Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

Cambio al modelo de intervencin del Estado Fortalecimiento de la unidad escolar El modelo de gestin para la satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje orientado por la prioridad de la enseanza y la superacin del fracaso escolar, debe tener como punto de partida una reorganizacin que incluya a todo el sistema educacional a fin de fortalecer la unidad escolar. Si el compromiso es el de prestar atencin prioritaria y mejorar el ambiente de aprendizaje, el lugar donde este efectivamente ocurre debe transformarse en el centro y nunca mas en la periferia del sistema. Por todo lo que ya ha sido discutido en cuanto al modelo de gestin y las polticas orientadas a eras prioridades, aparece con claridad que solo las escuelas que Sean permeables alas demandas educativas de su medio social inmediato y capaces de adoptar iniciativas, podrn adecuar sus propuestas de trabajo a las directrices y prioridades nacionales y/o regionales. En un reciente documento que se basa en la revisin de una extensa literatura sobre la eficacia y las escuelas, Haddad et al. (1990), concluyen afirmando: .. sabemos que las escuelas eficaces y bien organizadas presentan varias caractersticas en comn: disponen de un ambiente bien ordenado, enfatizan el desempeo acadmico, establecen altas expectativas para el desempeo de sus alumnos y son dirigidas por profesores y directores que realizan un enorme esfuerzo por ofrecer una enseanza efectiva y estimular a sus alumnos a que aprendan, independientemente de sus condiciones familiares o del sexo. Pocas escuelas en los pases en desarrollo presentan esas caractersticas. Pero sabemos poco sobre cul es la naturaleza de ese problema y cules son las medidas a ser adoptadas pare que el esfuerzo sea mayor y ms efectivo. El supuesto de este documento es el de que las escuelas de los pases en desarrollo pueden convertirse en instituciones efectivamente comprometidas con el aprendizaje de sus alumnos; sin embargo, pare ello es indispensable que se liberen de las trabas y normativas homogneas a que han sido sometidas y establezcan un nuevo tipo de relacin con la burocracia centralizada de la educacin: que puedan gozar de autonoma financiera y pedaggica, que reciban capacitacin pare elaborar su propia propuesta de trabajo, as como recursos pare apoyar sus iniciativas. Por otro lado, el fortalecimiento de la unidad escolar deber transferirle la responsabilidad de los resultados del aprendizaje de sus alumnos, convirtindola en responsable a travs de una rendicin de cuentas de sus actividades; no respondiendo ms a travs de controles previos y formales, pero si por medio de su desempeo.

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

Autonoma, identidad y proyecto Durante dcadas, las polticas educacionales tuvieron como objetivo por lo menos a nivel del discurso transformar las escuelas en instituciones competentes y organizadas. La estrategia adoptada pare ello, sin embargo, fue la de establecer normas y condiciones desde arriba hacia abajo, por intermedio de centros de poder externos a las escuelas. La gestin de los sistemas de enseanza a partir de normas homogneas y controles formales en manos de la administracin central fue relativamente eficaz en la medida en que la escuela pblica atenda solo a una minora de la poblacin. La expansin cuantitativa de los sistemas de enseanza acaecida a partir de las dcadas de los cincuenta y los sesenta, increment las estructuras burocrticas centrales a la vez que acrecent el numero de unidades escolares. E! control formal de millares de ellas exigi, sostenidamente, mes normal sin que hubiera espacio pare repensar el modelo institucional como un todo. Paulatinamente, dichas normas fueron ajustndose a un modelo homogneo, puesto que es imposible considerar la diversidad cuando se trata de controlar, jerrquicamente, una actividad que involucra a millones de alumnos y centenas de millares de profesores dispersos geogrficamente. El resultado de ese proceso fue que las escuelas pasaron a ser menos permeables a su medio social inmediato, mas comprometidas en cumplir con las tareas definidas por la administracin central, mas homogneas y, en la prctica, ms abandonadas. De entre tales estrategias centralizadas que se adoptaron para mejorar las condiciones de las escuelas, se destaca la provisin de insumos bsicos, necesarios tanto para el funcionamiento cotidiano de los establecimientos de enseanza, como para mejorar los servicios prestados por ellos mismos: capacitacin de profesores, material didctico, carrera profesional y salario de los profesionales, equipamiento, materiales permanentes y muchos otros. Los insumos bsicos recibieron el mismo tratamiento quo las dems normas de organizacin escolar; es decir, todas las escuelas, recibieron los mismos insumos, sin considerar las peculiaridades de cada una de ellas. Las investigaciones y las evaluaciones demostraron que esos insumos, aisladamente, no tienen relacin con el mejoramiento del desempeo escolar comparado con el aprendizaje de los alumnos. La publicacin del informe Coleman (1966) desafi a los educadores y a los estudiosos a responder a la pregunta que se formul entonces: las escuelas, establecen alguna diferencia? Criticando los mtodos de correlacin y descriptivos usados por Coleman (1966), grupos de investigadores en especial de Estados Unidos de Amrica y del Reino Unido utilizaron otras formas de abordar el estudio de lo quo pasa al interior de las escuelas, otorgando especial atencin en algunos casos, a aquellas quo producen buenos resultados en el desempeo de los alumnos. En este sentido cabe destacar el trabajo de Weber (1971), Summers y Wolfe (1977) y Goodlad (1979) en Estados Unidos de Amrica; en Inglaterra son importantes, entre otras, las contribuciones de Reynolds (1982)'y Mortimore et al. (1988). A pesar

