A BUROCRACIA NA SOCIOLOGIA COMPREENSIVA DE MAX WEBER1

Robson Franco de QUEIROZ2

RESUMO O presente artigo procura inserir a administrao burocrtica estudada por Max Weber no quadro conceitual da sua sociologia compreensiva. Depois de apresentarmos a burocracia como um tipo ideal, procuraremos explicitar como este conceito, aparentemente coletivo, est coadunado com o dado fundamental da sociologia compreensiva weberiana, a ao social, e com a objetividade do conhecimento nas cincias da cultura. Palavras-chave: Max Weber; burocracia; tipo ideal; ao social; objetividade.

Falar em burocracia falar de uma manifestao abrangente e, pelo menos nestes tempos, indispensvel vida moderna ou, em termos weberianos, universal em seu valor e significado. Ela, a burocracia, se insere em um processo histrico mais vasto: o de racionalizao, que significa a presena na modernidade ocidental de uma atitude de instrumentalizao que os agentes tm para com o mundo, para com os outros e para consigo com vistas consecuo de determinados fins ou valores. Esta racionalizao weberiana tem sido lida ou desdobrada por diversos autores (HABERMAS, 2000, p.3-4) contemporneos como se dando de duas maneiras: cultural e societria. Se aquela ocorre no plano dos valores estticos, intelectuais e prtico-morais, esta, por seu turno, se d no plano da organizao ou estrutura social, no caso da modernidade ocidental: Estado (dominao dos homens pelos homens), mercado (produo, comrcio e consumo de bens escassos) e burocracia (administrao). A burocracia o instrumento de poder e/ou administrao localizado nas mais diversas instituies ou unies: Estado, empresa, igreja, partido, etc.
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Esse artigo parte de um projeto de pesquisa que est sendo desenvolvido como atividade de bolsa monitoria junto ao Depto de Sociologia e Antropologia. Esta pesquisa orientada pelo professor Marcos Cesar Alvarez, do Departamento de Sociologia e Antropologia da Faculdade de Filosofia e Cincias UNESP. Campus de Marlia - CEP: 17525-900, So Paulo Brasil. 2 Aluno do 4 ano de Cincias Sociais, bolsista da disciplina Metodologia das Cincias Sociais.

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Max Weber o clssico deste tema, desenvolvendo os fundamentos da, como seria posteriormente denominada, sociologia da burocracia (CAMPOS, 1976). Assim, este artigo procurar inserir a burocracia weberiana, a partir da exposio do seu tipo ideal, no quadro conceitual de sua sociologia compreensiva. Ressaltaria ainda que - sendo a obra de Max Weber aberta, no sistmica, ou seja, os nexos, quando explicitados, o so sempre com carter probabilstico e nunca absoluto impossvel operar uma articulao de diversos elementos sem j estarmos a realizar um exerccio de composio ou interpretao e anlise implcitas. A burocracia definida, em Weber, de forma tpico-ideal. Por isso, antes de verificarmos o tipo ideal da burocracia, importa entendermos esta [...] forma de construo dos conceitos prprios das cincias da cultura humana [...] (WEBER, 1991, p. 106). Para Weber, um tipo ideal se obtm
Mediante a acentuao unilateral de um ou vrios pontos de vista, e mediante o encadeamento de grande quantidade de fenmenos isoladamente dados, difusos e discretos, que se podem dar em maior ou menor nmero ou mesmo faltar por completo, e que se ordenam segundo pontos de vista unilateralmente acentuados, a fim de se formar um quadro homogneo de pensamento (WEBER, 1991, p. 106).

