Negociar la Justicia?

Derechos Humanos y Acuerdos de Paz

Resumen

EL PROYECTO
ltimamente, muchos acuerdos de paz han incluido compromisos especficos sobre derechos humanos. Algunos creen que dichos compromisos son necesarios para asegurar que las instituciones gubernamentales, particularmente los organismos de seguridad pblica, procedan de manera justa y rindan cuentas, y para que se mantenga la paz. Otros argumentan que al contrario, las exigencias en materia de derechos humanos pueden atar las manos de los negociadores y complicarles la tarea de reunir a todas las partes involucradas, o de explorar todas las opciones incluyendo opciones que podran comprometer la justicia en aras de lograr una suspensin de hostilidades y un proceso de paz. Este Resumen presenta las conclusiones de un informe realizado por el Consejo Internacional que examina el choque que se percibe entre dos enfoques congruencia con los principios y pragmatismo para las negociaciones de paz. Presenta los dilemas y las concesiones que los involucrados deben afrontar al considerar los derechos humanos y, con base en los casos nacionales, sugiere maneras de gestionar y a veces resolver estas dificultades. Las tensiones surgen principalmente porque los mismos actores polticos y militares que rigieron un conflicto (y generalmente eran responsables de abusos contra los derechos humanos durante el conflicto) suelen negociar la paz y por lo tanto, definir el orden poltico despus de la guerra. El equilibrio de poder entre estos actores, durante las negociaciones y despus de los acuerdos, incide en el alcance y el contenido de las disposiciones sobre derechos humanos que se incluyan en un acuerdo de paz, y en la manera en que se implemente el acuerdo. Al mismo tiempo, sin embargo, las leyes sobre los derechos humanos representan cada vez ms un marco normativo dominante que impone normas y obligaciones acerca de la responsabilidad atribuible a los que cometieron crmenes contra los derechos humanos en el pasado, por ejemplo que no pueden dejarse de lado para facilitar una negociacin. El anlisis del informe sugiere que los derechos humanos pueden hacer un aporte prctico y positivo a muchas reas de resolucin de conflictos, durante la negociacin e implementacin de los acuerdos de paz. No obstante, las tensiones no dejan de surgir, sobre todo con respecto a la rendicin de cuentas por crmenes cometidos en el pasado. El informe describe los diferentes papeles que las disposiciones sobre los derechos humanos pueden desempear a lo largo de los procesos de paz, y argumenta que ningn mtodo por s solo supera plenamente estas tensiones. Tanto los enfoques que imponen las normas de los derechos humanos como principios inamovibles, como los que las ponen de lado con tal de lograr objetivos de negociacin a corto plazo, tienen pocas posibilidades de lograr soluciones duraderas. Puede que sea ms eficaz considerar los dilemas entre justicia y paz como una cuestin con la que las personas implicadas en los procesos de paz deben enfrentarse si quieren conseguir arreglos justos y duraderos.

EL PROCESO DE INVESTIGACIN
El informe examina las disposiciones en materia de derechos humanos y los mecanismos de vigilancia en los siguientes acuerdos de paz, as como los argumentos a favor y en contra de su inclusin. Los casos estudiados han sido: Camboya (Acto Final de la Conferencia de Pars, octubre de 99) El Salvador (Acuerdo de Paz en la Ciudad de Mxico, enero de 992) Mozambique (Acuerdo General de Paz, octubre de 992) Bosnia-Herzegovina (Acuerdo de Paz de Dayton, diciembre de 995) Guatemala (Acuerdo de Paz Firme y Duradera, diciembre de 996) Irlanda del Norte (Acuerdo de Viernes Santo/Belfast, abril de 998) Sierra Leona (Acuerdo de Paz de Lom, julio de 998) Burundi (Acuerdo de Paz y Reconciliacin de Arusha, agosto de 2000)

Se escogieron estos acuerdos porque son geogrficamente diversos, e ilustran varias formas de conflicto y de enfoques para la mediacin internacional. Cabe notar que en la mayora de estos casos, los acuerdos todava se encuentran en fase de implementacin. Por esto, y porque entran en juego muchos otros factores, esta investigacin no tena como objetivo sacar conclusiones acerca del impacto que tienen las disposiciones relativas a los derechos humanos en el xito a largo plazo de los acuerdos de paz. El propsito del informe es abordar la cuestin de cmo las normas de derechos humanos pueden utilizarse de manera constructiva en los procesos de paz. El informe desarrolla tres temas principales a fin de identificar reas de tensin y complementariedad entre los derechos humanos y la resolucin de conflictos: Marcos de proteccin. Qu tipos de marcos conceptuales y mecanismos en materia de derechos humanos se incluyeron en los acuerdos de paz? Reparar el pasado: desplazamientos forzados. En qu medida los acuerdos de paz protegieron las necesidades de las personas vctimas de desplazamientos forzados? En concreto, pudieron volver a sus casas y reclamar sus derechos de propiedad? Afrontar el pasado: impunidad y rendicin de cuentas. En qu medida los acuerdos de paz incluyeron medidas para afrontar los abusos del pasado?

