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68 - 92 ISSN0121-7577
EL DERECHO A LA SALUD: POLTICAS
PBLICAS Y PERCEPCIN DE ACTORES Y
GRUPOS DE POBLACIN. DEL PAPEL A
LA REALIDAD. MANIZALES 2008
*
Alba Luca Vlez Arango
**
Recibido en febrero 25 de 2009, aceptado en junio 26 de 2009
Resumen
Objetivo: verifcar en los instrumentos de politica publica de caracter normativo la Iorma en que
se insertan mecanismos de proteccion y garantia del derecho a la salud e identifcar la percepcion
sobre la proteccion de este derecho en los actores de politica (Policy Makers) y usuarios del sistema
generaldeseguridadsocialensaludenManizales.Materiales y mtodos:estudiodescriptivodetipo
cuali-cuantitativo realizado en la ciudad de Manizales, 2008. Poblacion de estudio: 422 usuarios del
sistema de seguridad social en salud afliados a los regimenes contributivo, subsidiado y poblacion
no asegurada. 40 entrevistas a actores de politica representantes del sector ejecutivo, jurisdiccional,
acadmico, organismos de control y vigilancia, y legislativo. Variables: instrumentos de proteccion y
garantia del derecho en normas de caracter internacional, nacional y programas de gobierno. Usuarios
del SGSSS: caracterizacion de la poblacion: caracteristicas demografcas, socioeconomicas, percepcion
sobre la proteccion y alcance del derecho a la salud, conocimiento de los derechos como ciudadano,
conocimiento sobre medios de proteccion del derecho y utilizacion de estos como medio de acceso al
SistemaGeneraldeSeguridadSocialenSalud(SGSSS),respuestaarequerimientosdesalud,gastosde
bolsillo, y existencia de barreras de acceso y sugerencias para la garantia de proteccion del derecho a la
saludenColombia.Hallazgos de entrevista a actores: percepcion del derecho a la salud, alcance de
su garantia en Colombia, observaciones en torno a la garantia de proteccion del derecho. Hallazgos: se
evidencialadiIerenciaentreloconsagradonormativamenteylopercibidoporlosactoresyusuariosen
la proteccion y alcance del derecho a la salud.
Palabras clave
Jurisprudencia, legislacion, politicas publilcas, sistema de salud.
Articulo derivado de la investigacion: 'El derecho a la salud. Politicas publicas y percepcion de actores y grupos poblacionales. Manizales. 2008.
Investigadora principal: Alba Lucia Vlez A. Co-investigadores: Kelly Andrea Osorio Rodriguez (Abogada. Docente Catedratica, Facultad de
Ciencias Juridicas y Sociales, Universidad de Caldas), Martha Patricia Vlez (Abogada. Directora Corporacion Civica de Caldas). Blanca Cecilia
Largo Hernandez (EnIermera. Funcionaria Secretaria de Salud, Municipio de Manizales), Diana Marcela Palacio (Directora Consultorio Juridico
Universidad de Caldas), Manuel Correa (Asistente Consultorio Juridico Universidad de Caldas). Financiacion: Universidad de Caldas - Secretaria
deSalud,MunicipiodeManizales-CorporacionCivicadeCaldas.
** Abogada, EnIermera. Docente Departamento de Salud Publica. Universidad de Caldas. Manizales, Colombia. E-mail. albalutelecom.com.co
69 El derecho a la salud: politicas publicas y percepcion de actores y grupos de poblacion. Del papel a la realidad. Manizales 2008
Hacia la Promocion de la Salud, Volumen 14, No.1, enero - junio 2009, pags. 68 - 92
THE RIGHT TO HEALTH: PUBLIC POLICIES AND THE PERCEPTION OF
ACTORS AND POPULATION GROUPS. FROM WRITING TO REALITY.
MANIZALES 2008.
Abstract
Objective: the identifcation oI protection mechanisms and guarantees to the right to health within the public
policy and regulatory instruments, as well as identiIying the perception regarding the protection oI this right by
political actors (Policy Makers) and by the general healthcare system users in Manizales. Materials and methods:
it is a descriptive study oI qualitative and quantitative character conducted in the city oI Manizales in 2008.
The study population is made up by 422 users oI the healthcare system belonging to the contributions regime,
subsidized and unaIfliated population. 40 interviews were carried out with political representatives belonging to
the executive, judicial, academic and legislative branches, as well as control and supervisory agencies. Variables:
the protection and rights guarantee instruments in international and national laws, and government programs.
Regarding the members oI the General Healthcare System, a characterization oI the population was carried out
covering demographic and socioeconomic characteristics, the perception on the protection and scope oI the right
to health, rights knowledge as a citizen, knowledge on ways to protect the right, and their use as a means oI access
to the General Healthcare System, answer to health needs, pocket expenses, and access barriers and suggestions
Ior ensuring protection oI the right to health in Colombia. Findings from the actors interviewed: the perception
oI the right to health, extent oI its guarantee in Colombia, observations on the guarantee oI right. Findings: a
diIIerence between the norm and what is perceived by the actors and users regarding the protection and scope oI
the right to health.
