Educação Superior Sec. Xxi Reformas

Educao Superior no Sculo XXI e a Reforma Universitria Brasileira
Arthur Roquete de Macedo Ligia Maria Vettorato Trevisan Pricles Trevisan Caio Sperandeo de Macedo
RESUMO
Tomando como refe rncia a evoluo e as caractersticas do sistema brasileiro de educao superior discute-se neste artigo os fundamentos de uma efetiva reforma da educao superior. Procura-se mostrar que a adequao desse sistema para o enfrentamento dos desafios da sociedade do conhecimento, em um pas como o Brasil, deve necessariamente resolver trs questes: a modernizao do sistema, o efetivo aprimoramento da qualidade da educao brasileira em todos os nveis, graus e modalidades e a democratizao do ensino promovendo a incluso social. P a l a v r a s - c h a v e : Educao superior brasileira. Reforma universitria. Reforma do ensino superior. Educao superior.
Arthur Roquete de Macedo Membro do Conselho Nacional de Educao e da Academia Brasileira de Educao Ex-Reitor da Universidade Estadual Paulista (UNESP) a.roquetedemacedo@terra.com.br Ligia Maria Vettorato Trevisan Professora Livre Docente da Universidade Estadual Paulista Consultora Educacional, Qualitas Consultoria lmtrevisan@terra.com.br
ABSTRACT Higher Education: the XXI century and the brazilian university reform
This paper aims to present the essential basis for an effective higher education reform. The strategies chosen by the auPricles Trevisan thors to develop and to Professor Adjunto da Universidaconstruct their proposals de Federal de So Carlos Consultor Educacional, Qualitas are based on studies of Consultoria evolution and special fepricles.trevisan@terra.com.br atures of the Brazilian Higher Education SysCaio Sperandeo de Macedo tem. By analyzing this Advogado; Mestrando em Direito special and highly comConstitucional, PUC-SP plex system the authors Consultor em Direito Educacional could conclude that in caio.csm@ig.com.br order to fit the challenges which emerge from the knowledge society the higher education system reform
Ensaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v.13, n.47, p. 127-148, abr./jun. 2005
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Arthur Roquete de Macedo, Ligia Maria Vettorato Trevisan, Pricles Trevisan e Caio Sperandeo de Macedo
adjusted to a country like Brazil has to be reorganized in order to present solutions to three main questions: the system modernization, the improvement of the quality of the whole brazilian education system and the promotion of social inclusion through the access democratization. Keywords: Brazilian higher education. University reform. Higher education reform. Brazilian system of higher education.
RESUMEN Educacin Superior en el Siglo XXI y la Reforma Universitaria Brasilea

Tomando como referencia la evolucin y las caractersticas del sistema brasileo de educacin superior, en este artculo se discuten los fundamentos de una efectiva reforma de la educacin superior. Se intenta mostrar que la adecuacin de este sistema para el enfrentamiento de los desafos de la sociedad del conocimiento, en un pas como Brasil, se deben necesariamente resolver tres cuestiones la modernizacin del sistema, la efectiva mejora de la calidad de la educacin brasilea a todos los niveles, grados y modalidades, y, la democratizacin de la enseanza promoviendo la inclusin social. Palabras-clave: Educacin Superior Brasilea - Reforma Universitaria - Reforma de la Enseanza Superior - EducacinSuperior.
do trabalho, a evoluo do conhecimento em todas as reas, a transformao da cincia e do saber em fora produtiva, o surgimento contnuo de novas especialidades e a demanda permanente de novos tipos de profissionais, marcadas pela flexibilidade e pela interdisciplinaridade em nveis at h pouco inimaginveis. uma questo que afeta o sistema de educao superior como um todo e que deve marcar e orientar qualquer projeto de reforma de um sistema de educao superior. Entretanto, ela unilateral uma vez que aborda a universidade de um nico ngulo, que aquele que corresponde ao processo de formao e a seus resultados, ou seja, ao profissional que est sendo formado. Em conseqncia, h que buscar outros referenciais que possam contribuir para a configurao mais precisa do objeto da reforma: a instituio de educao superior. No Brasil do Sc. XXI essa uma tarefa essencial. Primeiro pela dimenso, complexidade e juventude do sistema nacional de educao superior. Segundo, pela sua heterogeneidade, que deriva no apenas das acentuadas diversidades e desigualdades regionais brasileiras mas tambm das caractersticas dos dois diferentes momentos de expanso do sistema nacional de educao superior. Este cenrio gera: a necessidade de um novo modelo de Universidade, de diversificao das Instituies de Educao Superior IES , e de novas modalidades de formao universitria. A reforma universitria implantada no Brasil em 1968 foi planejada pelo segundo governo militar e embutia um projeto de nao alimentado pelo veio da grandeza e pela luta contra o socialismo e o comunismo. O projeto de nao no alcanou o
Introduo
O modelo de formao universitria prevalecente na imensa maioria dos pases ocidentais durante o sculo XX est se esgotando. E as razes para isso so muitas. O ritmo e a intensidade das mudanas no universo
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resultado desejado, mas a reforma universitria, essa sim, aconteceu. Extensa e profunda. De alto impacto, dada a forte represso poltica a que foi submetida a instituio universitria no perodo de sua implantao e a natureza transformadora das medidas por ela introduzidas. inegvel que, apesar de sua natureza autoritria, antidemocrtica e centralizadora, a reforma implementou, em meio a medidas de discutvel mrito, algumas inovaes importantes. Assim, ao lado da reformulao da natureza dos exames vestibulares, que ao eliminar a figura do excedente apenas encobriu a dolorosa marca da excluso caracterstica das carreiras de alto prestgio social, houve a extino da ctedra, o estabelecimento de uma carreira universitria aberta e baseada no mrito acadmico, a instituio do departamento como unidade mnima de ensino e pesquisa, e a criao dos colegiados de curso. A Lei de Diretrizes e Bases de 1968 (BRASIL, 1968), no art. 2, retomando uma concepo da reforma Francisco Campos de 1931 1 , abandonada pela legislao de 19612 , estabeleceu que o ensino superior, indissocivel da pesquisa, seria ministrado em universidades e, apenas excepcionalmente, em estabelecimentos isolados, organizados como instituies de direito pblico ou privado. Com isso a reforma de 1968 privilegiou um modelo nico de instituio de ensino superior no qual a pesquisa estava
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inserida no cotidiano acadmico, e a extenso recebia uma funo ainda pouco definida e de via nica, restrita transferncia e resultados sociedade e ao oferecimento, aos estudantes, de oportunidades de participao em programas de melhoria das condies de vida da comunidade.3 Suportado por um volume significativo de investimentos oficiais, o modelo de ensino superior subjacente reforma de 1968 experimentou um grande crescimento durante a dcada de 1970. Com isso, a universidade consolidou-se como a principal fonte de desenvolvimento da atividade nacional de pesquisa, e ensaiou os primeiros passos do processo de constituio da extenso como atividade prpria da instituio de ensino superior. Sem instrumentos prprios e, sobretudo, sem uma clara concepo a respeito da natureza e modalidades de articulao com a sociedade da qual faz parte, nesse primeiro perodo a universidade brasileira limitou sua atividade nessa rea ou a responder a demandas pontuais do setor produtivo ou a implementar projetos de prestao de servios no setor da sade ou na formao e aperfeioamento de professores, aproveitando o estoque de recursos e de competncias de que j dispunha nessas reas. Na medida mesma em que ocorriam esses avanos ficava cada vez mais clara a inadequao, para as condies e necessidades brasileiras, do modelo nico de instituio de ensi-
Decreto n. 19.851, de 11 de abril de 1931. Dispe que o ensino superior no Brasil obedecer, de preferncia, ao sistema universitrio, podendo ainda ser ministrado em institutos isolados. 2 Lei n. 4.024, art. 67: O ensino superior ser ministrado em estabelecimentos, agrupados ou no em universidades, com a cooperao de institutos de pesquisa e centros de treinamento profissional. 3 Lei n 5.540, art. 20, As universidades e os estabelecimentos isolados de ensino superior estendero comunidade, sob forma de cursos e servios especiais, as atividades de ensino e os resultados da pesquisa que lhes so inerentes; art. 40. inciso a: As instituies de ensino superior, por meio de suas atividades de extenso, proporcionaro aos corpos discentes oportunidades de participao em programas de melhoria das condies de vida da comunidade e no processo geral do desenvolvimento.
