Politica Nacional Sustancias Psicoactivas

Repblica de Colombia Ministerio de la Proteccin Social Direccin General de Salud Pblica
POLTICA NACIONAL PARA LA REDUCCIN DEL CONSUMO DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS Y SU IMPACTO
RESUMEN EJECUTIVO
Ministerio de la Proteccin Social Poltica Nacional para la Reduccin del Consumo de SPA y su Impacto Resumen Ejecutivo
I. INTRODUCCIN Y JUSTIFICACIN
El consumo de alcohol y otras sustancias psicoactivas (SPAi) siendo un fenmeno universal y constante en la historia de la humanidad, hoy plantea desafos producto de factores como la globalizacin, la tecnificacin y la comunicacin que sustancias, regulado normativamente y con clara significacin culturalii
tamente integrados a la sociedad y con plenas oportunidades. Por otra parte, y al tiempo con otros pases, Colombia viene experimentado cambios en la dinmica interna de produccin, trfico y consumo, lo que ha obligado a reconocer que es crucial promover los esfuerzos de control de demanda tanto como se enfatizan los de control de oferta. Ms an cuando la evidencia es clara en indicar que la produccin domstica y el trfico de sustancias en pases y regiones, aumentan la disponibilidad interna, generan excedentes y otras condiciones que estimulan la formacin de mercados locales2. Enmarcar las acciones en polticas claras y concretas, libres de sesgos ideolgicos, es a juicio de Naciones Unidas, requisito indispensable para contrarrestar los proaunque Colombia ha permanecido al tanto de los compromisos internacionales y ha creado mecanismos para cumplir con dichos compromisos y dar respuesta nacional frente al fenmeno del consumo, se ha evidenciado inestabilidad tanto en la concepcin tico-legal del problema, como en la institucionalidad y en la priorizacin del tema en las agendas de gobierno. As, las innumerables acciones y los mltiples emprendimientos han sido inconexos, discontinuos e insostenibles, lo cual ha minado los alcances de los esfuerzos desarrollados y ha postergado los avances.
2
han desplazado el uso tradicional de y han im-
puesto nuevos patrones de consumo caracterizados por sustancias y mtodos cada vez ms accesibles y potentes1. Hoy tambin sabemos que el consumo de SPA no es un fenmeno exclusivo de ciertos grupos de edad o de condiciones socioeconmicas particulares. As como grandes sectores de la sociedad encuentran en las drogas un medio funcional para afrontar situaciones difciles de exclusin o de falta de oportunidades, tambin existe consumo en grupos perfec-
blemas derivados del consumo de SPA3. Y
Por SPA o droga se entiende toda sustancia de origen
natural o sinttico, lcita o ilcita, que se introduce al organismo (sin prescripcin mdica) con la intencin de alterar la percepcin, la conciencia o cualquier otro estado psicolgico (Franey, 1998)*. En esta definicin se incluyen las sustancias lcitas o ilcitas que cumplen con vo, de desarrollo de tolerancia y de sndrome de abstiDSM IV.
ii
los criterios de abuso y/o dependencia (potencial adictinencia) descritos en los manuales de psiquiatra como el Uso tradicional que limitaba la potencia de las sustan-
cias y el potencial abuso al establecer lmites de naturaleza ritual en su uso y por consiguiente, en sus consecuencias.
