Informe Final Rev 1.

Anlisis del entorno del sistema de transporte urbano en Bogot y sus implicaciones de mediano plazo: Alternativas para el desarrollo del SITM.

INFORME FINAL Revisin 1.0 Preparado por Carlos Garcia Consultor Para Dr. Alejandro Martnez C. Concejo de Bogot

Bogot, mayo 11 2 004

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Development of Bus Rapid Transit (BRT) systems in Latin America opens a new era in low-cost, high-quality transit. Bus systems in cities like Curitiba (Brazil) and Bogota (Colombia), with dedicated lanes, large capacity buses, and specialised bus stations that allow pre-board ticketing and fast boarding, are a quantum improvement over standard bus systems. Average travel times have been reduced substantially and the overall travel experience for most riders greatly improved. The system in Bogota, though only three years old and still under development, already has one of the highest ridership rates in the world. Most large cities would benefit greatly from bus rapid transit systems. Agencia Internacional de Energa Bus systems for the future Achieving sustainable transport worldwide 2002

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Anlisis del entorno del sistema de transporte urbano en Bogot y sus implicaciones de mediano plazo

0. Introduccin Los sistemas de transporte proveen movilidad y acceso para todas actividades diarias de una ciudad, pero muchos de estos sistemas presentan amenazas serias para sostenibilidad de muchas ciudades de los pases en vas de desarrollo. Estas amenazas se presentan aun en aquellas ciudades en las cuales los niveles de propiedad de automoviles son aun muy bajas, pues sus sistemas de transporte e infraestructuras son pobres para recibir un trfico creciente de vehiculos particulares. Las congestiones resultantes tienen efectos directos sobre el crecimiento econmico, la seguridad , el ruido y la contaminacin. Ya es de comun aceptacin que los niveles crecientes de ingreso de la poblacin llevan a cada vez ms personas a escoger medios de transporte que agudizan los problemas del trfico, en especial los vehiculos particulares. Los sistemas de transporte urbano se han construido alrededor del automovil, lo cual deriva en un sistema vial extensivo sobre grandes cantidades de tierra urbana, y estimula el uso de grandes cantidades de energa per cpita. La ciudad de Los Angeles es quizs el smbolo por excelencia de la conclusin lgica de este desarrollo, pues a los intentos de poner en operacin sistemas de transporte masivo se oponen la realidad de que existen tantos vehiculos particulares como personas en edad de conducir. En otras ciudades donde no se ha llegado a niveles de saturacin semejantes, es posible orientar la poltica urbana hacia sistemas de transporte costo efectivos, centrados en trnsito de buses de alta calidad, que sirvan a todos los estratos de la poblacin y limiten la tendencia uso indiscriminado del vehiculo particular.1

AIE, Bus systems for the future, Pars, 2002. 3

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El transporte urbano se ha convertido en el mayor aportante a la contaminacin local y a las emisiones de CO2 . Todos los vehiculos contribuyen con ms de la mitad de las emisiones de monoxido de carbn, hidrocarburos y Nox en todas ciudades. Producen una porcin aun pequea de material particulado, pero cada da es creciente. La Agencia Internacional de Energa estima que el transporte en los pases en vas de desarrollo ser el responsable del 60% del incremento en las emisiones de CO2 globales por transporte y 15% del incremento en las emisiones de CO2 de todos los sectores energticos.2 Las diferencias en los indicadores se emisiones son enormes entre las que se presentan en una ciudad dominada por buses eficientes y las que se presentan en una ciudad dominada por vehiculos privados, en el caso de la primera seran la mitad de las que se presentan en el caso de la segunda. El cuadro a continuacin muestra la participacin del sistema de transporte colectivo en las emisiones por fuentes mviles y fijas en Bogot, en el ao 2002.

Emisiones en Bogot Fuentes fijas y mviles Participacin %

100% 80% 60% 40% 20% 0% HC CO Nox Sox Particulas otras fuentes

transporte colectivo total transporte Fuente: Transmilenio, 2003

AIE, World Energy Outlook 2000, Pars 4

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Emisiones en Bogot -2002 Fuentes fijas y mviles sin incluir CO Participacin miles de toneladas por ao
80 60 40 20 0 HC Nox Sox Particulas otras fuentes

transporte colectivo total transporte Fuente: Transmilenio, 2003

Emisiones en Bogot -2002 Fuentes fijas y mviles CO Participacin miles de toneladas por ao
1200 1000 800 600 400 200 0 CO transporte colectivo total transporte Fuente: Transmilenio, 2003 otras fuentes

Las emisiones de CO representaron 1,3 millones de toneladas ao durante el 2002 y esta cantidad puede llegar a ser creciente si no se revierte la tendencia actual de mayor motorizacion particular y una menor eficiencia en el uso de buses y vehiculos de transporte colectivo. Por qu escoger buses para el SITM? Los sistemas buses ofrecen cinco ventajas sobre otro tipo de sistemas para el transporte colectivo: Son equipos de tecnologa confiable y conocida, Su implementacin es ms costo-efectiva respecto de las dems, como se muestra ms adelante,
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 Su desarrollo es ms espacio-efectivo que otras tecnologas, por su integracin inmediata con las redes construidas, Las tecnologas de motores disponibles y su eficiencia en el transporte de pasajeros, los hacen ambientalmente eficientes, Permiten la incorporacin directa de los propietarios de viejos buses a las nuevas empresas.

Los sistemas de trenes con muy costosos, aun los sistemas de trenes ligeros pueden llegar a costar hasta 10 veces por kilometro que un sistema de buses. Los sistemas de trenes requieren la negociacin de costosos derechos de va, ms los problemas de ingeniera en su diseo y construccin, ms los tpicos problemas polticos. Los ejemplos de metros en Medelln y en Lima indican los cronogramas reales de construccin de estos sistemas de trenes, a pesar de sus conocidas ventajas de mayor capacidad de movilizacin y mayores velocidades de operacin. Los avances en los sistemas de buses estn comenzando a reducir las diferencias con los sistemas de trenes. A ello se suma el hecho que los sistemas de buses permiten las formas de democratizacin implementadas en Transmilenio, al pemitir que antiguos propietarios de empresas y buses, pasen directamente a ser accionistas de las concesionarias, lo cual resulta practicamente impensable en un sistema de trenes, cuyos accionistas resultan ser generalmente los constructores de las vias y los fabricantes de trenes, vagones y dems equipo. Los buses en operacin son ineficientes y peligrosos, y resultan ser parte de las mayores fuentes de contaminacin por gases y ruido. Las formas empresariales vigentes en la mayoria de ciudades contribuyen a fomentar una anarqua sin limites, para la cual no existe control regulatorio eficiente por parte de las administraciones municipales. En parte por el creciente fenmeno de captura del regulador por parte de los intereses particulares en el transporte urbano, y en parte por el retraso en las formas de supervisin y control sobre empresas, trnsito y planeacin del transporte urbano.
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El desarrollo de nuevos sistemas de buses exitosos radica en la separacin entre estos y el resto del trfico congestionado. El incremento de las velocidades de operacin resulta ser uno de los componentes crticos para el xito de un tal sistema: Incrementa el nmero de pasajeros transportados, Incrementa los ingresos, lo cual incentiva la utilizacin de buses ms sofisticados. A su vez puede dar lugar a la utilizacin de combinaciones de tecnologas, en especial el uso de motores diesel ms eficientes y menos contaminantes, como los que utilizan diesel con contenido ultrabajo de azufre y eventualmente motores a gas natural. En ambos casos, los sistemas de buses se han convertido en sistemas prototipo para el ensayo de ciertos tipos de tecnologas y para los fabricantes ms comprometidos con el desarrollo de esas tecnologas. El logro de desarrollos tecnolgicos significativos en ambos campos se ha logrado ms por la va de compromisos entre fabricantes y empresarios, que por la va de medidas administrativas gubernamentales como las que se sugieren atolondradamente en Colombia por parte de algunas agencias energticas y gremios interesados.3 A estos ingredientes debe sumarse la comparacin realizada por agencias independientes de los intereses en transporte sobre los sistemas urbanos para atender grandes movilizaciones de pasajeros. La AIE reporta la siguiente