Key words
Jurisprudence, legislation, public policies, healthcare system.
O DIREITO SADE: POLITICAS PBLICAS E PERCEPO DE ATORES E
GRUPOS DE POVOAO. DO PAPEL REALIDADE.
MANIZALES 2008
Resumo
Objetivo: verifcar nos instrumentos de politica publica de carater normativo a Iorma em que inserir se os
mecanismos de proteo e garantir o direito a saude e identifcar a percepo sobre a proteo deste direito nos
atores de politica (Policy Makers) e usuarios do sistema geral de seguridade social em saude em Manizales.
Materiais e mtodos: pesquisa descritiva de tipo Quali- quantitativo realizado na cidade de Manizales, 2008.
Povoao de pesquisa: 422 usuarios do sistema de seguridade social em saude afliados aos regimes contributivos,
subsidiario e povoao no assegurada. 40 entrevistas a atores de politica representantes do setor executivo,
jurisdicional, acadmico, organismos de control e vigilncia, e legislativo. Vaiaveis: instrumentos de proteo e
garantia do direito em normas de carater internacional, nacional e programas de governo. Usuarios do SGSSS:
caracterizao da povoao: caracteristicas demografcas, socioeconmicas, percepo sobre a proteo e alcance
do direito a saude, conhecimento dos direitos como cidado, conhecimento sobre mdios de proteo do direito
e utilizao destes como mdios de acesso ao Sistema Geral de Seguridade Social em Saude (SGSSS), resposta a
requerimentos de saude, gastos de paleto, e existncia de barreiras de acesso e sugesto para a garantia de proteo
do direito a saude, em Colmbia. Descobrimento de entrevista a atores: percepo do direito a saude, alcance de
sua garantia em Colmbia, observaes em torno a garantia de proteo do direito. Descobrimentos: evidencia se
a diIerencia entre o consagrado normativamente e o percebido por os atores e usuarios na proteo e alcance do
direito a saude.
Palavras chave
Jurisprudncia, legislao, politicas publicas, sistema de saude.
70 Alba Luca Vlez Arango
INTRODUCCIN
Garcia Marquez dice:
|.| somos dos paises a la vez: uno en
elpapelyotroenlarealidad.Aunque
somos precursores de las ciencias
en Amrica, seguimos viendo a los
cientifcos en su estado medieval de
brujos hermticos, cuando ya quedan
muypocascosasenlavidadiariaque
no sean un milagro de la ciencia. En
cada uno de nosotros cohabitan, de
la manera mas arbitraria, la justicia
y la impunidad; somos Ianaticos
del legalismo, pero llevamos bien
despierto en el alma un leguleyo de
manomaestraparaburlarlasleyessin
violarlas, o para violarlas sin castigo
|.| (1).
Es ste el principal hallazgo de la investigacion;
una es la realidad que se plasma en las normas
de caracter internacional y nacional asi como en
los instrumentos de politica publica insertos en
los planes de desarrollo nacional, departamental
y municipal que velan por la garantia del derecho
a la salud, que evidencian una concepcion del
proceso salud-enIermedad en su multiplicidad de
Iactores determinantes y que incluso consultan
avances teoricos expresados a travs de los
pronunciamientos de la Corte Constitucional que
conciben la proteccion del derecho mas alla de la
solaausenciadeenIermedady,otraeslarealidad
queseobservaeneldiaadia,cuandoelciudadano
requiere el servicio de salud y ste es limitado
u obstaculizado por diversas motivaciones,
algunas de tipo legal y reglamentario como
son los enunciados taxativos del conjunto de
procedimientos, medicamentos e intervenciones
contenidosenelPlanObligatoriodeSalud(POS)
delosregimenescontributivoysubsidiadoyotras
ocasionadasporlamaraaadministrativaalacual
esta sujeta la prestacion del servicio de salud en
elmarcodelSistemaGeneraldeSeguridadSocial
en Salud (SGSSS) creado por la Ley 100 de 1993.
Unnuevoabordajesobreelalcancedelaproteccion
y garantia del derecho a la salud ha dado paso,
la salud entendida como parte primordial del
conjunto de capacidades requeridas para llevar
una vida digna, que permita el desarrollo de las
potencialidades como ser humano, es esta la teoria
de capacidades como titulaciones Iundamentales,
abanderadaporautorescomoSenyNussbaum,para
quieneselconjuntodecapacidadessonnecesarias
para llevar una vida con un Iuncionamiento
verdaderamente humano. Nussbaum propone
una lista de capacidades de caracter enunciativo,
abierta y sujeta a ser complementada; ocupan en
ella primeras posiciones 'la vida, la salud corporal
ylaintegridadcorporal(2)capacidadesestasque
estan estrechamente relacionadas con el alcance
delnivelmasaltodesaludposible,quelepermita
llevar al ser humano una vida que valga la pena
ser vivida. En igual sentido y como respuesta a las
tutelas instauradas por los ciudadanos, la Corte
Constitucional ha orientado sus Iallos con una
vision integral de la salud; expresiones como las
siguientes evidencian esta afrmacion:
El ser humano, |.| necesita mantener
ciertosnivelesdesaludparasobrevivir
ydesempearse,demodoque,cuando
lapresenciadeciertasanomaliasenla
salud, aun cuando no tenga el caracter
de enIermedad, aIectan esos niveles,
poniendo en peligro la dignidad
personal, resulta valido pensar que
el paciente tiene derecho, a abrigar
esperanzasderecuperacion,aprocurar
alivioasusdolencias,abuscar,porlos
mediosposibles,laposibilidaddeuna
vida, que no obstante las dolencias,
pueda llevarse con dignidad (3).
