TORGERSON Entre el conocimiento y la poltica: tres caras del anlisis de polticas Con frecuencia, el anlisis de polticas aparece como

formas conflictivas de investigacin. Sin embargo, el propsito inicial de este ensayo es entender el anlisis de polticas en trminos de su significado poltico e histrico. Al intentar entender el significado poltico e histrico, se trata de un hecho que tiene diversos aspectos o caras. Es posible identificar tres caras del anlisis de polticas. Cada una de ellas incorpora una relacin diferente entre el conocimiento y la poltica, y una distinta apreciacin del lugar de la razn en los asuntos pblicos. Este enfoque es bsico en el trabajo de Lasswell (1971), importante para la elaboracin de los modelos de desarrollo, modelos tentativos que pueden servir de marco histrico al trabajo del analista. La aparicin de las tres caras tiene una dimensin histrica: desde el positivismo cientfico, su crtica y desilusin posterior y el desarrollo de una orientacin pos-positivista. La primera cara El viejo sueo de fundamentar los asuntos pblicos en bases racionales apareci en XVIII, con el advenimiento del positivismo, quien anunciaba el surgimiento de una nueva era de la humanidad: una civilizacin industrial armnica y eficiente basada en los nuevos hallazgos de las ciencias naturales y sociales (visin objetiva del mundo, observacin de hechos y establecimiento de leyes que ordenan la naturaleza y la sociedad). Necesidad de claridad y certezas. El conocimiento reemplazara a la poltica. De forma implcita o explcita, el ideal de reemplazar la poltica por el conocimiento permanece como un tema predominante del anlisis contemporneo de polticas. La postura convencional del analista de polticas es la tecnocrtica, y pretende separar el conocimiento de la sociedad para luego aplicarlo a la ella. El analista no se incluye en la discusin. Hoy da, el anlisis de polticas lleva el sello inconfundible de la herencia positivista, especficamente del positivismo lgico en la orientacin metodolgica (importante en el comportamiento de las ciencias sociales en los 50 y 60). Esta perspectiva se basa en la confianza en el conocimiento: el conocimiento real era el cientfico, el conocimiento ligado a la observacin de datos, la inferencia lgica y la determinacin de constantes entre los hechos. De este modo, los sucesos podran ser explicados con referencia a condiciones precedentes y los acontecimientos futuros serian susceptibles de ser predichos de manera confiable. Empero, la razn no puede determinar lo que los humanos deben hacer o dejar de hacer, no tiene cabida en la determinacin de las normas. Por tanto, este enfoque gener tensiones en quienes se ocupaban del desarrollo de la ciencia para utilizarla como gua de las PP. Porque el conocimientos no podia ofrecer ninguna gua para determinar las metas tecnologa debia seguir y realizar (las metas forman parte de los valores, no de los hechos). El primer positivismo no se ocup de estas consideraciones. Crey resolver la cuestin de los compromisos prcticos sobre la base de la comprensin exhaustiva del pasado y el futuro. No obstante, existe una diferencia importante entre el positivismo y el anlisis de polticas. El positivismo se entendi como parte del desarrollo histrico mundial, enteramente dedicado a promover el surgimiento de una civilizacin industrial madura y ordenada. El anlisis de polticas, en cambio, apareci cuando el industrialismo estaba ya en su apogeo y poda aceptar el orden establecido e ignorar el problema del compromiso y la valoracin, limitndose a hacer ajustes menores en los mecanismos existentes (Easton, 1971) La segunda cara: Crtica y desilusin posterior La primera cara del anlisis de polticas era la cara de la Ilustracin. El anlisis de polticas se presentaba como el complemento necesario de la visin civilizadora racional de la Ilustracin, fortalecida por el positivismo con su programa de orden y progreso industrial. Pero, el proyecto de futuro brillante y eficiente se vio contrarrestado por los negros presagios de la novela realista: Nosotros de Zamyatin, Mundo feliz de Huxley y 1984 de Orwell. De manera indirecta, estos trabajos tambin ponen en duda la racionalidad que sustenta el anlisis convencional de polticas.