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no superior preconizado pela reforma de 1968. Ao longo dos anos 70 um vasto conjunto de normas e regulamentos, bem como de decises do ento Conselho Federal de Educao, viabilizaram a expanso do sistema nacional de educao superior pela criao de faculdades isoladas, evidncia forte do fracasso do projeto de modelo nico de organizao. Muitas instituies no universitrias, em sua imensa maioria privadas, foram criadas nesse perodo para atender a uma demanda crescente por educao superior que se verificara impossvel de ser atendida pela universidade, pblica ou privada, cuja expanso era limitada pelos altos custos acarretados pelo princpio da indissociabilidade ensino-pesquisa e pela dificuldade de manter em nveis adequados o investimento requerido pelo sistema pblico. Em conseqncia, a expanso do sistema no perodo na verdade suportada pelas instituies no universitrias, predominantemente privadas. Em 1980 o pas contava com 882 instituies de ensino superior: 65 universidades, 20 faculdades integradas e 797 estabelecimentos isolados. O total de matrculas, que em 1964 fora de 142.386, passou a 1.377.286 em 1980, 52,6% das quais em instituies no universitrias. A segunda fase de forte expanso do sistema de ensino superior ocorre a partir de 1995. De 1980 at esse ano o sistema experimentou um crescimento meramente vegetativo, (1,36%) em termos de nmero de instituies, que passa de 882 para 994. Quanto s matrculas verifica-se que evoluem modestamente a uma taxa anual mdia da ordem de 1,65%, passando de 1.377.286 para 1.759.7034 . A partir da segunda metade da dcada de 90 o crescimento do sistema experimenta uma vigorosa acelerao. Entre 1995 e 2000 o nmero de instituies cresce 32% e o total de
matrculas 53,1%; entre 2000 e 2005 o total de instituies de ensino superior chega a 2260, (incremento de 91,5%), e entre 2000 e 2003 o nmero total de matrculas aumenta 42,3%, chegando a cifra de 3.887.771. Como facilmente se depreende, essa segunda e mais intensa fase de crescimento do sistema de ensino superior brasileiro ocorre na vigncia da Constituio de 1988 (BRASIL, 1998), que consagrou os princpios da autonomia universitria e da indissociabilidade do ensino-pesquisa-extenso (art. 207), e fixou as normas bsicas da participao do setor privado na oferta de ensino (art. 209), e da Lei n. 9.394 (BRASIL, 1996), que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional. Observando os princpios constitucionais a nova Lei de Diretrizes e Bases - LDB -promoveu, por seus dispositivos, uma ampla diversificao do sistema de ensino superior, pela previso de novos tipos de instituio (universidades especializadas, institutos superiores de educao, centros universitrios), instituiu novas modalidades de cursos e programas, e estabeleceu os fundamentos para a construo de um sistema nacional de avaliao da educao superior. Com base nesse arcabouo legal, complementado por um conjunto de leis, decretos, portarias e resolues, o sistema nacional de ensino superior experimentou no apenas uma vigorosa expanso, mas tambm uma profunda diversificao dos tipos de instituies que o compem e uma alterao significativa de sua composio. Em funo do esgotamento da capacidade estatal de investimento o setor pblico do sistema teve sua participao continuamente reduzida: responsvel por 42% das matrculas
4 Em contraste, a taxa mdia anual de evoluo do nmero de matrculas no ensino superior, entre 1970 e 1980, da ordem de 12,46%.
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em meados dos anos 90 as instituies pblicas respondem, nos anos iniciais do sculo XXI por menos de 30% delas. Essa reduo ainda maior quando se analisa apenas o segmento federal de instituies pblicas: sua participao no conjunto das matrculas passa de 20,8% em 1995 para 14,6% em 2003. Quanto natureza e categoria administrativa das instituies observa-se, por um lado, a consolidao da participao das universidades privadas no conjunto do sistema, fixando uma tendncia j presente ao longo dos anos 1980 e, por outro, a rpida expanso dos Centros Universitrios criados a partir de 1997. Em 1999 o Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos INEP - registrava a existncia de 39 Centros Universitrios que respondiam por 6,8% das matrculas. Em 2003 foram registradas 501.108 matrculas, 12,9% do total, em 81 Centros Universitrios. No que se refere s novas modalidades de cursos e programas o que se observa a pequena envergadura das iniciativas. Os cursos seqenciais, considerados inicialmente uma das inovaes mais promissoras derivadas da LBD (BRASIL, 1996), apresentam um desempenho apenas razovel em razo sobretudo da legislao que regulamentou sua implantao e do repudio das corporaes e entidades de classe aos estudantes por eles formados. Em 2000, 178 cursos exibiam 13.430 matrculas, (0,5% do total); em 2003 contava-se 677 cursos com 48.833 matrculas, (1,2% do total). Por outro lado os Institutos Superiores de Educao e o Curso Normal Superior tambm no prosperaram em funo da falta de apoio da academia e de rejeio
do seu pblico alvo. A exceo foi a educao tecnolgica que, em funo de ter sido elevada a condio de curso superior de graduao e da autonomia concedida aos Centros de Educao Tecnolgica5 , tiveram um crescimento notvel. Apesar das possibilidades abertas pela nova LDB, e de toda legislao complementar regulamentadora, no possvel afirmar que o pas foi capaz de implementar uma verdadeira reforma da educao superior na dcada de 90. No menos importante a questo da qualidade do ensino superior nacional, tema de destacada projeo desde h muito. O Brasil tem desenvolvido metodologias importantes de avaliao, e pioneiro na implantao da avaliao da qualidade na ps-graduao e na aplicao dos resultados dessa avaliao para recomendar e reconhecer programas de formao avanada. Inexistem dvidas sobre a importncia dessa avaliao, eis que, duradoura, contnua e sistematicamente aprimorada, transformou-se num poderoso subsdio para acompanhar a evoluo do sistema nacional de formao de Mestres e Doutores. No ensino superior de graduao a avaliao da qualidade vem sendo realizada seja por agncias oficiais, (credenciamento e recredenciamento de instituies, autorizao, reconhecimento e renovao de reconhecimento de cursos, exames que avaliam a qualidade de formao dos egressos), seja pelas instituies educacionais, que tm desenvolvido projetos de auto-avaliao. Ainda assim, a avaliao precisa ser aprimorada, para vencer as dificuldades que decorrem da dimenso e da heterogeneidade do sistema nacional e da sua implantao recente em nosso meio.
