{ MINISTERE DE LEQUIPEMENT, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT. , DIRECTION DES AFFAIRES ECONOMIQUES ET INTERNATIONALES i | | { ieee Berta: [ | sous la direction de Jean-Yves PERROT et Gautier CHATELUS 4. FINANCEMENT “|. DES INFRASTRUCTURES | ET DES SERVICES a COLLECTIEFS LE RECOURS AU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE tT LES ENSEIGNEMENTS DES EXPERIENCES FRANGAISES | DANS LE MONDE L TESSCS Kiana aa € SLe code de la propriété intellectuelle du 1* juiller 1992 interdit éxpressément la photocopie 3 usage collectif sans autorisation des ayants droit. Or, cette pra- tique sest généralisée, notarament dans Venscignement, provoquant une baisse brutale des achats de livres, au point que la possiblité méme pour les auteurs | | de créer des ceuvres nouvelles et de les faire éditer correctement est aujourd'hui‘! menacée. Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, du présent ouvrage, sur quelque support que ce soit, est interdite sans autorisation | de auteur, de son éditeur ou du Cencre francais d’exploitation du droit de copie (CEC, 20 ruc des Grands-Augastins, 75006 Paris). ISBN 2-85978-329-6 28, rue des Saints-Peses 75007 Paris - \Avant-propos Jean-Yves PERROT En 1993, le ministtre francais de PEquipement et des Transports avait coordonné autour de mon prédécesscur Claude Martinand la publication d'un premier ouvrage collectif sur l'expérience frangaise!, déja enracinée depuis longtemps dans une tes longue pratique du financement et de la gestion privés des infrastructures publi- ques. A cette époque, cet ouvrage permettaic d’ouvrir et de développer un débat sur les méthodes pour associer le secteur privé a lexécution de missions de service public. Lexpérience frangaise, multiséculaire et appliquée des services et infrastructures tres variés, était alors originale, voire singulidre, dans une économie mondiale qui présentait encore largement et parfois de fagon dogmatique la privatisation intégrale comme seule voie alternative 4 la gestion publique. Depuis lors, le champ d’application tant géographique que sectoriel du partena- iat public privé nla cessé de s'éendre dans le monde. Des pays nombreux et trés divers, sur tous les continents, ont en effet lancé des appels dofires internationaux pour la réalisation d’équipements et la gestion de services collectifs en partenariat, notamment dans les domaines de l'eau et des transports. La production d’énergie, le traitement des déchets ct, plus généralement, le domaine de Penvironnement, les télécommunications, la gestion de parcs de logemenss font aussi désormais objet de partenariats dans le monde entier, avec une grande diversité de montages juridiques et financiers. Le recours & la gestion déléguée, ou aux concessions, ou & toute autre forme de partenariat public-privé, pour améliorer la qualité des services publics sest ainsi imposé¢ comme un des outils fondamentaux de la modernisation des économies. Ce partenariat contribue d'ailleurs & recentrer le r6le et les moyens de la puissance publi- que vers ses missions régaliennes, En outre, le débat mondial, économique et juridique, sur la gestion déléguée de services publics s'est & la fois enrichi et apaisé, Il ne porte plus tellement sur la légi- timité d'une intervention conjointe publique et privée pour satisfaire la demande d’équipements ou de services collectifs, mais pluxét sur la manire la plus efficace de construire et de gérer ces équipements et services, au moyen d'un véritable partena- iat équilibré entre pouvoirs publics et opérateurs privés. Dans le méme temps, de nombreux travaux — ouvrages, conférences, séminaizes, manuels, etc. — ont permis approfondir le sujet. 1. DAE sous la direction de Claude Martinand, Le financement privé des infrastructures publiques, Pats, 1994,FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIFS Les entreprises frangaises ont largement participé & cette ouverture mondiale en mettant au service de nombreux pays leur longue tradition d’intervention dans les services publics. Ces entreprises se sont appuyées sur leur pratique de partenariat avec la puissance publique en France, et leur mattrise technologique pour développer des montages originaux, adaptés & chaque contexte et & chaque projet. Le propos de ce livre est de tirer parti de cette richesse Pexpérience. Par sa nature méme, le partenariat public-privé, ne peut étre issu @un modéle contractuel unique, mais doit au contraire se batir autour des expériences acquises, Il nous a-donc paru important de partager cette expérience avec les autres acteurs publics et privés dans le monde, afin de développer des échanges qui seront profi tables pour tous. Les autorités publiques, en particulier, poutront trouver dans ce livre : — des recommandations qui sont le fruit de cette pratique et sa réalité contempo- raine; — les processus de préparation, passation et déroulement d'un contrat; ~ la description de particularités par grands secteurs d’application ~ des exemples de partenariats menés dans différents secteurs, un peu partout dans le monde. A travers ce nouvel ouvrage, qui regroupe des contributions dorigines trés diver- ses, venant d'hommes d’entreprises, de consultants, d’autorités publiques, de finan- ciers, la DAEI veut donc contribuer & élargir le spectre géographique et sectoriel des réflexions relatives au partenariat public-privé, tenter de discerner les tendances daveni des partenariats public-privé, prendre en compte Pévolution des références européennes et francaises en la matigre, mais sertout les réussites constatées dans le monde entier, pour proposer aux autorités délégataires potentielles, sinon un manuel de mise en ceuvre, du moins une mise en perspective sectoriclle des principes régis- sant les partenariats,Sommaire Avant-propos Beet 3 Sommaire ..... 5 Introduction ean 7 Résumé .. tne D I. Le PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE DANS LA REALISATION ET LA GESTION DES GRANDES INFRASTRUCTURES ET SERVICES COLLECTIRS A. Pour une approche pragmatique du partenariat public-privé 15 B. Dix ans de réformes des réseaux : sept enscignements (des privatisations au partenariat public-priv8) coo. Geet 29. AL, Conprtions DE REUSSITE D°UN PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE A. Le contrat de concession : un cadre d’accueil, un processus et des contrats .... eee eee wow AL B. Lanalyse et le parcage des risques, clé de la réussite un partenariat, public-privé Soe aa ao 55 C. Lavie du contrat D. Vencadrement juridique Bee E. Lapproche financiére .. oe IIL. Les CONCESSIONS DANS LE DOMAINE DES TRANSPORTS A. La route et les ouvrages de franchissement .. B. Les systémes de transport collectif .. CLL Ports oan nn : D. Les a€roports ..... csrEEEEES TV. La GESTION DELEGUME DES SERVICES COLLECTIFS URBAINS A. Services urbains, les enjeux de la délégation is ree B, Leau et Passainissement i -ceeennnnnnn mn 273 C. Lagestion des déchets —_ 7 He 305 V. Pour EN SAVOIR PLUS # REFERENCE THEORIQUE EF POSITION D’ORGANISMES MULTILATERAUX A. Essai de typologie des partenariats public-privé ...... B. Le point de vue de la Commission européenne .. C. Financements du type partenariat public-privé en faveur des infrastructures européennes : le réle de la Banque européenne Pinvestissement .crnmnmneen ae menmnnsannnneee 351 D. Le point de vue de la Banque mondiale _.. 361 LISTE DES CONTRIBUTEURS ooeeeranert ~ venennnee BT TABLE DES MATIERES ........ Seep eot Pero eoIntroduction Objectifs Lautorité publique en France, dés le xvi sitcle, a envisag¢ de recourir & des prestataires privés pour assurer pour son compre, et sous son contréle, une activité économique, qui procure un service collectif aux citoyens ou 4 Péconomie. Crest ainsi que la premitre concession en France fut accordée & Adam de Craponne, en 1554, pour la réalisation d’un canal. Ces partenariats entre les secteurs publics et privés ont pris leur premier essor véritable en France das le début du x1 sitcle, avec apparition de nouveaux services collectifs & la population, en particulier dans le domaine de l’eau, Des sociétés privées assurent le service de traitement et de distribution de l'eau la population comme une activité économique pour le compte et sous le contrdle de la collectivité publi- que. Il en ira de méme pour d'autres services, comme les transports collectifs. Depuis le débur des années 1990, le principe de partenariat public-privé a connu dans le monde entier un regain d’intérét. De nombreux facteurs expliquent ce renou- veau, mais les principaux en sont sans doute le besoin accru de services publics asso- cigs & la nécessité de limiter les prélévements publics, d'une part, et, d’autre part, une meilleure analyse de la répartition des réles entre la puissance publique et les opérateurs privés, Aussi, une approche pragmatique s'est développée, qui permet de faire converger les intéréts des deux sphéres pour moderniser et améliorer les services publics, tout en transférant une partie de leur charge des contribuables vers les usa- gers. Le recours au partenariat public-privé trouve sa légitimité dans les réles respectifs de la puissance publique ct des opérateurs privés. La premitre a la responsabilité de faire en sorte que les services essentiels a la population sont bien mis en ceuvre conformément aux besoins exprimés par la société. Les seconds ont pour nature de xéaliser des prestations au meilleur rapport colit-bénéfice. Le partenariat public-privé permet done d’allier ces deux roles. Mais il faut le faire avec discemement, et la puis- sance publique, avant d’y avoir recours, doit bien appréhender les avantages qu'elle peut en tirer, les éventuels risques qu'il comporte, et maitriser le processus qui permet aboutir & des partenariats réussis. Le partenariat public-privé est ainsi devenu l'un des enjeux majeurs de la gestion publique dans le monde pour le début du troisitme millénaire. Sa mise en ceuvre nécessite une préparation approfondie, afin de développer une approche globale. Ce livre vise & mettre en lumitre les caractéristiques principales de la gestion déléguée et de la concession, d’en montrer la structuration économique, les conditions de préparation, la passation du contrat et son exécution. Il le fait & la fois d’un pointFFINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIFS de vue théorique général et & travers une analyse par secteurs, et propose quelques recommandations aux autorités publiques désireuses de s'y engager. Contenu Dans cette optique, nous avons cherché & réaliser un ouvrage & plusieurs niveaux de lecture. Sur le fond, d'une part, le contenu des articles permet dans la partie II daborder les principes essenticls pour la réussite des partenariats, sur le plan écono- mique, juridique et financier. Les parties III et IV déclinent ces conditions de réussite de fagon conctéte, par secteurs économiques, pour les différents modes de transport et les différents types de services urbains, La partie V permet d’approfondir le sujet sur le plan théorique, et d’avoir le point de vue des organismes multilatéraux, Dans la forme, d’autre part, ce livre cherche a offtir au lecteur des possibilités de lecture rapide ou plus approfondie. Ainsi, chaque article de fond est-il précédé Pun court résumé qui permet d’avoir un apergu de son contenu. Un encadré accompagne également ces articles, afin d’en faire ressortir les recommandations qui pourraient acre faites & une autorité publique désizcuse de se lancer dans des partenariats avec des opérateuts privés, Les articles sont également accompagnés, lorsque cela est néces- saire, de tableaux ou de schémas récapitulatifs des principaux points abordés. Dans plusieurs articles, des « encadrés » permettent d'approfondir un sujet précis. Dans les articles sectoriels, de nombreux exemples permertent d’illustrer le propos.| | | | [ | ~ Résumé Gautier CHATELUS Partie I- Introduction La premire partie — introductive ~ de Pouvrage permet de cerner les enjeux du partenariat public-privé. Le premier article (I-A) dresse tun tableau sur les avantages {que peuvent procurer les partenariats public-privé, rout en rappelant quiil faut évicer den avoir une vision trop idéaliste, et que leur réussite dépend avant tout du degré implication des partenaires et de la qualité intrinséque des projets. Le second article présente, quant 2 lui, sept conclusions générales que l'on peut tirer des dix demitres années 'expérience de partenariats. On en retire en particu- lier : une pression accrue des besoins qui légitiment de plus en plus le recours aux partenariats public-privé; la montée en puissance des approches pragmatiques par rapport auxc« modes » de partenariat public-privé; importance d'une approche ad oc du partenariat public-privé répondant & des problémes précis; le réle essentiel de l'environnement institutionnel; la vie des partenariats public-privé; la nécessité d'un régulateur; et le besoin de mettre en ceuvre rapidement les partenariats public- privé. Partie Il - Conditions de réussites d’un partenariat, public-privé Cotte partie est dédige & une analyse transversale tous secteurs des conditions essentielles pour la réussite d’un partenariat, Elle est introduite par un article (TI-A) présencant le processus de contractualisation et le contrat lui-méme. Le processus de contractualisation doit commencer pat la définition d'un cadre d’accueil pour les partenariats public-privé, et par la définition de ce contrat. Il est essentiel de faire la distinction entre contrat de concession contenant une délégation de service public, et marché public classique. Le processus de coatractualisation doit alors étre clair et prendre en compte des objectifS de performance. Larticle revient alors sur le contrat lui-méme qui doie reposer sur une description détaillée des travaux, la définition des conditions de fonctionnement du service public, et les conditions de terminaison du contrat. Les principes essenticls doivent demeuter I’équilibre du contrat entre les parties et la garantie de réalisation du service public. On sattache, dans un deusiéme article (IB), au cceur de Panalyse des projets, qui est l’évaluation des risques, leur limitation et le partage de ceux que l'on ne peut pas citconscrire, Cette analyse, valable pour tout projet en partenariat public- privé sinscrivant dans la durée, est un élément fondamental pour la structuration du projet. De nombreux risques peuvent étre rédvits, grice & des mesures d’environne- ‘ment et un montage du projet adéquats. Les aucres devront ensuite étre répartis entre 9FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIFS les partenaires, selon le principe d’affectation du risque & celui le plus & méme de le supporter, en fonction des bénéfices qu’ils peuvent tirer du projet et suivant la notion d'équilibre du contrat. Larticle II-C est consacré au parametre essentiel et spécifique du partenariat qui est la vie du contrat, Au contraire d'un marché public, un partenariat s‘inscrit dans le long terme et induit des relations entre la puissance publique et Popérateur privé pour plusieurs années, et souvent des décennies. Un tel contrat doit done étre envi- sagé comme capable de adapter aux évolutions inévitebles du contexte de son appli- cation, Cet article revient donc sur les caractéristiques de cette vie du contrat et ce que cela signifie pour la préparation du cadre économique et institutionnel avant la passation du contrat, et sur les possibilités d’évolution aprés sa passation. Larticle I-D permet de décliner ces préoccupations au nivean juridique ct décrt les clauses juridiques essentielles pour préparer Penvironnement réglementaize ct institutionnel & la passation et & la réussite de partenariats. Il détaille également les clauses essentielles que doit contenir un contrat pour pouvoir réussir. Mais il souli- gne quiil nYexiste pas de modele unique de partenariat public-privé, et que la notion de partenariat et les clauses qui en résultent peuvent et doivent s'adapter aux diffé- rents types de droits nationaux, tout en conservant des possibilités de faire évoluer le contrat en fonction de environnement. Enfin, l'article IIE a pour objet d’exposer 'approche financitre des partenatiats, Cette approche ne peut se baser seulement sur les outils bancaires classiques, en raison des niveaux de risques pour les banques, et de la durée des contrats. Les orga- nismes financiers développent donc de nouveaux outils complexes. Mais une bonne structuration financiére ne permet de bonifier que des projets justifiés économique- ment. Partie HI - Les concessions dans le domaine des transports Les parties III et IV développent une approche sectorielle articulée autour de deux grands thémes: les transports et les services urbains. Les partenariats public- privé ne recouvrent pas une forme unique, mais doivent étre adaptés & chaque cas. Chaque secteur d’application a ainsi des spécificités propres, et lexpétience acquise permet de décliner pour chacun de ces secteurs Papplication des principes généraux décrits dans la premidre partie. La partie III Sattache plus particulitrement aux transports, Il s'agit d’un grand secteur qui, par essence, est & la fois une activité économique en tant que telle, mais aussi un service support de l'économie. Pour cela, en raison de timportance des investissements concernés, et du fait de la possibilité de faire payer Pusages, le parte- nariat public-privé y est particulidrement adapté. Quatr: secteuts des transports sont analysés spécifiquement: la route, les transports collectifs, les aéroports et les ports. Le chapitre III-A traite des routes et des ouvrages d'art. Ce secteur est & la fois simple dans son approche (Lobjectif essentiel du partenariat public-privé est de 10Résumé financer infrastructure), mais également difficile, car les investissements sont trés dlevés et les projections de revenus trés difficles et aléatoires. Lapport d'une contri- bution publique est souvent justifié et indispensable. Un élément fondamental pour les ouvrages routiers & péage, en particulier en zone urbaine, est l'acceptabilité du péage par les usagers. Le chapitre III-B décric les syst8mes de transport collectif. Dans ce cas, 'activité sur laquelle peut porter le partenariat concerne non seulement Pinfrastructure, mais aussi les services d’exploitation. Ces services sont souvent assez peu rentables globale- ment, mais indispensables pour la collectivieé (du moins pour les transports collectifs urbains). Les contrats de concession peuvent alors porter sur différents éléments. Les franchises d'exploitation ferroviaire peuvent permettre doptimiser l'utilisation des infrastructures, Les systémes de nouveaux trains & grande vitesse doivent étre congus globalement, afin d’optimiser P'adéquation entre V’infrastructure, le matériel roulant ct exploitation, mais requitrent a priori d’importantes subventions. Les systémes de tramways ou de métros peuvent étte Pobjet de différents types de montages, dans lesquels la délégation est plus ou moins importante. Le chapitre III-C sattache aux systémes portuaites. Il s'agit de systémes comple- xes, dans lesquels interviennent de nombreux accords, autour de deux fonctions : les fonctions d’autorité portuaire (régaliennes) et celles d’opérateur (industrielles et commerciales). Trois types de ports existent, en fonction du niveau de délégation de activité : port opérateur, port outil ex port propriétaire. Le modéle choisi doit étre adapté aux conditions locales de concurrence, de volume traité, ete. Le chapitre III-D expose les caractéristiques des systémes aéroportuaires. Il ‘agit sans doute actuellement des infrastructures de transport les plus rentables financié- rement, et pour lesquels le recours & la concession est le plus facile. Le concession- naire se voit déléguer le réle de laucoricé aéroportuaire, et doit traiter avec quatre types d’interlocuteur: les compagnies aéricnnes, les passagers (et accompagnants), les services commerciaux non aéronautiques, et les services publics régaliens (sécurité, douanes, contrdle aétien, etc.). Lensemble nécessite un véritable partenariat multiple et un engagement de long terme. Partie IV — La gestion déléguée des services urbains La partie IV, décline les principes des partenariats public-privé pour les services urbains. Ces services collectifs 4 la population ow 3 la collectivité sont pout la plupart locaux, de la responsabilité de Pautorité publique, mais sont des activités économi- ques qui peuvent érre déléguées. Is associent souvent & une infrastructure