En cada caso, el informe examina si las disposiciones que abordaban estas cuestiones cumplan con el derecho internacional y si los requerimientos legales facilitaban u obstruan el avance de las negociaciones. Examina los argumentos pragmticos a favor de la utilizacin de los derechos humanos como herramienta para la resolucin de conflictos, a la vez que reconoce que existen tambin argumentos fundados en principios. Cada captulo concluye con recomendaciones detalladas, y una lista de preguntas que podran servir a los que participan en las negociaciones para abordar las cuestiones.

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MARCOS PARA PROTECCIN

Los acuerdos de paz incluyen muchas veces marcos conceptuales de derechos humanos cartas de derechos o incorporacin de instrumentos internacionales y prevn reformas institucionales diseadas para establecer instituciones pblicas que respeten criterios de independencia, igualdad y responsabilidad y tengan la capacidad de proteger los derechos humanos. El informe plantea tres preguntas principales: Qu tipo de proteccin de los derechos humanos est contemplada en los acuerdos de paz? Cmo se implementa este marco de proteccin y qu tipo de reformas institucionales se planearon? Por qu se ha incluido la cuestin de la proteccin de los derechos humanos? Qu papel tena que desempear? Los estudios de casos sugieren que la inclusin de los derechos humanos en la agenda de negociacin ayuda a los negociadores a abordar, o cuando menos vigilar, los abusos; adems se pueden crear oportunidades para impulsar las discusiones, ya que a menudo las partes tienen inters en proteger sus propios derechos. Los arreglos de paz tambin prevn la creacin de instituciones polticas y legales que ofrezcan a las partes medios no violentos para resolver sus diferencias: los marcos y mecanismos de derechos humanos pueden ayudar a alcanzar este objetivo, porque frenan el ejercicio del poder y promueven instituciones jurdicas justas y responsables. Muchos factores influyen en la manera en que los arreglos de paz abordan las cuestiones de derechos humanos, como por ejemplo: El papel y la naturaleza de los abusos de los derechos humanos, y los mecanismos diseados para abordarlos; La presencia de actores internacionales, particularmente para vigilar y reportar los abusos; Las repercusiones extraterritoriales o la internacionalizacin del conflicto; Las posiciones polticas que tienen las partes y la sociedad civil en relacin con los derechos humanos; El arreglo de paz, incluyendo su recurso a los mecanismos de derechos humanos para obligar a las autoridades a rendir cuentas.

Los acuerdos de paz ofrecen una oportunidad nica para establecer un amplio marco de los derechos humanos. En general, la experiencia sugiere que las elecciones ms difciles para los negociadores tienen que ver con determinar si en un acuerdo de paz se deben especificar de forma detallada las reformas y los mecanismos institucionales de proteccin de los derechos humanos, o si al contrario, es mejor incluirlos en trminos generales de manera a dejar para una etapa posterior los detalles de su implementacin. Si en las discusiones de paz las elites polticas y militares tienen un papel preponderante, stas pueden llegar a bloquear las reformas esenciales. Por esto puede ser deseable no incluir insertar disposiciones muy detalladas antes de que se haya consultado con las organizaciones de la sociedad civil. Por otro lado, si no se especifican detalles (acerca de los cronogramas y mecanismos, o acerca de temas delicados como la reforma judicial), es ms fcil que las partes evadan sus compromisos.

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Al incorporar un marco de proteccin de los derechos humanos los mediadores suelen encontrarse ante cinco posibilidades: Un enfoque idealista o uno que garantice la justiciabilidad de los derechos. Las leyes sobre los derechos humanos establecen tanto principios generales como derechos detallados reclamables inmediatamente ante los tribunales. Cuando se negocia un acuerdo, sin embargo, muchas veces hay que buscar un equilibrio entre fijar un marco de proteccin que sea lo ms amplio posible y la necesidad de asegurar un marco que sea realista y factible. Normas internacionales o ad hoc. Las normas internacionales cuentan con evidente legitimidad porque son reconocidas internacionalmente, y utilizan un lenguaje neutro con respecto a las partes; adems, existe la posibilidad de que el estado en cuestin ya est obligado por ellas. Sin embargo, tambin es posible que estas normas no se adecuen a la problemtica local. Por otra parte, los marcos de proteccin slo pueden ser eficaces si son aceptados a nivel local. Por esto, puede ser conveniente adaptar las disposiciones relativas a los derechos humanos a los problemas locales particulares, tomando en cuenta la prctica tradicin jurdica local. No obstante, los objetivos a ms largo plazo generalmente pueden hacer referencia a normas internacionales de carcter ms global. Implementacin por instituciones internacionales o nacionales. El papel de la comunidad internacional puede ser de corto plazo y especfico, o puede contribuir al desarrollo del pas a largo plazo. Las organizaciones internacionales, sin embargo, rara vez son capaces de sostener un compromiso durante mucho tiempo, as que las instituciones nacionales tarde o temprano deben encargarse de los procesos de reforma. Por esto, las organizaciones internacionales tiene el deber de desarrollar la capacidad local. Formulacin general o detallada. Durante las negociaciones resulta ms fcil acordar esquemas, principios y procesos amplios. Las propuestas enunciadas en trminos generales permiten la introduccin de modificaciones posteriores y la adaptacin a futuras evoluciones. Permiten igualmente consultas con organizaciones civiles y de derechos humanos en relacin con las prioridades y los detalles de la propuesta. Por otro lado, es posible que las partes no estn dispuestas a llegar a un acuerdo sin esclarecer ciertas cuestiones, y que por tanto sea necesario cierto nivel de detalle. Forma definitiva o revisable. Los acuerdos basados en principios generales pueden ocultar profundos desacuerdos en cuanto a cuestiones relativas a los derechos humanos. Durante la implementacin, las partes de un acuerdo de paz casi siempre tratan de renegociarlo o reinterpretarlo a su conveniencia y las disposiciones en materia de derechos humanos suelen convertirse en rea de discordia precisamente porque limitan y distribuyen el poder. Por otro lado, la inclusin de clusulas precisas y obligatorias sobre derechos humanos puede coartar el futuro desarrollo institucional, y a veces las partes pueden negarse a tener en consideracin cuestiones de derechos humanos que no se mencionaron en el acuerdo. Puede ser til explicitar en el acuerdo que sus disposiciones no impiden la introduccin posterior de normas y mecanismos adicionales de derechos humanos que sean congruentes con el derecho internacional.