Este concepto de salud supera la idea morbicntrica,
como lo anota la defnicion de la OMS, no es solo
la ausencia de enIermedad, la salud hace parte del
conjunto de capacidades propuestas porAmartya
Sen y Martha Nussbaum. Al respecto, expresa
Nussbaum:
71 El derecho a la salud: politicas publicas y percepcion de actores y grupos de poblacion. Del papel a la realidad. Manizales 2008
Hacia la Promocion de la Salud, Volumen 14, No.1, enero - junio 2009, pags. 68 - 92
|.| Para Sen, ciertas capacidades son
absolutamentebasicaseinnegociables.
Uno no puede leer sus debates sobre
salud, educacion, libre eleccion de
ocupacion y libertades politicas y
economicas, sin sentir que concuerda
totalmente con sus perspectivas, segun
la cual a estas capacidades se les
deberiadarprioridadeimportanciapor
parte de los Estados del mundo entero,
entantotitulacionesIundamentalesde
todos y cada uno de los ciudadanos
(4).
El conjunto de capacidades y su goce, propician al
individuo las habilidades necesarias para procurar
su ser y hacer y llegar a ser realidad sus sueos
devida,sinquemedienobstaculosgeneradospor
condiciones economicas, sociales, culturales. De
alli, que la atencion en salud como un conjunto
de acciones y servicios a travs de los cuales se
garantiza la proteccion del derecho, connota un
aporte central, califcado por Daniels Norman asi:
' Sostengo que el principal aporte
de la atencion en salud en cualquiera
de sus Iormas, sea publica o privada,
preventiva o curativa, en Iase aguda
o cronica, a nivel Iisico o de salud
mental,esmanteneralaspersonasen
condiciones de Iuncionamiento para
que su actividad sea tan cercana a lo
normalcomoseaposible,dentrodelas
limitacionesrazonablesderecursos.La
enIermedad y la discapacidad, vistas
comodesviacionesdelIuncionamiento
normal restringen el rango de
oportunidades que se presentan a los
individuos, impidindoles participar
como podrian hacerlo en la vida
economica, social y politica de sus
sociedades(5).
Esta nueva dimension del proceso salud-
enIermedad esta enunciada explicitamente en la
normatividad internacional y nacional y en los
instrumentos de politica, asi como tambin en
los pronunciamientos de la Corte Constitucional.
Sin embargo, estos desarrollos no se evidencian
en Iorma contundente en la prestacion de los
serviciosdesalud,ensuaccesoyoportunidad.Por
otra parte, los actores y usuarios perciben que el
derecho a la salud y mas concretamente el derecho
asuprotecciontienenunaconsagraciondepapel,
en la realidad se presentan obstaculos para el
accesoalosserviciosenlosdiIerentesnivelesde
complejidad. Son los jueces los que dispensan la
saludporviatutela.
MATERIALES Y MTODOS
Estudio descriptivo de tipo cuali-cuantitativo
desarrollado en tres Iases: 1) Analisis e
interpretacion de instrumentos de politica a
travs del estudio de la normatividad de caracter
internacional, constitucional y legal y de
documentos de politica, a saber: Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010, Plan de Desarrollo
Departamental de Caldas 2008-2011, Plan de
DesarrollodelMunicipiodeManizales2008-2011,
y analisis de los pronunciamientos de la Corte
Constitucional. 2) Identifcacion de la percepcion
sobre la garantia y proteccion de derecho a la
salud en Manizales en una muestra estratifcada de
usuarios (422) del Sistema General de Seguridad
Social en Salud (SGSSS) rgimen contributivo,
subsidiado y poblacion no afliada ('vinculada o
'pobre no asegurada) de Manizales. 3) Percepcion
en usuarios y policy makers de la garantia del
derecho en Colombia mediante la aplicacion de
una entrevista semi-estructurada (40 entrevistas)
que consulto percepcion sobre: cumplimiento de
los principios asignados al derecho a la salud,
modoenelcuallasnormasIacilitanlaproteccion
del derecho, cambios sugeridos al sistema de
seguridad social en salud para Iavorecer la
proteccion y alcance del derecho. Se entrevistaron
gerentesdeInstitucionesPrestadorasdeServicios
de Salud (IPS), directores de entes territoriales,
magistrados, jueces, Iuncionarios de entidades
de control, Fiscalia, Contraloria, Personeria,
representantesdelsectoracadmico,asociaciones
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de usuarios. Camara de Comercio. Muestra
estratifcada (6) (nivel de confanza 95 y margen
de error de 5) de la poblacion de Manizales, se
excluyo poblacion 15 aos.
