MARA ALEXANDRA ORTIZ CABRERA

LA CONSOLIDACIN DEL MODELO DE BANCA MLTIPLE EN COLOMBIA (TESIS DE GRADO)

BOGOT D.C., COLOMBIA 2006

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

RECTOR:

DR. FERNANDO HINESTROSA

SECRETARIO GENERAL:

DR. HERNANDO PARRA NIETO

DIRECTOR DEPARTAMENTO DERECHO ECONMICO: DR. EMILIO JOS ARCHILA PEALOSA

PRESIDENTE DE TESIS:

DR. EMILIO JOS ARCHILA PEALOSA

DIRECTOR DE TESIS:

DR. JORGE CASTAO GUTIRREZ

EXAMINADORES: FERNNDEZ

DR. MAXIMILIANO RODRGUEZ DR. CARLOS EDUARDO LEN RINCN

A mi Padre, el hombre que admiro. Ejemplo de fe, amor y paciencia.

AGRADECIMIENTOS

Plasmar en pocas lneas la gratitud que merecen todas las personas que contribuyeron al logro de esta meta no es una tarea sencilla. En mi corazn siempre tendrn un lugar especial y reservado.

A Dios, a Jess y la Virgen Mara por ser los guas de mi camino, el aliento de cada da y ensearme que la fe mueve montaas. A mi Padre, por su infinito amor y confianza, gracias por hacer de mi una mejor persona cada da. A mi Madre, por su templanza y fortaleza, gracias por ensearme a superar las dificultades. A mis consentidas Claus y Uchis, por su ternura y amor, gracias por apoyarme siempre y secundar todas mis locuras. A Pachito, por su inagotable amor, gracias por ser el complemento perfecto, por cada da a tu lado. A Rosita y Pauli, gracias por los das de felicidad que me regalan. A mi prima Andrea por escucharme y estar ah siempre.

Al doctor Archila, gracias por sus consejos y la confianza depositada en m. A Jorge, por orientar e impulsar este trabajo, gracias de todo corazn por el empeo y dedicacin. A las nias y nio del Departamento: Pauli, Cony, Marin, Maribel y Mario por sus incomparables formas de ser, gracias por apoyarme en este proceso y darme la oportunidad de compartir cada da una nueva aventura.

A todos mis amigos, gracias por el apoyo incondicional en todo momento y entregarme su amistad sin esperar nada a cambio.

A mi abuelo Sergio, por cuidarme desde el cielo y porque siempre estaremos al margen de la vida. Infinitas gracias.

TABLA DE CONTENIDO Pgina INTRODUCCIN 1. LOS ESQUEMAS DE SISTEMAS FINANCIEROS EN EL CONTEXTO MUNDIAL 1.1. Sistemas Financieros 1.1.1. Nuestra Definicin 1.1.2. Clasificacin 1.2. La banca mltiple y la banca especializada en el mundo 1.2.1. Antecedentes 1.2.2. Ventajas y desventajas de los modelos de banca mltiple y especializada 17 12 12 1 2 5 8

2. ESTRUCTURA ACTUAL DE LA BANCA EN COLOMBIA 2.1. Antecedentes y evolucin 2.2. Estructura y desarrollo del sistema financiero actual

25 25 38

3. PROPUESTA DE ESTRUCTURA BANCARIA EN COLOMBIA 3.1. Primera recomendacin: Leasing financiero 3.2. Segunda recomendacin: Fondos de inversin colectiva 3.3. Tercera recomendacin: Actividad fiduciaria

81 83 88 95

3.4. Cuarta recomendacin: Banca de Inversin: Bancos, corporaciones financieras y comisionistas de bolsa 3.4.1. Permitir a los bancos ofrecer toda clase de servicios de banca de inversin, exceptuando loas inversiones de capital de largo plazo en el sector real 3.4.2. Desarrollar una institucin de banca de inversin fundamentada en la regulacin, para el fortalecimiento de los comisionistas de bolsa de valores y la eliminacin de las CFs 3.4.3. Permitir a todas las instituciones de crditos financiar la adquisicin de compaas del sector real, sometidas a los requisitos de niveles prudenciales y procedimientos de crdito 3.5. Quinta recomendacin: Sociedades de capitalizacin 3.6. Temas no incluidos en la propuesta 3.6.1. Criterio de Intervencin 3.6.2. Entidades adicionales que deberan salir 3.7. Perspectiva Internacional CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA 107 110 115 115 116 117 119 127 104 100 100

LISTA DE CUADROS Y ESQUEMAS

Pgina Cuadros 1. Modelo Bancario Libertad de entrada 2. Indicadores del Sistema Financiero (Promedios por perodos) 3. Recomendaciones Especficas 4. Clasificacin Compaas de Financiamiento Comercial 5. Fondos de Inversin Colectiva 6. Sociedades de Capitalizacin I y II Esquemas 1. Colombia: Sistema Financiero (1990) 2. Sistema Financiero Colombiano: Bajo la ley 510 de 1999 3. Estructura General del Sistema Financiero y Asegurador 4. Establecimientos de Crdito 5. Sociedades de servicios financieros 6. Entidades aseguradoras e intermediarios 43 52 60 61 63 65 41 50 82 86 88 112

INTRODUCCIN

A lo largo de la historia de las naciones, la evolucin y desarrollo del sistema financiero en general, ha presentado variedad de matices entorno a procurar la estabilidad y crecimiento del mercado financiero, consolidando las fortalezas derivadas de cada estructura con el fin aprovechar los recursos disponibles en la economa y contribuir a la movilidad y mejoramiento de la misma. En Colombia, no siendo ajeno a la influencia mundial, el sistema financiero ha experimentado diferentes cambios y orientaciones impulsado por su afn de consolidacin y estabilidad en el pas. Dentro de este panorama se presenta un retorno dirigido y comprensivo hacia el esquema de banca universal o mltiple, que conjuga

multiplicidad de factores y que se enfrenta a innumerables retos de transformacin e innovacin por parte de los agentes del mercado: regulador, supervisor e instituciones.

En este contexto, el presente trabajo pretende a partir de los antecedentes del sistema financiero local e internacional, las experiencias positivas y negativas de los actores del mercado y las reflexiones y estudios de reforma al sistema que han sido presentadas al gobierno en la actualidad, establecer y analizar la viabilidad de un modelo de banca mltiple que promueva el crecimiento y fortalecimiento del sistema financiero colombiano que se enfrenta a niveles internacionales de eficiencia, competencia y eficacia normativa.

Con el fin de proporcionar las herramientas necesarias para comprender la estructura del sistema financiero colombiano y su proyeccin a futuro, este documento se divide en tres captulos a saber:

En el primer captulo denominado: Los esquemas de sistemas financieros en el contexto mundial, se esboza una breve definicin y clasificacin de sistemas financieros con el fin de contextualizar los modelos objeto de estudio de banca mltiple y especializada, antecedentes, caractersticas y particularidades que ratifican su permanencia en el mundo.

En el segundo captulo denominado: Estructura actual de la banca en Colombia, se analiza de modo particular los antecedentes, evolucin y desarrollo del sistema financiero nacional como punto de partida para comprender la estructura actual y proyeccin a futuro del sistema financiero como un elemento principal y activo dentro del logro de objetivos para el crecimiento econmico del pas.

En el tercer y ltimo captulo denominado: Propuesta de estructura bancaria en Colombia, se estudian cada una de las recomendaciones especficas presentadas por el grupo de trabajo del sector financiero del Banco Mundial al actual gobierno entorno a la composicin del sistema financiero colombiano. En este sentido, se define el contenido y justificacin de cada una de las recomendaciones, las

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implicaciones que trae consigo la implementacin de dichas recomendaciones y el anlisis sobre la viabilidad de estas modificaciones teniendo en cuenta la conveniencia y oportunidad de cada una en el sistema financiero a nivel nacional e internacional.

Finalmente, se presenta a modo de conclusin general que el esquema requerido por las necesidades y exigencias del mercado financiero domstico en Colombia, se orienta a la consolidacin de la banca mltiple. Dicho esquema estimular niveles superiores de profundizacin, eficiencia y libre competencia, igualdad de condiciones en los mercados internacionales, libertad de mercado, intervencin adecuada y calculada mediante una regulacin y supervisin estables, integradas y sistematizadas.

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CAPTULO I
El descubrimiento de la naturaleza, de los modos de los planetas, las costumbres de las plantas y los animales, exigi ante todo la conquista del sentido comn. La ciencia no avanzara dando cuenta de la experiencia cotidiana, sino aferrndose a la paradoja, aventurndose en lo desconocido. Hubo que descubrir la historia antes de poder explorarla (). Daniel J. Boorstin. Los descubridores (1983)

1. LOS ESQUEMAS DE SISTEMAS FINANCIEROS EN EL CONTEXTO MUNDIAL

El presente captulo pretende contextualizar, dentro del marco de los sistemas financieros, las diferentes tendencias en las estructuras que se han adoptado en los modelos de banca mltiple y especializada, as como sobre su justificacin y permanencia.

Para lograr lo anterior, se presenta en primer trmino, la definicin de sistemas financieros en torno a la cual girar el presente trabajo; en segundo trmino, la evolucin y tendencias que han experimentado los diferentes sistemas financieros, y por ltimo, los diferentes argumentos que han defendido uno u otro esquema y su proyeccin en la economa mundial.

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1.1. Sistemas Financieros

Los sistemas financieros estn compuestos por varios mercados a saber: Mercado monetario, Mercado de capitales, Mercado de divisas y otros mercados financieros1. Por el objeto del presente documento, nos centraremos en el estudio del mercado de capitales.

El Mercado de Capitales se conoce como aquel en el que, tanto los recursos de capital como el riesgo, control e informacin asociados con el proceso de traslado del ahorro a la inversin se asignan y distribuyen en el tiempo y espacio, mediante la interaccin de instrumentos que dicho mercado ofrece a una economa 2.

A su vez, dicho mercado se divide en:

Mercado intermediado o bancario: Cuando a travs de intermediarios se realiza la funcin de traslado del ahorro a inversin. Tales intermediarios pueden ser: Bancos, corporaciones, fondos, etc.

Mercado no intermediado o desintermediado o de instrumentos: Cuando mediante instrumentos se realiza directamente la funcin de traslado de
MINISTERIO DE HACIENDA, BANCO MUNDIAL Y FEDESARROLLO. Misin de Estudios del Mercado de Capitales. Informe final, Bogot, 1996, p. 2. 2 Ibd., p. 1.
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ahorro a inversin. Se desprenden de este mercado, otros que se clasifican segn los mecanismos directos utilizados como: acciones, bonos, derivados, entre otros.

En los mercados, intermediado y no intermediado, se observa su existencia conjunta en los diferentes pases, en los cuales se destaca en cada caso particular la profundizacin y avance en uno de los dos mercados anteriormente referidos. Encontramos a Alemania como ejemplo de mayor avance en el mercado intermediado y a Estados Unidos como ejemplo de mayor alcance del mercado no intermediado.

Cabe resaltar que una estructura de mercados (bancario o de instrumentos) definida en los trminos anteriores, no es preferible la una frente a la otra, sino ms bien que el buen funcionamiento del mercado de capitales se deriva del complemento y coexistencia del mercado intermediado y no intermediado dentro de la economa. Se destaca entonces de dicha apreciacin: Es decir, no se puede juzgar a priori y considerar un modelo mejor que el otro. Por ejemplo, el sistema alemn no es menos eficiente en el cumplimiento de las funciones del mercado de capitales que el sistema anglosajn. Cada estructura posee ventajas y desventajas, y cada una corresponde a circunstancias particulares de cada pas. Ms an, en

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trminos generales se puede observar a nivel mundial una tendencia hacia la complementacin de los dos sistemas ms que a su sustitucin 3.

En consecuencia, el mercado de capitales juega un papel primordial para el crecimiento y desarrollo de la economa de un pas, por cuanto su fundamento es la inversin. Cuanto ms eficiente sea el mercado de capitales, se dispondr de mayores recursos para invertir y por lo tanto, habr mayor dinamismo y movilidad en la economa.

Simultneamente, la regulacin del mercado de capitales es deseable mientras coadyuve a la eficiencia del mismo, en cuanto que los recursos que maneja este mercado presentan una alta sensibilidad en la economa y resulta necesaria la intervencin normativa por parte del Estado para lograr ptimos de equilibrio y eficiencia econmicos. La regulacin de dicho mercado permite la transparencia, informacin pblica y simtrica entre los agentes del mercado, calidad y calificacin en la prestacin de los servicios, y minimizacin de fallas de mercado y costos de transaccin.

MINISTERIO DE HACIENDA, BANCO MUNDIAL Y FEDESARROLLO. Misin de Estudios, cit., p. 5.

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1.1.1. Nuestra Definicin

Por sistemas financieros se entiende el conjunto de actores que intervienen en el mercado financiero, esto es, el regulador quien determina los parmetros normativos del mercado financiero, el rgano de control quien supervisa y vigila el cumplimiento de los parmetros normativos de las instituciones que participan en el mercado financiero, las instituciones que hacen parte de dicho mercado; y por ltimo, el mercado mismo desde su esfera nacional e internacional.

Segn Nstor Humberto Martnez: Los sistemas financieros estn conformados por las autoridades que gobiernan, regulan y supervisan y las instituciones que operan en los mercados del ahorro, la inversin, el crdito y los servicios auxiliares de los mismos4.

Su funcin econmica fundamental es la de proveer de recursos financieros a la economa,()5.

A partir de dicha funcin principal, se desprenden cuatro funciones bsicas especficas en desarrollo del proceso de disminucin de los costos de transaccin como lo seala Homero Cuevas en las siguientes cuatro funciones: a) Conciliacin
NSTOR HUMBERTO MARTNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado. Sistemas Financieros. Fundamentos jurdicos y econmicos para la iniciacin de su estudio en Amrica Latina, Bogot, Biblioteca FELABAN, 1994, (cap. tercero), p. 67. 5 dem.
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de ofertas y demandas financieras. Es la canalizacin de ahorro desde sectores de la comunidad donde es excedente hacia los sectores donde es deficitario6, esta conciliacin permite el equilibrio y estabilidad del sistema financiero y a su vez de la economa; b) Evaluacin y administracin del riesgo. Debido al volumen de las operaciones y de los recursos aplicados, los intermediarios financieros pueden especializarse en el acopio de informacin y evaluacin sobre riesgos especficos 7, como eje principal de la actividad financiera manteniendo igualmente su estabilidad en la economa, con el apoyo institucional adecuado mediante el desarrollo de ordenamientos jurdicos prudenciales encaminados a reducir las alteraciones econmicas, as lo seala el Banco Mundial cuando dice: Sin embargo, a pesar de la capacidad de reduccin del riesgo que presentan los sistemas financieros, si no existen unas instituciones de apoyo que ofrezcan incentivos para que se asuman riesgos prudentes, el desarrollo financiero puede incrementar el riesgo en vez de mitigarlo8 ; c) Transformacin de plazos. Usualmente, los depositantes desean comprometer sus fondos durante perodos ms cortos que los requeridos por los prestatarios. Pero el volumen y el crecimiento de sus operaciones, as como sus relaciones con otras entidades, incluyendo el Banco Central, permite a los intermediarios financieros conciliar esa discrepancia9, esto con el fin de poner en funcionamiento la actividad financiera y permitir el movimiento de los recursos
HOMERO CUEVAS. Fundamentos de la Economa de Mercado, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2001, cuarta parte, (cap. decimoctavo), p. 265. 7 dem. 8 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2002: Instituciones para los mercados, Washington, Ediciones Mundi-Prensa, 2002, (cap. cuarto: sistemas financieros), p. 75. 9 CUEVAS. Fundamentos de la Economa de Mercado, cit., p. 265.
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captados del pblico para generar rentabilidad, dentro de las normas y controles previstos para dicho fin; d) Generacin de liquidez. () De otro lado, los pasivos emitidos por los intermediarios, contra esos activos, suelen ser lquidos, como los depsitos pagables con cheques, debido a la confianza sobre su respaldo, su valor y aceptabilidad general. Por consiguiente, al tiempo que los intermediarios asumen riesgos implcitos en esta transformacin, proveen liquidez a la comunidad. Y ello de acuerdo con lo que sta indica a travs de sus ofertas de activos financieros 10, el manejo del riesgo de liquidez es necesario para la actividad financiera bajo la observancia de la regulacin y con el respaldo institucional a travs del Banco Central de cada Estado.

La importancia de los sistemas financieros deriva de su estrecha relacin con el desarrollo y crecimiento econmico de un pas. La contribucin de un sistema financiero al crecimiento y reduccin de la pobreza depender de la cantidad y la calidad de sus servicios, de su eficiencia y de su alcance 11.

Bajo esta perspectiva, dentro de una economa moderna, cada funcin que se desprende de los sistemas financieros reviste un alcance significativo dentro de la misma. Al proveer los diferentes servicios de pago y financiamiento para el libre

10 11

Ibd., pp. 265 a 266. BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2002, cit., p. 76.

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intercambio de bienes y servicios, permitir la captacin de recursos del pblico y generar ahorro, proporcionar crdito y supervisar a los prestatarios.

Por lo tanto, es deber de los estados forjar y mantener sistemas financieros slidos que permitan el buen desenvolvimiento de la economa y aprovechamiento de sus recursos; y a su vez, contribuyan al soporte de la economa en perodos o pocas de crisis, aminorando los riesgos producidos por stas.

1.1.2. Clasificacin

Los sistemas financieros se dividen en dos modelos convencionales, a saber: La banca mltiple, universal o general y la banca especializada o pura.

Se entiende por la primera, aquella que opera con libertad en la actividad financiera bajo un marco normativo que la regula. Dentro de las diferentes concepciones de banca mltiple tenemos: Se entiende por Banca Universal, una institucin de crdito que, de acuerdo con la legislacin y previo el acto administrativo necesario, puede operar en todos los plazos, todas las ramas de operaciones y servicios bancarios12, A su turno, se considera banca mltiple o general aquella cuyo rgimen legal se informa en un marco de libertad absoluta para operar en cualquier

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MIGUEL ACOSTA ROMERO. La Banca Mltiple, Mxico, Editorial Porra, S.A., 1981, (cap. noveno), p. 187.

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actividad, y en cualquier plazo13; igualmente, seala el Banco Mundial al respecto: el concepto de banca universal est vinculado ineludiblemente a la combinacin de la banca comercial (depsitos y crditos) y de la banca de inversin (emisin, colocacin y negociacin de acciones y dems valores emitidos por las empresas)14. En resumen, la banca mltiple es la que est facultada, a travs de la regulacin, para ejercer libremente cualquiera de las actividades financieras dentro del mercado financiero.