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REPARAR EL PASADO? PERSONAS DESPLAZADAS Y ACCESO A LA PROPIEDAD

Los conflictos a menudo acarrean los desplazamientos forzados y el despojo de tierra; stos inclusive pueden ser objetivos militares (limpieza tnica). El darle a la gente desplazada la posibilidad de regresar a su casa implica muchas veces reivindicaciones sobre tierras y propiedades que confrontan las poblaciones preguerra y postacuerdo. Una distribucin injusta de tierras puede ser adems una causa principal de conflicto cuando provoca inequidad o priva a las personas de su sustento. En las situaciones posconflicto, la disposicin de la gente para regresar puede ser un indicador de confianza en el futuro, y una prueba de la capacidad de las instituciones nacionales polticas y jurdicas de proteger a las comunidades. Muchos acuerdos prestan atencin al retorno de los refugiados y personas desplazadas porque: Se trata de un indicador importante de paz y de fin de conflicto. Una tasa alta de personas que regresan puede servir para validar el orden poltico posconflicto, por ejemplo, al legitimar las elecciones. El retorno de los refugiados a veces es una precondicin de la paz, si los refugiados son poltica y militarmente activos. El retorno de las poblaciones desplazadas puede contribuir de manera significativa a la recuperacin econmica. Para evitar conflictos en el futuro, puede ser impostergable afrontar las disputas por tierras.

Al mismo tiempo, se puede argumentar que el retorno de los desplazados pone en riesgo la estabilidad porque: Las reivindicaciones de tierras por parte de las personas que regresan pueden reconfigurar los arreglos territoriales en los que se basa el acuerdo. El trato que reciban los refugiados y las personas desplazadas y la gestin de las disputas por tierras pueden ocasionar inestabilidad.

En muchos casos, es difcil establecer una correlacin entre la tasa de personas que regresan y la presencia de disposiciones referentes al retorno en un acuerdo de paz. Las circunstancias polticas y los niveles de violencia suelen ser los factores ms importantes que determinan el nmero de retornos. Puede que haya muchos retornos por tanto aunque el acuerdo de paz no diga nada al respecto, o puede que haya pocos aunque sea una cuestin contemplada en el acuerdo. No obstante, la inclusin de dichas disposiciones puede servir para instar a las partes a crear condiciones seguras y a respetar los derechos humanos de las personas que regresan.

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Un derecho al retorno?
De acuerdo con el derecho internacional de los derechos humanos, los estados no deben impedir a la gente regresar a su pas de origen, o a sus antiguos hogares o territorios. Los estados tienen el deber de asegurar que el retorno pueda efectuarse con seguridad y dignidad. En la prctica, sin embargo, las polticas de estado muchas veces impiden indirectamente el retorno particularmente donde resulta inseguro debido a las condiciones polticas y econmicas. Algunos acuerdos de paz recientes han afirmado especficamente que los refugiados y las personas desplazadas tienen derecho a regresar a sus antiguos hogares. Suelen hacer hincapi en el carcter voluntario del retorno, bajo condiciones de seguridad, y algunos han creado mecanismos para vigilar el respeto de estas disposiciones.

Un derecho a qUe el retorno no sea obligatorio?

Bajo el derecho consuetudinario internacional, ningn estado (sin importar si es parte o no de instrumentos internacionales especficos) puede devolver individuos a otro estado donde corren riesgos de persecucin (prohibicin contra el refoulement). Adems, se argumenta cada vez ms que con el paso del tiempo, los refugiados pueden reclamar derechos en el lugar de refugio. Cuando la integracin local no es opcin viable, a los que siguen necesitando proteccin se les debe dar la oportunidad de asentarse en un tercer pas. De manera similar, las normas de derechos humanos parecen prohibir que los estados trasladen contra su voluntad a los desplazados internos a lugares donde sus derechos se veran violados ya sea por agentes estatales o por actores no estatales.