locale la prestation d'un service, qui est en général au cocur de activité. Le terme générique de gestion déléguce est sans doute le meilleur pour les partenariats public-privé dans ces services, Le chapitre IV-A concerne Pensemble des services urbains. En effet, en raison de leur diversité, il état difficile de consacrer un chapitre & chaque type de service. ILFINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIES Quatre grandes catégories ressortent : les services d’hygidne et d’environnement (eau et déchets, qui sont chacun traités dans un chapitre particulier); les services écono- miques généraux (énergie, télécommunications), ou garticuliers (foites, tourisme, abattoirts, etc.) et tous les services ligs & la voirie (éclairage public, mobiliers urbains, etc.); la construction et la maintenance des batiments publics; les services récréatify (sportifs, culturels, etc.). Un encadré de ce chapitre permet plus particulitrement de faite le point sur les services d’électricité et de télécommunication. Le chapitre IV-B traite plus spécifiquement des services d’eau (production, dis- tribution et assainissement). Ce secteur illustre largemeat de nombreuses probléma- tiques pour le partenariat public-privé dans les services. En effet, on y retrouve des fonctions de production (usine de production d'eau oa de traitement de Peau par exemple). On y rencontre également et surtout le service & Pusager d'un bien vital Peau, avec Pensemble des questions essenticlles de relation & Pusager, d'acceptabilié sociale du prix de Peau, de qualité de service, etc. Enfin, on y trouve des services plutée destinés @ la collectivité avec l'assainissement, Aussi, une grande variété d’ap- proche de la gestion déléguée est-elle possible allant du simple build operate transfer (BOT) pour une usine, ou du contrat de service pour gérer la distribution, & la con- cession globale du systéme, avec un plus ou moins grand niveau d'investissement. Le chapitre IV-C conceme les services environnementaux et, plus précisément, tous les services liés aux déchets. Ce secteur est en pleine croissance, et implique de nombreuses innovations et beaucoup d’investissements. Les services sont fournis aux populations, mais souvent via la collectivité (au contraire de 'eau qui est un service direct au client). On y retrouve aussi, comme pour l'eau, des activités de service (col- lecte) et des activités plus industrielles (traitement des déchets). De plus, ces activités industrielles impliquent un fort niveau de valorisation du produit, et peuvent faire objet dela combinaison d'une activité de services aux collectivités et de services aux entreprises. Partie V — Pour en savoir plus a demitre partie permet @approfondir le sujet. Un chapitre plus théorique permet de développer les raisons et la nécessité de pouvoir utiliser un vaste éventail de types de partenariats public-privé, adaptés aux contextes économiques et politiques, ‘mettant en avant certains des invariants. Ce chapitte est accompagné du point de vue d’organisations internationales sur le sujet. Les témoignages de la Banque mon- diale, de la Banque européenne Finvestissement et de la Commission européenne ont été regroupés ici. 12LE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE DANS LA REALISATION ET LA GESTION DES GRANDES INFRASTRUCTURES ET SERVICES COLLECTIFSA. Pour UNE APPROCHE PRAGMATIQUE DU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE Corinne NAMBLARD 1. Le partenariat public-privé : un équilibre & trouver pour des gains mutuels Vous aver dit partenariat, Partenariat : ¢ partenaires, vient de anglais Partner personne avec laquelle on danse », puis « personne avec laquelle on est associé contre autres, dans un jeu » et, finalement, « perscnne, groupe auquel on sassocie pour la résolution d'un projet». La définition donnée par un grand dictionnaire frangais est assez intéressante dans son périmétre et dans son évolution. « So, it sakes two to tango? », selon Vexpression consacrée Dans le livre de la DAEI réalisé sous la direction de Claude Martinand en 1993, le partenariat public-privé était comparé & un mariage. Etymologiquement, on pour- rait aussi le comparer & une danse, un tango, D’une grande utilité pour la moderni- sation des services publics d'un pays, et comportant de nombreux avantages pour Paucorité publique comme pour les entreprises privées, le partenariat public-privé ne doit pas néanmoins apparaitre comme une panacée idéale et exempte de tout risque. ‘Une premitre utopie serait de penser qu’un partenariat public-privé est un « équi- libre parfait » d’une harmonie trouvée entre partenaires. En danse, au-dela de l'ex- pression visuelle d’harmonie, il n'ya pas d’égalité entre les partenaires, il ya toujours un leader, celui qui « impulse » donne le rythme, le pas. La seconde utopie est de croire ou de donner & croire que le partenariat public- privé serait une sorte « d'état de grice » (objectif) que les intervenants, tant publics que privés, auraient atteint a force de sagesse et d’expérience.., Il n’en est rien, et la perspective historique proposée dans cet ouvrage est un cruel rappel pour ceux qui font ce métier et militent souvent en faveur des partenariats public-privé, qu'il ne Sagit l& que de l’énitme épisode d’une roue qui se réinvente sans cesse. Ces deux préalables ne doivent pas rebuter lautorité publique d’avoir recours au partenariat public-privé, Ils soulignent surtaut que chaque partenariat public-privé doit se concevoir ct sappréhender comme unc des solutions les plus efficaces & un probléme multiple de réalisation d'une infiastructure ou d’un service public sous contrainte financiére, mais que sa mise en ceuvre nécessite une volonté et un inves- tissement important et durable des deux partenaires.FFINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIFS « New name but same game?» : le PPP (partenariat public privé), un nouvel acronyme? Quels que soient les noms et les formules trouvées, on a finalement toujours recherché les mémes objectifs. D’ailleurs, l'expression méme de partenariat public- privé (ou PPP) n'est quune locution récente pour chercher englober un vaste ensemble de formules qui permettent d’associer des entreprises privées et lautorité publique pour lexécution de missions de services publics. On y retrouve par exemple les différents syst#mes de concessions d infrastructures introduits dés le xvr siécle en France ou la gestion déléguée de services urbains qui ont pris leur essor a la fin du x0X*sidcle, mais aussi toutes les formules développées en cette fin de xx* sidcle un peu partout dans le monde pour s'adaprer aux différents contextes locaux, aboutissant parfois au choix extréme de la privatisation totale. Crest donc sur les bénéfices apportés par les partenariats public-privé répondant 4 ces objectifs de toujours que nous nous étendrons dans la deuxitme partie de cet article. Mais comme nous l'avons rappelé, il faut aussi abardonner toute tentative d'idéa- lisation. Un exercice de démystification serait & cot égard salutaite, afin de retomber sur une approche pragmatique qui tence de trouver des points @appui tangibles qui permettent d’avancer et de réaliser ces projets petits ou grands, difficiles ow non dont nos sociétés (pays développés ou émergents) ont tant besoin. C'est ce que nous essaierons de faire dans la troisi¢me partie. Enfin, on ne peut pas ne pas s'interroger sur I'existence et l’évolution de modé- les de partenariat public-privé, et en particulier sur le positionnement (P’évolution) tant en France qu’ Pinternational du « modéle frangais » — bien que le terme de modéle soit abusivement employé pour traduire une expérience conerite et efficace issue d'une longue tradition. La dernitre partie de cet article revient sur ces notions et tentera de proposer quelques axes de réflexions ou mieux encore, d’actions four le facur 2. Les principaux avantages du recours au partenariat public-privé pour Pautorité publique 2.1, Un partenariat pour assurer des services publics de meilleure qualité au moindre cotit pour la société Test fondamental d’observer d’emblée que le recours au partenariat public-privé pour la fourniture de services et d’infrastructures publics est une solution qui offre de nombreux avantages, mais qui reste complexe & mettre en ceuvre et & accompagner sur la durée. Les partenariats public-privé sont par essence des partenariats entre des autorités publiques, et des entreprises et des investisseurs du secteur privé, dans le but de con- 16 Co eePour une approche pragmatique du partenariat public-privé cevoit, planifier, financer, construire et opére: des projets d'infrastructures habituel- Jement fournis par le biais de mécanismes traditionnels comme les marchés publics. Le partenariat public-privé ne signifie pas seulement de recourir au secteur privé pour financer des projets d’investissement sur la base de revenus générés par Pinfras- tructure, mais aussi de faire appel aux compétences ct au savoir-faire de gestion du secteur privé pour réaliser et opérer des projets publics de fagon plus efficace pendant leur durée de vie. Ainsi, le cocur du partenariat public-privé englobe plus la notion de prestation de services que simplement celle du financement et de la réalisation d'infrastructures. A partir de ce constat, on peut alors décrire les avantages essentiels que peut pro- curer le recours au partenariat public-privé, et les implications de ce recours en terme de rdle pour la puissance publique. 2.2. Les bénéfices financiers et budgétaires pour Peat 2.2.1. Alléger les contraintes budgétaires En permettant de faire appel & des fonds privés, le partenariat public-privé permet parfois de développer des projets avec peu, voire pas de dépenses pour lautorité publique (méme si un certain niveau de subventions est souvent nécessaire). Le cotit: du service peut, dans de nombreux cas, étre alors transféré aux usagers (péages rou- tiers, facturation de Peau, etc.) en leur faisant payer un prix proche des cotits réels, moyennant une campagne d’acceptation — travail que se doit d’effectuer Pautorité publique. Cervains projets financiérement rentables permettent méme de créer de nouvelles ressources par un partage des bénéfices entre opérateur et Pautorité publi- que (péages, taxes, etc.). Le projet peut ainsi étre développé sans alourdir le fardeau de la derte ou grever le budget national. Les ressources publiques sont alors disponibles pour d'autres objets comme l'éducation ou la santé. Limage du pays, voire son rating, en sort renforcée, lui perniettant d’avoir un acces moins cofteux aux marchés des capitaux, et donc @attirer plus facilement des investissements étrangers. 