Dentro del sistema de banca mltiple, encontramos un enunciado ms complejo, el de Conglomerados Financieros o Grupos Financieros, de los mismos se predica que: Los denominados grupos financieros constituyen una expresin ms elaborada de la banca mltiple, ya que a travs de las subsidiarias un banco comercial universal puede desarrollar cualquier otro tipo de actividad financiera. Tambin puede ocurrir que el grupo se organice a partir de una compaa controladora de un banco universal, que al mismo tiempo puede realizar operaciones no bancarias15. () es un hecho econmico que un grupo de personas puede llegar a controlar, bien sea como accionista, o bien sea a travs de unificar los rganos de direccin, a numerosas empresas(), los grupos a su vez comportan una expansin y diversificacin, ya no slo con el banco, sino con aseguradoras, afianzadoras, sociedades controladoras, almacenes generales de
NSTOR HUMBERTO MARTNEZ NEIRA. Ctedra de Derecho Bancario Colombiano, 1. edicin, Colombia, Legis, 2000, (cap. quinto: sistemas bancarios), p. 192. 14 BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial - 1989, Washington, 1989, p. 58. 15 MARTNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado, cit., p. 73.
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depsito, casas de bolsa, (); en consecuencia, los grupos financieros, al tener nexos econmicos y de direccin, con una muy variada gama de empresas, que a su vez tienen una produccin muy diversificada, ingresos muy importantes, gran nmero de trabajadores a su servicio, en cierta forma realza la importancia de estos grupos financieros, dentro de su participacin en el movimiento econmico del pas16. El grupo o conglomerado financiero es considerado como una especie de grupo empresarial, entendido ste como un conjunto de sociedades que por porcentajes accionarios o por factores externos a capital forman unidad de sociedades, sin que por ello lleguen a perder independencia jurdica, pero con una caracterstica fundamental y es que agrupan entidades que desarrollan labores propias del mercado financiero()17. Al hablar de Grupos Financieros, nos referimos a una categora compuesta de un ente facultado para intervenir en el sistema financiero por medio de instituciones e instrumentos de diversa naturaleza en las diferentes operaciones del mercado financiero.

De otra parte, se concibe la segunda modalidad banca especializada-, como aquella que opera dentro de una cierta actividad financiera especfica y que es establecida por mandato de ley. Alrededor de los conceptos de banca especializada encontramos: La especializacin natural est ntimamente relacionada con las caractersticas especficas estructurales y funcionales, que
ACOSTA ROMERO. La Banca Mltiple, cit., pp. 154 a 155. A. CASTAO GUTIRREZ. Intervencin y supervisin del sector financiero: un enfoque hacia los conglomerados financieros. (tesis de grado), Bogot, 2000, (cap. primero: aspectos generales), p. 18.
16 17JORGE

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puede tener un banco, en relacin a varios criterios, que pueden ser: la exigencia de la clientela, el plazo en el que opera, y a la naturaleza de los instrumentos activos y pasivos de captacin y prstamo, del ahorro pblico que utiliza. () existe una especializacin artificial, basada, fundamentalmente, en los criterios establecidos, bien sea por los ordenamientos jurdicos o bien por las autoridades, pero, en ambos casos, bajo la perspectiva de una poltica monetaria y crediticia de los Estados18, () por banca especializada se entiende aquella que solamente puede operar respecto de determinadas actividades bancarias y/o en determinados plazos19. Al tenor, nos dice Jorge Castao Gutirrez: en la modalidad de banca especializada se disea un esquema en el que jurdicamente se segmentan los mercados financieros por sectores de atencin, plazos, mbito geogrfico de accin, origen y destino de los recursos o varios criterios adicionales; se genera as un tipo de intermediario especializado por cada modalidad de operacin 20. En sntesis, la banca especializada, respondiendo a criterios de necesidad, manejo, oportunidad y conocimiento especfico del mercado financiero, opera para determinadas actividades financieras dentro del marco normativo establecido para las mismas.

ACOSTA ROMERO. La Banca Mltiple, cit., pp. 184 a 186. MARTNEZ NEIRA. Ctedra de Derecho Bancario Colombiano, cit., p. 191. 20 CASTAO GUTIRREZ. Intervencin y supervisin del sector financiero, cit., p. 14.
18 19

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1.2. La banca mltiple y la banca especializada en el mundo

1.2.1. Antecedentes

La banca mltiple o universal tiene sus orgenes en Europa, propiamente en Blgica con la creacin de la Societ Generale de Belgique (1822)21, transformndose posteriormente al modelo de banca especializada, seguida no con xito en sus primeras concepciones, por Italia hasta la reforma bancaria de la ley de 1936, momento en el cual la banca se especializa y la ley de 1972 que mantiene una mixtura en la banca. Posteriormente, en el ao 1993 mediante ajustes regulatorios se proyecta retornar a la banca general o universal en sentido estricto dejando sin sustento legal la especialidad de sus entidades financieras.

Francia procura un modelo de banca universal hasta la ley de 1945, la cual permite la especialidad de la banca bajo tres categoras, excluyendo el Banco Central de Francia, a saber: bancos de depsito, de negocios y de crdito a mediano y largo plazo. Al transcurrir la dcada del 60 retoma su concepcin universal mediante decreto de 1966 y posteriormente, en el ao 1984 busca nuevamente unificar la banca.

21

MARTNEZ NEIRA. Ctedra de Derecho Bancario Colombiano, cit., p. 193.

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Espaa en el ao 1885 mediante el Cdigo de Comercio, procurando una visin especializada de la banca, introduce legalmente una clasificacin bancaria sin efectos reales, persistiendo hasta la dcada de los 60s, momento en el cual se busca la unificacin bancaria por razones de poltica econmica22.

En estricto sentido, Alemania con la creacin del Deutsche Bank y el Commerzbank (1870) es considerada como el modelo de la banca mltiple en el mundo, en el cual la misma entidad presta todos los servicios y operaciones bancarias, conocido con el trmino bajo un mismo techo y mediante la creacin al interior de la entidad bancaria de dependencias o departamentos especializados en cada servicio u operacin para la prestacin de los mismos23.

Siguiendo el modelo alemn, Estados Unidos comenz su operacin bancaria bajo el entendido de servicios mltiples; sin embargo, a partir de la crisis de 1930 que gener la desestabilizacin del sistema financiero norteamericano, se opt por la divisin de la banca en comercial y de inversin mediante la Ley Glass-Steagall de 1933, la cual estableci la divisin del mercado financiero estadounidense segn el tipo de servicio prestado por cada entidad financiera y por la naturaleza de los activos y pasivos de la misma.

22 23

ACOSTA ROMERO. La Banca Mltiple, cit., pp. 187 a 189. MARTNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado, cit., p. 72.

24

En el desarrollo de la actividad financiera de la banca comercial estadounidense de manera especializada, y su posterior crisis en la dcada de los 70s, se estudia el regreso a la banca universal mediante la expedicin en los aos 80s de tres leyes fundamentales:

Ley de Desregulacin de Instituciones de Depsitos y Control Monetario: Dispona la eliminacin de los lmites a las tasas de inters y la autorizacin a las entidades de depsito las cuentas Now24.

Ley de Facilidades Bancarias Internacionales: Estableca la facultad para los bancos de actuar en el mercado internacional de capitales.

Ley Garn-Saint Germain de Instituciones de Depsito: Constitua nuevos instrumentos de captacin25.

Para el ao 1999, la Ley Gramm-Leach-Bliley promueve la estructuracin de empresas holding financieras y subsidiarias financieras para efectuar actividades no bancarias, consolidando el esquema de banca mltiple.
24Una

cuenta "NOW" (con rdenes de retiro negociables) es una cuenta "de cheques gratuita" y una cuenta con intereses ofrecida por una sociedad de ahorro y crdito ("Thrift"). El balance o saldo mnimo exigido para una cuenta "NOW" suele ser mayor que el de una cuenta "de cheques gratuita", y si el balance o saldo cae por debajo del mnimo, es posible que deba pagar un cargo o comisin costosa. Sin embargo, si mantiene el balance o saldo mnimo, podr obtener intereses devengados cada ao. Tomado de: [www.consumerdebit.com/consumerinfo/us/es/aboutchecking/selectchecking/checkingtypes.htm], ltima revisin hecha el 29 de octubre de 2006. 25MARTNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado, cit., p. 73.

25

Acorde con lo destacado por Martnez Neira, segn la clasificacin de Gerald Corrigan nos manifiesta: () en verdad slo existen tres modelos operacionales de estructura bancaria, que se mueven entre la banca mltiple y la banca especializada: El estilo de banca universal alemn, el estilo de banca universal ingls y el sistema fraccionado o especializado de los Estados Unidos de Amrica26. En el modelo alemn, como ya se anot, la misma entidad financiera proporciona la integridad de los servicios bancarios y financieros; el modelo ingls contiene el suministro total de los servicios, pero con tres caractersticas especiales respecto del modelo alemn, que son reseadas por Martnez Neira segn lo destacado por Gerald Corrigan, a saber: son comunes las subsidiarias legalmente separadas; la compra de acciones de entidades comerciales por parte de un banco es bastante menos frecuente y son menos comunes las combinaciones entre firmas bancarias y de seguros27.

En el marco de los antecedentes latinoamericanos en general, la banca se erigi bajo el modelo de banca especializada, no obstante a finales del siglo XX se verifican los procesos de transicin a la banca mltiple.

26 27

Ibd., p. 69 dem.

26

Podemos destacar en el caso de Mxico que durante el siglo XIX y hasta finales del siglo XX la banca era especializada con divisin de las instituciones de crdito por mandato de ley. Posteriormente, a partir de los aos 40s se da el proceso de transformacin hacia banca mltiple, consolidndose en el ao de 1975, poca en la cual se introduce a Mxico en el sistema de banca universal 28.

De la misma forma sucede en Argentina, a partir de la reforma del ao 1977 se genera la transformacin hacia la banca mltiple. El mismo fenmeno se repite en Chile en el ao 1986 y Brasil en el ao 1988, seguido por El Salvador en el ao 1991, Repblica Dominicana en el ao 1992, Bolivia, Per y Venezuela en el ao 199329.

Sin embargo, la transicin que se verifica actualmente en el mundo hacia la banca mltiple, no conlleva de suyo la eliminacin de la banca especializada, por el contrario los dos tipos de banca pueden existir de manera concurrente bajo el entendido que las instituciones especializadas debern fortalecerse en el mercado en que operan mediante altos estndares de conocimiento del negocio y calidad en el servicio ofrecido, y a su vez entendiendo la competencia en un entorno global. De lo contrario, por fuerza y exigencia del mercado en conjunto con las diferentes

28 29

ACOSTA ROMERO. La Banca Mltiple, cit., pp. 211 a 214. MARTNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado, cit., pp. 88 a 101.

27

reformas legales del funcionamiento del sistema financiero, dichas instituciones especializadas tendern a desaparecer.

1.2.2. Ventajas y desventajas de los modelos de banca mltiple y especializada

En la actualidad, las diferentes aproximaciones de determinado tipo de banca, se inclinan por generar mayor aceptacin por la banca mltiple o universal que por la banca pura o especializada.

Como veremos a continuacin, cada modelo tiene sus fortalezas y debilidades, y que la inclusin de uno u otro modelo depende de las caractersticas y circunstancias de la economa de cada pas.

Por una parte, las principales fortalezas que contiene el sistema de banca especializada se enumeran as:

En el entendido de satisfacer las necesidades del mercado financiero, la banca especializada surge como respuesta a ellas generando una metodologa, eficacia y productividad especficas, que a su vez conduce a la prestacin ntegra y calificada de determinado servicio.

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Proporciona mejores tcnicas, perfeccionamiento de tecnologas y recurso humano en la atencin del servicio.

Apunta a la prestacin eficaz de un servicio dirigido a una clientela especializada.

Provee seguridad y estabilidad de banca y liquidez.

Entre las principales crticas al sistema antes referido se encuentran:

La banca especializada en general, surge como una restriccin regulatoria por parte del Estado en la participacin del mercado financiero, sin tener en cuenta el desarrollo u operacin del mercado en cada regin o territorio en particular.

La banca especializada es atomizada e ineficiente. Se entiende por lo anterior, que la banca especializada trae consigo un sistema financiero reducido que no responde con integridad a las necesidades de la economa de un pas. Conlleva a la no penetracin y aprovechamiento del mercado financiero.

29

 La banca especializada no genera costos ptimos de operacin, por cuanto su infraestructura y capital humano se entiende por cada intermediario especializado establecido o requerido.

La banca especializada presenta concentracin de riesgo, en cuanto que por su naturaleza legal est obligada a operar en determinado mercado y en consecuencia, genera mayor vulnerabilidad frente a los riesgos que se manifiesten en determinado sector de la economa.

La banca especializada genera altos costos para el consumidor, ya que para satisfacer su demanda de servicios financieros, deber recurrir a diferentes instituciones financieras para sus distintas operaciones, ya sea de ahorro, financiamiento o inversin.

La banca especializada se enfrenta a niveles de competencia superiores porque no solamente se refiere al mercado domstico sino al mercado internacional en el que compite con bancas de diversa ndole.

La banca especializada trae consigo la creacin de normas especficas para cada servicio, generando asimetras regulatorias entre los

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diferentes servicios financieros que conviven y operan dentro de un mismo mercado.

De otra parte, se destaca del sistema de banca mltiple:

Fortalece la funcin bancaria, pues permite ofrecer de forma apropiada y organizada los servicios financieros en el mercado.

Promueve la competencia y equilibrio entre las diferentes instituciones financieras, puesto que permite la transicin de instituciones pequeas a instituciones con mayor tamao y productividad. En un entorno globalizado genera mayores posibilidades de competencia a nivel internacional.

Permite el desarrollo de una banca ms completa al interior de cada pas y a su vez, al incremento del ahorro interno por la multiplicidad de servicios ofrecidos a los consumidores.

La banca mltiple o universal genera mejor calidad de sus activos de riesgo. Existe un mayor control sobre el consumidor que accede a los servicios financieros porque los contiene una sola entidad que le presta

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los servicios y a la vez porque es posible lograr una mayor diversificacin del riesgo al poder distribuirlo en las diferentes actividades. As lo anota Martnez al referirse: Con razn, recientemente deca el Presidente de la Asociacin Bancaria Alemana: La libertad de emprender toda clase de servicios financieros da por resultado unas carteras de prstamo ms equilibradas y estabiliza la rentabilidad.30.

Reduce y logra costos ptimos de operacin, pues estamos hablando de una sola entidad, infraestructura y capital humano unificados.

Incrementa la productividad del recurso humano, ya que propicia la integracin en el conocimiento de todos los servicios financieros.

Permite satisfacer las diferentes necesidades de la clientela, pues se concentran en un solo cuerpo integrado para tal fin.

Permite la organizacin interna especializada o departamentalizada para generar altos ndices de calidad y calificacin en la atencin de determinado servicio financiero.

30

MARTNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado, cit., p. 78.

32

 La concentracin de los servicios en una sola entidad, promueve una mejor gestin administrativa de la entidad financiera (unifica procedimientos e infraestructura fsica) y mayor penetracin en el mercado a nivel territorial que mejora la posibilidad de eleccin del consumidor frente a la gama de servicios financieros ofrecidos.

Propende por una regulacin integral y eficaz en un entorno mundial, evitando las asimetras y desigualdades normativas a nivel interno y externo. Promueve la liberalizacin del mercado financiero y la desregulacin racionalizada y flexible.

Frente a una regulacin integral, el control y supervisin de las entidades financieras adquiere igualmente un carcter eficaz y una orientacin clara frente a las polticas perseguidas en el mercado financiero y a la poltica econmica de cada Estado a nivel local e internacional.

33

Dentro de las crticas al sistema de banca mltiple encontramos:

Monopolizacin y burocratizacin de la actividad en el sentido del crecimiento elevado de las instituciones dentro del mercado financiero, que restringen la entrada de pequeas o nuevas entidades.

Puede llegar a ejercer un manejo indebido de la economa de un pas, por su fuerte incidencia en la misma.

Propicia la concentracin del control de acciones empresariales, que puede degenerar en situaciones de iliquidez o congelamiento.

La coexistencia del sistema de banca mltiple con una regulacin financiera dbil y sin objetivos claros de poltica econmica estatal derivar en efectos nocivos para el sistema financiero no perseguidos en su concepcin por el modelo de banca mltiple.

Resulta preciso recalcar, que los dos modelos de banca mltiple o especializada pueden existir de forma concurrente en un mercado, por cuanto uno y otro pueden obtener el mayor provecho de sus fortalezas minimizando de manera contundente sus debilidades y flaquezas. As lo ilustra Martnez Neira: La incontrovertible

34

existencia de bancos universales y grupos financieros, regulada por la ley, convive sin embargo con el statu quo. Aqullos no se oponen a la subsistencia de otros establecimientos de crdito especializados. De hecho, porque los propios bancos universales pueden especializarse en segmentos del mercado; nada lo impide 31. Sigue dicho autor para fundamentar su argumento bajo la referencia de Asahiko Isobe y Kevin J. Kearney: Las principales instituciones financieras integradas no siempre tienen la ventaja de ganar; habr grandes oportunidades para que las instituciones financieras ms pequeas se especialicen en un rea o en un negocio en el cual suministren servicios de calidad () El punto ms importante para las instituciones financieras que deseen asumir la responsabilidad de implementar un negocio orientado a las ganancias, ser la correcta identificacin de las necesidades del mercado y la seleccin de una posicin estratgica compatible con el manejo de sus propios recursos32.

En consecuencia, la adopcin de un modelo u otro, o de un modelo mixto, debe atender a las caractersticas, necesidades y prioridades de cada pas, a su proyeccin y objetivos econmicos establecidos en su poltica econmica y a las metas de crecimiento y desarrollo econmicos que generen mayor riqueza y recursos para la economa en provecho de la sociedad y su bienestar.

31 32

MARTNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado, cit., pp. 97 a 98. dem.

35

CAPTULO II
El poder del hombre de hacer lo nuevo era el poder de sobrevivirse a s mismo en sus creaciones. Daniel J. Boorstin. Los Creadores (1992)

2. ESTRUCTURA ACTUAL DE LA BANCA EN COLOMBIA

El objetivo de este captulo es estudiar a profundidad la estructura del sistema financiero colombiano, sus antecedentes y evolucin, estructuracin y desarrollo dentro de los modelos descritos en el anterior captulo.

2.1. Antecedentes y evolucin

En Colombia, el sistema financiero antes de la dcada del 20, se adecuaba a un esquema de banca mltiple o universal ya que gozaba de su naturaleza liberal dentro del mercado financiero, pues tena la facultad para ejercer dentro del mercado diversas operaciones, entre ellas: libre emisin de billetes, segn la institucin emisora: billetes del Estado o billetes de Banco, captacin de dinero del pblico, inversin a nivel local y extranjero, adquisicin de acciones 33 de entidades, que respondan al naciente intercambio de bienes y servicios y la necesidad de

NSTOR HUMBERTO MARTNEZ NEIRA. Reflexin crtica sobre el modelo del sistema financiero colombiano,(presentacin diapositivas), Bogot, XVIII Congreso Internacional de la Federacin Iberoamericana de Asociaciones Financieras, 2003, diapositiva 11.
33

36

invencin de instituciones, sistemas e instrumentos que permitieran la movilidad, crecimiento econmico y maximizacin de los recursos monetarios.

Es fundamental y como primer antecedente reconocer que solo hasta la poca del 20 se organiza y regula la funcin de manejo y emisin de moneda nacional en un solo organismo estatal denominado el Banco Emisor. En los aos antecedentes (siglos XIX y albores del XX) al no existir un rgano nico encargado del manejo y emisin de moneda y bajo el esquema de banca libre imperante en este perodo se presentan multiplicidad de instituciones emisoras del nivel pblico y privado, entre otras34: Entidades emisoras de orden estatal: Tesorera General de la Repblica (1838- 1860), Banco Nacional (1860-1900), Junta Nacional de Armotizacin (1903-1922).

Entidades emisoras de orden privado: Se clasificaban por las diferentes zonas geogrficas del pas, entre otros tenemos: Banco de Bogot (1870), Banco de Colombia (1875), Banco de Antioquia (1872), Banco de Barranquilla (1873), Banco de Santander (1872). Esta facultad de emisin otorgada por el gobierno transcurre en vigencia del perodo de 1870 a 1886.

NSTOR RICARDO CHACN. Derecho Monetario. 1. edicin, Bogot, Colombia, Librera Ediciones del Profesional Ltda.. y Universidad Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario, 2005, (segunda parte, ttulo I, cap. I, secc. II: Bancos de emisin en otros pases), pp. 159 a 160.
34

37

Bajo este contexto era imposible generar una poltica monetaria uniforme y un desarrollo econmico sistmico para el pas.