Un derechos a la propiedad?
El derecho a la proteccin contra el despojo arbitrario de propiedad dice poco acerca de cmo resolver los conflictos de derechos que ocurren cuando a raz de un conflicto prolongado, varios dueos alegan tener un ttulo legal y vlido sobre la misma propiedad. Muchos acuerdos de paz establecen que se debe restituir la propiedad perdida por desplazamiento, o que el dueo despojado debe recibir una compensacin. La compensacin, sin embargo, no debe ser una alternativa a la restitucin, sino nicamente una alternativa cuando la restitucin resulta imposible.

Un derecho a la indemnizacin?
El derecho a un remedio por las violaciones a los derechos humanos implica un derecho a la reparacin o indemnizacin por el desplazamiento forzado. Por lo tanto, la restitucin debe incluir el retorno al lugar de residencia y la devolucin de la propiedad; y cuando la restitucin resulta imposible, la compensacin debe cubrir, entre otras cosas, los daos materiales.

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AFRONTAR EL PASADO: IMPUNIDAD Y RENDICIN DE CUENTAS

Durante una transicin poltica, cmo se deben afrontar las violaciones graves de derechos humanos ocurridas en un conflicto pasado? Las normas internacionales establecen procedimientos y principios para fincar responsabilidad a individuos que han cometido abusos graves. Se puede justificar que, en algunas situaciones se sacrifiquen estos principios en aras de asegurar la paz? Adems de los argumentos de que se deben respetar las normas internacionales debido a su naturaleza obligatoria, hay varias razones prcticas por las que conviene fincar responsabilidades individuales por crmenes pasados: La rendicin de cuentas fortalece la legitimidad y autoridad de los nuevos arreglos polticos, mientras que la impunidad las socava. Al final de los conflictos los prisioneros que no hayan cometido crmenes graves tienen que ser puestos en libertad. La sociedad necesita avenirse con su pasado. Si se tolera la impunidad, resultarn ineficaces las reformas institucionales conducentes a establecer un estado de derecho. No se puede llevar a cabo la descalificacin (remover de puestos pblicos a violadores de derechos humanos) sin un proceso de rendicin de cuentas. Las vctimas individuales no pueden perdonar y las comunidades no pueden reconciliarse sin una rendicin de cuentas. La rendicin de cuentas ayuda tiene una funcin disuasiva cara a abusos en el futuro.

Al mismo tiempo, los esfuerzos por acabar con la impunidad pueden desestabilizar un proceso de paz porque: Investigaciones, enjuiciamientos y castigos pueden dificultar la negociacin o encender de nuevo el conflicto. Requieren procedimientos jurdicos complejos (relacionadas con la naturaleza de los crmenes cometidos) que las democracias nuevas, todava frgiles, difcilmente pueden garantizar de manera satisfactoria. Los mecanismos de lucha contra la impunidad muchas veces no logran los objetivos morales, legales o polticos que se esperaban de los procesos que haban de pedir cuentas a los que cometieron abusos. Las formas tradicionales de acciones y sanciones legales pueden no adecuarse al conflicto en cuestin o a la cultura en la que se aplican. Cuando una proporcin grande de la poblacin comparte la culpa y la responsabilidad, puede dar ms resultado decir la verdad y reconocer que los abusos se han dado, para que todas las partes participen en el nuevo orden poltico.

El informe argumenta que es mejor analizar dichas tensiones en trminos de las diferentes acciones requeridas a corto plazo para mantener las suspensiones de hostilidades (lo cual podra justificar algunas formas de amnista) y de las acciones requeridas a largo plazo para crear una sociedad estable y democrtica basada en principios de derecho. Surge pues la pregunta: bajo qu circunstancias, y por qu crmenes, se pueden autorizar amnistas?

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Las amnistas en el derecho internacional

No permisibles: Amnistas generales que cubren crmenes internacionales menores y graves, incluyendo el genocidio, la tortura, las desapariciones forzadas, los crmenes contra la humanidad, las violaciones graves del derecho humanitario, y los crmenes de guerra. Permisibles: Amnistas que se aplican a las fuerzas insurgentes por el simple hecho de pertenecer a ellas, o de luchar con ellas, o por ofensas relacionadas con lo mismo, como portar armas o identificaciones falsas. Posiblemente crmenes menores asociados con una rebelin. El ejercicio de los derechos humanos no puede ser considerado como un crimen; los crmenes de esta ndole deben considerarse nulos y sin valor, en vez de susceptibles a amnista. En el informe se analizan reas grises del derecho internacional con respecto a las amnistas, y se comentan los arreglos concretos entre la amnista general y la no amnista a los que se ha llegado en los acuerdos de paz, y el grado en que stos se apegan al derecho internacional. Entre los arreglos estn: Verdad por amnista/investigacin sin enjuiciamiento. Puede resultar ms fcil lograr la reconciliacin, la reforma institucional y la descalificacin cuando hay un registro completo y preciso de los abusos, los responsables y las vctimas. Prescindir de sanciones. Los perdones y otras medidas, como la descalificacin, pueden aplicarse a raz de la investigacin y enjuiciamiento. El derecho internacional no especifica lo que se requiere como sancin ni, en caso de encarcelamiento, qu durada debe tener la sentencia. Rendicin de cuentas proporcional al grado de responsabilidad. En los procesos de paz se ve cada vez ms esta prctica, aunque el derecho humanitario afirma sin equvocos que los individuos son responsables de sus actos aunque hayan seguido rdenes, as como los oficiales son responsables de los actos de sus subordinados.

