo para aumentar el empleo de los trabajadores que perciben baja remuneracin, aunque en una escala relativamente pequea. Las posibilidades de aliviar la pobreza por medio de la construccin de infraestructura superan holgadamente los lmites del potencial de los fondos de inversin social. El gobierno, gracias a sus facultades para fijar impuestos y financiar proyectos de gran escala, es el nico agente de la economa que posee la dimensin suficiente para modificar la composicin sectorial de la demanda interna, de manera que haga uso ms intensivo de mano de la obra. Una de las formas de hacerlo es por medio de la construccin de infraestructura. Sin embargo, sta debe tratarse de inversiones sociales como las redes de agua o alcantarillado , que mejoren las condiciones de vida y de salud, o de inversiones productivas como carreteras, redes de riego o repoblacin forestal y recuperacin de tierras , que aumenten el potencial de ingresos de los pobres. Estos son proyectos beneficiosos para todos, que aumentan los ingresos de los pobres durante su construccin y elevan el bienestar social y/o la productividad de los trabajadores una vez terminados. Estos programas entraan un riesgo inflacionario y de balanza de pagos que ha de enfrentarse directamente. En las condiciones que imperan generalmente en Amrica Latina, los proyectos de construccin deben financiarse mediante aumentos de los impuestos y no mediante la creacin de dinero. El gobierno, esencialmente, modificara la composicin de la demanda en favor de los proyectos de construccin con uso intensivo de mano de obra, transfiriendo poder adquisitivo del sector privado por la va impositiva en una proporcin suficiente para compensar las presiones inflacionarias y de balanza de pagos que se derivaran de los propios proyectos.
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En el documento de estrategia del Banco sobre la microempresa se examinan medidas concretas para ayudar y fortalecer al sector de microempresas. (Vase Estrategia para el desarrollo de la microempresa, Febrero 1997, N MIC-103, publicado por la Unidad de Microempresa del Departamento de Programas Sociales y Desarrollo Sostenible.)

Cabe sealar que si apoyan la actividad productiva, los proyectos pueden constituir un aliciente para las exportaciones y para el aumento de la produccin interna. Las regiones menos desarrolladas En muchos pases hay regiones y/o grupos indgenas que obtienen escasos beneficios del crecimiento de la economa. Por una serie de razones, los habitantes de esas regiones o los miembros de esos grupos no estn integrados efectivamente a la economa general y carecen de acceso a los mercados que responden al crecimiento. Esto puede deberse a factores tnicos o culturales, bajos niveles de productividad de los trabajadores, condiciones agrcolas deficientes, pobreza de la base de recursos naturales, sistemas de transporte deficientes o polticas nacionales que discriminan en perjuicio de la regin. En casos as, el pas debe hacer algo ms que producir un crecimiento rpido porque ste, por muy acelerado o de uso intensivo de mano de obra que sea, tendr pocos efectos positivos para los pobres en estas regiones. En estas circunstancias la estrategia consiste en tratar de modificar las condiciones estructurales que perpetan esta causa de la pobreza. Cuando los focos de pobreza son regionales, el gobierno debe revisar las polticas macroeconmicas que discriminan entre las regiones. Por ejemplo, el rezago econmico de algunas regiones puede deberse a que dependan de la

produccin agrcola para la exportacin. Ello hace que sus ingresos sean sumamente sensitivos a fluctuaciones en la tasa de cambio real. Es as que la regin sufrir prdidas cuando haya una gran entrada de capital en el sector moderno que haga apreciar la tasa de cambio real4. En otros casos, los aranceles elevados que protegen a la produccin interna discriminan en perjuicio de las regiones relativamente pobres que producen recursos naturales. Asimismo, hay casos en que el impacto neto de las finanzas y los gastos del gobierno central tiene un sesgo contrario a la regin en cuestin. En el pasado varios pases de la regin emprendieron grandes programas de desarrollo regional integrado, con objeto de acelerar el crecimiento en sus regiones menos desarrolladas. Ninguno de esos programas ha rendido mucho resultado y ese enfoque ha cado en desgracia. No obstante, habida cuenta de la magnitud de las disparidades regionales que siguen existiendo en algunos pases y del nmero significativo de personas pobres que viven en las regiones menos desarrolladas, no debe abandonarse por completo el enfoque del desarrollo regional.

Obsrvese que esta misma apreciacin de la tasa de cambio real ayudar a los pobres del medio urbano si consumen ms bienes comercializados en el mercado internacional que los que producen. Es probable que esto ocurra si los pobres consumen alimentos cuyos precios siguen a las tasas de cambio y producen servicios urbanos en lugar de manufacturas exportables.

La formacin de capital humano

En ltimo anlisis, el recurso ms valioso que tiene un pas es el potencial de su pueblo. Las deficiencias en la prestacin de los servicios de educacin y salud en nuestra regin son bien conocidas e implican un trgico desperdicio de talento humano. No existe ninguna razn estructural para seguir tolerando este desperdicio de vidas humanas ni los elevados costos econmicos que impone a la sociedad. No es que la tarea de prestar servicios bsicos de salud a los nios y de ensearles a leer, escribir y calcular resulte difcil ni tampoco, en la mayora de los casos, que no se disponga de los recursos necesarios. Varios pases de bajos ingresos, como Sri Lanka y Cuba (o Corea hace 30 aos), han demostrado que se puede hacer. Lo que falta es la voluntad poltica para hacerlo, comenzando con la organizacin de sistemas eficientes de prestacin de servicios en estos dos sectores de crucial importancia. Por lo tanto, el segundo componente de la estrategia de lucha contra la pobreza es un compromiso serio por mejorar la educacin y las condiciones sanitarias en la regin. EDUCACIN Un buen nivel de educacin ha sido siempre un factor importante en la actuacin econmica de los individuos y en la gestin de desarrollo de las naciones. Las personas carentes de una buena base de enseanza elemental suelen verse confinadas a una vida de trabajo en sectores de baja productividad, ajenos a la esfera de la produccin moderna. Estos empleos no generan ingresos suficientes para mantenerlos, a ellos y sus familias, fuera de la pobreza. En el futuro, los rpidos cambios tecnolgicos y la apertura de Amrica Latina a la competencia internacional no harn ms que agravar esta situacin. La enseanza de baja calidad que generalmente se imparte a los nios de los hogares