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

de las diferencias de los mtodos utilizados, la mayora de esos estudios intento observar la organizacin escolar a travs de algunos instrumentos elaborados para la ocasin, evaluando el clima existente en el equipo tcnico y docente y el estilo del liderazgo del director. Todos los estudios citados utilizaron tambin medidas para el aprendizaje de los alumnos. Las conclusiones a que llegaron apuntan hacia la misma direccin. El desempeo de la escuela no puede ser evaluado por un modelo que mira "entradas" y "salidas", porque estas ultimas, es decir, los resultados, dependen de manera decisiva de los procesos internos. La cohesin del equipo en torno a los objetivos, la valoracin de la enseanza y del desempeo de alumnos y profesores, el estilo de direccin quo comparte la toma de decisiones, la presencia y participacin de los padres contribuyen, en gran parte, al mejor desempeo escolar, independientemente del nivel socio econs5mico de los alumnos o de otros factores externos. En Amrica Latina, la lnea de los estudios de tipo etnogrfico, hechos por investigadores del Departamento de Investigaciones Educativas del Cinvestav IPN, lleg a resultados equivalentes. La identidad de cada escuela es diferente y depende de su historia, de los modelos de relaciones sociales que establece internamente y con su medio social. Conocer esta identidad propia de cada escuela es condicin indispensable para establecer formas de organizacin escolar que realmente incorporen las prcticas de sus alumnos y profesores de un modo eficaz (Ezpeleta, 1986; Mercado, 1989; Rockwell, 1982). En la misma lnea, se destaca el estudio realizado por Penin (1989) en cuatro escuelas de Ia periferia de Sao Paulo, Brasil. Las diferencias de los resultados del aprendizaje presentados por alumno de sectores populares en escuelas con diferentes formas de gestin en Chile en Uruguay, condujeron a Tedesco (1991) a proponer la hiptesis de que la identidad institucional, la existencia de una propuesta pedaggica propia y de objetivos compartidos podran explicar el mejor desempeo de los alumnos en algunas escuelas. Parece, en consecuencia, que ya existen suficientes evidencias de que un proyecto de identidad institucional, el trabajo de equipo y el compartir la responsabilidad en los objetivos y en los resultados pueden convertir a las escuelas en espacios mas organizados y eficaces, capaces de crear condiciones favorables de aprendizaje. La autonoma de los establecimientos de enseanza seria una condicin para esa identidad y ese proyecto, en la medida en que ya esta probado, por los desastrosos resultados de las polticas educacionales homogneas, que es imposible efectuar un seguimiento desde el nivel central, debido al complejo proceso de organizacin y desarrollo institucional de cada una de las millares de escuelas Sin embargo, an hay mucho que aprender sobre cuales seran las polticas de capacitacin, de financiamiento y de asistencia tcnica a ser desarrolladas, as como de la gestin poltica de ese proceso, tomando en cuenta las realidades de cada pas y el tiempo de maduracin de medidas de ese tipo.

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

Una lnea de estudio sobre las diferencias en la organizacin escolar de los establecimientos pblicos, con especial atencin en aquellos que promueve un buen desempeo de los alumnos de sectores de baja renta, debiera tener prioridad en trminos de financiamiento. El fortalecimiento de la escuela y la delegacin de la competencia en materia de recursos humanos y financieros La autonoma de los establecimientos de enseanza requiere, como condicin indispensable, el mayor grado de decisin posible en lo relativo a dos insumos principales, necesarios para su organizacin: finanzas y personal. AI ser estos dos factores los que definen quien tiene efectivamente el poder de mando en cualquier institucin, es posible explicar porque las burocracias centralizadas de la enseanza se resisten y presentan muchos obstculos cuando hay que delegar la competencia de las escuelas en materia de finanzas y personal. En verdad, una real alteracin del poder del sistema de enseanza slo ser posible si se hace efectiva dicha delegacin. Sin ella, la autonoma de la escuela ser una propuesta sin contenido. Ninguna institucin puede tener identidad, iniciativa y proyecto si no detenta el control sobre sus propios recursos y su equipo. Recursos humanos Las polticas homogneas sobre la carrera magisterial y el salario fueron uno de los principales factores que determinaron la prdida de fuerza por parte de las escuelas. Las normas de incorporacin, los nombramientos, admisiones y despidos negociados directamente por los sindicatos y la administracin centralizada de la enseanza, hacen difcil que las escuelas adopten decisiones responsables sobre aspectos cruciales de su organizacin, tales como currculo, use del tiempo, perfil de los profesionales adecuados a sus propuestas de trabajo. Esa situacin interes, por diferentes motivos, tanto a los sindicatos como a los polticos, quienes, muchas veces, hicieron del sistema de enseanza un rea de negociacin de empleos para su clientela electoral. Por su parte, los sindicatos, tras la defensa legitima de los intereses de sus representados, no siempre tomaron en cuenta que en profesiones del rea social es necesario tambin tener presente una visin ms amplia de la actividad y de su valor social, en trminos de los intereses de los usuarios. Las jornadas diarias de trabajo docente, idnticas para todas las escuelas, por ejemplo, y la "conquista" de cargos vitalicios, ocurridas en algunos pases, constituyen una verdadera camisa de fuerza para muchas escuelas que se disponen a innovar y tomar iniciativas en lo que respecta a su organizacin interna. En la prctica, sin embargo, cada escuela termina por adoptar un conjunto de normal y mecanismos informales, de ajustes entre las ordenanzas homogneas externas y