5 Os decretos ns 2.406 de 1997, 3.462 de 2000 e 3.741 de 2001 que garantiam autonomia aos Centros de Educao Tecnolgica, pblicos e privados, para a criao de cursos, foram revogados pelo Decreto n. 5.224 de 2004. Este decreto, ao transformar os Centros de Educao Tecnolgica privados em Faculdades de Tecnologia restringiu a autonomia para a criao de cursos apenas aos Centros Federais.
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As consideraes acima evidenciam o esgotamento do modelo implantado com a reforma universitria de 1968 e a necessidade de repensar nossa poltica educacional. Preparar as instituies de ensino superior para atender demandas da sociedade do conhecimento e de um mercado de trabalho globalizado, enfrentar o desafio de ampliar e democratizar o acesso educao superior, definir e implementar novas polticas de financiamento de instituies, capazes de orientar a modernizao de sua gesto, incentivar e avaliar a educao a distncia, so problemas srios cuja soluo requer profunda reviso de objetivos, modelos, estruturas, mecanismos de funcionamento e de acompanhamento. Em fins de 2004 o Ministrio da Educao assumiu essa responsabilidade e apresentou discusso pblica um anteprojeto de reforma da educao superior que se revelou extremamente polmico, haja vista o volume e a diversidade das manifestaes crticas e das propostas de modificao a que deu origem. Se verdade que o MEC teve a coragem e a iniciativa de enfrentar o problema, no menos verdade que no teve a sensibilidade para desencadear o processo no momento oportuno, com uma preparao prvia necessria para definir um projeto de reforma inovador, abrangente e que fosse ao encontro das necessidades da educao brasileira e das mais recentes tendncias mundiais (MACEDO, 2005).
de promover as mudanas que o pas precisa para continuar sua trajetria de afirmao no cenrio global como um pas que orienta suas polticas pblicas na direo do desenvolvimento sustentvel e da reduo das desigualdades sociais, com respeito diversidade e identidades regionais e compromisso com a melhoria das condies de vida de toda a populao. imperativo que uma reforma da Educao Superior no Brasil tenha as balizas do estado democrtico que vem sendo construdo pelos governos e pela sociedade contempornea. Igualmente importante que ela seja capaz de introduzir e sustentar a modernizao das Instituies de Ensino Superior e de inspirar a concepo de um projeto para a Educao Superior Nacional que subsidie os ajustes certamente necessrios no Plano Nacional de Educao vigente. Seria portanto aconselhvel que ela fosse antecedida pela anlise precisa do Plano Nacional de Educao6 aprovado pelo Congresso Nacional para o perodo 2001/ 2010; pela avaliao do processo de expanso ocorrido e pela reviso crtica dos programas de avaliao a que foi submetida a educao superior brasileira na ltima dcada. imprescindvel que a Reforma enfrente com sucesso trs desafios fundamentais: a modernizao do sistema, o efetivo aprimoramento da qualidade da educao brasileira em todos os nveis, graus e modalidades e a democratizao do ensino promovendo a incluso social. A divisa desta Reforma deve ser, sem dvida, qualidade modernizao in-
Objetivos
Este artigo no tem o escopo de criticar a proposta de reforma do Governo, mas o objetivo de apresentar discusso alguns dos princpios e diretrizes que deveriam nortear uma Reforma Universitria capaz
6 Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de 2001.
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cluso social. Dentro desta perspectiva a Reforma necessria deve ser alicerada nos seguintes princpios e diretrizes: normatizar a avaliao e a regulao; consolidar a autonomia universitria plena em todo o sistema; aplicar adequadamente o princpio da indissociabilidade do ensino, pesquisa e extenso; contemplar a diversidade de modelos de IES, programas, modalidades; promover a aplicao de novas tecnologias; estabelecer condies, incentivos e propostas para articulao e integrao com a educao bsica; ordenar o processo de expanso da educao superior; definir novos mecanismos de financiamento; redefinir as funes do MEC, CAPES, SESU, CNE, INEP; respeitar a Constituio Brasileira e o novo Cdigo Civil.
No Brasil, a avaliao da qualidade centrou-se historicamente na auto-avaliao institucional, com a criao do PAIUB (Programa de Avaliao Institucional das Universidades Brasileiras) institucionalizado em 1993 pelo Ministrio da Educao7 com a finalidade de incentivar a auto-avaliao das instituies. A proposta do PAIUB definia a auto-avaliao como etapa inicial de um processo, que em seguida se estenderia a todas as dimenses da instituio, completando-se com a avaliao externa. Na avaliao externa a educao brasileira tem experimentado, nos ltimos anos, diferentes processos de avaliao em larga escala. Apenas para situar, e sem a pretenso de enumerar todos os procedimentos disponveis, so bem conhecidos: o SAEB Sistema de Avaliao da Educao Bsica8 , que se prope a fornecer dados que subsidiem a formulao de polticas educacionais, o Exame Nacional do Ensino Mdio9 - ENEM -, aplicado a concluintes do ensino mdio, e que na verdade configura muito mais um instrumento de autoavaliao relativa aos contedos e habilidades fundamentais da Escola Bsica do que um sistema que mensura a qualidade do ensino e o Exame Nacional de Cursos10 ENC (Provo), concebido para avaliar os conhecimentos adquiridos pelos alunos em fase de concluso da graduao11 . Esse ltimo, muito combatido nos seus primrdios pelas conseqncias negativas que poderia desencadear, (das quais algumas se
Avaliao e a Regulao
A questo da avaliao do ensino superior brasileiro vem sendo discutida desde a apresentao das primeiras propostas pela Comisso Nacional de Reformulao do Ensino Superior criada pelo governo federal em 1985 e encontra parceiros em pases como Espanha, Frana e Reino Unido, entre outros. Ainda que com metodologias especficas, o objetivo das avaliaes a melhoria da qualidade de ensino.