UPME, Impactos tcnicos, ecnomicos y ambientales de la dieselizacin del parque automotor en Colombia y posibles soluciones, Bogot, 2004. En este estudio se propone regresar a formas de intervencin estatal que no surtieron efecto alguno en los aos 80, como generar restricciones administrativas para frenar el uso de diesel en transporte urbano, incentivar la conversion de 10000 vehiculos por ao para usar gas natural, otorgar subsidios al transporte de carga por los incrementos en el precio del diesel, limitar el uso de diesel para vehiculos con motores mayores a 2000 cc, medidas tipicamente intervencionistas. Parece que los autores del estudio en mencin no se tomaron el trabajo de revisar los efectos de medidas semejantes durante los aos 80. No surtieron efecto alguno. INFORME FINAL rev 1.0 CARLOS GARCIA 7

comparacin entre sistemas, como se muestra en el cuadro en la pgina siguiente. Los sistemas de buses en carriles exclusivos presentan enormes ventajas para ciudades de pases en vas de desarrollo porque: Movilizan volumenes de pasajeros que son solo superados por metros pesados, Son flexibles durante su implementacin y robustos en la operacin. Son de bajo riesgo financiero. Se integran fcilmente con la red vial existente. Su velocidad promedio puede ser incrementada con la aplicacin de nuevas tecnologas, en especial de control de trfico, para dar prioridad a los buses en las intersecciones semaforizadas. Sus costos de implementacin inicial son los ms bajos respecto de los dems. Los sistemas de trenes han demostrado ser especialmente inflexibles y de alto riesgo financiero, como lo atestiguan casos cercanos como el de Medelln y Lima. En el caso de metros ligeros no se conocen ejemplos exitosos en ciudades de pases en vias de desarrollo, pues su infraestructura vial ha sido construida en funcion de vehiculos convencionales y los traumatismos para construir una red exclusiva para un metro ligero, pueden ser iguales a los de un metro pesado.

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COMPARACIN ENTRE SISTEMAS DE TRANSPORTE URBANO DE PASAJEROS

CARACTERISTICA S Aplicaciones actuales SISTEMAS DE BUSES EN CARRILES EXCLUSIVOS Aplicado en America Latina en los ultimos 20 aos METRO LIGERO Uso amplio en Europa Muy poco usado en paises en vias de desarrollo, ninguno reporta altos niveles de uso Segregacin espacial Requerimientos de espacio Flexibilidad A nivel 2-4 carriles de vias existentes Flexible durante implementacin y operacin. Robusto operacionalment e Depende de poltica y diseos Directa con la operacin de buses 1y8 A nivel 3 carriles de vias existentes Flexibilidad limitada, muy riesgoso financierament e Depende de poltica y diseos A menudo dificil elevados y subterraneos Poco impacto sobre vias existentes Inflexible y muy riesgoso en terminos financieros Reduce en algo la congestin A menudo dificil A nivel Usualmente est separado de la red existente Inflexible y algo riesgoso METRO TREN SUBURBANO Uso en Europa y USA

Uso en Europa Y USA

Impacto en trafico

Integracin con la red existente Costo inicial Entre US$M por km

Puede incrementar la congestion con frecuencias altas Usualmente existe

10 y 30

15-30 a nivel 30-75 elevado 60-180 subterraneo 60 000+

ND

Capacidad Pas/hr/direccion

15 000 35 000

Velocidad Operativa Kph

15-25

10 000-20 000? no hay ejemplos 15- 25? no hay ejemplos

30 000

30-40

40-50+

AIE. Bus systems for the future, 2002

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Los cambios regulatorios en el transporte urbano. Los cambios regulatorios en la industria del transporte buscan corregir las fallas que vienen presentando los principales agentes presentes: Las autoridades de planeacin urbana que en dcadas anteriores privilegiaron la construccin de infraestructura para los nuevos niveles de motorizacin particular y no asignaron recursos suficientes para definir infraestructuras ms eficaces para el transporte pblico. Los organismos reguladores locales y nacionales, afectados durante dcadas por su debilidad tcnica y por la captura del regulador por parte de los regulados, en este caso los transportadores privados. Tendencia que se ha venido cambiando progresivamente en aos recientes, sin que se pueda decir que est consolidada una autoridad reguladora tcnica e independiente tan fuerte como la que necesita el trnsito y transporte de la ciudad. Esa captura del regulador tiene costos en calidad del servicio para los usuarios, que se manifiestan en la congestin y el parque en operacin. Las empresas transportadoras, que actuan en su gran mayora como afiliadoras de buses, empresas que en promedio poseen directamente solo el 3% de parque de vehiculos de transporte pblico, se han convertido en intermediarios de unos permisos de operacin sobre los cuales cobran un derecho rodamiento- sin agregar valor en la cadena de servicio y ms bien contribuyendo a la destruccin de valor tanto para sus afiliados como la economa de la ciudad. Los propietarios de vehiculos de transporte pblico con baja capacidad de ahorro para la reposicin de sus equipos, aferrados a prcticas informales que no permiten la racionalizacin de la oferta, de las rutas y de la movilizacin de pasajeros. Su tendencia ha sido la de ofrecer progresivamente equipos con menor capacidad de pasajeros, o en su defecto muy pequeos para transportar 45 o 50 pasajeros a la vez. Un agente invisible, pero que debe cambiar, es el sistema de recaudo de los ingresos que obtiene la industria, toda vez que la modalidad

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vigente es la dispersin entre cerca de 25 000 conductores y cerca de 20 000 propietarios, de los ingresos diarios de los vehiculos en operacin. Solo en la medida que los recaudos puedan ser centralizados a travs de las empresas operadoras segn los decretos del 2003- o a travs de sistemas de fiducia, se podr decir que la industria tiene posibilidades de modernizarse. Se puede afirmar que lo que est en juego en los prximos aos, ms que la puja por la distribucin de responsabilidades por la construccin de la infraestructura, es la definicin de un marco regulatorio lo suficientemente serio e independiente, que permita que las actividades formales sean ms rentables que las informales, que el transporte pblico sea un factor de productividad de la economa local y que las acciones de las autoridades privilegien el inters de todos los habitantes de la ciudad, en especial de los de menores ingresos, quienes usan mayoritariamente este tipo de transporte.4 A ello se suma de todas maneras, la bsqueda de recursos para la construccin de las vas exclusivas para buses, eje central alrededor del cual gira el cambio ms eficiente en el transporte pblico, tal como lo vienen encontrando para ciudades de tamao como Bogot a nivel internacional,
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bsqueda en la cual la cooperacin entre el Gobierno Nacional y el Distrital continuar siendo la modalidad de financiacin ms eficiente a nivel econmico y a nivel financiero para un tipo de infraestructura como la de transporte urbano. Las razones para adoptar una estrategia como esta en alternativa a otras que se han ensayo sin xito en el mundo pueden resumirse en:

Segn las encuestas disponibles, entre el 84% y el 87% de los pasajeros de transporte pblico pertenecen a los estratos 1 a 3. 5 Banco Mundial, Cities on the move, 2002 TCRP,Cases studies in Bus Rapid Transit, USA, 2003 GTZ, Urban transport and poverty in developing countries, Berlin, 2002 Aragao, Two regulatory reform strategies and some questions to the World Bank, Brasil, 2002 INFORME FINAL rev 1.0 CARLOS GARCIA 11

Los niveles requeridos de inversin

son tan elevados que

solamente con garantas de pago por parte de la Nacin o del Distrito, seran financiables por parte de los bancos internacionales.

