ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa.

OFICINA N. 3/AR/CAPPLCS/2011 DE 12 E 13 DE JULHO

HOTEL POLANA

TEMA 1: LEGSTICA MATERIAL E FORMAL

I. INTRODUO O presente tema desta Oficina Legislativa n. 3/2011 tem como objectivo oferecer uma viso sinttica e simplificada do processo legislativo, envolvendo principais matrias da Legstica material e formal. A apresentao vai oferecer, igualmente, uma viso abrangente sobre como conceber uma lei, criando as solues normativas para um conjunto de problemas que afligem a sociedade moambicana, nomeadamente, na rea de actuao da Comisso da Administrao Pblica, Poder Local e Comunicao Social. Quando se fala em Legstica, pretende-se designar um conjunto de regras atinentes tcnica de concepo e de redaco de actos normativos. Pode falar-se de Legstica material, para referir-se a esse conjunto de regras viradas para a concepo das normas jurdicas e Legstica formal quando as regras voltam-se para a redaco dos actos normativos. A concepo abrange o planeamento, necessidade, utilidade,

efectividade e harmonizao com o restante ordenamento. A redaco diz respeito ao aspecto formal do texto normativo.

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1.1. Delimitao Ao fornecer o treinamento sobre a Legstica material e formal, seria to importante e imprescindvel que a abordagem abrangesse todos os aspectos da Legstica. Porm, no ser possvel nesta oficina prolongar e contemplar com profundidade idnticas matrias, ficando remetidas para a posterioridade. Portanto, vamos tratar, to-somente, do modo de concepo das normas jurdicas, visando criar solues normativas e de redaco propriamente dita do acto normativo.

1.2. Objectivo O presente tema pretende capacitar e trocar ideias com os ilustres deputados, oferecendo-se treinamento terico e prtico sobre a concepo e elaborao de textos normativos.

1.3. Metodologia A apresentao ter como base a exposio dinmica e interactiva, com apresentao de exemplos prticos da matria a abordar, devendo resultar na concepo de um mini anteprojecto de lei sobre o Direito Informao, matria da rea de actuao da Comisso. A metodologia vai consistir na simulao de um caso concreto, para dele, se construir problema e procurar as solues normativas pelos participantes.

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. 1.4. Pr-requisito Para a participao, no necessrio conhecimento prvio da matria. Todo o contedo ser desenvolvido ao longo da apresentao da oficina, em particular, do tema em anlise.

1.5. Pblico alvo O tema em anlise nesta oficina destina-se aos ilustres deputados membros da Comisso da Administrao Pblica, Poder Local e Comunicao Social, detentores de poderes de iniciativa legislativa, nos termos da lei aplicvel.

1.6. Roteiro A) Simulao de Problema; B) Base Legal; C) Legstica Material; D) Legstica Formal.

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. A) PROBLEMA: SIMULAO CASO I Imaginemos que nos Prximos Jogos Africanos 2011, a decorrerem em Maputo, o Ministrio da Juventude e Desportos autorizou a COJA (Comisso Organizadora dos Jogos Africanos) a celebrar um contrato com a TVM (Televiso de Moambique), por virtude do qual a TVM adquire o direito exclusivo de captao (recolha) de imagens, de efectuar reportagens e posterior difuso, bem como o direito de impedir entradas de outros rgos de Comunicao Social, nos recintos dos Jogos Africanos. Na sequncia daquele contrato, a TVM tem, efectivamente, proibido e impedido outros rgos de Comunicao Social, em particular, a STV, de efectuar reportagens, de recolher imagens dos encontros dos 10.o Jogos Africanos, com o fundamento no contrato celebrado com a COJA.

CASO II Em 1994, ocorreu uma facto interessante nos Estados Unidos da Amrica. Nessa poca, o reprter americano David Kidwell fez uma reportagem para o jornal Miami Herald, na qual entrevistou John Zile, que estava sendo acusado de matar a irm adoptiva de 7 anos. Na entrevista, Zile confessou que realmente estava implicado no crime.

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Para a surpresa do reprter Kidwell, ele foi convocado pelo Tribunal de Palm Beach para confirmar a confisso do acusado. Contudo, o reprter se negou a testemunhar, alegando que a independncia da imprensa fundamental para que ela cumpra o seu dever de vigilncia na sociedade. Argumentou, tambm, que caso testemunhasse, poderia colocar as fontes jornalsticas em estado de desconfiana toda vez que elas conversassem com reprteres. E como consequncia de sua recusa, foi condenado, em 9 de outubro de 1994, a 70 dias de priso por desobedincia ao tribunal. A Sociedade dos Jornalistas Profissionais no ficou inerte em relao a esse caso, divulgando uma nota em solidariedade atitude tomada pelo reprter. Seu presidente, Steve Geimann, afirmou que os jornalistas no so: "Extenses do escritrio do promotor, nem da polcia nem de qualquer outra agncia de Governo. Nossos papis na comunidade so diferentes. Promotores tm pessoal pago para investigar casos de assassinato. Eles no devem obrigar reprteres a fazer esse trabalho". De modo contrrio, pensa Philip Meyer, para quem a recusa de um reprter em denunciar determinada fonte s tem razo quando foi prometido fonte confidencialidade. Logo, a atitude do jornalista David Kidwell foi extremada, pois o seu depoimento no estaria ferindo o sigilo constitucional dado s fontes: "Como todos sabem pela leitura do meu livro, acredito que os jornalistas tm deveres cvicos como qualquer outro cidado e devem cooperar se acontecer de presenciarem um crime ou obterem informaes de