7 Portaria SESu/ MEC n. 130, de 14 de julho de 1993. 8 Criado em 1988 e aplicado a cada dois anos a partir de 1990. 9 Institudo pela Portaria MEC n. 438, de 28 de maio de 1998 e aplicado a partir desse ano. 10 Criado pela Lei n. 9131, de 24 de novembro de 1995, e implantado a partir de 1996 11 Trata-se, em todos os casos, de mtodos que avaliam resultados e por isso prestam-se identificao de deficincias, anlise de desempenho e podem subsidiar planos de melhorias da qualidade do ensino. importante tambm destacar que, enquanto mtodos de avaliao de resultados, no indicada a sua utilizao para classificao de instituies, uma vez no so concebidos para atender a essa finalidade.
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confirmaram e outras no), acabou por ter o mrito de, talvez, ter sido a nica medida do Ministrio que realmente provocou impacto no aprimoramento do desempenho das instituies de ensino superior do Pas. Infelizmente, a maneira como foi divulgado pelo governo e alguns dos objetivos que se procurou atingir com a sua utilizao tornaram discutvel o significado de seus resultados e prejudicaram a sua credibilidade como instrumento real de aperfeioamento da educao brasileira. Esqueceu-se muitas vezes que o Provo no era a avaliao em si, mas, quando muito, um indicador, um parmetro confivel integrado em um programa mais abrangente de avaliao12 . A avaliao externa da educao superior na dcada de 90, alm do Provo, era fundamentada no Censo Educacional e na Anlise das Condies de Ensino. Quanto avaliao das Condies de Ensino, destinada a examinar a organizao pedaggica dos cursos e os recursos humanos e materiais existentes, para fins de autorizao de funcionamento de cursos e de credenciamento de instituies, revelou-se tarefa extremamente trabalhosa, cara, de difcil padronizao e com resultados questionveis. A experincia acumulada, resultante da aplicao nas instituies de ensino superior desses diversos procedimentos de avaliao, evidencia a necessidade de aprimor-los, torn-los mais transparentes e democrticos. No podem ser repetidos os equvocos do passado recente que dificultam a construo de uma avaliao que leve em conta a diversidade regional, as peculiaridades, as caractersticas e a misso das Instituies de Ensino Superior.
Muito recentemente, em um esforo para integrar organicamente os diferentes instrumentos de avaliao e superar as dificuldades j identificadas, foi institudo o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior SINAES13 que se encontra em fase inicial de implantao, sem que nenhuma instituio tenha sido avaliada segundo seus critrios. Portanto muito provvel que o modelo de avaliao proposto pelo SINAES venha a experimentar adaptaes, alteraes e aperfeioamento ao longo de sua futura implantao. Em conseqncia, seria desarrazoado procurar vincular a classificao das atuais instituies de ensino superior a resultados de suas avaliaes nos termos do SINAES, como preconizado pelo anteprojeto de reforma apresentado pelo Ministrio da Educao14 . Um efetivo projeto de reforma da educao superior deve prever e integrar um sistema de avaliao abrangente isento e equnime no tratamento dos diferentes segmentos e instituies concernidos. Entendido exclusivamente como mecanismo de monitoramento e cauo da qualidade e como instrumento orientador de gesto acadmico-administrativa; deve estar orientado para a identificao dos pontos positivos e das fragilidades institucionais e ser capaz de oferecer caminhos para a correo de rumos15 . Entendida e realizada como acompanhamento crtico da trajetria institucional em todas as suas dimenses, como mensurao criteriosa do desempenho efetivo e do grau de sua adequao os planos de desenvolvimento estabelecidos, como diagnstico do real cumprimento da misso que a instituio assume, a avaliao externa se configura como uma le-
12 Face s resistncias e oposies enfrentadas, o Exame Nacional de Cursos foi extinto em 2003, no primeiro ano do governo do Partido dos Trabalhadores, aps a realizao de sua oitava edio. 13 Lei n.10.861, de 14 de abril de 2004. 14 art. 11e 12. 15 Conforme prescreve a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (BRASIL, 1996), em seu art. 46.
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gtima tarefa de rgos de Estado, e como instrumento privilegiado de promoo do nvel de qualidade dos servios educacionais oferecidos pelo sistema. Nessa perspectiva o sistema nacional de avaliao institucional no deve ser confundido nem aproximado, seja do ponto de vista de sua conceituao, seja do ponto de vista de sua execuo, do conjunto de normas e aes voltadas para a regulao do sistema de educao superior. A regulao, que sem a menor dvida deve considerar e aproveitar os resultados globais dos processos avaliativos, supe a explicitao de polticas pblicas relativas expanso do ensino superior, s finalidades da educao superior (mero atendimento de demandas de mercado ou preparao de recursos humanos para a pesquisa, a inovao e o desenvolvimento sustentvel), a previso de metas qualitativas e quantitativas em planos de curto, mdio e longo prazos. Em que pese a publicao de uma srie de normas legais que em princpio prestamse a configurar marcos regulatrios, ser necessrio o estabelecer mecanismos e estruturas, bem como definir, nas diferentes instncias de governo, a quem cabe a responsabilidade da regulao para que ela possa ser percebida como processo diferenciado, essencial para a consolidao de uma poltica educacional. At a presente data, em termos prticos, as funes e atribuies do SINAES, CONAES, INEP e SESu se confundem no processo Avaliao/Regulao.
Autonomia
Consagrando um princpio h muito presente na legislao educacional brasileira16 , a Constituio Federal em seu artigo 207 estabelece que As Universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial [...], preceito que explicitado e detalhado pelos artigos 53 e 54 da LDB (BRASIL, 1996). As diferenas regionais do pas, nos aspectos sociais, econmicos, culturais e educacionais e a diversidade das instituies de ensino superior, sejam pblicas ou privadas, derivada de suas vocaes, de seus objetivos e de seu empenho em refletir e atender s peculiaridades de sua rea de influncia implicam na adoo daquele postulado constitucional pelo sistema como um todo. Em que pese o carter mandatrio do preceito constitucional, bem como a fundamentao factual da pertinncia do princpio, a autonomia do ente universitrio ainda no teve plena aplicao. Em primeiro lugar, e de modo geral, em razo de a legislao infraconstitucional, relativa educao superior nacional, tender historicamente a regulamentar minuciosamente o funcionamento acadmico e administrativo das instituies universitrias, tornando letra morta o dispositivo legal da autonomia17 . Em segundo lugar, e especificamente em relao s instituies pblicas, pelo fato de nunca terem sido definidas e implementadas as medidas legais e oramentrias destinadas a garantir a sua
16 Vide Dec.n 19.851, de 11 de abril de 1931 (art. 90); Lei n. 4.024, de 20 de dezembro de 1961, (art. 80); Lei n. 5.540, de 28 de novembro de 1968, (art. 30). 17 A esse respeito a primeira verso pblica do Anteprojeto de Reforma da Educao Superior do atual governo constitui exemplo tpico da atuao do legislador educacional. Ao mesmo tempo em que reafirma o princpio da autonomia em seu art.15, (autonomia universitria compreende a autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial.), o nega ou restringe seja no aspecto administrativo, (art. 39, 73 e 74, que dispem sobre a forma de escolha de dirigentes; art. 20 e 72, que dispem sobre a natureza e composio de rgos colegiados), seja no aspecto didtico-cientfico, (art. 21, 22, 23 e 24 que regulam a organizao dos cursos de graduao; art. 80, que se propem definir os campos de saber a serem abrangidos pelas instituies de ensino superior).