Puede resultar difcil abordar la rendicin de cuentas del pasado en las primeras etapas de una negociacin, pero quizs haya mayor disposicin ms adelante. La cuestin es saber lo que se puede proponer y en qu etapa del proceso. Los mediadores podran basarse en algunas innovaciones introducidas en acuerdos de paz, como por ejemplo: Ser creativos en la redaccin de los acuerdos de paz. Las amnistas pueden restringirse a los crmenes permisibles, o pueden ser provisionales. Sin embargo, ciertas disposiciones emergentes del derecho internacional que van en contra de la impunidad, junto con el principio de la jurisdiccin universal y el Corte Criminal Internacional (cuyo criterio para procesar no se ve restringido por las disposiciones de los acuerdos de paz), limitan el alcance de dichas disposiciones de amnista. Distintos mecanismos para distintos propsitos en distintos momentos. Se utilizan varios mecanismos, a veces simultneamente, para afrontar los crmenes del pasado, incluyendo los tribunales nacionales, las comisiones de indagacin y verdad, los tribunales internacionales y hbridos (con participacin internacional y local). nfasis en las necesidades de las vctimas. Algunos acuerdos hacen la distincin entre la asistencia a las vctimas y la reparacin. En la prctica esto puede ayudar a hacer menos contenciosa la reparacin para las vctimas, lo que significa cubrir ms pronto sus necesidades.

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IMPLEMENTACIN
Es difcil implementar los acuerdos de paz. La participacin y el apoyo de las organizaciones internacionales o actores externos suelen ser necesarias en las primeras etapas del proceso, aunque si se quiere asegurar el mantenimiento de la paz, a ms largo plazo las instituciones nacionales deben asumir su responsabilidad. Pueden ocurrir distintos escenarios: No se mantiene el acuerdo de paz y se vuelve a encender el conflicto. Si los mecanismos para proteger los derechos humanos operan de manera independiente de las instituciones polticas, pueden seguir ayudando a acotar la violencia y mantener la puerta abierta para un nuevo proceso de paz. La implementacin de las disposiciones de proteccin de los derechos humanos implica una reasignacin de poder y encuentra resistencia. Las disposiciones de derechos humanos a menudo se expresan en lenguaje general que oculta las diferencias entre las partes, y stas pueden volver a surgir cuando se implementa el acuerdo. No se abordan las cuestiones centrales, como la impunidad, y los derechos humanos se convierten en objeto de nuevas negociaciones. No se contemplan los derechos socioeconmicos. Los acuerdos de paz rara vez contemplan a detalle las cuestiones relativas a los derechos sociales y econmicos, aunque stas son cruciales para la reconstruccin despus de un conflicto. Los procesos externos de vigilancia y verificacin son dbiles, o acciones de actores externos socavan el acuerdo de paz. Para lograr una implementacin eficaz de las disposiciones de los derechos humanos, a veces conviene pedir a organizaciones internacionales que vengan a supervisar y vigilar, o a participar en las instituciones locales. La sociedad civil es dbil, restringida o se ha vuelto disfuncional debido al proceso de paz. Las organizaciones de la sociedad civil desempean un papel esencial en la vigilancia e implementacin de los derechos humanos. De manera general, su trabajo confiere legitimidad a los derechos humanos en la sociedad. Los derechos humanos se entienden de forma restrictiva, como un concepto que contempla slo asuntos y grupos directamente relacionados con el conflicto. Los procesos de paz deben incluir a los grupos excluidos y considerar sus necesidades. Muchas veces no se presta suficiente atencin a los derechos de las mujeres y de las minoras.

El informe examina los retos asociados con las reformas que pretenden establecer el estado de derecho y construir instituciones que velen eficazmente por que se cumpla la ley. La reforma institucional tiene que ver con una amplia gama de tareas, desde redactar nuevos cdigos legales hasta capacitar a los funcionarios en derechos humanos, o construir infraestructura para tribunales y crceles. Transformar las prcticas de estas instituciones es difcil (incluso en las sociedades democrticas estables). Es todava ms difcil cuando dichas instituciones han sido debilitadas, corrompidas o implicadas en abusos durante los conflictos. Pocos de los cambios requeridos pueden lograrse rpidamente, y muchos exigen conocimientos expertos y recursos exteriores, as como compromiso e inversin locales.