pobres es un mecanismo fundamental para la transmisin intergeneracional de la pobreza, mal que aqueja a muchos de nuestros pases. El abismo que separa la educacin que tienen a su disposicin los pobres de la que se ofrece a las familias de ingresos ms altos es una causa fundamental de las amplias y persistentes disparidades en materia de ingresos y oportunidades sociales. La educacin ayuda a reducir la pobreza por lo menos de tres maneras. Primero, brinda a los trabajadores del maana las pericias que necesitan para escapar de la trampa de la mano de obra no calificada y con baja remuneracin. De esa manera se reduce la oferta abundante de mano de obra no calificada y se aumentan los salarios medios. Segundo, una fuerza de trabajo mejor preparada aumenta la competitividad y las perspectivas de exportaciones y de mayores tasas de crecimiento. Tercero, el mejoramiento del nivel de educacin elemental de la fuerza de trabajo mejorar la distribucin del ingreso, porque reducir los grandes diferenciales por especializacin que ahora perciben los mejor educados. Todo gobierno interesado en reducir la pobreza constatar que la educacin es una poltica que beneficia a todos. Ayuda a aumentar la tasa de crecimiento porque mejora el nivel del capital humano, lo cual a su vez, mejora la distribucin del ingreso. El nivel medio de educacin de la fuerza de trabajo de Amrica Latina est muy por debajo de lo que cabra esperar, habida cuenta del nivel de ingreso per cpita en la regin. La mayora de los nios de la regin tienen ahora acceso a por lo menos ocho aos de escolaridad, pero los problemas de la deficiente calidad escolar y las elevadas tasas de repeticin y desercin virtualmente aseguran que la mayora de

los nios de familias pobres nunca desarrollar todo su potencial. La matrcula secundaria es mucho menor que en Asia. El problema es particularmente grave para las nias en varios pases de Amrica Latina. La situacin se agrava debido a que las deficiencias de nutricin, las enfermedades endmicas u otros impedimentos inhabilitantes menoscaban la capacidad de aprendizaje de muchos alumnos. El mejoramiento del nivel de educacin de los nios pobres se sustenta en dos elementos, a saber, mantenerlos ms tiempo en la escuela y ensearles ms durante su pasaje por sta. El mejoramiento cualitativo de la educacin en las escuelas a que acuden los pobres debe constituir una alta prioridad para los pases de la regin y para el Banco. Sin embargo, el problema de impartir una educacin de calidad se ve agravado por las elevadas tasas de repeticin y desercin, que actualmente figuran entre las ms altas del mundo. Segn datos de 1988, uno de cada dos alumnos de primer grado no pasaba de ese grado y cada ao casi un tercio de los alumnos de primaria repite un grado. Entre el 10% y el 15% de los nios ingresan tarde al sistema y al llegar a los 15 aos ms de la mitad de ellos (55%) ha abandonado los estudios. Debido a la sucesin de repeticin y atricin, el alumno medio permanece en el sistema escolar por espacio de siete aos, pero slo completa cuatro grados. En Amrica Latina solo el 54% de los que ingresan a la escuela primaria llegan al cuarto grado. Ninguna otra regin en desarrollo tiene una tasa de continuacin tan baja. Su efecto es considerable, porque significa que casi la mitad de los nios latinoamericanos que ingresan a la escuela no permanecen en ella el tiempo suficiente para aprender a leer y a escribir y adquirir otras nociones elementales. Aunque son escasos los datos acerca de las tasas de terminacin del ciclo secundario, hasta donde podemos saber en 1989 solo un pas tena una tasa bruta de matriculacin en la secundaria superior a 75%. Estas cifras son el testimonio de un trgico desperdicio de potencial humano. Aun los mejores colegios secundarios del mundo no podrn aumentar el nivel educacional si menos del 30% de cada cohorte de edad llega a sus aulas.
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Por qu tantos nios pobres abandonan la escuela? Los estudios realizados al respecto apuntan a tres motivos principales, a saber, la deficiente calidad de las escuelas, el bajo ingreso familiar y el reducido nivel de educacin de los padres. Las escuelas pobres tienen tasas muy elevadas de repeticin y desercin. Los padres con escasa educacin tienden a permitir que sus hijos abandonen la escuela prematuramente, actitud que constituye uno de los principales factores de la elevada transmisin intergeneracional de la pobreza. Esto significa que si los pases logran mejorar significativamente el nivel de educacin de solo una generacin, la tasa de desercin prematura comenzar a declinar en forma permanente, porque cuando se conviertan en padres, esos nios alentarn firmemente a sus hijos a aprovechar las oportunidades que ofrece la educacin. Por ende, una inversin de gran escala en la educacin producir dividendos permanentes en la forma de un aumento de las pericias y de una reduccin de la pobreza. El otro motivo principal de las altas tasas de desercin es el bajo ingreso familiar. Las familias pobres necesitan los ingresos que pueden obtener sus hijos en edad de trabajar. Sin embargo, cuando los nios abandonan la escuela para ayudar a sus familias a sobrevivir en el corto plazo, tanto ellos como la sociedad se ven privados de la oportunidad de desarrollar un potencial mayor de ingresos en el largo plazo. En fecha reciente se han hecho varios intentos por resolver este problema. Varios gobiernos, algunos con la asistencia del BID, han comenzado a experimentar con esquemas que, esencialmente, pagan a las familias pobres para que mantengan a sus hijos en la escuela. Esos programas tienen una doble finalidad: aumentan los ingresos de las familias pobres a la vez que incentivan la formacin de capital humano. Poca duda cabe de que las inversiones en el capital humano de los pobres constituyen un instrumento poderoso para reducir la pobreza y aumentar el potencial econmico de un pas. Sin embargo, se debe tener en cuenta que esas inversiones no inciden de manera significativa en los ingresos de los pobres hasta despus de transcurridos varios aos. La