Trata-se de expressar tpico-idealmente o significado dos fenmenos culturais ou individualidades histricas tornados, para ns, significativos na medida em que os relacionamos idias de valor:
O conceito de cultura um conceito de valor. A realidade emprica cultura para ns porque e na medida em que a relacionamos a idias de valor. Ela abrange aqueles e somente aqueles componentes da realidade que atravs desta relao tornam-se significativos para ns. Uma parcela nfima da realidade individual que observamos em cada caso matizada pela ao do nosso interesse condicionado por essas idias de valor [...] somente por isso [...] que nos interessa conhecer a sua caracterstica individual ... Entretanto, o que para ns se reveste de significao no poder ser deduzido de um estudo isento de pressupostos do empiricamente dado; pelo contrrio, a comprovao desta significao que constitui a premissa para que algo se converta em objeto da anlise (WEBER, 1991, p. 92).

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Em outras palavras, Weber no teme assumir as opes valorativas que, por serem (e desde que) pertinentes esfera cientfica, so legtimas:
no existe qualquer anlise puramente objetiva da vida cultural...que seja independente de determinadas perspectivas especiais e parciais, graas s quais estas manifestaes possam ser, explcita ou implicitamente, consciente ou inconscientemente, selecionadas, analisadas e organizadas na exposio, enquanto objeto de pesquisa (WEBER, 1991, p. 87).

O tipo ideal uma resposta de Weber questo: Qual a significao da teoria e da formao terica dos conceitos para o conhecimento da realidade cultural [...] (WEBER, 1991, p.100-101). O tipo ideal, ao permitir a justaposio das diversas variaes de um evento cultural, escapa tanto da perspectiva prpria das cincias da natureza que, pelo caminho de leis abstratas, pretende chegar a um conhecimento puramente objetivo, quanto de perspectivas que relegam patologias ou excees ou acidentes as manifestaes distintas das teoricamente estabelecidas. Por exemplo, este o procedimento do mtodo sociolgico de mile Durkheim. Preocupado com a formulao do papel a ser desempenhado pela cincia em geral, sobretudo pelas cincias do homem [...] (DURKHEIM,1974, p. 41), ele procura encontrar um critrio objetivo, inerente aos prprios fatos que permita distinguir cientificamente a sade - boa e desejvel - da doena - algo de ruim que deve ser evitado - (DURKHEIM,1974, p. 42-43). Assim, a cincia ser capaz de esclarecer a prtica, [...] se conservando fiel ao mtodo que lhe prprio. (p. 43).
Ora essas formas so de dois tipos. Umas so gerais em toda a extenso da espcie [...]. Outras existem, ao contrrio, que so excepcionais. Estamos, ento, em presena de duas variedades distintas de fenmenos que devem ser designados por termos diferentes. Chamaremos normais os fatos que apresentam as formas mais gerais, e daremos aos outros o nome de mrbidos ou patolgicos (DURKHEIM,1974, p. 48).

Retornando a Weber, ideal est em sentido lgico e no no sentido do dever ser, do exemplar. Para isso, necessrio um
[...] dever elementar do autocontrole cientfico, nico meio suscetvel de evitar surpresas, que nos convida a realizar uma distino estrita entre a relao que compara a realidade com tipos ideais em sentido lgico, e a apreciao avaliadora dessa realidade a partir de ideais (WEBER,1991, p. 114).
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Enfim, se assim construdos e utilizados, os tipos ideais tm um elevado valor heurstico para a investigao, e um enorme valor sistemtico para a exposio [...] (WEBER,1991, p. 113). Ento, podemos expor o tipo ideal weberiano de burocracia. Este introduzido pela exposio de caractersticas. Na burocracia, [...] rege o princpio de reas de jurisdio fixas e oficiais [...], hierarquicamente ordenadas, cujo desempenho segue regras gera is, mais ou menos estveis e que podem ser aprendidas. A atividade burocrtica pressupe um treinamento especializado e a plena capacidade de trabalho do funcionrio. Tal atividade se baseia ou se cristaliza em documentos escritos (WEBER, 1971, p. 229-231). O funcionrio v sua atribuio como um dever.
O ingresso num cargo [...] considerado como a aceitao de uma obrigao especfica de administrao fiel, em troca de uma existncia segura. decisivo para a natureza especfica da fidelidade moderna ao cargo que, no tipo puro, ele no estabelea uma relao pessoal [...]. A lealdade moderna dedicada a finalidades impessoais e funcionais (WEBER, 1971, p. 232).

