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(coll.), janvier 2009, 18 pages

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RDUIRE LA DETTE gRCE LA CONSTITUTION


CRER UNE RGLE BUDGTAIRE EN FRANCE

Jacques DELPLA

La Fondation pour linnovation politique est un think tank libral, progressiste et europen. Prsident : Nicolas Bazire Vice-prsident : Charles Beigbeder Directeur gnral : Dominique Reyni

La prsente note est publie dans le cadre de la srie Croissance conomique , anime par Mathieu Laine. La srie cologie est anime par Charles Beigbeder. La srie Valeurs est anime par Dominique Reyni.

RDUIRE LA DETTE gRCE LA CONSTITUTION


CRER UNE RGLE BUDGTAIRE EN FRANCE
Jacques DELPLA
conomiste Membre du Conseil danalyse conomique

Rsum
Cette note propose dinscrire en 2010, dans notre Constitution et dans la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une rgle budgtaire contraignante de moyen terme. La rgle propose sinspire de celle adopte par lAllemagne en 2009. Lessence en est : Obligation constitutionnelle dquilibre budgtaire (hors cycle) pour le projet de loi de finances (PLF) partir de 2018, avec rduction graduelle des dficits partir de 2011. Une variante de la rgle propose en plus de sanctuariser les dpenses davenir et les dpenses climat ( hauteur de 1 % 2 % du PIB), sans altrer lobligation dquilibre budgtaire. Obligation constitutionnelle dquilibre budgtaire (hors cycle) pour le projet de loi de financement de la Scurit sociale (PLFSS) partir de 2013. Pour les budgets des collectivits locales, sont proposes une procdure pour dette excessive et une procdure de restructuration de dette excessive, celle-ci serait analogue la procdure de sauvegarde pour les entreprises.
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Un Comit budgtaire (indpendant ou rattach au Parlement) ou la Cour des comptes estimera les soldes budgtaires hors cycle ainsi que les diffrentes hypothses conomiques du PLF et du PLFSS. Il valuera galement la trajectoire de long terme des dficits et de la dette publique ainsi que la dette hors bilan des administrations publiques. Le Parlement dbattra de ces estimations et scnarios. En cas dexcution de la loi de finances (LF) en dficit, celui-ci est amorti par les PLF des annes suivantes. Idem pour la loi de financement de la Scurit sociale (LFSS). Des exceptions la rgle dquilibre budgtaire existent : en cas de rcession ; en cas de circonstances exceptionnelles ; en cas de mise en uvre de rformes structurelles qui rduisent la dette hors bilan (comme la rforme des retraites) ou qui accroissent le potentiel de croissance; en cas dinvestissements en actifs financiers et en cas de dette publique infrieure 40 % du PIB.

POURQUOI UNE RgLE BUDgTAIRE EN FRANCE ?


Avant la crise actuelle, la France connaissait, en moyenne, depuis 1980, des dficits publics de 3 % du PIB, ce qui a fait passer la dette de 21 % 64 % du PIB sur cette priode. Au seuil de la crise, en 2006, la France avait dj un dficit structurel de 3 % du PIB et ntait alors dpasse que par les cancres budgtaires de la zone euro : la Grce, le Portugal et lItalie1 . En 2007, notre dficit budgtaire structurel tait de 3,6 % du PIB; seule la Grce alors faisait pire que la France. Cela reflte un trait du systme politique franais : la stratgie politique dominante est de faire payer les baisses dimpts ou les hausses de dpenses par la gnration future. Depuis trente ans, nous consommons des biens et des services publics dont la facture sera paye par les gnrations suivantes qui nen auront pas bnfici. Cest le dni de la responsabilit budgtaire : renvoyer systmatiquement le cot de nos choix politiques sur lavenir. Il y a toujours de nombreux lobbys en faveur de baisses dimpts cibles ou de hausses de dpenses spcifiques; en revanche, personne ou presque ne parle pour les gnrations futures. En France, nous adorons les dpenses publiques de gauche et les impts de droite. Avec la crise actuelle, les dficits publics explosent (8,5 % du PIB en 2010), et la dette devrait atteindre 90 % 95 % du PIB en 2013, cest-dire des niveaux inconnus jusquici, hors sorties de guerre. Nos dficits structurels sont aujourdhui de 5 % 6,5 % du PIB. Si on ajoute cela les dficits venir du systme des retraites et de lassurancemaladie, nos dficits publics atteindront 8 % du PIB vers 2020, et la dette senvolera alors allgrement au-del de 150 % du PIB en 2025, puis de 200 % en 2035, prcipitant au passage leffondrement de la notation de la France2 Mais attention, toutes ces extrapolations reposent sur

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Source : Commission europenne (2009b). Dj en 2005, Standard & Poors estimait que, cause du vieillissement, la dette publique de la France serait dgrade AA + en 2011, AA en 2013, A en 2020 et BBB + (le niveau actuel de la Grce) en 2023. La dette publique tait alors prvue 150 % du PIB en 2035. Cette tude prenait comme hypothse une politique conomique inchange. Fin dcembre 2009, lagence de notation Fitch Ratings a tabli des distinctions au sein des pays AAA (la meilleure note). Les meilleurs (tats-Unis et Allemagne) devraient garder leur notation AAA (lAllemagne grce son conservatisme budgtaire et sa rgle budgtaire ; les tats-Unis grce au rle de refuge de leur monnaie et leurs bons fondamentaux conomiques). Les trois pays les plus faibles au sein des AAA (France, Espagne, Royaume-Uni) sont jugs svrement. Un tel langage laisse supposer quune dgradation de la note de la France en 2011 ou en 2012 est possible.

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une absence de rforme politique ce qui est peu probable, do les propositions de cette note. Le problme de la France nest pas le niveau des dficits actuels, mais le fait que, en dehors des temps de crise, nos dficits publics sont autour de 3 % du PIB. En ce sens, la France nest pas keynsienne : Keynes prconisait le recours de trs larges dficits en cas de rcession svre (ce que nous faisons), mais il prnait aussi un retour lquilibre (ou surplus) budgtaire hors priodes de crise (ce que la France na jamais fait depuis 1974). Il ne faut donc pas regretter les larges dficits en 2009-2010, mais il faut sengager les faire refluer lors du retour la croissance. Comment ? la diffrence des prcdents pisodes de dette publique leve, celle-ci ne pourra pas tre rsorbe par linflation. Ni la Banque centrale europenne (BCE) ni lAllemagne ne tolreront jamais une inflation significativement suprieure 2 % en zone euro, ce que le trait de Maastricht interdit (et il est impossible de changer le Trait europen sur ce point, car il ny aura jamais dunanimit sur ce thme en Europe). Ceux qui prnent aujourdhui linflation comme solution la forte dette publique franaise soit ignorent le Trait europen, soit appellent implicitement une sortie de la France de la zone euro. Linflation viendra peut-tre (probablement) dans quelques annes aux tats-Unis ou au Royaume-Uni, mais pas en France. Le salut ne viendra probablement pas non plus dune forte croissance comme dans la stabilisation budgtaire gaullienne aprs 1958. Au contraire, il est probable que la crise actuelle et le vieillissement de la population fassent baisser notre taux de croissance lavenir. Il ne nous reste donc, pour faire baisser la dette publique, que le chemin de la rduction des dficits. Pourquoi, cependant, vouloir baisser la dette publique ?

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Prserver les gnrations futures


Un tel endettement public va peser sur les gnrations futures alors que nous allons en plus leur lguer deux fardeaux : Le cot de la prise en charge du vieillissement de la population. Comment les prochaines gnrations pourront-elles payer nos retraites (par rpartition) de plus en plus coteuses et des soins mdicaux en trs forte augmentation si elles doivent payer en parallle un service de la dette important et croissant ?
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Ne pas diverger durablement de lAllemagne


En juin 2009, lAllemagne sest dote dune rgle budgtaire stricte, inscrite dans sa Constitution, qui interdit les dficits budgtaires hors cycle, afin de revenir 60 % de dette en dix ans3. Cette mesure va avoir un impact trs fort sur la politique conomique en Europe dans les annes et dcennies venir et pourtant on en a peu parl en France. Le plus grand pays dEurope et le plus crdible financirement vient de dcider unilatralement de sengager de manire ferme et irrmdiable rduire trs fortement sa dette publique, en interdisant dans sa Constitution les dficits publics hors cycle. Les pays qui ne suivront pas vont diverger fortement et vont perdre beaucoup de crdibilit financire (et donc payer des taux dintrt significativement plus levs). Ne nous leurrons pas : lAllemagne, notre principal partenaire, est entre dans une grande phase de rduction drastique de sa dette publique, et nous ne pouvons pas lignorer. Si nous faisons le chemin inverse, aux yeux des Allemands, du G 20 et des marchs financiers, la France aura bientt la crdibilit financire de lItalie, puis celle de la

Le texte (en anglais) du ministre des Finances allemand, prsentant cette rgle, est disponible sur le site de la Fondation pour linnovation politique : http://www.fondapol.org/fileadmin/uploads/pdf/documents/ Rapport_Reforming_the_Constitutional_Budget_Rules_In_Germany_2009.pdf.

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Le cot de la lutte contre le rchauffement climatique (ou le paiement de ladaptation celui-ci). Largument en faveur de la taxe carbone (prserver le bien-tre des gnrations futures de la fin du XXIe sicle) milite aussi pour une limitation drastique des dficits et une rduction de la dette publique (ne pas grever de dettes les prochaines gnrations au travail). Limiter la dette cologique et la dette publique vont de pair. Si vous avez espr un accord contraignant au rcent sommet de Copenhague sur le climat, vous devriez tre en faveur dune rgle budgtaire sur les dficits : le pril est beaucoup plus proche et beaucoup plus certain. Le principe de prcaution. Avec un niveau de dette publique 100 % du PIB, la prochaine gnration pourra trs difficilement absorber un nouveau choc conomique majeur (aprs 1973, 1993 et 2007-2009). Ici, le principe de prcaution milite en faveur dun retour rapide (cest-dire en moins de quinze ans) une dette publique infrieure 60 % du PIB.

Grce. Adieu alors les rves de puissance, de leadership europen et de relation privilgie avec lAllemagne. Si la France ne change rien sa politique budgtaire, les temps seront durs pour nos dirigeants. Dabord, le gouvernement allemand rduira ses initiatives de politique conomique avec la France, puis il dlaissera un partenaire devenu paresseux et incapable de se rformer. La France perdra alors son crdit international et deviendra, dun point de vue financier, dabord ce quest la Rpublique italienne aujourdhui, puis ce quest devenue la Grce. En dautres termes, sans consolidation majeure, les dirigeants de la France des annes 2010 auront prcipit leur pays vers la paralysie et la crise budgtaire permanente et auront perdu toute ide de grandeur et dinfluence pour la France. trs long terme (vers 2050), sans changement de politique budgtaire en France, une telle divergence avec lAllemagne pourrait tre fatale la survie de la zone euro. Il serait difficile davoir dans la mme zone montaire une Allemagne avec une dette publique de 20 % du PIB et une France avec une dette 200 % du PIB. La France aurait alors une forte tentation deffacer la dette par linflation, lAllemagne y serait trs oppose. Outre lAllemagne, nombre de pays europens ont, dune manire ou dune autre, des mcanismes de contrle budgtaire contraignants, de type rgle ou comit indpendant : les Pays-Bas, la Sude, la Belgique, lAutriche et mme lItalie depuis 2006 (ce qui explique une partie de ses rcentes bonnes performances budgtaires). Il ne serait pas tonnant que, pris la gorge financirement, le gouvernement grec y vienne aussi bientt. Dans ce contexte, la France ne pourra faire exception. Le plus tt sera le mieux : ils est prfrable dadopter une rgle budgtaire froid, comme les Allemands en 2009, quau milieu dune crise budgtaire. Le prsident de la Rpublique a ouvert le dbat le 14 dcembre 2009, en invitant rflchir une rgle budgtaire lallemande, transpose en France. Cette note se veut une contribution publique ce dbat utile.