Los riesgos regulatorios inherentes a la fijacin de tarifas que reflejen costos, que se elevaran al incluir obras de infraestructura, desalientan la inversin de riesgo por parte de inversionistas privados, tal como se vivi a comienzos de los aos noventa cuando se lanzaron sin xito los planes de masificacin del gas natural. Solo hasta que una empresa estatal garantiz va un contrato BOOT o similar, los pagos futuros, se di lugar a la inversin en el sistema troncal de gasoductos. Las tarifas a los usuarios de menores ingresos, quienes

mayoritariamente utilizan ambos tipos de vehiculos los que van por vas exclusivas y los restantes- deben mantener una participacin razonable en la canasta familiar.

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1. Bases para una propuesta para el desarrollo futuro del SITM.

En el primer informe se avanz en las consideraciones generales del entorno del sistema Transmilenio, el cual es el eje de la transformacin de la industria del transporte urbano, caracterizada en el pasado por su escaso desarrollo tecnolgico, por el alto grado de informalidad de sus agentes y por una escasa generacin de valor para la economa en su conjunto. Esta industria evolucion aceleradamente en los aos 80 hacia un complejo sistema de obtencin de rentas por parte de empresas afiliadoras, propietarios, conductores y algunos intermediarios, sistema que profundiz la tendencia a la destruccin de valor en esta actividad econmica y que no gener dentro de si mismo las fuerzas para modernizar empresas y parque automotor.6 La complejidad de interrelaciones entre agentes pblicos y privados di lugar a un esquema regulatorio muy frgil y con una tendencia muy marcada a la captura del regulador por parte de los agentes regulados, en este caso los empresarios privados. La propuesta de redefinir la industria del transporte urbano a partir de una formulacin ms completa de un sistema de transporte masivo da lugar a un replanteamiento del esquema regulatorio y a la introduccin de formas de competencia que han sido ensayadas con xito en otras industrias y pases, reemplazando la existencia de formas de acartelamiento entre empresarios, propietarios y conductores, que no han permitido que la competencia beneficie realmente a los usuarios. Usuarios que como queda dicho en el primer informe, pertenecen en su gran mayora ms del 85%- a los estratos 1, 2 y 3. Este replanteamiento surge tambin en un medio de un debate tcnico y acadmico mundial sobre los sistemas de transporte ms apropiados para ciudades como Bogot, con industrias de transporte que comparten sus caractersticas y con requerimientos ambientales cada vez ms apremiantes en el diseo de las soluciones.
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Echeverri, J., Ibaez, A., Melendez, M., A streetcar named desire: The economics of massive transport in Bogot, en http://www.cid.harvard.edu/Economia/PapersUpcomingMeeting/papersupcomingmeeting.htm INFORME FINAL rev 1.0 CARLOS GARCIA 13

Las variables que conforman las opciones de solucin de los problemas del transporte urbano han evolucionado hacia los componentes operativos y de calidad del servicio, de tal manera que la seleccin de un sistema de transporte rpido en buses, con vas exclusivas, ha ganado en todas las evaluaciones sociales, econmicas, ambientales y financieras, tanto para contextos de pases desarrollados como de pases en vas de desarrollo. Estas variables se muestran a continuacin, tomadas del estudio sobre sistemas de buses, efectuado por la Agencia Internacional de Energa en 2 002.
Comparacin entre sistemas de transporte rpido en buses y Sistemas convencionales Variable Velocidad promedio Frecuencia Sistemas de transporte rpido en buses 20 a 25 km/hr con viajes de 500 km/da 10 minutos o menos entre buses. Entre 1 y 2 minutos entre buses en America Latina a horas pico Buses de alta capacidad Estaciones con mapas y rutas definidas Integracin completa del sistema Un tiquete para todos los buses - Coordinacin de servicios reduce tiempos de transferencia - Existen rutas alimentadoras a las troncales Provee mejoras sustanciales en ambos campos. Las estaciones ofrecen seguridad para los pasajeros Sistema tpico en grandes ciudades de pases en desarrollo 5 a 15 km/hr con viajes de 300 km/da A menudo 20 minutos entre buses

Comodidad Informacin Cobertura en areas urbanas y transferencias

Buses de baja capacidad Rutas caprichosas y poca informacin til Poca integracin de rutas y no existe la prctica de usar tiquetes

Seguridad y urbanismo

No existe organizacin en los puntos de inicio de rutas y existe una degradacin de la calidad urbana en los sitios de parqueo

Fuente: Agencia Internacional de Energa, Bus systems for the future, Pars 2002.

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Reduccin de la competencia excesiva. La identificacin de estas variables guarda relacin con el anlisis de otros problemas tpicos de los sistemas convencionales de transporte urbano, en especial los problemas asociados con una competencia excesiva. Competencia excesiva que se materializa cuando los reguladores licencian el servicio de buses en rutas para las cuales no se especifica el nivel esperado de frecuencia ni de tipo de vehiculo, lo cual da lugar que muchos vehiculos resultan compitiendo entre s por cada pasajero, con lo cual los buses compiten al estilo de los taxis mas no al estilo de buses.7 Esta competencia excesiva da lugar a problemas bien conocidos en nuestro medio:
1.

Las compaas subarriendan los buses a los conductores, asegurando un pago por el uso del bus, en vez de contratarlos y arriesgando que los recaudos no sean entregados en su totalidad. Esto ha reforzado la tendencia de los conductores a actuar independientemente. En el extremo, Colombia muestra un comportamiento de las compaas que se desprendieron de la propiedad de los buses y retienen solo el permiso de uso de unas rutas otorgadas de manera arbitraria, permiso por el cual cobran una renta. Sobra decir que por el permiso las empresas no pagaron prima alguna y no pagan ninguna retribucin a la autoridad municipal.

2. Las paradas de buses no son utilizadas, los buses paran en cualquier sitio para recoger pasajeros. Se suceden oleadas lentas con lo cual se bloquea el trfico y se reduce la velocidad promedio. O alternativamente muchos buses paran simultaneamente en una parada congestionada y el ciclo se repite. 3. Las ciudades que han escogido el esquema de terminales para la transferencia de pasajeros entre rutas, afrontan los problemas de su ineficiencia pues se carece de suficiente coordinacin entre rutas y

IEA, Bus systems for the future, Pars, 2002

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compaas, lo cual da lugar a largos perodos de espera.Amn de los terminales inseguros y en ocasiones, insalubres. Se han planteado tres alternativas para resolver la competencia excesiva que da lugar a la sobreoferta de vehiculos y al desperdicio de ingentes recursos: Contratacin por costo total del servicio de transporte: Uno o varios operadores privados prestan el servicio de transporte y la autoridad municipal se encarga de la infraestructura vial y de la supervisin de la calidad de los servicios, a partir de la cual se establece una remuneracin, tipicamente por km recorrido. Esta ha sido la ms utilizada recientemente. Franquicia: Un operador privado se encarga del servicio con equipos que pueden ser de propiedad de la ciudad, para lo cual se retribuye con una porcin del recaudo. Las tarifas son fijadas por la autoridad municipal. Concesin: Un operador privado se encarga de la prestacin total del servicio de transporte urbano la movilizacin de pasajeros, el control y el suministro de vehiculos- y la autoridad municipal solo interviene para la fijacin de tarifas.