En consecuencia, y determinado por las crisis polticas mundiales, las incontrolables emisiones, las desviaciones de mercado, el deseo particular de apoderarse del mercado financiero y la falta de orientacin normativa en el desarrollo del sistema financiero colombiano, que se produjeron en desarrollo del modelo de banca universal y que desencadenaron la falta de confianza en el sistema e instituciones financieras erigidas hasta el momento, requera la toma de decisiones oportunas y encaminadas a estabilizar el caos financiero generado, mediante la adopcin de recomendaciones de misiones extranjeras al gobierno y la posterior promulgacin de leyes encausadas a la organizacin, estructuracin y mantenimiento del sistema financiero nacional.

Hacia los aos 20s, en particular la crisis financiera de 1932 condujo a la conformacin de un grupo de asesora de expertos internacionales con el propsito de disear recomendaciones para el ajuste econmico de la Nacin. Dicha comisin se conoce con el nombre de Misin Kemmerer.

A partir de este momento, se vislumbra el modelo de banca especializada en el pas, recomendando la puesta en marcha de instituciones financieras con un propsito y mercados especficos; como resultado de ello se generan legislaciones

38

que proyectan la organizacin de la banca especializada, pero manteniendo un diseo de sistema bancario integral que constitua bajo una misma entidad las diferentes operaciones especficas del mercado y que al mismo tiempo limitaban el mbito de accin de determinadas instituciones financieras.

Como resultado de esta misin, se promulga la Ley 25 de 1923 mediante la cual se crea el Banco de la Repblica, que se encarga de regular las polticas monetaria, crediticia y cambiaria del pas.

La Ley 45 de 1923 mediante la cual se regula el funcionamiento de los establecimientos bancarios en el pas, permite a los bancos organizarse en secciones: comercial, hipotecaria, fiduciaria; sin embargo, solo estaban autorizados para realizar transacciones crediticias de corto plazo, pues para los crditos de largo plazo estaban nicamente facultados los bancos hipotecarios.

La misma ley, estableca en su articulado 35 la creacin del ente supervisor de la actividad financiera en Colombia, consciente del vaco que exista por parte del gobierno en la funcin de vigilancia de las entidades financieras e imprimindole

Articulo 19 de la Ley 45 de 1923 establece: "Crase dependiente del Gobierno una Seccin Bancaria encargada de la ejecucin de las leyes que se relacionen con los bancos comerciales, hipotecarios, el Banco de la Repblica y todos los dems establecimientos que hagan negocios bancarios en Colombia. El Jefe de dicha seccin se llamar Superintendente Bancario, ser colombiano, y tendr la supervigilancia de todos aquellos establecimientos bancarios, y ejercer todas las facultades y cumplir todas las obligaciones que se le confieran e impongan por la ley ()".
35

39

desde el espritu legal, la importancia de la funcin de supervisin y control para el sistema financiero.

A pesar de apreciarse bajo este entendido una proyeccin hacia la banca universal, con el transcurso del tiempo se produjo en Colombia y en la regin andina un paso a la estructura financiera especializada que deriv en un sistema financiero altamente reprimido, atomizado e ineficiente. Todo esto debido a las fuertes crisis econmicas a nivel mundial que desestabilizaron el sistema en su estructura y confianza, y a las diferentes polticas y regulaciones adoptadas por el gobierno nacional frente al mercado financiero y los manejos inadecuados a nivel interno.

Es puntual cuando anota Sergio Clavijo: Es cierto entonces que Colombia no fue ajena a aquella tendencia del mundo Anglosajn a frenar la evolucin natural hacia la multibanca, solo que en nuestro pas el detonante no fue la Gran Depresin, sino otra serie de factores relacionados con los grupos de presin de cada momento 36.

De igual manera, vale la pena subrayar que dentro del sistema financiero colombiano, especficamente el mercado de capitales se concibe bajo el modelo de mercado intermediado para transformar el ahorro en inversin, el desarrollo del mercado intermediado se proyecta alrededor de treinta aos en el tiempo dejando
SERGIO CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia: retos y retazos financieros, Colombia, documento preparado con ocasin de la Convencin de Asobancaria, 2000, p. 20. Tomado de: [www.banrep.gov.co/docum/ftp/borra150.pdf], ltima revisin hecha el 14 de octubre de 2006.
36

40

rezagado el modelo directo o desintermediado, debido a la influencia de las recomendaciones derivadas de las misiones extranjeras que diagnosticaron el modelo financiero a seguir durante los aos 50s y que se centraron en el modelo intermediado; varias de las polticas adoptadas para entonces desestimularon el desenvolvimiento del mercado burstil en Colombia.

En las dcadas de los 60s y 70s se configura una exagerada especializacin de la banca, producto de las restricciones financieras, la orientacin a determinados sectores del mercado financiero de la poltica de ahorro y crdito a travs de intermediarios especializados creados para tal fin, la intervencin estatal excesiva dentro del sistema y mercado financieros. Se conduce que por cada nueva actividad financiera en el mercado se fundaba una nueva institucin para desarrollarla37.

Se destacan dos puntos:

1. Con relacin a la reforma de 1974 que buscaba:

a. Flexibilizacin y uniformidad de las tasas de inters activas y pasivas.

37

NSTOR HUMBERTO MARTNEZ NEIRA. Reflexin crtica sobre el modelo, cit., diapositiva 12.

41

b. Reforma a la estructura de crdito del Banco de la Repblica limitando la utilizacin y asignacin de cupos para fines de liquidez y redescuento mediante fondos financieros.

c. Nuevos mecanismos de control para operaciones de mercado abierto.

Como resultado de la reforma se legalizan las sociedades que hasta el momento operaban como intermediarios financieros ilegales mediante su inclusin en el control y vigilancia por parte de la Superintendencia Bancaria. Decisin que provoc el afianzamiento del status y aumento en nmero de estas instituciones operando en el mercado financiero.

Por el cambio de estructura tan abrupto que se evidencia hacia mediados del 70, que se sostena en la competencia perfecta del mercado de capitales, se dej de lado la importancia de la intervencin estatal en trminos de regulacin, vigilancia y control.

2. A partir del ao 1977 como consecuencia de los excedentes de exportacin del pas se modifica el objetivo de la poltica financiera. Ya no se atiende el aumento en el ahorro por parte de los agentes del mercado, sino que se centra en el manejo de la expansin de oferta monetaria mediante la

42

represin del sistema. En consecuencia, se establecen nuevos encajes para restringir los medios de pago, se genera un supervit en las finanzas del Estado y se produce la colocacin de papeles por parte del Banco de la Repblica en el mercado monetario.

De la misma forma, se evidencia un aumento en los intermediarios financieros frente al excedente referido. Con mayor claridad nos explica Castao Gutirrez: De otro lado, en una economa en expansin las demandas de las empresas productivas tenan que ser mayores. Al sector financiero como un todo le corresponda no solo manejar la liquidez que originaba la bonanza externa, sino tambin, canalizar ms crdito y ms capital hacia los sectores de la produccin 38. Esto en concordancia con la funcin de movilidad de la economa encausada al crecimiento econmico del pas.

Nuevamente, se produce el manejo desaforado por parte de los actores del sistema financiero concentrando en ciertos sectores econmicos los recursos financieros bajo la conviccin que el mercado asignara eficientemente los recursos obtenidos y que por su insostenibilidad conduciran a las crisis en aos posteriores.

Para la dcada del 80 en Colombia el modelo era inviable, debido al desencadenamiento de los efectos de las polticas y decisiones tomadas en la
38

CASTAO GUTIRREZ. Intervencin y supervisin del sector financiero, cit., p. 47

43

dcada del 70 y a la proliferacin de agentes en el mercado financiero y la carencia de una adecuada regulacin frente al nuevo esquema financiero presentado por el mercado en este perodo. Que a la postre, condujo a la desaparicin de la estructura viciada del mercado financiero por la misma fuerza del mercado, el cual exiga una mayor eficiencia y competencia de sus actores.

Al generarse en este perodo el advenimiento de innovaciones financieras que respondan a nuevos instrumentos que se utilizaban como medio de pago en el sistema financiero, los denominados cuasidineros39, stos representaban mayor agilidad y avance en el ejercicio de la actividad financiera, pero a su vez facilitaban la ejecucin de operaciones no autorizadas a las entidades , lo cual permiti la expansin de la oferta monetaria.

Se verifican varios fenmenos frente a la crisis presentada, a saber:

La piramidacin de capitales: Admite por mandato legal que cualquier establecimiento invierta en otro un porcentaje de su capital y reservas. Esto gener por ejemplo que un porcentaje de capital de un banco apareciera en una corporacin y a su vez parte de ste porcentaje se reportara en una compaa de financiamiento y consecutivamente con otras entidades.

Instrumentos de pago que si bien no son efectivo, fungen como tal y liberan de las obligaciones, por ejemplo tarjetas crdito y dbito.
39

44

Contablemente se incrementan las cifras creando una ficcin frente al capital real de las instituciones financieras.

La concentracin de capital: El capital se concentr en el manejo especulativo de operaciones comerciales y personales.

Asignacin del crdito: La asignacin era regulada por el mercado persiguiendo las actividades ms rentables, la falta de regulacin frente a la composicin de activos de los establecimientos financieros no conduce a la obtencin de las metas trazadas en la poltica econmica del pas, incentivando de esta manera la adecuacin arbitraria de los recursos percibidos.

Sector real versus sector financiero: Se presentaba un alto crecimiento en el sector financiero frente a una contraccin en el crecimiento del sector real, hecho que encaminaba todos los recursos disponibles a la inversin exclusiva en el sector financiero. Esto conlleva la consecuencia cclica que al presentarse menor crecimiento en el sector productivo, se reducan los recursos que alimentaban el sistema financiero y se daba paso al ejercicio de especulacin que por su naturaleza temporal perturban la confianza de

45

la sociedad en la estabilidad y seguridad de las instituciones financieras y en general, del sistema financiero.

Crisis de la profesin bancaria: Al postularse la actividad financiera como una de las ms rentables, aparecieron dentro del mercado un sinnmero de establecimientos financieros a cargo de personas no calificadas para ejercer la funcin bancaria, derivando en una competencia no leal y deteriorando la prestacin, calidad y eficiencia del servicio financiero.

La insuficiencia del alcance regulatorio de la Ley 45 de 1923 resquebraj el sistema, permitiendo la reglamentacin normativa temporal de cualquier actividad en el mercado financiero conduciendo a un severo desorden a nivel jurdico.

Los errores cometidos en las dcadas anteriores por la falta de previsin a futuro destapan sus secuelas en las dcadas posteriores.

As lo destaca Lpez Garavito cuando expone: Es inquietante observar cmo en los ltimos aos, a pesar de los controles estatales al sistema financiero, las sociedades y el mercado de papeles valor, se han presentado grandes irregularidades en el manejo de recursos que por ser de los ahorradores

46

particulares, el Estado debe garantizar su cabal manejo 40. Sigue el mismo autor: () llevan a la conclusin que el Estado tiene los instrumentos pero no los puede utilizar, en una demostracin de ineficiencia que es tanto ms notoria cuando por ello pierden los pequeos inversionistas y ahorradores colombianos 41.

Como respuesta a la crisis acaecida en los aos 80s se toman varias medidas para contrarrestar la permanencia de los efectos emanados de sta crisis. Una primera accin corresponde a la creacin del Fondo Nacional de Garantas de Instituciones Financieras (Fogafin) cuya funcin principal es la intervencin cuando se presentan serios problemas en las entidades financieras para garantizar los derechos de los usuarios del sistema, y la organizacin del Seguro de Depsito, cuyo objeto es garantizar las acreencias a cargo de las instituciones financieras inscritas en el Fondo que sean objeto de liquidacin forzosa administrativa. La segunda accin corresponde al traslado de la propiedad de los bancos particulares al dominio estatal con el fin de devolver la confianza en el sistema y sus entidades, esta accin contrajo un incentivo negativo por cuanto concentr la propiedad y el manejo del sistema financiero en el Estado. La tercera accin orientada a lograr el restablecimiento de la capacidad para generar utilidades y a procurar el fortalecimiento patrimonial de las entidades financieras. La cuarta accin dirigida a la adecuacin y proyeccin del marco regulatorio unificando criterios y procesos de
LUS FERNANDO LPEZ GARAVITO. Intervencionismo de estado y economa colombiana, Bogot, Colombia, Universidad Externado de Colombia, 2 edicin, 1995, (cap. I), p.165. 41 dem.
40

47

control mediante la calificacin peridica de cartera y la institucionalizacin del Plan nico de Cuentas (PUC) especfico para el sector financiero mediante la expedicin de la Resolucin 3600 de 1988.

Tras las crisis de los aos 80s registradas tanto a nivel nacional como en los pases latinoamericanos, se conduce a la revisin y reforma de las estructuras y sistemas financieros vigentes hasta el momento, proponiendo tres orientaciones fundamentales de accin.

La primera referente a la liberalizacin y desregulacin, entendiendo por stas la libre movilidad en el mercado financiero de los diferentes agentes bajo un marco normativo flexible y adecuado hacia las polticas econmicas de los estados, evitando de esta forma la fuga del ahorro hacia entidades fuera de los pases de origen o la creacin paralela de mercados informales.

La segunda referida a la regulacin prudencial, que se orienta en dos vas, por un lado la creacin de normas que contribuyan al desarrollo del sistema financiero y que garanticen dentro del mismo la liquidez, solvencia y diversificacin de los riesgos de forma adecuada; por otro lado, el fortalecimiento de las instituciones estatales entorno a la creacin legislativa y de vigilancia y control de la actividad financiera en su proyeccin institucional autnoma y de toma de decisiones con carcter preventivo y coercitivo. As se reconoce esta prioridad cuando se subraya:

48

Las normas sobre capitales mnimos, capital adecuado, clasificacin de cartera de crditos y de inversiones y la diversificacin de riesgos, forman parte del inventario de disposiciones que llevan la impronta de la regulacin prudencial y la supervisin adecuada42.

La tercera hace referencia a la promocin de la eficiencia y la competitividad, dentro de la ineficiencia que ahogaba el esquema anterior; la eficiencia toma carcter trascendental en el sistema financiero para estructurar acompaada de la promocin de la competencia que debe existir en los mercados, mayores niveles de calidad, atencin al pblico y productividad en la economa no solo a nivel local sino a nivel global.

2.2. Estructura y desarrollo del sistema financiero actual

En Colombia, entre las dcadas del 80 y 90 las autoridades se proponen la reforma y modernizacin del sistema financiero existente, procurando mayor libertad en el mercado con orientacin normativa adecuada y promoviendo la competencia en su sentido ms amplio.

Las distintas autoridades de orden legislativo y ejecutivo en materia de regulacin financiera se dieron a la tarea de adelantar dicha reestructuracin. El espritu de
42

MARTNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado, cit., p. 85.

49

sta reforma se orient al desarrollo de un sistema de banca mltiple bajo la concepcin de grupos financieros, en donde los establecimientos de crdito funcionan como matrices y filiales, y al desmonte de los estatutos especiales que generaban barreras en el mercado.

Bajo el primer presupuesto, liberalizacin y desregulacin en Colombia, se destaca43:

Se racionaliza el control al crdito y a las tasas de inters.

Se perfecciona un rgimen cambiario ms flexible.

El encaje desciende a niveles internacionales.

El Estado desincentiva la utilizacin de inversiones forzosas.

Desaparece el control de tasas pasivas o de captacin.

Permite la realizacin de nuevas operaciones a los distintos establecimientos, afines a su naturaleza.

43

MARTNEZ NEIRA. Reflexin crtica sobre el modelo del sistema financiero, cit., diapositiva 13.

50

El segundo presupuesto, relacionado con la regulacin prudencial en Colombia, se resea44:

La adecuacin de las normas de capital del Acuerdo de Basilea a la legislacin interna.

Reglas de clasificacin de cartera y provisiones de las mismas.

Valoracin del portafolio de inversiones a precios de mercado.

Plan nico de Cuentas (PUC) para la unificacin en la presentacin de estados de cuenta.

Valoracin de riesgos de mercado.

El tercer presupuesto, sobre la promocin de la eficiencia y productividad, se promueve para Colombia45:

La apertura del sector: entendiendo por sta, la libertad de ingreso de instituciones bancarias, permitiendo la entrada a la inversin extranjera,

44 45

MARTNEZ NEIRA. Reflexin crtica sobre el modelo del sistema financiero, cit., diapositiva 17. Ibd., diapositiva 18.

51

apertura del mercado financiero a bancos internacionales y profundizacin en el mercado de valores.

La libertad de entrada en el mercado financiero colombiano se refleja en el siguiente grfico46:

Cuadro 1 Modelo Bancario - Libertad de entrada

Ao Nmero Bancos* CAVs Total 1990 25 10 35 2002 28 047 28

* Incluye Caja Social. Excluye Caja Agraria y Banagrario Fuente: Asobancaria. 2002.

El sector pblico centra su participacin en el mercado financiero mediante la orientacin y regulacin activa del sector financiero y se aparta de su influencia en las operaciones e inversiones en las entidades financieras.

Ibd., diapositiva 19. El nmero de CAVs para el ao 2002 es cero(0) por cuanto el artculo 5 de la Ley 546 de 1999 (por medio de la cual se dictan normas en materia de vivienda) ordena la conversin de stas corporaciones en bancos comerciales en un plazo de tres aos a partir de la vigencia de la ley.
46 47

52

 Se abandona el esquema de banca especializada, mediante la eliminacin de barreras a los establecimientos de crdito y la proyeccin del mercado a travs de los denominados grupos financieros.

La Ley 45 de 1990 permiti un campo de accin ms amplia a los establecimientos de crdito en el mercado financiero. Se resalta segn Clavijo: La Ley 45 de 1990 desarroll el concepto de conglomerado financiero, cuya base operativa de expansin descanso sobre filiales, pero manteniendo una cierta separacin del principio de intermediacin respecto del de la prestacin directa de los servicios financieros asociados48.

En Colombia, segn lo sostiene Martnez Neira: () lo cierto es que existe una entidad que puede concebirse marcadamente como un verdadero banco universal, en toda la extensin del concepto. Se trata de los bancos comerciales 49.

El sistema financiero colombiano a partir de 1990 se estructura como se describe en el esquema a continuacin50:

CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia, cit., p. 21. MARTNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado, cit., p. 102. 50 Ibd., p. 103.
48 49

53

Esquema 1

COLOMBIA: SISTEMA FINANCIERO (1990) Banco Comercial (Filiales)

- Corporaciones financieras - Corporaciones de ahorro y vivienda - Sociedades fiduciarias - Leasing - Comisionistas de bolsa - Almacenes generales de depsito - Sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantas

Corporaciones financieras Corporaciones de ahorro y vivienda Compaas de financiamiento comercial Organismos cooperativos financieros
Fuente: Nstor Humberto Martnez. 1994.

54

El banco comercial opera como banco mltiple porque acta en la totalidad de sectores de la economa, posee operaciones activas en los diferentes plazos, igualmente puede realizar sus operaciones en moneda legal nacional y en moneda extranjera, ostenta el monopolio de cuenta corriente, percibe remuneracin del dinero a la vista, capta recursos del mercado a travs de certificados de depsito a trmino, invierte en el sector real mediante la organizacin de corporaciones financieras, opera a travs de sociedades filiales en los distintos mercados a saber: fiduciario, leasing, intermediario de valores, administrador de fondos de pensiones y cesantas, depsito de mercaderas51.