2.2.2, « Value for money » : en avoir pour son argent Aurdela de Vallégement de la contrainte budgétaire, Putilisation de bons mon- tages en partenariat public-privé ~ & condition de les appliquer & des projets qui s'y prérenc — permet d’optimiser les projets et d’augmenter les bénéfices pour un invescissement donne, par rapport & un montage en natch public. Ces avantages se retrouvent dans les éléments suivants : = une meilleure intégration et la synergie entre les phases de conception, de cons- truction et d’opération, & condition de faire un appel d’ofires unique pour les trois phases;FFINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIFS une conception innovante, un reengineering, et une gestion efficaces un accent mis sur la qualité du service offert & usager-client; = une approche qui cherche & minimiser le coftt total du projet sur sa durée de vie (investissement + entretien + opération) ; = une meilleure exploitation du capital et la génération de revenus annexes, etc. 2.2.3, Allocation optimale et transfert d'une partie des risques au secteur privé Les piojets en partenariat public-privé comportent presque toujours un niveau Alevé de risques, en raison des montants financiers importants en jeu, des incertitu- des sur les cotits de construction et d’opération, et des incertitudes sur les revenus, Le montage en partenariat repose sur une allocation équilibrée de ces risques, une fois quils ont bien été identifies, et permet d’en transférer une certaine partie 4 Popéra- cur privé lorsquil est & méme de mieux les contréler que 'autorité publique. De fa sorte, Pautorité publique peut largement réduire son exposition aux risques (bien quil soit nécessaire qu'elle en conserve certains), rout en s'assurant de optimisation du projet sur ce plan. Lianalyse des risques d'un projet, leur limitation, et Pallocation des risques sont développées dans la partie II-B de Pouvrage. ‘ 2.2.4. Evaluation réaliste et maitrise des cotits Le montage en partenariat public-privé permet aux autorités publiques de mieux évaluer le cof réel d’un projet. Une évaluation exacte et réaliste des cotits est ainsi indispensable aux promoteurs du projet pour attirer des financements en capitaux et en préts. Il permet également de limiter trés largement les détives des coats d'un projet que Pon rencontre trap souvent dans les grands marchés publics d’infrastruc- tures, En effet, en responsabilisane le consortium, partenaire privé du partenariat public-privé, on peut éviter de sous-estimer les cots réels du projet ex ante, et en méme temps renforcer le respect de ces cotits (ct des délais), car le constructeus, le financeur, et lexploitant sont solidaires. Ce cotit réel permet également de réaliser un étalonnage qui peut servir de base pour améliorer ultérieurement la qualité et Vefficacité des autres services publics. 2,3. Les bénéfices Economiques et sociaux Si la préoccupation des acteurs apparait comme uniquement financitre, un projet en partenariat public-privé risque d’en patir sur la durée. En effet, les bénéfices éco- nomiques et sociaux doivent rester aut centre du recours at partenariat public-privé, en tout premier liew parce que le projet, qui sera financé en grande partie sur les revenus tirés de son exploitation, doit avant tout étre songu en vue de procurer le meilleur service au meilleur prix qui pourra satisfaire la plus grande clientele, Le principe sous-jacent & la notion de partenariat public-privé repose sur le fait que Pautorité publique reste responsable du service fourni au citoyen, mais quill nest 18 { 1 HMPour une approche pragmatique du partenariat public-privé pas nécessaire qu’clle soit responsable de linvestissement lui-méme. Ainsi, par le biais du montage en partenariat public-privé, ’auterité publique peut se décharger du far- deau de l'investissement, pour se concentrer sur le contrdle de la qualité du service, alors que Fopérateur privé, dont c'est le méticr, cherchera & optimiser son investisse- ment pour fournir cette qualité de service requise. Par ailleurs, I'usager devient un client, et opérateur devra alors optimiser la qualité du service qu’il lui offre. 2.3.1. Réalisation rapide et fiabilité de la mise en aeuvre du projet au service du développement économique Lorsqu’un projet est évalué comme bénéfique pour la société, un montage en partenariat public-privé peut permettre d’accélérer sa mise en oeuvre et sa réalisation, En effer il dépend alors beaucoup moins de la disponibilicé de ressource budgétaire, condition qui risque souvent de le reporter. L prend alors une dimension plus poli- tique. Cette réalisation plus rapide permet & son tour d’en retirer plus rapidement les bénéfices pour la société, et pour les « politiques » qui attachent leur nom & ces projets, Ceci reste valable quels que soient les niveaux de développement des sociérés mettant en ccuvre des projets en partenariat public-privé. 2.3.2, Modernisation de Véconomie et béndfices indirects En acoélérant la mise en oeuvre des projets, ces montages permettent une accélé: ration de la modernisation de Péconomie. Les infrastructures sont développées, et les nouvelles technologies introduites plus rapidement. Leur mise en cuvre tant orientée sur la qualité de service, les projets (construction + exploitation) peuvent mieux prendre en compte la demande, et s’adapter plus rapidement aux évolutions de celle-ci, permettant ainsi une modernisation rapide de ’économic. I en résulte alors des bénéfices indirects importants pour le développement économique du pays. 2.3.3, Acces aux marchés financiers et développement du marché financier local Lappel au financement privé pour ces projets a aussi un effet tout & fait béné- fique dun point de vue financier macroécoromique pour des pays émergents. En effet, il permet d’améliorer Paccts aux marchés financiers internationaux, cn attirant des capitaux internationaux, en renforant limage du pays sur ces marchés, et en Sappuyant sur des opérateurs de grande envergure ayant un accés privilégié & ces marchés. Il permet aussi & terme de développer un marché financier local. Ces montages complexes impliquent en effet de nombreuses sources de financement, et agissent souvent comme un catalyseur sur le marché local, qui doit donc se moderniser (ou éoluet) et Sadapter, 19FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIES 23.4. Béntfices sociaux : amélioration des services au public En recentrant le réle de la puissance publique, en lai permettant de mieux iden- tfier ses dépenses, et en réduisant ses dépenses budgétaires, les montages en parte. natiat public privé de grands projets lui permettent donc de mieux focaliser es tes. sources pour financer la partie non rentable du servize public assuré par le projet, Mais surtout ils libérent des ressources financitres pour les autres services publics pour lesquels le recours au partenariat public-privé niest pas ou peu possible (santé, éducation, protection sociale, etc.) Ainsi les collectivtés publiques peuvent concen trer leurs moyens et leur énergie sur leurs missions sociales. Cereains exemples qui seront développés dans ce livre monttene, en oute, que ces montages peuvent offtir des solurionstrés innovantes pour prendre en compte des populations socialement en difficulté (eaux de La Paz ou de Manille, déchets de Caracas, etc.). 2.3.5. Permettre un développement durable respectueux de Venvironnement Contrairement & une idée recue assez répandue, le recours au secteur privé, dans le cadre du partenariat public-privé, peut petmertre de mieux prendre en compte Ja dimension tnvironnementale du développement. D’une part, environnementaux (assainissement ec déchets essentellement) est devenu un aspect essentiel du développement durable. Or, les infrastructures nécessaires pour opérer ces services demandent d'imporsants investissements, et le service de collect (pour les déchets) nécesite une souplesse dopération. Aussi les montages en partenariat public-privé permettent-ils une mise en place plus rapide et plus efficace de ces ser, vices, 8 un moindre cote pour les finances publiques. Diauere pare pour l'ensemble des services publics, 'appel & des grands groupes internationaux permet C'avoir accés aux technologies ies plus modernes et les plus respectucuses de environnement, En effet ces groupes sont de plus en plus ’écoute des besoins en termes environnementaux (bruit, pollution), s'adaprene aux cadres réglemencaires les plus contraignants renconerés dans le monde, et sont capables innover et adapter leur offre & Pévolution des exigences en la matidre, L'dlabora, tion de partenariat entre laucorité publique et les opérateus privés permet aussi de concevoir les solutions les mieux adaptées pour concilier les exigences de qualité de service, de capacité économique des usagerset de Pautorité publique, et les exigences environnementales. ‘essor des services 2.3.6. Recentrer le réle de V'Etat sur ses missions régaliennes En libérant la puissance publique de son réle @'opé-ateus, le parcenatiat public- privé lui permet de se recentrer sur ses missions régaliennes. Elle peut de la sorte mieux identifier les exigences de service public, et les codts quls représentent, Flle eu ainsi évaluer de fagon effcace le niveau optimal souhaicé pat la sociéeé pout ses 20 it Pe eee rote toesPree eee eee eee oo Pour une approche pragmatique du partenariat public-privé services publics et le cot que cela représente, et artiver ainsi a un arbitrage entre efficacité économique et sociale. Les montages en partenariat public-privé permet- tent également de mieux cerner la capacité contributive des usagers et le niveau de subvention nécessaire pour assurer les services jugés d’utilité publique, mais non ren- tables, et ainsi d’optimiser le financement de ces services ou du moins d’enclencher Ia réflexion sur ce sujet. 