Las variables objeto de estudio Iueron: a)
Encuesta a usuarios del SGSSS: caracteristicas
demografcas, socioeconomicas, percepcion sobre
la proteccion y alcance del derecho a la salud,
conocimiento de los derechos como ciudadano,
conocimiento sobre medios de proteccion del
derecho y utilizacion de estos como medio de
acceso al Sistema General de Seguridad Social
en Salud (SGSSS), requerimientos de salud
en diIerentes pocas, acceso a los servicios de
salud,respuestaarequerimientosdesalud,gastos
de bolsillo, existencia de barreras de acceso y
sugerenciasparalaeIectivagarantiadeproteccion
del derecho a la salud en Colombia. b) Entrevista
semi-estructurada a Policy Makers: percepcion
sobre la proteccion y alcance del derecho a la salud,
alcancedesugarantiaenColombia,cumplimiento
de los principios constitucionales de solidaridad,
efciencia y universalidad. sugerencias en torno
a la eIectividad de la proteccion del derecho. c)
Identifcacion en instrumentos de politica de
caracternormativoyplanesdedesarrollonacional,
departamental y municipal, sobre la insercion de
acciones tendientes al alcance y proteccion del
derecho a la salud a travs de la prestacion del
serviciodesalud.
Tcnicas y procedimientos
Instrumentos: a) Guia de analisis de normas y
planes de desarrollo nacional, departamental
y municipal. b) Entrevista semi-estructrada a
actores(Policy Makers)enManizales.c) Encuesta
aplicada a usuarios del SGSSS en Manizales. La
encuesta a usuarios del SGSSS se aplico con la
colaboracion de los estudiantes del Consultorio
Juridico del Programa de Derecho de la
Universidad de Caldas, que hacian su practica en
elsegundosemestrede2007yprimersemestrede
2008,previaestandarizaciondelosinstrumentos.
Anlisis
Las normas se listaron con base en su jerarquia,
la Iecha de expedicion, el ente que la promulgo,
elobjetodelanormaylaprimaciaqueleotorgo
a proteccion del derecho a la salud. Los planes
de desarrollo nacional, departamental y del
municipio de Manizales Iueron analizados en
torno a la existencia de programas y subprogramas
relativosalaprestaciondelosserviciosdesalud.
La inIormacion de los actores de politica Iue
compendiadaporsectoresdeprocedenciaydestaco
lasdiIerentespercepcionesentornoalaproteccion
del derecho a la salud. La encuesta a usuarios Iue
analizadaenIormaunivariada-bivariada(paquete
estadistico SPSS) y multivariada (paquete
estadisticoSPAD,Version5.5).
RESULTADOS
Se evidencio la importancia de las politicas
publicas como expresion del accionar del Estado.
Se identifcaron los instrumentos de politica
contenidosenlalegislacioninternacional,nacional
yenlosplanesdedesarrollo.Seanalizoelpapel
delaCorteConstitucionalentornoalaproteccion
y alcance del derecho a la salud, y fnalmente se
describio la percepcion de actores y usuarios del
Sistema General de Seguridad Social en Salud
(SGSSS) en torno a la consagracion del derecho a
lasaludenColombia.
desarrollaloscomponentes
basicos del Plan Nacional de Salud Publica (PNSP)
implementadoaniveldepartamentalymunicipal.
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Crea la fgura del deIensor del usuario y estructura
el sistema de inspeccion, vigilancia y control
(SIVC) a cargo de la Superintendencia Nacional
de Salud; establece la evaluacion por resultados
en las instituciones del sector salud y crea la
Comision de Regulacion en Salud (CRES) cuya
Iuncion primordial es la defnicion y modifcacion
delosplanesobligatoriosdesalud(POS)quelas
EPS garantizaran a los afliados segun las normas
delosregimenescontributivoysubsidiado,como
minimounavezalao,yellistadodemedicamentos
esenciales genrico que hacen parte de los planes
de benefcios. Con el diseo e implementacion del
plan nacional de salud publica en los diIerentes
entes territoriales y entidades del sector salud, se
subsanan las Ialencias detectadas en la Ley 100/93
en cuanto al desarrollo de acciones colectivas de
salud publica que tienen incidencia directa en el
procesosalud-enIermedad.
3) El Decreto 3039 de 2007 (21), reglamenta
los contenidos basicos del plan de salud publica
en cada ente territorial, asignandole un caracter
de obligatoriedad; insta al Ministerio de la
Proteccion Social a desarrollar, adoptar y ajustar
los documentos tcnicos y a expedir los actos
administrativos requeridos para Iacilitar la
implementacion del Plan Nacional de Salud
Publica 2007-2010 atendiendo las diIerencias
regionales, tnicas y culturales. Este plan de
defnicion cuatrienal se adopta previa consulta
de perfles de morbimortalidad, caracteristicas
sociodemografcas y prioridades en salud por
parte de las entidades adscritas al Ministerio de
la Proteccion Social, Direcciones Territoriales,
Entidades Promotoras de Salud (EPS), Prestadoras
de Salud (IPS). ElPlan Nacional de Salud Publica
tiene como proposito: el mejoramiento del estado
desaluddelapoblacion,mitigarlaprogresionylos
desenlaces adversos de la enIermedad, enIrentar
los retos del envejecimiento poblacional y la
transicion demografca y disminuir las inequidades
en salud; connota un explicito inters de procurar
la garantia de proteccion del derecho a la salud con
una vision integral, que consulta enIoques como
el poblacional, el de Iactores determinantes y el
enIoquedegestionsocialdelriesgo.