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

sus necesidades internas, como lo revela el estudio hecho por Ezpeleta (1989) acerca de las condiciones del trabajo docente en Argentina. En la medida en que la escasez de recursos proveniente de la crisis social y de las polticas de ajuste econmico deprimieron los salarios de la carrera docente, los ajustes internos hechos por las escuelas funcionan, muchas veces, como formas de compensacin (horarios menos controlados, criterios de distribucin de clases y del tiempo que facilitan la organizacin de la vida del profesor y muchos otros). El problema es que, ante la ausencia de un proyecto y de un compromiso con este, no siempre esos ajustes estn pensados en trminos de beneficios para los alumnos. Por todos esos motivos, la gestin de la poltica de personal, teniendo en cuenta la autonoma de las escuelas, es un proceso que se negocia permanentemente. Ser necesario que los rganos centralizados y las entidades representativas de los profesores discutan sobre la disminucin progresiva de las normas minuciosas y homogneas y su reemplazo por otros mecanismos de control, ms flexibles y enfocados en los resultados. En los pases en que existe la estabilidad o el cargo de carcter vitalicio en la carrera docente, seria deseable que ese derecho no estuviese limitado a puestos especficos en las escuelas, sino que a nivel del sistema. De esta forma, si la escuela decide despedir a un profesor o a un tcnico, podr hacerlo poniendo al profesional a disposicin de la administracin central, la que proceder a reubicarlo. Los puestos de trabajo existentes en cada escuela debieran estar disponibles para que esta los ocupe (inclusive con profesores de la carrera), reservando el derecho de la escuela a escoger. Deberan permitirse los perfiles diferenciados de los equipos escolares, dependiendo de la propuesta de la escuela, considerando criterios referidos a los mximos v los mnimos. de acuerdo con el nmero de alumnos e instalaciones. En muchos casos, aun cuando existen cameras organizadas con garanta de estabilidad, un nmero importante de docentes es contratado temporalmente, hecho que viene aumentando en algunos pases debido a la renuncia de profesores de carrera. En esos casos, seria importante que la escuela tuviera un amplio margen de decisin sobre el tipo de profesional a ser contratado, en el marco de directrices mnimas establecidas por el gobierno central y/o nacional. Una revisin de los requisitos meramente legales que ordenan la contratacin de profesionales de la enseanza debera ser procedente. En la mayora de los pases el diploma de formacin es suficiente, pero muchas veces no es garanta de un buen desempeo en la escuela (sobre todo cuando los cursos de formacin no estn sometidos a control de calidad de sus resultados de parte del poder publico). Podra crearse un margen de flexibilidad en las escuelas que quisieran, por ejemplo, organizar actividades curriculares diferenciadas, programas de iniciacin profesional, experiencias culturales y artsticas, as como otras actividades. El personal a ser contratado para las actividades de enriquecimiento curricular debiera satisfacer los objetivos del proyecto escolar y no slo los requisitos formales y corporativos que reglamentan a los profesionales de la enseanza.

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

Desgraciadamente, en muchos pases una iniciativa simple, como por ejemplo, la tutora de alumnos ms adelantados con alumnos de los cursos que se inician (peer group teaching) encontrara obstculos serios a causa de la reglamentacin legal del ejercicio profesional. No obstante, en muchas actividades se reconoce con largueza que la credencial dada por el diploma dice muy poco acerca de la calidad del desempeo profesional. Ante la revolucin tecnolgica que ya viene desarrollndose, an en los pases en desarrollo, se hace necesaria una nueva reflexin sobre lo que significara ser profesor, sobre cul es el perfil de ese profesional. Es necesario cuestionar si la cultura heredada de las corporaciones medievales ser adecuada a esta nueva era, en la que el conocimiento tiende a no ser sometido al mismo tipo de control existente en el pasado. Este es un tema pendiente en el mbito de la investigacin y la reconceptualizacin educativas, aunque se invierte muy poco en los pases latinoamericanos en ello. Aqu el profesionalismo del magisterio tiende a caracterizarse mas en trmino de diplomas, certificados, ttulos, capacitacin formal y aos de servicio, teniendo este ultimo, proporcionalmente, ms peso que el resto. Los aspectos relativos a la productividad, al desempeo y a la responsabilidad por los resultados del proceso educativo todava no se han includo en las pautas de negociaciones colectivas sobre mejoramiento de la carrera y del salario de los profesores en la mayora de los pases de nuestro continente. Los salarios son, en general, definidos por escalas a nivel nacional o estatal (provincial) en el caso de los pases con organizacin federal. Por otro lado, no hay informaciones suficientemente detalladas como para evaluar donde falta o dnde hay capacidad ociosa de personal, lo que dificulta la toma de decisiones en cuanto a la redistribucin, la racionalizacin, el despido o la admisin. De un modo general, la liquidacin de sueldos absorbe la mayor parte de los recursos destinados a la enseanza; la media de alumnos por profesor es un dato muy general que impide conocer ]as necesidades reales de personal por escuela o microrregiones. Considerando la precariedad de los sistemas de informacin existentes, slo disponen, efectivamente, de informaciones acerca de su personal, los propios establecimientos. Una gestin de polticas de personal orientada a la satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje, debera establecer directrices mnima en cuanto a la relacin alumno-profesor equilibradas con la disponibilidad de las instalaciones fsicas para orientar la utilizacin ms racional de los recursos humanos disponibles. Esas directrices debieran inducir a la escuela pare maximizar todos los recursos y as aumentar el. tiempo diario de permanencia del alumno y dar ms tiempo al profesor para actividades de preparacin de clases y de actualizacin en servicio, entre otras. Para que ello pueda ocurrir, al menos una parte de las decisiones sobre las remuneraciones debera delegarse a las escuelas, como, por ejemplo, las jornadas extraordinarias de trabajo. Otra alternativa importante seria la posibilidad de establecer estmulos salariales, a partir de niveles mnimos fijados en escalas