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. algum que possam ser usadas para determinar a culpa ou inocncia de algum que tenha sido acusado. O objectivo do jornalismo compartilhar informaes e no suprimilas, e o reprter de Miami est clamando por um direito que no existe nem na lei, nem nos costumes daqui. Acontecem muitos e muitos casos de cooperao entre jornalistas e autoridades, mesmo que no tenham sido levadas a pblico. Quando o presidente Nixon estava sendo investigado, foi forado a revelar informaes contra a sua vontade, com base na tradio da lei inglesa de que at mesmo o rei, da mesma forma que o mendigo, pode ser obrigado a revelar o que os tribunais ou a legislatura precisar saber. No acho que um jornalista deveria ser mais poderoso do que um rei". Talvez a atitude do reprter David Kidwell tenha sido um tanto herica, pois, em nenhum momento foi relatado que o sigilo da fonte havia sido prometido. Contudo, o simples facto de um reprter ser intimado a testemunhar perante um tribunal desencoraja outras pessoas a confiarem suas informaes a um profissional da imprensa. Alm de David Kidweel, cabe, ainda, citar o fato envolvendo Vanessa Leggett, presa no dia 19 de julho de 2001, no Estado do Texas, por desacato autoridade e obstruo de justia. Vanessa foi condenada a 18 meses de priso por ter se recusado a fornecer suas anotaes e fitas de udio,

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. reunidas durante quatro anos, sobre um polmico assassinato ocorrido na cidade de Houston. CASO III Em Abril de 1997, Doris Angleton foi encontrada morta em sua casa, num bairro rico da cidade de Houston. Os principais suspeitos eram seu marido, Robert Angleton, e o seu cunhado, Roger Angleton. No julgamento, o jri no reconheceu a participao de Robert no assassinato, que teria, segundo a acusao, pago a seu irmo para realiz-lo. Por sua vez, Roger foi considerado culpado e acabou cometendo suicdio em Fevereiro de 1998. Devido repercusso do caso, Vanessa teve a ideia de publicar um livro reportagem que contasse a histria. Para tanto, reuniu depoimentos dos dois irmos e de outras fontes, entre os anos de 1997 a 2000. Na tentativa de reabrir o caso, a justia texana determinou que Vanessa entregasse todo o material recolhido em sua pesquisa. Porm, ela se negou a cumprir a determinao judicial, alegando que, sendo jornalista, teria direito ao sigilo da fonte, garantia prevista na Primeira Emenda

constitucional. Declarou, tambm, que tinha a obrigao de proteger as fontes que lhe transmitiram as informaes em confiana. "O que est em jogo aqui algo muito maior do que eu, meu livro e minhas fontes. O que est em jogo o interesse da Amrica em uma imprensa livre e independente", afirmou Vanessa.

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Por sua vez, o Departamento de Justia do Estado de Texas entendeu que a prerrogativa da Primeira Emenda no se aplicava neste caso. Fundamentou-se no facto dela nunca ter trabalhado num jornal ou publicado qualquer livro, ou, ainda, ter escrito um artigo noticioso, no podendo, portanto, ser considerada jornalista. De facto, Vanessa nunca trabalhou num jornal. Ela escritora, professora universitria e publica artigos como free lancer. Ao posicionar-se sobre a questo, a diretora-executiva do Comit de Reprteres pela Liberdade de Imprensa, Lucy Dalglish, afirmou que o "trabalho de Vanessa de reunir informaes com a inteno de dissemin-las publicamente deveria ser suficiente para qualific-la como uma reprter". Alm disso, Lucy citou a deciso do Supremo Tribunal do estado de Ohio que, no final de agosto de 1997, reconheceu a proteo da Primeira Emenda ao leitores que escrevem cartas para os jornais. Tal deciso probe sejam eles processados por difamao quando expem uma opinio publicamente. Apesar de todos os protestos, Vanessa somente foi solta no dia 04 de janeiro de 2002, sob custdia federal, aps 168 dias na priso. At ento, o jornalista William Farr, do Los Angeles Times, j falecido, era o profissional de imprensa que mais tempo havia permanecido numa priso, por defender o sigilo da fonte. Ele esteve preso durante 47 dias por se recusar a revelar informaes sobre as suas fontes no julgamento de Charles Manson, em 1970.

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. B) BASES LEGAIS Os participantes da oficina, em particular, neste tema, tendo em conta a matria escolhida, Direito Informao, devem possuir a seguinte legislao: estatal; Decreto n. 30/2001, de 15 de Outubro, sobre normas do Constituio da Repblica (Artigos 35, 48, 173, 183, etc.); Regimento da Assembleia da Repblica; Lei da Imprensa; Lei n. 12/79, de 12 de Dezembro Lei que protege o segredo

funcionalismo pblico; Decreto n. 36/2007, de 27 de Agosto, que regula o Sistema

Nacional de Arquivo do Estado; Proposta do anteprojecto de Lei do Direito Informao.