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autonomia financeira18 , o que vem afetando seriamente a gesto das instituies pblicas, em particular as Universidades Federais. Em terceiro lugar, e especificamente em relao s instituies particulares, a autonomia didtico-cientfica de fato extremamente relativa vez que, por um lado, no se pode desconsiderar que h instituies onde a autonomia prerrogativa da mantenedora e no das instncias intra-institucionais; por outro, no possvel negar nem minimizar a interferncia abusiva do MEC sobre a organizao e o funcionamento dessas instituies. A autonomia acadmica, administrativa, financeira e patrimonial da Universidade essencial para a sua definitiva insero no contexto em que se situa. E nos dias de hoje, face aos problemas acima mencionados, no se pode distinguir ou priorizar uma ou outra de suas vertentes. Isso porque a autonomia requer gesto compartilhada, pautada na definio de prioridades e isto quer dizer que a Universidade se torna completamente responsvel pelas suas aes: interna e externamente, a ela cabe responder pelas iniciativas que desenvolve, pela direo que imprime ao seu desenvolvimento e por quem ou ao que especificamente busca atender. Cabe tambm a ela responder pela adequao e efetividade dos meios que definiu para utilizar o dinheiro pblico e prestar contas sociedade e aos rgos de governo que analisam a legalidade e a pertinncia das aes que orientaram a sua utilizao. Isso porque a autonomia da Universidade no a torna soberana. Se o preceito constitucional estabelece que as Universidades gozam de plena autonomia a legisla-
o dele derivada, e nele apoiada, deixa claro a natureza e o sentido dessa autonomia: o cumprimento integral dos fins e dos objetivos assinalados educao superior e ao ente universidade em particular. Assim sendo, autonomia e cumprimento da misso institucional so elementos que guardam entre si uma relao de interdependncia na qual este fundamenta e legitima de fato a autonomia de direito com que a universidade baliza a sua ao. Assim torna-se compreensvel e indiscutvel a necessidade do escrutnio pblico das aes e atividades da instituio universitria, vez que a perseguio de seus fins e objetivos constitui um servio pblico19 . Dotar a Universidade pblica de autonomia plena significa conferir-lhe a responsabilidade completa pelo seu destino. Definir meios e estabelecer normas legais que garantam o exerccio pleno e uniforme da autonomia em Universidades pblicas e privadas significa conferir-lhes a responsabilidade de cumprir suas funes em consonncia com a autonomia que lhes foi assegurada e estabelecer mecanismos de cobrana adequados. E isto essencial, urgente e irreversvel. Quanto ao sistema privado deve-se ter sempre presente que o artigo 209 da Constituio Federal (BRASIL, 1998) estabelece que o ensino livre iniciativa privada condicionando esse exerccio a duas exigncias: cumprimento das normas gerais da educao nacional e autorizao e avaliao de qualidade pelo poder pblico. Portanto, da mesma forma que autonomia no pode ser confundida com so-
18 nica e solitria exceo neste cenrio a representada pelas universidades paulistas que tm autonomia financeira assegurada por lei desde 1989. 19 Podemos assim afirmar que a Universidade goza de autonomia para executar essas atividades que lhes so prprias, e que no so realizadas para seu exclusivo interesse, mas constituem um servio que presta sociedade. Como conseqncia, o reconhecimento da autonomia no exime as instncias pblicas mais amplas da verificao da prestao efetiva destes servios (DURHAM, 2003, p. 276).
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berania preciso ter presente que as Instituies de Ensino Superior Privadas no so concessionrias ou permissionrias, mas exercem as suas atividades amparadas pela Constituio Federal.
Indissociabilidade do Ensino, Pesquisa e Extenso

Em decorrncia de sua incluso no texto constitucional, o princpio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso, foi rapidamente incorporado aos estatutos e regimentos das instituies de ensino superior.20 Entretanto, o reconhecimento protocolar da importncia desse preceito legal e a sua incluso formal nos documentos bsicos de organizao das instituies no tm gerado efeitos no cotidiano acadmico ou alterado substantivamente as prticas educacionais. Isto se deve a vrias razes, principalmente a um entendimento inadequado do conceito de indissociabilidade, presente inclusive nos textos legais. O sistema federal de educao superior, estabelecido a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional foi regulamentado por sucessivos decretos a partir de 199721 . O decreto 3860, ainda parcialmente prevalecente, estabelece em seu art. 80 que As universidades caracterizam-se pela oferta regular de atividades de ensino, de pesquisa e de extenso.
Conforme se pode depreender de imediato o texto legal interpreta de forma muito peculiar o conceito de indissociabilidade ao dar-lhe uma definio operacional: asseguram para si a condio de universidade aquelas instituies que desenvolvem atividades de ensino e atividades de pesquisa e atividades de extenso. essa presena regular de trs tipos de atividades que garante o status de universidade. Isso se torna ainda mais claro quando se atenta para as disposies legais 22 que tratam do credenciamento de instituies universitrias. De acordo com essas disposies o princpio da indissociabilidade dissolve-se na apurao meramente quantitativa dos resultados das atividades educacionais desenvolvidas, (ensino mais pesquisa mais extenso). Dessa forma, a avaliao do grau de cumprimento da disposio constitucional reduz-se a uma simples apurao da quantidade de projetos implementados na rea da extenso e prestao de servios, na identificao dos programas de pesquisa e/ou dos cursos de ps-graduao23 implantados e do nvel de qualidade do ensino de graduao ministrado. A legislao acima mencionada, em rigorosa observncia do texto constitucional, limita a aplicao do princpio da indissociabilidade aos entes universitrios. No aplicvel, por exemplo, ao Centro Universitrio, figura inovadora no conjunto das instituies
20 A respeito, ver Mazzili (1996). 21 Dec. n. 2.207, de 15 de abril de 1997; Dec. n. 2. 306, de 20 de agosto de 1997; Dec. 3.860, de 09 de julho de 2001; Dec. n. 5.225, de 1 de outubro de 2004. 22 Especialmente Portaria MEC n. 637, de 3 de maio de 1997, e Resoluo n0 2, de 7 de abril de 1998, da Cmara de Ensino Superior do Conselho Nacional de Educao (CNE/CES). 23 Simples identificao porque, quanto aos projetos, no h critrios claros e sistemticos para apurao de sua qualidade e/ ou relevncia, e, quanto aos cursos, prevalecem as avaliaes realizadas por outra agncia.