O funcionrio, alm deste dever, conta com motivaes. Desfruta de uma estima social especfica; conta com uma certa estabilidade no emprego; recebe [...] compensao pecuniria regular de um salrio normalmente fixo e a segurana na velhice representada por uma penso [...]; e se prepara para uma carreira dentro da ordem hierrquica do servio pblico [...] (WEBER,1971, p. 237 -239). Para Weber, a sociologia uma cincia que pretende entender, interpretando, a ao social para desta maneira explic-la causalmente em seu desenvolvimento e efeitos. (WEBER,1996, p.5). A ao social uma a o em que o sentido do sujeito ou sujeitos est referido a conduta de outros, orientando-se por esta em seu desenvolvimento. (WEBER, 1996, p. 5). Se assim a sociologia compreensiva weberiana, como entender que Weber trate de um conceito como o de burocracia, aparentemente um conceito coletivo? Em primeiro lugar, esclarece Weber, a
[...] sociologia de modo algum tem a ver somente com a ao social; todavia, esta constitui (para a classe de sociologia aqui desenvolvida) o dado central, aquele que para ela, por dizer assim, constitutivo. Com isto nada se afirma, contudo, a respeito da importncia deste dado por comparao com os demais ( (WEBER, 1996, p. 20).
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O pensamento sociolgico weberiano reconhece que estruturas conceituais de natureza coletiva so instrumentos de outras maneiras diferentes de enfrentar a realidade [...] que a sociologia da interpretao da ao no pode ignorar. No pode ignorar porque a interpretao da ao
a) se v obrigada com freqncia a trabalhar com conceitos semelhantes (que ... levam os mesmos nomes) com o fim de lograr uma terminologia inteligvel [...]; b) [...] aqueles conceitos empregados tanto pela linguagem cotidiana como pela dos juristas ... so representaes de algo que em parte existe e em parte se apresenta como um dever ser na mente dos homens concretos [...]. c) O mtodo da chamada sociologia organicista [...] pretende explicar partindo de um todo [...] o atuar conjunto que significa o social [...]. Para uma sociologia compreensiva tal modo de expresso: 1) pode servir para fins de orientao provisria e de ilustrao prtica [...]. 2) Em determinadas circunstncias s ela pode ajudar-nos a destacar aquela ao cuja compreenso interpretativa seja importante para a explicao de uma conexo dada (WEBER, 1996, p. 12-13).

Porm, tais maneiras de enfrentar a realidade tm carter prvio em relao ao conhecimento sociolgico: neste ponto comea precisamente a tarefa da sociologia [...] (WEBER, 1996, p. 13). E com estas palavras, Weber justifica sua concepo sociolgica: nas formas sociais nos
[...] encontramos cabalmente ... em situao de cumprir o que est permanentemente negado s cincias naturais [...]: a compreenso da conduta dos indivduos participantes[...]. Este maior rendimento da explicao interpretativa frente observadora tem certamente como preo o carter essencialmente mais hipottico e fragmentrio dos resultados alcanados pela interpretao. Porm, precisamente o especfico do conhecimento sociolgico (WEBER, 1996, p. 13).

Contudo, necessrio ateno: o tema fundamental de Weber, como diz Karl Loewith, no era essa ou aquela particularidade, nem meramente o fenmeno do capitalismo em seu significado cultural geral (LOEWITH, 1977, p. 145). Para este intrprete, o tema fundamental da sociologia compreensiva weberiana aquele que o prprio Weber explicitara em A objetividade do conhecimento nas cincias sociais:
A cincia social que ns pretendemos praticar uma cincia da realidade. Procuramos compreender a realidade da vida que nos rodeia e na qual nos encontramos situados naquilo que tem de especfico: por um lado, as

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conexes e a significao cultural de suas diversas manifestaes na sua configurao atual e, por outro, as causas pelas quais se desenvolveu historicamente assim e no de outro modo (WEBER, 1991, p. 88).