educacin formal insume mucho tiempo y no puede corregir fcilmente las deficiencias educacionales de los que ya han abandonado la escuela para incorporarse a la fuerza de trabajo. Incluso un programa de educacin satisfactorio, que aumente enormemente la escolaridad media de los jvenes, slo tendr un efecto reducido en el corto plazo en la escolaridad media de la fuerza de trabajo por la sencilla razn de que los que se matriculan en cualquier ao representan una pequesima fraccin de esa fuerza de trabajo. Podra decirse que la estrategia de educacin es la solucin a largo plazo del problema de la pobreza. Si se persiste en esta estrategia por tiempo suficiente se reducir sensiblemente el grupo de trabajadores de bajo nivel de instruccin y baja productividad que constituyen la mayora de los pobres. Sin embargo, esta accin no beneficiar mucho a los trabajadores que ahora tienen una educacin deficiente. Para ellos proponemos una estrategia de crecimiento que aumente lo ms posible el nmero de empleos al alcance de los trabajadores no calificados. Esta estrategia de crecimiento, conjugada con programas de capacitacin de adultos, es una solucin a corto plazo hasta el momento en que las inversiones en la educacin de los jvenes comiencen a tener un impacto significativo sobre el nivel medio de calificacin de la fuerza de trabajo. SALUD La buena salud es, a la vez, un fin y un medio. Constituye un componente clave del bienestar y, por consiguiente, la prestacin de servicios de salud a los pobres es un medio que el gobierno tiene a su disposicin para mejorar la situacin de los pobres. Aunque esto no sirva para crear oportunidades de mejorar los ingresos, mejora la productividad y la capacidad de aprendizaje de las personas. Por consiguiente, los gastos en salud pueden justificarse porque mejoran la situacin de los pobres y porque realzan su potencial de ingresos. La carga de la morbilidad y la mala salud es ms onerosa para los pobres. stos sufren los mayores ndices de morbilidad, tienen el menor caudal de
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proteccin de seguros cuando una enfermedad aqueja a quien gana el sustento y sus hijos tienen mayores posibilidades de que la malnutricin y las enfermedades menoscaben su potencial de aprendizaje. Los ndices de salud de Amrica Latina son bastante favorables si se los compara con los de la mayora de las dems regiones en desarrollo. Sin embargo, existe una enorme disparidad en cuanto al acceso a los servicios de salud. En Argentina, Chile, Costa Rica, Jamaica y Uruguay, ms del 90% de la poblacin tiene acceso a servicios de salud. Esta situacin es totalmente distinta de la que se observa en la mayora de los pases donde hay grandes poblaciones indgenas. Slo en uno de estos pases, ms del 50% de la poblacin tiene acceso a servicios de salud. En general, esos pases cuentan con menos mdicos y hospitales, y stos tienden a prestar sus servicios principalmente en las ciudades y regiones prsperas, de modo que grandes contingentes de poblacin quedan privados del acceso a los servicios de salud. En el sector de salud la tarea primordial del gobierno consiste en financiar los servicios de salud y las intervenciones en beneficio de la comunidad en general y en proporcionar subsidios para velar por que las barreras financieras no impidan el acceso a los servicios adecuados. Dados los patrones epidemiolgicos, el mejoramiento del sistema de salud pblica beneficiar de manera desproporcionada a los pobres sin que se requiera ninguna focalizacin adicional. Tambin se autofinanciar debido al aumento de los ingresos de los pobres y las reducciones del peso muerto que constituyen las horas de trabajo perdidas debido a la enfermedad. EL GNERO Y SU RELACIN CON LA POBREZA Una forma importante para aumentar el ingreso de las familias pobres es invertir en la educacin, capacitacin y atencin de salud para la mujer. Sabemos que la pobreza es considerablemente mayor entre los hogares encabezados por mujeres. Un

estudio reciente de la CEPAL revela que esta causa de pobreza est adquiriendo ms intensidad en muchos pases de la regin. Adems, en todas las familias la mujer desempea un papel fundamental a la hora de reducir el impacto sobre la pobreza de las recesiones econmicas. Las encuestas de hogares muestran que, en pocas de recesin y ajuste estructural, el ingreso de la mujer al mercado laboral ha protegido considerablemente al ingreso familiar cuando el proveedor primario pierde su empleo o sufre una contraccin pronunciada de su remuneracin real. La educacin de la mujer tiene otro efecto sumamente poderoso sobre la pobreza. Muchos estudios confirman que cuanto ms elevado es el nivel de instruccin de la mujer tanto mayor son los niveles de educacin y nutricin de sus hijos. Las mujeres que han recibido educacin velan por que sus hijos estn bien preparados para ganarse bien el sustento en el mercado de trabajo. Por ende, la inversin en la educacin de la mujer es una forma de quebrar la trgica transmisin intergeneracional de la pobreza. Las polticas que aumentan la productividad de la mujer en el mercado de trabajo o amplan su capacidad para criar hijos bien educados y bien nutridos deben formar parte de todas las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza. Esto debe

incluir la obtencin del acceso de la mujer a recursos econmicos como el crdito, la capacitacin, las guarderas infantiles y el derecho de propiedad. Asimismo, todo lo que se haga para eliminar la discriminacin y la segregacin en el mercado laboral coadyuvar a realzar la contribucin econmica de la mujer y su acceso a los beneficios de su trabajo. En el campo de la educacin es necesario acentuar los esfuerzos para mejorar la educacin de las nias. Si bien las tasas de matriculacin y terminacin de los estudios de varones y nias son cada vez ms similares, en el medio rural es mayor la proporcin de nias entre los analfabetos y los desertores escolares y las tasas de terminacin son ms bajas que las de los varones. Esta situacin es ms grave en los pases donde hay grandes sectores de poblacin indgena. En esos pases las becas para las nias son un instrumento prometedor para invertir estas tendencias. El uso de estereotipos de los papeles del varn y la mujer todava encauza a sta ltima hacia las opciones tradicionales de ocupacin y carrera. La educacin de las nias no slo les brindar oportunidades econmicas, sino que tambin resultar en beneficios sociales conexos, entre ellos, la disminucin de las tasas de fecundidad y de mortalidad infantil, el mejoramiento de las condiciones de salud de toda la familia y el aumento de los niveles de instruccin de los hijos de madres que han recibido educacin.

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Otras medidas para mejorar el bienestar de los pobres