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Pourquoi une rgle dans la Constitution ? Rgle versus institutions


Comment nous engager aujourdhui avec crdibilit restaurer lquilibre budgtaire une fois la crise passe ? Cette question a 3000 ans : cest Ulysse et les Sirnes. Celles-ci ont lhabitude de chanter merveilleusement afin dattirer elles les marins, qui brisent alors leurs navires
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sur de dangereux rochers. Ulysse, pour couter sans succomber la tentation, sattache au mt. Ici, le mt, cest la rgle budgtaire dans la Constitution; le chant des Sirnes, ce sont les bas taux dintrt actuels (lis la rcession) qui laissent penser quon peut sendetter fortement sans en payer le prix. Mais le jour o les taux dintrt remonteront globalement (ou bien pour la France seule en cas de dfiance envers sa politique), le choc sur le rocher des Sirnes sera dur. Alors autant couter les Sirnes, sans y succomber : tant mieux si les taux dintrt sont bas aujourdhui, mais ny succombons pas, engageons-nous ne pas nous droguer aux larges dficits permanents. Rules versus institutions Dans ce dbat, il y a deux coles. Dune part, la rgle budgtaire, avec tous les cas prvus ex ante. Cest simple (il y a toujours le risque de ne pas avoir tout prvu ou de ne pas exploiter au mieux les informations conjoncturelles. Dautre part, la dlgation de la dcision sur lampleur du dficit un Comit budgtaire indpendant, qui aura alors les informations conjoncturelles. Cest lide avance par Charles Wyplosz depuis 2002, mais refuse par les politiques en France, au motif que des gens non lus dfiniraient alors les dficits. La solution propose dans cette note sinspire des deux : cest avant tout une rgle accepte par le Parlement, dont les mcanismes sont bien connus lavance; cest le politique qui dcide de sa propre limitation future. Mais, les jugements futurs sur ltat de lconomie (combien dannes de dficit aprs une rcession ? Comment et en combien dannes rattraper la dette issue de la rcession ? Quel dficit en cas de rforme des retraites ?) sont ici dlgus un Comit budgtaire (indpendant ou rattach au Parlement) ou la Cour des comptes. Partout (sauf au 13) le jugement du Comit budgtaire indpendant est (ou peut ntre que) consultatif, ce qui devrait satisfaire les opposants lide de comits budgtaires indpendants dcisionnels.
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ny a alors aucune discrtion ou presque par rapport la rgle), mais il

Une rgle budgtaire briderait-elle la politique ? Non !


Une critique souvent adresse aux rgles budgtaires contraignantes : Elles abrogent le choix du Parlement et les choix politiques; elles sont la ngation du politique, car cest la rgle qui prvaut. Cest bien le
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contraire ! La grandeur du Parlement nest pas de toujours faire payer la gnration suivante nos dpenses publiques de consommation (sendetter pour payer les retraites na rien voir avec la prparation de lavenir). La grandeur du choix politique nest pas de diffrer toujours demain les consquences de nos choix collectifs, cest de savoir assumer ses choix devant ses lecteurs. Les vrais choix de politique budgtaire ne rsident pas dans la fixation des dficits budgtaires, car, avec une dette plus de 90 % du PIB, ceux-ci sont dj contraints. Qui peut croire quavec une telle dette nous avons encore le choix de dfinir librement nos dficits ? Le vrai choix budgtaire, la grandeur des choix conomiques collectifs est ailleurs : dans le dbat sur la taille et la structure des prlvements obligatoires, dune part, et sur la taille et la structure des impts, dautre part. Les vraies questions budgtaires sont : quelles dpenses publiques ? Quelles dpenses de solidarit ? Pour qui ? Combien de transferts ? quelles conditions ? Qui paie ces impts et ces charges ? Comment ? Combien ? Le dbat budgtaire et politique doit revenir sur le montant et la structure des dpenses et des recettes, et non sur lcart entre les deux. Enfin, propos de la limitation du politique , on remarquera quil existe dj de nombreuses limites au pouvoir absolu du Parlement : le Conseil constitutionnel, les traits internationaux, lUnion europenne et sa Cour de justice (CJCE). Puisque la quasi-totalit du personnel politique en France est en faveur dun trait mondial contraignant sur le climat, il devrait tre aussi en faveur dune rgle budgtaire qui sera moins contraignante pour notre conomie quun trait sur le climat. Si vous avez voulu Copenhague, vous devriez vouloir la rgle budgtaire contraignante.

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Une rgle bipartisane


Une autre critique est avance : La rgle budgtaire est de gauche, car elle force augmenter les impts. Ou bien : La rgle budgtaire est de droite, car elle force baisser les dpenses publiques. En fait elle est bipartisane, car elle constituerait la contrainte de long terme commune aux politiques de gauche et de droite. Avec la rgle, deux types de choix sont possibles : Des dpenses publiques leves, avec en face des impts (et des cotisations sociales) levs; chacun tant de mme ampleur, en moyenne sur le cycle conomique. Cest la version de gauche de lapplication de la rgle. Cest ce que font les Scandinaves4.
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Un ajustement de combien ?
Avec la crise actuelle, politique inchange, les dficits structurels de la France devraient tre de 4,5 % du PIB (selon le FMI) 6,5 % du PIB (selon la Commission europenne)5. lhorizon de 2020, les dpenses de retraites vont augmenter encore dau moins 1 point de PIB, cause du vieillissement et du dpart la retraite des baby-boomers. Quant aux dpenses de sant, elles devraient augmenter aussi dau moins 1 point de PIB dici 2020, cause du progrs technique mdical.
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En 2007, la France avait les dpenses publiques de la Sude (52,5 % du PIB), mais les recettes publiques taient de 49,6 % du PIB en France, contre 56,3 % en Sude. Mon estimation personnelle est de 6 points du PIB lhorizon de 2012 : 3 points des dficits davant la crise, plus 2,5 points cause de la crise (perte durable de richesses), plus 0,5 point cause de laggravation des dficits des retraites publiques.

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Des dpenses publiques plus faibles, avec en face des impts (et des cotisations sociales) plus faibles ; chacun tant de mme ampleur, en moyenne. Cest la version de droite de lapplication de la rgle. Ctait (plus ou moins) la stratgie, avant la crise, de lIrlande, du Royaume-Uni et des pays dEurope centrale. La rgle interdit donc le socialisme dmagogique et inconsquent , cest--dire laugmentation des dpenses sociales sans augmentation proportion des recettes. La rgle budgtaire interdit aussi le libralisme dmagogique et inconsquent , et notamment ses versions amricaines, le reaganisme et le bushisme budgtaires, qui consistent baisser massivement les impts et augmenter en mme temps les dpenses militaires afin dempcher les dmocrates de remonter par la suite les dpenses sociales. La rgle budgtaire interdit la conjugaison de politiques de gauche sur les dpenses et de droite sur les impts. La rgle budgtaire force la cohrence des choix : dun ct, des impts et des dpenses de gauche, dun autre ct, des impts et des dpenses de droite, mais pas un mlange des deux. Dans une dmocratie saine, la gauche doit assumer devant les lecteurs les consquences de ses choix en faveur de dpenses publiques leves (en proposant des impts levs) ; la droite doit assumer ses choix en faveur de prlvements obligatoires plus faibles (en proposant des baisses de dpenses). Chaque fois, les dficits ne doivent que lisser le cycle conomique.

On en dduit que lajustement sur les finances publiques, pour atteindre lquilibre budgtaire lhorizon de 2020, est de lordre de 8 points de PIB, soit 160 milliards deuros daujourdhui. Dans le cas de la rgle budgtaire avec prservation des dpenses davenir , lajustement sur le reste de lconomie devrait tre de lordre de 9 10 points de PIB sur le reste de lconomie. Ce sont des chiffres considrables, mais comparables ceux obtenus par les gouvernements scandinaves ou canadien aprs la rcession de 1993. Rappelons que, aprs la rcession de 1993, lajustement budgtaire fut chez nous de seulement 3 points de PIB.

Comment rduire les dficits ?


Chacun peut avoir son jugement. La rponse nest pas, dessein, inscrite dans la rgle. Elle appartient au dbat dmocratique : La gauche va favoriser laugmentation des impts (le PS lannonce dj). Les pays scandinaves ont des recettes fiscales de 3,5 6 points de PIB au-dessus des ntres. La droite va favoriser les baisses de dpenses (cest le leitmotiv du prsident Sarkozy). Cest trs bien que la droite et la gauche assument enfin leurs prfrences budgtaires, cest un excellent dbat dmocratique et ce sera une partie importante de la campagne prsidentielle de 2012. Il faut que, dans les mois et les annes venir, les principaux partis expliquent aux lecteurs comment ils prvoient de rduire les dficits publics sur dix ans. Le rle de la rgle budgtaire est de coordonner les anticipations politiques : tous les lecteurs sachant que la dmagogie budgtaire nest plus possible, les partis devront renouveler leurs propositions et changer de discours. la diffrence du rapport Pbereau (2005)6, qui proposait essentiellement une baisse des dpenses et un arrt des baisses dimpts, cette note ne prend pas parti sur les moyens de rduire les dficits. Nous pouvons juste prdire, au regard des enjeux et des exemples trangers, quil y aura la fois des baisses de dpenses, des augmentations dimpts et des rformes substantielles des retraites publiques. Le dbat portera sur la proportion de chacune.

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M. Pbereau et al., Des finances publiques au service de notre avenir. Rompre avec la facilit de la dette publique pour renforcer notre croissance et notre cohsion sociale , rapport sur la dette publique au ministre des Finances, dcembre 2005.

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Qui voterait la rgle ?


En Allemagne, la rgle budgtaire a t porte, en 2009, surtout par les socialistes (SPD), et appuye par la CDU-CSU. Le pre de la rgle tait Peer Steinbrck, ministre SPD des Finances. Les Verts (et les Libraux dans une moindre mesure) y taient aussi favorables. Comment trouver en France une majorit au Parlement pour voter une telle rgle ? lUMP, la plupart des dputs sont abasourdis par lampleur des dficits et de la dette; ils ressentent une certaine culpabilit lgard des montagnes de dettes quils vont laisser derrire eux. Et le dbat sur le grand emprunt ne les a pas rassurs. Au centre, le combat en faveur de lquilibre budgtaire est inscrit dans les gnes politiques. Les Verts militent pour le dveloppement durable et devraient tre en faveur dune rgle qui protge les gnrations futures7. Au PS, une partie importante des dputs sont rticents envers les dficits, quils assimilent

Les cologistes allemands sont depuis trs longtemps favorable la rforme des retraites au motif de la prservation des gnrations futures.

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Pour un concours entre les partis. Comme la rduction du dficit budgtaire structurel (6% du PIB) passera par une combinaison des baisses des dpenses publiques et des hausses dimpts, je suggre quavant les lections de 2012, les principaux partis politiques, groupes parlementaires et syndicats soient invits rpondre aux deux questions suivantes: Quels sont les 6 points de PIB (= 120 Md) de dpenses publiques (parmi les 55 points de PIB de dpenses publiques actuelles) les moins utiles selon vous et que lon pourrait supprimer dici 8 ans ? . Cest ici forcer chacun nommer les dpenses budgtaires les moins utiles. Au lieu de dire ce qui est prioritaire, nommer ce qui ne lest pas ce qui forcera affronter les lobbies. Quels sont les hausses dimpts les moins indsirables, selon vous, hauteur de 6 points de PIB (= 120 Md), que vous suggreriez ou accepteriez sur les 8 prochaines annes, sachant que les prlvements obligatoires sont de 47 % du PIB en ce moment ? Lide ici est de forcer les partis politiques et syndicats rvler la hirarchie de leurs prfrences (il y a toujours des dpenses publiques que lon aime moins que les autres et des impts auxquels on rpugne moins que les autres).