Em outras palavras, Weber procura apreender o especfico a manifestaes culturais ocidentais que podem ser: o capitalismo, a cidade ocidental, a burocracia, os tipos de dominao, os tipos de ao, a vida scio-cultural, etc. A burocracia, em Weber, uma individualidade histrica que conceitualizada cientificamente atravs de procedimentos singularizantes. Por vezes, Weber se refere a ela como um instrumento de poder (WEBER, 1971, p. 267); um tipo de administrao (p. 238239); uma estrutura (p. 238); um tipo de organizao (p. 249) e estrutura social (p. 264). Se assim , como relacionar conceitos, como o de burocracia, quela definio da sociologia weberiana, como compreenso interpretativa da ao social? A burocracia , em outras maneiras de enfrentar a realidade, uma formao social, como o estado, fundaes, cooperativas, etc. Porm, para a
[...] interpretao compreensiva da sociologia ..., essas formaes no so outra coisa que desenvolvimentos e entrelaamentos de aes especficas de pessoas individuais, j que somente estas podem ser sujeitos de uma ao orientada por seu sentido (WEBER, 1996, p. 12).

Trata-se de um mtodo individualista. Porm, em seu esforo de destacar a linha qua se imperceptvel que separa a cincia da crena [...] (WEBER, 1991, p. 125), Weber prescreve aquilo que j est subentendido na proposta do tipo ideal: a neutralidade axiolgica da produo cientfica. Fiquemos numa de suas manifestaes:
Em todo caso devem ser eliminados tanto o enorme equvoco implicado ao pensar que um mtodo individualista significa uma valorizao individualista (em qualquer sentido) como a opinio de que uma construo conceitual de carter inevitavelmente ... racionalista significa uma crena no predomnio dos motivos racionais ou simplesmente uma valorizao positiva do racionalismo. Tambm uma economia socialista deve ser compreendida pela ao dos indivduos os tipos de funcionrios que nela existam [...]. Porque tambm nes se caso a investigao emprico sociolgica comea com esta pergunta: que motivos determinaram e determinam aos funcionrios e membros dessa comunidade a conduzir -se de tal modo que ela pde surgir e subsiste? (WEBER, 1991, p. 15).

A mesma manifestao est presente na afirmao weberiana de que o sentido

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visado pela cincia o sentido subjetivo dos sujeitos da ao, e no um sentido objetivamente justo ou um sentido verdadeiro metafisicamente fundado (1991, p. 6). que Weber prope um caminho diferente para atingirmos sociologicamente as formaes sociais, como a burocracia. o que diz Gabriel Cohn:
Ao propor esse caminho como o nico vlido para a sociologia e ao dispor-se a explicitar sistematicamente os fundamentos da anlise sociolgica assim concebida, Weber defrontou-se com uma tarefa formidvel. que, na ausncia dos atalhos oferecidos pela referncia direta entidades coletivas, ele necessita ir construindo passo a passo um esquema coerente e internamente consistente que permita ao socilogo operar com segurana com conceitos como por exemplo o de Estado, sem atribuir a essa entidade qualquer realidade substantiva fora das aes concretas dos indivduos pertinentes (COHN, 1991, p. 26).