2.3.7. Bénéfices technologiques Le partenariat public-privé permet d’attirer des experts de haut niveau ayant acquis une grande expérience internationale : constructeurs, opérateuts, ingénieris- tes, financiers, juristes, etc. Cette expertise de haut niveau doit se retrouver du cété du partenaire privé, mais également en interne ou en conseil de lautorité publique. Il en résulte un important transfert technologique ou de savoir-faire qui se traduit sur de nombreux plans : = construction et systtmes d’exploitation (les techniques les plus modernes peuvent atre proposées, de fagon adaptée au contexte local) ; — management des projets et de exploitation; ~ ingénierie financiéres — inggnierie institutionnelle; etc. 7 Ce wansfert technologique et de savoir-faire se répercute sur les entreprises loca- les participant au projet, sur d'autres entreprises locales (par effet, d’étalonnage), mais aussi sur 'administration qui doit suivre le projet, sur les organismes financiers locaux, etc. Un facteur important sera également la formation des personnels locaux. En effet, dans un partenariat avec des entreprises internationales étrangéres, celles-ci chercherone 4 s'appuyer avant tout sur du personnel local qu’elles formeront, en ne délégant sur place que le minimum d’encadrement nécessaire au-dela de la phase de transition. 2.4. Les bénéfices politiques 24.1. Un nouveau réle pour la puissance publique Les bénéfices politiques ne sont pas négligeables non plus. En recentrant Paction de Pautorité publique sur ses missions régalicnnes, le recours au partenariat public- privé petmet une redéfinition de son réle dune entité propriétaire et opératrice & celui d'une entité régulatrice et contréleuse. Cela permet de promouvoir des services efficaces, orientés par la demande, en sus des bénéfices sociaux. La puissance publi- que en ressort alors gagnante, car elle assure uae meilleure qualité de service, tout en recentrant ses moyens sur les aspects sociaux, Au-dela, introduction du partenariat 21FINANCEMENT DBS INFRASTRUCTURES BT DES SERVICES COLLECTIES public-privé permet de repenser la répartition des rbles entre les secteuts publics et privés de facon moins manichéenne. Néanmoins, ce bénéfice politique peut se retourner si le recours au partenariat public-privé ne se fait pas dans de bonnes conditions et, en particulier, si Etat ne se donne pas les moyens de définir ses objectifs de facon réaliste, de préparer ses services et ses institutions & la mise en place des partenariats public-privé, et surtout d’assurer une régulation efficace. 2.4.2, Allocation et «.non-abdication » Bien que lon utilise parfois abusivement le terme privatisation, un partenariat public-privé n'est pas une privatisation. Il permet d’zttirer les investisseuts privés, sans pour autant aliéner les missions publiques au profit du privé. En effet, le parte- nariat public-privé se définit comme une délégation & un opérateur privé de la mise en ceuvre d'un service public, pour une durée de temps déterminée. Il n’alitne pas la propriété publique des infrastructures (les infrastructures déja existantes avant le contrat, comme les nouvelles construites en concession, revenant in fine propriété de Pautorité concédante). Lautorité publique conserve son réle de définition de ces missions de selvice public, et assure leur régulation. Eniin, ce processus est réversible, soit la fin de la durée prévue pour le contrat, soit exeptionnellement — en cas de confit grave ~ en cours de contrat. approche partenariat public-privé permet donc de conserver lessence « publique » de ces services, et d’éviter en outre les accusations de « brader » & des étrangers ou & des tiers des actifs (ou des activités des services) publics nationaux. 2.4.3, Stabilité Les avantages sociaux et économiques, déja décrits, ont des répercussions éviden- tes sur le plan de la stabilité économique, et donc politique. D’une part, les contrats sont signés pour des durées qui dépassent celles des mandats politiques. Les services publics considérés seront donc en général moins sensibles & des effets « lectoraux » directs et indirects. Lentretien et la qualité de service risqueront moins d’étre soumis A.ces aldas, et les projets doivent montrer un véritable intérét socio-économique pour étre retenus. Diautre part, en améliorant la qualité des services collectifs sans augmenter la pression fiscale de fagon excessive, les partenariats public-privé engendrent un bien- étre économique et une stabilité sociale. Encore une fois, I’écucil a éviter est d’y avoir recours dans la précipication, Il est fondamental de prendre le temps de bien préparer la population et administration, prévoir des pétiodes de transition, afin de faire accepter la notion qu’il faut payer pour le service (ow une partie du service au moins) et d’assurer aussi une bonne régulation permettant d'éviter des excts, 22 mec a coPour une approche pragmatique du partenariat public-privé 3. Une démystification salutaire 3.1. I n'y a pas de solution miracle On le voit, les partenariats public-privé peuvent donc apporter de nombreux bénéfices pour réaliser des projets d'intétét public. Ce type de montage est souvent une alternative plus efficace aux marchés publics classiques pour des projets ayant une dimension de « service » importante. Mais attention, il ne faut pas non plus chercher absolument a sacrifier & un effet de mode, ni croire qu'il sagit lt d'une solu- tion miracle nouvelle qui permettra — sans autre forme de procts — aux collectivités publiques de réaliser tous leurs projets sans que cela ne leur cofite des efforts, de Pargent et du temps. Le partenariat public-privé reste un outil complexe & mettre en ceuvre, et ne peut a lui seul bonifier un projet au point d’en asurer la rentabilité. Le point minimal intangible est quiil ne faut pas croire qu’un projet d’infrastructures et de service public sans réel intérée socio-économique pourra étre réalisé grace & un partenariat public-privé. Un projet en partenariat public-privé pour devenir candidat doit avant tout remplir la condition nécessaire (mais pas uffisante) de présenter une rentabilicé socio-économique suffisante, c’est-a-dire d’étre utile pour la société, et d’étre « faisa~ ble » économiquement. 3.2. Un contrat entre une entité publique et un opérateur privé 3.2.1. Une relation contractuelle entre une autorité publique et une entité privée Ce préalable écant posé, le partenariat public-privé ne reste finalement que la for- malisation d’une relation par le biais d’un contrat entre une autorité publique et un opérateur/constructeur privé. Comme le montre Rémy Prud’homme dans Partiéle V-A de cet ouvrage, toute action publique implique des fournitures privées dune maniére ou d'une autre (le minimum étant l'schat par l'entité publique de fournitu- res). Comme dans tout contrat entre une entité publique et une entreprise privée, chacun des deux partenaires cherche & tirer des bénéfices de la relation. Lautorité publique cherche & maximiser la rentabilité socio-Cconomique des investissements publics (Cest-a-dire & ce que la société retire le maximum de bénéfice du projet, par rapport & son cot). Lopérateur privé chercke, lui, & maximiser son profit (Cest-&- dire la rentabilieé des capitaux investis). Ces objectifs ont des points de convergence (la réussite du projet) et des éléments de divergence (le partage des bénéfices), et il s‘instaure alors une discussion afin, une part, Patteindre les objects communset, autre part, de trouver un équilibre (un rapport de force) sur le partage des béndfices. Dans des marchés publics classi- 23FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIFS ques, cette dialectique est simplifiée dans le cadre de Vappel d’offres et de la mise en concurrence. La puissance publique définit ses objectifs et son cahier des charges, et la concurrence entre soumissionnaires détermine le niveau de prix et donc la répar- tition des bénéfices. 3.2.2. Qué méne la danse? Lapproche en partenariat public-privé reste complexe, car les risques et les béné- fices sont partagés, et la relation doit s'inscrire dans la durée. Toutefois, le « tango » s‘engagera comme une véritable lutte pour ce qui concerne les objectifs divergents. Deux thémes communs, mais 4 linterprétation divergente, donnent alors le tempo dela danse : le temps et I’argent (ils sont d’ailleurs assez lis). Pour l’autorité publique, la forme partenariat public-privé doit permetere de réa- liser les infrastructures dont elle a besoin, sans avoir & grever son budget et, si possi- ble, mise en ceuvre plus rapidement. Pour l’opérateur/constructeur privé, il s'agit de pouvoir exercer son activité, en étant rémunéré convenablement pour cela. Si Pusa~ get est solvable, et que sa propension & payer pour le service rendu est suffisante pour en couvtir le coftt de production, alors on peut envisager delui faire payer l'ensemble du cofit. On est dans le cas d'un service public rentable, et la question est plutdt de savoir sil y a une rente & capturer et & partager entre lopérateur et la collectivité délé- gante. C'est typiquement le cas des aéroports ou de certains services de distribution d'eau. La lutte se circonscrira alors entre les deux partenaires au montant du droit a payer pour pouvoir fournir et exploiter le service. Par con-re, les intéréts converge- ront pour une mise en exploitation la plus rapide possible. Dans d'autres cas, le service en Iui-méme est intéressant pour la société (il est rentable socio-économiquement), mais nest pas rentable financitrement ~ c'est-i- dire que les usagers seuls ne peuvent pas (ou ne veulent pas) couvrir le cote de pro- duction. C'est par exemple le cas de nombreuses autoroutes & péage ou des trans- ports publics urbains ou ferroviaires. Dans ce cas, il est nécessaire que la collectivité apporte une subvention soit au départ dans la construction de Vnfrastructure, soit ensuite proportionnellement au niveau d’exploitation, Dans ce cas, la lutte financiére aura lieu sur le montant de la subvention (et corrélativement sur la prise de risque des partenaires). Mais un second élément entre alors en compte. Il agit du temps. En effet, dans la plupart des cas, le secteur privé investit au départ dans infrastructure, et a donc intérét & ce que la mise en exploitation