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CONCLUSIN
complementariedad
La experiencia acumulada en procesos de paz recientes sugiere que los derechos humanos suelen contribuir de manera positiva en la resolucin de conflictos. Los abusos contra los derechos humanos son a la vez causa y sntoma de conflictos, y las acciones tomadas para afrontar estos abusos forman a menudo una parte vital de las polticas pacificadoras. Las acciones tomadas para proteger los derechos humanos tambin pueden convencer a las partes en conflicto de que sus temores respecto a la discriminacin, la dominacin y la aniquilacin pueden abordarse con otros medios que no sean la violencia. Las normas de los derechos humanos utilizan un lenguaje de obligacin. Al mismo tiempo, los gobiernos disponen de cierta flexibilidad en cuanto a la manera de implementarlas. Esto crea oportunidades para promover los derechos humanos en las negociaciones. El derecho internacional de los derechos humanos sugiere maneras de reformar las instituciones pblicas, particularmente las que velan por el cumplimento de la ley. Proporciona un lenguaje imparcial e internacionalmente aceptado para determinar normas y puntos de referencia que ayuden a distinguir entre demandas legtimas e ilegtimas. Puesto que las partes pueden tener un inters comn en proteger los derechos humanos (aunque sea por motivos distintos), los acuerdos sobre derechos humanos pueden ayudar a crear condiciones para ms negociaciones, o destrabar negociaciones estancadas. Los derechos humanos cobran relevancia en diferentes etapas de las negociaciones. Antes del inicio de las negociaciones, la aplicacin de marcos preliminares de proteccin de los derechos humanos puede contribuir a contener el conflicto. Durante las negociaciones, las medidas para proteger los derechos humanos pueden construir confianza y fijar lneas base para la reforma institucional y legal. Durante la implementacin, la vigilancia de los derechos humanos puede fortalecer el cumplimiento del acuerdo en su conjunto y, de manera ms general, generar confianza pblica en l. Por otro lado, el desarrollo de los mecanismos de derechos humanos brinda una oportunidad de involucrar a la sociedad civil. El informe argumenta que es vital consultar a las ONG y la opinin pblica en el transcurso de la negociacin e implementacin de los planes nacionales de reforma. Su participacin ayuda a asegurar que la reforma resulte pertinente y legtima, y que el proceso de paz no quede bajo el control exclusivo de las elites polticas y militares. Finalmente, la adopcin de un marco de derechos humanos y mecanismos para su implementacin crea espacio para que las instituciones internacionales desempeen un papel continuo en la vigilancia e implementacin del acuerdo. Esto puede ser esencial en la primera etapa, aunque en ltimo trmino, las instituciones internacionales deben prestar ms atencin a su propia legitimidad y rendicin de cuentas, y esforzarse por delegar sus responsabilidades directas a las instituciones nacionales lo ms pronto posible.

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tensiones
Surgen tensiones en torno a los derechos humanos al negociarse los acuerdos de paz. El informe concluye, sin embargo, que no hay incompatibilidad intrnseca entre los que buscan la justicia y los que buscan la paz. El reto no es eliminar la discordancia, sino reconciliar los objetivos a corto y largo plazo en un proceso de paz, y promover el entendimiento entre los diferentes enfoques. Los estudios de casos sugieren que los enfoques de los especialistas en derechos humanos y en resolucin de conflictos muchas veces se apoyan mutuamente. Estos ltimos a menudo descubren que las normas de derechos humanos los ayudan a identificar las necesidades bsicas y a comprender las causas de los conflictos. Muchos activistas de los derechos humanos cuentan con habilidades en los procesos de resolucin de problemas y negociacin. Si bien se deben reconocer las diferencias de enfoque, su interaccin extiende el abanico de habilidades y tcnicas que pueden aplicarse a los procesos de paz.

Factores qUe aFectan el papel de los derechos hUmanos

en los acUerdos de paz

Si el proceso es impulsado desde adentro o afuera. Cuando los procesos de paz se centran exclusivamente en las elites militares y polticas, los representantes internacionales a menudo son los nicos que proponen una agenda de derechos humanos; en estos casos, puede resultar esencial seguir aplicando presin externa durante la implementacin. En otros casos, es comn que una de las partes del conflicto proponga medidas de derechos humanos, pero a menudo se postergan los aspectos difciles y vuelven a surgir durante la implementacin. El grado en que los procesos de abajo hacia arriba inciden en los de arriba para abajo. El grado de participacin de la sociedad civil y los mediadores incide en la eleccin de las medidas de derechos humanos que se incluyan en un acuerdo, as como en los planes para implementarlas. Cuando los acuerdos se negocian esencialmente entre una elite poltica, las medidas de derechos humanos suelen redactarse en trminos generales. La naturaleza de los arreglos constitucionales. Las decisiones polticas y territoriales globales acerca de la reasignacin de poder afectan el papel estratgico que desempeen las medidas de derechos humanos, y el grado en que las partes tengan un inters en implementar esas medidas. Las necesidades en materia de derechos humanos. Las disposiciones de derechos humanos en un acuerdo, y su capacidad de generar cambios, se ven afectadas por: los tipos de abusos contra los derechos humanos que hayan ocurrido durante el conflicto; las responsabilidades de actores estatales y no estatales por estos abusos; el grado en que hayan sido causa del conflicto; la cultura poltica y legal de la sociedad; la confianza pblica en las soluciones basadas en el derecho y la reforma institucional; y la capacidad de instituciones clave, como la polica y el poder judicial.