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de ensino superior brasileiras, que definido como instituio de ensino pluricurricular que se caracteriza pela excelncia do ensino oferecido, pela qualificao do seu corpo docente e pelas condies de trabalho acadmico oferecidas comunidade escolar24 . Porm, em 2003, a concepo e a aplicao legal do princpio da indissociabilidade so radicalmente alteradas com a edio do Decreto n. 4.914 que exige dos Centros Universitrios, ao mesmo tempo o cumprimento dos requisitos constantes do art. 52 da Lei de Diretrizes e Bases25 e o atendimento do princpio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. A passividade e a indiferena com as quais esse decreto foi recebido pelas instituies por ele concernidas, pelas entidades mantenedoras e pelas suas organizaes representativas constituem-se em um indcio da ausncia de uma noo clara a respeito desse princpio entre os agentes integrantes do sistema nacional de ensino superior. O resultado final, em decorrncia das diferenas entre o texto constitucional, a LDB e a legislao que a regulamenta, ao que se acrescenta todas as implicaes decorrentes do entendimento e do comportamento das Comisses de Especialistas responsveis pela avaliao dos pedidos de autorizao, reconhecimento ou renovao de reconhecimento de cursos ou de credenciamento e recredenciamento de instituies,
a transformao do princpio da indissociabilidade em um slogan ao qual estatutos e regimentos rendem homenagem ao inclurem, com todas as letras, o incentivo e o desenvolvimento da pesquisa e da extenso entre as finalidades e objetivos institucionais, independentemente da natureza administrativa da unidade educacional. Em lugar de uma simples ou mesmo simplria reafirmao desse princpio, o projeto de uma autntica reforma universitria deve explicitar que ele na verdade um conceito, que no se reduz ao processo de produo de novos conhecimentos ou realizao de atividades para solucionar problemas sociais. Assim entendido, requer abordagem interdisciplinar, dilogo interinstitucional, organizao curricular que contemple contedos bsicos da rea de conhecimento relacionada formao profissional e que acolha a contribuio de cincias conexas. Enquanto conceito, ele requer o desenvolvimento de atitudes em relao ao desenvolvimento cientfico, s transformaes advindas da tecnologia e aos rumos da sociedade contempornea. Assim poder o princpio, includo nos estatutos e regimentos de todas as IES independentemente do seu modelo de organizao, ser um instrumento efetivo a orientar a estruturao de suas prticas pedaggicas e a organizar a imbricao, a inter-relao e a sinergia do ensino, da pesquisa e da extenso.
24 Decreto n 2.207/97, art. 60; Decreto n 2.306/97, art. 12 e Decreto n 3.860/01. art. 11. Deve-se observar que h uma profunda diferena de concepo entre a caracterizao de Centro Universitrio presente nestes trs decretos e aquela que explicitada na Portaria Ministerial 2041, de 22 de outubro de 1997: Os Centros Universitrios so instituies que se caracterizam: quanto abrangncia, por organizao pluricurricular em uma ou mais reas de conhecimento ou de formao profissional, nos nveis de graduao, extenso e especializao; [...] quanto funo, pela excelncia do ensino ministrado, pelas modalidades de aperfeioamento permanente do ensino de graduao, pela qualificao constante de seu corpo docente, pela oferta de cursos de graduao, extenso, especializao e seqenciais, e pelas atividades integradas de pesquisa discente. 25 So eles: I - produo intelectual institucionalizada mediante o estudo sistemtico dos temas e problemas mais relevantes, tanto do ponto de vista cientfico e cultural, quanto regional e nacional; II - um tero do corpo docente, pelo menos, com titulao acadmica de mestrado ou doutorado; III - um tero do corpo docente em regime de tempo integral. (BRASIL, 1996).
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Deve, pois, ser ressaltado que instituies de ensino superior podem como inmeras de fato o fazem desenvolver servios educacionais relevantes e de qualidade sem exibir pesquisa institucionalizada e quadros de pesquisadores ativos. Exigir, em nome de um entendimento pedestre do princpio da indissociabilidade, que toda e qualquer instituio de ensino superior demonstre a existncia, ao lado de um ensino de qualidade, de programas estruturados e diversificados de extenso, e de pesquisa institucionalizada , mais do que um equvoco, uma insensatez. Em um pas como o Brasil, marcado por diversidades regionais, por desigualdades de recursos humanos e materiais entre as Instituies e por uma crnica escassez de fontes de financiamento indiscutvel que as condies mnimas26 para a produo de conhecimento pela pesquisa de qualidade so encontrveis, quando muito, em 10% das Instituies de Ensino Superior, a includas as Pblicas.
Diversificao de Modelos de Instituies, de Programas e Modalidades de Ensino

A histria da educao superior brasileira uma histria de modelo nico, no qual as instituies de ensino quer fossem pblicas ou privadas, universitrias ou simples faculdades isoladas, deveriam de acordo com o iderio do MEC e a legislao educacional seguir e serem avaliadas pelo prisma do modelo ideal das Universidades Federais. Essa situao, irreal e distante das necessidades do pas foi parcialmente modificada pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao que inovou criando as Universidades por campo do saber, os Centros Universitrios, o Instituto Normal Superior, os cursos de curta durao e outros programas de menor impacto.
Nessa mesma direo, e com nfase ainda maior, documentos da UNESCO e do Banco Mundial, assimilados pela Academia e Governos dos pases mais desenvolvidos, demonstram de forma inequvoca que o avano do conhecimento e a de formao de recursos humanos qualificados para fazer frente aos desafios da era do conhecimento s poder ser atendido por meio da diversificao, da flexibilizao de modelos de ensino e de instituies e da implantao de programas de formao profissional no convencionais, de qualidade e em consonncia com as necessidades da sociedade. Portanto, uma reforma para fazer avanar e para aperfeioar o Sistema Educacional Brasileiro no pode continuar vinculada idia de um modelo nico, nem atribuir direitos de precedncia ao ente universidade. Pelo contrrio, deve prever e promover, inclusive com a definio de medidas concretas, a implantao de instituies e programas de ensino que, por suas misses e seus objetivos, possam enfrentar o desafio representado pelas mltiplas e cambiantes formaes exigidas pela sociedade e pela economia do conhecimento.
Aplicao de Novas Tecnologias em Educao

A atual conjuntura mundial no permite que uma Reforma Universitria para o Sculo XXI deixe de abordar o emprego de novas tecnologias em educao. crescente o emprego da educao a distncia da robtica e da telemtica e de softwares inovadores e de grande utilidade no processo ensino aprendizagem.
26 Massa crtica de pesquisadores qualificados, tradio, laboratrios modernos e bem equipados, bibliotecas atualizadas e recursos financeiros suficientes para custeio e investimento.
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inquietante que na primeira verso do anteprojeto da Reforma Universitria apresentado pelo MEC a Educao a Distncia no tivesse sido abordada. Essa modalidade cresce de forma impressionante no Brasil: um grande nmero de IES tem sido credenciado para a oferta de educao na modalidade a distncia; o nmero de vagas abertas chega a ser assustador, tornando imprescindvel um marco regulatrio e um processo de avaliao que garanta a qualidade dos cursos ofertados e a credibilidade do sistema.