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La segunda cara del anlisis de polticas surge cuando el viejo sueo se convierte en algo cercano a una pesadilla. Si el anlisis apareci primero como victoria del conocimiento sobre la poltica, ahora aparece como la dominacin de la poltica sobre el conocimiento. Considerando las criticas de Douglas Hartle (exponente del anlisis tecnocrtico de polticas, luego desencantado), quien se dio cuenta que el anlisis convencional, con su orientacin tecnocrtica, era ciego a la realidad poltica, no lograba entender la naturaleza de su contexto. Los que propugnan cambios en las tcnicas y procedimientos son, en su mayora, mercenarios. Pretenden cambios en la estructura de poder establecida, pero en realidad responden a incentivos que convienen a sus intereses y a los grupos que sirven. La neutralidad politica es una ilusin Tambin, Henry S. Kariel expres la dimensin poltica que subyace en el anlisis convencional, que no slo sirve a los intereses particulares, sino tambin refuerza el orden y la ideologa del mundo poltico establecido. Aun cuando generalmente se acepta que hay serias limitaciones intrnsecas en el anlisis de polticas convencional, las expectativas tecnocrticas persisten. Y aqu responde probablemente uno de los crticos ms importantes del anlisis de polticas convencional, Laurence Tribe: el anlisis no slo tiene la intencin de ayudar al responsable de una decisin a elegir un curso de accin, sino tambin de persuadir a otros sobre la justicia e inteligencia de su eleccin (1972). La poltica se oculta tras la mscara del conocimiento. La tercera cara: Desarrollo de una orientacin post-positivista La herencia de la razn permanece, pero ha cambiado su significado y tambin el de la poltica. La relacin entre el conocimiento y la poltica parecen dejar de ser mortalmente antagnicos. La crtica pos-positivista nos conduce a una pregunta clave: puede la razn tener cabida en el mundo real de la poltica, donde se elaboran y llevan a cabo las PP? Aqu es necesario abordar el tema de la poltica de la metodologa. El positivismo fomenta una imagen de neutralidad del analista, donde el investigador se convierte en un observador distante de los hechos. Este analista neutral que adquiere su conocimiento de la sociedad, ocupa el papel del tcnico que aplica el conocimiento a la sociedad. Sin embargo, el hecho que el anlisis sea incorporado a la poltica, implica considerar el modo en que se toman las decisiones colectivas. Presupone elegir, implcita o explcitamente, una forma de relaciones polticas, que separa a los expertos de los ciudadanos. La adopcin de cualquier postura metodolgica conduce a una forma de accin poltica. El positivismo desplazo al analista del mundo humano y lo covirti en un observador neutral; el postpositivismo lo trae de nuevo a este mundo como participante activo. El asunto metodolgico central es el siguiente: el analista no es un observador apartado, sino un observador participante. El analista no debe desarrollar slo un conocimiento de la sociedad, sino tambin un conocimiento en la sociedad. Cualquiera que pretenda estudiar la vida social debe poseer un entendimiento del sentido comn del significado de palabras, gestos e instituciones que constituyen un modo de entendimiento cultural. El post-positivismo en la filosofa de las ciencias sociales se ha sustentado en un discurso que antecede y se opone al positivismo. Desde esa perspectiva, el error principal del anlisis convencional sera su falta de entendimiento poltico. La falta de atencin sobre el contexto, la historia y la complejidad de la vida poltica se traduce en una crisis de educacin poltica. En el pensamiento de Lasswell es fcilmente discernible la necesidad de un proyecto de orientacin contextual en el desarrollo de las ciencias de polticas. Su trabajo refleja una fuerte tensin entre las orientaciones tecnocrticas y participativas dentro del anlisis de polticas. A pesar de que las crticas a su pensamiento lo han colocado como arquetipo del positivista y tecncrata, el marco metodolgico que utiliza, considera la importancia de la orientacin contextual enfatizando la inescapable participacin del investigador en el mundo humano. Lo que observamos es una convergencia poltico- metodolgica hacia la participacin. Entonces, el positivismo marc la tendencia tecnocrtica dominante en el anlisis de polticas, la orientacin postpositivista seala un proyecto participativo. El compromiso de promover un proceso de decisin de polticas que permita e impulse una mayor participacin ciudadana. La razn no se restringe al clculo y a la mecanizacin, ahora exige del individuo un mayor conocimiento de si mismo y del contexto. Desde una visin post-positivista, la propuesta de Lasswell de una profesin cientfica de polticas democrticamente orientada es tambin objeto de debate. En efecto, el nfasis en el desarrollo profesional puede oscurecer la calidad de la vida pblica en la sociedad industrial avanzada. La emergencia plena de la