Las medidas hasta aqu propuestas tienen por objeto ayudar a eliminar la pobreza mediante el mejoramiento del potencial de los pobres de percibir mayores ingresos. Todas estas medidas obran por intermedio del mercado y dependen considerablemente de la empresa privada. Sin embargo, hay causas de la pobreza que no es posible remediar por esta va. Adems, el mbito de la intervencin del gobierno para mejorar las condiciones de vida de los pobres va ms all del aumento de sus ingresos. PROGRAMAS DE TRANSFERENCIA Los programas de transferencia proveen directamente ingresos, subsidios o servicios para los pobres. Sin embargo, debe hacerse una distincin importante entre las diferentes clases de transferencias. Algunas, simplemente, distribuyen dinero, bienes o servicios a los pobres y brindan un alivio temporal de la pobreza. Otras tienen un componente de inversin que incrementa en forma permanente el potencial de ingresos de los pobres. Si ha de usar las transferencias a los pobres como parte de su estrategia de lucha contra la pobreza, el gobierno debe volcarse hacia las que tengan un componente de inversin. Por ejemplo, las transferencias como la educacin para los nios pobres permiten escapar de manera permanente de la pobreza por conducto de los conocimientos que adquieren y de su propio trabajo. Si ha de recurrirse a las transferencias en una estrategia de lucha contra la pobreza, debe buscarse el tipo de transferencias que contenga un componente de inversiones significativo, adems de los bienes o el dinero en efectivo que se distribuya a los pobres. Vale decir que deben buscarse los proyectos o programas que ayuden a los pobres en el corto plazo porque les proporcionan una transferencia de recursos inmediata, pero que tambin les ayuden en el largo plazo porque realzan su productividad. Algunos ejemplos prometedores de transferencias con un elemento de inversin son las redes de riego y las carreteras entre las explotaciones agrcolas y los mercados construidas por trabajadores no calificados, los programas de nutricin infantil para las familias pobres, los subsidios para guarderas infantiles o para que los nios pobres asistan a la escuela y la construccin de escuelas o puestos de salud en vecindarios pobres. Los programas de esta clase suplementan los ingresos de los pobres en forma temporal durante el plazo de ejecucin y, al mismo tiempo, aumentan en forma permanente su potencial de ingresos o el potencial de ingresos de sus hijos. LOS PROGRAMAS DE PROTECCIN SOCIAL Todo gobierno tiene la responsabilidad de definir y brindar programas eficaces de proteccin social en beneficio de los que no estn en condiciones de subvenir a sus propias necesidades. En toda sociedad habr siempre un nmero de familias que son pobres porque tienen un gran nmero de dependientes por cada adulto que trabaja. Esto puede ocurrir en las familias con muchos nios, donde los adultos se encuentran incapacitados o estn jubilados o en las familias encabezadas por una mujer con escasa capacitacin laboral. Son pocas las posibilidades de remediar este tipo de pobreza con medidas orientadas a mejorar la productividad del trabajador, dado que el nmero de personas que perciben ingresos es reducido en relacin al tamao de la familia. Los programas de proteccin social deben atender en forma adecuada las necesidades especficas de esos

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grupos de pobres mediante el uso de programas compensatorios focalizados, dentro de las limitaciones del presupuesto fiscal. Adems, hay pocas, como los aos ochenta, de severa recesin econmica que traen consigo secuelas de desempleo y contraccin del salario real, y provocan aumentos masivos de la pobreza y la desigualdad. En esas circunstancias se justifica que el gobierno adopte medidas de emergencia para proteger a los pobres. Los gobiernos tienen la responsabilidad de velar por el bienestar econmico y social de los ciudadanos. En pocas de crisis esta obligacin encuentra expresin en el compromiso de distribuir la carga del ajuste entre quienes pueden sobrellevarla mejor. LOS GRUPOS INDGENAS Si bien los clculos varan, se estima que los grupos indgenas componen alrededor del 10% de la poblacin de la regin, y estn distribuidos en ms de 400 grupos tnicos, cada uno de ellos con su propio idioma, cultura y estrategia de adaptacin al medio ambiente. Estudios recientes han demostrado grados elevados de correlacin entre los indicadores de pobreza y la filiacin tnica: con escasas excepciones, los grupos indgenas pertenecen a los estratos ms pobres de la poblacin y estn desproporcionadamente representados entre los pobres. Sin embargo, el concepto mismo de pobreza requiere cierta clarificacin. A pesar de la enorme heterogeneidad que existe entre los grupos indgenas, stos comparten, a menudo, ideas similares acerca del desarrollo y el progreso, y con frecuencia se niegan a que se los clasifique como pobres. Conforme a la visin csmica de los indgenas, conceptos tales como pobreza y riqueza no se definen en trminos econmicos, sino de acceso seguro a la tierra y a los recursos naturales, bienestar espiritual, armona con la naturaleza y la comunidad y ausencia de conflictos. Aunque los grupos indgenas desean mejorar su acceso a los servicios y a las oportunidades econmicas, la satisfaccin de esas necesidades no siempre tiene para ellos mxima
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prioridad. En general, los grupos indgenas respondern a las nuevas oportunidades econmicas nicamente si consideran que pueden hacerlo sin perder su identidad cultural y su integridad social. Las iniciativas de desarrollo de base comunitaria y a menudo de pequea escala que han prosperado indican que este deseo de preservacin o fortalecimiento de su patrimonio cultural y sistemas de valores no constituye un obstculo para el desenvolvimiento socioeconmico, como se haba solido suponer, sino una oportunidad e incluso una condicin para el desarrollo sustentable a largo plazo. En la medida en que se los potencie para responder a las oportunidades de desarrollo econmico respetando sus condiciones y con su participacin activa en los procesos de planificacin y adopcin de decisiones, los grupos indgenas a menudo lo harn con entusiasmo. Los mecanismos de apoyo comunitario firme, el respeto de la naturaleza y la participacin profunda en los procesos de toma de decisiones, que son tpicos de la mayora de las sociedades indgenas, configuran activos valiosos cuando se trata de disear y ejecutar proyectos sustentables de desarrollo de abajo hacia arriba. Habida cuenta de que en trminos socioeconmicos los grupos indgenas representan una porcin importante de los pobres y extremadamente pobres, es primordial, especialmente en los pases donde hay una poblacin indgena importante, considerar la dimensin sociocultural de la pobreza y definir estrategias para reducirla que estn fundadas en una comprensin mejor del nexo que hay entre la pobreza y la filiacin tnica. Los proyectos se deben basar en un dilogo genuino con las organizaciones indgenas de modo de incluir las opiniones, las aspiraciones y las contribuciones potenciales de los grupos indgenas en el diseo de las estrategias de prestacin de servicios sociales, en particular en los sectores de la salud y la educacin. Esos proyectos deben incluir y fortalecer los conceptos y prcticas de los indgenas en materia de salud y reconocer que la educacin bilinge y multicultural es un elemento importante para mejorar la eficacia de los programas de

educacin y capacitacin para los grupos indgenas5. EL MEJORAMIENTO DE LAS CONDICIONES DE VIDA DE LOS POBRES Cabe esperar que, en el futuro previsible, el problema de la pobreza urbana se agrave en muchos pases de la regin, debido a la constante migracin ruralurbana, la limitada capacidad de absorcin de los mercados de trabajo urbanos, los bajos niveles de calificacin de los migrantes y las altas tasas de crecimiento demogrfico. Quiz en el largo plazo sea posible contrarrestar estos factores negativos por medio de una combinacin de capacitacin, educacin y viraje hacia una estrategia de crecimiento basada en la produccin de bienes con uso ms intensivo de mano de obra. En el corto plazo, sin embargo, el gobierno puede hacer mucho para brindar bienes y servicios pblicos que mejoren las condiciones de vida de los pobres urbanos. Los servicios pblicos ms importantes son la buena atencin de salud, la educacin y la nutricin adecuada para los pobres y sus hijos. Se trata de inversiones en el futuro de la sociedad y de servicios que los pobres mismos anhelan tener. Debe prestarse atencin especial a los nios callejeros, que constituyen un sntoma trgico de la violencia y la desintegracin social. El gobierno debe poner en prctica programas para controlar la violencia en los barrios marginales urbanos y garantizar el acceso a la administracin de justicia. En algunas zonas urbanas quiz esto influya ms en el bienestar de los pobres que las