El sistema de banca universal para ese entonces se fundament a partir del esquema matriz y filial con el objetivo de evitar conflictos de inters entre los sectores financiero y real y evitar los riesgos de contagio en el sistema.

Posteriormente, se promulga la Ley 35 de 1993 que en desarrollo del modelo de banca universal permite a las corporaciones de ahorro y vivienda ampliar su portafolio de servicios al ofrecimiento de crditos de consumo sin hipoteca y a la compra - venta de divisas, de acuerdo a lo establecido en los artculos 17 y 18

51

MARTNEZ NEIRA. Derecho Financiero Comparado, cit., p. 102 a 104.

55

sobre las operaciones de las corporaciones de ahorro y vivienda y las operaciones de compra y venta de divisas, respectivamente52.

Y de otro lado, la misma ley permite la existencia del modelo de banca especializada, ya que estipula la creacin de un nuevo actor intermediario en el mercado financiero, denominado compaas de financiamiento comercial especializadas en leasing, llevando consigo un aumento en los establecimientos de crdito en el mercado, el artculo 12 de la mencionada ley consagra los actores autorizados para operar el arrendamiento financiero53 .

Consagran los artculos 17 y 18 de la Ley 35 de 1993. Por la cual se dictan normas generales y se sealan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, burstil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de recursos captados del pblico y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora (): Artculo 17. Operaciones de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda. Dentro de su objeto principal, las corporaciones de ahorro y vivienda podrn tambin realizar complementariamente las operaciones estipuladas en moneda legal que le autorice el Gobierno Nacional en desarrollo de esta Ley hasta el tope que el mismo establezca. Las corporaciones de ahorro y vivienda tambin podrn efectuar inversiones en sociedades de servicios financieros en los mismos trminos y condiciones autorizados a los establecimientos de crdito. El Gobierno Nacional autorizar a partir del 1o. de julio de 1993 a las corporaciones de ahorro y vivienda para otorgar crditos de consumo sin hipoteca hasta los lmites y con las condiciones que seale el Gobierno, preservando su especializacin en el financiamiento de vivienda y de la construccin. Pargrafo 1o. Las corporaciones de ahorro y vivienda podrn realizar adems de las operaciones enumeradas en el artculo 2.1.2.3.8 del Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, aquellas que le autorice el Gobierno Nacional en desarrollo de esta Ley. Pargrafo 2o. En todo caso, las corporaciones de ahorro y vivienda podrn otorgar prstamos para inversin garantizados con hipoteca sobre inmuebles diferentes de vivienda, con sujecin a las condiciones especiales que seale el Gobierno Nacional. Artculo 18. Operaciones de compra y venta de divisas. Las corporaciones de ahorro y vivienda y las compaas de financiamiento comercial podrn efectuar como intermediarios del mercado cambiario, operaciones de compra y venta de divisas y las dems operaciones de cambio que autorice la Junta Directiva del Banco de la Repblica, que dictar las regulaciones pertinentes. 53 Seala el artculo 12 de la Ley 35 de 1993. Por la cual se dictan normas generales y se sealan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, burstil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de recursos captados del pblico y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora ():
52

56

Igualmente, y en uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la Repblica por la Ley 35 de 1993 se reglamenta el sistema financiero mediante la expedicin del Decreto 663 de 1993 Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgnico del Sistema Financiero y se modifica su titulacin y numeracin (EOSF), el cual compila y organiza las normas financieras existentes hasta ese momento en un solo cuerpo jurdico, constituye la integracin de los agentes del mercado, los principios de regulacin y supervisin y las entidades que cumplen las funciones de regulacin, supervisin y control del mercado financiero en un mismo orden legal.

Artculo 12. Arrendamiento Financiero. Dentro del ao siguiente a la vigencia de la presente Ley, las sociedades de arrendamiento financiero o leasing existentes podrn convertirse en compaas de financiamiento comercial con sujecin a las normas del Estatuto Orgnico del Sistema Financiero. Las compaas que se organicen como resultado de la conversin y las dems que se constituyan especializadas en leasing podrn efectuar operaciones activas de crdito solamente hasta el porcentaje mximo que seale el Gobierno Nacional. Las compaas de financiamiento comercial existentes o que se constituyan podrn realizar a su vez operaciones de leasing, desde el 1o. de julio de 1993, hasta el porcentaje mximo que seale el Gobierno Nacional. El porcentaje mximo de operaciones de arrendamiento financiero que se autorice a las compaas de financiamiento comercial ser igual al que se fije a las compaas especializadas en leasing para realizar operaciones activas de crdito. Pargrafo 1o. Las sociedades de arrendamiento financiero o leasing que opten por la conversin regulada en el presente artculo dispondrn de un plazo de tres aos para acreditar el cumplimiento del capital mnimo requerido para la constitucin de compaas de financiamiento comercial de acuerdo con la ley en el ao de 1992; el valor faltante para alcanzar dicho capital mnimo deber suscribirse y pagarse as: no menos del 40% antes del 30 de abril de 1994; no menos del 30% antes del 30 de abril de 1995 y el saldo a ms tardar el 30 de abril de 1996. Pargrafo 2o. Las compaas de financiamiento comercial especializadas en arrendamiento financiero podrn usar en su nombre comercial la expresin "Arrendamiento Financiero" o "Leasing". Pargrafo 3o. Las sociedades de arrendamiento financiero actualmente existentes que no se conviertan conforme a este artculo, quedarn disueltas y debern liquidarse

57

Durante la crisis financiera acaecida a finales del 90, se constata que el modelo adoptado no fue lo suficientemente adecuado y que su proyeccin a futuro fue bastante reducida y limitada. Nos ilustra este punto Clavijo cuando resalta: Lo que es claro es que la reforma financiera de principios de los aos noventa result en una estructura operativa altamente compartamentalizada (departamentalizada) y costosa. () ese esquema de sucursales/filiales result ser costoso para una banca que pretenda llegar a estndares internacionales de eficiencia 54.

Al mismo tiempo, este perodo de crisis sumado al manejo ineficiente y descontrolado de las entidades financieras de orden pblico conllev la quiebra de la banca en este sector, fue un perodo caracterizado por liquidaciones, fusiones y absorciones de entidades financieras.

Tras la crisis y la emergencia econmicas sufridas durante los aos 1997 a 1999 en Colombia se present un debilitamiento notable en la economa, la falta de crecimiento del sector industrial, particularmente por el debilitamiento del sector de la construccin, aunado a los niveles negativos de crecimiento de los sectores comercio y agropecuario, produjo una severa contraccin de la economa colombiana. En este perodo se registra el ms alto nivel de desempleo en el pas,

54

CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia, cit., p. 6.

58

20%55. Como consecuencia de sta crisis el sistema financiero result afectado de manera directa producto de la falta de previsin de riesgos del mercado por parte de los agentes y las alertas y toma de decisiones oportunas por parte del regulador y el Banco de la Repblica tendientes a minimizar los efectos de la crisis en el sector.

Mediante la ley 508 de 199956-ley del Plan de Desarrollo- que define las polticas y decisiones econmicas estatales, se procur la estabilizacin de la economa en aquel momento. Dicha ley no entr en vigencia por vicios de inconstitucionalidad, acentuando la crisis y desarrollo econmico a nivel nacional. En este punto se requiri de manera inmediata la toma de medidas correctivas a nivel macroeconmico para superar la crisis que vena ahogando a los distintos sectores de la economa, los ajustes propuestos en materia monetaria, cambiaria y fiscal a nivel nacional procuraron la estabilizacin de los mercados. De la misma forma las reglas de comportamiento y disciplina de los actores de los diferentes mercados permitieron la reactivacin de la economa colombiana y en particular, la recuperacin del sistema financiero..

BANCO DE LA REPBLICA. Informe de la Junta Directiva al Congreso de la Repblica, Bogot, Colombia, Banco de la Repblica, marzo de 2001, p. 22. 56 Ley 508 de 1999, Diario oficial No. 443.651, de 30 de julio de 1999. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los aos de 1999-2002. Declarada inexequible por vicios de forma por la Corte Constitucional en Sentencia C-557 de 2000, M.P.: Dr. Fabio Morn Daz.
55

59

Se concluye de esta forma que la organizacin, movilidad y dinamismo de la economa son pieza fundamental en la estabilidad y desarrollo de los diferentes sectores econmicos, y se destaca que la falta de proyecciones y metas de crecimiento integradas por la interaccin de todos los sectores en la economa de un pas producen efectos sistmicos no deseados de delicada recuperacin.

Adicionalmente, cabe destacar que una de las medidas adoptadas para mitigar las perturbaciones al sistema financiero en aquel entonces es la creacin de un impuesto transitorio para superar la situacin de inestabilidad, impuesto denominado dos por mil, que actualmente se mantiene bajo la denominacin de Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF o cuatro por mil). Solucin que trae como consecuencia el crecimiento del mercado desintermediado con el fin de evadir dicha tributacin. As lo refiere Ernesto de Francisco Lloreda: Como consecuencia, el camino lgico que siguieron tanto las empresas como los particulares, fue buscar mecanismos de des-intermediacin financiera, o dicho en otras palabras informalizar el flujo de dinero para evitar el pago del GMF 57.

En el siguiente cuadro podemos observar el sistema financiero durante la dcada del 90 en relacin con los Bancos y CAVs, para generar con mayor claridad un panorama de la situacin evidenciada:
ERNESTO DE FRANCISCO LLOREDA. El cuatro por mil, Revista Dinero, Columna del Lector, mayo 29 de 2006, Bogot. Tomado de: [www.dinero.com/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=25712], ltima revisin hecha el 25 de octubre de 2006.
57

60

Cuadro 2 Indicadores del Sistema Financiero (Promedios por Perodos) 58

Indicadores 1990-92 1993-97 1998-2000(I)

Bancos (sin Caja Agraria)

Utilidades/patrimonio Utilidades/activos Relacin de solvencia*

20.2 2.2 12.5

12.2 1.8 13.0

-21.2 -2.4 10.3

CAVs (sin BCH)

Utilidades/patrimonio Utilidades/activos Relacin de solvencia*

24.6 1.4 10.3

21.5 1.6 10.6

-32.1 -2.5 9.8

* (Patrimonio tcnico/Activos ponderados por riesgo) Fuente: Superintendencia Bancaria

Al tenor de la situacin econmica descrita y las reformas requeridas para entonces, surge la ley 510 de 1999 que en su orientacin primaria para superar la crisis, se fundamenta en la modernizacin de la estructura financiera colombiana y
58

CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia, cit., p. 15.

61

en la concrecin de niveles de regulacin y vigilancia adecuada a los avances y calidades internacionales, procurando una normatividad en trminos preventivos frente a las crisis y riesgos presentados por las entidades financieras para la deteccin temprana de inconvenientes y sus soluciones; as mismo, en la creacin de un trmite expedito para la liquidacin de entidades en grave crisis, con el fin de evitar el efecto de contagio en la estructura del sistema financiero.

Por consiguiente, procura minimizar los costos generados por la crisis, el contagio sucesivo entre las distintas entidades financieras afectadas y la proteccin de los recursos del sistema financiero; como resultado en trminos generales, restringe el mercado financiero creando barreras a la entrada de participantes y exigiendo capitales mnimos permanentes a las entidades que actan en l.

62

Esquema 2 Sistema Financiero Colombiano: Bajo la ley 510 de 1999 (Estatuto Financiero)

GRUPO ECONMICO

Holding Financiero

Otros

Empresas (Sector real)

Establecimiento de Crdito: Bancos Comerciales CFCs CFs y Cooperativas Financieras

Sociedades servicios financieros: Fiduciarias AFPs Almacenes Generales de Depsito

Comisionistas de Bolsa (acciones y cambiario)

Compaas de seguros (Ss. y ahorro a largo plazo)

Factoring

Fuente: Sergio Clavijo. Junio 2000.

Igualmente, es promulgada la Ley 546 de 1999 que responde a la crisis financiera en el sector de vivienda ocurrida en los 90s, el cambio del UPAC a UVR, las numerosas providencias de la Corte Constitucional59 frente al tema de vivienda y financiamiento de la misma por parte de las instituciones financieras, provocan la
Corte Constitucional. Sentencias: C- 481 de 1999, M.P.: Dr. Alejandro Martnez Caballero; C- 208 de 2000, M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell; C-955 de 2000, M.P.: Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo; C1051 de 2000, M.P.: Dr. Alfredo Beltrn Sierra; C-1140 de 2000, M.P.: Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo; C-1146 de 2000, M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; C-1265 de 2000, M.P.: Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo; C-1337 de 2000, M.P.: Dr. Alfredo Beltrn Sierra; C-1377 de 2000, M.P.: Dr. Martha Victoria Schica Mndez; C-1411 de 2000, M.P.: Dra. Cristina Pardo Schlesinger; C-1544 de 2000, M.P.: Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo; C.050 de 2001, M.P.: Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo; C-1192 de 2001, M.P.: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-870 de 2003, M.P.: Dr. Jaime Araujo Rentera.
59

63

reforma de la estructura fundamental de la financiacin en el mercado de la vivienda y como consecuencia, se amplan los servicios ofrecidos por las entidades de financiamiento de vivienda y se atiende de esta forma a la orientacin de banca universal.

Se destacan los artculos 5, 9, 11 y 28 de la Ley 546 de 1999 que orientan al modelo de banca mltiple en la estipulacin de operaciones y acceso al mercado financiero de manera amplia y eficaz60.

Artculos 5, 9, 11, 12 y 28 de la Ley 546 de 1999, Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se sealan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiacin, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiacin, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construccin y negociacin de vivienda y se expiden otras disposiciones(), establecen, respectivamente: Articulo 5o. Conversin de las corporaciones de ahorro y vivienda. A partir de la vigencia de la presente ley, las corporaciones de ahorro y vivienda tendrn la naturaleza de bancos comerciales. () Articulo 9o. Bonos hipotecarios. Se autoriza a los establecimientos de crdito la emisin de bonos hipotecarios denominados en UVR, los cuales se enmarcarn dentro de los siguientes lineamientos: () Articulo 11. Creadores de mercado. El Gobierno Nacional establecer condiciones que permitan a las personas jurdicas sometidas a la vigilancia y control de las Superintendencias Bancaria o de Valores, que cuenten con la capacidad financiera y la liquidez que determine el Gobierno Nacional, para actuar como originadores y como creadores de mercado de los bonos y ttulos hipotecarios a que se refiere la presente ley. () Articulo 12. Titularizacin de cartera hipotecaria. Los establecimientos de crdito y las entidades descritas en el artculo 1o de la presente ley podrn emitir ttulos representativos de crditos otorgados para financiar la construccin y la adquisicin de vivienda, incluyendo sus garantas o ttulos representativos de derechos sobre los mismos y sobre las garantas que los respaldan, cuando tengan como propsito enajenarlos en el mercado de capitales. () Articulo 28. Obligacin de los establecimientos de crdito de destinar recursos a la financiacin de vivienda de inters social. Las entidades financieras debern destinar anualmente, durante los cinco (5) aos siguientes a la vigencia de la presente ley, como mnimo el veinticinco por ciento (25%) del incremento de la cartera bruta de vivienda, al otorgamiento de crdito para financiar la construccin, mejoramiento y adquisicin de vivienda de inters social.
60

64

En sntesis, la banca colombiana a travs de su historia presenta varios enfoques as: en su concepcin, el sistema financiero colombiano se concibe bajo un modelo simple de banca universal, que posteriormente deriva en una banca especializada provocado por las regulaciones expedidas entre los aos 20 a 90 y por las diferentes perturbaciones presentadas en el escenario econmico local e internacional referidas anteriormente. Posteriormente, retoma la visin del modelo de banca mltiple en la orientacin normativa que a partir de los aos 90 se expide y que cada vez ms se organiza dentro de marcos regulatorios generales que propenden por un mercado, regulacin y vigilancia universales en concordancia con los parmetros internacionales en un contexto de competencia y globalizacin.

Resulta conveniente resaltar, que los sistemas financieros locales o domsticos no pueden ser ajenos al contexto de la economa mundial, ms an cuando se evidencia un claro proceso de integracin del comercio y la economa, de los bienes y servicios ofrecidos por los diferentes pases que procuran el crecimiento y desarrollo econmico mundiales. En esta integracin, es crucial la participacin de sistemas financieros que contengan homogeneidad en la regulacin y vigilancia de la actividad financiera para obtener mayor aprovechamiento del mercado y alcance de los objetivos y metas propuestos en desarrollo de esta misma actividad.

De igual forma, el hecho de incluirse en un contexto internacional genera exigencias de mejoramiento del sistema financiero, permitiendo su crecimiento y

65

competencia en trminos de igualdad con instituciones financieras de carcter internacional. Se orienta en este sentido el Banco Mundial cuando dice: La competencia aumenta la eficiencia, multiplica los incentivos para la innovacin y fomenta un acceso ms amplio61.

Las orientaciones plasmadas por las Leyes 510 y 546 de 1999 entorno a la consolidacin de la banca mltiple en Colombia, que invitan a un cambio en la concepcin de la estructura financiera nacional y dotan de elementos tiles a la consecucin de este objetivo, denunciando que se requiere mayor fortaleza normativa y un horizonte econmico definido para el pas. As se desprende del espritu de la ley y se complementa con lo expresado por Clavijo cuando dice: Este esquema ha progresado hacia uno de servicios financieros bajo un mismo techo, donde el marchitamiento de las CAVs, ordenado por la Ley de Vivienda 546 de 1999, constituye otro paso hacia la consolidacin de una estructura bancaria mejor integrada62.

En cumplimiento de estos objetivos, se presenta por parte del Ejecutivo ante el Congreso de la Repblica un nuevo proyecto de ley que busca organizar y orientar el sistema financiero colombiano en forma integral.

61 62

BANCO MUNDIAL. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2002, cit., p. 76. CLAVIJO. Hacia la multibanca en Colombia, cit., p. 2.

66

En su exposicin de motivos se seala puntualmente: En consecuencia, el Gobierno presenta a consideracin del Honorable Congreso de la Repblica el proyecto de ajuste a la legislacin financiera, con el propsito de adecuar el marco regulatorio del sector financiero.

El proyecto de ley busca consolidar las principales modificaciones al rgimen financiero introducidas por la ley 510 de 1999, efectuando un arreglo normativo derivado de las recientes experiencias en materia de manejo de entidades financieras en crisis63.

Las principales propuestas que se hallan contenidas en la exposicin de motivos del proyecto de ley64, a manera de resumen son:

La exclusin de activos y pasivos: Con el fin de salvaguardar la confianza de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras se otorga esta nueva herramienta a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantas de Instituciones Financieras.

Desmonte progresivo: De las operaciones a cargo de las entidades financieras que optaron formalmente por este mecanismo sin perjuicio del
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO. Exposicin de motivos proyecto de ley Por la cual se ajustan algunas normas del estatuto orgnico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones, Bogot, Colombia, 2001, p. 2. 64 Ibd., pp. 4 a 23.
63

67

ahorro del pblico en dichas entidades financieras de forma ordenada y controlada.

Cesin de activos, pasivos y contratos: por la facultad concedida por ley a la Superintendencia Bancaria referida a la aceptacin de los contratantes cedidos o de los titulares de acreencias.

Conflictos de inters: Ajuste referente a los funcionarios de las instituciones financieras con acceso a informacin privilegia que dota a la Superintendencia Bancaria para calificar de manera general y previa aquellas situaciones que considere de conflicto.

Instituto de Fomento Industrial: Definindolo como un Banco exclusivo de Redescuento, perfilado hacia la consecucin de los objetivos de la poltica econmica y social en los sectores sensibles de la economa.