Esquemas de financiacin de la infraestructura Los anlisis publicados en diversos medios nacionales sobre la estructuracin general del SITM en Bogot sugieren un cambio en el enfoque de la financiacin de la operacin global del proyecto para pasar de una financiacin de la infraestructura vial por parte de los gobiernos nacional y distrital a una financiacin que sea cargada en la tarifa al usuario final, a travs de las obligaciones que adquiera un concesionario del SITM para garantizar la prestacin del servicio.

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Realizada una consulta extensiva en la literatura y estudios disponibles sobre las estructuras de financiacin de los proyectos de transporte masivo se encuentra una referencia a una sola experiencia en la cual se licit y se adjudic la estructuracin de un proyecto de corredores viales exclusivos para buses, que inclua la construccin de los corredores y el suministro y operacin de los vehculos. La ciudad de Sao Paulo licit y adjudic en 1995 el Programa de Corredores e Integracin de Terminales que consista de:8 La construccin de 15 corredores exclusivos nuevos, con una extensin de 240 km, La rehabilitacin y modernizacin de un corredor existente de 17,6 kmel corredor Nove de Julho-Santo Amaro-,

La construccin de 22 terminales de integracin intramodal9 e intermodal,

La rehabilitacin de 8 terminales existentes, La construccin de 26 estaciones de transferencia y La contratacin de 1 353 buses articulados. En palabras de los expertos del Banco Mundial: This is a pioneer project in Brazil (and in the world), demonstrating that private companies are ready to go deeper into public transport than they have gone before. In the case where the amortization of the investment is to be paid to the private company, the use of multilateral agency guarantees (such as the recently approved World Bank guarantees) will probably entice private entrepeneurs.10 En traduccin libre diran: Este es un proyecto pionero en Brasil (y en el mundo), que demuestra que las compaas privadas estn listas para ir ms profundo en transporte pblico de lo que lo haban hecho antes. En los casos en los cuales la amortizacin de las inversiones ser pagada a la compaa privada, el uso de garantas de agencias multilaterales (tales como las
8

Rebelo, J., Benvenuto, P., Concessions of busways to private sector: The Sao Paulo Metropolitan Region Experience, Banco Mundial, doc WPS 1546, Washington, Nov 1995 9 Entre trenes suburbanos y buses 10 Rebelo, J., Benvenuto, P., Concessions... INFORME FINAL rev 1.0 CARLOS GARCIA 17

aprobadas recientemente por el Banco Mundial) probablemente alentar a los empresarios privados.11 Para la fecha de adjudicacin de los procesos en Sao Paulo, exista un fuerte convencimiento implementacin sobre puesto las que bondades confluan del esquema los y su efectiva para la todos elementos

construccin y puesta en marcha: Esquemas de remuneracin independiente de los recaudos, Fondos de garanta del Municipio de Sao Paulo, Responsabilidad de los constructores durante la vida de los contratos, Duracin de los contratos por 8 aos. Diez aos despus vale decir que las adjudicaciones realizadas en 1995 no se convirtieron en obras en operacin. Los contratos fueron firmados pero los inversionistas no consiguieron financiacin para todas las obras, pues a pesar de ser considerados como modalidades innovadoras de financiacin, los crditos demostraron ser muy dificiles de negociar y con costos muy altos por la naturaleza de los riesgos previstos por los bancos- y con garantas que no fueron consideradas adecuadas en su momento.12 A lo cual se sumaba, que los corredores no eran exclusivos para el concesionario y existan muchos grados de discrecionalidad por parte de la Municipalidad sobre las condiciones de operacin, lo cual incrementaba los riesgos para los bancos y para los inversionistas.13 Es decir, que lo que en teora se considerada como una idea muy innovadora por sus implicaciones para desatar la participacin privada, result ser de muy alto costo tanto para los inversionistas privados que suscribieron los contratos, como para la Municipalidad de Sao Paulo. Aunque se no se ha encontrado referencia directa sobre el estado de aquellos contratos, se
11
12

Traduccin del consultor. Menckhoff , M, Zegras, C., EXPERIENCES AND ISSUES IN URBAN TRANSPORT INFRASTRUCTURE CONCESSIONS, en Innovative Financing in Transportation Projects, Octubre 1 999, Hanoi, Vietnam. P.5 13 Rebelo y Benvenuto, Concessions. INFORME FINAL rev 1.0 CARLOS GARCIA 18

puede inferir que su ejecucin fue por lo menos suspendida, para no decir que terminada. Vale la pena mencionar que la adjudicacin del sistema solobus realizada en 1994 por la alcalda de Bogot, estaba basada en diseo semejante al del Sao Paulo. No existen anlisis semejantes en los reportes del Banco Mundial ni de otras agencias sobre dicho proyecto, pero su destino fue semejante al de los contratos firmados en Sao Paulo. Los cambios en el desarrollo del SITM- Transmilenio Como se indic en el primer informe, los cambios en los requerimientos financieros del desarrollo de las principales obras del proyecto, han dado lugar a un replanteamiento de la secuencia de construccin de los corredores, con efectos muy importantes sobre la movilizacin de pasajeros en transporte masivo. Con la ejecucin de los corredores de transporte hasta la Fase IV, que ira hasta finales de la presente dcada, los cambios en la movilizacin de pasajeros en el SITM pasaran de ser el 70,9% en el 2010- acorde con las proyecciones originalesconstruccin de troncales. Es decir, que para el ao 2010 se pasara a transportar 3,2 millones de pasajeros/da, en vez de los 4,13 millones de pasajeros/da previstos originalmente. Las dos grficas a continuacin ilustran las proyecciones originales y la revisin de movilizacin bajo el escenario de construccin de troncales hasta fase IV. a ser el 55,4% con la nueva secuencia de

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Participacin proyectada de Transmilenio en movilizacin de pasajeros Transporte Pblico Comparacin entre proyecciones de 1999 y revisin 2004

100% 80% 60% 40% 20% 0% 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

CONPES 3093

REVISION 2004

Fuente: Documento Conpes 3093 y clculos del consultor.

Proyeccin de pasajeros da en transporte Pblico en Bogot Participacin de Transmilenio

8000 6000 4000 2000 Miles 0 pasajeros/da 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 REVISION 2004 CONPES 3093 TOTAL BOGOTA

Fuente: Documento Conpes 3093 y clculos del consultor.

De aqu se infiere un hecho que aparentemente pasa desapercibido para la opinin, el relativo a la participacin del resto de transporte pblico en la ciudad en la movilizacin de pasajeros. Mientras se esperaba que para el ao 2 010 se hubiera reducido a una participacin menor al 30% y estuviera en menos del 20% en el 2015, con las actuales proyecciones se mantendra por encima del 44% a partir del 2 010, con tendencia a incrementar en la medida que se retrasen ms la
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construccin y puesta en operacin de las nuevas troncales y las nuevas adiciones a la flota de buses articulados. Lo que est en juego en otras palabras, es el futuro del sistema de transporte pblico, entendido como la mezcla del SITM y el que se denomina colectivo, el prestado por las empresas de transporte tradicionales. El diseo original del SITM buscaba ofrecer sobre vas exclusivas para buses una solucin con alto impacto econmico y social, as como una solucin eficiente para la movilidad urbana. Ante el incremento de los costos de la construccin de las nuevas troncales, un escenario probable es el retraso considerable de la puesta en marcha del esquema completo de solucin del SITM, con lo cual las ventajas esperadas se pueden marchitar si no se resuelve desde hoy la problemtica identificada en la prestacin del servicio pblico de transporte. Problemtica identificada por las autoridades distritales y con unas frmulas de solucin en marcha desde el ao 2 003, expresadas en los decretos 112 a 116 de ese ao.