intervenciones ms convencionales. Los gobiernos tambin pueden suministrar servicios de agua potable y alcantarillado, mejorando as las condiciones de vida y de salud de los pobres. Asimismo, reducen las medidas de pobreza basadas en las necesidades bsicas no satisfechas, y como en general son proyectos de construccin que hacen uso intensivo de mano de obra, generan una demanda adicional de mano de obra no calificada. En muchos pases el acceso a los servicios sociales bsicos en el medio rural es inaceptablemente bajo, y el gobierno debe fijarse la meta de corregir esa situacin. En esta campaa cabe una funcin importante a los fondos de inversin social que, usando mapas de pobreza muy detallados, han logrado excelentes resultados a un costo relativamente bajo en materia de construccin de escuelas, puestos sanitarios y sistemas pequeos de agua potable y alcantarillado en los parajes rurales desatendidos donde viven muchos de los pobres. Es importante comprender que si la pobreza se debe a la falta de ingresos, de poco servir la construccin de una infraestructura social para aliviarla. La experiencia con los fondos de inversin social es instructiva al respecto6. Si bien los fondos han servido para construir escuelas y puestos sanitarios, y esto ha disminuido las necesidades bsicas no satisfechas, ha tenido repercusin escasa en cuanto al empleo y el ingreso. No obstante, esos proyectos aumentan el bienestar de los pobres y debe hacerse uso de ellos para medir el impacto que refleja este hecho.

En un documento de estrategia del Banco sobre este tema se presentarn propuestas ms concretas de estrategias para los pueblos indgenas.

Vase el estudio del BID, recin terminado, titulado Informe sobre los fondos de inversin social: Problemas y recomendaciones. (EVO/SDS. Nov. 1996)

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Otros aspectos

PROBLEMAS DEMOGRFICOS En el plano familiar hay pruebas firmes de que la pobreza guarda relacin con el tamao de la familia, simplemente porque en las familias grandes hay un elevado nmero de dependientes por cada miembro de la familia que trabaja. Adems, en las familias grandes existe la tendencia a que los nios reciban menos educacin, atencin sanitaria deficiente antes y despus del nacimiento y una nutricin deficiente. Todos estos factores se conjugan para menoscabar el potencial fsico y mental de los nios y tienden, tambin, a configurar un ncleo duro de poblacin cuya pobreza se transmite de una generacin a otra y que grava a la sociedad con una masa creciente de trabajadores no calificados. Para la economa en conjunto, subsiste el interrogante de si el crecimiento demogrfico aumenta la pobreza. Por un lado, la teora maltusiana sugerira que cuanto mayor sea la poblacin menores sern los ingresos por habitante. Por otro lado, sin embargo, las personas bien educadas constituyen un recurso valioso que reembolsa con creces los costos en que la sociedad incurre para criarlas y educarlas. Aunque las personas mejor educadas son un beneficio para el pas, es improbable que sus contribuciones contrarresten los efectos negativos de la presin demogrfica en los pases ms pobres de Amrica Latina, donde sta parece estar aumentando la pobreza. Esto puede observarse claramente en los pases que dependen de la agricultura y en los que el aumento de la poblacin ejerce presiones cada vez mayores sobre la superficie de tierras cultivables. En esos pases, sucesivas generaciones de trabajadores tienen insumos complementarios de tierra cada vez menores. Esta circunstancia hace disminuir sus salarios o ingresos, refuerza la migracin rural-

urbana y eleva la demanda de empleo urbano que en general es difcil de obtener. Adems, crea la materia prima para un aumento de la violencia urbana. Al mismo tiempo, la presin demogrfica torna mucho ms difcil el mejoramiento del capital humano. El gasto en salud y educacin por nio, que ya es bajo en comparacin con el de pases cuyo crecimiento es ms lento y cuyo ingreso per cpita es ms elevado, apenas puede mantenerse y, mucho menos, elevarse. El problema es particularmente serio en pases con una fuerza de trabajo en proceso de crecimiento rpido y con un bajo nivel de instruccin, porque estos pases tienen que superar ms obstculos y disponen de menos recursos para hacerlo. A medida que los pases crecen y se urbanizan, la tasa de crecimiento demogrfico disminuye. Sin embargo, en los pases pobres de Amrica Latina el proceso se asemeja ms a una rueda de noria en la que las elevadas tasas de crecimiento demogrfico hacen difcil poner en marcha ese crculo virtuoso. En tales circunstancias, los programas de planificacin familiar, estatales y privados, pueden cumplir una funcin constructiva en el marco de una estrategia para combatir la pobreza. ASPECTOS POLTICOS El gobierno es un determinante clave de la distribucin del ingreso y el bienestar en una sociedad. Generalmente los pobres estn representados de manera insuficiente en el gobierno y esta es una de las razones por las cuales la incidencia del gasto pblico es regresiva. Es improbable que esta situacin se modifique a menos que se potencie a los pobres para defender sus

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intereses. A ese fin, los pobres necesitan asistencia para aprender a tratar con las autoridades del gobierno. Necesitan ayuda para formar grupos locales que puedan reclamar mejores escuelas y puestos de salud en sus comunidades u obtener una fraccin, mayor que la actual, del gasto pblico social o de desarrollo. Las organizaciones no gubernamentales y los grupos comunitarios locales constituyen un foco natural para actividades de esta ndole, pero los fondos de inversin social podran desempear un papel importante a este respecto, habida cuenta de los satisfactorios resultados que han logrado en cuanto al establecimiento de contactos locales en las comunidades pobres. En Chile el FOSIS aplica justamente este criterio. Ahora dedica una porcin significativa de su presupuesto a instruir a representantes de comunidades pobres acerca de la forma de presentar ms efectivamente sus necesidades y demandas al gobierno central. DISTRIBUCIN DEL INGRESO Amrica Latina tiene la distribucin del ingreso ms desigual del mundo. Ello significa que tiene mucha pobreza en relacin con su nivel de ingresos. Sin embargo, existe una relacin ms causal entre la distribucin del ingreso y la pobreza. La desigualdad fomenta la violencia y la inestabilidad poltica. Estas circunstancias desincentivan la inversin y reducen la tasa de crecimiento de la economa. La desigualdad reduce tambin el nivel de educacin que muchas familias pueden costear para sus hijos por la sencilla razn de que son demasiado pobres. Ambos factores crean un crculo vicioso en el que cuanto ms desigual es la distribucin del ingreso en un pas tanto menos puede ste reducir el nivel de pobreza.