C) LEGSTICA MATERIAL 1. O que fazer antes de tomar uma deciso de legislar? A iniciativa legislativa sobre determinada matria pode surgir das mais diferentes maneiras, apesar de surgir, summa rigore, a propsito de um qualquer problema especfico que precisa de resoluo, seja qual for a sua extenso.

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Para legislar preciso empreender uma tarefa de estudo para fixar o mbito material onde se manifesta o problema, seguido da prpria fixao dos seus contornos. Para a rea de interesse desta Oficina, preciso colocar a seguinte questo: Como regulamentar, atravs da Lei, a liberdade de expresso e de imprensa, bem como o direito informao? Podemos, por ora, excluir a liberdade de imprensa, pois esta matria regulada pela Lei da Imprensa, restando o Direito Informao. A avaliao do mbito da matria envolvido e a definio do problema so os pontos de partida para que haja uma interveno normativa. Esta uma tarefa que precisa de um estudo aprofundado.

2. Como se faz a avaliao do mbito material? A avaliao do mbito material opera-se atravs da delimitao da rea temtica em que o problema ocorre de maneira a isolar uma rea de interveno. O mbito material envolvido descreve todas as reas temticas relevantes, englobando tambm, as reas mltiplas do mbito material, e consigo conexionadas.

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. A delimitao do mbito material permite orientar a recolha de informao necessria para a resoluo normativa do problema. Exemplo: mbito material: O Direito Informao; Definido o mbito material, deve definir-se o problema: a necessidade, a deficincia ou obstculo que efectivamente se verifica. A definio do problema vai determinar as solues normativas possveis. Problema: Incompletude do regime jurdico definidor do Direito Informao? Neste particular, preciso elaborar um elenco de questes que o problema suscita e que, naturalmente, apontam em simultneo para as hipteses de soluo. Exemplo: Elenco de questes:

i)

Qual o contedo do Direito Informao?

O Direito Informao "compreende a procura, o acesso, o recebimento e a difuso de informaes ou idias, por qualquer meio, e sem dependncia de censura, respondendo cada qual pelos abusos que cometer", neste sentido, coincide com a liberdade de informao que constituda por: 11

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. - a liberdade de informar: "consiste, desde logo, na liberdade de transmitir ou comunicar informaes a outrem, de as difundir sem impedimentos, mas pode tambm revestir uma forma positiva, enquanto direito a informar
[09]

, ou seja, direito a meios para informar".

A liberdade de informar o direito de transmitir informaes, sob qualquer forma, processo ou veculo; ou seja, as pessoas tm a plena liberdade para informar, podendo utilizar a palavra, a escrita ou qualquer outro meio de difuso. - a liberdade de ser informado: Esta liberdade implica o direito de ser mantido, adequada e verdadeiramente, informado pelos meios de comunicao e pelo poder pblico. Para Jos Afonso da Silva
[10]

, a liberdade de ser informado traduz o

"interesse sempre crescente da coletividade para que, tanto os indivduos como a comunidade, estejam informados para o exerccio consciente das liberdades pblicas". Portanto, a liberdade de ser informado assegura a todo cidado o direito informao, ao mesmo tempo em que implica um dever aos rgos de informao coletiva de respeitarem e observarem a tica e os direitos fundamentais do receptor das informaes. Sendo assim, a responsabilidade social dos meios de comunicao somente cumprida quando os jornalistas transmitem objetividade e veracidade dos fatos ocorridos, j que, como ressalva Alberto Dines
[14]

, "o 12

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. cliente do jornalista o leitor, o telespectador, o ouvinte o cidado que precisa ser informado com iseno. O jornalista advoga o interesse pblico". - a liberdade de se informar: o acesso informao. o direito que todos tm em colher e buscar as informaes, bem como o de procurar directamente as fontes de informao nas quais confia. Dessa forma, o cidado no pode ser impedido de se informar, sendo vedado ao Poder Pblico interferir nesse direito, excepto, claro, nas matrias sigilosas e/ou confidencial. O acesso informao ganha uma conotao particular quando levado a efeito por profissionais, os jornalistas. Neste caso, h que assegurar o sigilo da fonte. Isto significa que nem a lei, nem a administrao nem os particulares podem compelir um jornalista a denunciar a pessoa ou o rgo de quem obteve a informao. Qual o limite desse sigilo, em particular quando se tratar de entidades judiciais, e abem do interesse pblico da justia. Em concluso, o direito informao implica o direito de acesso dos jornalistas e pessoas singulares s fontes de informao nos termos definidos na Constituio e nas demais leis.