intervienne Je plus rapidement possible, une fois es travaux démarrés. En particulier, il sera poussé & achever la réali- sation en avance du calendrier si cela savére possible. De méme, & partir du moment ou un appel d’offres est lancé, il sera de Pintérér du constructeur/opérateur privé que les procédures avancent vite. En revanche, la question est plus ambigué du cété de la collectivité publique. En effet, pour des raisons socio-économiques et politiques, il est de son intérét de voir se réaliser rapidement le projet ou, du moins, de 'annencer. Ainsi, souvent, des 24 eeePour une approche pragmatique du partenariat public-privé projets sont annoncés, et des appels d’offres lancés alors qu’ils ne sont pas « mars ». Du coup, Pinstruction des appels d’offres risque de s'éterniser car techniquement, le projet est mal préparé, et la collectivité n’a pas la capacité, dans ce cas, de l'instruire correctement. De plus, d’un point de vue budgétaite, il vaut mieux pour la collecti- vité retarder le projet, ce qui permet d’éraler les dépenses publiques, et méme, dans une certaine mesure, de diminuer les subventions, puisque dans la plupart des cas, fa demande croft dans le temps sur le plan de la quantité, comme sur celui de la solvabilité. La collectivité sera donc tentée de tergiverser soit pendant le processus @appel d’offres (qui est parfois lancé de facon anticipée pour des raisons politiques), soit en ne coopérant pas pleinement pour une mise en ceuvre rapide (par exemple en retardant certaines opérations administratives indispensables). Or, cette lutte pour le temps peut étre és dommageable pour le projet, car il implique des surcotss importants qui se répercutent sur Pexploicant, mais.aussi directement ou indirectement sur les usagers ct sur la collectivité. Tl faut donc cher- cher & les éviter, en préparant bien le projet et son plan de financement & lavance. 3.3. Le partage des risques : réalité ou illusion? ‘Temps et argent sont donc les moteurs des décisions et de la négociation dans Pétablissement du partenariat, Ces discussions se traduisent par la structuration du projet qui est basée sur la notion de « partage des risques ». Le chapitre II-B revient en détail sur cette notion. Il faut simplement ici souligner Pimportance de ce principe, mals également ses limites. Le partage des risques est bien ce qui définie un partenariat public-privé par rapport 4 un marché public classique. Il peut prendre des formes tres diverses, allant du simple risque de construction (BOT d’usine de traitement d’eau ou des déchets), au risque complet de construction et commercial (autoroute SR9I en Californie). Mais, fondamentalement, c'est le projet qui doit dicter ce partage de risques, afin quill reste équilibré. Il faut bien se rappeler que toute prise de risque exige une con- trepartie. Le partage des risques rest donc pas un transfert gratuit de la collectivieé vers le partenaire privé, mais plutét une meilleure allocation des risques aux parte- naires les mieux & méme de les supporter. Cedi signifie aussi que on cherche parfois 2 minimiser le cotte de cette prise de risque. Far exemple, le risque de construction! opération peut étre en ues grande partie contrélé par le privé, et donc cela ne lui cotite pas cher de se garantir contre ce risque (il le fait implicitement dans le prix de construction). Par contre, le risque commercial est souvent important, et le cote de Ia prise de ce tisque peut étre élevé pour le privé (ce qui se traduit par un prix élevé, et une subvention plus élevée si le projet n'es: pas rentable). Si la collectivité prend ce risque, elle risque de devoir payer une compensation en cas de non-réalisation du trafic prévu. Mais sile projet a un fort intérét socio-économique, cela peut étre justifié. 25FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SEBVICES COLLECTIFS Finalement, le partage des risques a’est pas une solution miracle, mais plutét un moyen d’optimiser un projet tant sur les choix techniques et la qualité ’exploitation, que sur le cote de protection contre les risques inhérents. A ce titre, approche pré- conisée par le biais de la démarche dans le cadre du PEI (Private Finance Initiasive) anglais (qui par ailleurs présente de nombreuses limites) est intéressante. lest en outre réconfortant de penser que les grands acteurs privés les plus dyna- miques & I'international sont aujourd'hui capables de décliner les différentes « appro- ches » en. partenariat public-privé avec lesquels ils ont dd composer. Cet entichisse- ment et ce croisement d’expérience sont réellement béréfiques, car ils permettent de Sappuyer sur du vécu, du concret pour aborder le partage des risques/cotits, clef de votite du partenariat public-privé, 4. Les partenariats public-privé ne peuvent #inscrire dans un modéle rigoureusement déterminé mais, au contraire, doivent s’adapter au contexte et évoluer dans le temps. Comme cela a déja été indiqué, la France a développé depuis longtemps une expérience du partenariat public-privé sous de nombreuses formes. Rappelée dans Fouvrage du ministére de I Equipement’, cette expérience multiple a été souvent reprise sous la notion de « modéle francais ». Or, il est sans doute erroné de parler de modile, car le partenariat public-privé ne se préte pas 4 a notion méme de modéle. Il Sagit plutdt d'une expérience quril faut adapter aux différents projets et aux différents contextes, mais au contraire des marchés publics, elle ost difficile & normer de fagon. stricte. Cela ne veut pas dire non plus que l'on puisse faire tout et importe quoi. Ce livre cherche ainsi 8 démontrer qu'il est possible et méme nécessaire de développer des approches rigoureuses, mais adaptées & chaque cas, & partir d'un ensemble de principes économiques, juridiques, déontologiques, administratifs et financiers, En France, la longue tradition des concessions a entrainé la mise en place d'un systéme global efficace, mais dont certains aspects ont été progressivement critiqués dans le cadre de 'intégration européenne, Toutefois, ce n'est pas la pertinence des concessions et de la gestion déléguée qui a été contestée, mais plutét des habitudes de mise en ceuvre qui n’étaient plus tout 4 fait adaptées au contexte économique et institutionnel. Il a donc fallu moderniser le systéme afin de le mettre en cohérence, et ceci est en cours d’ach’vement en France. Ce processus a été facilité par le fait que les entreprises francaises les plus actives dans les concessions se sont développées & I’étranger et ont ainsi pu faire évoluer leur pratique de mise en ceuvre des partenatiats public-privé dans des cadres institution- nels variés. 26Pour une approche pragmatique de partenariat public-privé Test done nécessaite d'adapter régulitrement et de facon continue les expériences en matiére de partenariat public-privé, sans pour autant oublier les principes fonda- teurs qui cux doivent rester immuables. 5. Quelques recommandations pour des partenariats efficaces Les articles suivants du livre traitent chacua de différents aspects des partenariats public-privé, et aboutissent & des recommandations, Nous reviendrons ici unique- ment sur approche générale quil faut retenir pour la réussite de ces partenariats public-privé. En premier lieu, il est nécessaire de réhabiliter le terme de partenaire. Chacun a cerves des objectifs propres qui ne peuvent (ni ne doivent) étre similaires. Néan- moins, lobjectif de tous et de réaliser de la meilleure fagon qui soit, & un coat le plus faible possible, une infrastructure publique et d’en assurer exploitation qui rendra le meilleur service possible. Il y a donc un intérét objectif commun & ce que les projets de services publics se réalisent et fonctionnent de la maniére prévue. Dés lors, il faut promouvoir une approche qui respecte au mieux les intéréts de chacun, en cherchant 3 faire converger ces intéréts. Dans le méme temps, chaque acteur doit pouvoir défendre une position claire et argumentée sur les éléments de divergence, afin de pouvoir en débattre efficacement pour aboutir aux compromis les plus équitables et efficaces possibles entre les perspectives de gains; les cofts & supporter et les risques & prendre. Ti faut donc éviter les réunions inutiles ot Pon « joue les uns contre les autres », les négociations trop longues oi les objectifs et désirs des uns et des autres ne sont pas exprimés claitement ou encore les changements de positions dans les discussions. Les montants financiers en jeu, Pallocation du temps, de Pargent, et des ressources font quil rest plus possible de jouer bien longtemps. Lune des évolutions récentes dans le cadrede I'internationalisation de l'économie est stirement la nécessité croissante de renforcer les obligations respectives reprises dans les contrats écrits. Les engagements des acteurs ne peuvent plus étre simple- ment moraux, mais doivent pouvoir se traduire par écrit. Les résultats des négocia- tions pour aboutir au mode de relation final doivent tre consignés dans les contrats. Les contrats doivent prévoir également les causes d’arbitrages ou de discussions si les hypothéses initiales du parcenariat public-privé ne se réalisent pas. Tous les cas ne peuvent étre prévus & Pavance (comme cherche & le faire la tradition juridique anglo-saxonnc), mais on peut anticiper qu'il yaiura des changements de contextes qui nécessiteront des adaptations, et donc prévoirles modalités de discussions (clauses de paysage). La jurisprudence évoluc, les contrats doivent donc le reflécer. Mais il est nécessaire que chaque « partenaite » respecte aussi ses engagements. Des risques existent que des partenaires en position de force dans un contrat puissent ne pas respecter leurs engagements et changer unilatéralement les termes du contrat. 27FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIES Ce peut étre le cas de lopérateur, si ce dernier posséde une expertise beaucoup plus importante que celle de la collectivité. Mais ce peut aussi étre le cas de la collectivité qui peut changer ses engagements soit sous la forme du « fait du prince » direct, soit plus indirectement en ne réalisant pas les projets complémentaires prévus, ou en changeant le cadre juridique et réglementaire. Cest pour éviter ces tentations et pérenniser les engagements, en particulier poli- tiques, que 'on pourrait recommander inscription des partenariats public-privé dans un « grand livre des concessions/partenariat public-privé », A la manitre des garanties financigres consenties par les Etats, garanties qui sont inscrites dans les livtes des banques centrales. 