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OPCIONES PARA MEDIADORES

El informe argumenta que el mejor enfoque para redactar los acuerdos de paz podra ser un enfoque paulatino que combine la entrega inmediata de proteccin bsica, apoyado por medidas provisionales de vigilancia y aplicacin de ley (utilizando actores internacionales en caso necesario), con planes de reforma a ms largo plazo que construyan instituciones y capacidad institucional y establezcan un ambiente legal eficaz basado en el respeto por los derechos humanos. Es necesario asegurar que las partes que celebran el acuerdo se comprometan con l: en la prctica esto a menudo implica establecer principios generales centrales y dejar pendientes muchos detalles hasta despus de un proceso ms inclusivo de consulta nacional. El informe recomienda que los mediadores sean conscientes de la importancia de su propio papel con respecto a la inclusin de los derechos humanos. La experiencia demuestra que cuentan con un espacio considerable para incluir asuntos de derechos humanos en las negociaciones del proceso de paz, y que a menudo son los nicos capaces de hacerlo. Se argumenta que cuando es posible, se deben aprovechar estas oportunidades, por razones pragmticas y de principio, puesto que su objetivo global no debe ser nicamente acabar con la violencia, sino crear las condiciones para una paz duradera.

Recomendaciones
La vigilancia de los derechos humanos debe ser una prioridad durante los perodos de conflicto naciente o cuando aumenta el nivel de violencia. Las disposiciones en materia de derechos humanos que se incluyan en los acuerdos de paz deben ser congruentes con las normas internacionales de derechos humanos y deben establecer mecanismos apropiados para implementarlas y hacerlas cumplir. Existe sin embargo cierta flexibilidad durante las negociaciones, pues estas normas deben implementarse a nivel local, a veces de forma gradual. Los negociadores deben tener acceso a asesora en derechos humanos (en particular, sobre la igualdad de gnero y los derechos de las minoras), y contemplar la designacin a tiempo completo de asesores en materia de derechos humanos. Los mediadores deben contar cuando menos con una capacitacin bsica en derechos humanos y derecho humanitario, y en cuestiones de igualdad. Los que participan en la negociacin deben interactuar con la sociedad civil, sobre todo con el fin de identificar y vigilar los abusos contra los derechos humanos, y definir e implementar las reformas institucionales. Las mujeres y las minoras deben tener la posibilidad de participar en las negociaciones. Los donadores internacionales deben apoyar activamente los procesos de paz y las reformas institucionales que de ah surgen. Deben instar a las partes involucradas a interactuar con la sociedad civil, y deben delegar a las autoridades nacionales, en cuanto sea factible, las responsabilidades directas que asuman. Sin dejar de reconocer sus distintos papeles y conocimientos, los especialistas en derechos humanos y en resolucin de conflictos deben aprender los unos de los otros, y de sus respectivos enfoques para los acuerdos de paz.

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RECONOCIMIENTOS
Este informe ha sido redactado por Christine Bell, Directora del Instituto de Justicia Transicional y Profesora de Derecho Internacional Pblico en la Universidad de Ulster. Catherine ORourke, Asistente de Investigacin en el Instituto de Justicia Transicional, brind apoyo para la investigacin. El proyecto ha sido coordinado por Jean-Nicolas Beuze, Director de Investigacin en el Consejo Internacional. Fairouz El Tom, Investigadora y Publicaciones, ha supeditado y producido el informe. Los estudios de casos han sido realizado por los siguientes investigadores: Adrian Edwards (Camboya); Ingrid Kircher y Martha Doggett (El Salvador); Marcie Mersky (Guatemala); Andrea Bartoli y Rati Jebashvili (Mozambique); Jasna Baksic Muftic (BosniaHerzegovina); Fionnuala N Aolan (Irlanda del Norte); Michael OFlaherty (Sierra Leona); y Fabienne Hara (Burundi). Los siguientes investigadores han realizado estudios temticos: Naomi Roht-Arriaza (justicia transicional); Catherine Phuong (desplazamiento forzado); Bill ONeil (reforma de la judicatura) y Michelle Parlevliet (instituciones nacionales de derechos humanos). Todos los trabajos estn disponibles en www.ichrp.org Los investigadores trabajaron bajo la supervisin del Comit Asesor compuesto por: Maggie Beirne, Directora del Comit de la Administracin de la Justicia en Belfast; Ian Martin, entonces Vicepresidente del Centro Internacional de Justicia Transicional, Nueva York, y Consejero del Consejo Internacional; Francesc Vendrell, Representante Especial de la UE en Afganistn; Suliman Baldo, Director del Programa para frica, International Crisis Group; y Frank La Rue, Consejero Especial de Derechos Humanos para el Presidente de Guatemala. Adems, las siguientes personas participaron en una reunin de revisin convocada por el Consejo Internacional y el Instituto de Justicia Transicional, Belfast, en marzo de 2005 para discutir los documentos de trabajo: Wolfgang Amadeus Bruelhart, Thomas Bundschuh, Colm Campbell, Tibil Dram, Jrmie Gilbert y Tamrat Samuel. El Consejo Internacional agradece a los gobiernos de Suiza y Noruega sus apoyos financieros para este proyecto. Tambin expresamos nuestro agradecimiento al Ministerio de Asuntos Exteriores de los Pases Bajos, a la Agencia Sueca para la Cooperacin en el Desarrollo Internacional (SIDA, en sus siglas en ingls), al Departamento Britnico para el Desarrollo Internacional (DFID, en sus siglas en ingls), y a la Fundacin Ford, Nueva York, por apoyar el trabajo del Consejo.