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2. IMPLICACIONES DE LAS ESTRUCTURAS DE FINANCIACION DE LA INFRAESTRUCTURA PARA EL SITM. La financiacin de la infraestructura de corredores exclusivos para buses puede adoptar tres estructuras: 1. Con fondos pblicos provenientes de los presupuestos del Distrito y de la Nacin, 2. Con fondos privados provenientes de inversionistas y financiacin comercial, 3. Con fondos mixtos. En el primer caso, las agencias estatales han adoptado la estrategia de invertir en infraestructuras de alto impacto econmico y social, sin percibir una retribucin directa de los usuarios por esta inversin. En cierta medida es una continuacin de una estrategia de inversin pblica consagrada para algunos servicios pblicos, en la cual los beneficios abarcan a poblaciones de bajos ingresos y sus efectos sociales son claramente identificables. Un ejemplo de estas inversiones en servicios pblicos proviene de la Ley 142 de 1994, que estableci el rgimen de servicios pblicos domiciliarios, en su artculo 87 permite que los municipios realicen inversiones destinadas a ampliar la cobertura de un servicio y que dichos valores no sean incluidos en los clculos de tarifas para los usuarios finales, en especial aquellos de los estratos subsidiables. En este caso, las tarifas a los usuarios finales son aquellas provenientes de los clculos tcnicos realizados por Transmilenio y que remuneran la operacin del SITM, en sus componentes de administracin, recaudo y flota de vehiculos con la infraestructura de patios y talleres. Y no se aplican tarifas adicionales para remunerar la infraestructura.

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En el segundo caso, los costos de la financiacin de las obras se incrementan adicionalmente por razones como las mencionadas para el caso de Sao Paulo en 1995. 1. Los riesgos regulatorios establecen una barrera en el proceso de fijacin de tarifas para los usuarios que pueden llegar a ser congeladas en algunos casos o con incrementos que no reflejen los costos de los concesionarios. 2. Los costos de capital totales calculados como los costos promedio ponderados de capital- deben incluir una remuneracin por riesgos para los inversionistas privados provenientes de dos fuentes: del tipo de proyecto y del entorno regulatorio, as como los riesgos asociados a una calificacin internacional de riesgo pas. A ello se suma una financiacin comercial que requerira garantas de pago provenientes seguramente de la entidad contratante o del Distrito. 3. La rentabilidad esperada para estos proyectos sera mucho mayor que para un proyecto contratado como obra pblica y sus variaciones, como lo han sido las troncales construidas y en construccin. 4. Un efecto sobre los costos de capital para el componente de los buses articulados y las facilidades asociadas sera el de su incremento, puesto que los riesgos de la totalidad del proyecto tendran un efecto de arrastre, que obligaran a reformular tambin los costos de la operacin de los vehiculos incluyendo la remuneracin del capital-. En este caso los impactos adicionales provendran de : Remuneracin por la construccin de la infraestructura y Remuneracin adicional a la operacin de los buses por los riesgos del proyecto. La primera remuneracin para construir bajo este esquema las fases V a VIII despus del ao 2 008- llegara a representar un valor de 1 530 pesos de 2 004 por pasajero, como valor estimado inicial para la remuneracin de la

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infraestructura. Considerando para esta estimacin el escenario de costos con financiacin calculado a partir del anlisis de Transmilenio en el documento de Noviembre de 2003 y un costo ponderado de capital de 16% en trminos reales. La segunda remuneracin dara lugar a un incremento de la remuneracin de la operacin entre un 5% y un 10%. Estos valores se resumen en la siguiente tabla:
Pesos por pasajero 2004 1 100 1 530 110 2 740

Tarifa actual Transmilenio Remuneracin infraestructura Remuneracion adicional operacin Tarifa resultante
Clculos del consultor

Se considera que la remuneracin de la infraestructura se hace en todo el perodo de la eventual concesin, es decir por lo menos hasta el ao 2031, Mientras que la remuneracin de la operacin se hace en la vida til de los vehiculos. Si la remuneracin de la inversin en infraestructura se hiciera en perodos tan cortos como esta ltima, el cobro terico se elevara a 11 880 pesos por pasajero en este componente y a 13 090 pesos por pasajero como tarifa resultante. Sobra decir que la viabilidad econmica, financiera y social de un tal proyecto, en sus dos alternativas sera muy limitada, por no decir que nula.

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3. BASES PARA UNA PROPUESTA DE MARCO DE POLITICA PARA PROMOVER UNA DEMOCRATIZACIN EFECTIVA DE LA PROPIEDAD DE EMPRESAS DE TRANSPORTE MASIVO Y COLECTIVO EN COLOMBIA La evaluacin de los impactos parte de la profunda reorientacin de la poltica de transporte urbano en el pas, con la cual se pretende reformular el rol de los cuerpos regulatorios del transporte urbano hacia formas ms independientes, promover formas modernas de inversin pblica y privada en el desarrollo de sistemas eficientes, incentivar cambios tecnolgicos para la reduccin de la congestin y la contaminacin y ofrecer precios eficientes para los usuarios del transporte pblico, quienes en su gran mayora pertenecen a estratos de ingresos bajos y medios. La clave para entender los impactos reside en entender que la visin ms moderna de este diseo busca establecer formas de regulacin econmica que actuen eficientemente sobre las seales de calidad del servicio, de renovacin tecnolgica y de dignificacin de la vida de los usuarios. Formas de regulacin que han estado prevalentemente capturadas por dcadas por actores privados en la industria del transporte urbano, habida cuentas sus nexos casi centenarios con formas de control poltico clientelista. Otra clave reside en entender la tendencia que se vislumbra a nivel mundial en cambiar la modalidad de competencia predominante en la industria del transporte urbano la guerra en las calles por cada pasajero, librada con altos costos operativos, altos niveles de congestin y baja calidad del servicio por una modalidad de competencia por la entrada a servir unas determinadas rutas, con unos niveles predeterminados de calidad y precios, y en los casos de las ciudades de mayor tamao, sobre infraestructura vial exclusiva. Podra decirse que es una evolucin positiva hacia una modalidad de regulacin por contrato, con plazos y precios conocidos y con reglas precisas para su cumplimiento. Sumese a estas claves la trada de elementos de poltica que conforman de reestructuracin del sistema de transporte en nuestras grandes ciudades:

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NUEVA INFRAESTRUCTURA: El replanteamiento del desarrollo de la infraestructura vial, dando prioridad la construccin de vas expresas para buses, TRANSPORTE MASIVO RPIDO EN BUSES: La creacin de la empresa Transmilenio, encargada de la planeacin de un sistema de transporte masivo rpido en buses, REESTRUCTURACIN DE LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE COLECTIVO: Las empresas tradicionales de transporte colectivo que han usufructuado por dcadas unos permisos para la explotacin de rutas, han sido convocadas con su participacin- para modernizarse y contribuir a reducir la sobreoferta de buses viejos y obsoletos.