Podemos arriscar alguns passos neste caminho weberiano. Um conceito que resulta do desdobramento do conceito de ao social o de relao social. Trata-se de uma conduta plural de vrios que, pelo sentido que encerra, se apresenta como reciprocamente referida [...] (WEBER, 1996, p. 21). Como ex emplos de relao social, temos: conflito, amor sexual, amizade, piedade, troca no mercado, comunidade nacional, estamental ou de classe. H aes e relaes sociais que so permanentes ou regulares Toda regularidade nas cincias humanas sempre probabilstica. Seno, vejamos:
A relao social consiste s e exclusivamente ainda que se trata de formaes sociais como estado, igreja, ... na probabilidade de que uma forma determinada de conduta social, de carter recproco por seu sentido, haja existido, exista ou possa existir. Coisa que deve se ter sempre em conta para evitar a substancializao destes conceitos. Um estado deixa, pois, de existir sociologicamente enquanto desaparece a probabilidade de que ocorram determinadas aes sociais com sentido ... No mesmo sentido e medida em que subsistiu ou subsiste de fato essa probabilidade ..., subsistiu ou subsiste a relao social em questo. (WEBER, 1996, p. 22).

Para Weber (1996), as regularidades de aes (ou linhas de ao) podem ser garantidas interiormente, pela conveno (usos, costumes e hbitos), ou exteriormente, pelo direito e pelo potencial de fora fsica dele, pelo menos empiricamente, indissocivel. Porm, tais regularidades no ocorrem apenas devido queles fatores, mas adquirem este carter devido os seus participantes se orientarem pela representao da existncia de uma

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ordem legtima. A probabilidade de que isto ocorra de fato se chama validade da ordem em questo. (p. 25). Esta validade que confere legitimidade a uma o rdem. Validade de uma ordem significa para ns algo mais que uma regularidade no desenvolvimento da ao social simplesmente determinada pelo costume ou por uma situao de interesses. (p. 25). Significa, sim, que a orientao por mximas, que caracterizam a existncia de uma ordem, ocorre porque em algum grau significativo ... aparece essa ordem como obrigatria ou como modelo, ou seja, como algo que deve ser [...]. (p. 25). Por isso que,
[...] quando um funcionrio acorre todos os dias a sua oficina mesma hora, tal ocorre no s por causa de um costume arraigado, nem s por causa de uma situao de interesses [...] que vontade poderia ou no aceitar , seno tambm [...] pela validade de uma ordem (regulamento de servio), como mandato cuja transgresso no s acarretaria prejuzos, [mas colocaria em xeque o] sentimento de dever [...] do prprio funcionrio [...] (WEBER, 1996, p. 25).

Com o conceito de ordem legtima podemos compreender como possvel irmos do sujeito da ao social (indivduo) para conceitos de referncia coletiva, como a burocracia, uma ordem legtima administrativa. Anteriormente, vimos que o funcionrio usufrui de benefcios atraentes para seus interesses pessoais: recompensa material e honraria social. Ainda, o quadro administrativo limitado pela obedincia ao detentor do poder e no apenas pelo conceito de legitimidade...(WEBER, 1991, p. 100). Porm, a ordem administrativa seria instvel se o funcionrio desempenhasse seu ofcio apenas por estes motivos. Resumindo, o que Weber faz, para no atribuir , por exemplo, burocracia qualquer existncia fora das aes efetivas que lhe do vigncia, , nas palavras de Cohn, considerar os agentes sociais em termos da sua participao na relao social correspondente a esta ordem, no caso, administrativa (COHN, 1991, p. 30-31). De modo geral, o conceito weberiano de ordem legtima a soluo terica do problema implcito na definio da sociologia compreensiva: se o dado a ao social, como explicar uma certa existncia de ordem social ou uma certa inexistncia de caos social? Dando continuidade exposio da proposta tpico-ideal weberiana do significado em foco, a burocracia teve diversas formas histricas (WEBER, 1971, p. 238). Porm, as antigas burocracias tinham carter essencialmente patrimonial.

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Nos Estados onde no havia burocracia moderna, o governante executa as medidas mais importantes atravs de pessoas de sua confiana pessoal, comensais, servos-cortesos. Seus encargos e sua autoridade no so delimitados com preciso e tm uma natureza temporria, sendo criadas para cada caso especfico (WEBER, 1971, p. 229-230).