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du reaganisme budgtaire. Enfin, voter contre une telle rgle budgtaire aujourdhui, cest voter en faveur de sa contrapose ( oui aux larges dficits perptuels ). Pourquoi le gouvernement et le prsident voudraient-ils se lier ainsi les mains ? Premirement, avec ou sans rgle, tous les gouvernements srieux vont devoir rduire les dficits de 1 point de PIB par an jusquen 2018 (cest--dire lhorizon politique maximal du prsident). Alors, autant empocher le gain de crdibilit associ ladoption dune telle rgle (et ne pas risquer une dgradation de la note financire AAA de la Rpublique franaise). Deuximement, si la France ne suivait pas lAllemagne dans cette voie, elle perdrait de son influence et de sa crdibilit. Finis alors les projets de coopration conomique avec lAllemagne. la table du G 20, nos dirigeants voudront demeurer proches de lAllemagne et des tats-Unis et non pas tre assis entre lItalie et la Grce. Qui sera contre la rgle ? Essentiellement tous les groupes dintrts qui bnficient de niches fiscales ou de dpenses publiques spcifiques. Comme ils sont nombreux, les cris seront puissants. Mais est-ce une raison pour renoncer ?

En Californie, cela na pas march...


La Californie est plonge dans une crise budgtaire considrable, alors mme que, comme la plupart des tats amricains, elle a une rgle constitutionnelle dinterdiction des dficits. Certains en tirent argument pour sopposer ladoption dune rgle budgtaire en Europe. Cest un mauvais argument, car la crise en Californie vient de ce que : Leur rgle budgtaire est nominale et non pas hors cycle. Ils doivent donc baisser les dpenses ou augmenter les impts lors des rcessions. la suite des rfrendums des annes 1970 (voir Proposition 13), il faut une super-majorit de deux tiers pour augmenter les impts, ce qui, dans la pratique, narrive jamais. la suite de rfrendums, nombre de dpenses ont t sanctuarises dans la Constitution, ce qui les rend incompressibles. Leur rgle budgtaire est donc profondment contradictoire et aveugle. Celle qui est prsente dans cette note est cense ne pas ltre.

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Pourquoi adopter une telle rgle ?


La stratgie dominante (et historique) du systme politique franais consiste faire payer aux gnrations futures nos baisses dimpts
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ou nos augmentations de dpenses publiques. La principale justification dune telle rgle consiste prcisment prserver les gnrations futures de cela. Sans rgle contraignante, la France ne russira pas retrouver des finances publiques saines. Or, il sera trs difficile pour le pays de maintenir sa crdibilit financire sans consolidation budgtaire majeure, alors que lAllemagne sy soumet. La premire partie de cette note prsente la rgle propose. Cest la partie la plus importante ; elle suffira au lecteur press. La deuxime partie explique la rgle propose pas pas. La troisime partie rpond plusieurs questions : pourquoi adopter une telle rgle ? Comment la faire accepter et voter ? Comment lappliquer ? Serait inscrit dans la Constitution et dans la LOLF, en 2010, un texte dont lessence serait la suivante8 : Serait insr dans la Constitution un article de type : Une loi organique dtermine le montant maximal du dficit des administrations publiques, corrig des incidences de la conjoncture conomique [i. e. le montant maximal de dficit structurel]. Ou bien : Une loi organique dtermine les conditions de lquilibre des budgets des administrations publiques, corrig des incidences de la conjoncture conomique [i. e. lquilibre structurel]. La LOLF et LOLFSS expliciteraient cet article de la Constitution avec les dispositions suivantes : [ 1 4 : dfinition de la rgle budgtaire] 1) quilibre du PLF : A partir de [2018], le projet de loi de finances (PLF) est vot au moins lquilibre. Lquilibre sentend par rapport au niveau de richesses cres [i. e. PIB ou autre] hors incidences de la conjoncture conomique. 1 bis) Un nouveau titre de la loi de finances est cr : dpenses davenir, qui bnficie de la fongibilit asymtrique des titres de la LOLF. Le titre dpenses davenir est au moins de Y % du PIB [avec Y de 1 % 2 % du PIB]. 2) quilibre du PLFSS : A partir de [2013], le projet de loi de financement de la Scurit sociale (PLFSS) est vot au moins en
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Il sagit non pas dun texte juridique, mais de la trame conomique de disposition constituante.

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quilibre. Lquilibre sentend par rapport au niveau de richesses cres [i. e. PIB ou autre] hors incidences de la conjoncture conomique. 3) quilibre du budget des collectivits locales : Les collectivits locales ne peuvent sendetter que pour financer des investissements. 4) Dispositions transitoires : De [2011 2018], les dficits publics (PLF + PLFSS) hors cycle conomique sont, en points de PIB, au plus de: [ rpartir entre PLF et PLFSS] [ 5 7 : dfinition des fonctions du Comit budgtaire indpendant ou de la Cour des comptes dans cette rgle budgtaire] 5) Un Comit budgtaire (indpendant ou rattach au Parlement) ou la Cour des comptes fournit au gouvernement, pour lanne en cours et pour les annes de programmation budgtaire, une estimation du niveau du PIB et des dficits publics, en termes courants ainsi que hors incidences de la conjoncture conomique. Il fournit aussi les autres hypothses conomiques [inflation, etc.]. Le gouvernement prend [ou discute] ces estimations comme hypothses dans llaboration du PLF, du PLFSS et de ses programmes de stabilit. 5 bis) Le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) donne un avis sur la composition et sur le volume du titre dpenses davenir inclus dans le PLF. 6) Le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) propose des solutions pour la ralisation des dispositions des 1 4. Le Parlement dbat de ces solutions lors du dbat dorientation budgtaire. 7) Dette officielle et dette hors bilan : Le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) fournit chaque anne au Parlement des prvisions sur lvolution de la dette publique sur une longue priode. Il fournit aussi chaque anne des estimations des engagements et des crances hors bilan des administrations publiques. Le Parlement dbat de ces estimations et prvisions lors du dbat dorientation budgtaire. [ 8 10 : actions en cas dexcution des lois de finances en dficit] 8) Rattrapage : En cas dexcution de la loi de finances en dficit, celui-ci est inscrit sur un compte de contrle de la LF. Lorsque les dficits cumuls inscrits sur ce compte de contrle excdent [1 %]

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du PIB, les montants suprieurs ce seuil sont amortis sur les [5 10] annes suivantes. [Texte alternatif en fin de 8 : [] sont amortis sur une dure dfinie par le Comit budgtaire indpendant (ou la Cour des comptes). [Texte alternatif en fin de 8 : [] sont amortis sur une dure dfinie par le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes). ] 9) En cas dexcution de la loi de financement de la Scurit sociale en dficit, ce dficit est inscrit sur un compte de contrle de la LFSS. Lorsque les dficits cumuls inscrits sur ce compte de contrle excdent le seuil de [0,5 %] du PIB, les montants suprieurs ce seuil de [0,5 %] du PIB sont amortis sur les [5 10] annes suivantes. [Texte alternatif en fin de 9 : [] sont amortis sur une dure dfinie par le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes). ] 10) Collectivits locales. Procdure pour dette excessive. Si lendettement dune collectivit locale est jug excessif par la Cour rgionale des comptes, une procdure pour dette excessive peut tre lance par la Cour des comptes, qui place alors la collectivit sous tutelle budgtaire de ltat. Procdure de restructuration de dette. Une procdure de restructuration de dette est cre [analogue la procdure de sauvegarde pour les entreprises]. Elle est mise en uvre si la procdure pour dette excessive est juge insuffisante par la Cour rgionale des comptes. La Cour rgionale des comptes met en uvre cette procdure. Pendant la dure de restructuration de la dette, la collectivit est place sous tutelle budgtaire de ltat. [ 11 14 : dfinition des exceptions la rgle budgtaire] 11) Cas de rcession : Cette rgle budgtaire (i. e. les 1-4 et 8-10) ne sapplique pas en cas de rcession conomique et lors des N annes [N = 2 ou 3] suivant la priode de rcession. Le cas de rcession et la dure de N annes sont dfinis par le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes). Les dficits accumuls lors des priodes de rcession sont amortis dans les lois de finances et les lois de financement de la Scurit sociale selon un calendrier dfini par le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes). 12) Circonstances exceptionnelles : La rgle budgtaire concernant la loi de finances (i. e. les 1, 4 et 8) ne sapplique pas en cas de circonstances exceptionnelles. [En revanche, mme en cas de circonstances exceptionnelles, la rgle sapplique toujours au PLFSS et aux collectivits locales].

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Le cas de circonstances exceptionnelles est vot par le Parlement la majorit simple des parlementaires inscrits. Dans ce cas, les dficits accumuls lors des priodes de circonstances exceptionnelles sont amortis dans les lois de finances suivantes selon un calendrier dfini par le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) [ou bien sont amortis sur les [5 10] annes suivantes]. Si le cas de circonstances exceptionnelles est vot une majorit qualifie de [60 %] des parlementaires inscrits, lamortissement dans les lois de finances suivantes des dficits accumuls lors des priodes de circonstances exceptionnelles nest pas obligatoire. 13) Rformes structurelles et dficits : Si le gouvernement met en uvre des politiques que le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) juge propre augmenter la croissance de long terme [exemples : rforme du march du travail, de lducation, de luniversit ou de la recherche, rforme sectorielle majeure] ou comme rduisant la dette hors bilan des administrations publiques [exemple : rforme significative des retraites], alors un dficit du PLF est autoris lors de lanne de la mise en uvre de la politique en question et lors de lanne suivante. Le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) publie une estimation des effets de la mise en uvre des politiques en question; il (ou elle) dfinit en consquence le dficit de la LF acceptable lors de lanne de la mise en uvre de la politique en question et lors de lanne suivante. 14) Sont exclus du calcul des soldes budgtaires (PLF au 1 et PLFSS au 2) les investissements en actifs financiers. Ces investissements en actifs financiers sont soumis, chaque anne, une revue et une valuation indpendantes. 15) Cette rgle budgtaire (i. e. les 1-4 et 8-10) ne sapplique pas lorsque la dette des administrations publiques est infrieure [40 %] du PIB. cet effet, la dette des administrations publiques est dfinie selon les critres europens [i. e. les critres de Maastricht] moins les actifs financiers de ltat estims leur valeur de march.

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EXPLICATION DE LA RgLE BUDgTAIRE


Dans cette partie, sont comments les articles (qui sont en encadr) de la rgle propose. Une rgle de ce type pourrait tre dbattue au premier semestre 2010 et vote lautomne 2010.

Inscription dans la Constitution


Serait insr dans la Constitution un article de type : Une loi organique dtermine le montant maximal du dficit des administrations publiques, corrig des incidences de la conjoncture conomique [i. e. le montant maximal de dficit structurel]. Ou bien : Une loi organique dtermine les conditions de lquilibre des budgets des administrations publiques, corrig des incidences de la conjoncture conomique [i. e. lquilibre structurel]. Faut-il changer la Constitution franaise pour contraindre lquilibre budgtaire de moyen terme ? Depuis la cration de leuro, aucun des engagements solennels de rduction moyen terme des dficits (i. e. les programmes de stabilit) na t respect par les gouvernements franais successifs. La simple promesse des gouvernements franais revenir lquilibre moyen terme manque donc de crdibilit. Les engagements verbaux ne sont plus suffisants; do lide dune contrainte de moyen terme beaucoup plus forte et plus crdible.