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. ii) informao? O Direito Informao garantido por lei. a lei que deve dizer concretamente quais os rgos obrigados a fornecer a informao. A Informao pode ser obtida a partir de rgos pblicos ou de rgos privados relevantes. A obrigao dos rgos pblicos resulta do exerccio de poderes pblicos de autoridade, ao passo que a sujeio de rgos privados resulta do facto destes puderem deter informaes que possam ajudar no exerccio ou proteco de qualquer direito. iii) Quais so os limites ao Direito Informao? Quais so os rgos sujeitos ou obrigados a fornecer a

O problema de limites ao Direito Informao pode ser colocado em trs perspectivas: i) aos detentores de informao, rgos pblicos e privados. Assim, os limites colocam-se relativamente s informaes sigilosas e confidenciais. So sigilosas ou sensveis, cujo conhecimento pode resultar numa perda de vantagem ou do nvel de segurana caso seja revelada a outros, que podem ter baixa ou desconhecida confidencialidade ou inteno hostil. Estas informaes, o seu acesso no autorizado pode afectar a privacidadeou o bem-estar de uma pessoa, o segredo comercial ou at a segurana de um pas, dependendo do nvel de sigilo ou da natureza da informao. 14

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. So confidenciais, as informaes sigilosas a qual o acesso restrito pela lei a classes especficas de pessoas. Para o seu manuseamento preciso uma habilitao. Portanto, h vrios nveis de confidencialidade conforme as devidas exigncias e a esta fixa-se atravs da classificao das informaes. ii) outra perspectiva tem a ver com o facto de os prprios rgos de comunicao social ou pessoas particulares detiverem informao de interesse pblico, por exemplo, para a justia (tribunais), cuja provenincia foi com base no off the record, ou promessa de sigilo da fonte . A questo que se coloca se os rgos de comunicao social so ou no obrigados a fornec-las, por exemplo, ao judicial ou ao Ministrio Pblico, sob pena de sano criminal por desobedincia ao tribunal? Porque entende-se que o jornalista no deve ser obrigado a revelar a sua fonte por causa de trs fatores: a fonte s falou na condio de no ser revelada a sua identidade; mesmo que o jornalista quisesse revelar a sua fonte, no teria meios de prova; e o tribunal no assegurava a segurana do jornalista, da fonte e dos que lhes so prximos. O porqu disto tudo? O off the record. De uma forma simples, o off the record caracteriza-se quando a fonte no autoriza a divulgao da informao prestada. Aqui h omisso do nome da fonte, bem como do que foi dito ao jornalista, como explicam Gilberto Dimenstein e Ricardo Kotscho
[57]

: "a fonte

pede mais do que a omisso de seu nome. Exige, como condio para a

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. conversa, que o assunto no seja publicado". Ricardo Noblat
[58]

ensina que o

off the record utilizado para transmitir informaes confidenciais que no

devem ser publicadas, nem mesmo quando a sua fonte no mencionada no reportagem. O sigilo da fonte. No sigilo, a fonte exige o anonimato sobre sua identidade, ao mesmo tempo em que permite a publicao do que declarou; o oposto da informao on, em que a fonte identificada e registada. Para H. Eugene Goodwin
[69]

, essa discusso sobre a concesso do

anonimato fonte se encerra quando est presente, pelo menos, um dos seguintes fatores: a) a fonte poder perder o emprego; b) possvel que a fonte sofra agresso fsica, caso seu nome aparea no texto noticioso; c) quando a fonte corre perigo de vida; d) e se houver possibilidade da fonte "perder a confiana daqueles de quem esto obtendo as informaes que passam ao jornalista", prefervel que o sigilo seja utilizado. iii) a terceira tem a ver com o acesso condicionado a prestaes, devido a outorga ao detentor, de poderes exclusivos.

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Portanto, incumbe ao operador primrio a obrigao de colocar disposio dos operadores secundrios interessados, mediante contrapartida correspondente, breves snteses informativas dos correlativos eventos desportivos. Esta uma doutrinal discutvel, sendo que a resoluo destes casos cabe a Lei de cada pas.

Como tambm, pode ser incompreensvel o objecto dos contratos de alienao, a ttulo oneroso, em regime de exclusividade, dos direitos de recolha e transmisso integral de actividades de utilidade pblica, em directo ou em diferido, pelo organizador a um operador de televiso.

por isso que o Direito informao deve ser tambm garantido por medidas antimonopolistas; liberdade de acesso informao;

iv)

Quais so os mecanismos de fiscalizao

Os mecanismos de fiscalizao devem ser garantidos por rgos independentes e imparciais para promover, monitorar e proteger o direito de acesso informao.

Os membros da comisso de fiscalizao devem ser imparciais, dignos, responsveis, independentes e ntegros, bem como sujeio a mandatos.

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. v) Qual o conceito de fonte de informao

O conceito "fonte de informao" equivale a "objecto de informao, abrangendo no apenas os meios de informao (imprensa, cinema, rdio, televiso, exposies, escritos, folhetos, cartazes, inquritos de opinio, relatrios e documentos, etc.), mas tambm as situaes ou relaes de facto, as opinies e os juzos de valor sobre que versa a informao.