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

homogneas, que diferenciaran los salarios con base en los resultados. De este modo, cede escuela tendra derecho a un volumen adicional de recursos, los cuales podran ser utilizados pare pagos extraordinarios de su equipo, a partir de los resultados de las evaluaciones que indiquen que la escuela esta mejorando su desempeo. Este es, sin duda, un tema controvertido, pero no por eso debemos retirarlo de la agenda de discusin. El tiempo y un proceso permanente de negociacin pueden permitir el surgimiento de nuevas y creativas soluciones en el marco de las condiciones existentes en cede pas. El financiamiento de proyectos especficos de innovaciones pedaggicas presentados por las escuelas podra contener, tambin, un componente de complemento salarial para los profesores comprometidos en ellos. Esto exigira, no obstante, que una comisin altamente capacitada juzgue la calidad de los proyectos, decida sobre su financiamiento y promueva la evaluacin de sus resultados. La autonoma de la escuela en la gestin de recursos humanos no significa dejar que las decisiones se adopten al arbitrio de cada unidad, sin que se respeten algunas directrices generales. Esto podra producir efectos negativos, ya sea por trasladar al nivel de la escuela las presiones polticas y corporativas que hoy actan a nivel central, ya sea porque puede conducir a una concentracin de poder en este mbito que transformar a la escuela en un espacio an ms cerrado para los intereses de su alumnado. En verdad, lo que se necesita discutir y experimentar son mecanismos de autorregulacin para establecer al mismo tiempo en la diversidad de las realidades nacionales y regionales el punto de equilibrio entre las directrices generales y de margen de decisin de cada escuela, as como asociar siempre la definicin de polticas con la evaluacin de sus resultados. Recursos financieros Como en cualquier otra actividad humana, la cuestin del respaldo financiero es decisiva en educacin y es un instrumento tan poderoso, que es difcil distinguir de entre los numerosos obstculos que se han creado en contra de la autonoma financiera de las escuelas, cules de ellos constituyen reales dificultades y cules son solo el resultado de la resistencia de los dirigentes y de los burcratas que actan en el nivel central y que, con seguridad, perdern una parte del poder que hoy da detentan si hubiera una transferencia efectiva de recursos para las escuelas. La autonoma financiera a que se refiere este documento no es una transferencia espordica de recursos que ya vienen predestinados para cierto tipo de gastos y que, en general, no tienen significacin dentro del costo global de la escuela; esto ya ha sido adoptado por algunos pases con resultados que se preven como insignificantes. El concepto de autonoma financiera es mucho ms amplio. Se trata de crear mecanismos mediante los cuales la escuela posee su propio presupuesto,

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

transferido en cantidades globales, con capacidad pare administrarlo y con poder de decisin sobre cuales son los gastos prioritarios, sin que existan limitantes referidos a cierto tipo de gastos. Y ms todava: serian parte constitutiva de este presupuesto, los gastos de la planilla de sueldos aunque en este caso la escuela no sea la agencia pagadora fijando los recursos destinados en manos de la administracin central del sistema que hara efectivos tales pagos de acuerdo con las informaciones suministradas por la escuela. Aunque dicha autonoma financiera no se implante de una vez y completamente previendo que habr etapas y procesos de negociacin (considerando, inclusive, los plazos necesarios pare capacitar a las escuelas en esta tarea), el objetivo final debe ser ste. Slo en estos trminos la autonoma financiera puede constituir un instrumento de automejoramiento de la escuela, til para perfeccionar su organizacin interna, obligando al equipo a pensar en el conjunto de la escuela, en el proyecto, en los objetivos y en sus prioridades. Por otro lado, hay que tomar en cuenta que cualquier sistema de financiamiento de la escuela, orientado o no a la autonoma financiera, debera regirse por la combinacin equilibrada de dos principios: desempeo y equidad, es decir, evaluacin de resultados y compensacin de desigualdades. Esta equilibrada combinacin exige enfoque flexible en el que el peso relativo de cada uno de esos principios podra ser diferente en cada caso, dependiendo de las condiciones de la escuela, del medio social que ella atiende, del nivel socioeconmico de los alumnos y de otras caractersticas. Definidos esos marcos conceptuales y de principios amplios, se pueden formular muchas alternativas operativas, de acuerdo con los marcos jurdico-legales y con la coyuntura poltica de cada realidad nacional. Una primera condicin a ser aplicada a todos, es la existencia de informaciones sobre los costos (que son diferentes a los gastos). El financiamiento de las reas sociales de muchos pases se dimensiona con base en cuanto es lo que se gasta, estableciendo a partir de ello "costos" histricos, estimados a travs del promedio de gastos por tem en un determinado periodo. Se trata de una metodologa completamente inadecuada si es que el objetivo es no solo la racionalizacin de los gastos, sino el uso del financiamiento como un mecanismo para estimular el desempeo y compensar las desigualdades. Es obvio que los gastos de una escuela con mucho equipamiento biblioteca, centro de recursos audiovisuales, multicanchas deportivasson mayores que el costo de una pequea escuela rural o una escuela del sector urbano perifrico. No obstante, es injusto que la escuela que cuesta ms reciba ms, porque es probable que las menos equipadas son las que atienden alumnos con ms necesidades (alimentacin, materiales de enseanza, por ejemplo). Por su parte, no concuerda con el principio de la equidad ni del financiamiento de la educacin subvencionada, igualar el costo de todos los alumnos tomando como criterio el de la escuela ms cara.