O faut-il linscrire ?
Dans la loi ? Linscription dune rgle budgtaire dans une simple loi naurait que peu de crdibilit : ce quune loi a instaur, une autre loi peut le dfaire aussi vite. Par exemple, au dbut de lanne 2009, le Parlement a vot une loi interdisant quasiment la cration de niches fiscales. Quelques mois plus tard, avec le mme gouvernement et avec le mme Parlement, une nouvelle loi crait de nouvelles niches fiscales. Dans une nouvelle loi organique modifiant la LOLF ? Ce pourrait tre tentant dun point de vue politique : le vote dune loi organique est beaucoup moins lourd quune rvision constitutionnelle. Mais il est impossible dinstituer une rgle budgtaire crdible en la circonscrivant une seule loi organique, sinon la loi organique crant la rgle au sein de
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la LOLF serait juge anticonstitutionnelle par le Conseil constitutionnel. En effet, la Constitution ne prvoyant pas aujourdhui de limitation au pouvoir du Parlement voter des dficits, une rgle budgtaire contraignante inscrite seulement dans la LOLF violerait cette libert constitutionnelle du Parlement et serait en consquence censure par le Conseil constitutionnel. Dans la Constitution ? Seule une modification de la Constitution permettrait de limiter les pouvoirs futurs du Parlement voter des dficits aussi importants quil le veut. Les Allemands ont inscrit lensemble de leur rgle budgtaire (y compris les dtails) dans leur Constitution (Loi fondamentale). En France, il nest pas usuel dinscrire dans la Constitution de tels dtails; la Constitution dfinit seulement les grands principes et les quilibres des pouvoirs. Nous proposons donc ici une modification brve de la Constitution, qui, telle une accroche, dfinit le principe de la contrainte impose au Parlement. Les dtails de la rgle budgtaire sont renvoys une loi organique, qui modifiera lactuelle LOLF. Quel contrle constitutionnel ? Une fois la rgle vote, sa mise en uvre est simple. Aprs le vote dfinitif du PLF et du PLFSS, le Conseil constitutionnel vrifie le solde budgtaire inscrit dans le PLF et dans le PLFSS. Si ce solde est conforme la rgle budgtaire (et si les exceptions ne jouent pas), le PLF et le PLFSS sont valids par le Conseil constitutionnel du moins au titre de la rgle. Si le solde du PLF et/ou du PLFSS est plus large que le solde autoris par la rgle, alors lensemble du PLF et/ou du PLFSS est censur. Le Conseil constitutionnel na pas besoin dexpertise particulire en conomie : il lui suffit de constater les chiffres de solde budgtaire vots et de les comparer avec les calculs du comit budgtaire indpendant, ou bien de constater quune exception la rgle sapplique. Trs certainement, le Conseil constitutionnel sera inform en amont des calculs conomiques sous-jacents au PLF et au PLFSS. Impact dune censure constitutionnelle du PLF ou du PLFSS de lanne N + 1. Dans ce cas, le gouvernement doit lgalement excuter le budget (LF ou LFSS) de lanne N, par douzime chaque mois. En termes politiques, ce serait un revers majeur pour le gouvernement, oblig de revoir rapidement sa copie, avec moins de dpenses et/ou plus dimpts. En termes conomiques, une reconduction lidentique du budget de lanne N implique que les dpenses publiques seront rduites denviron
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1 point de PIB de lanne N + 1 (avec lhypothse dune inflation 2 % et en tenant compte de ce que les dpenses du PLF et du PLFSS constituent environ 50 % du PIB) et que le dficit sera rduit probablement dautant: une censure du PLF et du PLFSS ne conduirait donc pas un statu quo ante. Quelle est la crdibilit de lengagement constitutionnel rduire les dficits ? Les sceptiques pourraient dire : La France a t incapable de respecter durablement lquilibre budgtaire depuis 1974, poque de trs forte croissance. Les prochains gouvernements contourneront la rgle budgtaire la premire occasion. En guise de rponse, il faut dmontrer que la rgle ici propose est suffisamment bien dfinie pour rduire les futurs dficits sans rigidit aveugle. Elle combine des aspects contraignants avec une adaptation au cycle dactivit et des exceptions bien dfinies pour que celles-ci ne deviennent pas des chappatoires toute contrainte. Enfin, la grande nouveaut (introduite par les Allemands) est que si une loi de finances est excute avec des dficits plus larges que ceux qui sont prvus dans le PLF, alors ceux-ci sont amortis ex post. Bien sr, on ne peut jamais empcher un Parlement futur dabroger ou damoindrir une rgle budgtaire inscrite dans la Constitution et dans la LOLF, mais le cot politique en sera beaucoup plus lev : il faudra une majorit qualifie (et donc lappui de lopposition). Remarquons que, depuis 1958, aucune disposition na t enleve de la Constitution9, ce qui renforce la crdibilit dune inscription dune telle rgle dans la Constitution.

Pourquoi ne pas adopter une rgle dor sur les investissements ?


Une rgle dor , en gnral, stipule que le budget ne peut pas tre en dficit sur sa partie fonctionnement ; lendettement nest autoris que pour financer des investissements. Cette ide a priori sduisante a t adopte par de nombreux pays (Royaume-Uni depuis 1997, Allemagne depuis les annes 1970). Ces rgles nont pas fonctionn de manire satisfaisante, car la distinction entre budget dinvestissement et budget de fonctionnement est souvent peu pertinente. Vaut-il mieux financer une route ou un pont qui ne vont nulle part (investissement) ou des salaires de chercheurs sur le sida ou le cancer (dpenses de fonctionnement) ? Les rgles dor sur linvestissement ont donc souvent conduit les gouvernements financer dinutiles investissements afin de faire plaisir
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Hormis les articles transitoires et ceux, dsuets, qui concernaient les colonies franaises dAfrique.

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tel ou tel lobby rgional ou lobby du BTP (comme au Japon dans les annes 1990), cest pourquoi nous ne les avons pas retenues ici.

Quel primtre ? Quel niveau de dficit de long terme ?


Primtre. Pour tre efficace, une rgle budgtaire doit couvrir lensemble des budgets publics, sinon il y a risque de fuite. Cest ce qui est arriv avec la rgle croissance zro sur les dpenses de ltat instaure depuis 1999 : elle a t contourne par la multiplication des baisses dimpts cibles (dpenses fiscales). Une rgle budgtaire en France doit donc couvrir le budget de ltat (LF), la Scurit sociale (LFSS) et les collectivits locales les autres organismes divers dadministration centrale tant rattachs la LF ou la LFSS (par exemple, la Caisse damortissement de la dette sociale, CADES). N.B. : en Allemagne, la rgle ne couvre que ltat et les Lnder, car la Scurit sociale est dj de jure au moins en quilibre. Quel solde budgtaire agrg ? Pour ramener la dette entre 40 % et 60 % du PIB sur une gnration, il faut se donner au moins un objectif de solde budgtaire de lensemble des administrations publiques proche de 0 % du PIB. Cest dailleurs pour cela que le pacte de stabilit prvoit des dficits budgtaires proches de lquilibre , cest--dire des dficits au maximum de 0,5 % du PIB. Les Allemands ont choisi dans leur rgle un dficit fdral maximal de 0,35 % du PIB, la suite de subtils arbitrages politiques entre lUnion chrtienne-dmocrate dAllemagne (CDU) et le Parti social-dmocrate dAllemagne (SPD). Dans la pratique, il faudrait mme que les finances publiques dgagent des excdents budgtaires structurels de lordre de 1 % 2 % du PIB pendant de nombreuses annes, si lon veut que la dette publique retombe en dessous des 60 % du PIB en moins dune gnration. On notera quen Sude, lors du redressement budgtaire de la fin des annes 1990, le dbat entre la gauche et la droite tait le suivant : les sociaux-dmocrates au pouvoir voulaient un excdent budgtaire de 1 % du PIB, la droite voulait un excdent de 2 % du PIB ! De 1997 2007, les surplus budgtaires moyens sudois furent de 1,2 % du PIB. Au Danemark, de 1997 2007, les surplus budgtaires furent de 2 % du PIB (1 % lorsque la gauche gouvernait, 3 % lorsque ce fut la droite). En Finlande, avec des gouvernements de coalition gauche-droite, les surplus budgtaires furent de 3,1 % du PIB sur cette priode !

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1) quilibre du PLF : partir de [2018], le projet de loi de finances (PLF) est vot au moins lquilibre. Lquilibre sentend par rapport au niveau de richesses cres [i. e. PIB ou autre] hors incidences de la conjoncture conomique. Nous imposons ici un quilibre strict antrieur ltablissement du budget de ltat. Cet quilibre est structurel10, cest--dire hors cycle conomique. Sinon, en cas de ralentissement conjoncturel, une obligation dquilibre nominal obligerait rduire les dpenses, ce qui aggraverait alors le ralentissement. Le PLF doit donc tre en excdent en phase haute du cycle; il peut tre en dficit lors de la phase basse du cycle. Les calculs dquilibre hors cycle sont dlgus au Comit budgtaire.
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La rfrence ici, et plus gnralement dans le texte, est le PIB, car les autres mesures de la richesse suggres par le rapport Stiglitz-Sen sont certes intressantes pour mesurer le bien-tre ou les performances dun pays, en revanche, elles napportent que trs peu aux questions budgtaires, car les impts sont assis sur le PIB et non sur le bien-tre.

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Avec notre niveau de dette, une rgle budgtaire crdible ne peut donc pas se donner comme objectif des dficits plus importants que 0,5 % du PIB. Il faudrait imposer lquilibre strict au PLF et au PLFSS. Pourquoi ? La clart politique du message est sa simplicit. Avec une obligation dquilibre, le message sera clair la fois pour ceux qui dpendent des dpenses publiques et pour ceux qui paieront les futurs impts. Une annonce dquilibre strict terme permettra de faire converger les anticipations de tous les agents conomiques. Limiter les risques de drive lors du vote de la rgle au Parlement. Si on propose au dpart comme objectif un dficit maximal de 0,35 % ou de 0,5 % du PIB, il se trouvera toujours des forces pour pousser le dficit maximal au-del : dabord 1 % puis 1,5 %, puis 3 %. Lobligation stricte, suggre ici, dquilibre budgtaire ne peut pas stendre aux collectivits locales. Mme avec la rgle ci-dessus ( 3), le solde des collectivits locales sera probablement lgrement ngatif en moyenne (il fut en dficit de 0,4 % du PIB en 2008 et 2009). Do limportance dimposer lquilibre strict la LF et la LFSS. On pourrait imaginer que le seuil de la rgle soit lquilibre strict tant que la dette publique est suprieure 60 % du PIB, puis que le seuil devienne plus laxiste (dficit maximal de 0,5 % ou 1 % du PIB) en dessous de 60 %. Mais cette solution risque dajouter de la confusion. Il vaut mieux une rgle simple, avec des exceptions bien conues.