Con similar objetivo, el 4) El Decreto 3518 de 2006
(22) creo y reglamento el sistema de vigilancia
en salud publica (SIVIGILA); su proposito es
la provision en Iorma sistematica y oportuna de
inIormacionsobreladinamicadeloseventosque
aIectanopuedenaIectarlasaluddelapoblacion,
con el fn de orientar las politicas y la planifcacion
en salud publica.
5)Decreto4747de2007(24), regulolasrelaciones
entre los prestadores de servicios de salud y las
entidades responsables del pago, su principal
aporte es el proposito de eliminar las barreras de
acceso a los usuarios, puesto que prohibe trasladar
aestoslacargadelaobtenciondeautorizaciones
ante las entidades promotoras de salud, para el
accesoalasprestacionestantoenlasrelacionadas
conlaatenciondeurgenciascomoenlosservicios
electivos cubiertos por los planes obligatorios
de salud. Por ultimo, en esta relacion se destaca
el Decreto 1011 de 2006 (23), que establece el
SistemaObligatoriodeGarantiadeCalidaddela
AtencionenSalud(SOGCS)eimprimealsistema
de seguridad social en salud las caracteristicas
basicas previstas en la normativa internacional
para la garantia del derecho: accesibilidad,
oportunidad,pertinenciayaceptabilidad.
Planes de Desarrollo Nacional,
departamental y municipal
El Plan Nacional de Desarrollo es un instrumento
depoliticadelamayorimportancia,atravsdella
sociedadestablececlaramentelaslineasdeaccion
de un Gobierno durante un periodo determinado.
Es el instrumento legal por medio del cual se dan
aconocerlosobjetivosdelGobiernoysugestion
para cada cuatrenio. Establece parametros, como
objetivos,metasopropositos,atravsdeloscuales
se puede evaluar la gestion gubernamental y exigir
los correctivos, en caso de ser necesarios. El Plan
77 El derecho a la salud: politicas publicas y percepcion de actores y grupos de poblacion. Del papel a la realidad. Manizales 2008
Hacia la Promocion de la Salud, Volumen 14, No.1, enero - junio 2009, pags. 68 - 92
Nacional de Desarrollo 2006-2010 (25) contiene
multiples propositos de las diIerentes entidades y
ministerios que estan bajo la responsabilidad del
Gobierno nacional; sus contenidos programaticos
inciden en los diIerentes sectores de la economia
entre estos en la garantia de proteccion del derecho
alasalud,anotandoqueelprogramanacionalde
salud tambin se incorpora al Plan Nacional de
Desarrollo y a la Ley General del Presupuesto. En
su contenido integra el accionar en salud publica,
las medidas tendientes al logro de la cobertura
universal y la politica nacional de prestacion de
serviciosdesalud.Unodelosobjetivosesenciales
del Plan 2006-2010 es la implementacion de
una 'politica de promocion de reduccion de la
pobrezaypromociondelempleoylaequidadque
conduzcaasolucioneseIectivascontralapobreza
y la vulnerabilidad, el desempleo, las defciencias
de cobertura y calidad en la seguridad social |.|
(25).
El plan incorpora en el numeral 3.3 las acciones
relacionadasconelSistemadeProteccionSocial,
y propone una serie de metas entre las que se
destacan la disminucion del indice de pobreza
entre el 39,5 y el 35, y el de indigencia al 8;
otras metas de inters en la garantia de derecho a la
salud son: la universalizacion del aseguramiento,
para este fn plantea 3 estrategias: universalizacion
del rgimen subsidiado para la poblacion Sisben
1y2,implementaciondesubsidiosparcialesala
cotizacion del rgimen subsidiado o contributivo
para la poblacion en transicion (nivel 3 del
Sisben) e incremento de la afliacion al rgimen
contributivo y actualizacion del plan de benefcios.
La operacion efciente de las instituciones
prestadoras de servicios de salud publica y el
Iortalecimiento de la gestion de las entidades
territorialesenelmanejodelareddeprestadores
publicos, es una premisa del Plan de tal manera
que se garantice el acceso, calidad, efciencia
y sostenibilidad fnanciera de las instituciones
publicas de la red. Especial prelacion a la reduccion
delamortalidadinIantilymaterna,alaampliacion
de la cobertura de vacunacion al 95, el desarrollo
de acciones de educacion y salud sexual y
reproductiva, mantenimiento de la cobertura de
la atencion institucional del parto, la promocion
de habitos saludables de vida mediante campaas
de actividad Iisica para todos los colombianos; se
destacaelpropositodeavanzarenlareduccionde
las brechas regionales y poblacionales existentes
conIorme a los lineamientos de Iocalizacion para
la poblacion mas pobre. EnIatiza en la necesidad
de Iortalecer el sistema de inIormacion de la
proteccion social para el mejoramiento de la
vigilancia en salud publica (Sivigila, reglamentado
por el Dto. 3518 de 2006) (22).