28ea B. Dix ans DE REFORMES DES RESEAUX : SEPT ENSEIGNEMENTS (DES PRIVATISATIONS AU PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE) Dominique LORRAIN Dans un univers de monopoles publics, nationaux et spécialisés par secteur, les privatisations des années 1980 ont été ressentiss comme un signal fort. Effectivement elles ébranlaient des conceptions élaborées entre Ia crise de 1929 et Paprés-guerre, s'inspirant des idées planificatrices et keynésiennes ct faisant de linterventionnisme public un moyen efficace pour corriger les insuffisances du marché, Et 3 cette époque Jes monopoles naturels étaient considérés comme des défaillances du marché. A partir d’impulsions politiques venant des Etats-Unis, de Grande-Bretagne, Australie et de Nowvelle-Zélande, les secteuts des télécommunications ont été déré- guilds, puis est venu le tour du secteur électrique, et enfin des services urbains (utili- ties) dont en particulier l'eau. Ces réformes artivaient & point nommé pour conforter unc tradition francaise, trés ancienne, et pourtant mal connue, de gestion de services publics par des entreprises privées; en effet, pour beaucoup, Fexpérience frangaise dans ce domaine tenait & ses grandes entreprises nationalisées, ce qui n’est absolu- ment pas le cas. Ces premiéres années de réforme ont été celles du volontarismé politique avec la part de débordement que cela comporte. Souvent les intentions des réformateurs ont été confondues avec la réalité. Comme dans tou phénoméne nouveau en train de s‘accomplir, les acteurs ont dai justifier leurs actes, argumenter, convainere. Ces années ont été celles d'une intense production d’idées avec la mobilisation des corpus des sciences économiques, des sciences politiques et du droit— Law and social sciences (Demserz 1968, Stigler 1971, Kay et al. 1986, Littlechild 1986, Vickers et Yarrow 1989). Dix ans plus tard, & Ia fin des années 1990, le parcours est trés impressionnant. Ce qui devait étre argumenté hier simpose naturellement aujourd'hui; on sort des passions. Tous les grands pays industriels se sont lancés dans ces politiques, et rares sont les pays émergents restés en dehors du mouvement. Pour ces raisons, la problé- matique générale se trouve largement déplacée. La question n'est plus de savoir s'il faut déléguer, ni de discuter des avantages de la grande firme privée par rapport A des établissements publics. La question principale se décale du pourquoi au comment. Comment organiser des coopérations durables entre puissance publique et firmes? Comment développer des services qui puissent étre accessibles au plus grand nombre tout en respectant des obligations de service public, ou de service universel? Com- ment concevoir des contrats assez robustes peur traverser des crises? 29FFINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIFS On dispose aujourd'hui d’un certain recul, fondé su: des expériences nombreuses, réparties dans plusieurs secteurs et sur tous les continents. Il devient donc possible den faire un bilan raisonné et d’en tirer quelques enseignements & portée générale, Bien sr, cette histoire demeure incomplete; le bilan que chacun peut en tirer dépend de son regard, de ses clefs d'entrées pour ces raisons, ce qui suit doit étre considéré comme un bilan d’étape. Malgré ces précautions en suivant ces questions depuis le début, en enquétant sur des cas réels (Lorrain 1995 et 1999) plusieurs résultats nous semblent revenir avec une grande régularité. Nous en avons tiré sept enseignements. 1. Du volontarisme politique a la pression des besoins La vigueur des affrontements sur les choix de gestion des premitres années a cédé la place au pragmatisme. Hier, les réformes reposaient sur une critique des bureau- craties en place : trop cotiteuses, pas assez. au service des usagers (responsiveness). Aujourd’hui, [a pression des besoins suffit & imposer le recours au secteur privé. A cela une raison trés simple. Les besoins dans les réseaux d’infrastructures sont immenses, que ce soit pour les grands systémes techniques nationaux (télécommu- nications, éleptricité, autoroutes ou chemin de fer) ot pour les réseaux techniques urbains (eau, assainissement, déchets, transport). La nouvelle démographie urbaine des grandes mégalopoles, le développement industriel des pays émergents, la protec- tion de l'environnement, constituent trois forces qui se conjuguent pour former un gigantesque marché : une industrie de la ville. La montée des besoins explique donc la multiplication des termes généraux qui permextent de nommer les nouvelles combinaisons entre puissance publique et firmes : Public Private Partnership (partenariat public-privé), Private Finance Initia- tive (PE), privatisation, gestion déléguée, etc. rejoignent le terme « concession » tra- ditionnellement utilisé en France. Les budgets publics ne peuvent prendre en charge toutes ces dépenses nouvelles. Aussi assiste-t-on a l'entrée durable de grandes firmes dans la gestion des villes. Il Sagic d'un phénoméne majeur dans Phistoire des villes ayant des conséquences pour leur gouvernement comme pour l’'aménagement spa- tial. Dans la plupare des pays (mais pas en France), jusqu’’a présent, les questions urbaines étaient gérées par les services municipaux, par divers démembrements qui restaient proches du pouvoir municipal, ou par de grandes entreprises publiques. Lentrée de grandes firmes, internationales et multisecteurs, pose des questions nou- velles, & la fois pour Ja régulation des réseaux et en terme de gouvernement des métropoles. Le champ des privatisations sort de la conception strictement sectorielle de ses débuts. Hier, les expériences dans le monde étaient en nombre limité; aujourd'hui, les demandes pour un engagement des firmes sone trés nombreuses. Donc elles peuvent plus facilement choisit. Elles se concentrent sur les grandes villes qui proposent de 30 CaeDic ans de réformes des réseaux: sept enscignements grands projets, et ont une population souvent plus riche que dans le reste du pays (et des volumes permettant des économies #'échelle), La cartographie des grandes copérations de privatisation correspond trés largement a celle des grandes métropoles. Reste ouverte la question de la diffusion des bonnes expériences et des équilibres spatiaux dans un méme pays. 2. De la compétition entre modéles a la résolution de problémes Lors des premitres décisions de privatisation, ’importance des justifications par rapport aux pratiques a parfois radicalisé 'epposition entre deux modiles : anglo- améticain et francais. Certes des différences existent. Chaque pays a développé his- toriquement ses propres conceptions pour organisation des réseaux urbains. Elles different sur des éléments non négligeables comme la conception de la sélection et du contrdle, la manitze organiser les relations contractuelles, les procédures de régle- ment des conflits. Les architectures institutionnelles également ne sont pas les mémes (Martinand, 1993). De plus, ces différences ont pu étre activées & certains moments par la compétition entre les firmes car trés souvent les mises en concurrence ont impliqué les trois majors francais, les utilities anglaises de Peau et de ’électricité et quelques ténors américains venant de l’énergie, des déchets et de lingénierie. Mais ces « formes » stables, appelées modéles, ayaat une certaine durée, expriment avant tout une régularité dans les solutions apportées & des problémes passés. Elles ne lais- sent aucunement présager des solutions trouvées & des problémes nouveaux. Une grande legon de cette décennie tient & Patténuation des oppositions doctti- naires entre modéles. Les acteurs adoptent des approches pragmiatiques en fonction des problémes & réoudre. * Is sefforcent de mettre au point des solutions techniques adaptées dont les cotits 8 équilibrent par des prix de vente pouvant éure payés par tous les usagers. C'est ainsi que le recours & Pentreprise privée s'applique dans des pays et dans des villes qui comptent des populations pauvres. S'il n’est pas possible pour des raisons de cotits de leur fournir le méme service en réseau que dans les grands pays industriels, les exploitants metcent au point de nouvelles solutions; + Ils innovent dans des montages financiers qui combinent des apports en capitaux propres (equity) et des recours au marché international. Et IA aussi chaque contrat représente un cas particulier; + Les contrats cux-mémes font Fobjet de montages ajustés. Quelle que soit leur origine nationale, ils offrent une remarquable continuité de solutions, permettant cous les apprentissages, offrant toutes les possibilités de partenariats public-privé, Cet exemple est un élément de plus qui démontre que opposition entre les « modeles » est loin d’étre irréductible. En utilisant des termes différents, chaque pays a mis au point des types de contrats qui correspondent & un certain degré d’engagement de Ja firme et & une certaine durée. De la faible implication & la privatisation totale, la 31FiiaNcesenr pes ivpRAsTRUCTURES ET DES SERVICES COLLECTIFS gradation des solutions est parfaite. Dans chaque cas les gouvernants ont le choix gntre des contrats qui relévent du droit américain, anglais ou frangais, Les entreprises Sadaptent. Faible {Operating & maintenance Fort | Privatisation ft ‘Concession : BOOT s B80T g Lease 5 Atfermago s Contracting out 3 Regie intéresséo 2 Gérance S Marché c'exptoitation 5 ted management g 2 Court torme Moyen terme __ Long terme Durée des engagements Les différents types de contrat. On assisteSans doute 4 « faits d’emprunts aux uns eta multisecteis, internation, le témoignage. Elles dis Finvention » de nouveaux modéles de services urbains, fax autres et d’apprentissages graduels, Les grandes firmes alisées, qui se sont formées pendant cette décennie en sont ffusent les solutions entre les secteurs, entre les pays. 3. Le partenariat Public-privé comme une solution ajustée Aun probléme De tout cela s'impose Pi wa)), il