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Negociar la Justicia? Derechos Humanos y Acuerdos de Paz

ACERCA DEL CONSEJO

El Consejo Internacional para la Poltica sobre los Derechos Humanos se fund en 998 a raz de una consulta internacional que inici despus de la Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos celebrada en Viena en 99. El Consejo realiza investigaciones prcticas sobre los problemas y dilemas afrontados por las organizaciones que trabajan en el campo de los derechos humanos. El Consejo parte del principio de que las polticas mejor logradas abarcarn la diversidad de la experiencia humana. Coopera con todos los que comparten sus objetivos en materia de los derechos humanos, incluso los organismos voluntarios y privados, los gobiernos nacionales y las agencias internacionales. La agenda de investigacin del Consejo la determina la Junta Ejecutiva. Los miembros del Consejo Internacional se renen cada ao para asesorar sobre dicha agenda. Los miembros ayudan a velar por que el programa del Consejo refleje la diversidad de disciplinas, perspectivas regionales, conocimientos expertos sobre pases particulares, y especializaciones que son imprescindibles para mantener la calidad de sus investigaciones. Para implementar el programa, el Consejo emplea a una pequea Secretara de seis funcionarios. Basada en Ginebra, la secretara se encarga de ver que los proyectos estn bien diseados y bien administrados, y que los hallazgos de las investigaciones se comuniquen a las autoridades pertinentes y a los que tengan un inters directo en las reas de las polticas en cuestin. Cmo pedir las publicaciones del Consejo Se pueden pedir todas las publicaciones del Consejo a travs de la Secretara a la siguiente direccin: International Council on Human Rights Policy 8, chemin du Grand-Montfleury P. O. Box , 290 Versoix Geneva, Switzerland Tel: (+ (0) 22) 5 00 Fax: (+ (0) 22) 5 0 Tambin se pueden pedir todas nuestras publicaciones en nuestro portal de Internet: www.ichrp.org Un vnculo en la pgina principal le llevar a una lista de todas las publicaciones; luego simplemente siga las indicaciones. El portal adems ofrece acceso a las publicaciones en formato PDF. Para ms informacin acerca del Consejo Internacional y su trabajo, comunquese con nosotros a info@ichrp.org

2006 Consejo Internacional para la Poltica sobre los Derechos Humanos. Se reservan todos los derechos. ISBN 2-90259--. Ilustracin de la portada: El Patronato del Museo Britnico. Diseo y formato de Fairouz El Tom, Oficial de Investigacin y Publicaciones del Consejo Internacional para la Poltica sobre los Derechos Humanos. Traduccin de William Quinn y Sabina Puig. Impreso de ATAR Roto Press SA, Vernier, Suiza.

Es ms fcil negociar los acuerdos de paz si incluyen referencias a los derechos humanos? Resulta as ms duradera la paz? Negociar la Justicia?, resumido au, eamina ocho acuerdos de paz de los ltimos aos para ver cmo abordaron cuestiones como la impunidad y el desplazamiento forzado, concluyendo ue los derechos humanos pueden hacer aportes prcticos y positivos a muchas reas de la resolucin de conflictos. Cada captulo concluye con recomendaciones y preguntas ue pueden ayudar a negociadores, mediadores y promotores de los derechos humanos a abordar los dilemas ue surgen durante la negociacin de acuerdos y luego cuando se implementen. Prlogo de Thomas Greminger, Jefe de la Divisin de Seguridad Humana, Departamento Federal Suizo de Asuntos Eteriores, y de Petter Wille, Director adjunto, Ministerio Noruego de Asuntos Eteriores.

... un ecelente informe, amplio y ehaustivo, sobre un tema de suma importancia; integra una amplia gama de informacin y recomendaciones ... Dr Pierre-Michel Fontaine Ex-Oficial de Alto Nivel, ACNUR y OACDH ... inteligente, bien considerado y bien documentado ... da gusto leerlo ... Dr Peter R. Baehr Profesor Honorario de los Derechos Humanos, Universidad de Utrecht

ICHRP 48, chemin du Grand-Montfleury P. O. Bo 147, 1290 Versoi Geneva, Switzerland Tel: (+41 (0) 22) 775 3300 Fa: (+41 (0) 22) 775 3303 ichrp@ichrp.org www.ichrp.org