SOBRE LA NOCIN DEL VALOR PBLICO1

C. Gustavo Gutirrez y Juan Carlos Cortzar Instituto Interamericano para el Desarrollo Social BID Washington DC

Cul es el objeto del trabajo del funcionario o gerente pblico? En el sector privado, el propsito del trabajo de un gerente es generar ganancias para los dueos de la empresa. Esto se logra a travs de la produccin de bienes y servicios que se pueden vender a los clientes a precios que estn por encima de los costos de produccin y que permiten la obtencin de determinados mrgenes de ganancia. Sin embargo, en el sector pblico el propsito del gerente o funcionario pblico no resulta tan claro ya que lo que deben producir para generar valor es ambiguo y difcil de medir. Podemos afirmar como punto de partida que el objeto del trabajo de gerencia en el sector pblico es generar valor pblico, de la misma manera en que el objeto del trabajo del gerente el sector privado es generar valor privado. El Estado como un sector que crea valor La concepcin liberal tradicional tiende a ver al Estado como un sector improductivo, como un mal necesario til para establecer reglas y llenar los huecos del libre mercado, pero incapaz de generar valor. En contraste, la visin de los funcionarios pblicos es que el Estado genera valor y beneficios para la sociedad al mantener la seguridad interna, brindar educacin a los nios, limpiar las calles, proveer asistencia a los necesitados, ordenar las actividades productivas, etc. Esta ltima concepcin refleja de mejor manera la realidad, pero resulta an incompleta al no tomar en cuenta los costos de la actividad pblica. Los funcionarios pblicos no pueden llevar adelante las actividades del Estado en beneficio de la sociedad sin hacer uso de recursos econmicos. Las actividades pblicas demandan dinero para la compra de equipos, el pago de salarios y la provisin de servicios. Este dinero se obtiene mediante la tributacin y al usarse en actividades publicas deja de ser utilizado para fines de consumo privado. Su uso en actividades pblicas tiene un costo de oportunidad el cual debe ser contrastado con los beneficios generados a la sociedad. Por otro lado, los funcionarios pblicos hacen uso de otro recurso no monetario para la consecucin de sus fines: la autoridad del Estado. Es mediante esta autoridad que se obliga a los ciudadanos a colaborar activamente en el logro de los objetivos pblicos. Esta obligacin incluye la no obstaculizacin de las actividades pblicas y el pago de los impuestos, entre otros.

Texto elaborado por en base a: Moore, Mark (1999) Gestin estratgica y creacin de valor en el sector pblico. Buenos Aires: Paids. Captulo III.

En este contexto, para reconocer que se ha generado algn valor pblico no es suficiente afirmar que el Estado y los funcionarios pblicos producen resultados valiosos, sino que estos resultados deben ser capaces de ser contrastados y comparados con el costo de oportunidad y la libertad del consumo privado utilizados para producirlos. El mercado poltico: los ciudadanos como consumidor colectivo Cmo se demuestra de manera convincente que efectivamente se ha generado valor pblico? En el sector privado, se sabe si se ha generado valor cuando los consumidores compran un producto a un precio que excede su costo de produccin. La decisin voluntaria de los consumidores de adquirir un producto o servicio refleja su valoracin por la actividad de la empresa privada de creacin de dicho bien o servicio. En el sector pblico, sin embargo, los consumidores no deciden voluntariamente financiar las actividades que realiza el Estado sino que lo hacen de manera obligatoria a travs del pago de impuestos. Entonces, no es posible apreciar la valoracin que ellos hacen de las actividades del Estado ya que el poder coercitivo de la tributacin elimina la soberana del consumidor de expresar sus preferencias individuales. Al no tener libertad de elegir individualmente lo que el Estado produce, entonces no podemos saber si los consumidores le asignan algn valor a los bienes y servicios producidos en el sector pblico. Para comprender el valor de lo producido en el sector pblico no debemos centrar tanto la atencin en las preferencias y opciones individuales de los consumidores sino mas bien en el mercado poltico de las aspiraciones y decisiones colectivas de la sociedad en su conjunto. El ordenamiento poltico de las instituciones y los procesos de la democracia representativa (eleccin de gobiernos y parlamentos, a distintos niveles) constituyen la manera en que la sociedad decide cmo incorporar de manera voluntaria los deseos individuales y convertirlos en aspiraciones colectivas. Estas aspiraciones colectivas se traducen, en el proceso poltico representativo, en mandatos de poder que determinan cules deben ser los propsitos y las prioridades pblicas y establecen una presuncin del valor pblico tan slida como la presuncin del valor privado. En consecuencia, a pesar de las imperfecciones y riesgos del sistema poltico, los funcionarios pblicos deben orientar el uso de los recursos pblicos en funcin de las preferencias o aspiraciones colectivas que emergen de los procesos polticos (entre ellos las elecciones, por ejemplo) porque de all nace la fuente de valor de sus actividades pblicas. Hacia una visin gerencial del valor pblico Podemos considerar seis principios relativos al valor de las actividades pblicas, que son de utilidad para los funcionarios pblicos y ciudadanos en general. 1. El valor se encuentra en las percepciones y aspiraciones de los ciudadanos, no en las operaciones de transformacin fsica de bienes o servicios ni en el conjunto