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Calendrier, voir 4. La rgle budgtaire doit tre contraignante moyen terme, mais elle ne doit pas brider la reprise court terme. Elle ne doit donc pas forcer une rduction des dficits publics qui irait plus vite que la musique . Le rythme qui semble politiquement et socialement acceptable est une rduction du dficit de 1 point de PIB par an. Cest peu prs la stratgie suivie en France aprs la rcession de 1993. La rgle doit accompagner et parachever la rduction des dficits, et donc forcer les gouvernements futurs rester au quasi-quilibre budgtaire une fois les dficits rduits; elle ne doit pas casser la reprise. Le bon moment pour lapplication pleine et entire de la rgle pour la France est lanne o le solde budgtaire est cens tre proche de lquilibre, soit en 2018, comme indiqu dans le tableau du 4. Les Allemands ont choisi 2016 comme date pour lquilibre du budget fdral car leur dficit initial est plus faible , mais 2020 pour les Lnder11. 2) quilibre du PLFSS : A partir de [2013], le projet de loi de financement de la Scurit sociale (PLFSS) est vot au moins lquilibre. Lquilibre sentend par rapport au niveau de richesses cres [i. e. PIB ou autre] hors incidences de la conjoncture conomique. Mme logique que pour le PLF. Deux lments spcifiques toutefois. Premirement, il ny a vraiment aucune raison au dficit hors cycle de la Scurit sociale; ce sont des dpenses de consommation qui ne prparent pas spcifiquement lavenir. Or, de 1993 2006, les dficits moyens de la Scurit sociale ont t de 0,5 % du PIB12. Sans mesure correctrice, le dficit structurel de la Scurit sociale devrait passer de 0,5 % 1,8 % du PIB cause du seul vieillissement. Laugmentation structurelle (et bienvenue) des dpenses de sant de la population13 implique probable11

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Le gouvernement Merkel II vient dannoncer des baisses dimpts de 24 milliards deuros (1 % de PIB) ds 2011. Limpact de cela est seulement de repousser lquilibre budgtaire en 2015 au lieu de 2014 ; donc la rgle allemande nest pas touche par ces annonces de baisses dimpts. Dailleurs, personne en Allemagne ne parle de remettre en cause la rgle budgtaire. Source : Commission europenne, European economic forecasts. Autumn 2009 , p. 61. Il est normal que les dpenses de sant augmentent plus vite que le PIB : cela reflte le fait que les gens accordent une valeur trs grande au gain dune anne de vie supplmentaire en bonne sant. Voir R. E. Hall et C. I. Jones, The value of life and the rise in health spending , Quarterly Journal of Economics, vol. 122, n 1, fvrier 2007, p. 39-72. Laugmentation des dpenses de sant est donc une trs bonne chose en soi, mais elle ne doit pas tre finance par la dette : elle doit ltre par la gnration mme qui en profite (via des cotisations sociales supplmentaires, des versements supplmentaires aux mutuelles de sant). Les autres pays europens, avec les mmes prfrences collectives que nous, nautorisent pas les dficits sociaux (les pays scandinaves, lAllemagne).

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ment ( recettes inchanges) des dficits supplmentaires de la LFSS de lordre de 1 2 points de PIB dici dix ans. Si lon veut plus de protection sociale, il faut augmenter les cotisations sociales payes aujourdhui et non la faire payer par les gnrations futures. Deuximement, la date de mise en uvre : il ny a pas de raison dadopter le mme calendrier que celui pour le PLF, car les LF supportent lessentiel du choc budgtaire conscutif la rcession. Nous proposons 2013, une date suffisamment loigne de la rcession pour ne pas brider la reprise, mais suffisamment proche pour forcer le gouvernement prparer ds 2010 lassainissement des finances sociales. Ainsi, la rforme des retraites de 2010 sera dautant plus srieuse que ltat et les partenaires sociaux sauront que, partir de 2013, les rgimes de retraite devront tre au moins lquilibre. Une fois de plus, il ny a aucune raison aux dficits structurels de la Scurit sociale.

Inclure les collectivits locales ?


3) quilibre du budget des collectivits locales : Les collectivits locales ne peuvent sendetter que pour financer des investissements. Et : 10). Procdure pour dette excessive. Si lendettement dune collectivit locale est jug excessif par la Cour rgionale des comptes, une procdure pour dette excessive peut tre lance par la Cour des comptes, qui place alors la collectivit sous tutelle budgtaire de ltat. Procdure de restructuration de dette. Une procdure de restructuration de dette est cre [analogue la procdure de sauvegarde pour les entreprises]. Elle est mise en uvre si la procdure pour dette excessive est juge insuffisante par la Cour rgionale des comptes. La Cour rgionale des comptes met en uvre cette procdure. Pendant la dure de restructuration de la dette, la collectivit est place sous tutelle budgtaire de ltat. Faut-il inclure les collectivits locales dans la rgle et comment ? En effet, on pourrait arguer que : Les collectivits locales ont dj une rgle budgtaire spcifique : depuis la loi de 1982 sur la dcentralisation, elles doivent tre au moins lquilibre sur les dpenses de fonctionnement; elles ne peuvent sendetter que pour des investissements. (Le 3 reprend ce principe et linscrit dans la LOLF.)

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Le budget des collectivits locales est relativement faible (11 % du PIB) par rapport la LF (20 % du PIB) et la LFSS (21 % du PIB). Surtout, leurs dficits (0,4 % du PIB en 2008 et 2009) et leurs dettes (7,3 % du PIB la fin 2009) sont faibles. Faut-il inscrire une rgle budgtaire gnrale pour limiter une dette qui nest que de 7,3 % du PIB ? Il existe dj un dbat agoniste entre ltat et les collectivits locales propos de leurs finances publiques : ltat arguant que les collectivits dpensent trop, celles-ci clamant que ltat leur transfre des comptences sans compensation quivalente de long terme. Une rgle budgtaire na pas entrer dans ce dbat, tant que la dette des collectivits demeure modre. Le pragmatisme politique. Il sera dj difficile de faire voter une rgle concernant ltat et la Scurit sociale, y inclure les collectivits locales risque de susciter lantagonisme des parlementaires qui sont lus locaux. En faveur dune rgle sappliquant aux collectivits locales, on peut argumenter que : La seule rgle actuelle dendettement pour les investissements peut inciter les lus locaux trop investir dans des infrastructures locales (cf. critique de la rgle dor). Si la rgle budgtaire ne concernait que la LF et la LFSS, on peut craindre que ltat ne se dfausse encore davantage de ses investissements sur les collectivits locales. Au total, la rgle budgtaire peut fonctionner sans linclusion des collectivits locales, notamment cause de leur clause actuelle dquilibre hors investissement. Mais leur inclusion serait prfrable. Si lon souhaite une rgle pour les collectivits locales, adapter le 1 de la rgle (i. e. quilibre structurel du PLF) aux collectivits locales est irralisable, car il est impossible de mesurer le PIB potentiel et le dficit hors cycle conomique de chacune des collectivits ( la fois car elles sont trs nombreuses et car les quelques donnes de PIB locaux qui existent sont produites avec beaucoup trop de retard pour tre pertinentes). Une interdiction des dficits nominaux des collectivits locales est galement une mauvaise ide car cela forcerait rduire les investissements en cas de ralentissement conomique national. Enfin, pour les petites communes, un investissement en un btiment (cole) peut reprsenter une taille significative du budget, qui justifie un dficit. Aussi nous suggrons, au 10), une stratgie qui cible les collectivits trs endettes et qui se fonde sur les incitations politiques et sur la contrainte de march :

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Le Comit budgtaire ou la Cour des comptes 5) Un Comit budgtaire (indpendant ou rattach au Parlement) ou la Cour des comptes fournit au gouvernement, pour lanne en cours et pour les annes de programmation budgtaire, une estimation du niveau du PIB et des dficits publics, en termes courants ainsi que hors incidences de la conjoncture conomique. Il fournit aussi les autres hypothses conomiques [inflation ]. Le gouvernement prend [ou discute] ces estimations comme hypothses dans llaboration du PLF, du PLFSS et de ses programmes de stabilit. Ce Comit est essentiellement consultatif. Il a un seul pouvoir dcisionnel important : il produit les hypothses macro-conomiques que le gouvernement est oblig de reprendre dans le PLF et le PLFSS. Il est illusoire de croire que le gouvernement a un pouvoir spcifique faire de plus justes prvisions (llection dmocratique ne prdispose pas une meilleure prvision). Pour le reste, le Comit nempite pas sur la souverainet du gouvernement et du pPrlement (ce qui est souvent la critique que les hommes politiques adressent aux ides du Comit budgtaire

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Procdure pour dette excessive. Dans un premier temps, la rgle formalise la mise sous tutelle par ltat des collectivits avec une dette excessive, aprs avis de la Cour rgionale des comptes. Jusquici la mise sous tutelle dune commune trs endette tait exceptionnelle et complique. Avec cette procdure, elle deviendrait plus frquente. Il sagit ici de responsabiliser ex ante les lus et leurs lecteurs : si la dette est trop importante, la gestion de leur collectivit passera sous la coupe de ltat (i. e. le prfet), avec ajustement svre. Procdure de restructuration de dette. Dans un second temps, il est introduit une procdure de quasi-faillite des collectivits locales, qui autorise une restructuration de la dette des collectivits locales (avec donc abandon de crances de la part des banques sous condition de rforme drastique du budget de la collectivit) en cas dendettement impossible surmonter. Une procdure analogue existe depuis peu en France pour les entreprises (sauvegarde). Aux Etats-Unis, la faillite des collectivits locales existe depuis longtemps (Chapitre 9 du United States Bankruptcy Code, utilis pour Orange County en 1994-1995). Il sagit ici de donner de bonnes incitations ex ante aux banquiers, afin quils ne prtent pas de manire irresponsable aux collectivits locales. NB : les communes reprsentent 55 % des dpenses des collectivits locales, contre 29 % pour les dpartements et 16 % pour les rgions.

indpendant). Si lon considre que linstitution dun tel comit charg de produire les hypothses conomiques du PLF revient donner trop de pouvoir une instance non lue, on pourrait alors imaginer que le gouvernement possde la capacit de scarter des prvisions produites par ce comit condition den fournir les raisons. De toute manire, il est probable que le Conseil constitutionnel sappuierait sur les estimations du Comit pour formuler son jugement. Les prvisions conomiques sont souvent errones. Je ne crois pas que le Comit fera, anne par anne, de meilleures prvisions que les services techniques de Bercy ou que les conomistes de march. Mais et cest un secret de Polichinelle les gouvernements embellissent en gnral les prvisions techniques de Bercy pour se valoriser auprs des lecteurs et rduire les dficits annoncs. Depuis 1984, la moyenne des prvisions de croissance du gouvernement dans les PLF a t de +2,5 %, alors que les ralisations ont t de +2 %. Avec la crise bancaire et la contraction de la population active, il est probable que la croissance moyenne venir (cest--dire le potentiel de croissance) sera en dessous de 2 %; les estimations communment admises vont de +1,25 % +1,75 % par an ( politique inchange). La force du Comit : il naura pas la tentation dembellir systmatiquement les prvisions et, au vu de lampleur de la dette, il sera probablement prudent dans ses prvisions afin de rduire les risques de dficit ex post. Procdure : le Comit budgtaire indpendant estime chaque anne N, le PIB potentiel et le PIB nominal de lanne N+1 (ainsi que linflation), en utilisant toutes les dernires informations disponibles (et en comparant avec les estimations de lOCDE, Commission europenne, FMI). Il en dduit les dficits hors cycle et les dficits nominaux des PLF et PLFSS qui serviront au Conseil constitutionnel. En pratique, il y aura probablement des itrations entre le Comit et le gouvernement dans les mois et semaines qui prcderont la prsentation du PLF et PLFSS. Il est probable aussi que le Comit donnera une fourchette destimations, le gouvernement retenant une moyenne. Si on est sceptique sur la capacit des conomistes estimer la croissance potentielle (qui est une notion tourne vers lavenir, mais difficile mesurer), la procdure alternative pour le Comit est dutiliser la moyenne historique du PIB sur les sept dix dernires annes. Cest trs facile mesurer (en France, cest 2 %), mais ne permet pas de prendre en compte les dernires informations disponibles (par exemple, limpact de la rforme des retraites de 2010).