Nuevas operaciones de entidades financieras: Tales como el Leasing Habitacional para los establecimientos bancarios. Celebracin de contratos de administracin no fiduciaria de la cartera y de las acreencias de las entidades financieras que han sido objeto de toma de posesin para liquidar, a los establecimientos de crdito. Operaciones de microcrdito a

68

las Compaas de Financiamiento Comercial mediante la recepcin de crditos de otros establecimientos de crdito.

Proteccin a los usuarios del sistema financiero: Transparencia en la informacin y servicios suministrados a los usuarios por parte de las instituciones financieras.

Ajustes al capital mnimo: No es necesario el incremento del capital mnimo de constitucin de una entidad financiera de acuerdo al IPC, puesto que su funcin y objetivo ya se cumpli. Y no resulta viable mantenerlo en dichos trminos.

Ajustes a la normatividad de los sectores: asegurador, cooperativo.

Ajuste a las normas y facultades de la Superintendencia Bancaria.

Comit de seguimiento al sector financiero: con el fin de observar, proteger, diagnosticar y proyectar los lineamientos del sistema financiero en forma coordinada y oportuna.

69

 Oficinas de representacin: Para efectos del control y vigilancia de entidades financieras en el exterior.

Dicho proyecto de ley, se convierte en la Ley 795 de 2003 que busca ajustar la normatividad del Estatuto Orgnico del Sistema Financiero (EOSF) a los nuevos retos de banca mltiple y permite conformar y consolidar en un cuerpo normativo EOSF- las diferentes reformas presentadas hacia finales de la dcada del 90, con el fin de establecer un norte uniforme de funcionamiento y fines del sistema financiero en Colombia, complementado con la fuerza que le imprime mediante nuevos instrumentos a la funcin de supervisin, vigilancia y control por parte de la Superintendencia Bancaria.

La visin y proyeccin del sistema financiero colombiano con la Ley 795 de 2003 es configurar un nuevo paradigma de la estructura del sistema en relacin con lo establecido y propiciado por la Ley 45 de 1923.

En resumen como lo seala De la Torre: De esa reforma resaltamos entonces tres elementos as: a)la consolidacin y fortalecimiento de los cambios introducidos por la Ley 510 de 1999; b) la necesidad de acercar y acoplar la legislacin colombiana al nivel de exigencia vigente en los mercados internacionales en materia de regulacin y supervisin bancaria; c) el nfasis en el establecimiento de mecanismos de deteccin temprana de situaciones de crisis de las vigiladas, en el

70

marco de los instrumentos previstos en la ley como institutos de salvamento y proteccin de la confianza del pblico en stas65. Segn lo apreciado anteriormente, el EOSF66 que define la estructura general del sistema financiero y asegurador en su artculo 1, el sistema se organiza bajo el siguiente esquema: Esquema 3

ESTRUCTURA GENERAL DEL SISTEMA FINANCIERO Y ASEGURADOR Establecimientos de crdito Sociedades de servicios financieros Sociedades de capitalizacin Entidades aseguradoras Intermediarios de seguros y reaseguros

A su vez, los establecimientos de crdito segn el artculo 2 del EOSF 67 comprenden las siguientes instituciones financieras, a saber:

MARIA DEL PILAR DE LA TORRE SENDOYA. Entre la Ley 45 de 1923 y la Ley 795 de 2003, Bogot, Colombia, 2003, p. 4. Tomado de: [www.superfinanciera.gov.co], ltima revisin hecha el 21 de octubre de 2006. 66 Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, Decreto 663 de 1993, Bogot, Secretara del Senado, 2003. Tomado de: [www.secretariasenado.gov.co], ltima revisin hecha el 29 de octubre de 2006. 67 dem.
65

71

Esquema 4

Establecimientos de crdito Establecimientos bancarios Corporaciones financieras Compaas de financiamiento comercial Cooperativas financieras Organismos cooperativos de grado superior

La ley 795 de 2003, adiciona efectivamente al EOSF 68 una nueva operacin para los establecimientos bancarios en relacin con el objetivo que inspira dicha regulacin al ampliar las operaciones de las entidades que funcionan en el mercado, en el artculo 7 seala: Artculo 7. Operaciones. 1. Operaciones autorizadas. Todo establecimiento bancario organizado de conformidad con este Estatuto tendr las siguientes facultades, con sujecin a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes: () n) <Numeral adicionado por el artculo 1 de la Ley 795 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Realizar operaciones de leasing habitacional las
68

dem.

72

cuales deben tener por objeto bienes inmuebles destinados a vivienda. Estas operaciones se considerarn leasing operativo para efectos contables y tributarios. ) <Numeral adicionado por el artculo 2 de la Ley 795 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Celebrar contratos de administracin no fiduciaria de cartera y de las acreencias de las entidades financieras que han sido objeto de toma de posesin para liquidacin69.

Para las Corporaciones financieras se mantiene el mismo esquema de operaciones, la Ley 795 de 2003 no se pronuncia sobre stas. Igualmente, sobre las Corporaciones de ahorro y vivienda se mantiene el esquema establecido por la ley 546 de 1999, que convierte la naturaleza de dichas corporaciones en bancos comerciales.

Frente a las Compaas de financiamiento comercial se pronuncia la Ley 795 de 2003 en igual sentido al adicionar dentro de sus operaciones el objetivo de brindar posibilidades de financiamiento a sectores productivos en formacin para ampliar la cobertura del mercado a todo nivel, se establece en el artculo 24 del EOSF lo siguiente:

69

dem.

73

Artculo 24. Operaciones autorizadas. Las compaas de financiamiento comercial en desarrollo de su objeto principal podrn: () k. <Numeral adicionado por el artculo 3 de la Ley 795 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Recibir crditos de otros establecimientos de crdito para la realizacin de operaciones de microcrdito, con sujecin a trminos y condiciones que fije el Gobierno Nacional70.

Con respecto a las Cooperativas financieras se mantienen los criterios establecidos en las legislaciones anteriores.

Por otro lado, las sociedades de servicios financieros se clasifican de acuerdo con el artculo 3 del EOSF71 en: Esquema 5

Sociedades de servicios financieros

Sociedades fiduciarias

Almacenes generales de depsito

Sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantas

70 71

dem. dem.

74

Con respecto a las sociedades fiduciarias, la Ley 795 de 2003 adiciona dentro de sus operaciones en el mercado, la misma operacin que se estableci para los establecimientos de crdito, anteriormente referida.

Para las sociedades administradoras de fondos de pensiones y cesantas se mantiene lo establecido por la Ley 100 de 1993 que regula la materia en forma especial y lo establecido por la ley 510 de 1999 en relacin a su operacin y ejercicio en el sistema financiero.

En cuanto a los Almacenes generales de depsito mantiene las mismas operaciones.

Al tenor, las sociedades de capitalizacin definidas en el artculo 4 del EOSF 72 mantienen su estructura y operacin para estimular el ahorro con la constitucin de capitales determinados.

De otra parte, las Entidades aseguradoras e intermediarios mantiene el esquema establecido por la ley 510 de 1999 en cuanto a sus operaciones y se dividen segn el artculo 5 del EOSF73 en:

72 73

dem. dem.

75

Esquema 6

Entidades aseguradoras e intermediarios

Compaas y cooperativas de seguros

Compaas reaseguros

cooperativas

de

Corredores, agencias y agentes de seguros y reaseguros

En el mismo sentido y siguiendo su propsito general, la Ley 795 de 2003 como se coment anteriormente, consagro al interior de su articulado los elementos y mecanismos necesarios para que la funcin de vigilancia y control ejercida por la Superintendencia Bancaria sea sistmica, oportuna y eficaz, en atencin a la sensibilidad que representa para la sociedad la actividad financiera dentro del sistema econmico del pas, que por la experiencia de las crisis sufridas en dcadas pasadas no tuvo en cuenta la importancia de la funcin de supervisin dentro de la actividad financiera.

Resaltamos lo enunciado por De la Torre cuando dice: En cumplimiento del objetivo propuesto en la Exposicin de Motivos respecto de la prevencin de situaciones de crisis, en la actualidad la Superintendencia podr por lo tanto

76

realizar un anlisis ms profundo e integrado de la informacin contable y financiera de las entidades sometidas a su vigilancia, con el fin de realizar una supervisin comprensiva y consolidada, incluyendo en tal labor la evaluacin de inversiones de capital de tales instituciones (artculo 80 anterior), la orden de constituir provisiones o reservas (artculo 78 anterior), la orden de consolidar operaciones con sociedades vigiladas o no (artculo 81 anterior) y la realizacin de visitas a entidades no sometidas a su vigilancia (artculo 82 anterior), entre otras actividades74.

Posteriormente y en atencin al mercado desintermediado colombiano se dicta la Ley 964 de 2005 la cual regula los criterios y objetivos con respecto al manejo, aprovechamiento e inversin de los recursos captados del pblico que se efecten en este mercado. Adems, establece la facultad del Gobierno Nacional para intervenir en el mercado de valores y poner en marcha los criterios y objetivos estipulados mediante la expedicin de normas de carcter general. En este sentido, se comprueba la finalidad de establecer principios y directrices encaminadas al desarrollo integral no solo del mercado de valores sino del sistema financiero en general. Se procuran y promueven herramientas y lineamientos de desarrollo y crecimiento del mercado permitiendo su liberalizacin mediante la adopcin de reglas de conducta y disciplina atendidas por los sujetos que participan en las actividades del mercado de valores, proporcionando un modelo a seguir para la
74

DE LA TORRE SENDOYA. Entre la Ley 45 de 1923, cit., p. 11

77

participacin decida del regulador y supervisor en materia financiera y para la unificacin y coherencia de la estructura del sistema financiero.

De acuerdo con la exposicin de motivos de la ley antes referida, en la actualidad se evidencia un proceso de integracin de los canales de financiamiento bancario y de mercado de valores, que generan un sistema financiero ms completo por cuanto logra establecer mayores niveles de asignacin de recursos, destinacin del ahorro e inversin y menores costos de transaccin y riesgos de sistema. Adicionalmente, como motor de la economa procura mejores posibilidades y medios de financiacin alternativos para el sector real, se resalta de la exposicin de motivos: El apoyo al desarrollo del mercado de estos instrumentos, a travs de la generacin de los incentivos correctos, es justamente lo que se pretende con el proyecto de ley ()75.

Se evidencia en el mismo sentido, que el mercado de valores en Colombia no posee una regulacin adecuada que incorpore principios y normas propios del mercado y estimule el crecimiento y competitividad del mismo, y por ende del sistema y de la economa nacional.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO. Exposicin de motivos proyecto de ley Por la cual se dictan normas generales y se sealan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversin de recursos captados del pblico que se efecten mediante valores y se dictan otras disposiciones, Bogot, Colombia, 2003. 75 Ibd., pp. 4 a 23.
75

78

La norma prev, la constitucin de objetivos y criterios generales cuya finalidad es la consolidacin de una intervencin coherente, que procure en trminos de seguridad jurdica el desarrollo del mercado y que proyecte su solidez a nivel mundial. Igualmente, imprime la renovacin de los instrumentos regulatorio y supervisor en atencin al ajuste de los mismos a la realidad del mercado y del sistema en condiciones de equidad y eficiencia como son: cambios tecnolgicos, innovaciones operacionales, procedimientos expeditos y transparentes, entre otros.

Se denota en el articulado de la ley 964 de 2005 la orientacin sistmica de la actividad financiera colombiana, al consagrar los objetivos y criterios en su artculo primero que dice:

Artculo 1o. Objetivos y criterios de la intervencin. El Gobierno Nacional ejercer la intervencin en las actividades de manejo, aprovechamiento e inversin de recursos captados del pblico que se efecten mediante valores, con sujecin a los siguientes objetivos y criterios:

a) Objetivos de la intervencin:

1. Proteger los derechos de los inversionistas.

2. Promover el desarrollo y la eficiencia del mercado de valores.

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3. Prevenir y manejar el riesgo sistmico del mercado de valores.

4. Preservar el buen funcionamiento, la equidad, la transparencia, la disciplina y la integridad del mercado de valores y, en general, la confianza del pblico en el mismo.

b) Criterios de la intervencin:

1. Que se promueva el desarrollo y la democratizacin del mercado de valores, as como su conocimiento por parte del pblico.

2. Que la regulacin y la supervisin del mercado de valores se ajusten a las innovaciones tecnolgicas y faciliten el desarrollo de nuevos productos y servicios dentro del marco establecido en la presente ley.

3. Que las normas y los procedimientos sean giles, flexibles y claros, y que las decisiones administrativas sean adoptadas en tiempos razonables y con las menores cargas administrativas posibles.

4. Que los costos de la supervisin y la disciplina del mercado de valores sean eficiente y equitativamente asignados, y que las cargas que se

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impongan a los participantes del mercado sean consideradas, teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, la comparacin entre el beneficio y el costo de las mismas.

5. Que se evite impedir o restringir la competencia.

6. Que se d prelacin al sentido econmico y financiero sobre la forma, al determinar si algn derecho o instrumento es un valor, o si alguna actividad es de aquellas que requieran autorizacin o registro y, en general, cuando expida normas dirigidas a la proteccin de los derechos de los inversionistas.

7. Que el mercado de valores est provisto de informacin oportuna, completa y exacta.

8. Que se garantice que las operaciones realizadas en el mercado de valores sean llevadas hasta su puntual y exacta compensacin y liquidacin.

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9. Que se propenda porque en la regulacin y la supervisin se eviten los arbitrajes, procurando que exista uniformidad en las normas que se expidan76.

En este orden de ideas, el propsito central del regulador es la eliminacin de la aplicacin de arbitrajes regulatorios entendiendo por estos, la aplicacin de diferentes normas a agentes que realizan una misma actividad en el mercado.

Dentro del mismo texto legal, y permitiendo aplicar los objetivos y criterios anteriormente sealados, se consagra la intervencin del Gobierno Nacional mediante reglas de carcter general, as lo establece el artculo 4 cuando dice:

Artculo 4o. Intervencin en el mercado de valores. Conforme a los objetivos y criterios previstos en el artculo 1o de la presente ley, el Gobierno Nacional intervendr en las actividades del mercado de valores, as como en las dems actividades a que se refiere la presente ley, por medio de normas de carcter general para: () a) Determinar las actividades que, en adicin a las previstas en la presente ley, hacen parte del mercado de valores por constituir manejo,
Ley 964 de 2005, Diario Oficial No. 45.963 de 08 de julio de 2005, Por la cual se dictan normas generales y se sealan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversin de recursos captados del pblico que se efecten mediante valores y se dictan otras disposiciones.
76

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aprovechamiento e inversin de los recursos captados del pblico mediante valores, as como establecer su regulacin. Igualmente, establecer la regulacin aplicable a las actividades del mercado de valores sealadas en las normas vigentes () b) Establecer la regulacin aplicable a los valores, incluyendo, el reconocimiento de la calidad de valor a cualquier derecho de contenido patrimonial o cualquier instrumento financiero, siempre y cuando renan las caractersticas previstas en el inciso 1o del artculo 2o de la presente ley; lo relativo a las operaciones sobre valores, la constitucin de gravmenes o garantas sobre los mismos u otros activos con ocasin de operaciones referidas a valores y su fungibilidad; la emisin de los valores; la desmaterializacin de valores; la promocin y colocacin a distancia de valores; las ofertas pblicas, sus diversas modalidades, las reglas aplicables, as como la revocabilidad de las mismas; y la determinacin de las actividades que constituyen intermediacin de valores (...) c) Establecer la regulacin aplicable a las entidades sometidas a la inspeccin y vigilancia permanente de la Superintendencia de Valores incluyendo, su organizacin y funcionamiento; el mantenimiento de niveles adecuados de patrimonio, de acuerdo con los distintos riesgos asociados a su actividad; definicin, de manera general y previa de las prcticas constitutivas de conflictos de inters, as como los mecanismos a travs de los cuales se manejen, revelen o subsanen dichas situaciones, cuando a

83

ello hubiere lugar; la autorizacin para que desempeen actividades que no estn actualmente previstas en las normas vigentes, salvo aquellas que correspondan al objeto exclusivo de instituciones financieras y aseguradoras; el control y el manejo del riesgo; la separacin de los activos propios de los de terceros; lo relacionado con el deber de actuar ante los clientes como expertos prudentes y diligentes; el uso de redes de oficinas y redes comerciales; la adquisicin de participaciones en su propiedad; el rgimen de inversiones y la publicidad () d) Determinar los casos en los cuales las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria podrn realizar nuevas actividades de intermediacin en el mercado de valores, sin perjuicio de la realizacin de las operaciones conexas a su objeto social () e) Definir quines tendrn la calidad de cliente inversionista y de inversionista profesional teniendo en cuenta los volmenes de inversin, la habitualidad, la profesionalidad, los conocimientos especializados y los dems factores relevantes, as como las reglas aplicables a las relaciones entre dichos inversionistas y los emisores e intermediarios () f) Dictar las normas relacionadas con la organizacin y funcionamiento del Sistema Integral de Informacin del Mercado de Valores, SIMEV, y establecer los requisitos de inscripcin, actualizacin de la informacin y cancelacin voluntaria o de oficio. En desarrollo de esta facultad podr, entre otros, ordenar la inscripcin de participantes del mercado en el

84

sistema, excluir de la obligacin de inscripcin a algunos de los participantes del mercado, disponer la delegacin en terceros de la administracin del sistema y establecer la informacin que har parte del mismo; g) Establecer las normas dirigidas a la divulgacin de informacin que se deba suministrar a la Superintendencia de Valores, al pblico, a los inversionistas o a los accionistas, as como aquellas destinadas a la preservacin de secretos industriales y de la informacin de carcter similar, as como dictar normas en materia de uso indebido de informacin privilegiada dirigidas a los participantes del mercado y servidores pblicos con acceso a dicha informacin; h) Dictar, con sujecin a la presente ley, las normas que desarrollen la autorregulacin a que se refiere el Captulo Segundo del Ttulo Cuarto de la presente ley, sin perjuicio de la autonoma que corresponde a los organismos autorreguladores; ()77.

Igualmente, la Ley 964 de 2005 agrega nuevas herramientas de vigilancia, supervisin y control del mercado de valores en cabeza de la Superintendencia de Valores, en concordancia con los objetivos generales de propiciar una regulacin adecuada y supervisin eficaz.

77

dem.

85

Posteriormente, se presenta la fusin de la Superintendencia Bancaria en la Superintendencia de Valores y se adoptaron algunas modificaciones mediante la expedicin del Decreto 4327 de 2005, creando la Superintendencia Financiera de Colombia de acuerdo a la evaluacin tcnica adelantada por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para tal fin.

Se evidencia a partir de la expedicin del mencionado decreto, la orientacin del sistema financiero colombiano en procura de un modelo de banca mltiple, por cuanto reafirma la importancia de la eficacia y eficiencia de un rgano supervisor que integre la funcin de vigilancia y control del sistema financiero, evitando la duplicidad de procedimientos frente a una misma actividad, permitiendo la organizacin general de los parmetros e instrumentos de vigilancia y control de las entidades que se encuentran bajo su supervisin, la generacin de criterios uniformes tendientes al mejoramiento de las operaciones, al crecimiento y desarrollo de las actividades financieras y el afianzamiento de un sistema financiero seguro y confiable para el pblico. Mediante la supervisin del sistema financiero bajo una sola lupa, se promocionan prcticas unificadas en el mercado, que en consecuencia generan un mercado financiero armnico, calificado y de mayor capacidad de accin capaz de desenvolverse establemente en un entorno globalizado.

86

El documento del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Conpesnmero 339978, referido a la reforma de la regulacin y supervisin de los mercados financieros, sustenta dicha decisin gubernamental, por cuanto promueve y recomienda la reestructuracin de las entidades que tienen a su cargo las funciones de creacin y cumplimiento normativos en el mercado financiero.