Una reaccin tentadora ante esta situacin podra ser la de efectuar una transferencia directa tomando de los ricos la pequea proporcin del PIB que se necesitara para eliminar la pobreza. Sin embargo, nadie propugna este mtodo de reducir la pobreza, tanto porque no es polticamente sostenible como porque reducira de manera pronunciada el crecimiento en una economa de mercado con libertad de movimiento de los capitales. Lo que proponemos, en cambio, es una estrategia de crecimiento cuyos beneficios son progresistas, acompaada por gastos pblicos sociales y polticas tributarias que favorezcan a los pobres. Si se logran estos dos objetivos, una gran parte de las posibilidades de violencia desestabilizadora desaparecer a medida que decline la pobreza. Sin embargo, los cambios acaso no tengan un gran efecto sobre la distribucin del ingreso, por lo menos en el corto plazo, como se puede ver en el caso de Chile. Entre 1987 y 1992, el ndice de pobreza de Chile disminuy en ms de 25%, pero la distribucin sigui siendo sumamente desigual y qued virtualmente inalterada. El hecho de que la desigualdad en Chile fue tan poco afectada por los gastos sociales progresistas y por los resueltos esfuerzos por reducir la pobreza, demuestra el tiempo que insume invertir las condiciones que dan lugar a la desigualdad. Nuestra reaccin ante el fenmeno chileno es que la reduccin de la pobreza es un indicador de xito a corto plazo ms importante que la desigualdad porque los pobres estn ms interesados en el mejoramiento absoluto de sus niveles de vida que en su posicin relativa en la pirmide de ingresos.

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La estrategia del Banco

El Banco se ha comprometido a hacer el mximo esfuerzo para reducir el nivel de pobreza en la regin. Por lo comn se supone que su accin adoptar la forma de prstamos y asistencia tcnica. Esa percepcin del mbito de nuestra accin es muy incompleta, porque pasa por alto otro canal por conducto del cual podemos hacer sentir los efectos de nuestra accin: el anlisis y la reforma de las polticas que afectan a los pobres. Por ejemplo, puede ocurrir que un gobierno subsidie la importacin de alimentos. Esa poltica podra tener una gran incidencia sobre los pobres que viven en zonas rurales. Asimismo, un gobierno puede permitir que la moneda nacional se deprecie debido a un endeudamiento externo excesivo. Esta situacin perjudicar a las personas pobres que producen bienes para la exportacin. Tambin se pueden dar muchos otros ejemplos. Lo esencial es que el Banco tiene una funcin importante que cumplir en la vigilancia y evaluacin de la pobreza, la formulacin de programas por pases y la investigacin de polticas. Estas actividades no slo nos dan la informacin necesaria para que nuestro programa de prstamos sea un instrumento eficaz para reducir la pobreza, sino que tienen una influencia importante sobre el dilogo de polticas y las decisiones que afectan a los pobres. Los prstamos del Banco representan una pequea fraccin de los gastos pblicos focalizados de un pas. Si mediante sus investigaciones y su dilogo de programacin modifica las prioridades y percepciones en la regin, de modo que la poltica oficial sea ms progresista, el Banco tendr un impacto sobre la pobreza muy superior al que logra con sus prstamos. FORMULACIN DE UNA POLTICA EFICAZ PARA REDUCIR LA POBREZA Una poltica eficaz y coherente para reducir la pobreza se tiene que sustentar en la reunin de informacin bsica sobre los pobres, en evaluaciones de la pobreza por pases y en investigaciones de polticas sobre el problema de la pobreza. stos son instrumentos imprescindibles para elaborar un eficaz programa de reduccin de la pobreza cuyo diseo se ajusta a las necesidades de cada pas. Seguimiento Tanto el Banco como los pases de la regin necesitan mejor informacin respecto de las consecuencias que sobre la pobreza y otros indicadores sociales tienen sus actividades y programas. A ese fin, el Banco se ha comprometido a ayudar a elaborar y mantener una adecuada base de datos sociales y datos sobre la pobreza. Ello le permitir evaluar el impacto de sus prstamos y ayudar a los pases a cuantificar su progreso en materia social y de pobreza. Con ese objeto, el Banco, junto con el Banco Mundial y la CEPAL, ha elaborado un proyecto mediante el cual reunir y mantendr un conjunto de indicadores sociales y una coleccin de encuestas recientes por hogares. Adems de proporcionar informacin bsica sobre los cambios en la pobreza y los niveles de educacin y salud en la regin, esta informacin ser un valioso recurso para quienes estn interesados en realizar un anlisis en profundidad de la pobreza, las condiciones del mercado de trabajo y el desarrollo de los recursos humanos. Una vez que se renan las encuestas por hogares, el Banco podr vigilar el progreso en la reduccin de la pobreza en la regin. Nuestras estimaciones de la pobreza se mantendrn actualizadas con los datos de las encuestas ms recientes, y tambin podremos comparar el progreso real con las previsiones basadas en que todas las familias compartan el crecimiento por igual. Esta comparacin nos dar un
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indicador claro de qu pases tienen una estrategia de crecimiento progresista y llevan adelante con xito la estrategia de reduccin de la pobreza y cuales no cumplen esas condiciones. El Banco debera tambin comenzar a calcular los gastos sociales de los pases miembros relacionados con la pobreza e informar al respecto, de modo de poder llevar cuenta de los esfuerzos de los pases en la regin. A ese fin, el Banco tendr que definir parmetros generalmente aceptados respecto de los programas que se han de incluir. Como primera aproximacin, se podran clasificar en la categora de gastos sociales relacionados con la pobreza los gastos en educacin primaria, atencin de la salud, programas de nutricin, subsidios relacionados con la pobreza y programas de proteccin social, as como los gastos de los fondos de inversin social. Al mismo tiempo, el Banco debera emprender un anlisis ms detallado de la focalizacin de esos programas sociales para determinar la cuanta que realmente llega a manos de los pobres y la forma en que se podra mejorar la focalizacin. INVESTIGACIONES DE POLTICAS Un banco de desarrollo hace mucho ms que prestar dinero. Junto con su papel central de prestamista, tiene varios cometidos paralelos que son difciles, crticos y delicados. Se requiere una direccin intelectual de un banco que quiere hacer sentir su accin en pro de la reduccin de la pobreza ms all de lo que se puede lograr slo con sus proyectos. Para dar esa direccin intelectual, el Banco debe volcar recursos en las investigaciones de polticas destinadas a comprender mejor los factores y las polticas de cada pas que son esenciales en relacin con su problema de pobreza. Algunas de esas investigaciones estarn contenidas en las evaluaciones de pobreza y los estudios de impacto de los proyectos que se describen ms adelante. Sin embargo, el Banco tiene tambin que dar apoyo a las investigaciones de polticas relacionadas con la pobreza en los centros de investigacin de la regin y en el Banco mismo. Esta es una forma importante de generar una mayor comprensin de los problemas que entraa la reduccin de la pobreza y, al mismo
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tiempo, de inducir un examen serio y cuidadoso de las soluciones de poltica que ayudaran en su solucin. Entre los estudios que se realizarn se cuentan los siguientes: i) la focalizacin de los gastos sociales, particularmente de los programas de proteccin social, y los medios para mejorar la focalizacin; ii) la relacin entre la pobreza y el mercado de trabajo; iii) la mitigacin de la pobreza rural; iv) la funcin de la microempresa en la reduccin de la pobreza; v) la inversin en infraestructura como estrategia de lucha contra la pobreza; vi) la reunin de un conjunto de estudios monogrficos de las mejores prcticas en proyectos o polticas que hayan tenido un impacto significativo sobre la pobreza; y vii) un estudio del impacto distributivo de las polticas macroeconmicas y de su relacin con la pobreza en diferentes condiciones estructurales. Evaluaciones de la pobreza El Banco realizar evaluaciones peridicas de la pobreza en los pases con problemas de pobreza graves o especiales, en los que no haya ninguna otra evaluacin actualizada. Ya se han hecho dos de esos anlisis, uno en Argentina y el otro en Paraguay. El tercer anlisis se est llevando a cabo en Amrica Central. Estas evaluaciones se concentrarn en las polticas y las condiciones del pas que tengan particular importancia para los pobres, en los esfuerzos del gobierno en la materia y en las medidas que el Banco recomienda adoptar para reducir la pobreza. Programacin de pases El enfoque del Banco respecto de la mitigacin de la pobreza en cada pas se debe expresar en el documento de pas y en el documento de programacin del pas. Estos dos documentos renen los resultados de la vigilancia de la pobreza, la evaluacin de la pobreza y las investigaciones para presentar un panorama claro de la percepcin del Banco respecto del problema de la pobreza, de los progresos que se estn haciendo para reducirla y de las polticas que el Banco recomienda. El documento