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Statut du comit. Il y a trois options : la cration dun Comit budgtaire indpendant (comme en Sude), la cration dun Comit budgtaire rattach au Parlement ou la Cour des comptes. Le Comit budgtaire indpendant : son indpendance lui vite de subir des pressions du gouvernement pour embellir ses prvisions. Ses membres doivent tre crdibles et expriments. Ils ne doivent pas travailler pour le gouvernement dans les [2] ans aprs leur sortie du Comit. Il serait bien pour leur visibilit et leur crdibilit quils soient confirms par le parlement. Idalement, il y aurait : des macro-conomistes, des spcialistes de finances publiques et de fiscalit, le DG de lINSEE, un ancien ministre des Finances de lopposition et un de la majorit, des trangers (conomistes ou anciens ministres des Finances). En Allemagne, la rcente rforme a fait de lInstitut national de statistiques de Wiesbaden le fournisseur des chiffres utiliss par la rgle budgtaire. En France, il ne serait pas bon de confier lINSEE cette tche. LINSEE doit tre vu comme un fournisseur de statistiques comptent, indpendant et de bonne foi et non comme un acteur du processus budgtaire; lui demander de fournir les hypothses du PLF et PLFSS risque de dgrader le jugement que portent les utilisateurs de ses statistiques sur son indpendance. En Sude, le Comit budgtaire indpendant ne fait que de lvaluation14, mais cest aprs 10 ans dexcdents budgtaires substantiels (de +1,2 % du PIB sur 1996-2007) et avec une dette publique estime 44 % du PIB en 2010. Le Comit budgtaire rattach au Parlement. Lavantage ici est politique : le Parlement est le lieu par excellence de la souverainet et de la surveillance budgtaires. Le Comit ne serait pas considr comme empitant sur le domaine politique. Adjoindre au Parlement un office dvaluation des finances publiques renforcerait les fonctions de cette institution. Cest le modle du Congressional Budget Office (CBO) aux tats-Unis. Le Comit doit possder en son sein des conomistes et des budgtaires de qualit quivalente ceux de Bercy.
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The Swedish Fiscal Policy Council is a government agency. Its remit is to conduct an independent evaluation of the Swedish Governments fiscal policy. The Council fulfils its tasks primarily through the publication of the report Swedish Fiscal Policy, which is presented to the Government once a year. The report is used by the Riksdag [Parlement sudois] as a basis for its evaluation of the Governments policy. The Council also arranges public conferences and seminars. In the series Studier i finanspolitik (Studies in Fiscal Policy), it publishes in-depth studies of different aspects of fiscal policy. Voir leur site http://www.finanspolitiskaradet.se/

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Le rattachement du Comit budgtaire au Parlement peut cependant porter atteinte sa crdibilit. Cest pourquoi les travaux doivent tre raliss en totale transparence. La mise en place dun conseil scientifique de haut niveau qui se portera garant de la qualit des travaux du comit semble galement ncessaire. Aux tats-Unis, le conseil scientifique du CBO rassemble les meilleurs conomistes du pays (personnalits indpendantes mais aussi proches des partis dmocrate ou rpublicain). La Cour des comptes pourrait aussi trs bien remplir cette fonction. Elle possde lindpendance, lautorit et lexprience. Il faudrait toutefois quelle muscle ses capacits techniques en conomie et diversifie ses recrutements. Seul handicap : ny a-t-il pas conflit entre ses fonctions actuelles de magistrat et le rle dvolu ici au Comit ? Il ne nous appartient pas ici de trancher entre un nouveau Comit indpendant, un Comit rattach au Parlement et la Cour des comptes. Dans les trois cas, linstitution devrait se voir affecter une partie des services de Bercy qui aujourdhui font les prvisions macro-conomiques et budgtaires du PLF et du PLFSS. Autres fonctions du Comit budgtaire indpendant : 6) Le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) propose des solutions pour la ralisation des dispositions des 1 4. Le Parlement dbat de ces solutions lors du dbat dorientation budgtaire. Le Comit, tel un contre-pouvoir intellectuel indpendant, est au cur du dbat sur les stratgies de rduction des dficits publics. Notamment, il force un dbat avec des hypothses prudentes. On la vu, depuis la cration de leuro, tous les gouvernements ont prsent des plans de retour lquilibre budgtaire de moyen terme qui ntaient atteints quavec des hypothses trs optimistes sur les dpenses et les recettes. Or ces hypothses optimistes ne se sont jamais ralises jusquici. 7) Dette officielle et dette hors bilan : Le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) fournit chaque anne au Parlement des prvisions sur lvolution de la dette publique sur longue priode. Il fournit aussi chaque anne des estimations des engagements et crances hors bilan des administrations publiques. Le Parlement dbat de ces estimations et prvisions lors du Dbat dorientation budgtaire. Aujourdhui le dbat budgtaire est trop centr sur lanne N+1 (avec le PLF) et aborde peine les quatre annes suivantes N+2 N+4 (avec
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les programmes de stabilit). En outre, le dbat est trop focalis sur les scnarios proposs par le gouvernement. Avec le 6, le Comit animera le dbat sur la rduction de la dette (et les politiques suivre) avec une vision de longue priode (il faut 15 20 ans pour rduire la dette sensiblement en dessous de 60 % du PIB) et avec de multiples hypothses, y compris celles qui dplaisent au gouvernement15. Il sagit aussi de mesurer et de mettre dans le dbat public lampleur de la dette hors bilan de ltat (constitu surtout par les retraites)16.

Version de la rgle budgtaire avec sanctuarisation des dpenses davenir


Elle sobtient en ajoutant le 1 bis aprs le 1, et le 5 bis aprs le 5. 1 bis) Un nouveau titre de la loi de finances est cr : dpenses davenir , qui bnficie de la fongibilit asymtrique des titres de la LOLF. Le titre dpenses davenir est au moins de Y % du PIB [avec Y de 1 % 2 % du PIB]. 5 bis) Le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) donne un avis sur la composition et sur le volume du titre dpenses davenir inclus dans le PLF. Des proccupations classiques : viter de sacrifier les investissements Avec la consolidation budgtaire venir, il y a un risque fort que le processus budgtaire sacrifie dabord les investissements et les dpenses davenir, comme ce fut le cas en France de 1993 1999, les investissements tant politiquement plus faciles rduire que les dpenses de fonctionnement et que les subventions rcurrentes. Des proccupations nouvelles : viter de sacrifier les dpenses climat et les dpenses davenir Pour lutter contre le rchauffement climatique, le rapport Stern17 recommandait que nous (i. e. les pays riches) investissions, ds maintenant, 1 % de notre PIB (public et priv) chaque anne, afin de rduire les consquences de long terme du rchauffement climatique. Or, il est craindre que la rduction des dficits budgtaires ne sacrifie ces dpenses climat , au motif que leur impact est de long terme. Il sera
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Un exemple : depuis des annes, le dbat sur lavenir des retraites suppose un retour au plein emploi (chmage 4,5 %) horizon 5 10 ans. Il ne serait pas absurde de dbattre de lavenir des retraites en cas de persistance dun chmage plus lev. Cf. la note de Nicolas Bouzou publie par la Fondapol : Stratgies pour une rduction de la dette franaise, fvrier 2010. N. Stern (dir.), The Economics of Climate Change. The Stern Review, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.

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dj difficile pour les gouvernements venir de rduire les dficits existants, alors sils doivent, en plus, investir dans la lutte contre le rchauffement climatique, ils risquent de renoncer. Le rcent chec (dcembre 2009) de la confrence de Copenhague montre bien que la lutte contre le rchauffement climatique passera dabord et surtout par des progrs technologiques (clean techs, nergies nouvelles dcarbones) qui vont demander des efforts accrus en recherche et dveloppement (essentiellement financs par les budgets publics) , ou par des efforts nationaux dconomie dnergie (isolation thermique, notamment), dont nombre demanderont un financement de ltat. Bref, alors quune consolidation budgtaire majeure est devant nous, la lutte contre le rchauffement climatique va imposer plus de dpenses budgtaires dans le domaine climatique autant de dpenses que le processus de dcision politique normal risque bien de sacrifier, car leur rendement est lointain. Do lide de sanctuariser les dpenses climat dans la rgle budgtaire. En outre, si lon veut, comme la exprim le prsident de la Rpublique lors de son discours du 14 dcembre 2009 sur le grand emprunt, prserver les dpenses davenir (recherche, universit, innovation) de la consolidation budgtaire venir, il faudrait les sanctuariser aussi en les isolant et en faisant porter la consolidation budgtaire sur les autres postes de dpense. Do lide dune version de rgle budgtaire qui prserve les dpenses dites davenir et les investissements climat , regroups, ici, dans la rgle, en dpenses davenir , en imposant un minimum de dpenses davenir dans le PLF. Il en rsultera videmment pour les autres dpenses une consolidation budgtaire encore plus forte quavec la rgle initiale. Comme cet ajustement supplmentaire sera fait pour les dpenses climat et avenir et non pour la rduction des dficits in abstracto, il sera peut-tre mieux accept par le public. Combien ? Il ne sagit pas ici de suggrer le niveau optimal, mais le niveau minimal (sachant que certaines dpenses existantes pourraient y tre inscrites). Pour les investissements climat , supposons (ce qui est plausible) que la moiti de linvestissement climat recommand par Lord Stern doive tre financ par ltat, cela fait 0,5 % du PIB par an.

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P. Aghion, G. Cette, . Cohen et J. Pisani-Ferry, Les leviers de la croissance franaise , rapport n 72 du Conseil danalyse conomique, Paris, La Documentation franaise, 2007.

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Pour les autres dpenses davenir ? Dans leur excellent travail sur les moyens de relever notre taux de croissance, Philippe Aghion, Gilbert Cette, lie Cohen et Jean Pisani-Ferry (2007)18 ont estim que nous devrions augmenter nos dpenses recherche-universit de 0,7 point de PIB pour un gain de croissance permanent de 1 point. Je suggre ici un seuil de dpenses davenir de 1 2 % du PIB19, soit 20 40 milliards deuros de 2010. Est-ce que ce sera possible politiquement ? Une fois de plus, les ajustements budgtaires devant nous sont considrables. Ils seront dautant mieux accepts quune partie de cet ajustement se fera au bnfice des dpenses davenir , qui font consensus dans lopinion publique. la diffrence de ce que prconise la commission Jupp-Rocard, ces dpenses davenir seraient finances soit par des baisses dautres dpenses (version de droite), soit par des hausses dimpts (version de gauche). Une autre manire de voir cela: il sera plus facile au gouvernement de faire un ajustement budgtaire majeur en ayant de son ct les partisans du dveloppement durable (cologistes) et du financement accru des universits (chercheurs), tandis que les groupes de perdants de lajustement budgtaire seront dans la rue Comme ces dpenses davenir seront protges de lajustement budgtaire, elles devront subir dautant plus des valuations et des supervisions. Do la proposition quelles soient values par le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes ou tout autre organisme dvaluation), qui, ici, ne donnerait quun avis consultatif, la dcision revenant videmment au Parlement. Ces dpenses davenir seraient loges dans un nouveau titre de la LOLF, nomm dpenses davenir (et non dans un budget spcifique). Le titre dpenses davenir bnficierait de la fongibilit asymtrique permise par la LOLF, cest--dire quon pourrait, dans lanne, y reverser des dpenses dautres titres de la LOLF mais le contraire serait interdit.

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Un point de vue plus personnel. Au sein de la commission Jupp-Rocard sur le grand emprunt, jtais en faveur dun grand emprunt de 100 milliards deuros (dont 50 milliards pour les seules dotations aux universits), mais sous la seule condition de ladoption dune rgle budgtaire comme dcrite dans cette note. Jai t daccord avec la proposition du rapport (35 milliards deuros dinvestissements en une fois, centrs sur la recherche et linnovation) car la question de ladoption dune telle rgle tait publiquement pose. Mais 35 milliards deuro, ce ntait pas, mes yeux, suffisant sur le long terme. Au vu de lampleur des financements publics encore ncessaires pour permettre aux universits de rattraper leur retard financier, pour assurer lensemble des investissements publics ncessaires afin de passer une conomie sobre en carbone, je mtais dit, la fin des travaux de notre commission, quil faudrait probablement un programme dinvestissement de cette taille chaque anne.