El Plan otorga primacia al conjunto de
intervenciones de alta externalidad, dirigidas a la
colectividadyaquellasdirigidasalosindividuos,
tales como la inIormacion publica, la educacion
y el Iomento de la salud, el control de consumo
de tabaco, alcohol y sustancias psicoactivas, la
complementacion nutricional y planifcacion
Iamiliar, la desparasitacion escolar, el control de
vectoresylascampaasnacionalesdeprevencion,
deteccion precoz y control de enIermedades
transmisibles como el Sida, la tuberculosis y
la lepra, y de enIermedades tropicales como
la malaria; es decir, incluye el conjunto de
intervenciones que en trminos de la Ley 100
/1993 constituyeron el Plan de Atencion Basica
(PAB) y hoy en el marco de la Ley 1122 de 2007
el Plan Nacional de Salud Publica, de obligatoria
adopcioneimplementacionenelambitonacional,
departamentalymunicipal.
El Plan de Desarrollo del Departamento de Caldas
(26),incluyeprogramasysubprogramastendientes
a la garantia de proteccion y alcance del derecho
a la salud, se destacan: 1) El aseguramiento con
el objetivo de garantizar la cobertura universal
para asegurar el 95 de los ciudadanos afliados
al SGSSS en los dos regimenes. 2) Prestacion y
desarrollodelosserviciosdesaludparaIortalecer
la dotacion de la red publica hospitalaria,
reorganizacion y diseo de las IPS publicas, y
78 Alba Luca Vlez Arango
actividades de inspeccion vigilancia y control
de la red hospitalaria del departamento. 3) Plan
departamental de salud publica, cuyo objetivo es
la adopcion e implementacion de las directrices
fjadas por el Plan Nacional, consultando los
perfles de morbimortalidad y demografcos del
departamento. 4) Programa departamental de
promocion y prevencion de la atencion integral
de la salud mental y la Iarmacodependencia.
5) Prevencion, vigilancia y control de riesgos
proIesionales. 6) Eje programatico de emergencia
y desastres. 7) Desarrollo del plan piloto de
equipos extramurales de promocion y prevencion.
El Plan del municipio de Manizales (27), conserva
similar estructura programatica, que el plan
departamental, a saber: 1) Programa de afliacion
al sistema de seguridad social (aseguramiento)
con los subprogramas de: a) Fortalecimiento de la
vigilancia y control de los planes obligatorios de
serviciosentodoslosregimenes,b)Fortalecimiento
delagestionadministrativadelaseguramientode
lapoblacion.2)Prestacionydesarrollodeservicios
de salud individuales, con los subprogramas de: a)
Mejoramientodelaaccesibilidadalosserviciosde
salud,b)Mejoramientodelacalidaddelaatencion
en salud, c) Mejoramiento de la efciencia en la
prestacion de servicios de salud y sostenibilidad
fnanciera de las IPS publicas. 3) Prestacion y
desarrollo de servicios de salud colectivos y
vigilancia de salud publica con subprogramas
de: a) Implementacion del plan de intervenciones
colectivasdepromociondelasaludyprevencion
de riesgos biopsicosociales y del ambiente, b)
Fortalecimiento de la vigilancia en salud publica
ylagestiondelconocimiento,c)Fortalecimiento
de la gestion, competencia y capacidad en salud
publica. 4) Promocion social en salud, con
subprogramas de: a) Fortalecimiento de las
acciones de intervencion en poblaciones sociales
vulnerables,b)PromocionyIortalecimientodela
participacion social en salud con grupos sociales
especiales. 5) Prevencion, vigilancia y control de
riesgos proIesionales. 6) Preparacion y respuesta
paraemergenciaydesastres.
El Plan de Desarrollo del Departamento de
CaldasydelmunicipiodeManizalescontemplan
estrategiasyprogramastendientesalcumplimiento
de los principios de universalidad, solidaridad
y efciencia. Especial nIasis le imprime el plan
departamental de salud publica al Iortalecimiento
de la red publica de prestacion de servicios; por su
lado,elplanmunicipalenIatizatantoelaccionar
individual en la prestacion de los servicios de
salud,comoelcolectivoatravsdelosprogramas
y subprogramas contentivos del plan de salud
publica. Este conjunto programatico de planes,
consulta propositos que son repetitivos para los
diIerentes periodos, situacion que evidencia el
incumplimiento sistematico de los propositos,
siendoelcasomasconcretoelalcancedelameta
decoberturauniversal.