A estos componentes se suman los cambios en la poltica del Gobierno Nacional, que han permitido destinar partidas provenientes del Presupuesto General de la Nacin para proyectos de transporte masivo, lo que ha destrabado el cuello de botella tradicional de obras de envergadura tal, que rebasaban la capacidad propia y de endeudamiento de cualquier municipio. Y todo ello a pesar del ambiente predominante en el mbito internacional hacia la privatizacin acelerada de mltiples actividades, especialmente en obras de infraestructura y hacia esquemas de nula participacin estatal en la financiacin de nuevos proyectos. En este contexto debe entenderse una nueva dimensin para promover la democratizacin real de las nuevas compaas que usufructuarn la infraestructura de transporte masivo en nuestras masivos. Para algunos analistas internacionales, los procesos de participacin privada deberan darse en un pleno contexto de participacin annima de empresarios, inversionistas y ahorradores, de tal manera que no existan

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prerrogativas a partir de la explotacin de los permisos para unas rutas de transporte urbano.
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Para otros analistas deben ofrecerse condiciones tales que solo participen aquellos empresarios e inversionistas que han usufructuado por dcadas los permisos de transporte urbano y que esta es la base para la democratizacin de las nuevas empresas. Cmo escoger una u otra alternativa sin afectar la viabilidad de los procesos de participacin privada y sin arriesgar la conformacin de empresas vigorosas y slidas financieramente? La mezcla de las dos posiciones tcnicas puede ofrecer una mejora sustancial en el desarrollo de los procesos de consolidacin de los sistemas de transporte masivo en Colombia de tal manera que se movilicen recursos de capital frescos para la compra de los equipos y para la financiacin de la operacin. La preferencia en algunos procesos de participacin privada, por

inversionistas estratgicos y con conocimientos especializados ha permitido incorporar nuevas tecnologas, capacidad gerencial y vinculacin global para compaas de energa, de telecomunicaciones, y de servicios con altos requerimientos tecnolgicos y de capital. En la medida que se transforme el transporte urbano en una industria moderna y con altos requerimientos tecnolgicos, los conocimientos y experiencia del pasado en una industria caracterizada por la informalidad, la baja incorporacin tecnolgica y su escasa profundidad financiera, hacen que las polticas seguidas hasta hoy en materia de democratizacin, no sean suficientes para garantizar esa transformacin tan urgente.

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Arago, J. et al., The urban public transport crisis in Brazil: Two regulatory reform strategies and some questions to the World Bank, 7th International Conference on Competition and Ownership in Land Passenger Transport (Thredbo 7). INFORME FINAL rev 1.0 CARLOS GARCIA 27

La democratizacin de la propiedad de las nuevas empresas operadoras se ha pensado como la dispersin de acciones solo entre aquellos operadores y propietarios de buses en cada una de las ciudades. Las caractersticas de las empresas de transporte urbano hacen que la propiedad de los buses se haya aislado de los permisionarios de las rutas, con lo cual se han generado numerosos debates sobre la viabilidad de uno u otro esquema de democratizacin, pues las empresas se han convertido en tan solo unos cascarones sin capital y sin capacidad tecnolgica y los propietarios se han convertido a su vez en microempresarios operadores, sin mucha capacidad de ahorro y con poca generacin de valor econmico para una industria informalizada. Entonces qu debemos entender por una democratizacin en los procesos de seleccin de las empresas operadoras de los equipos en el sistema de transporte masivo? En primer lugar, deberamos tener como referencia obligada dos procesos existosos promovidos por empresas de propiedad estatal para ampliar su base accionaria a partir de ahorradores y pequeos inversionistas: Interconexin Elctrica S.A ISA- y la Empresa de Telecomunicaciones de Bogot ETB-. Donde estn comprometidas inversiones gigantescas y requerimientos tecnolgicos avanzados, se ha logrado compartir con decenas de miles de colombianos, las utilidades de dos empresas de prestigio nacional e internacional. En segundo lugar, la explotacin de los sistemas de transporte masivo que beneficiarn de manera tan notoria a la sociedad y a la economa, podra generar formas de participacin accionaria para otros segmentos de la poblacin.. En tercer lugar, una democratizacin del capital accionario en el transporte urbano sera una va moderna para producir cambios profundos en la manera como se opera el parque automotor, para incorporar equipos ms eficientes y para mejorar radicalmente ese transporte urbano.
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La democratizacin debe fundamentarse en un proceso de convocatoria a inversionistas privados en el cual se aplique un concepto diferente de conformacin de las empresas concesionarias. Las licitaciones deben dar lugar a la conformacin de empresas por suscripcin sucesiva de acciones, mecanismo vigente en nuestra legislacin y aplicado con xito en la constitucin de empresas como Acuacar y de Chivor S.A. Las licitaciones deben ser diseadas de tal manera que se garanticen los siguientes componentes: El Operador estratgico tendr una porcin de control en el capital social, que puede estar entre el 25% y el 35%. Este componente ser la base de la licitacin. La empresa oferente deber ofrecer un paquete financiero que garantice cierre financiero en el caso de resultar ganadora. El restante porcentaje del capital social ser suscrito y pagado en un proceso de suscripcin sucesiva de acciones en el cual participen, pero sin limitarse solo a estos: o Inversionistas tradicionales en transporte urbano o o Empresas afiliadoras Propietarios de buses

Conductores. Ahorradores y pequeos inversionistas.

El estructurador del proceso disear los reglamentos de suscripcin de estas acciones, de tal manera que no se presenten concentraciones de la propiedad que afecten la democratizacin. En los pliegos se publicar el estatuto de la nueva empresa a constituir. En los pliegos se publicar el componente de defensa del accionista minoritario. Tambin contendrn el reglamento de compras de equipos y componentes durante el perodo operativo.
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 Estos componentes sern de obligatoria aceptacin por parte del Operador Estratgico. Mecanismos de licitacin como este se pueden aplicar bajo los criterios de la Ley 80 de 1993 y darn lugar a una democratizacin efectiva de la propiedad de las empresas y a la incorporacin de muchos ms colombianos en la financiacin de los sistemas de transporte masivo. Es probable que en algunos casos, se puedan hacer colocaciones de paquetes accionarios a travs de mecanismos tradicionales como martillos en la Bolsa Nacional de Valores y de ventas a travs del sistema financiero. Las administraciones municipales deberan promover la conformacin de fondos especiales con recursos provenientes de las tarifas cobradas en el transporte urbano tradicional y en el transporte masivo, para financiar por la va de encargos fiduciarios la compra de acciones a transportadores y a otros posibles inversionistas locales (como cooperativas, sindicatos y otras formas de organizacin de la sociedad civil). Este marco de poltica puede ser implementado muy eficientemente por los mecanismos de concertacin existentes entre la Nacin y las administraciones municipales a cargo de cada proceso de licitacin para los sistemas de transporte masivo. La viabilidad financiera de los proyectos, as como la urgencia de resolver los problemas de nuestro transporte urbano, hacen que una democratizacin real de las empresas concesionarias sea viable y le genere mayor pertenencia entre la comunidad en general a un proceso que ha demostrado sus bondades y su pertinencia en el inmediato futuro. No existe proyecto ms democratizador que la construccin y puesta en marcha de nuestros sistemas de transporte masivo, pues sus beneficios se irrigan hacia los habitantes de ingresos medios y bajos, que representan el 85% o ms de los usuarios de transporte pblico.
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Si a esto le sumamos que muchos ahorradores de todos los estratos puedan hacer parte de las nuevas empresas, tendremos un panorama ms optimista para el desarrollo de nuestras ciudades. Es probable que deban hacerse algunos ajustes en las previsiones sobre el tema de la contratacin bajo esquemas como el propuesto, en especial las que se derivan del actual Estatuto de Bogot.

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4.

LOS

COSTOS DE DESARROLLO DEL SISTEMA COMPLETO.