3. Determinao do quadro normativo superior Definido o mbito material e o problema, preciso determinar o quadro normativo superior a que o problema est vinculado. O quadro normativo superior abarca todas as normas jurdico-formal de valor superior ao acto a praticar que incide sobre o mbito material e que seja relevante para a criao da soluo normativa. Contudo, preciso definir o tipo de acto normativo. Por exemplo, sendo um acto com valor de lei, o seu quadro normativo superior h-de ser a Constituio da Repblica; se um decreto o quadro superior h-de ser o decreto-lei, a lei e a Constituio da Repblica. Para o nosso caso, o quadro superior seria, por exemplo: os artigos 35, 48, 173, 183. A determinao do quadro normativo superior visa conformar a soluo normativa que se pretende adoptar com esse quadro normativo e afastar do

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. texto a adoptar todas as outras normas que com o quadro superior no concordam.

4. Determinao dos objectivos a atingir A determinao dos objectivos constitui um momento menos tcnico do processo de criao de solues normativas, pois envolve normalmente opes polticas que cabem a quem tenha poderes de iniciativa legislativa. A definio dos objectivos pode ser realizada em qualquer dos momentos do processo. Os objectivos permitem evitar que a regulao se limite a resolver de forma imediata o problema que se coloca, bem como avaliar o grau de exigibilidade e eficcia das solues normativas adoptadas. A definio dos objectivos deve fazer-se, em primeiro lugar, em relao ao problema globalmente considerado, criando-se um objectivo geral ou global que oriente toda a soluo normativa. Este objectivo tem carcter poltico e porque poltico, pode encontrar-se nos programas polticos dos autores. Na definio dos objectivos preciso evitar-se, no mximo, a definio daqueles que gerem normas impossveis de cumprir ou fazer cumprir.

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. 5. Alternativas interveno normativa. Regras da Legstica Estudado o problema e definidos os objectivos a alcanar, pode chegar-se concluso de que a interveno normativa pode no ser a melhor soluo para o problema levantado. Porque, umas vezes, o suposto problema resulta de um erro de avaliao, ou da inefectividade do direito vigente ou porque a melhor soluo seria adoptar outro tipo de solues, por exemplo, sensibilizao das populaes, promoo de outras formas de auto-regulao, acto administrativo, etc. Da que importa sempre ponderar sobre as alternativas que se nos apresentam. Por isso, recomenda-se a observncia das seguintes regras da Legstica, que constituem recomendaes de um Grupo de Alto Nvel para a Melhoria da Qualidade Legislativa, criado pela Resoluo dos Ministros Europeus da Funo Pblica e da Administrao, mais conhecido por Grupo Mandelkem (nome do Presidente do grupo), que produziu o referido Relatrio Mandelkem: i) Necessidade: um acto normativo s deve ser adoptado se for, absolutamente, essencial para a aplicao de uma nova poltica. Evita-se assim o excesso de legislao que normalmente traz consigo repeties,

contradies, incoerncias.

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. ii) Proporcionalidade: qualquer acto normativo deve basear-se num equilbrio entre as vantagens que oferece e os condicionalismos que impe. iii) Transparncia: a participao e a consulta de todas as partes interessadas ou envolvidas antes da fase de redaco constituem a primeira exigncia do princpio da transparncia. Esta participao deve, ela prpria, satisfazer os critrios da transparncia: organizada de forma a facilitar um acesso alargado e equitativo s consultas, cujos elementos devem ser tornados pblicos. iv) Responsabilidade: deve haver uma preocupao com a

aplicabilidade dos actos normativos. As partes envolvidas devem estar aptas a identificar as autoridades de onde emanam as polticas e os actos normativos a que elas se aplicam, de maneira a poder informar das dificuldades de aplicao das polticas ou dos actos normativos, com vista sua alterao. v) Inteligibilidade: a legislao deve ser coerente, compreensvel e acessvel queles a quem se destina. O princpio de inteligibilidade pode exigir um esforo particular de comunicao por parte dos poderes pblicos envolvidos, por exemplo, em relao a pessoas que, devido sua situao, encontrem dificuldades em fazer valer os seus direitos. vi) Simplicidade: os actos normativos devem ser to pormenorizados quanto necessrio e to simples quanto possvel. Simplificar a utilizao e a compreenso de qualquer acto normativo um requisito indispensvel para que os cidados faam uma utilizao eficaz dos direitos que lhes so conferidos. A simplicidade fonte importante de economia, quer para as empresas, quer para outros organismos, quer para a prpria administrao. 21

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6. Recolha e anlise de informao (normativa e no normativa) preciso recolher informao necessria para o conhecimento do mbito material envolvido e para o conhecimento das solues normativas em vigor que regulam a matria, caso existam e as solues normativas existentes noutros ordenamentos jurdicos. A informao a recolher deve restringir-se ao mbito material no qual se enquadra o problema que suscita a interveno. Quanto mais complexa for a matria onde se pretende intervir, tendencialmente, mais abrangente deve ser a informao a recolher. preciso a seguir determinar com preciso os meios de recolha de informao: definir as formas de pesquisa, dos locais de obteno da informao. Recolhida a informao, importa analis-la de forma a extrair dela os conhecimentos necessrios para as fases posteriores da elaborao das solues normativas. Na recolha de informao preciso fazer-se, correctamente, a distribuio de tarefas entre os membros da Comisso.