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tercera cara del anlisis de polticas no depende simplemente del desarrollo profesional del campo, sino de un contexto de fuerzas sociales y polticas ms amplio que tiende generalmente a frenar los cambios hacia una orientacin participativa. Si el anlisis tecnocrtico es un instrumento del estado administrativo, el enfoque participativo desafa el conjunto de relaciones de poder y anticipa cambios importantes en el mundo poltico. Esta tensin se pone de manifiesto cuando consideramos las innovaciones desarrolladas para enfrentar los problemas surgidos en el transcurso de la industrializacin. Los esfuerzos por considerar las consecuencias sociales y ambientales derivadas de la innovacin tcnica, ejemplifican la desilusin que ha causado el fracaso histrico de las predicciones positivistas concernientes al progreso de la civilizacin industrial. En la teora y en la conducta actual de los estudios de evaluacin de impactos, se ha observado la tendencia a considerar de manera explcita el contexto global del anlisis. As, los proyectos de investigacin pueden ser vistos como un proceso social que puede afectar el carcter y la calidad de la vida social y poltica. Se desplaza el centro de inters desde la fijacin por la tcnica analtica hacia la preocupacin por el proceso de investigacin. Aqu es necesario considerar la distincin entre la tcnica analtica y el proceso de investigacin. Las limitaciones de las tcnicas analticas, se hacen evidentes en los puntos donde el anlisis de polticas se enfrenta con el surgimiento de los estudios de evaluacin sobre impactos. Majone, enfatiza que la presencia de asuntos transcientficos en la evaluacin de innovaciones tecnolgicas impulsa el anlisis de polticas ms all de la orientacin tecnocrtica. El centro del argumento, hoy, es que el anlisis tiene que ver con una gama de asuntos que rompen con la expectativa tecnocrtica de soluciones precisas y certeras, siendo, desde esta perspectiva que los supuestos parecen irracionales porque evaden el anlisis de la incertidumbre y la complejidad. Majone est consciente de que rara vez la racionalidad presupuesta por la investigacin es exacta, especialmente cuando el anlisis se encuentra influido por lealtades polticas. Propone el reconocimiento del contexto poltico, dado que los promotores de PP pueden muy bien representar intereses en competencia. Hace nfasis en que el anlisis de polticas supere la falta de principios metodolgicos concernientes a nociones legales, como decisiones razonadas, protocolos adecuados y reglas de evidencia. El autor va ms lejos: identifica y apoya un principio clave para una retorica orientada a la verdad: fortalecer el caso ms dbil. Entonces, preocupada por mantener la situacin prevaleciente, la primera cara cultiv la fascinacin por la tcnica y un desprecio por el significado del proceso. La desilusin respecto de la segunda cara vino del reconocimiento de que las tcnicas del anlisis no son instrumentos lejanos, neutrales, sino que se insertan de manera profunda en el proceso poltico. La tercera cara surge de la comprensin de que la teora y la prctica del anlisis de polticas se enraizan en las decisiones polticas. La eleccin puede inhibir o incrementar la racionalidad de la vida poltica. Decidir sobre una forma de investigacin significa afectar la vida y los valores de una sociedad, al influir en el proceso de conformacin de un proceso politico ms general. La tercera cara: una perspectiva prctica Frmula metodolgica inspirada en un nuevo enfoque de la filosofa de las ciencias sociales. Esta nueva cara, cuya cristalizacin aun sigue siendo una tarea por realizar, se puede ver ms claramente en el campo de la evaluacin de impactos. Este tipo de evaluacin surgi de una amplia preocupacin social que pona en tela de juicio el ritmo y la direccin de la industrializacin. Un proyecto de anlisis de polticas que desarrolla las caractersticas de esta tercera cara es la investigacin sobre el gasoducto del Valle de Mackenzie, coordinada por Thomas Berger para el gobierno federal canadiense. El significado de la investigacin se encuentra en el enfoque adoptado, que considera al anlisis de polticas como un proceso. La Investigacin Berger puede ser descrita como un foro relativamente abierto que permiti la presencia y articulacin de intereses y perspectivas divergentes. Se solicitaron informes acadmicos sobre diversos aspectos del problema del gasoducto. Los planteamientos del impacto se confrontaban mutuamente y cada uno de los estudios se comparaba con otro. Mediante cruzamientos de informacin, el debate se desarroll con un alto grado de finura. La investigacin acadmica fue slo un componente del proceso. Se promovi la participacin de los miembros del pblico, a nivel regional y nacional. Se pueden identificar tres aspectos importantes en la investigacin: 1. Informacin.