La evolucin del planteamiento del sistema integrado de transporte masivo permite prever que se requerir la profundizacin de la estrategia de financiacin de la nueva infraestructura, toda vez que la dinmica de intervencin sobre las vas por las cuales se movilizarn los buses de las troncales, ha implicado un diseo diferente al previsto originalmente. Las troncales y su distribucin en el tiempo sse haba previsto que de desarrollaran en el orden secuencial mostrado a continuacin: El sistema de troncales se desarrolla gradualmente hasta cubrir la totalidad de la demanda por servicios de transporte pblico. Etapa 1998-2001 Etapa 2001 2006 153, 9 MUS$ - Calle 80 10 Km - Avenida Caracas 21Km - Autopista Norte10 Km 565,5 MUS$ - Avenida de las Amricas 16,7 Km - Avenida Suba 11 Km - Corredor Frreo del Sur 12 Km - Avenida Norte-Quito-Sur 35,5 Km - Avenida de los Cerros 7,9Km - Carrera 10 13 Km - Carrera 7 11 Km - Calle 6 4,9 Km - Calle 170 9,7 Km - Calle 26 9,7 Km Etapa 2011 2016

Etapa 2006 2011 594,4 MUS$ - Avenida Boyac 35 Km

656,2 MUS$ - Avenida Longitudinal de Occidente 48 Km - Avenida 1 de Mayo 14,5 Km - Avenida Villavicencio 10,3 Km - Calle 13 14,4 - Avenida 68 16 Km - Viaducto Caracas 21 Km - Calle 63 8,7 Km - Calle 200 6,8 Km - Avenida Ciudad de Cali 30,9 Km - Viaducto Autonorte.10 Km Sistema total de troncales 2016 Costara inicialmente 1 970 MUS$ En 15 aos se tendran 387,9 km. de nuevas troncales en Bogot.
Fuente: Transmilenio

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Los costos de estas troncales se previeron en el ao 1999 como sigue: Costos originales de las Troncales
TRONCAL Longitud (Km) Etapa 1998-2001 Calle 80 Caracas Autopista Norte Etapa 2001-2006 Amricas Avenida Suba C,F,S Av, De los Cerros Carrera 10 Carrera 7 Calle 6 Calle 170 Calle 26 NQS Etapa 2006-2011 Boyac Av, 1 de Mayo Calle 13 Caracas (1) Etapa 2011-2016 Av, Villavicencio Av, 68 Calle 63 Av, Ciudad de Cali Calle 200 A,L,O Autopista Norte (1) TOTAL
Fuente: DNP, Conpes 3093.

COSTOS MUS$ de 2000 42,6 69,0 42,3

Por fase MUS$ de 2000 153,9

10,0 21,0 10,0 16,7 11,0 12,0 7,9 13,0 11,0 4,9 9,7 9,7 35,5 35,0 14,5 14,4 21,0 10,3 16,0 8,7 30,9 6,8 48,0 10,0 387,9

565,5 94,8 43,2 69,2 32,1 50,3 43,2 21,5 38,6 38,4 134,2 594,4 128,4 55,6 55,4 355,0 656,2 40,6 60,9 34,8 113,7 28,2 206,8 171,2 1 970,0

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Bajo los nuevos criterios de diseo e intervencin en las vas, se ha dado lugar a un replanteamiento de la secuencia y la ampliacin en el tiempo del desarrollo de todo el sistema. Replanteamiento que se muestra a continuacin:

Etapa 1998-2001

Replanteamiento de troncales Etapa 2001 - 2006 - Avenida de las Amricas 16,7 Km - Avenida Suba 11 Km - Corredor Frreo del Sur 12 Km - Avenida Norte-Quito-Sur 35,5 Km - Calle 13 Puente Aranda Etapa 2012-2015 Av, 68 Calle 13 Av, Ciudad de Cali Av, 1 de Mayo Etapa 2020-2023 CFS Av, De los Cerros Caracas (1) Etapa 2028-2031 ALO Otras conectantes

- Calle 80 10 Km - Avenida Caracas 21Km - Autopista Norte10 Km

Etapa 2007-2009 Calle 26 Carrera 10 Carrera 7 Boyac Etapa 2016-2019 NQS-92-170 Av, Villavicencio Calle 170 Calle 6 Etapa 2024-2027 Calle 63 Calle 200 Av, Ciudad de Cali Autonorte 2

Sistema total de troncales 2031 Nuevo costo estimado 4 957 MUS$ En 27 aos se tendrn 387,9 km. de nuevas troncales en Bogot.
Fuente: Transmilenio, Plan Marco Sistema, nov 2 003.

Los costos de estas troncales bajo los nuevos parametros de costos y diseo llegaran a los valores estimados por el Consultor, como se muestran a continuacin:

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Etapa

Etapa

Etapa

Etapa

Etapa

Etapa

Etapa

Etapa

Nuevos costos de las fases de construccin de Troncales TRONCAL Costo COSTOS US$M MUS$ de 2003 1998-2001 480,6 Calle 80 117,23 Caracas 246,18 Autopista Norte 117,23 2001-2006 787,8 Amricas 195,77 Calle 13 46,89 Avenida Suba 128,95 NQS 416,16 2007-2009 626,1 Calle 26 113,71 Carrera 10 251,51 Carrera 7 Boyac 260,87 2012-2015 698,5 Av, 68 141,81 Calle 13 24,52 Av, Ciudad de Cali 362,23 Av, 1 de Mayo 169,98 2016-2019 409,1 NQS 92-170 117,23 Av, Villavicencio 120,74 Calle 170 113,71 Calle 6 57,44 2020-2023 479,5 C,F,S 140,67 Av, De los Cerros 92,61 Caracas (1) 246,18 2024-2027 464,2 Calle 63 101,99 Calle 200 79,71 Av, Ciudad de Cali 165,29 Autonorte 2 117,23 2028-2031 1 011,67 A,L,O 562,69 OTRAS 448,98 4 957,49

TOTAL

Fuente: Secuencias: Transmilenio 2003. Costos de cada fase: estimativos del consultor a partir del documento Plan Marco Sistema -2003.

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Si se comparan los costos entre los precios originales indexados hastas el 2003- y los costos resultantes para la nueva secuencia de construccin, se tendra que las troncales precios originales costaran:
TRONCAL Etapa 1998-2001 Calle 80 Caracas Autopista Norte Etapa 2001-2006 Amricas Calle 13 Avenida Suba NQS Etapa 2007-2009 Calle 26 Carrera 10 Carrera 7 Boyac Etapa 2012-2015 Av, 68 Calle 13 Av, Ciudad de Cali Av, 1 de Mayo Etapa 2016-2019 Autopista Norte (1) Av, Villavicencio Calle 170 Calle 6 Etapa 2020-2023 C,F,S Av, De los Cerros Caracas (1) Etapa 2024-2027 Calle 63 Calle 200 Av, Ciudad de Cali Autonorte 2 Etapa 2028-2031 A,L,O OTRAS TOTAL Longitud (Km) 10,00 21,00 10,00 16,70 4,00 11,00 35,50 9,70 13,00 11,00 35,00 16,00 7,30 30,90 14,50 10,00 10,30 9,70 4,90 12,00 7,90 21,00 8,70 6,80 14,10 10,00 48,00 38,30 COSTOS MUS$ de 2003 153,9 42,60 69,00 42,30 289,4 94,80 17,20 43,20 134,20 260,3 38,40 50,30 43,20 128,40 261,6 60,90 31,39 113,70 55,60 271,9 171,20 40,60 38,60 21,50 456,3 69,20 32,10 355,00 166,6 34,80 28,20 60,63 43,00 371,49 206,80 164,69 2 231,51

Fuente: clculos de consultor a partir de informacin de Transmilenio y DNP Conpes 3093.

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5.