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

Como se observa, el problema es ms complejo de lo que parece a primera vista; de no contar con informaciones sobre el costo por tipo de escuela, con ponderaciones diferenciadas segn los factores que se quieran considerar, difcilmente se llegar a una definicin de criterios que contemplen las necesidades reales. Una vez que se disponga de informaciones confiables sobre costos, seria posible ponderar de un modo diferenciado las necesidades de cada escuela y establecer el volumen de las cantidades a ser transferidas, delegndoles el control de los gastos y de los recursos para el pago de estos. Una combinacin adecuada de los recursos estimados por nmero de alumnos con los recursos estimados por tem segn la situacin de cada escuela a independientemente del nmero de alumnos, puede ser una alternativa satisfactoria. Esta forma permite que la escuela conociendo que su presupuesto depender, en parte, del nmero de alumnos y considerando que tendr el control sobre los gastos de personal procure establecer criterios para organizar su equipo y distribuir los alumnos por profesor dependiendo del tipo de contenido a ser enseado y establecer reas administrativas y de servicios generales adecuadas. Otra alternativa posible es la de estimar el monto a ser transferido a la escuela con base en la renta per capita de la regin o microrregin en la que est localizada, pero esta alternativa supone alguna participacin de los padres o de la comunidad en el financiamiento de los gastos escolares. No se trata de descartarla por este motivo, sino de evaluar su viabilidad poltica y su utilidad, en especial en pases como los de Amrica Latina en los que las escuelas publicas estn situadas mayoritariamente, en regiones de baja o mediana renta. Probablemente, en muchos contextos nacionales o regionales, la alternativa basada en la renta per capita discriminara muy poco en lo que se refiere a las diferencias entre las escuelas. Sin embargo, hay pases que poseen regiones desarrolladas en las que la renta familiar puede constituirse en un elemento a ser tornado en cuenta. Cualquiera que sea la metodologa de calculo que se adopte, otra dificultad que se percibe es la de definir cules seran los gastos que debieran pasar a ser controlados por la escuela. Este puede ser, perfectamente, un problema falso si se considera que, en principio, todos los gastos de enseanza que no sean de mantenimiento general del sistema y de la propia administracin central, podran ser hechos por las escuelas can una adecuada transferencia de recursos. As, por ejemplo, los gastos de construccin de nuevos edificios, seguramente corresponderan al nivel central, pero los destinados a reformas, ampliaciones y mantenimiento de los edificios existentes, podran ser hechos por cada escuela. Ms importante que discutir los gastos en si, es realizar estudios para ver en cuales, desde el punto de vista de la economa a escala, se justifica la centralizacin (por ejemplo, en el caso de la compra de equipamientos y materiales permanentes). Sin embargo, esa centralizacin podra ser solo de tipo operativo. De este modo, la escuela, dentro de su plan de trabajo y sabiendo, previamente, cul es su presupuesto define la compra de ciertos productos que pueden tener un precio ms barato si se compra en grandes cantidades; le comunica este hecho a la

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

administracin central dentro de plazos establecidos, a fin de que efecte su compra y distribucin para todas las escuelas que lo requieran. El gasto ser descontado del presupuesto de la escuela, de un modo similar que los gastos de personal. En otras palabras, la autonoma financiera no significa que el presupuesto de la escuela se transfiere en especies, sino que esta tiene el poder de decidir como ejecutarlo, son cuando una parte permanezca como un crdito al que la escuela tiene derecho aunque administrado por las instancias centrales. Inclusive en esos casos es necesario verificar hasta que punto la economa a escala se anula, considerando los altos costos operativos de la burocracia central y de la distribucin; es un punto importante en la medida en que los gastos centralizados son tambin los que clan un mayor margen para las pequeas corrupciones. Otro aspecto a ser tomado en cuenta no tiene que ver tanto con la naturaleza del gasto, sino con la capacidad de la escuela para ejecutarlo y realizar las tareas contables de rendicin de cuentas. Para el ejercicio de la autonoma financiera, la escuela necesita contar con recursos humanos y asistencia tcnica. Es una capacidad que puede crearse y desarrollarse, simplificando los procedimientos de control burocrtico, de modo que la escuela no tenga impedimentos para comprar esos servicios al poseer autonoma financiera para ejecutarlos. En muchos pases estos nuevos sistemas de financiamiento implicarn cambios en la legislacin. Por ello, una estrategia gradual de transferencia de recursos y control de gastos debiera establecerse, previendo los plazas para que la escuela asuma el control sobre todas ellas. Vale la pena recordar, para concluir, que una vez establecido el presupuesto de la escuela, sta puede administrarlo de un modo conveniente a sus necesidades, dentro de los parmetros de las prioridades y de las directrices ya definidas. Cuando se sustituyan los controles previos por controles de resultados, el hecho de que una escuela tenga autonoma financiera y presupuestaria es importante como una forma de Ilevarla a planear de modo ms global sus necesidades, sus formas de organizacin, sus propios objetivos y prioridades, su propia estrategia de desarrollo y la construccin de una identidad institucional. No se justifican, par tanto, los temores par la fragmentacin o por la perdida de control que muchas veces se han manifestado al respecto. Y en cualquier hiptesis, deben considerarse las peculiaridades de los diferentes tipos de escuelas y regiones. Probablemente, la autonoma financiera no ser necesaria o ser muy simple hacerla efectiva en una escuela rural; sin embargo, otra es la situacin del promedio de las grandes escuelas urbanas. La gestin poltica de ese proceso implica un permanente proceso de negociacin entre las escuelas, sus equipos y los organismos centrales de financiamiento. La definicin de las necesidades y de los costos depender, en gran medida, de la participacin de las escuelas, pero no puede quedar solo a criterio de ellas. Las instancias que formulan y ejecutan las polticas necesitan, tambin, desarrollar capacidad de gestin financiera, realizando continuos estudios de costo y estableciendo mecanismos de rendicin de cuentas y de autorregulacin, as como