H, nas burocracias patrimoniais, uma relao pessoal entre o funcionrio e o governante. J, na burocracia moderna, h uma fidelidade moderna, impessoal e funcional. A burocracia moderna o que Weber chama de administrao burocrtica pura ((WEBER,1971, p. 238-9). Esta burocracia um fenmeno peculiar ao Ocidente moderno. Portanto, ela um dos fenmenos culturais ocidentais que fazem com que Weber constate uma indagao inevitvel e legtima do filho da moderna civilizao europia: por que somente no Ocidente apareceram fenmenos culturais que como pelo menos gostamos de pensar se situaram numa direo evolutiva de significado e valor universais [...]? (WEBER, 1996b, p. 11) Ocorre que,
pas e tempo algum experimentaram jamais, no mesmo sentido que o moderno Ocidente, a absoluta e completa dependncia de toda a sua existncia ... de uma organizao de funcionrios especialmente treinados ..., detentores das mais importantes funes cotidianas na vida social. (WEBER, 1996b, p. 11).

A burocracia adquiriu, no Ocidente, um carter permanente. O burocrata individual, por ser apenas uma engrenagem num mecanismo sempre em movimento [ ...], no pode deter aquela; o governante no pode dispensar ou substituir seu aparato burocrtico, j que a atividade burocrtica, por se basear num treinamento especializado, no pode ser substituda de maneira improvisada. A comunidade de funcionrios integrados no mecanismo burocrtico est presente nas mais importantes funes cotidianas na vida social, por isso, temos o seu carter permanente na modernidade ocidental. Ainda, quando se estabelece plenamente, a burocracia est entre as estruturas sociais mais difceis de destruir (WEBER, 1971, p. 264). De resto, caberia alertarmos que a explicitao tpico-ideal do significado de determinado fenmeno cultural nada mais deve ser que uma construo cientfica, leia -se objetiva, capaz de aduzir res ultados com validade objetiva (universal). Antes de enunciarmos o que tal objetividade para Weber, vejamos no que ela est respaldada:

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A validade objetiva de todo o saber emprico baseia-se nica e exclusivamente na ordenao da realidade dada segundo categorias que so subjetivas no sentido especfico de representarem o pressuposto do nosso conhecimento e de se ligarem ao pressuposto de que valiosa aquela verdade que s o conhecimento emprico nos pode proporcionar.Com os meios da nossa cincia, nada poderemos oferecer quele que considere que essa verdade no tem valor, dado que a crena no valor da verdade cientfica produto de determinadas culturas, e no um dado da natureza (WEBER, 1991, p. 125-126).

O termo chave, no, ainda, da objetividade weberiana, mas da base da mesma ordenao da realidade segundo categorias [...] subjetivas [...] ou ordenao conceitual da realidade emprica. O cientista um sujeito opcionante. Como tal, ele professa o valor da verdade cientfica, o que implica na aceitao de um mtodo para a obteno desta verdade. Mtodo, no universo weberiano, quer dizer: construo seletiva de conceitos rigorosos, precisos, claros, no normativos ( atravs de um exerccio ininterrupto de separar o ser ou juzos de reali dade do dever ser ou juzos de valor) e lgicos (raramente passveis de serem encontrados em sua pureza na realidade emprica). Quem assim proceder estar no caminho da objetividade. No entanto, ainda no a ter atingido, por estar apenas no plano da produo conceitual. Ela, a objetividade, somente se realiza no plano da verificao: alm de tais conceitos somente terem a sua razo de ser se forem teis para a ordenao e exposio mais lcida da realidade emprica, devem, e este o clmax da objetividade, ser confrontados por esta tal realidade emprica. Tal realidade poderia ser mais um dos entes metafsicos de que, no raro, lanam mo diversas concepes do fazer cientfico. Entretanto, Weber est a falar da realidade tal qual el a se d na arena da discusso intersubjetiva, motor da eterna juventude ou imaturidade dos tipos ideais.

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