existe pas un seul ville en ville. Pour dures, aux hommes. Ils doivent responsabilités demandé * Nature du réseau. idéc simple qu’il n'y a pas de solution unique (one best modéle qui serait reproductible d’un secteur & autre, de les contrats doivent éxre ajustés aurx problémes, au contexte, aussi étre congus en fonction de la nature du réseau et des fes Ala firme. Les réseaux n/ont pas les mémes propriéeés techniques; les mémes contraintes en matidre de coordination. Les premiéres années avaient mis en avant aspect économique de la mise en compétition. On faisait parfois comme si les mémes procédures de mise aux enchéres (compétition pour le marché), comme si la méme structure Concurrentielle (compétition dans le marché) pouvaient étre appliquées & tous les secteurs — de Pélectricité aux transports, des réseaux céblés aux réseaux d'eau. La prise en compre de facteurs réels comme les coitts irrécupérables', 1, Sunk costs en anglais. Notion signifianc que, dans ce type de sec:eur, il est un niveau préalable ec rinimal dinvesissements &réaliser ayant de pouvoir exerer toute acivite crs invetosemeats ne peu- vent tre réemployés ailleurs sila firme se retive, 32 a uDix ans de réformes des réseasce: sept enseignements les questions de « non-divisibilité » de certains actifS ont conduit & rechercher des solutions spécifiques & chaque type de réseau. + De méme, pendant longtemps, le schéma du marché public (public procurement) a été largement présent dans les esprits (Laffont et Tirole, 1993), et on tentait de Vappliquer aux rapports entre la firme et la puissance publique pour la gestion de services. Le développement des formes diverses de privatisation a permis d'établir que l'exploitation de services publics par des firmes privées reléve d’une autre grande catégoric. La différence tient certainement & deux facteurs : premigrement, Pobjet de Ja transaction ne porte pas sur un bien parfaitement paramétrable mais sur un service aux contours plus flous; deuxigmement ces contrats se déroulent trés souvent dans la longue durée. Pour tenir compte de ces propriétés spécifiques, les acteurs se sont efforeés de construire des schémas institutionnels adaprés aux risques pour chacun des partenaires. Certains nouveaux contrats sont devenus complexes, sophistiqués. 4, Limportance de Penvironnement institutionnel A lafin des années 1980, les institutions internationales et parfois les entreprises sont parties « la fleur au fusil » en pensant que pour gérer des services publics par des entreprises privées il suffisaic de vendre et d’acheter les actifs de monopoles publics ec d’exploiter. Las, certe vision n'a pas renu longtemps. Les échecs, les affaires qui nlaboutissent pas ont rappelé & tous cette évidence : action collective n'ést possible qu’2 la condition qu’existent des régles stables, publiques et partagées Dans les ser- vices urbains, l’intervention entreprises privées suppose un certain ehvironnement insticutionnel, En d'autres termes, pour quill y zit action il faut réunir des conditions préalables a Paction, ce qui revient & rendre justice aux économistes néo-instivution- nalistes (Coase, 1937; North, 1990; Williamscn, 1994). Une fois reconnu cela, le probleme se trouve a demi résolu. Il est toujours possi- ble de réformer quelques lois avant d’engager des politiques de privatisation mais on se rendra rapidement compte que ceci ne suffit pas; il y a le texte et Pesprit du texte, Les architectures institutionnelles ne peuvent étre dissociées de la culture et des valeurs que mobilsent les acteurs lrsquils se srvent des lois. Or eee composante culturelle de Faction ne se réforme pas en un instant. De sorte que l'on évolue vers une nouvelle maniére de concevoir la réforme dans ces secteurs, On pensait qu'il suffisaic de privatiser des monopoles publics et de signer des contrats. S’impose désormais l'idée d’une action sur un double plan : celui du contrat et celui de l'environnement général. Ce dernier ne peut étre que pour partie mis au point avant la privatisation par une réforme extéticure. Le plus souvent ce sont les acteurs qui Pélaborent pendant action & partir des problémes/solutions quills rencontrent. On glisse donc d’une conception instantanée de la réforme — pouvant étre con- tenue dans la durée d'un programme politique — & une conception en termes de 33FFINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES £T DES SERVICES COLLECTIFS processus. Il faut du temps pour construize des régles. Pour qurelles soient acceptées ex comprises par les joucurs (acteurs politiques, usagers, firmes), il faut quils partici- pent 2 leur élaboration, Prenant conscience de cet aspect des choses, les institutions internationales parlent de capacity building 5. Une « bonne » séquence et ses exceptions De gros efforts ont été consentis dans de nombreux pays et par les institutions financidves internationales pour mettre au point les premidres expériences. Les réfor- mateurs et leurs conseils pensaient alors qu’en respectant une « bonne » séquence — bien préparer Poffte, bien sélectionner 'opérateur et bien le réguler — il devait étre possible d’obtenir un déroulement harmonieux du contrat, Autrement dit, Pidée de départ était qu’une bonne phase de lancement suffisait 4 mettre ces opérations sur orice. Des faits, nombreux et répétés, montrent que tout cela ne suffisait pas et quill Savere difficile de tout prévoir et de tout calculer pour ces contrats de long terme appliqués & des services (Annales des Mines, 1999; Defeuilley, 1999). Certes, les études de préparation souvent importantes et donc cofiteuses représentent un pro- gris. Elles apportent une connaissance qui faisait défaut et surtout cette connaissance est partagée par tous les acteurs : puissance publique, institutions intemationales, firmes. Mais elles ne peuvent apporter la précision obtenuc lors du passage en situa- tion réelle, pas plus qu’elles ne peuvent prévoir les grandes transformations de Pen- vionnement du contrat. Dans bien des cas, Pessenticl a été respecté mais lors de la mise en ceuvre il a fallu s'adapter & quelques faits nouveaux : de nouvelles normes denvironnement, de nouvelles priorités d'investissement, une dévaluation, voire une crise sociale. En ce qui concerne les contrats il a souvent été imaginé dans les premitres années de privatisation qu'il était souhaitable et possible d’élaborer des contrats complets* (Henry, 1997). Les faits tendent & éxablir que Cest une position difficile & tenir et quill est préférable de partir dés le départ sur I'idée de contrats incomplets. Cette conception plaide en faveur d’un rééquilibrage des moments de l’effort. Il nest pas nécessaire de chercher la précision & tout prix, au commencement, pour garder des ressoutces et une capacité d'adaptation en cours d’opération. Cette idée se traduit concrétement & deux moments : + Lincomplétude des contrats a des conséquences pratiques au stade de la prépara- tion. Il n'est pas souhaitable d’aller trop loin au stade des études avant la sélection de Popérateur car elles risquent de se trouver rapidement dépassées et de faire double emploi avec ce que lexploitant devra faire de toute facon. 2. Notion provenant des économistes pour dé&signer des contrats qui prévoient l'ensemble des cas de figure et qui définissent toutes les obligations. 34 ( on es eosDix ans de réformes des réseau :sepe enseignements * S'il est admis que des contrats de long terme ne peuvent tout prévoir, alors leur révision ne doit pas étre vécue sur le registre de la crise, C’est un point important car trop souvent Padaptation contractuelle a été pergue par la puissance publique comme un défaut, comme le signe d’une tentative de la firme de rééquilibrer le contrat en sa faveur, adaptation contractuelle est un mécanisme normal d’ajustement par rap- porta des conditions initiales qui ont évolué. 6. De la nécessité d'un régulateur Dans la compétition de départ entre firme: et entre moddles, les Francais ont longtemps questionné l'idée d’un régulateur fort. Lexpérience nationale conduisait spontanément a penser que les mémes résultats pouvaient étre obtenus par des méca- nismes moins cofiteux et que la relation & la puissance publique pouvait fonctionner autrement que sur le mode de la confrontation, D’une certaine maniére, lés expé- riences ont montré que cette analyse avait sa part de vérité. La régulation a bien un cotit; il peut étre élevé et il n'est pas nécessairement proportionnel aux résultats obtenus. Mais il est aussi clairement établi que la notion d’autorégulation fonctionnant dans un pays comme la France devient difficilement applicable dans les pays émer- gents. Ce qui est possible en France est parce que les rapports contractucls entre la puissance publique locale et la firme se trouvent encadrés par tout un eniemble de lois, de régles, de normes construit dans la longue durée par PEtat et les juridictions administratives. Lorsque cet ensemble fait défeut, l’absence d'un tiets acteur — le régulateur — peut laisser la puissance publique locale et la firme dans un face-a-face stérile. Le contrat ne suffit pas & tout; il ne peut tout contenir et certainement pas ce qui est lui est extérieur. Une grande lecon de ces expériences est le besoin vital de régulateur dans les pays émergents. histoire des pays industricls montre que la construction d'un cadre ins- titutionnel dans chaque secteur a pris du temps : plusieurs décennies pour parvenir & des régles couvrant la majorité des situations. II n’est pas possible d’imaginer que les pays émergents fassent ce parcours en des durées accélérées; les systtmes institution nels ne s exportent pas comme des biens industriels. Si la présence d'un régulateur s'impose, quelle peut étre sa nature? Pour quelles missions? Compte tenu de ce qui préctde, il faut sans doute moins le positioner du cévé du contréle strict du contrat que d'une responsabilité dans la mise au point des régles de Paction collective aux covés de PEt et de la puissance publique locale. Dans le prolongement de cette idée, on peut im-aginer une régulation fonctionnant a deux niveaux un suivi technique permanent se faisant au niveau de la ville. I permet de régler au quotidien les micro-problémes qui ne peuvent étre prévus et intégrés dans le contrat; 35