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Rattrapage en cas dexcution du budget en dficit


Jusquici, les 1 7 de la rgle budgtaire ont concern la prparation des budgets. Or, bien souvent, les dficits proviennent dune croissance ou de rendements dimpts plus faibles quattendus ou dune mauvaise estimation des dpenses. La grande nouveaut de la rgle allemande de 2009 est de contenir un mcanisme de rattrapage de ces dficits non anticips. Les Allemands inscrivent, ingnieusement, ces dficits dexcution sur un compte appel compte de contrle . Lorsque le compte de contrle dpasse 1,5 % du PIB, le gouvernement doit amortir tout ce qui est au-dessus de ce seuil aussi vite que la conjoncture le permet, le tout sans enfreindre la rgle budgtaire. 8) Rattrapage. En cas dexcution de la Loi de finances en dficit, ce dficit est inscrit sur un compte de contrle de la LF . Lorsque les dficits cumuls inscrits sur ce compte de contrle excdent le seuil de [1 %] du PIB, les montants suprieurs ce seuil de [1 %] du PIB sont amortis sur les [5 10] annes suivantes . [Texte alternatif en fin de 8 : sont amortis sur une dure dfinie par le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) ]. 9) En cas dexcution de la Loi de financement de la Scurit sociale en dficit, ce dficit est inscrit sur un compte de contrle de la LFSS . Lorsque les dficits cumuls inscrits sur ce compte de contrle excdent le seuil de [0,5 %] du PIB, les montants suprieurs ce seuil de [0,5 %] du PIB sont amortis sur les [5 10] annes suivantes. [Texte alternatif en fin de 9 : sont amortis sur une dure dfinie par le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) ]. Un exemple : en anne N, le dficit est excut avec un dficit de 2,1 % du PIB, alors mme que le compte de contrle tait dj son niveau maximum. Supposons que ce dficit doive tre rembours sur 7 ans, alors les PLF des 7 annes suivantes devront prsenter au moins un surplus de 0,3 % du PIB. Cest ce mcanisme qui est repris ici pour chacun des budgets. Ce mcanisme de rattrapage a plusieurs avantages. Il force amortir sur quelques annes les dficits non prvus, ce qui permet de rduire dautant la dette. Il rduit les incitations des gouvernements ne pas excuter au mieux les lois de finances. Le remboursement se fait selon le cycle conomique; ce mcanisme est contra-cyclique.
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8 alternatif) En cas dexcution de la loi de finances en dficit, ce dficit est amorti dans les lois de finances des [5 10] annes suivantes. 9 alternatif) En cas dexcution de la loi de finances de la Scurit sociale en dficit, ce dficit est amorti dans les lois de finances de la Scurit sociale des [5 10] annes suivantes .

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Il prserve les incitations du gouvernement en lui permettant de dpenser plus la veille dlections. En effet, en dbut de mandat, le gouvernement sera incit dgager des surplus budgtaires hors cycle quil affectera au compte de contrle de la LF et/ou celui de la LFSS (chaque compte pouvant tre aussi crditeur, auquel cas il devient une cagnotte ). la veille des lections, le gouvernement pourra excuter son budget de manire plus laxiste, en tirant sur la cagnotte si elle existe encore. Nous avons choisi ici deux comptes de contrle diffrents afin de responsabiliser au mieux les sphres budgtaire et sociale. Un compte commun ninciterait pas le gouvernement remplir la cagnotte en dbut de mandat, car il craindrait que cet argent ne soit absorb par la Scurit sociale (et vice versa). Ces deux comptes augmentent seulement le niveau de la dette publique (de 1,5 point de PIB au maximum si les deux comptes sont saturs); ils ont en moyenne un effet nul sur les dficits (il est erron de croire que ce mcanisme augmente les dficits annuels de 1,5 % du PIB). La dure damortissement suggre est de cinq dix ans (longueur dun cycle conomique). Une autre solution possible : dlguer le choix de la dure damortissement au Comit budgtaire, ce qui est la solution la plus adapte car le Comit saura exploiter au mieux les informations conjoncturelles. Si lon craint la complexit de ces comptes de contrle, une autre solution existe, plus claire mais moins subtile :

Exceptions la rgle : le cas de rcession


11) Cas de rcession : Cette rgle budgtaire (i. e. les 1-4 et 8-10) ne sapplique pas en cas de rcession conomique et lors des N annes [N = 2 ou 3] suivant la priode de rcession. Le cas de rcession et la dure de N annes sont dfinis par le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes). Les dficits accumuls lors des priodes de rcession sont amortis dans les lois de finances et les lois de financement de la Scurit sociale selon un calendrier dfini par le Comit budgtaire indpendant (ou la Cour des comptes). La rgle budgtaire ne sapplique videmment pas en cas de rcession (alors quelle sapplique en phase basse du cycle conomique). Comme il ny a pas de dfinition ex ante prcise de ce quest une rcession, il vaut mieux dlguer le dclenchement du cas de rcession au Comit budgtaire indpendant20, qui recueillera les avis des autres pays europens, de la Commission europenne21 et autres institutions (OCDE, FMI, marchs). Pour la crdibilit de la rgle, il ne faut pas que le cas de rcession soit dtermin par le gouvernement, qui serait en loccurrence juge et partie. Lobligation dquilibre budgtaire ne sapplique pas non plus aux N annes (N = 2 ou 3 probablement) conscutives une rcession afin de permettre une rduction graduelle des dficits post-rcession et un redressement graduel des finances publiques. Le Comit budgtaire indpendant dfinit N ; il dispose des meilleures informations pour juger quune dure standard dfinie ex ante. Rattrapage post-rcession. La rgle budgtaire impose de rattraper, sur plusieurs annes, la dette cre lors de la rcession. Il ne faut pas imposer ex ante une dure standard la priode de rattrapage budgtaire, car on ignore lampleur des dgts de la rcession. Il vaut mieux ici dlguer le choix de la dure au Comit budgtaire indpendant (en cas de rcession grave, lamortissement pourrait ainsi tre de plus de dix ans).

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Aux tats-Unis, cest un comit dconomistes du National Bureau of Economic Research (NBER) qui dfinit le cas de rcession en fonction de toutes les informations disponibles. Mais il ne sagit pas dadopter la dfinition du cas de rcession inscrit dans le pacte de stabilit, qui est probablement trop restrictive.

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Tableau 1 : fonctionnement de la rgle budgtaire en cas de rcession extrme.


Exemple Boom
(rgle suspendue) (rgle suspendue) (rgle suspendue) (rgle suspendue) (rgle suspendue)

Anne

Solde budgtaire en % du PIB

Variation du solde en % du PIB

1 2 3 4 5 6 7 8

1 4 4,5 3,5 2,5 -1,5 0 0 5 0,5 1 1 1 1,5 0

Rcession majeure Rcession continue Rcession + 1 Rcession + 2 Rcession + 3

Rgle sapplique Rgle sapplique

Exceptions la rgle : cas de circonstances exceptionnelles


12) Circonstances exceptionnelles : La rgle budgtaire concernant la loi de finances (i. e. les 1, 4 et 8) ne sapplique pas en cas de circonstances exceptionnelles. [En revanche, mme en cas de circonstances exceptionnelles, la rgle sapplique toujours au PLFSS et aux collectivits locales].
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Prenons lexemple dune rcession extrme, analogue celle de 20082009, qui arriverait alors que la rgle budgtaire est dj institue. Comme une rcession arrive toujours aprs une surchauffe, le budget est alors en surplus conjoncturel conformment la rgle (1 point de PIB dans notre exemple). la suite de la rcession, le budget se dtriore de 5 points de PIB la premire anne (comme aujourdhui) et de 0,5 point la seconde anne de rcession. En pratique, le Comit budgtaire indpendant donne chaque anne lampleur des dficits autoriss dans les annes post-rcession. En rduisant les dficits de 1 point de PIB lors des trois annes suivantes (o la rgle ne sapplique pas), on revient lquilibre lorsque la rgle budgtaire entre de nouveau en uvre. Dans cet exemple, le surplus de dette hrit de la rcession est de 16 points de PIB ; le Comit budgtaire indpendant pourrait alors indiquer quil faut lamortir en dix quinze ans. Lors de rcessions moins extrmes, la dure damortissement de la dette de rcession sera videmment moindre.

Le cas de circonstances exceptionnelles est vot par le Parlement la majorit simple de parlementaires inscrits. Dans ce cas, les dficits accumuls lors des priodes de circonstances exceptionnelles sont amortis dans les lois de finances suivantes selon un calendrier dfini par le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) [ou bien sont amortis sur les [5 10] annes suivantes. ] Si le cas de circonstances exceptionnelles est vot une majorit qualifie de [60 %] des parlementaires inscrits, lamortissement dans les lois de finances suivantes des dficits accumuls lors des priodes de circonstances exceptionnelles nest pas obligatoire. Une rgle budgtaire doit contenir une clause de circonstances exceptionnelles pour cause de : guerre, attaques terroristes, catastrophe naturelle, etc., qui demandent un accroissement rapide, large, non anticip et temporaire des dpenses budgtaires (les dficits des retraites ou le rchauffement climatique ne sont pas des circonstances exceptionnelles, car ils sont durables). Le problme, ici, est labus du recours cette clause pour contourner systmatiquement la contrainte budgtaire. En Allemagne, les gouvernements, depuis vingt ans, ont largement utilis cette clause pour adopter des dficits plus larges que ceux qui taient autoriss par lancienne rgle budgtaire. Deux solutions sont possibles pour maintenir la clause de circonstances exceptionnelles sans en faire un moyen de contournement systmatique : Rduire limpact du recours aux circonstances exceptionnelles (qui demeure vot la majorit simple mais sur la base de lensemble des dputs inscrits, ce qui force mobiliser lensemble des dputs de la majorit) en en rduisant le cot budgtaire. Cest loption quont choisie les Allemands : les dficits crs lors de la priode exceptionnelle doivent tre amortis aprs celle-ci. Cette option est reprise dans le premier cas du 12 ci-dessus. Rduire loccurrence du recours au cas de circonstances exceptionnelles, en en augmentant le prix politique : le vote de ce cas doit alors tre pass une majorit qualifie (de lensemble des dputs inscrits). Le seuil de la majorit qualifie ici propos est de 60 %. Il est alors politiquement beaucoup plus coteux la majorit de recourir la clause de circonstances exceptionnelles, car elle doit convaincre lopposition et probablement lui faire des concessions en change. En contrepartie, en cas de vote la majorit qualifie, il ny a pas rattrapage obligatoire des dficits lors des annes suivantes. Cette option est reprise dans

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le deuxime cas du 12 ci-dessus. Nous imaginons que cette option conviendrait un cas de guerre. La clause de circonstances exceptionnelles ne sapplique pas la LFSS et aux collectivits locales. En cas de guerre ou autre , les dficits doivent se concentrer sur les dpenses de ltat. Si les circonstances exceptionnelles entranent une rcession, la LFSS et les collectivits locales pourront alors tre en dficit. Enfin, en cas de circonstances exceptionnelles, le gouvernement, autoris faire du dficit, pourra toujours faire des transferts de la LF vers la LFSS ou vers les collectivits locales pour quils respectent la rgle budgtaire. Mais, dans ce cas, le gouvernement aura un levier plus fort pour rorganiser leurs dpenses.