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2.

Financiamiento. 3. Forma del proceso de investigacin. La dinmica de la investigacin combin un conjunto muy numeroso de audiencias pblicas, de dos tipos: formales y comunitarias. Las audiencias formales incluyeron testimonios bajo juramento y confrontacin de informacin de testigos. ste fue el terreno de los expertos, acadmicos y consultores privados. Aun en las audiencias formales Berger trat de evitar una observancia muy rgida de las reglas legales de aceptabilidad de las pruebas, dado que eso le hubiera restado vida a las evidencias. Las audiencias comunitarias proporcionaron un intenso contraste. Se llevaron a cabo en todas las ciudades ms importantes del sur de Canad y en todas las poblaciones del Valle de Mackenzie. No hubo testimonios bajo juramento, pero Berger contrast la informacin y permiti a todos los participantes hablar en sus propios idiomas. Se atendi particularmente en disear un foro para estimular una activa participacin pblica. La respuesta fue extraordinaria, especialmente de parte de las comunidades indgenas, quienes presentaron sus puntos de vista de manera reflexiva y elocuente. Para Berger, las consultas comunitarias fueron decisivas: ningn otro documento podra haber ofrecido un panorama de las metas y aspiraciones de la poblacin indgena tan preciso. Comenzando con un proyecto especifico, se revisaron los planes y propuestas concernientes y se concluy que la decisin sobre el asunto era crucial para todo el futuro modelo de desarrollo regional. Se destac la importancia de la autodeterminacin. No existe en un rechazo absoluto al desarrollo, pero la nocin convencional de desarrollo como un proceso natural e inevitable es sustituido por una concepcin que considera el desarrollo como un asunto de eleccin colectiva. La investigacin fue algo ms que un escenario donde los intereses se podan articular libremente, se convirti en un foro para el esclarecimiento y reconocimiento de intereses. La investigacin misma tuvo un impacto cultural y poltico significativo. A la luz de esta experiencia (la investigacin Berger), podemos reconocer la participacin ciudadana en el proceso de investigacin como una forma de participacin del pblico en la vida poltica. En este caso, el anlisis deja de ser un agente del estado administrador. Mediante la inclusin del pblico en la evaluacin del desarrollo econmico, social y poltico, se promueve un foro para la discusin de los asuntos pblicos. El anlisis de polticas se contrapone entonces al proceso de decisin poltica enclaustrado en el estado administrativo. La lgica de investigacin se orienta a la transformacin de la vida pblica. Conclusin En la tercera cara del anlisis hay una distincin entre los expertos y los ciudadanos. Los expertos reconocen su fragilidad y falibilidad. En la comunicacin entre los expertos y los ciudadanos, cada uno trata de identificar puntos donde la especializacin y el sentido comn se interceptan. Cada quien busca que la participacin pueda educar a un amplio sector de la poblacin a considerar de manera racional las polticas especificas y las directrices sociales generales. Ante la pregunta sobre si la investigacin racional tiene cabida en el mundo real de las polticas, encontramos que el potencial para tal reconciliacin se encuentra en la tercera cara del anlisis de polticas. Esta confianza debe ser moderada mediante una evaluacin seria del actual contexto poltico del anlisis. El concepto de conocimiento se ha extendido a la aceptacin de que el conocimiento contextual es un fin y un medio de la investigacin racional. La bsqueda de conocimiento de los asuntos pblicos requerir un cambio drstico en el estilo dominante de la vida pblica. La tercera cara del anlisis apunta a una nueva concepcin de la poltica, ms concretamente a una revitalizacin de su antigua concepcin, la cual, en su sentido original, el conflicto se complementa con la cooperacin necesaria para una discusin abierta y racional de los asuntos pblicos. Para defender esta idea original, no es necesario comenzar por cambiar todo el entramado de instituciones polticas existentes, sino por la institucin misma del anlisis de polticas.

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