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. 7. Organizao dos recursos humanos As iniciativas podem ter um ou mais autores. Quando um nico autor, neste que se concentram todas as actividades necessrias elaborao do anteprojecto. Quando os titulares da iniciativa um grupo ou comisso, preciso distribuir tarefas, normalmente, de acordo com a formao de cada membro, devendo sempre existir um responsvel pelo anteprojecto que vai distribuir o trabalho, calendarizar as actividades, coordenar e orientar os trabalhos, bem como dirigir as sesses de trabalho. As equipas devem sempre integrar especialistas na rea em causa, bem como um jurista. Efectuados os estudos, cada membro da Comisso deve ter

oportunidade de se pronunciar, numa primeira fase, quanto recolha e anlise da informao e, na segunda fase, sobre quanto s solues alternativas para os problemas que estudou. A verso final do trabalho, que resulta da juno dos trabalhos parcelares dos grupos, deve ser afecta a uma pessoa ou um grupo restrito com o acompanhamento prximo do coordenador.

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8. Realizao de estudos de impacto normativo Elaboradas as alternativas, preciso realizar estudo de impacto normativo dessas mesmas solues de modo a fundamentar melhor as solues. Estes estudos so realizados por especialistas na rea de economia, com vista a aferir a relao custo/benefcio, qualificando-se os custos e os benefcios na adopo de uma soluo.

9. Audio de entidades com interesse na matria e pblico em geral importante que o proponente da lei obtenha informao suficiente sobre a matria que pretende legislar. Isto implica consultas entidades externas do processo legislativo, nomeadamente, instituies, organizaes da sociedade civil e pblico em geral. A audio permite conhecer com pormenor os problemas de determinada rea ou sector, dar publicidade ao procedimento legislativo iniciado, permitir maior recolha de informaes e opinies sobre o tema, antecipar os problemas que possam surgir com a aprovao da lei, proporcionar consensos tcnicos ou polticos mais alargados, assegurar a efectividade da medida, bem como integrar os agentes finais na realizao dos objectivos pretendidos.

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Esta fase pode incluir os pedidos de pareceres s universidades, especialistas e outras instituies.

10. Redaco do texto normativo Nesta fase preciso comear a configurar e procurar redigir a parte normativa do acto. A redaco do acto normativo deve obedecer a um conjunto de regras, nomeadamente, as que incorporam a chamada Legstica formal.

D) LEGSTICA FORMAL A redaco de um texto normativo inicia-se com a organizao sistemtica das solues normativas a adoptar. Por isso, vamos apresentar, seguir, as questes bsicas sobre a Legstica formal: 1. PARTE INICIAL

1.1. Cabealho No cabealho, o redactor deve designar a instituio, neste caso, o Emblema da Repblica de Moambique, a denominao Assembleia da Repblica, grafada em maisculas e, em negrito, centralizada. Segue-se a epgrafe ou a designao da Lei, com inicial maiscula, centralizada, em negrito, indicando o nmero da Lei, o ano e a data da promulgao. Exemplo:

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ASSEMBLEIA DA REPUBLICA

Lei n.o 1/2011 de 02 de Maro

1.2. Enunciado de justificativos e prembulos das leis Nada impede que o texto legal traga consigo toda a justificao ou fundamentao da Lei, o que de aconselhar, porque permite ao intrprete buscar o esprito do legislador. Porm, esta regra no admite que as justificaes sejam veculos doutrinrios, chegando a incluir nomes de autores, excepto as referncias jurisprudenciais nacionais sempre que tenham relao prxima e directa com o acto normativo. Ora, os justificativos ou fundamentao consiste (m) em elaborar ou expor os motivos que esto por detrs do acto normativo (a justificao pode ser poltica - meno do programa poltico, objectivos a atingir -, tcnicojurdica, econmica e social). Segue-se, depois dos justificativos, a enunciao do prembulo. O prembulo vem depois da epgrafe da Lei, quando no hajam justificativos, suprimindo-se a palavra prembulo, devendo indicar, de uma forma sumria a motivao para a adopo daquela soluo legislativa, fundamentar de direito, com base na Constituio da Repblica, ou quando necessrio, fazer-se a conjugao com o Regimento da Assembleia da

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Repblica, ou outra Lei, que confira poder Assembleia da Repblica para aprovar o acto normativo. A indicao da norma de habilitao no prembulo faz-se por ordem crescente, referindo-se, em primeiro lugar, a subalnea, ou a alnea, o nmero, caso exista, o artigo e a Lei respectiva, sem, contudo, fazer referncia matria por ela regulada. Exemplo:

Justificativos: Na Quinta Legislatura, a Assembleia da

Repblica, por larga maioria, aprovou a Lei da Famlia, a qual inclui nas suas disposies (artigos 201 e 202), algumas normas reguladoras das unies de facto no ordenamento jurdico nacional. Porm, o regime definido das por todas unies de facto foi

incompletamente legais, no

aqueles as

dispositivos delas

abrangendo

situaes

resultantes. O n. 1 do artigo 201 definiu as unies de facto como sendo (). Mas esta definio peca por (). Mais, ainda, aqueles dispositivos e outros avulsos no complementam a definio mais abrangente do regime das unies de factos, em particular, quanto aos seus institutos afins, nomeadamente, o concubinato e vivncia em economia comum ().