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

consultoras, auditorias y consejeras que auxilien a las escuelas en la planificacin y ejecucin de su presupuesto. La autonoma financiera de la escuela modifica, radicalmente, la propia estructura organizacional de los sistemas de enseanza. En la medida en que se transfieren actividades de planificacin, adquisicin y distribucin de bienes y servicios, una buena parte de la burocracia que esta dedicada a actividades de apoyo, puede ser dispensada. Los controles financieros y de ejecucin presupuestaria disminuyen considerablemente, aumentando las funciones de capacitacin y de asistencia tcnica; a su vez, se amplan considerablemente las funciones de recopilacin de antecedentes y de estimacin de costos, hoy casi inexistentes. Ante una burocracia ms reducida, se necesitar una burocracia profesional y tecnificada. Autonoma, responsabilidad y participacin de padres y miembros de la comunidad La contrapartida indispensable de la autonoma es la responsabilidad de rendir cuentas de los resultados logrados. Hay dos niveles de rendicin de cuentas, ambos igualmente importantes. El primero tiene que ver con los resultados obtenidos en las mediciones del aprendizaje de los alumnos hechas externamente a la escuela, a nivel nacional o regional. Constituye una de las formas de verificar si el proyecto de trabajo de la escuela es adecuado, si esta puede utilizar equitativamente sus recursos financieros y humanos para aprovecharlos al mximo a fin de crear oportunidades de aprendizaje, superar la barrera del fracaso escolar, disminuyendo la repeticin y la desercin, y manteniendo un padrn bsico de aprendizaje de los contenidos prioritarios. El segundo nivel se refiere al proceso de evaluacin de la propia escuela, que puede tener como punto de partida los resultados de la evaluacin externa, pero no se limita a esta ltima. Es necesario capacitar los establecimientos de enseanza para que realicen peridicamente un balance de cunto y cmo se cumplen los objetivos que el propio equipo estableci como prioritarios tanto de aprendizaje como de mejoramiento de la organizacin interna que abarca desde cuestiones relacionadas con las instalaciones fsicas hasta la forma de tratamiento metodolgico de los contenidos. La autoevaluacin constituye un largo proceso de aprendizaje colectivo de la escuela y requiere de cambios profundos en la propia cultura de la organizacin (Nuttall, 1984; Reid, 1987; Nutall, 1991). En Amrica Latina casi no existen estudios al respecto, ni registros ni evaluaciones de experiencias que se estn desarrollando como iniciativas aisladas de las propias escuelas, pblicas o privadas. Es otra rea en la que la investigacin educacional debera invertir, incluyendo la produccin de materiales que orienten la autoevaluacin de la escuela, como ya existen en pases con cultura ms consolidada (ILEA, 1976; Schools Council, 1988).

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

En ambos niveles de evaluacin, hay un papel importante a ser asumido por los padres y otros interesados del medio social inmediato a la escuela. En cuanto al nivel de la evaluacin externa, es fundamental que la informacin sobre el desempeo de los alumnos le llegue a los padres de un modo simple y comprensible; en cuanto al nivel de autoevaluacin, son fuente de informacin y de evaluacin los usuarios directos de la escuela. Esto remite al tema de la participacin y de la democratizacin del proceso interno de decisiones. Solamente si la escuela posee autonoma, tiene sentido la tan valorada participacin de los profesores, de los padres y de la comunidad. Sin instrumentos para ejecutar decisiones, para evaluar y rendir cuentas, la participacin tiende a ser ms bien trivial, a travs de la presencia en comisiones, en asambleas o en elecciones que, en verdad, no conducen a la ejecucin de las decisiones tomadas por falta de poder real a nivel de la escuela. Los padres, los propios alumnos y los miembros de la comunidad, en el contexto de una escuela autnoma, son los clientes efectivos de los servicios prestados por esta y ante los cuales debe responder, en primera instancia. De esta forma, un componente inseparable de la autonoma es la participacin de personas de fuera de la escuela, sobre todo de los padres. Sin embargo, los niveles y contenidos de esa participacin son objeto de mucha controversia y no es fcil conjeturar modelos al respecto, sobre todo porque hay muy poca tradicin de participacin y todava ms en escuelas que gozan de mayor autonoma. Una primera cuestin a ser considerada es que la participacin no debe ser instrumentada para eximir a la escuela de dar respuestas y adoptar soluciones tcnicas y pedaggicas que son de su competencia y responsabilidad. No es posible esperar que la participacin de los padres sustituya a la escuela o que tenga su identidad confundida con la de la familia, puesto que ambas son instituciones de naturaleza muy diversa. Por el contrario, establecer papeles diferenciados es garanta de una participacin realmente de calidad de los padres y de la comunidad en general. A los padres, por ejemplo, no les compete decidir acerca del mejor mtodo de enseanza de las matemticas o si es necesario ensear historia, o cual debe ser el volumen del horario de las disciplinas bsicas. Muchos de estos aspectos tienen que ver con las directrices que garantizan padrones bsicos y comunes para todos y son, por lo tanto, de competencia del gobierno central. Se puede afirmar, sin embargo, que los padres tienen derecho a saber lo que sus hijos deben aprender en cada curso o a tener informaciones sobre los resultados del aprendizaje, as como explicaciones sobre el fracaso cuando ocurre. Es fundamental que los padres y la comunidad cuenten con informaciones detalladas sobre el presupuesto y los recursos financieros que la escuela recibe, a la vez que participen en las decisiones sobre su posible utilizacin y