de pas debiera estimar la cuanta de recursos que el gobierno dedica a los gastos focalizados en la pobreza y la forma en que la cartera de prstamos y los proyectos futuros del Banco contribuirn a mitigarla. La reduccin de la pobreza es un problema nacional que se tiene que resolver a nivel local. La actitud correcta del Banco en este crtico cometido es establecer una asociacin con sus pases prestatarios con ese fin. La preparacin de los documentos de pas y de los documentos de programacin brinda una oportunidad ideal para este cometido, pues esos documentos son el resultado de una dilogo conjunto de polticas con los pases prestatarios. En este dilogo, el Banco debe emplear su anlisis del problema de la pobreza para ayudar a los pases prestatarios a disear el inventario de proyectos con una focalizacin en la pobreza y a formular polticas que tengan un impacto positivo importante sobre los pobres. MEJORAMIENTO DE LOS EFECTOS DE LOS PROYECTOS DEL BANCO SOBRE LA POBREZA Prstamos y asistencia tcnica El principal medio que el Banco puede emplear para reducir la pobreza en la regin son los prstamos y la asistencia tcnica. El Octavo Aumento General de Recursos prometi que el Banco se fijara el objetivo de que el 40% del volumen total de sus prstamos y el 50% de los prstamos se dedicara a proyectos que promovieran la equidad social y la reduccin de la pobreza. En los primeros tres aos de ese programa (1994-1996) hemos excedido ese objetivo, pues el 44,7% de los prstamos totales, o sea, US$8.600 millones, se ha encauzado hacia ese tipo de proyecto. Estas cifras implican un gran cambio en relacin con los prstamos otorgados hasta entonces. Los prstamos de equidad social nunca pasaron de 35% antes de 1994, con un promedio de alrededor de 22% entre 1961 y 1992. Adems del objetivo de equidad social, el Octavo Aumento General de Recursos cre una nueva
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categora de prstamos que se denomin prstamos focalizados en la pobreza. Se ha interpretado que esa definicin incluye todos los prstamos, con prescindencia del sector, en los cuales ms del 50% de los beneficiarios sean pobres. El Banco brinda un financiamiento adicional de 10% para alentar este tipo de proyecto. En el perodo 1995-1996 el 40% de nuestros prstamos y el 36% del volumen de prstamos estaban focalizados en la pobreza de acuerdo con este criterio. En el futuro, el Banco, en cooperacin con sus prestatarios, disear su propia cartera de prstamos de modo de apoyar las orientaciones de polticas generales de reduccin de la pobreza que se examinaron antes. Se har gran hincapi, por lo tanto, en ayudar a los pases a mejorar la calidad y cobertura de sus sistemas de educacin. En muchos pases de la regin ello significar que habr una concentracin en la escuela primaria; en otros pases, donde la educacin primaria sea adecuada, se har hincapi en la educacin secundaria. El Banco, adems, apoyar la expansin de la atencin primaria de salud y la reforma de los sistemas de salud. Esta orientacin sustantiva se ha implementado ya en los proyectos ms recientes del Banco. Ha habido un aumento significativo en el volumen de prstamos de salud y educacin en los ltimos dos aos. Sin embargo, mucho ms importante que el volumen total de prstamos es la transformacin en el tipo de prstamos que se estn concediendo en estos dos sectores sociales. Los proyectos de educacin y salud ahora incluyen un mayor componente de modernizacin y reforma. Adems, el objetivo clave de muchos de estos prstamos es la prestacin de servicios de educacin primaria o de servicios bsicos de salud en beneficio de grupos y zonas que antes tenan una cobertura insuficiente. El Banco tratar de elaborar estrategias viables de apoyo a las microempresas porque stas crean empleo y aumentan los ingresos en las comunidades pobres. Con esta finalidad, el Banco anunci su programa Micro 2001 cuyo objetivo es crear las condiciones necesarias para el desarrollo del sector mediante: i) un marco reglamentario y de polticas favorable; ii) la presencia de instituciones slidas y