Articulao e Integrao com a Educao Bsica

Cristvam Buarque (2005, p. 3), Senador da Repblica e ex-Ministro da Educao do atual governo, entende que: Enquanto a educao bsica no for reformada, a universidade no ter qualidade total. Com apenas 1/3 de jovens concluindo o ensino mdio, estamos desperdiando o potencial de milhes de crebros. Com um ensino mdio sem qualidade, condenamos a universidade a receber jovens ainda no preparados. O bom desempenho das universidades de outros pases no acontece porque eles so mais inteligentes, mas sim porque tm a probabilidade maior de ter bons alunos, pois possvel escolher entre todos e no apenas entre poucos de seus jovens. A leitura do texto remete de pronto convico de que no ser possvel esperar que o ensino mdio ganhe qualidade para reformar a educao superior. As instituies de ensino superior, pelos recursos humanos de que dispem e pelo
estoque de competncias e de conhecimentos que detm, exercem papel de destaque na proposio de projetos, aes e iniciativas voltadas para o equacionamento e soluo dos problemas nacionais. Desta forma, devem assumir a liderana na cooperao com os sistemas de educao bsica de modo a efetivamente contribuir para a melhoria da qualidade da escola bsica. A mais importante tarefa que deve ser cumprida pelas instituies de ensino superior a formao de professores, mediante a organizao das licenciaturas e a implantao de programas de educao continuada. Nesse fazer, h que lanar mo de meios e tecnologias que facilitem e valorizem a aproximao entre o professor de ensino fundamental e a instituio de ensino superior. A capacitao do professor constitui-se como um eixo articulador de outras atividades tambm importantes, como a preparao de material pedaggico e a capacitao de gestores para a escola bsica. Um projeto de Reforma Universitria precisa situar a relao Universidade-Escola Bsica num plano mais abrangente e duradouro, que garanta a articulao entre os diferentes nveis de ensino na promoo da qualidade da educao. A melhoria da qualidade da educao bsica o mecanismo mais adequado para a democratizao do acesso educao superior.
Expanso do Ensino Superior

O processo de expanso da Educao Superior nas duas ltimas dcadas foi permeado por inmeros problemas referentes, sobretudo, inexistncia de planejamento, qualidade do ensino ofertado, ao atendimento desequilibrado das reas do conhe-
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cimento e das regies brasileiras o que torna legtimo questionar a sua eficcia. No , portanto, de se estranhar o fato de uma oferta to significativa no ter sido capaz de ampliar o percentual de jovens brasileiros que esto adequando formao superior de modo a alcanar o patamar de outros pases latino-americanos. De fato em 2005, enquanto Argentina, Uruguai, Bolvia e Mxico tm, respectivamente, 48, 34, 33 e 20%de jovens entre 18 e 24 anos freqentando o ensino superior, o percentual brasileiro mal chega a 15%. imprescindvel ordenar a expanso do ensino superior com o objetivo de: aumentar as vagas no sistema pblico, tornando a relao entre as vagas ofertadas pelos sistemas pblico e privado mais equilibrada; diminuir as diferenas regionais atualmente existentes; adequar a oferta de vagas nas diferentes reas do conhecimento s necessidades da sociedade e ao projeto de desenvolvimento do Pas; incentivar a expanso da educao tecnolgica; ampliar a oferta de cursos de curta durao; desenvolver a educao a distncia. Entretanto, essa expanso deve ser feita aps a avaliao: da expanso exponencial realizada nos ltimos dez anos; das muitas do Plano Nacional de Educao (aprovada pelo Congresso Nacional) e da consolidao do Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Superior (SINAES). A adoo de mecanismos de funcionamento mais apropriados, a autonomia das Universidades Federais com a prometida elevao de recursos financeiros para
o sistema pblico e a reformulao do Programa Universidade para Todos PROUNI, so medidas necessrias para promover a expanso da educao superior dentro de padres de qualidade. No caso do PROUNI s deveriam participar do programa instituies que apresentassem desempenho satisfatrio na avaliao institucional a cargo do CONAES e baseada no ENADE e na avaliao das condies de ensino executadas pelo INEP .
Financiamento
O financiamento um dos elementos essenciais para definir e implantar polticas pblicas, e essa condio se explica pela sua relao direta com os limites e a qualidade dos servios a serem oferecidos. A Constituio Federal determina que compete Unio a manuteno de suas instituies de ensino superior, enquanto estados e municpios devem responder pela oferta da educao bsica. Dados relativos a 199927 mostram que o investimento do Estado brasileiro em educao equivale a 4,3% do Produto Interno Bruto (PIB), e que educao superior corresponde 0,9% do PIB28 ; do volume total de recursos aplicados na educao superior a Unio responde por aproximadamente dois teros, (65,7%). De acordo com dados do Ministrio da Fazenda os recursos da Unio destinados ao financiamento do ensino superior atingem as cifras de 5.751,9 e de 6306,0 milhes de reais em 2001 e 2002, correspondentes, respectivamente, a 53,8% e 56,3% do total de gastos federais com a rea da Educao (BRASIL, 2005).
27 INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA, [199-?]. 28 Isso equivale ao dispndio de R$ 41.476.976.000,00 com a educao como um todo e de R$ 8.846.036.000,00 com o ensino superior.
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Nos ltimos anos, especialmente na rea federal, esses recursos tm-se mostrado insuficientes para financiar as atividades das instituies pblicas que passaram a enfrentar sria crise de sustentabilidade29 , que atinge desde a manuteno das suas instalaes, passa pela renovao de quadros de pessoal e torna invivel qualquer projeto significativo de assistncia financeira ao estudante carente. Esse ltimo aspecto afeta tambm o sistema privado que, por concentrar um alto percentual de cursos noturnos, tem dado conta da oferta de formao superior a estudantes trabalhadores os quais, por fora das flutuaes do mercado de trabalho, tornam-se inadimplentes afetando a arrecadao das entidades mantenedoras. Diante desse quadro imprescindvel que uma reforma da educao superior compreenda a elaborao de nova equao para o financiamento da educao superior, que contemple a reviso de percentuais destinados educao superior30 , garanta a autonomia de gesto financeira do sistema pblico federal e que defina mecanismos adicionais de financiamento estudantil que possibilitem no somente o ingresso, mas, sobretudo, a permanncia e a concluso dos estudos superiores ao aluno carente, seja em instituies pblicas seja em instituies privadas. A autonomia de gesto financeira tem modelos nacionais: implantada desde 1989 nas universidades estaduais paulistas tem permitido a racionalizao de recursos, a
formulao de polticas salariais duradouras, a modernizao da infra-estrutura e a expanso qualificada da oferta de ensino. Essa experincia, bem conhecida, inclusive no que concerne aos ajustes ainda necessrios, pode ser til para montar a equao dos financiamentos das IFES. Embora no seja condio suficiente para solucionar todos os problemas de sustentabilidade das instituies federais de ensino superior, a autonomia financeira dessas instituies e a conseqente responsabilidade da gesto, com a aplicao de critrios pblicos e transparentes, permite uma viso correta e completa das demandas para as quais preciso buscar fontes alternativas de financiamento.