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

presenten sus demandas en cuanto a la organizacin del espacio fsico y del tiempo escolar teniendo en cuenta sus necesidades y condiciones de vida. Un balance equilibrado entre la organizacin de la escuela, tal como es entendida por los profesionales y las demandas de la comunidad, puede constituirse en un proceso saludable en que se comparten objetivos y responsabilidades. Una forma de hacer efectivo el proceso de participacin es atribuirle a los padres y a otros elementos de la comunidad externa de las escuelas, un papel activo incluso definido legalmente en la propia gestin presupuestaria de la escuela, asumiendo una responsabilidad compartida en el uso de los recursos y fiscalizando su utilizacin. Esto requiere de una previa capacitacin de los miembros de la comunidad escolar ampliada, condicin que no esta presente en los pases de Amrica Latina. No obstante, ya es hora de que esos pases comiencen a discutir las maneras de darle calidad a las demandas sociales, especialmente en reas como educacin y salud, presentar en la vida cotidiana de todas las comunidades. Las medios de comunicacin disponen de un gran potencial en este proceso de calificacin de [as demandas. Un proceso permanente de informacin y de convocatoria para asumir corresponsabilidades, puede surtir efectos sobre la poblacin si tales medios son empleados correctamente. Por lo general, la participacin en Amrica Latina se ha restringido a los aspectos estrictamente polticos de la democratizacin, lo que tuvo un sentido histrico importante en los periodos de los gobiernos autoritarios. Mantener una visin restringida de la democratizacin, cuando casi todos los pases a pesar de las dificultades y contradicciones estn viviendo procesos de consolidacin de las instituciones democrticas, puede llevar a un proselitismo que solo descalificara al proceso participativo. En las sociedades democrticas modernas, el ejercicio de la ciudadana que abarca, por ejemplo, la participacin a nivel de la escuela tiende a tecnificarse, en el sentido ms positivo del trmino. 0 sea, la participacin se ejerce a partir del dominio de ciertos conocimientos a informaciones no slo en cuanto a los derechos del ciudadano, sino tambin en cuanto a los aspectos sustantivos del rea en la cual se ejerce. Por tal motivo, seria una iniciativa innovadora y extremadamente positiva promover cursos de educacin a distancia para padres y otros interesados, sobre lo que es la escuela, cmo se organiza y cules son sus componentes ms importantes; cunto cuesta, qu servicios se espera que brinde y con que grado de calidad. Sera interesante estimular y evaluar experiencias con formas diferenciadas de participacin, inclusive para detectar los conflictos y contradicciones que existen en los distintos modelos de interaccin de la escuela con su medio social. La literatura americana e inglesa ms reciente es rica en este tema. Le ha dedicado gran atencin a los posibles problemas derivados de un enfoque

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

restringido del consumidor subyacente en las propuestas de reforma que estn en curso en esos pases. Uno de esos problemas es el del ejercicio de controles y presiones de parte de los padres o de grupos de padres a fin de orientar los objetivos y la organizacin de la escuela en funcin de sus intereses especficos; por ejemplo, preparar a los alumnos para los exmenes que otorgan certificados de escolaridad secundaria. Este tipo de presiones producira, afirman algunos estudiosos, una segmentacin dentro de la comunidad de padres, otorgando mayor poder y control a quienes son ms educados y preparados para presionar a la escuela. Sin embargo, las informaciones difundidas democrticamente pueden atenuar problemas de este tipo, sobre todo en pases desarrollados. En estos ltimos es posible que los problemas ms serios lean provocados por la presencia de minoras tnicas y los sectarismos que ha generado la convivencia multirracial. En contextos sociales como los latinoamericanos, puede ser que la instrumentacin partidaria o ideolgica de los procesos participativos a nivel de la unidad escolar, distorsionen los objetivos de la participacin, transformando a la escuela en un foro permanente de discusin. En algunos pases en que se han llevado a cabo los procesos de eleccin de los directores ocurrieron problemas como ese, aunque existen pocos estudios confiables sobre la intensidad y dimensin de tales hechos. Se trata de polticos que intentan interferir, indirectamente, en la eleccin de los directores; de partidos que se organizan para apoyar a uno a otro candidato; se trata de los riesgos reales que experimenta un proceso de participacin, todos los cuales debieran ser objeto de un examen mas cuidadoso. Sin embargo, los riesgos mayores en las sociedades marcadas por las grandes desigualdades, como las nuestras, se derivan de la enorme diferencia en el poder de presin con que cuentan los mas favorecidos econmicamente. Ser necesario evaluar, continuamente, los mecanismos de participacin que se estn generando en las escuelas publicas para evitar que se transformen en espacios privilegiados y acaben, debido a las presiones externas, seleccionando a los alumnos y favoreciendo a los de mejor situacin socioeconmica. A pesar de los riesgos existentes, tanto en el momento en que se piensa en la participacin en trminos del inters del consumidor, como cuando sta se politiza y se sectariza, no parece que exista otro camino para democratizar la escuela y convertirla en ms responsable frente a la comunidad y a la sociedad en general. Un largo aprendizaje ser necesario en este sentido; distintos enfoques debieran surgir, como diferentes son las realidades nacionales y regionales, generando nuevas formas de equilibrio en e! ejercicio del control sobre las escuelas y sus actividades. Le corresponde a la gestin centralizada de la enseanza un papel importante en lo que se refiere a garantizar que la informacin sea realmente accesible a todos, mediar en los conflictos a impedir que los problemas generados por los procesos participativos, perjudiquen el ejercicio de la funcin ms importante de la escuela, es decir, la enseanza. De esta manera, los lmites de los