Funcin de la Corte Constitucional en la
garanta de proteccin del derecho
La Carta del 91, desarrollo el marco de Estado social
de derecho, su fn ultimo es el direccionamiento y
deIensa de la dignidad humana, debiendo esto ser
el espiritu orientador de las politicas publicas. De
alli, que la carga axiologica de la Carta no puede
ser retorica. Como desarrollo trascendental la
Constitucion creo la Corte Constitucional con la
Iuncion de sentar lineamientos jurisprudenciales
contundentes para la proteccion de los derechos
Iundamentales y de aquellos que por su conexidad
adquieren esa categoria, caso del derecho a la salud
ylaseguridadsocial.LaCortesentounconjunto
doctrinal en torno al concepto de dignidad humana
estrechamente relacionado con el derecho a una
preservacion y/o restauracion de condiciones de
salud que hagan viable una vida con calidad.
En numerosas disposiciones constitucionales, que
sonreiteradasenlostratadosinternacionalessobre
derechos humanos, se contempla la proteccion a
elementales garantias y derechos de la persona,
comoeldelavidaencondicionesdedignidad,la
salud en conexion con ella, la integridad personal,
la libre circulacion por el territorio nacional,
79 El derecho a la salud: politicas publicas y percepcion de actores y grupos de poblacion. Del papel a la realidad. Manizales 2008
Hacia la Promocion de la Salud, Volumen 14, No.1, enero - junio 2009, pags. 68 - 92
el trabajo, el derecho a una vivienda digna, la
educacion, la alimentacion minima, entre otros
derechos. La Corte ha hecho reIerencia al caracter
de derecho Iundamental del concepto normativo
del 'respeto de la dignidad humana y a la relacion
que existe entre ste y la garantia de las condiciones
materiales de existencia. En la Sentencia T-881 de
2002 afrmo la Corte:
Deotraparte,enelestudioDerecho a la Salud -
situacin en pases de Amrica Latina, liderado
por la PlataIorma Interamericana de Derechos
Humanos Democracia y Desarrollo ( PIDHDD)
y la Asociacion Latinoamericana de Medicina
Social (Alames), cuyo proposito es: 'aportar una
vision conjunta sobre la situacion del derecho a
la salud que permita articular como movimiento
social regional y trazar objetivos y estrategias
comunes |.| y promover una posicion cada vez
mejorargumentadaantelosdiIerentesorganismos
multilateralesylasociedadcivilsobreelpresente
y Iuturo de la proteccion de la salud |.| (38),
paraelcasocolombiano,elestudiosetituloEl
Mercado no es para todos y todas, y los hallazgos
muestran que:
'Con respecto a la universalidad
se puede concluir que la Ley 100 a
pesar de haber aumentado coberturas
de aseguramiento, muestra una gran
debilidad,alnolograrloprometidoy
evidenciar un retroceso en el aspecto
de acceso real a los servicios de salud;
situacion que no va a mejorar en la
medida en que el modelo se soporta
sobreelempleoIormalyenelactual
escenario de la crisis economica,
desempleo e inIormalidad, se hace
cadavezmasinviable,tantoporlavia
deloscotizantesdirectoscomoporla
delaIocalizaciondelseguroparalos
pobres |38|.
Y afrma:
Al indagar sobre la calidad de los
servicios una investigacion de la
DeIensoria del Pueblo arrojo como
resultado de la evaluacion de los
servicios de salud que brindan las
EPS y ARS, un incumplimiento de
estas instituciones en los aspectos
de promocion y prevencion, ya que
el 64 de los encuestados (de una
muestra total de 3586) maniIesto no
haber sido invitado a participar en
ningun tipo de programa |.| y |.|
los hallazgos evidenciaron que en
relacion con el uso eIectivo de los
servicios de salud las razones mas
Irecuentesparanoacudirastostienen
que ver con los costos que genera,
bienporlascuotasmoderadorasylos
copagos en el rgimen contributivo,
o por el pago porcentual que se debe
hacer del costo de los servicios en el
rgimen subsidiado( 38).
Por ultimo en respaldo a la afrmacion del
presente articulo: Del papel a la realidad, se
menciona lo expresado en el documento: 'Asi
van los derechos humanos, economicos, sociales y
culturales,insumoparalaelaboraciondelinIorme
alterno al Comit de Derechos Economicos,
Sociales y Culturales de Naciones Unidas (39) en
relacionconelaccesoyutilizaciondelosservicios
de salud:
'Con la Iormulacion de la Ley 100 se
estableciounnuevoordeninstitucional
para la prestacion de los servicios
donde la organizacion de los mismos
nosecentraenlaterritorialidad,sino
en un esquema de aseguramiento
centrado en lo individual. Ese
esquema ha establecido una relacion
contractualindividualentreelusuario
88 Alba Luca Vlez Arango
y la aseguradora, quien a travs del
cobrodeunaprimamediadebeasumir
laprestaciondelservicioasegurado,lo
que ha llevado a una organizacion de
losserviciosIragmentadaporlalogica
delmercadoynoporlasnecesidades
de la poblacion, con lo cual se
presentan multiples difcultades para
accederaunaatencionoportunayde
calidad. Esta es una de las rezones
por la cual la poblacion recurre
permanentemente a los mecanismos
juridicos de la accion de tutela,
derechos de peticion y peticiones
inIormales que, aunque no requieren
activarse a travs de un abogado(a),
en la practica implica disponer de
una asesoria 'especializada para
adelantarse (39).