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Terminados os justificativos, segue-se a enunciao do prembulo:

Assim, havendo necessidade de estabelecer de uma forma mais global e abrangente os princpios e normas gerais da unio de facto e seus institutos afins, ao abrigo do disposto no n. 1 do artigo 179 da Constituio, a Assembleia da Repblica determina:

Podemos encontrar um prembulo que no seja antecedido de justificaes ou fundamentaes, como demonstra o exemplo a seguir:

Havendo necessidade de adequar o actual quadro jurdico-legal s mudanas socio-econmicas, polticas e estruturais no mbito do trabalho, emprego e segurana social, ao abrigo do disposto no n. 1 do artigo 179 da Constituio, a Assembleia da Repblica determina:

Enuncia-se, acto contnuo, as definies, objecto, mbito de aplicao da Lei, nas Leis mais sucintas, nos artigos 1, 2 e 3, respectivamente, devendo incluir toda a parte relativa s disposies gerais da Lei.

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa.

1.1.1.

Divises bsica e sistemtica

tarefa

pode

tornar-se

fcil

ou

complexa

dependendo,

essencialmente, do problema a responder, quer devido sua simplicidade, quer sua complexidade. Assim, o texto normativo pode justificar a existncia de ttulos, captulos, seces e subseces. Ou, ainda, o texto pode ser to simples, devido ao problema que pretende solucionar, por exemplo, a Lei sobre a

Vacatio Legis.
Deve atribuir-se, passo seguinte, denominaes s divises

sistemticas adoptadas: estas denominaes devem ter relao com o problema a resolver, o objecto e o mbito da proposta ou projecto. As divises escolhidas devem ser organizadas atravs de artigos, com indicao das suas epgrafes, para alm das denominaes escolhidas.

a)

Ttulos, captulos e seces

Os ttulos, captulos e seces devem, sinteticamente, traduzir o contedo do acto, comeando sempre por um substantivo. No aconselhvel que o ttulo comece por verbos ou outras categorias gramaticais.

Os ttulos, captulos e as seces devem ser redigidos para que comporte, quanto possvel, apenas um nico perodo, evitando-se o ponto final.

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Exemplo: Forma correcta: Ttulo I Assembleia da Repblica Captulo I Estatuto e eleio

Forma incorrecta:

Ttulo I Da Assembleia da Repblica. Captulo I Do Estatuto e eleio.

b)

Artigos

A unidade bsica de articulao o artigo, que se pode desdobrar, hierarquicamente, em pargrafos, corpo nico, nmeros, alneas e itens. Cada artigo deve restringir-se a um nico assunto ou princpio. A epgrafe do artigo deve conter a enunciao bsica, sendo a funo dos pargrafos, nmeros ou alneas, expandir, restringir ou detalhar a ideia exposta na epgrafe. Os artigos so sempre encabeados pela expresso artigo, que deve ser grafada com letra inicial maiscula e sem recurso a negritos ou itlicos, seguindo-se o numeral ordinal (tem vindo a ser abandonada esta forma clssica de enumerao na nossa ordem jurdica), abreviado, que os identifica. Os artigos devem ser ordenados continuamente ao longo de toda a Lei, incluindo os que compem as disposies finais e transitrias. 30

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Tratando-se de uma Lei que contenha apenas um nico artigo, a sua designao deve ser feita atravs da meno artigo nico, escrita por extenso. Quando o artigo dividido em nmeros, estes devem ser ordenados por algarismos, aos quais se segue um travesso que introduz o texto da norma. Porm, pode-se usar o ponto final, importando a uniformizao do texto. Em casos de adopo de redaco com alneas, deve elaborar-se um promio que faa a exposio do sentido das alneas subsequentes, no devendo conter elementos expressos nas alneas, e terminando com dois pontos. As alneas devem ser identificadas pelas letras minsculas do alfabeto portugus, comeando pela letra a) e acabando na letra z). Esgotando-se o alfabeto, deve-se dobrar a letra e recomear o alfabeto aa). As alneas terminam com ponto e vrgula, excepto a ltima que termina com o ponto final, e comeam com iniciais (maisculas) /minsculas1? Os artigos devem ser ordenados continuamente at s disposies finais e transitrias.

Nota-se na Assembleia da Repblica a generalizao do uso de letras minsculas ao se iniciar

a redaco das alneas. Parece o sentido da nossa tradio indicar assim no Parlamento, diferentemente do Governo que tem a adoptado o uso de maisculas. uma questo discutvel, e de opo: mas h que ter em ateno que na redaco de textos normativos, a primeira palavra de qualquer frase, incluindo promios e alneas, deve ser sempre grafada com inicial maiscula. uma regra do portugus escrito, porm, nas alneas podem questionar at que ponto extensivo a elas?