Este documento es claro en afirmar que para una ptima intervencin del Estado en la economa y su adecuacin a los cambios suscitados en ella, es imperante la separacin del ente regulador del ente supervisor, entendiendo por el primero aquel que crea las directrices para los agentes que operan en el mercado y por el segundo aquel que vela por el cumplimiento de stas directrices.

En consecuencia, se produce la siguiente divisin de funciones:

rgano legislador: Congreso de la Repblica

Definir la poltica del sector financiero

rgano regulador: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico

Definir las normas para los actores del sector financiero

Documento Conpes 3399, Programa de renovacin de la administracin pblica: Reforma de la institucionalidad para la regulacin y la supervisin de los mercados financieros, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico DNP- PRAP, Versin aprobada, Bogot, 28 de noviembre de 2005, 1 a 11 p.
78

87

rgano supervisor: Superintendencia Financiera

Supervisar,

vigilar

controlar el cumplimiento de las normas del sector financiero

El avance del sistema financiero colombiano, requiere la presencia de una regulacin adecuada, moderna y precisa, que permita un ambiente de estabilidad al sistema, al ente supervisor y a los usuarios del mismo.

De la misma forma, la unificacin de la funcin de supervisin, vigilancia y control en un solo rgano supervisor responde a los cambios de estructura del sistema financiero, a la integracin de los mercados y agentes, y los diferentes riesgos a que est expuesto el nuevo esquema.

El ente supervisor, Superintendencia Financiera de Colombia, est llamado a cumplir con eficiencia y eficacia la funcin de vigilancia y control de los nuevos retos que se proyectan a partir del actual sistema financiero en trminos de calidad y de proteccin al consumidor financiero.

El objeto y funciones generales de la nueva superintendecia se consagran en el decreto relacionado (4327 de 2005) mediante sus artculos 8 y 9 que postulan:

88

Artculo 8. Objeto. El Presidente de la Repblica, de acuerdo con la ley, ejercer a travs de la Superintendencia Financiera de Colombia, la inspeccin, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversin de recursos captados del pblico.

La Superintendencia Financiera de Colombia tiene por objetivo supervisar el sistema financiero colombiano con el fin de preservar su estabilidad, seguridad y confianza, as como promover, organizar y desarrollar el mercado de valores colombiano y la proteccin de los inversionistas, ahorradores y asegurados.

Artculo 9. Funciones Generales. La Superintendencia Financiera de Colombia ejercer las funciones establecidas en el Decreto 2739 de 1991 y dems normas que la modifiquen o adicionen, el Decreto 663 de 1993 y dems normas que lo modifiquen o adicionen, la Ley 964 de 2005 y dems normas que la modifiquen o adicionen, las dems que sealen las normas vigentes y las que le delegue el Presidente de la Repblica 79.

Decreto 4327 de 2005, Diario Oficial Ao CXLI. N. 46104. 26 de noviembre de 2005. Por el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura.
79

89

Con la expedicin de la norma mencionada, se busca que confluyan en un solo rgano supervisor la totalidad de agentes del sistema financiero colombiano en procura del mejor manejo y desarrollo del mismo.

Sin embargo, frente a la nueva estructura planteada entorno a la funcin de supervisin, se debe tener en cuenta las reflexiones crticas entorno a la fusin. En primer lugar, al unificarse dicha funcin en un solo organismo, la misma debe estar sustentada en un marco jurdico que integre los objetivos y disciplinas de los mercados intermediado y desintermediado como un todo, para evitar sesgarse hacia uno de los dos segmentos del mercado en detrimento del otro. En segundo lugar, la fusin no solo debe basarse en el objetivo de reducir el tamao del Estado bajo el supuesto de menores costos operativos y mayor eficiencia de la funcin sino que debe orientarse a procurar el desarrollo del mercado y atender a sus necesidades de orden legal80.

En este orden de ideas y frente a la decidida participacin del regulador y supervisor en el mercado financiero colombiano, podemos concluir que el sistema financiero procura un esquema de banca universal, promoviendo la libertad en las operaciones del mercado financiero por parte de las entidades que interactan en

CONSTANZA BLANCO BARN. La fusin de las superintendencias bancaria y de valores:una decisin apresurada?, Revista Contexto: revista de derecho y economa, No. 19, Bogot, Universidad Externado de Colombia, noviembre de 2004, p. 99 a 104.
80

90

l, pero sin dejar a la libre fuerza del mercado las decisiones de orientacin del mismo.

De igual manera, se presenta una organizacin del sistema jurdico en relacin con la estructura financiera, como orientador de las polticas de prevencin, mantenimiento, aprovechamiento, control y avance deseados dentro del marco del sistema econmico del pas, a travs de la consagracin de operaciones, funciones y facultades atribuidas a los diferentes actores del mercado que propenden por el manejo sistmico de la actividad financiera.

Finalmente, las experiencias del pasado contribuyen al mejoramiento del estado actual de la actividad financiera y denuncian que el cuidado a los parmetros generales y al anlisis profundo de las situaciones de perturbacin econmica a nivel nacional o internacional es vital para el crecimiento y desarrollo de un sistema financiero slido y duradero.

91

CAPTULO III
Pero todos somos buscadores. Todos queremos saber por qu. El hombre es el animal que hace preguntas. Y, aunque el descubrimiento, la creencia de haber dado con la respuesta, puede alinearnos y hacernos olvidar nuestra condicin humana, es la bsqueda la que nos mantiene unidos, la que nos hace humanos y preserva nuestra humanidad. Daniel J. Boorstin. Los Pensadores (1998)

3. PROPUESTA DE ESTRUCTURA BANCARIA EN COLOMBIA

El objetivo principal del presente captulo, es analizar, a partir del documento presentado al Gobierno por el Grupo de trabajo del sector financiero para Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial denominado Estructura Financiera en Colombia: opciones de reformas81, las recomendaciones especficas que se plantean, su finalidad e impacto en la estructura del sistema financiero colombiano.

El estudio referido es una aproximacin preeliminar analtica de la composicin de la estructura del sistema financiero, a partir de la cual surgen cinco recomendaciones especficas para la modificacin de esta composicin, sin dejar de lado el contexto financiero y econmico internacionales y teniendo en cuenta cinco aspectos metodolgicos generales, que son:

JAVIER DE LA CRUZ AND CONSTANTINOS STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, Colombia, mayo de 2006. Tomado de: [www.minhacienda.gov.co] dirigirse al vinculo de la parte izquierda de la pgina: regulacin financiera , ltima revisin hecha el 30 de octubre de 2006.
81

92

 Ventajas o beneficios que se desprenden de cada recomendacin. Riesgos que se derivan de estas propuestas. Anlisis de la adopcin de cada recomendacin para el regulador y supervisor. Anlisis de la adopcin de cada recomendacin para el sector. Impacto de las propuestas.

El documento en mencin, contiene cinco recomendaciones especficas que se relacionan a continuacin: Cuadro 3
Recomendaciones Especificas Leasing financiero: Permitir a los bancos ofrecer directamente los servicios de Leasing financiero. Fondos de inversin colectiva: Crear una institucin especializada para el manejo de fondos de inversin colectiva. Actividad fiduciaria: Permitir a los bancos el ofrecimiento de servicios que actualmente son proporcionados por las fiduciarias. (Exceptuando los fondos de inversin colectiva). Banca de Inversin: Bancos, compaas de financiamiento y comisionistas de bolsa. Sociedades de capitalizacin: Eliminacin de las sociedades de capitalizacin.

93

3.1. Primera recomendacin: Leasing financiero82

Esta recomendacin se orienta en el sentido de permitir a los bancos ofrecer directamente los servicios de leasing financiero de manera opcional, dejando a su vez que las Compaas de Financiamiento Comercial CFCs- operen dentro del mercado prestando el mismo servicio. Esto es, s las entidades bancarias a su eleccin deciden entrar en las operaciones de leasing financiero junto con los diferentes organismos autorizados para tal fin.

Es importante tener presente que el ofrecimiento directo de leasing financiero a travs de la banca se ha convertido en una prctica comn a nivel internacional. En el caso de Chile por ejemplo, se implement esta actividad financiera por parte del sector bancario y como resultado de ello varias de las compaas de leasing financiero fueron absorbidas por los grupos bancarios a los cuales pertenecan, en consecuencia la mayora de servicios de leasing son en la actualidad suministrados por los propios bancos. De otro lado, en el caso mexicano se permite la operacin directa de la actividad de leasing financiero por la banca y por instituciones legales no bancarias separadas que pueden ser propiedad de la banca. De igual forma, en el caso de Espaa y otros pases europeos los bancos comerciales pueden ofrecer directamente los servicios de leasing financiero o a travs de entidades especializadas.
82

bid., pp. 19 a 21.

94

La recomendacin descrita anteriormente, permitira la libre eleccin por parte de los agentes de entrar en este mercado y potencialmente, generara mayores niveles de eficiencia sin que se produzca un gran impacto en el sistema financiero.

Esta reforma permitira a los bancos, la posibilidad de prestar servicios de leasing financiero de manera directa en tanto que otros agentes autorizados siguen operando en este mercado mediante las denominadas Compaas de Financiamiento Comercial (CFC). Bajo esta apreciacin, debe tenerse en cuenta que actualmente varias CFCs especializadas en leasing financiero propiedad de grupos financieros son absorbidas por el grupo bancario.

En el planteamiento de esta recomendacin, es significativa la caracterstica de libertad del mercado (mediante la interaccin de varios sujetos en el ofrecimiento de un mismo servicio) y el poder que la misma le imprime a las decisiones que se deriven de esta interaccin.

De esta recomendacin se desprenden varios beneficios entre los cuales se destacan: mayor eficiencia del mercado, mayor competencia entre los operadores de las actividades de leasing financiero que promueve mayores niveles de oportunidad y calidad del servicio (al introducirse otras entidades financieras bancos- al mercado), lo cual a su vez genera el acceso a los servicios a un bajo costo que trae consigo la reduccin de precios del producto.

95

El desarrollo de la actividad de leasing financiero bajo niveles ptimos de competencia y eficiencia impulsarn la ejecucin y ofrecimiento de mayores operaciones y el aumento del mercado de forma ostensible.

La implementacin de esta reforma es relativamente sencilla

tanto para el

regulador como para el sector. El impacto potencial de adoptar esta recomendacin mediante la reforma al sistema financiero, incluyendo el riesgo que conlleva la ampliacin de la proteccin bancaria para cubrir estas actividades, es probable que sea mnimo.

A pesar que este mercado ha crecido de forma acelerada en aos recientes permanece bastante reducido, el total de activos de leasing fue de 5.240 billones de pesos hacia finales del ao 200583.

Existen alrededor de veinte CFCs que estn operando servicios de leasing, no obstante el mercado est altamente concentrado y dominado por los grandes grupos financieros, entre los cuales tenemos: Grupo Empresarial Antioqueo y Grupo Aval. En conjunto controlan 7 CFCs activas en leasing y ms de las dos terceras partes de este mercado. De hecho, las 9 CFCs que se enfocan particularmente a la actividad de leasing financiero son propiedad de conglomerados financieros con bancos.
83

bid., p. 20.

96

Cuadro 4 Clasificacin Compaas de Financiamiento Comercial (2006)84

Grupo Financiero % del mercado CFC controlada por el grupo financiero Leasing del Valle Grupo Aval 25% Leasing Bogot Leasing de Occidente Leasing Popular Comercia Grupo Empresarial Antioqueo 44% Sufinanciamiento Leasing Colombia Suleasing Helm Financial Services Grupo Bolvar 12% 5% Leasing de Crdito Leasing Bolvar

Fuente: Superintendencia Financiera y documento Banco Mundial: Financial System Structure in Colombia: reform options.

En cuanto a esta recomendacin, resulta viable la implementacin de la misma puesto que impulsa a la banca a penetrar y profundizar en el mercado financiero mediante el ofrecimiento de mayores servicios que, en este caso en particular, procura mejorar la calidad y variedad de productos en el mercado, la transparencia y credibilidad en las instituciones financieras por parte del pblico, la reduccin de
84

DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 14 a 15.

97

costos de transaccin para los agentes del mercado y la disminucin de costos operacionales de las entidades por cuanto se produce mayor organizacin y eficacia de los servicios prestados.

De la misma forma, la confluencia de ms actores en desarrollo de esta actividad promueve un alto nivel de competencia de mercado a nivel local, conduciendo a una mayor eficiencia y oportunidad de oferta de servicios y distribucin de los recursos captados y a nivel internacional, equiparando en trminos de dinmica y calidad de las actividades financieras a las entidades financieras nacionales con respecto a la entidades financieras de otros pases para operar dentro del mercado financiero en un contexto globalizado.

As mismo, permite al usuario de productos financieros, que cuenta con mayor opcin de elegir, destinar sus recursos de manera informada y adecuada.

En consecuencia, se produce la asignacin de recursos por el libre desarrollo del mercado, fundamentando la regulacin, supervisin y control de la actividad bajo parmetros de poltica financiera y econmica nacional e internacional que propicien un perfeccionamiento de la actividad en beneficio del sistema financiero y proyecten el crecimiento econmico del pas.

98

3.2. Segunda recomendacin: Fondos de inversin colectiva85

Esta recomendacin conduce a introducir en la estructura del sistema financiero una entidad especializada cuya nica responsabilidad ser la administracin de los fondos de inversin colectiva.

Histricamente, el sector de las inversiones colectivas en Colombia se desarroll en un fragmento del mercado financiero, que condujo a la coexistencia de varios tipos de fondos supeditados a diversas regulaciones tanto de naturaleza bancaria como de valores.

Entre las clases de fondos de inversin colectiva encontramos:

Cuadro 5 Fondos de Inversin Colectiva

Institucin administradora de fondo Auto administracin Tipo de fondo Fondos mutuos de inversin (FMI) Caractersticas Inversionista institucional con

personera jurdica. Aporte de la empresa y trabajadores que constituye un patrimonio para el momento de retiro del trabajador.

85

DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 21 a 24.

99

Sociedades Administradoras de Fondos de Inversin (SAFI)

Fondos de inversin (FI)

Constituidos por ahorro privado nacional inversin seleccionada. que se dirige hacia y

diversificada

Sociedades comisionistas de bolsa de valores

Fondos de valores (FV)

Cartera constituida y administrada por una sociedad comisionista de bolsa, de la cual, cada suscriptor es propietario de partes alcuotas y cuyo objeto es estimular y

desarrollar el mercado de valores Sociedades fiduciarias Fondos comunes ordinarios (FCO) La fiduciaria solicita autorizacin a la Superintendencia Financiera de Colombia, a fin de que sta le apruebe un reglamento y una constancia de vinculacin, que va a servir de base para la realizacin de las Inversiones que haga el fondo. Sociedades fiduciarias Fondos comunes especiales (FCE) La fiduciaria efecta una

administracin colectiva de los recursos que integran el fondo de acuerdo con el reglamento de inversin del fondo al que los clientes se adhieren, es este

100

reglamento integralmente

el las

que

regula

inversiones,

lmites de inversin, concentracin y liquidez. Existen fondos especiales que invierten en renta fija, en renta variable, fondos a plazo, fondos para adquirir activos distintos a ttulos valores, fondos para invertir en ttulos emitidos en proceso de titularizacin de activos, entre otros. Sociedades administradoras de pensiones y compaas aseguradoras Fondos de pensiones voluntarias (FPV) Fondos de pensiones de jubilacin e invalidez (fondos de pensiones voluntarias), as como de otros patrimonios autnomos en los

trminos que seala la ley.

El objetivo de esta propuesta se encamina a incorporar en el sistema financiero colombiano una institucin especializada que operara bajo estrictos parmetros de regulacin internacional y cuyo mandato consistira en la consolidacin y administracin de los fondos de inversin colectiva. Adicionalmente, esta entidad podra manejar FPVs junto con las Administradoras de fondos de pensiones AFP-

101

y compaas de seguros. De la misma forma, aquellos FMIs cuya administracin es subcontratada por terceros.

Por consiguiente, bajo este entendido, las fiduciarias y comisionistas de bolsa de valores en adelante no estarn autorizadas para administrar directamente los fondos de inversin colectiva, pero stas as como la banca, podrn ser propietarios de estas entidades especializadas y acordarn al interior la distribucin de sus productos y/o los asignarn a un tercero.

La presencia de entidades especiales exclusivas para la administracin de fondos de inversin colectiva es frecuente en otros pases. Esta clase de esquema se utiliza principalmente para proteger los intereses de pequeos inversionistas en el mercado.

Podemos observar en el caso de Chile que la administracin de fondos mutuos se realiza a travs de una entidad de carcter legal, que puede ser propiedad de los bancos, compaas aseguradoras o compaas de corretaje/comisionistas. As mismo, Mxico y Espaa tienen instituciones especializadas para la administracin de fondos mutuos que de igual forma pueden ser propiedad de la banca.

102

Consolidar una solo entidad para el manejo de fondos de inversin colectiva genera solidez y calificacin en la prestacin de los servicios, as como unidad y desarrollo sostenible del mercado bajo un mismo esquema.

Las ventajas de esta recomendacin son potencialmente sustanciales y lograran impulsar en gran medida el desarrollo de este sector. Con base en la experiencia del manejo de fondos de inversin colectiva en otros pases se presume que surgirn diversos beneficios como resultado del traslado de la gestin de fondos de inversin colectiva bajo un mismo techo86, entre los cuales estn:

Evitar el arbitraje regulatorio Reducir los conflictos de inters

Por cuanto, las variadas actividades de las fiduciarias y comisionistas de bolsa de valores, sumadas a la falta de una normatividad integrada para efectos de cuentas, balances y controles internos, y a la concentracin de la totalidad de funciones de gestin de fondos al interior de cada operador, contribuyen a que se originen mltiples disposiciones legales y se susciten numerosos conflictos de inters.

Promocionar el crecimiento del sector, a partir de la consolidacin del ejercicio de la actividad y el mayor grado de profesionalizacin del mercado.
86

Expresin utilizada para referirse a una caracterstica del esquema de banca universal o mltiple.

103

 Generar mayor eficiencia a travs de economas de escala.

Promover la especializacin de la actividad, para lograr un nivel profesional superior en la gestin de los riesgos operacionales.

Permitir mayor transparencia dentro del mercado en trminos de servicio y costos de transaccin.

En el contexto nacional, la puesta en marcha de esta reforma no ser superficial. Por una parte, sern esenciales y oportunas las modificaciones regulatorias y legales al sistema financiero. En la actualidad se encuentra en curso la expedicin de un decreto que apunta a la armonizacin, sistematizacin y fortalecimiento del rgimen legal para los fondos de inversin colectiva en general; a este respecto crece la incertidumbre a nivel internacional sobre s dicha disposicin legal resolver la existencia de conflictos de inters sin cambiar la estructura del mercado.

Y por otra parte, en este momento los fondos de inversin colectiva poseen un segmento importante de los negocios de las fiduciarias, los cuales administran alrededor de un 75% de tales activos, no sucede lo mismo con las comisionistas de bolsa de valores.

104

En este orden de ideas, la organizacin inmediata de estas entidades dirigidas a la gestin de inversiones no es posible, teniendo en cuenta que el cambio a un nuevo esquema legal requiere adecuarse gradualmente para garantizar una transicin sin complicaciones.

La unificacin de la regulacin y la supervisin promueven una estructura integrada hacia el crecimiento del mercado que apunta al desarrollo de un esquema de banca mltiple bajo la creacin de una entidad especializada que integre la variedad de servicios ofrecidos en la actividad de fondos de inversin colectiva y que en consecuencia, reduzca los conflictos de inters suscitados en el pasado.