Las evidencian permiten concluir que existe un
conjuntodedisposicionesdecaracterinternacional
que le imprimen al derecho una vision integral,
que reconocoen su multideterminacion y la
necesidad de proteccion y garantia de la salud
como condicion necesaria para el disIrute de
otra gama de derechos y para el pleno ejercicio
de las potencialidades como ser humano. Es
claro que: 1) Colombia cuenta con disposiciones
de caracter constitucional, legal y reglamentario
que procuran la proteccion de derecho a la salud,
bajo sus principios de universalidad, efciencia
y solidaridad. Los instrumentos de politicas
publicas plasmados en los planes de desarrollo
contienenprogramasysubprogramastendientesal
cumplimiento de los principios de universalidad,
efciencia y solidaridad. 2) El criterio de conexidad
del derecho a la salud, con derechos de caracter
Iundamental como el derecho a la vida, a la igualdad,
vidadigna,libredesarrollodelapersonalidad,se
torna en una manera expedita de proteccion del
derecho. Sin embargo, es innegable el papel de
latutelacomomecanismodeaccesoyproteccion
del derecho a la salud. A travs de los Iallos de
tutela se le ha dado al derecho un caracter de
Iundamental por tres vias: a saber: a) Estableciendo
su conexidad con el derecho a la vida, el derecho
a la integridad personal y el derecho a la dignidad
humana, aspecto que ha contribuido a identifcar
aspectos del nucleo esencial del derecho a la salud
y a admitir su tutelabilidad; b) Reconociendo su
naturaleza Iundamental en contextos donde el
tutelanteesunsujetodeespecialproteccion,esto
ha contribuido a asegurar que un cierto ambito de
servicios de salud requeridos sea eIectivamente
garantizado; y c) Mediante el reconocimiento de
la Iundamentalidad del derecho a la salud, en lo
querespectaaunambitobasico.
Ademas la Corte Constitucional ha reconocido la
multideterminacion del proceso salud-enIermedad:
'la salud es un estado variable, susceptible de
aIectaciones multiples, que inciden en mayor o
menor medida en la vida del individuo (40). La
salud no es una condicion de la persona que se
tiene o no se tiene. Se trata de una cuestion de
grado, que ha de ser valorada especifcamente en
cada caso, asi pues la salud no solo consiste en
la ausencia de aIecciones y enIermedades en una
persona.
Se dispone de un conjunto normativo (Art. 35
a 41 de la Ley 1122 de 2007) de inspeccion,
vigilancia y control (SIVC) liderado por la
Superintendencia Nacional de Salud (SNS) que
incluye el fnanciamiento, el aseguramiento,
la prestacion de servicios de salud publica, la
atencion al usuario y la participacion social que
incluye Iacultades para adelantar los procesos de
intervencionIorzosaadministrativaparaliquidaro
administrar las entidades vigiladas por el sistema
deseguridadsocialensalud.
AGRADECIMIENTOS
La autora agradece al siguiente grupo de
proIesionales que hicieron parte de la investigacion:
El derecho a la salud: Politicas Publicas Vs la
percepcion de actores y grupos de Poblacion.
Manizales,2008.
KellyAndreaOsorioRodriguez
1
, Martha Patricia
Vlez
2* * *
, Blanca Cecilia Largo Hernandez
3* * * *
,
DianaMarcelaPalacio
4*****
,ManuelCorrea
5*****
La autora agradece la colaboracion de los
estudiantes del Consultorio Juridico de la
Universidad de Caldas que hicieron su pasantia en
elsegundosemestreacadmicode2007yprimer
semestre acadmico de 2008. Al proIesor Hernan
Parra Sanchez por su colaboracion en el manejo
de la inIormacion y a la proIesional Rubiela
FonsecaArias,asistentedelaCorporacionCivica
de Caldas, por su apoyo en la sistematizacion de
las encuestas de los usuarios. Asi mismo, a las
entidades que brindaron apoyo: Universidad de
Caldas,CorporacionCivicadeCaldasySecretaria
deSaluddelmunicipiodeManizales.
1
Abogada. Docente catedratica. Facultad de Ciencias Juridicas y
Sociales. . Universidad de Caldas. Manizales. E-mail. kelandros
hotmail.com.
2
Abogada. Directora Corporacion Civica de Caldas. Email. corpci-
vicaldasetb.net.co
3
EnIermera. Funcionaria Secretaria de Salud. Municipio de Maniza-
les E-mail: blargohealcaldiamanizales.gov.co.
4
Directora Consultorio Juridico Universidad de Caldas.E-mail.
Directora Consultorio Juridico Universidad de Caldas.
5
Asistente. Consultorio Juridico. Universidad de Caldas. Manizales.
E-mail: manucobegmail.com
90 Alba Luca Vlez Arango
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