de la sociedad como idea o abstraccin. En consecuencia, las acciones de los funcionarios pblicos deben orientarse de acuerdo a las percepciones de los ciudadanos y satisfacer la variedad de sus aspiraciones y deseos que competen su mbito de accin. 2. Existen diferentes tipos de aspiraciones y deseos a satisfacer, algunos relacionados a bienes o servicios producidos por el sector privado y otros a bienes o servicios producidos por las entidades pblicas. Los funcionarios pblicos centran su atencin en las aspiraciones y deseos de los ciudadanos que se expresan a travs de las instituciones de gobierno representativo y del proceso de negociacin poltica. Estos deseos se pueden referir a bienes colectivos de consumo individual (como el acceso a servicios de justicia o el cuidado de los recursos naturales) o a aspiraciones poltico sociales (como una distribucin equitativa de derechos, oportunidades y responsabilidades). En la medida que una actividad pblica se realice utilizando la autoridad del Estado o los recursos generados a travs de la tributacin, dicha actividad debe tomar en consideracin las preferencias polticas y el deseo de los ciudadanos. Por lo tanto, la capacidad de una actividad pblica para generar valor se debe medir en funcin de su capacidad para satisfacer las preferencias y deseos ciudadanos, expresada por ejemplo en trminos de la bsqueda de la justicia o la equidad como principios que inspiran la vida colectiva, o en la bsqueda de la eficacia y la eficiencia como caractersticas de la accin estatal. 3. Dependiendo del pblico de referencia, los funcionarios pblicos pueden generar valor de dos maneras: a) produciendo bienes o servicios para clientes o beneficiarios especficos, b) administrando de manera eficiente y responsable las organizaciones y los recursos pblicos para responder a las aspiraciones de la ciudadana en su conjunto. En ambos casos, se debe satisfacer deseos ciudadanos expresos, sean estos de beneficiarios directos o de la ciudadana en su conjunto. Esta doble manera de crear valor centrada en los usuarios directos o en los ciudadanos en general es anloga a lo que sucede en el sector privado, cuando los gerentes deben satisfacer al mismo tiempo el deseo de los consumidores y el de los accionistas. Entonces, la generacin de valor por parte de la actividad pblica depende no solo de la produccin de bienes o servicios que brinden beneficios a clientes especficos, mayores a su costo de produccin. Depende tambin de que dicha produccin de bienes y servicios se haga de manera eficaz, eficiente y satisfactoria para los ciudadanos y para sus representantes polticos. 4. Dado que la actividad pblica hace uso de la autoridad poltica y de los recursos pblicos, la tarea de asegurarle a los ciudadanos y contribuyentes que dichos recursos son usados coherentemente con sus aspiraciones colectivas es ms importante que la satisfaccin de los clientes o beneficiarios directos de dicha actividad pblica. Esto no implica descuidar la satisfaccin de los beneficiarios directos de los programas pblicos, sino asignarle un mayor peso a la satisfaccin

de los contribuyentes. De hecho, resulta importante que la produccin de los bienes y servicios por parte de la organizacin se haga de manera equitativa y eficiente y genere, al mismo tiempo, la mxima satisfaccin de los beneficiarios. 5. La autorizacin que brindan los ciudadanos y los contribuyentes a los funcionarios pblicos para la implementacin de sus actividades est descrita y justificada en una poltica pblica. Esta descripcin de actividades contenidas en una poltica pblica constituye la manera en que los ciudadanos compran las actividades que realizar el Estado a la espera de la creacin de un determinado valor pblico. As, la poltica pblica es el mecanismo por el cual la sociedad democrtica determina qu bienes o servicios se deben producir con recursos pblicos para satisfacer el inters colectivo. La generacin de valor de largo plazo requiere que los funcionarios pblicos se preocupen de asegurar que las polticas pblicas que se venden a los ciudadanos sean slidas. Estas deben reflejar las preocupaciones reales de los ciudadanos y de sus representantes, y la justificacin del valor de lo que se debe producir debe basarse en un razonamiento preciso y en una experiencia real. Asimismo, el funcionamiento de la organizacin pblica debe brindar mecanismos confiables de seguimiento y control de los costos y resultados de la actividad pblica. De esta manera se asegurar sostenibilidad en la generacin de valor pblico. 6. Es necesario que la organizacin pblica est preparada para adaptarse a las nuevas demandas de los ciudadanos y que sea innovadora y abierta a la experimentacin. Esto debido a que el contexto y deseos de los ciudadanos cambiarn de manera ineludible conforme pase el tiempo, as como cambiarn los procedimientos para llevar adelante la actividad pblica. Esto implica que los funcionarios pblicos deben preocuparse no solo en mantener rutinas organizativas y ser eficientes en las mismas, sino ser capaces de adelantarse a los problemas y responder a la necesidad de cambio y adaptacin. Una visin gerencial del sector pblico obliga a que los funcionarios pblicos se preocupen en definir propsitos de valor para la sociedad y desarrollar la capacidad para producirlos. No solo esto sino que tambin deben ser capaces de asegurar la continuidad de la actividad pblica, adaptando y reposicionando sus organizaciones a las nuevas realidades polticas y operativas.