Al tenor de esta propuesta, se entiende factible su adopcin en el sistema financiero porque la principal ventaja originada de la misma est encauzada a la organizacin sistemtica de la actividad en todos los mbitos. A nivel regulatorio, ya que unifica, generaliza e integra las diversas disposiciones legales que rigen para cada operacin permitiendo consolidar directrices para la prestacin y ejercicio de la actividad de fondos de inversin colectiva. A nivel de supervisin y control, pues simplifica y facilita al ente supervisor la labor de control de estas entidades haciendo ms eficaz y eficiente la tarea de seguimiento y verificacin de aplicacin normativa de esta actividad. Y a nivel de las entidades, porque permitira mayor eficiencia, mejor servicio y adecuacin de mercado, y un considerable aumento de la competencia y transparencia en la promocin del servicio.

105

3.3. Tercera recomendacin: Actividad fiduciaria 87

La presente recomendacin se enfoca a permitir que los bancos ofrezcan servicios y productos que hoy son suministrados por las fiduciarias, con excepcin de los fondos de inversin colectiva.

En Colombia, la Ley 45 de 1923 estableca la operacin directa de actividades fiduciarias por parte de los bancos. No obstante, la Ley 45 de 1990 dispuso la creacin de compaas autnomas denominadas fiduciarias para el ejercicio de esta labor y es hasta este perodo, que la actividad fiduciaria adquiere especial importancia para el sistema financiero.

Las fiduciarias son esencialmente responsables de la gestin, administracin o manejo de fondos fiduciarios de terceros (fideicomisos) que pueden ser constituidos por mltiples razones.

El ente supervisor en Colombia, la Superintendencia Financiera, clasifica las actividades fiduciarias en las siguientes categoras a saber:

87

DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 24 a 26.

106

 De inversin: FCO, FCE Inmobiliaria: para el pago y recaudo de proyectos de construccin De administracin: para el pago y recaudo de otros fondos como: sucesiones, propiedad, seguro y reestructuracin de crditos Seguridad social: administracin e inversin de fondos fiduciarios relacionados con la seguridad social, inclusive FPV De garanta y otros: todos los dems incluyendo la fiducia en garanta

El propsito de esta recomendacin es permitir que -sumado con las fiduciarias- los bancos, proporcionen directamente los servicios fiduciarios, con excepcin de la gestin de fondos de inversin colectiva mencionada en el numeral anterior.

Las fiduciarias son una categora legal poco conocida a nivel internacional, aun cuando el concepto legal de un fondo o contrato fiduciario existe en otros pases, las fiduciarias en estricto sentido no tienen homlogo directo y su aplicacin e interpretacin es muy diferente.

Entonces, las actividades propias de la actividad fiduciaria en varios pases se encuentran asignadas a diferentes tipos de entidades, por ejemplo las entidades bancarias son tradicionalmente responsables de los servicios de custodia y fianza, las compaas de administracin de fondos especiales estn encargadas de los

107

fondos de inversin colectiva. Sin embargo, otras actividades como el pago de pensiones pblicas no se encuentran asociadas normalmente con instituciones financieras.

A nivel nacional, las fiduciarias han tenido bastante reconocimiento, particularmente porque son percibidas como una respuesta eficiente a los problemas de cumplimiento de contratos y temas de falta de confianza, en general.

La recomendacin antes referida, dejara a libre eleccin el ingreso de diferentes actores en el mercado fiduciario produciendo una mayor eficiencia en el sistema, teniendo en cuenta que para la realizacin de este propsito, los conflictos de inters tendran que abordarse mediante un esquema prudencial establecido.

En consecuencia, la reforma permitir a los bancos elegir si ofrecen de manera directa los servicios y productos de las actividades fiduciarias mientras que paralelamente continan operando en este mercado agentes especficos por medio de fiduciarias.

Asumiendo de igual manera, que algunas fiduciarias propias de grupos financieros son absorbidas por el grupo bancario, el principal beneficio de esta reforma ser el logro de mayor eficiencia a nivel operacional. Tal beneficio deber sopesarse con la buena experiencia e innovacin de productos ofrecidos por las fiduciarias en los

108

ltimos aos. Es deseable dejar a las fuerzas del mercado tomar la decisin final y no mediante la intervencin normativa. Adicionalmente, las pequeas entidades bancarias podran incorporarse a este mercado suscitando mayores niveles de competencia para el ejercicio de la actividad.

Ponderando dichos beneficios resultan ser mayores que los riesgos de conflictos de inters adicionales y explcitamente, el riesgo de ampliar la cobertura de la red bancaria para los servicios fiduciarios. Algunos conflictos de inters que ya existan pueden ser agravados y debern ser resueltos mediante el empleo de un fuerte esquema prudencial, se configura entonces un prerrequisito necesario para la implementacin afortunada de esta recomendacin.

Con respecto a la ampliacin de la red bancaria, la persistente percepcin pblica (constatada durante la crisis de 2002) sobre la dependencia de las fiduciarias a sus bancos, produce confusiones respecto de la validez de este tipo de negocios.

El implementar esta reforma no crea dificultades ni para el regulador ni el sector. Para el regulador, tanto las actividades bancarias aceptables como el esquema prudencial debern corregirse apropiadamente entorno a las nuevas propuestas y decisiones tomadas. Para el sector, depender sobre cmo los diferentes bancos especialmente aquellos que pertenecen a los grandes grupos financieros

109

dominantes del mercado- perciban los beneficios y la absorcin de costos por parte de sus filiales (fiduciarias subsidiarias).

No obstante, dada la dependencia de algunas fiduciarias de su matriz (banco) para muchas de sus actividades, es poco probable que el impacto global en el sistema financiero sea significativo.

Frente a esta recomendacin, se infiere que su aplicacin es posible porque adems de las ventajas de mayor eficiencia, crecimiento de mercado y nivel de competencia, se resalta la capacidad que tiene el mercado de ordenarse por s mismo, de generar mayores ventajas y soluciones a situaciones adversas, mientras que la regulacin y la supervisin se fundamentan en la adecuacin de medidas de conducta prudencial y mecanismos eficaces para el ejercicio de la actividad, proteccin de los agentes del mercado y estabilidad del sistema financiero procurando mayores niveles de certeza y transparencia normativa.

Cabe subrayar que la voluntad de las entidades bancarias para incursionar en stas actividades, es la principal caracterstica de las propuestas de ampliacin de los mercados del sistema financiero colombiano, lo que permite que el desarrollo de cada sector se produzca de manera tranquila y razonada.

110

3.4. Cuarta recomendacin: Banca de inversin: Bancos, corporaciones financieras y comisionistas de bolsa de valores88

Esta recomendacin se divide en tres acpites, que se exponen a continuacin:

3.4.1. Permitir a los bancos ofrecer toda clase de servicios de banca de inversin, exceptuando las inversiones de capital de largo plazo en el sector real.

Actualmente en Colombia, se prohbe a los bancos el ofrecimiento de servicios de banca de inversin como son: asesora o estructuracin de estos servicios, seguros de valores (excepto para endeudamiento estatal), corretaje o comisin de bolsa y operaciones de valores, los cuales son proporcionados por las corporaciones financieras CF- y comisionistas de bolsa.

Mediante esta recomendacin se autorizar a los bancos procurar servicios correspondientes a banca de inversin (con la excepcin anteriormente sealada) y dejara a su eleccin el ofrecimiento de tales servicios de manera directa o por medio de una entidad especial que los provea en su lugar.

88

DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 26 a 30.

111

En el contexto internacional, la tradicional separacin entre banca comercial y banca de inversin se est diluyendo, no obstante esta apreciacin, varios bancos prefieren proporcionar esta actividad en el mercado de valores mediante instituciones independientes.

En los pases europeos es permitido que la mayora de servicios de banca de inversin se ofrezcan directamente por la banca, pero es comn en la prctica que esta clase de negocios se lleve a cabo por subsidiarias de valores. Inclusive en estos casos, los bancos organizan sus lneas de negocio para ofrecer a sus clientes la totalidad de la gama de servicios de banca de inversin en un modelo integrado, a pesar de las diferentes entidades legales que desempean diversos roles en el mercado.

Las inversiones de capital en el sector real por parte de los bancos colombianos, solo sern autorizadas cuando un esquema integral y consolidado de supervisin sea adoptado en el sistema financiero.

Adems, en el pasado la inversin en compaas del sector real fue prohibida para los bancos ms no para las CFs. Un argumento vlido para justificar la necesidad de dicha medida es la presencia dominante de la actividad mixta de los grupos econmicos en el sistema financiero colombiano, sus complejidades y estructura

112

corporativa poco clara, y la falta de una definicin legal integral de grupo econmico suficiente para los propsitos de la supervisin financiera.

Solamente hasta que estos dos temas sean resueltos por la adopcin de regulaciones, leyes y procedimientos de supervisin totalmente integrados, el riesgo de ampliar la proteccin de tales actividades para ser asumidas por la banca ser alto y pesar ms que cualquier beneficio que se pudiera obtener por parte del ejercicio de dichas actividades en cabeza de los bancos.

El Acuerdo de Basilea II, por su parte prev sanciones a los bancos por tales inversiones (especialmente, para compaas no admitidas) y fija requerimientos de capital superior; como consecuencia la banca en otros pases optan por promocionar estos servicios mediante entidades separadas como fondos privados de valores.

A partir de esta reforma se eliminarn algunas barreras a la eficiencia y permitir la libre eleccin de mercado, a costa de un incremento en los conflictos de inters. No existe razn especfica para que se prohba a la banca proveer servicios de banca de inversin y trasladen dichas operaciones bajo un mismo techo, que conseguiran sinergias operacionales. De hecho, los casos en los que se tiene conocimiento parecen indicar que la mayora de comisionistas que pertenecen a los

113

bancos son relativamente pequeas desde que algunas de sus actividades son asumidas por la matriz (banco).

Adems, en el sentido que esta recomendacin estimula a las entidades bancarias pequeas para entrar en el mercado, permitir el fortalecimiento de la competencia en el ejercicio de la actividad, as como los riesgos producto de la extensin de la seguridad bancaria y los conflictos de inters que se podran originar de los servicios de banca de inversin seran operados por la misma entidad que ofrece otra clase de servicios.

Sin embargo, el tamao general de este mercado es reducido a la par que la prevencin de conflictos de inters no es una garanta en si misma por la separacin formal de entidades legales que pertenecen al mismo conglomerado financiero. Este riesgo se atenuara con la adopcin de regulaciones de proteccin estables que se complementan por su eficaz cumplimiento.

Estas condiciones previas son necesarias para la implementacin de esta recomendacin. El nivel de adecuacin de esta reforma es moderado, aunque el impacto no sea sustancial.

114

En lo que compete a las autoridades reguladoras, los cambios legales relevantes son especficos y bastante sencillos, pero tanto la regulacin como la supervisin necesitarn en consecuencia ser corregidas.

En lo concerniente al sector, el proceso de adecuacin no representar problemas significativos, para los conglomerados financieros que ya estn ofreciendo estos servicios, stos debern decidir si adoptan un modelo de negocios diferente para los servicios de banca de inversin como parte de su estrategia general.

Con el desarrollo de esta recomendacin se podra estimular el crecimiento de la banca de inversin en el pas, pero no se espera tener un efecto importante en el corto plazo.

3.4.2. Desarrollar una institucin de banca de inversin fundamentada en la regulacin, para el fortalecimiento de los comisionistas de bolsa de valores y la eliminacin de las CFs

En el panorama actual colombiano, hay dos clases de entidades legales (CFs y comisionistas de bolsa de valores) que pueden llegar a tener algn elemento en comn en el desarrollo de la actividad de banca de inversin, pero cada una de las cuales en si misma no contiene una autorizacin integral para el ejercicio de operaciones de banca de inversin.

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Esta recomendacin permitira la creacin de una entidad que ostente dicha calidad mediante la ampliacin del rango de actividades autorizadas a los comisionistas de bolsa de valores incluyendo aquellas que hoy por hoy son asumidas por las CFs. La figura como tal de CFs sera eliminada y las existentes podrn convertirse en comisionistas de bolsa de valores o absorbidas por el grupo bancario al que pertenecen.

Existen varios mtodos para concretar una entidad general de banca de inversin, pero el desarrollo del mercado colombiano sugiere que los comisionistas de bolsa de valores son un buen punto de partida. En particular, existen numerosas opciones, cada una de las cuales con ventajas y desventajas, de proyeccin de una institucin depurada de banca de inversin desde el contexto colombiano actual.

Aunque en la prctica, la importancia de las CFs ha disminuido de forma sustancial en el tiempo. La mayor parte de la actividad de valores en el presente se divide entre: Bancos (principalmente endeudamiento estatal) y comisionistas de bolsa de valores (valores y endeudamiento corporativo).

Ms all de la eliminacin de las CFs que propone esta reforma, se necesitar la revisin normativa y la transformacin de la figura de comisionistas de bolsa de valores. La misma tiene actualmente, tres niveles de permisos para actuar en el

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mercado de valores, cada uno de ellos con su propio rango de actividades autorizadas y relacionado con el nivel de capital mnimo regulado:

Comisin o corretaje Corredor de bolsa Corredor de bolsa e intermediario de divisas

Si se incorpora alguna de las actividades adicionales antes referidas, previsiblemente se requerir la revisin de los actuales niveles y en general, directrices prudenciales ms fuertes. De igual forma, con la finalidad de que el pblico en general reconozca claramente los diferentes niveles de licencia podra ser necesario determinar los nombres de estos rangos, por ejemplo: comisionistas de bolsa de valores vs. sociedades de bolsa de valores vs. sociedades de valores.

Se generan muchos beneficios al implementar una banca de inversin pura y el impacto en general es poco probable que sea alto, por lo menos en el corto plazo. Entre las ventajas tenemos una mayor credibilidad y posicionamiento de la banca de inversin que ayude a estimular el mercado generando mayor competencia.

Con respecto a los riesgos, se tomarn los cuidados necesarios para el procedimiento de salida de las CFs del mercado y para el proceso de ascenso para

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las comisionistas de bolsa de valores, se garantizar un procedimiento que no permita arbitraje regulatorio entre bancos y comisionistas de bolsa de valores cuando se comprometan en actividades similares de banca de inversin.

La adopcin de estas medidas no ser sencilla, ni para el regulador ni para el sector, puesto que las mismas requerirn de una revisin profunda del actual esquema.

3.4.3. Permitir a todas las instituciones de crdito financiar la adquisicin de compaas del sector real, sometidas a los requisitos de niveles prudenciales y procedimientos de crdito.

Por razones histricas, este financiamiento es prohibido para los bancos y es incluso considerado delito por el Cdigo Penal Colombiano al consagrar en el Ttulo sobre los Delitos contra el orden econmico y social, en el captulo referido a los Delitos contra el sistema financiero en su artculo 314 el tipo penal denominado Utilizacin indebida de fondos captados por el pblico89.

Artculo 314 del Cdigo Penal Colombiano seala: Utilizacin indebida de fondos captados del pblico. El director, administrador, representante legal o funcionario de las entidades sometidas a la inspeccin y vigilancia de las Superintendencias Bancaria, de Valores o de Economa Solidaria, que utilizando fondos captados del pblico, los destine sin autorizacin legal a operaciones dirigidas a adquirir el control de entidades sujetas a la vigilancia de las mencionadas superintendencias, o de otras sociedades, incurrir en prisin de treinta y dos (32) meses a ciento ocho (108) meses y multa hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mnimos legales mensuales vigentes.
89

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La presente propuesta alineara a Colombia en la prctica de esta actividad con otros pases, estimulara la actividad de adquisicin corporativa y nivelara el campo de accin frente a la banca, para ello se requiere correcciones normativas de alto rango.

En particular, las posibilidades de incremento de financiacin podran fomentar el desarrollo de una mayor actividad domstica del mercado de adquisiciones corporativas, esto ayudara a los bancos locales que estn en desventaja competitiva frente a los bancos extranjeros, por cuanto stos pueden ejercer dicha actividad.

En relacin con los riesgos, existe la percepcin que la reforma estimular la especulacin financiera, pero la presencia de regulacin apropiada y prcticas de supervisin adecuada atenuarn esta preocupacin.

Con respecto a esta recomendacin, se estima que su aplicacin es inapropiada para el sistema financiero colombiano, si bien el esquema se orienta hacia la banca mltiple, la misma no debe provocarse de manera abrupta por cuanto la complejidad que conlleva la adecuacin normativa para la liberalizacin del ejercicio de esta actividad es bastante alta y la falta de experiencia en las actividades de banca de inversin en el contexto nacional puede ocasionar mayores desventajas y crisis que las acaecidas en dcadas pasadas.

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Es claro en este punto resaltar, que para lograr la estabilidad y sostenibilidad del sistema financiero colombiano, la separacin de la banca comercial de la banca de inversin es primordial. En la medida en que Colombia es un pas en va de desarrollo, los incentivos negativos que se proyectan por la adecuacin de esta propuesta seran numerosos generando altos riesgos al interior del sistema financiero.

El cambio gradual del sistema financiero colombiano hacia el esquema de banca mltiple permite una mayor comprensin del escenario nacional y de la proyeccin internacional del mercado financiero, reconociendo fortalezas y debilidades que permitirn tomar decisiones ms acertadas y ptimas.

Igualmente, las modificaciones a la normatividad financiera deben ser progresivas y para ello, requieren ser analizadas de manera estricta y profunda. Como primer punto de partida en el desarrollo y crecimiento de los mercados financieros se busca lograr una regulacin y supervisin lo suficientemente satisfactoria que responda a las necesidades y orientaciones del sistema financiero y de poltica econmica del pas antes que procurar la liberalizacin de la banca de un solo tajo.

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3.5. Quinta recomendacin: Sociedades de capitalizacin90

Esta propuesta se dirige a eliminar la entidad denominada sociedades de capitalizacin. Las mismas fueron creadas por la Ley 66 de 1947 y constituyeron una forma popular de ahorro financiero antes de los aos 90. Su actividad consista en que un cliente inverta en ttulos o cdulas de capitalizacin que esencialmente requera abrir una cuenta al menos por un ao, en contraprestacin se tena el derecho a participar en sorteos peridicos en el que poda obtener varias de sus propias contribuciones a la cuenta; as mismo, contemplaba la posibilidad de solicitar prstamos contra aquellos ttulos y a recibir un retorno por esta inversin.

Las sociedades de capitalizacin a su turno, invertan esos fondos en deuda y capital de valores, sometidos al mismo rgimen de inversin que las compaas de seguros.

La pretensin de esta reforma es eliminar esta clase de entidad obligando a las compaas existentes a convertirse en otro tipo de intermediarios financieros.

Las ventajas de esta decisin superan los costos de la misma puesto que el impacto en el sistema financiero sera mnimo. En particular, estas sociedades son

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DE LA CRUZ AND STEPHANOU. Financial System Structure in Colombia: Reform options, cit., pp. 30 a 31.

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entidades ineficientes para el ahorro por su extremado bajo rendimiento, la existencia de un mecanismo de sorteo ha sido su mayor atractivo.

Por esta razn, su eliminacin permitira la canalizacin de esos recursos al sector bancario aunque existe un riesgo menor y es que el segmento revelante de poblacin pueda decidir en su lugar reducir marginalmente estos ahorros financieros si las sociedades no han ofrecido otros productos financieros que consideren atractivos.

De todas maneras, la falta de flexibilidad e innovacin de productos, combinado con el desarrollo de mejores y eficaces instrumentos por parte del sistema financiero, ha guiado a la desaparicin progresiva de estas entidades y a la poca entrada de stas a nuevos negocios.