viables, capaces de brindar los servicios que las microempresas demandan; iii) un mejor acceso a servicios financieros y no financieros para los microempresarios de bajos ingresos; y iv) una corriente constante de recursos para las inversiones en el desarrollo de las microempresas. En los prximos cinco aos el Banco proyecta financiar operaciones relacionadas con las microempresas por un valor de ms de US$500 millones. El Banco seguir apoyando los fondos de inversin social donde se pueda demostrar que sus inversiones en zonas asoladas por la pobreza han tenido un impacto social significativo sobre las condiciones de vida o las perspectivas de ingresos de los pobres. Tambin estudiaremos la posibilidad de ampliar los proyectos de infraestructura productiva, desarrollo rural y programas especiales para los pueblos indgenas. Para los pases que atraviesan crisis de ajuste, el Banco estar dispuesto tambin a ayudar a formular y financiar programas de proteccin social para amparar a sus pobres. MEJORAMIENTO DE LOS MECANISMOS DE FOCALIZACIN EN LOS PROYECTOS Quienes estn a cargo del diseo de los proyectos deben tratar de crear mecanismos que aumenten la proporcin de beneficios que stos brindan a los pobres. Dos maneras de lograr este fin son la focalizacin geogrfica y la prueba de los medios. Los mapas de pobreza preparados recientemente en relacin con los fondos de inversin social permiten una focalizacin exacta. La prueba de los medios es ms apropiada para los programas de transferencias de dinero, como los subsidios familiares y de alimentos y las pensiones. Otra forma de mejorar la focalizacin es ampliando la participacin de los pobres, dndoles un papel ms importante en el diseo y seleccin de proyectos. Debe disearse la participacin de la comunidad en los proyectos de modo tal que asegure que una proporcin mayor de lo que se construya sea beneficiosa para los pobres y deseada por stos. CUANTIFICACIN DEL IMPACTO
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DE LOS PROYECTOS DEL BANCO SOBRE LA POBREZA Si ha de concentrar una gran parte de su programa de prstamos en la reduccin de la pobreza, el Banco tiene que saber qu tipo de impacto tienen sus proyectos sobre la pobreza. Sin embargo, antes de hacerlo, debemos tener una idea clara de los objetivos de los proyectos. Muchos proyectos, en particular en el mbito social y en el mbito de la reforma del Estado, no tienen por objeto aumentar el ingreso de los pobres, sino mejorar las condiciones de vida. Por lo tanto, para proyectos como los de mejoramiento de barrios marginales, agua y alcantarillados o atencin primaria de salud, poco sentido tiene medir el impacto del proyecto por medio de las reducciones de los ndices de pobreza basados en el ingreso. En este tipo de proyecto tenemos que usar medidas de la pobreza basadas en la falta de atencin de las necesidades bsicas. Se trata de que la medida de impacto que se use dependa del tipo de proyecto y de sus objetivos. En los proyectos cuyo objetivo es aumentar el potencial de ingreso de los pobres, cabra esperar que el impacto del proyecto se midiera por las reducciones del ndice de pobreza basado en el ingreso. Sin embargo, estos anlisis presentan enormes dificultades. En primer lugar, la pobreza se ve afectada por muchos factores aparte de los proyectos del Banco y, por lo tanto, es indefendible efectuar una sencilla comparacin de la pobreza antes y despus del proyecto. Segundo, incluso si se pudiera superar esa primera dificultad, rara vez se dispone de datos de referencia satisfactorios sobre la pobreza para comparar las estimaciones ex post de sta. Tercero, en muchos proyectos se plantea un problema conceptual respecto de los beneficios que se han de incluir. Pensemos, por ejemplo, en los proyectos de educacin primaria. En el corto plazo, algunos beneficios los reciben los que construyen las escuelas. Sin embargo, esa situacin es temporaria. Los beneficios permanentes los reciben los nios cuya educacin se mejora. Ello bien puede traducirse en una reduccin de la pobreza. Sin embargo, el efecto no se producir hasta que esos nios ingresen en la fuerza de trabajo muchos aos despus de

terminado el proyecto. Ese intervalo escapa al marco cronolgico de la mayora de los estudios de impacto. Probablemente no sea factible elaborar una metodologa consistente para la vigilancia del impacto que se pueda aplicar a todos los proyectos. Lo que s podemos y debemos hacer, en cambio, es seleccionar una muestra de proyectos que estn focalizados en la pobreza, de acuerdo con las definiciones del Banco, y hacer un anlisis cualitativo de lo que han hecho en beneficio de los pobres. Ese anlisis se podra basar en cuestionarios de beneficiarios, en cuyo caso podra ser anecdtico y descriptivo. Por otra parte, si se usara una muestra de proyectos ms pequea, se podra basar en un estudio cuantitativo ms complejo del impacto a fin de determinar el efecto del proyecto, ya sea sobre el ingreso de los pobres o sobre sus necesidades bsicas insatisfechas. CONSIDERACIONES FINALES Existe una tendencia dentro del Banco a pensar que es por intermedio de nuestros prstamos, en especial en los sectores sociales, que ayudaremos a reducir la pobreza. Ese enfoque encuentra expresin concreta

en los objetivos del Octavo Aumento General de Recursos respecto de los prstamos de equidad social y reduccin de la pobreza que se mencionaron antes. Se trata, empero, de una percepcin demasiado estrecha del problema. La pobreza es un problema multisectorial que abarca muchas reas, adems de los sectores sociales, y nuestro enfoque del problema debe atenerse a esa multiplicidad. En el Banco, todas las divisiones operativas han de desempear una funcin: las divisiones sociales con proyectos de educacin, salud y atencin de las necesidades bsicas; las divisiones de medio ambiente y recursos naturales con proyectos de agricultura y desarrollo rural; las divisiones de infraestructura con proyectos de caminos rurales y otros proyectos de construccin; los departamentos de pases con el anlisis de las condiciones y las polticas que afectan a los pobres; y los departamentos central con las investigaciones bsicas sobre los nexos entre polticas y pobreza en diferentes contextos nacionales. Si podemos mancomunar todas esas fuentes potenciales de progreso en un ataque coordinado contra las causas de la pobreza, el Banco y los pases de la regin podrn hacer un aporte significativo para mejorar las condiciones de vida de los pobres.

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