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

procesos participativos estn dados por las prioridades y directrices establecidas por el gobierno central. Si la prioridad es vencer la barrera de la repeticin y del fracaso escolar, la participacin deber orientarse en esa misma direccin o no tendr sentido su existencia. La coordinacin a nivel central y/o nacional El hecho de delegar mayor autonoma y poder de decisin a las escuelas no implica debilitar el papel del Estado, sino que, por el contrario, fortalece su capacidad de gobernar. Los aparatos burocrticos jerarquizados y deformados en su dimensin, aunque con poca capacidad para inducir y coordinar polticas, deben ser sustituidos por organismos centrales de menor tamao, que gracias a la existencia de un sistema eficiente de informaciones, pueda tomar decisiones y promover ajustes con agilidad. A lo largo de todo lo que se ha discutido sobre el nuevo modelo de gestin orientado hacia la atencin de las necesidades bsicas de aprendizaje, se han ido sealando los papeles y funciones indispensables del Estado, las formas de intervencin pare garantizar las prioridades, corregir los desequilibrios, compensar las desigualdades y democratizar la informacin. Sintetizando los puntos principales, el Estado est llamado a actuar como gestor directo o inductor/coordinador de iniciativas, ejerciendo, al menos, funciones de: establecer los contenidos y los padrones bsicos de la calidad de la oferta de los servicios educativos; promover una evaluacin sistemtica de los resultados que permita realizar diagnsticos y comparar el progreso del aprendizaje de los contenidos bsicos a nivel del sistema y de las escuelas, delegando en estas ltimas las decisiones sobre casos individuales de alumnos, a partir de sus propuestas de disminucin del fracaso escolar; adoptar sistemas de financiamiento que efectivamente garanticen que los recursos destinados al mantenimiento y desarrollo de la enseanza lleguen a las escuelas a fin de que stas dispongan de su propio presupuesto y Sean autnomas en su gestin financiera; poner a disposicin de las escuelas alternativas diversificadas de asistencia tcnica, capacitacin y consultora pare que puedan, a partir de las necesidades de su plan de desarrollo, decidir sobre su propio modelo de perfeccionamiento profesional a institucional; compensar las desigualdades sociales y los desequilibrios regionales por medio de mecanismos de financiamiento y programas de asistencia tcnica; establecer normas pare orientar la autonoma en la administracin de los recursos humanos, orientados a un mejor aprovechamiento y racionalizacin en la distribucin del personal y del espacio fsico, para garantizar mayor tiempo diario de permanencia de los alumnos;

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

Calificacin de la gestin escolar Para entender la escuela como un centro fortalecido del sistema y no como su debilitada periferia, requiere que sea entendida en su conjunto como una unidad de capacitacin. En este enfoque, la calificacin de la gestin se caracteriza por un proceso de diagnstico, evaluacin y definicin de los objetivos de desarrollo institucional que debe involucrar al equipo. La calificacin de la gestin escolar implica que todos los profesionales que actan en el establecimiento compartan el conocimiento sobre las condiciones existentes, sobre los recursos disponibles y los problemas a ser dimensionados, as como sobre la interaccin entre los diferentes factores que afectan la calidad del servicio prestado por la escuela. La divisin del trabajo se realizar a partir de esa visin de conjunto y de la definicin del plan de desarrollo de la escuela. Despus de ello es posible pensar en acciones de capacitacin para la administracin presupuestaria y financiera, pedaggica, de recursos humanos y otras. Se trata, por lo tanto, de un proceso que requiere de su propio plazo para madurar. El fortalecimiento de la funcin del director o directora escolar, su capacitacin para ejercer un liderazgo democrtico y responsable, su autoconfianza y conocimientos tcnicos, constituirn un mejor punto de partida. Desde un punto de vista estratgico, la funcin del director determinar las probabilidades de tener xito para que la escuela constituya un todo, comprometido con el proceso de construccin de identidad institucional que concluya en un proyecto de trabajo compartido. Como la figura del director tiene importancia estratgica, las maneras escoger a ese profesional deben ser pensadas con sumo cuidado. Este es campo abierto para experiencias innovadoras, combinando los criterios competencia profesional con legitimidad del liderazgo y aceptacin de autoridad. de un de la

Habr que crear tcticas a corto plazo en cuanto a la forma de escoger la direccin y a las prioridades de capacitacin de la gestin de la escuela. En relacin con estas ltimas, en la medida en que estn disponibles mayores alternativas capaces de ampliar el margen posible de opcin de las propias escuelas, se generarn ms oportunidades pare asumir responsabilidades y adoptar iniciativas. Adems de la asistencia y del apoyo a nivel de consultora prestada por los organismos de la administracin central, el estimulo al intercambio entre escuelas con caractersticas semejantes, la posibilidad de encuentros, el intercambio de experiencias y el asesoramiento entre las propias escuelas, deben estar previstos con la mayor flexibilidad posible. El intercambio y asistencia tcnica prestada por las escuelas privadas, constituye otra alternativa interesante. En muchos pases, el sector privado detenta, hoy da, una competencia pedaggica que est desapareciendo del

Nuevas propuestas para la Gestin Educativa Guiomar Namo de Mello

sector publico. Dentro de su autonoma presupuestaria, serian gastos que la escuela podra hacer al contratar asesoras externas hechas por otras escuelas, universidades u organismos no gubernamentales. Muchos pases ya han desarrollado materiales de autoinstruccin pare mejorar la organizacin y la gestin de la escuela, enfocando diferentes aspectos (pedaggicos, financieros, de recursos humanos, etctera). sta es una alternativa cuyo costo inicial de inversin puede ser alto, pero que frente a un resultado de buena calidad, se justificar rpidamente por la facilidad de reproduccin y de difusin. Estos materiales pueden ser de uso individual o colectivo, de contenidos ms o menos especficos; en fin, su formato y temtica dependen de cada realidad, pero constituyen una alternativa metodolgica a ser explorada. Los materiales impresos pueden combinarse con videos, con otros recursos audiovisuales o programas de educacin a distancia, a los cuales asista el equipo escolar en la propia escuela, con o sin monitora. El principal objetivo de estos materiales sera el de sensibilizar al equipo frente al problema de la repeticin y de la desercin, as como generar grupos de discusin y de trabajo pare elaborar proyectos y programas especiales que produzcan mejoramiento en la escuela. Las alternativas tcnicas existen, pueden crearse y, en este ultimo caso, constituyen un desafo a la imaginacin de los investigadores y de quienes formulan las polticas.