La puesta en funcionamiento de esta propuesta ser sencilla para el regulador dado el pequeo tamao que representan, tal y como se observa en el siguiente cuadro I y II, y el aislamiento con el resto del sistema financiero, mientras que un camino de transicin manejado cuidadosamente para los contratos de clientes existentes (algunos de los cuales estn prximos a expirar dentro de 8 9 aos) facilitar el proceso de salida de estas entidades.

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Cuadro 6 Sociedades de Capitalizacin I Millones de pesos

Marzo 2006 Activo total 1.699.489 731.858 25.749 Patrimonio Utilidades Activo total 1.678.631 670.489 -6.296 Junio 2006 Patrimonio Utilidades Activo total 1.734.288 725.092 16.511 Septiembre 2006 Patrimonio Utilidades

Fuente: Superintendencia Financiera

Sociedades de Capitalizacin II Millones de pesos

Variacin % 2006/2005 Activo total 30.5 Patrimonio 60.0 Utilidades -77.4

Fuente: Superintendencia Financiera

La aplicacin de esta recomendacin se encuentra acertada, teniendo en cuenta que el objetivo de lograr un mayor progreso del mercado financiero y provecho de los recursos que se depositan en l, se presenta como necesario en el contexto actual. Por consiguiente, es preciso eliminar las instituciones y entidades que no generan crecimiento ni innovacin para el sistema financiero, y dejar que ste se

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nutra de otras entidades e instrumentos que estn a disposicin de los usuarios del sistema financiero y generen mayores recursos para el mercado y la economa.

Teniendo en cuenta las anteriores recomendaciones, resulta preciso concluir que el desarrollo del mercado financiero as como el papel de los agentes que intervienen en el mismo se proyectan a un modelo de banca mltiple. La necesidad que en un comienzo encamin al regulador a procurar un modelo de banca especializada generando distintos mecanismos e instituciones para la realizacin de la actividad financiera demostr su falta de previsin y oportunidad en la creacin de un mercado financiero competitivo y desarrollado.

El sistema financiero colombiano con la inclusin de estas recomendaciones se enfocara claramente al desarrollo de un mercado financiero en trminos de competencia y eficiencia, permitiendo su insercin en el mercado internacional a travs de vehculos fortalecidos bajo el establecimiento normas prudenciales generales y adecuadas para las todas las actividades financieras. El esquema del sistema financiero ampliara la actuacin de los bancos incluyendo las actividades de leasing financiero y fiducia, aparecera una institucin especializada para la agrupacin de la actividad de los fondos de inversin colectiva para su mayor aprovechamiento, desapareceran del escenario las sociedades de capitalizacin que no reportan un crecimiento significativo para el sistema. En pocas palabras el

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sistema financiero colombiano se depurara de manera gradual para impulsar la adecuacin del mercado al escenario mundial bajo un modelo de banca mltiple.

Al tenor de estas cinco recomendaciones, es importante precisar que la mayora de stas son consideradas aplicables en el entorno financiero actual. No obstante lo anterior, la cuarta recomendacin sobre la liberalizacin de la banca de inversin no resulta ser acertada por cuanto para su ptimo desarrollo es necesario fortalecer la regulacin y supervisin del sistema y la actuacin de las entidades que lo componen, como un paso anterior a la apertura total de las actividades financieras, ms a un cuando los conflictos de inters no han sido regulados de manera clara y las actividades objeto de recomendacin requieren mayor consolidacin en el mercado.

Bajo esta apreciacin se entiende que el modelo a desarrollar para el sistema financiero colombiano es la multibanca, con la salvedad de que la implementacin de la misma se debe realizar de manera razonada, atendiendo a polticas prudenciales y de integracin adecuadas y fortaleciendo la confianza, seguridad y estabilidad del sistema financiero y un desarrollo adecuado del mercado, para de esta forma evitar nuevamente situaciones de inestabilidad y distorsin que en dcadas pasadas afectaron gravemente el sistema.

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3.6. Temas no incluidos en la propuesta

3.6.1. Criterio de Intervencin

El artculo 335 de la Constitucin Poltica de Colombia que establece: Las actividades financiera, burstil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de los recursos de captacin a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artculo 150 son de inters pblico y slo pueden ser ejercidas previa autorizacin del Estado, conforme a la ley, la cual regular la forma de intervencin del Gobierno en estas materias y promover la democratizacin del crdito, como directriz fundamental de intervencin en la estructuracin y desarrollo de las actividades financiera, burstil, aseguradora y las dems relacionadas con stas, no posee referencia especfica en el documento del Banco Mundial.

Si bien es cierto, las recomendaciones contenidas en dicho documento promueven la integracin de la regulacin mediante el estudio y anlisis a partir de la legislacin nacional vigente y el panorama internacional, omite en el cuerpo de estudio la importancia del marco general y contextualizacin que la Constitucin Poltica en su calidad de norma fundamental establece como principios orientadores de la intervencin del Gobierno en esta materia.

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A partir de este mandato constitucional se deben promover y procurar en primera instancia, las reformas y recomendaciones que permitan al sistema financiero colombiano en atencin al inters pblico y a la garanta de proteccin y acceso a los usuarios, desarrollarse de manera adecuada y segura.

La adecuacin de un sistema financiero eficaz y eficiente debe orientarse segn el criterio de intervencin en consonancia con los postulados y principios de orientacin que para el mismo establezca la Carta Poltica.

3.6.2. Entidades adicionales que deberan salir

Adicionalmente, el documento del Banco Mundial se queda corto en su anlisis en cuanto que no considera la situacin especial de entidades como los Almacenes Generales de Depsito y las Instituciones Oficiales Especiales que por su naturaleza y actuacin especfica en el mercado no requieren atencin particular dentro de las actividades financieras, razn por la cual no deberan estar

contenidas dentro de la estructura del sistema financiero colombiano ni sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia, aplicando con ello los objetivos de eficiencia, eficacia y competencia del mercado, la regulacin y la supervisin.

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3.7. Perspectiva Internacional91

En el contexto internacional el mercado y sistema financiero han evolucionado a lo largo del tiempo, presentado modificaciones importantes, entre las cuales tenemos:

En los ltimos aos, el mercado de capitales de los pases en desarrollo ha alcanzado un crecimiento superior, logrando niveles de competencia equitativos frente al mercado intermediado. Este hecho, sumado a la gran cantidad de restricciones legales a que es sometido el mercado intermediado, promueve la sustitucin de preferencias por parte del pblico de servicios del mercado intermediado por servicios del mercado directo. Situacin que lleva a los agentes del mercado intermediado a replantear su orientacin y adecuarse a las necesidades del mercado.

La competencia, entendida en un marco de internacionalizacin, busca la ampliacin de los mercados y la prestacin de servicios. Entendiendo que dicha competencia rebasa las fronteras de los pases, se requiere el perfeccionamiento de una regulacin internacional del mercado financiero.

ITZHAK SWARY Y BARRY TOPF. La desregulacin financiera global: La banca comercial en la encrucijada. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992, pp. 9 a 13 y 535 a 546.
91

128

 La desregulacin del sistema bancario es un fenmeno latente a nivel mundial. En los pases desarrollados se permite con mayor frecuencia la participacin de entidades bancarias en el mercado de capitales. El objetivo primordial de esta desregulacin es promover la utilizacin de nuevos mecanismos de operacin y mayor participacin de agentes en el mercado.

Es claro que el proceso de eliminacin de la especialidad en la prestacin de servicios del mercado financiero, conlleva el fortalecimiento de los agentes que operan en el sector, hacindolos ms eficientes y competitivos. Como consecuencia, se produce un incremento en la competencia al interior del mercado que repercute en mayor desarrollo y crecimiento econmico a nivel interno y externo.

La innovacin tecnolgica y su implementacin en la prestacin de servicios financieros constituye una caracterstica principal de los nuevos retos de las entidades financieras.

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CONCLUSIONES

1. En la actualidad, la trascendencia de los sistemas financieros es significativa por cuanto se encuentran estrechamente ligados al desenvolvimiento de la economa de los pases, originando ms instrumentos y posibilidades de acceso a los diferentes sectores y niveles de poblacin dentro de marcos normativos idneos que buscan minimizar los riesgos propios del sistema y los indicadores desfavorables de la economa en general.

2. A partir de los esquemas de banca mltiple y banca especializada, se concluye en primer lugar, que stos no deben ser orientados o inducidos a travs de la regulacin sino que por el contrario deben ser soportados por la regulacin con principios y procedimientos eficaces para el desarrollo de uno u otro esquema en el sistema financiero de cada pas. En segundo lugar, la coexistencia de los dos tipos de banca es totalmente factible bajo las exigencias del propio mercado en cuanto a conocimiento, calidad y eficiencia de los servicios prestados al pblico.

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3. Es fundamental que para la implementacin de determinado esquema financiero se analicen las caractersticas, necesidades, prioridades, experiencias y exigencias del mercado financiero de cada pas en consonancia con las polticas y objetivos econmicos trazados para su desarrollo y crecimiento nacional e internacional.

4. En Colombia, la estructura del sistema financiero a lo largo del tiempo se ha configurado en cada uno de los esquemas bancarios. En un comienzo se impuls el esquema de banca mltiple con avances marginales en el sistema. Posteriormente, por la marcada orientacin normativa y diversas razones histrico-econmicas de cada poca, se implement el esquema de banca especializada. En las ltimas dos dcadas se retoma la

orientacin hacia la banca universal como resultado de la comprensin y adecuacin del mercado financiero a la realidad econmica del pas en el contexto local y global.

5. La tendencia del sistema financiero colombiano hacia la consolidacin de un esquema de banca mltiple o universal requiere la presencia de una regulacin adecuada y homognea, as como una ptima supervisin para el funcionamiento transparente y eficaz del mercado. Las polticas y decisiones tomadas para la realizacin de este objetivo, procuran la separacin del ente regulador del rgano supervisor, la unificacin de la

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funcin de supervisin, vigilancia y control en un solo rgano y la autorizacin gradual de operaciones a las entidades del mercado financiero dentro de un marco regulatorio establecido.

6. Es prioritario la existencia de un sistema jurdico integrado en relacin con la estructura financiera, como orientador de las polticas de prevencin, mantenimiento, aprovechamiento, control y avance deseados dentro del marco del sistema econmico del pas, a travs de la consagracin de operaciones, funciones y facultades atribuidas a los diferentes actores del mercado que propenden por el manejo sistmico de la actividad financiera. Se pretende una regulacin financiera internacional que proyecte la eficiencia, la seguridad y la estabilidad de los sistemas financieros a nivel mundial.

7. El proceso de incorporacin del esquema de banca mltiple en el contexto nacional debe llevarse a cabo de manera moderada y calculada. Si bien el esquema se orienta hacia la banca mltiple, la misma no debe provocarse de manera abrupta pues la complejidad de la adecuacin normativa es bastante alta y la falta de experiencia en ciertas actividades financieras puede ocasionar graves perturbaciones al sistema.

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8. Es pertinente establecer un esquema de regulacin y supervisin consolidado y duradero para evitar los efectos cclicos en el sistema financiero, en cuanto que la liberalizacin del mercado sin dicho esquema ocasionara graves perturbaciones al interior del sistema que, como sucedi en dcadas anteriores, se contrarrestaran mediante una fuerte represin financiera e intervencin estatal retomando as los mismos desaciertos del pasado.

9. La profundizacin financiera y la libertad de accin del mercado promueven el afianzamiento del esquema de banca mltiple en el sistema financiero colombiano mediante la adopcin de reformas que procuran un mejor manejo del mercado en trminos de eficiencia y competencia. En este sentido, se logra mayor dinamismo en el mercado financiero fortaleciendo determinadas entidades que puedan ofrecer variedad de servicios que segmentndolo a travs de la creacin de entidades por cada tipo de actividad.

10. La promocin de la competencia entre los diferentes agentes del mercado financiero conduce en el mbito domstico a la eficiencia, oportunidad y calidad de los servicios ofrecidos mediante operaciones ms giles e innovadoras y en el mbito internacional estimula el mejor desempeo de

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las entidades financieras para ampliar su capacidad de servicio e incorporando prcticas y avances tecnolgicos necesarios para operar dentro del mercado financiero en un contexto globalizado.

11. La prevencin de conflictos de inters requiere igualmente de una formulacin adecuada en trminos legales. En un esquema integrado por conglomerados financieros la transparencia en los procesos de resolucin de conflictos de inters es vital para la seguridad, confianza y normal funcionamiento del sistema financiero. Dentro de esta prevencin es

relevante la separacin de cada actividad al interior del grupo financiero, pero lo es ms el establecimiento ordenado de principios y normas rectoras de carcter general que garanticen su cumplimiento y minimicen de manera efectiva la presencia de conflictos de inters.

12. El objetivo de la prevencin de conflictos de inters debe estar centrado en la elaboracin de reglas claras sobre las actividades y las conductas permitidas en el mercado financiero y la forma como deben ser llevadas a cabo. La existencia de diversidad de reglas sobre conflictos de inters y algunas en exceso detalladas, conlleva a la aplicacin e interpretacin de stas por cada actividad y por cada sujeto en particular que las utilice.

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13. A la par de la regulacin general de prevencin de conflictos de inters, debern procurarse normas de comportamiento y disciplina al interior de cada entidad, mediante la autorregulacin de sus actividades que permitan altos niveles de transparencia e informacin en las operaciones. El fortalecimiento de un cdigo de conducta propio de cada entidad que adecue y complemente los principios y objetivos generales establecidos en la ley procurar una mayor disciplina y equidad en el mercado.

14. Al entender el sistema financiero dentro de un entorno econmico particular, no solo se deben tener en cuenta las medidas para la implementacin del modelo sino que tambin se deben ponderar los efectos negativos de su aplicacin y las medidas correctivas para los mismos. En este sentido, la transicin a un modelo de banca mltiple requerir de medidas correctivas de los efectos negativos, entre los cuales sealamos: como consecuencia de la reduccin de costos operacionales de las entidades prestadoras de servicios financieros y unificacin del organismo supervisor, se produce la disminucin del recurso humano necesario para cada entidad, esto a su vez conlleva a propiciar un incremento en el porcentaje de desempleo a nivel nacional; la entrada de nuevas tecnologas e innovaciones informticas al servicio del sistema financiero requiere que las entidades capaciten y califiquen continuamente al personal a cargo para no perder vigencia en el desarrollo del sistema.

135

15. En el transcurso del tiempo las entidades bancarias se han entendido en el sistema financiero como una institucin especfica para satisfacer ciertas necesidades del mercado bajo una estricta regulacin. Pero, teniendo en cuenta las rpidas transformaciones de los servicios y exigencias a nivel normativo, las entidades bancarias estn en la obligacin de renovarse continuamente con el fin de permanecer en el mercado.

16. En este proceso de transicin financiera, la regulacin deber avanzar de manera firme al ritmo de la renovacin del mercado. Si se aumenta la eficiencia y competitividad de las entidades bancarias y se minimizan los riesgos del mercado por medio de la utilizacin de nuevas tecnologas y previsin oportuna del rgano supervisor, ser inapropiada la intervencin normativa tradicional.

17. Por tal razn, la regulacin no se fundamentar en las instituciones financieras que acten en el mercado, sino que su objeto de orientacin y reglamentacin sern las actividades y productos ofrecidos en el mercado que permitirn mayor transparencia del sistema financiero.

18. Si la finalidad de sistema financiero es lograr parmetros de eficiencia superiores, conducir al mejoramiento de eficiencia en la asignacin de

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flujos financieros, que redundarn en crecimiento y desarrollo de los diferentes sectores de la economa.

19. La tendencia mundial es clara al observar un cambio en la orientacin hacia el modelo de banca universal, pero cada estructura financiera se adecuar bajo este modelo a las necesidades y realidades econmicas predominantes en cada territorio.

20. La globalizacin, el crecimiento del mercado, las innovaciones tecnolgicas e informticas unidas todas ellas a una posicin normativa fuerte y abierta al cambio permitirn un contino avance de la concepcin y consolidacin del sistema financiero a nivel mundial.

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NDICE DE NORMATIVIDAD Decreto 663 de 1993. Estatuto Orgnico del Sistema Financiero, Secretara del Senado, Bogot, 2003. Decreto 4327 de 2005. Por el cual se fusiona la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores y se modifica su estructura, Diario Oficial Ao CXLI. N. 46104. Bogot, 26 de noviembre de 2005. Documento Conpes 3399. Programa de renovacin de la administracin pblica: Reforma de la institucionalidad para la regulacin y la supervisin de los mercados financieros, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico DNPPRAP, Versin aprobada, Bogot, 28 de noviembre de 2005. LEY 35 DE 1993. Por la cual se dictan normas generales y se sealan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades financiera, burstil y aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversin de recursos captados del pblico y se dictan otras disposiciones en materia financiera y aseguradora, Diario oficial No. 40.710, Bogot, 5 de enero de 1993. LEY 508 DE 1999. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para los aos de 1999-2002, Diario oficial No. 443.651, Bogot, 30 de julio de 1999. Declarada inexequible por vicios de forma por la Corte Constitucional en Sentencia C-557 de 2000. Ley 546 de 1999. Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se sealan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su financiacin, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiacin, se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la construccin y negociacin de vivienda y se expiden otras disposiciones, Diario Oficial No. 43.827, Bogot, 23 de diciembre de 1999.

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Ley 964 de 2005. Por la cual se dictan normas generales y se sealan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversin de recursos captados del pblico que se efecten mediante valores y se dictan otras disposiciones, Diario Oficial No. 45.963, Bogot, 8 de julio de 2005. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO. Exposicin de motivos proyecto de ley Por la cual se ajustan algunas normas del estatuto orgnico del sistema financiero y se dictan otras disposiciones, Bogot, 2001.

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO. Exposicin de motivos proyecto de ley Por la cual se dictan normas generales y se sealan en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular las actividades de manejo, aprovechamiento e inversin de recursos captados del pblico que se efecten mediante valores y se dictan otras disposiciones, Bogot, Colombia, 2003.

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NDICE DE JURISPRUDENCIA Corte Constitucional. Sentencia C- 481 de 1999 de 7 de julio de 1999, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martnez Caballero. Corte Constitucional. Sentencia C- 208 de 2000 de 1 de marzo de 2000, Magistrado Ponente Dr. Antonio Barrera Carbonell. Corte Constitucional. Sentencia C-557 de 2000 de 16 de mayo de 2000, Magistrado Ponente Dr. Fabio Morn Daz. Corte Constitucional. Sentencia C-955 de 2000 de 26 de julio de 2000, Magistrado Ponente Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C- 1051 de 2000 de 10 de agosto de 2000, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrn Sierra. Corte Constitucional. Sentencia C-1140 de 2000 de 30 de agosto de 2000, Magistrado Ponente Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C-1146 de 2000 de 30 de agosto de 2000, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. Corte Constitucional. Sentencia C-1265 de 2000 de 20 de septiembre de 2000, Magistrado Ponente Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C-1337 de 2000 de 4 de octubre de 2000, Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrn Sierra. Corte Constitucional. Sentencia C-1377 de 2000 de 10 de octubre de 2000, Magistrado Ponente Dr. Martha Victoria Schica Mndez.

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Corte Constitucional. Sentencia C-1411 de 2000 de 19 de octubre de 2000, Magistrada Ponente Dra. Cristina Pardo Schlesinger. Corte Constitucional. Sentencia C-1544 de 2000 de 21 de noviembre de 2000, Magistrado Ponente Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C-050 de 2001 de 24 de enero de 2001, Magistrado Ponente Dr. Jos Gregorio Hernndez Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C-1192 de 2001 de 15 de noviembre de 2001, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. Corte Constitucional. Sentencia C-870 de 2003 de 30 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentera.

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