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Para se compreender o mbito material da Lei, aconselhvel que o primeiro artigo verse sobre o objecto, seguindo-se o das definies e dos princpios, etc. Os artigos com matrias gerais devem anteceder os de matria especial e excepcional, como tambm, o articulado com as normas substantivas devem preceder o de normas processuais. Assim, teremos, por

exemplo: procedimento geral num artigo; procedimento especial e, por fim,

actos excludos. preciso ter em ateno que a redaco do articulado sob epgrafes j concebidas pode gerar a necessidade de ciso ou fuso de artigos, devendo, por consequncia disso, reformular-se a epgrafe. Enuncia-se, acto contnuo, o objecto, as definies, o mbito de aplicao da Lei, nas Leis mais sucintas, nos artigos 1, 2 e 3, respectivamente, devendo incluir toda a parte relativa s disposies gerais da Lei.

b.1) Epgrafe dos artigos Cada artigo deve conter uma epgrafe grafada entre parnteses e a negrito, devendo o seu contedo temtico ter relao com o seu corpo. Assim: Deve evitar-se epgrafes demasiado extensas. Deve evitar-se a utilizao de epgrafes idnticas ao longo do

acto normativo, bem assim, as idnticas s denominaes das seces, captulos e ttulos. Somente a primeira letra da epgrafe deve ser grafada com

maiscula, independentemente da categoria gramatical a que pertence. 32

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. de se evitar o uso de artigos definidos e indefinidos, como

tambm, das preposies nas epgrafes. Exemplo: Atribuies da CNE, e no As (Das) atribuies da CNE. No se pode utilizar outros sinais de pontuao nas epgrafes,

seno as vrgulas casos em que sejam necessrio. Deve utilizar-se itlico na epgrafe quando esta incluir uma

expresso estrangeira que no tenha correspondncia no idioma portugus.

Exemplo:

Captulo I Disposies gerais Artigo 1 (Objecto) ............... Artigo 2 (Definies) ..................

2.

PARTE PROPRIAMENTE NORMATIVA

A parte normativa comea depois das disposies gerais, que, normalmente, est includa no Captulo I, compreendendo normas de

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. carcter substantivo que dizem respeito matria a regular e dever seguir os seguintes princpios gerais: i) A parte normativa deve desenvolver o objecto enunciado na parte inicial, isto , cada lei corresponde um nico objecto, excepto quanto se tratar de cdigos. ii) A lei no deve conter matria estranha ao seu objecto, podendo conter matria ligada por afinidade, pertinncia ou conexo com o objecto. Exemplo: a Lei da Famlia pode abordar matria relativa as unies de facto. Ou as unies de facto podem abordar matrias relacionadas com o concubinato ou pessoas vivendo em economia comum. iii) O mbito da lei deve ser estabelecido de forma especfica que possibilite o conhecimento tcnico-cientfico da rea que a lei pretende regular. iv) O mesmo assunto no pode ser disciplinado por mais de uma lei, salvo se destinar a complementar a lei anterior, vinculando-se quela por remisso expressa.

A parte normativa termina onde iniciam as disposies finais e transitrias, isto , as medidas necessrias implementao das normas.

3.

PARTE FINAL

Diz respeito s disposies inerentes s medidas necessrias implementao das normas jurdicas, nomeadamente: as disposies finais e transitrias. Por exemplo:

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ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. Ttulo IV Disposies transitrias e finais Captulo I Disposies transitrias Artigo 8 (Posse) A posse da Comisso Nacional de Eleies constituda nos termos da presente Lei tem lugar at trinta dias aps a sua publicao (...). Artigo 9 (Transio) Enquanto no tomar posse a CNE, as suas competncias so exercidas pelo Ministrio da Administrao Estatal. Artigo 10 (Divulgao das deliberaes) --------

Captulo II Disposies finais Artigo 11 (Revogao) revogada a Lei n.o2/97, de 16 de Novembro, que aprova o quadro jurdico para as eleies legislativas. Artigo 12 (Entrada em vigor) A presente Lei entra imediatamente em vigor. 35

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa.

Aprovada pela Assembleia da Repblica, aos 21 de Junho de 2011.

A Presidente da Assembleia da Repblica, Vernica Nataniel Macamo

Ndlovu
Promulgada em 10 de Junho 2011.

Publique-se.

O Presidente da Repblica, ARMANDO EMLIO GUEBUZA

NB: i) a clusula de revogao deve enumerar expressamente as disposies legais a revogar. No recomendvel a utilizao abusiva da terminao: revogada toda a legislao que contrarie a presente Lei.

Esta forma demonstra a preguia de os tcnicos procurarem toda a legislao a ser revogada, todavia, verdade que a enumerao da legislao a revogar pode fazer incorrer no risco de se esquecer outras normas revogadas. Mas este argumento supervel com o

constrangimento de que no se tratar de enumerao taxativa, mas sim, exemplificativa.

ii) h que verificar a necessidade de incluir ou no na lei as disposies, que pelo seu contedo, possam ser correctamente apelidadas 36

ALBANO MACIE Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa. de finais ou transitrias. No havendo tais disposies, no se impe a sua incluso, s pelo formalismo.

iii) no incorrecta a colocao, num nico artigo das disposies finais, de matrias nitidamente distintas, devendo, por isso, constarem de artigos diferentes. Por exemplo: revogao e entrada em vigor.

Maputo, aos 12 de Julho de 2011. O apresentador

Albano Macie Mestrando em Cincias Jurdicas pela Faculdade de Direito da UEM em coordenao com a Universidade Clssica de Lisboa.

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