Redefinio das Funes do MEC, CAPES, SESU, CNE, INEP .

A dimenso do sistema nacional de ensino superior e a complexidade das tarefas de avaliar, credenciar, reconhecer, renovar crditos, formalizar procedimentos, analisar, emitir laudos e preparar relatrios requer uma reviso das estruturas centrais de coordenao, apoio e processamento tcnico dessas atividades. Isso natural, pois deve acompanhar a evoluo do sistema para que o padro de eficincia, a pontualidade e o rigor tcnico possam acompanhar a evoluo tecnolgica como vem acontecendo.
29 Especialmente pela ao combinada de dois fatores: o primeiro, o nus representado pela incluso das aposentadorias e penses nas despesas de pessoal das instituies universitrias; o segundo, a reduo, em termos relativos, do montante de gastos governamentais com o ensino superior. 30 Para essa questo h uma proposta muito interessante na contribuio apresentada pela Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior. Ela consiste essencialmente em adotar a receita bruta do Tesouro, e no mais a receita de impostos como base de clculo dos recursos constitucionalmente vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino, e destinar 50% do assim apurado para o ensino superior (ASSOCIAO NACIONAL DOS DIRIGENTES DAS INSTITUIES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR, 2005).
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imprescindvel, pois, redefinir as funes dos rgos federais da Educao Superior, tendo como base uma diretriz que resulta da prpria complexidade que o sistema hoje exibe: trata-se de orientar a reviso de responsabilidades de modo a evitar a sobreposio de atribuies que acabam por levar a uma excessiva centralizao do poder, incompatvel com a maturidade democrtica que o Brasil j alcanou. Avaliao, Superviso e Regulao devem ser responsabilidades de reas independentes e isso indica a necessidade de criao de uma agncia oficial de Avaliao da Educao Superior, inclusive da ps-graduao, evitando que a CAPES continue com os encargos de avaliar, credenciar e financiar a formao avanada. Da mesma forma, dever o CNE assumir a sua real condio de rgo de Estado, formulador de polticas educacionais e instncia recursal. Ao MEC caber a misso de regulao e superviso do sistema de educao superior, transferidas as atribuies ligadas ao financiamento do sistema federal, na esteira da autonomia financeira, a um rgo composto predominantemente por membros das universidades e instituies de ensino no universitrias federais.
Em anlise propositiva, e dentre as inovaes positivas e de consenso no mbito das IES pblicas, importante citar a proposta de autonomia financeira e patrimonial e a determinao da forma de financiamento para as Instituies Federais de Ensino Superior e, como negativa ou controvertida, a eleio de dirigentes mximos, reitor e vice-reitor, mediante eleio direta da comunidade acadmica, em detrimento do mrito Acadmico. Contudo, no tocante s IES privadas, a situao apresenta-se mais complexa: as alteraes pretendidas pelos diversos dispositivos espraiados ao longo do texto do Anteprojeto, com maior ou menor intensidade, violam os preceitos constitucionais da livre iniciativa (art. 1 combinado com o art. 170 nico, da C.F e da autonomia universit.) ria (arts. 207 e 209, da C.F revelando-se, .), por corolrio, como ingerncia inconstitucional na seara da iniciativa privada. Dessarte, em que pese a oportunidade da discusso, cabe alertar para impedimento de ordem Constitucional indelvel que, ao que parece, vem sendo tratado como obstculo contornvel pelos representantes do Ministrio da Educao, conforme se depreende de entrevistas veiculadas perante a mdia e diante do texto do projeto apresentado. Ou seja, o que se quer afirmar que h um conflito conceitual entre a norma proposta (em seu contedo axiolgico) com os valores logrados pela Repblica, mormente diante da formulao normativa (o texto de lei) efetivamente apresentada; no olvidando ainda que as Constituies, ao contrrio das Leis, tm sua hermenutica fulcrada na maior efetividade de seus dispositivos, evitando-se interpretaes que restrinjam o alcance integral de seus dispositivos, mormente quando no previsto.
Aspectos Jurdicos
A Reforma Universitria pretendida no deve em hiptese alguma afrontar a Constituio Federal, a legislao educacional infraconstitucional vigente e o recm aprovado Cdigo Civil. Portanto, na proposta definitiva do Governo deve ser modificada a redao do anteprojeto, na sua verso primeira, a qual apresenta 100 artigos englobando pontos fundamentais da educao brasileira dos quais cerca de 30 apresentam manifesta inconstitucionalidade.
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Assim, no obstante as declaraes pblicas dignificantes do MEC com relao aos objetivos pretendidos pela Reforma - sob o plio de corrigir eventuais distores verificadas no mercado de ensino privado; de introduzir mecanismos democrticos de gesto etc - ressalte-se que o texto apresentado viola um dos fundamentos da Repblica (art. 1, IV da Constituio Federal), assentado pela Assemblia Constituinte Originria de 1988, que optou por uma Carta Magna fundada no liberalismo econmico, no primado do trabalho e da livre iniciativa. Assim, a regulamentao do Ensino Superior, na formulao normativa apresentada pelo texto do Anteprojeto no pode prosperar, do azo que, alm de cercear a autonomia universitria em maior ou menor grau, conforme se depreende de vrios dispositivos, atenta contra um dos pilares que sustentam a Repblica (a livre iniciativa); valor que a sociedade entende que deve ser preservado. Em tempo, temos que o MEC dever promover a autocrtica e resignar-se, no texto definitivo, aos limites naturais impostos (de contedo e forma) reforma de tex-
to normativo em um Estado democrtico de direito, seja qual for a orientao poltica do mandatrio de poca. Diante deste descompasso jurdico, revela-se como melhor soluo estender o debate, sopesar as propostas, esclarecer os pontos divergentes, avanar com relao aos convergentes e, sobretudo, exercer trabalho reflexivo exaustivo, livre das amarras ideolgicas e poltico-partidrias, para finalmente apresentar um projeto de lei sem qualquer aodamento, respeitando-se os fundamentos da Repblica (em especial, art. 10, inciso IV), a segurana jurdica (art. 5 incisos XXVI, CF.) das relaes jurdico-institucionais j constitudas, e as que se constituiro, a fim de proporcionar a mansa implantao das inovaes legais de forma perene e continuada, evitando-se contestaes judiciais que certamente macularo a credibilidade do anteprojeto de reforma universitria em curso. Afinal, os homens tm seus propsitos ligados a sua condio humana, de existncia temporal finita; as Instituies so organizaes sociais criadas para que o incremento de seus desideratos perdure virtuosamente e ao longo do tempo.
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Referncias
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