CONCLUSIONES

El desarrollo de la infraestructura de transporte pblico en las ciudades requerir de la movilizacin de fuentes de financiacin provenientes de fondos pblicos, por el volumen de las obras y por el riesgo inherente a este tipo de obras, cuya continuidad y oportunidad dependen de un diseo objetivo y realista. Los mecanismos legales alcanzados en el Congreso, como las leyes 310 y 336 de 1996, permiten que la Nacin intervenga en el desarrollo de dicha infraestructura, y que las administraciones municipales puedan disponer de recursos como los provenientes de la sobretasa a los combustibles, para complementar dichos recursos. Si la ciudad pretende abocar sin el concurso de la Nacin obras como las de las troncales del SITM, prcticamente se condena a ver deteriorar su malla vial, a empeorar las condiciones de congestin y empeorar los niveles de contaminacin. Y renunciara sin contraprestacin alguna a unos fondos cuantiosos que de otra manera no se movilizaran para el desarrollo de la ciudad. Vale la pena repetir los compromisos de la Nacin en el marco de la poltica adoptada en 2 002:
Facilitar el intercambio de experiencias mediante la divulgacin de los estudios que sean ejecutados dentro de la poltica sectorial. Apoyar la elaboracin de estudios tcnicos de preinversin, que sirvan para determinar con precisin los problemas asociados al sistema de transporte de cada ciudad y la determinacin de las soluciones respectivas. Cofinanciar el 70% del costo de los estudios para ciudades con poblacin superior a 300.000 habitantes. El 30% restante ser asumido por estas40. Apoyar, en el marco de lo establecido por la Ley, la financiacin de la infraestructura de los SITM concebidos dentro de la poltica fijada en el presente documento para las ciudades que tengan ms de 600.000 habitantes, dentro de las posibilidades fiscales de la Nacin. Apoyar a las ciudades que en el futuro superen los 600.000 habitantes o los 7.000 pasajeros/hora sentido en un corredor
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principal, en la financiacin de la infraestructura de los SITM, siempre y cuando dichas ciudades hayan cumplido con la poltica para el transporte pblico urbano de pasajeros, dentro de las posibilidades fiscales de la Nacin.

Es muy propio de la corriente privatizadora que ha cundido en el mundo, promover a ultranza la privatizacin en toda suerte de obras, con las consecuentes alzas en muchos de los precios de bienes y servicios, que afectan especialmente a habitantes de bajos ingresos. Sin embargo, en materia de infraestructura vial y sistemas de transporte, la experiencia internacional as como la investigacin acadmica de centros especializados en todo el mundo, indican la conveniencia econmica y social de separar la financiacin de los grandes componentes: Fondos pblicos para vas expresas para buses Fondos privados para equipo operativo buses, comunicaciones, recaudo. El riesgo regulatorio inherente a concentrar en los segundos toda la inversin de un proyecto SITM puede dar lugar a retrasos de muchos aos en la ejecucin del proyecto en s, como se reporta ocurri en Sao Paulo en 1995. Las agencias multilaterales han aceptado y estn promoviendo este tipo de enfoque (sin renunciar a su credo privatizador, por supuesto), como se puede ver en el ms reciente documento de estrategia de transporte urbano del Banco Mundial, Cities on the move. La composicin entre fondos pblicos y fondos privados captura para beneficio de los habitantes ms pobres los incrementos en la eficiencia del transporte, hace ms sostenibles las ciudades y mejora la calidad de vida, mejorando la movilidad de los ciudadanos en todos los modos de transporte. Otro componente del anlisis es el diseo de las formas de participacin accionaria en la propiedad de las empresas que actuan como concesionarias en el SITM.

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Como se indic antes, 59 empresas transportadoras de las 64 existentes en Bogot participan como accionistas de las actuales operadoras del sistema conocido como Fase I y para la segunda fase del proyecto, Transmilenio previ incentivar la participacin de los pequeos propietarios en las nuevas operadoras y como resultado de ello, 6 835 propietarios forman parte de las 3 nuevas empresas troncales y las 6 nuevas empresas de alimentadores. En estas dos fases, los pagos por vehiculos para chatarrizacin llegarn a 51 600 millones de pesos, pagos que se pueden asociar a una compensacin del SITM a quienes dejan de ser operadores directos. La democratizacin de la participacin, con preferencia o casi exclusividad a los actuales propietarios de vehiculos de transporte pblicos, ha sido un componente de la poltica general puesta en marcha por el Gobierno Nacional y ha sido debatido en muchos foros acadmicos internacionales. Para analistas como Arago en la Universidad de Brasilia, esta no sera una opcin eficiente puesto que :
Particularly arrogant and capturing is the rule after which the consortia have to include mandatorily incumbent ("experienced") operators into the rank of their participants, as if the running of bus fleets would require a very elaborate know-how!.15

Financiar las obras de infraestructura vial contra las tarifas de operacin del SITM resulta inequitativo y afectar tanto el bienestar de los usuarios de los estratos ms bajo, como la viabilidad de construir a tiempo la infraestructura prioritaria. Por el solo hecho de convocar licitaciones bajo este esquema, no quiere decir que habr obras construidas.

15

Particulamente arrogante y capturante resulta la regla segn la cual los consorcios deben incluir obligatoriamente a operados establecidos (experimentados) en el rango de sus componentes, como si operar flotas de buses requiriera de un conocimiento muy elaborado! (traduccin libre del consultor) INFORME FINAL rev 1.0 CARLOS GARCIA 39

Aragao, Two regulatory reforms, p.4, 2002.

Es probable que el actual escenario de costos de desarrollo de la infraestructura haga ms dficil su construccin oportuna y que se desplace en casi 16 aos la meta original de cubrir con troncales y buses articulados el 85% de la demanda por viajes en transporte pblico. Una opcin es el incremento propuesto en el documento de noviembre de 2 003 de los aportes de Nacin y Distrito, lo cual requerir de una gran capacidad negociadora por parte del segundo. Otra opcin es la de acelerar la materializacin del tercer componente de trada mencionada antes, la reestructuracin del resto de empresas de transporte urbano. Esta opcin combinada con el desarrollo de la secuencia revisada de troncales, puede dar lugares a sinergias y ahorros no previstos hasta ahora. El sistema de corredores exclusivos para buses ha demostrado ser la opcin tcnica y econmica ms eficiente para el desarrollo de sistemas de transporte masivo en ciudades como Bogot. El desarrollo de la soluciones del transporte urbano en Bogot debe tomar en consideracin la aceleracin de la transformacin del resto de empresas de transporte prevista bajo los decretos 112 a 116 de 2 003. Esta aceleracin puede contribuir a mitigar los efectos de la mayor duracin en el tiempo de los cronogramas de construccin de las nuevas troncales. Se esperaba que Transmilenio transportara el 80% de los viajes en transporte pblico en Bogot para el ao 2015. Con la reformulacin de cronogramas, es probable que atienda alrededor del 55% para ese entonces. El restante 45% debe ser atendido con otro tipo de vehiculos y sobre la malla vial compartida con el resto de vehiculos. La participacin de los inversionistas privados tiene efectos positivos cuando la distribucin de riesgos en los proyectos se realiza de manera realista. El

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apego a esquema semejantes al que se intent en Sao Paulo en 1995, puede llegar hasta la contratacin pero no garantiza la ejecucin de los proyectos. La financiacin de la construccin de la infraestructura vial para el SITM bajo el actual esquema con financiacin con fondos estatales (Nacin y Distrito) permite materializar los beneficios econmicos de una mejor movilidad urbana, para los habitantes de los estratos 1, 2 y 3, de manera ms rpida. La financiacin de la construccin de la infraestructura vial para el SITM afectando la tarifa por pasajero puede dar lugar a tarifas de 2740 pesos por pasajero. Es decir, 2,49 veces mayores a las aplicadas actualmente. Este valor es el resultado de un ejercicio terico para una o varias concesiones con duraciones de por lo menos 30 aos. La experiencia internacional indica que la probabilidad de xito de proyectos bajo estos esquemas es muy baja. En contraprestacin, para que se realicen se requeriran esquemas tipo BOOT con garantas de pago, semejantes a las de trfico mnimo o garantas soberanas sobre un flujo de pagos.

Bogot, mayo 2 004

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