Exceptions la rgle : rformes structurelles et dficits


13) Rformes structurelles et dficits : Si le gouvernement met en uvre des politiques que le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) juge comme augmentant la croissance de long terme [exemples : rforme du march du travail, de lducation, de luniversit ou de la recherche, rforme sectorielle majeure] ou comme rduisant la dette hors bilan des administrations publiques [exemple : rforme significative des retraites], alors un dficit du PLF est autoris lors de lanne de la mise en uvre de la politique en question et lors de lanne suivante. Le Comit budgtaire (ou la Cour des comptes) publie une estimation des effets de la mise en uvre des politiques en question; il dfinit en consquence le dficit de la loi de finances acceptable lors de lanne de la mise en uvre de la politique en question et lors de lanne suivante. ct de la rduction des dficits, il est important de rduire la dette hors bilan de ltat (par exemple en rformant les retraites) ou de mettre en uvre des rformes structurelles susceptibles daugmenter notre croissance de long terme. Or, un gouvernement ayant un capital politique limit, il est craindre quil ne veuille pas entreprendre une rforme majeure (exemples : retraites ou march du travail) sil doit en mme temps allouer du capital politique pour maintenir lquilibre budgtaire. Il est difficile politiquement pour un gouvernement dentreprendre plus dune grande rforme par an. Un exemple : au deuxime trimestre 2003, en phase basse du cycle conjoncturel (1,1 % de croissance en 2003), le gouvernement Raffarin avait lanc une rforme des retraites courageuse (mme si insuffisante), avec une rduction de la dette hors bilan du pays de 30 % du PIB en une
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seule fois22. Au moment mme o le gouvernement lanait sa rforme et affrontait nombre de manifestations et de mouvements sociaux, le dficit public de 2002 fut valu 3,1 % du PIB (au lieu des 2,9 % pralablement estims). Cela dclencha, de la part de la Commission europenne, une procdure de dficits excessifs contre la France, suivie dune bataille envenime entre le gouvernement franais et la Commission. Il fut alors proprement surprenant que la Commission trant la France devant la Cour de justice de lUnion europenne, au motif que son dficit de 2002 tait pass de 2,9 % 3,1 % du PIB (ce qui est ridicule comme cart), alors mme que le gouvernement avait rduit la dette hors bilan de 35 points de PIB23. Le 13 de la rgle propose reprend lide daider un gouvernement qui entreprend des rformes importantes, coteuses politiquement, en ne lui imposant pas un quilibre budgtaire lanne de la rforme et la suivante. Il pourra ainsi, au besoin, lcher quelques compensations budgtaires temporaires pour faire passer sa rforme. Toutefois, il faut un garde-fou cette exception : le gouvernement ne doit pas tre juge et partie. Au titre de ce 13, il ne doit ni tre juge de sa rforme ni dcider de lampleur des dficits possibles autoriss en consquence. Sinon, on verrait les gouvernements expliquer chaque anne que la moindre rforme (positive ou pas) est essentielle et lautoriserait ainsi ne pas respecter lquilibre budgtaire. La crdibilit de la rgle serait rduite trs fortement. Si le gouvernement devait tre juge de cela, autant renoncer au 13 dans son entiret. Dans le 13, le Comit budgtaire indpendant estime lampleur de la rforme et, en consquence, la taille du dficit autoris lanne de la rforme et la suivante. Ce cas dexception la rgle budgtaire en cas de mise en uvre de rforme structurelle nest pas prvu dans la nouvelle rgle allemande.

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Exceptions la rgle : investissements en actifs financiers


14) Sont exclus du calcul des soldes budgtaires (PLF au 1 et PLFSS au 2) les investissements en actifs financiers. Ces investissements en actifs financiers sont soumis, chaque anne, une revue et une valuation indpendantes.
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Il sagit de la somme des rductions des dficits futurs de lassurance-vieillesse dues la rforme Fillon, sur les cinquante ans suivant la rforme, ramens au PIB de 2003. Voir J. Delpla et C. Wyplosz, La Fin des privilges. Payer pour rformer, Paris, Hachette littratures, coll. Telos , 2007. Certes il en restait encore 80 points selon mes calculs de lpoque, mais ctait dj une tape significative.

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La rgle budgtaire doit rduire les dficits et la dette de ltat, mais elle ne doit pas empcher ltat demprunter pour investir dans des actifs financiers afin de : Soit amorcer ou crer des fonds de pension publics de type fonds de rserve des retraites (FRR), financs par lmission dobligations du Trsor, notamment loccasion de rformes majeures du systme de retraite24. En effet, ceux-ci, en tant que tels, nappauvrissent pas les gnrations futures. Soit investir dans des actifs financiers de long terme (via des fonds de type fonds souverains25). Largument ici est double. Dune part, ltat peut vouloir investir dans les actifs dlaisss par les investisseurs nationaux europens (actions cotes ou non cotes, dette non souveraine longue et peu liquide) cause des rgles prudentielles europennes (Ble II pour les banques, Solvabilit II pour les assureurs). Dans ce cas-l, ltat ferait de larbitrage de long terme de rgulations (il investirait l o ni les banques ni les assureurs ne peuvent plus investir dimportantes sommes). Dautre part, ltat, par ce type de fonds, pourrait faire de la transformation internationale en empruntant sur les marchs obligataires internationaux (asiatiques notamment) et en investissant dans des actifs plus risqus et moins liquides. Ltat ferait alors de larbitrage international et capturerait un peu du privilge exorbitant aujourdhui monopolis par les tats-Unis. Les conomistes Pierre-Olivier Gourinchas et Hlne Rey (2005)26 estiment ainsi que les tats-Unis, en empruntant massivement en dette bancaire, en dette gouvernementale ou en dette dagences quasi publiques (Fannie Mae) et en investissant lquivalent ltranger en actions et autres actifs risqus et longs, empochent un diffrentiel de rendement annuel de 3,3 % sur ces sommes, et ce depuis la fin de Bretton Woods (1973). On peut tre pour ou contre le fonctionnement actuel du FRR, pour ou contre des fonds souverains en France, mais il ne revient pas la LOLF de les interdire.

24 25

Cf. C. Wyplosz, Large and Unknown Implicit Liabilities. Policy Implications for the Eurozone , 2004, p. 19-20. Singapour, par exemple, a mis de la dette sur son march domestique (dollar de Singapour) pour doter initialement en fonds propres ses deux fonds souverains GIC et Temasek, qui se sont vu attribuer par la suite les excdents budgtaires du pays. P.-O. Gourinchas et H. Rey, From World banker to World venture capitalist: US external adjustment and the exorbitant privilege , NBER Working Paper, n 11563, aot 2005.

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Dans ces deux cas, le gouvernement pourrait toujours thoriquement vendre ces actifs pour rembourser rapidement la dette publique. Cest ce qui lgitime cette exception, alors mme que nous avons refus ci-dessus la rgle dor sur les investissements. Pourquoi ? Un gouvernement peut vendre rapidement des actifs financiers valus sur un march, alors quil ne peut pas vendre ses investissements passs dans des installations universitaires, des btiments publics ou dans le chteau de Versailles. Un cas pratique : aujourdhui, le gouvernement grec, en pleine crise budgtaire, ne peut pas vendre ses investissements passs dans les jeux Olympiques dAthnes ou dans lAcropole. Sil avait des rserves financires, il pourrait les dpenser aujourdhui pour payer sa dette. Le risque de cette exception est que le gouvernement ne sy engouffre pour soutenir telle ou telle entreprise selon des critres non financiers. Ici, il ny a pas de parade ex ante; il faut sen tenir la maxime de Lewis Brandeis : Le soleil est le meilleur des dsinfectants27. Cest pourquoi nous proposons que ces investissements soient revus et valus de manire indpendante chaque anne28.

Exceptions la rgle : si la dette publique est faible


La rgle dquilibre budgtaire ne doit pas conduire une dette nulle trs long terme. Il ny a pas de raison de se dsendetter zro. 15) Cette rgle budgtaire (i. e. les 1-4 et 8-10) ne sapplique pas lorsque la dette des administrations publiques est infrieure [40 %] du PIB. cet effet, la dette des administrations publiques est dfinie selon les critres europens [i. e. les critres de Maastricht] moins les actifs financiers de ltat estims leur valeur de march. Quel est le niveau de dette optimal ? Il ny a pas de rponse in abstracto. Cela dpend du taux de croissance futur, de la dette hors bilan, de la capacit lever limpt, de la sensibilit de lconomie aux chocs Mais nous avons vot le trait de Maastricht qui stipule que la dette publique ne doit pas excder 60 % du PIB 60 % est donc le seuil maximal de dette souhaitable. Il faut probablement un objectif moindre, afin que, en cas de nouvelle crise majeure comme celle daujourdhui, la dette ne monte pas trop au-dessus de 60 %.
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Lewis Brandeis (1856-1941), juge la Cour suprme des tats-Unis de 1916 1939, nomm par Wilson et proche de F. D. Roosevelt. Ce ne sera pas par le Comit budgtaire indpendant, qui naura aucune expertise en ce domaine.

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Alors, quel est le bon niveau : 20 % ? 30 % ? 40 % ? 50 % ? 40 % du PIB semble un niveau prudent ctait le niveau de dette publique, avant la crise actuelle, en Espagne (40 %), en Finlande et en Sude (40 %), au Royaume-Uni (43 %). En Allemagne, la nouvelle rgle sapplique quel que soit le niveau de dette publique. Elle conduit trs long terme une dette publique de 9 % du PIB sans rcession. Mais les auteurs de la rgle estiment que le niveau de long terme serait plutt de lordre de 20 % du PIB en incluant les divers chocs. Enfin, dans le 15 de la rgle, la dette publique est entendue au sens de Maastricht (dette brute de toutes les administrations publiques), aprs dduction des actifs financiers de ltat. Il est en effet absurde que les liquidits montaires du Trsor, ncessaires une bonne gestion de trsorerie de la dette publique, ainsi que les participations de ltat dans des entreprises cotes ou les avoirs du fonds de rserve des retraites ne soient pas comptabiliss en dduction de la dette totale du pays. Si le gouvernement avait des problmes de solvabilit, il pourrait toujours vendre ces actifs pourvu quil y ait un march (cest le mme argument que pour le 14). Do la contrainte suivante : ces avoirs financiers de ltat doivent tre cots sur un march afin quils soient valorisables et ralisables.

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ANNEXES

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graphique 1 : solde des administrations publiques en France depuis 1980. En points de PIB (sources : INSEE et PLF 2010. FMI (WEO, octobre 2009))

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graphique 2 : solde des administrations publiques (LF + LFSS) hors dpenses davenir et avec dpenses davenir (1,5 % du PIB). En points de PIB (source : calculs de lauteur.)

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graphique 3 : dette publique suivant la rgle budgtaire : rduction graduelle des dficits jusqu 2018, quilibre budgtaire partir de 2018 et dette 40 % du PIB au minimum (source : calculs de lauteur.)

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gLOSSAIRE

CADES
Caisse damortissement de la dette sociale. Rceptacle des dficits de la Scurit sociale depuis 1996.

LOLF
Loi organique relative aux lois de finances. Vote en 2001.

LOLFSS
Loi organique relative aux lois de financement de la Scurit sociale.

LF
Loi de finances (i. e. budget de ltat central).

LFSS
Loi de finances de la Scurit sociale (i. e. budget de la Scurit sociale).

PIB
Produit intrieur brut.

PLF
Projet de loi de finances.

PLFSS
Projet de loi de finances de la Scurit sociale. Programme de stabilit Prvisions faites par le gouvernement du solde budgtaire et du niveau de dette sur quatre annes. Il est prsent la Commission europenne et au Conseil des ministres des Finances europens en fin danne.

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REMERCIEMENTS

Cette note doit beaucoup aux multiples discussions passionnes sur ce thme avec Charles Wyplosz, ainsi quaux longs entretiens sur la rgle allemande avec Jakob Von Weizscker qui a su men montrer les mrites et les subtilits. Ensuite, je souhaite remercier pour leurs commentaires trs utiles : Laurence Boone, Philippe Bouyoux, Benot Cur, Franois Delpla, Ccile Fontaine, Christian Gollier, Henri Guaino, Pierre-Olivier Gourinchas, Philippe Josse, Thomas Lambert, Franois Michel, Xavier Musca, Jean Tirole, Philippe Trainar. Je sais gr Michel Rocard et Alain Jupp de leurs critiques politiques sur une version premire de cette rgle, lors de nos travaux de la commission sur le grand emprunt. Je remercie enfin Mathieu Laine et Dominique Reyni pour leur patience et pour mavoir permis dcrire cette note pour la Fondation pour linnovation politique. Cette note nengage que moi-mme et nullement les personnes cites ci-dessus.

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