Esto no slo refleja preocupaciones distintas a la eficacia o por lo menos cierta tendencia a invalidar el camino recorrido, los logros y avances alcanzados y la complejidad del cambio en el fenmeno de referencia; sino que debilita el uso ptimo de los recursos (duplicidad), la planeacin congruente y armonizada de acciones (dificultades en interinstitucional e intersectorial), la renmos, ya que la dispersin es lo que ms debilita la gestin. Un principio bsico de buena prctica en la gestin pblica4 lo constituye precisalas acciones; su ausencia, no slo se asomente la linealidad y sistematicidad en cia con escasos resultados, sino que se corre el riesgo de generar desesperanza, frustracin y desmotivacin en los actores clave de las acciones; y no menos importante, es la aparicin de efectos contradictorios en el largo plazo. Esta aproximacin poltica propone recuperar el principio de unidad que debera paradjicos, superpuestos o mensajes cooperacin
gnesis, manifestaciones e impacto en su verdadera complejidad. Las dinmicas actuales del consumo deel conocimiento de la realidad y los grupos, en la evidencia de investigacin y en la evaluacin sistemtica, en el trabajo participativo, y en la articulacin de acmnimos de calidad. Estos factores pueciones planeadas e implementadas con den facilitar la obtencin de resultados verificables en el campo del consumo de alcohol y otras sustancias y en la minimizacin de su impacto sobre los indivisociedad en general. De esta forma, la apuesta por la concurrencia pluri-disciplinaria, multiduos, sus familias, sus comunidades y la mandan respuestas efectivas, basadas en
dicin de cuentas y los resultados mis-
sectorial, multi-institucional, ms all de responder a una tendencia en la gestin pblica, es congruente con la naturaleza pueda incidir y operar directa e indirectamente en los factores y variables que alimentan su gnesis y expansin o que agudizan su impacto, debe concurrir en la prctica. Por ello, es necesario fortalecer y crear mecanismos de planeacin estructuras de soporte que a su vez, faciliten y promuevan la movilizacin y participacin social y comunitaria. La Poltica tambin propone complemenconjunta de acciones a travs de redes y misma del fenmeno. Todo aquello que
caracterizar la accin estatal5, pues el desarrollo y diseo inconexo de accionesiii difcilmente da cuenta de una visin de conjunto, la cual no slo es necesaria para movilizar una gestin con resultados, sino para abordar el consumo, su
iii
Esto no debe interpretarse como una unificacin en
tar y alimentar la reciente tendencia de superar la tradicin de las polticas sec3
estrategias, metodologas y contenidos que corresponden ms al mbito de lo local.
toriales y avanzar en polticas transversales y poblacionales como lo han hecho las polticas de Juventud e tas experiencias tambin han pretendido avanzar ms all de las agendas programticas y coyunturales para promover una visin de largo plazo, anti-cclica, que permita abordar la vulnerabilidad ms all de la urgencia y promueva mecanismos sostenibles para administrar o manejar ms efectivamente los factores de riesgo (prevencin) y los riesgos (mitigacin y superacin). Esta construccin parte de reconocer que: 1) el consumo de alcohol y otras sustancias son un problema de altsima relevancia social, cuyas consecuencias afectan no slo el cumplimiento de la agenda de desarrollo del pas, sino el fortalecimiento del capital humano y del capital social. 2) Que aunque se cuenta con aproximaciones parciales a la realidad, no ha sido posible unificar los esfuerzos en seguimiento y vigilancia, esto impide conocer verdaderamente la dimensin, el alcance y la naturaleza del problema en nuestro medio. 3) Que esta falta de claridad en torno a nuestra situacin y a los factores que la sustentan, dificulta la planeacin ajustada y la focalizacin en aquellos factores que quizs podran asegurar ms y mejores resultaiv
dos. 4) Que es necesario integrar y complementar esfuerzos, pues 5) con ello tambin se podra sistematizar la expeminos previamente recorridos. Bajo el liderazgo del Ministerio de la Proteccin Social y con la participacin activa de todos las entidades que hacen parte de la Comisin Nacional de Reduccin de la Demanda y de todos los actores que hicieron su aporte en las diferentes fases de construccin y consulta, se presenta esta Poltica, coherente con la agenda de desarrollo del pas, los principios de la proteccin social, la misin ministerial, las misiones institucionales, los mandatos internos y externos de compromisos adquiridos con organismos como las Naciones Unidas, la CICAD/OEA y la JIFE, as como con la necesidad urgente de coordinar bajo un lente comn las respuestas frente al tema. Esto permitira recuperar el sentido de lo pblico de la poltica como instrumento que pertenece principalmente al Estado y la sociedad, y no slo al gobierno nacional o local6. riencia, aprender de ella y validar los ca-
Infanciaiv.
Es-
II. CONTEXTO Y MARCO GENERAL

La agenda poltica de cerca de 190 pases del mundo, de los que Colombia hace parte, se ha ajustado estratgica y operativamente al nuevo paradigma de desa-
de grupos especficos de poblacin y har referencia a acciones con alcance global (a la poblacin en general) limita a grupos en condiciones de alta vulnerabilidad.
En esta poltica el sentido de lo poblacional va ms all
en contraste con acciones de alto riesgo cuyo alcance se
rrollo humanov, materializado en los Objetivos de Desarrollo del Milenio a ser alcanzados para el ao 2015vi. Este paralas oportunidades (y no slo en la productividad), el motor del bienestar y la calidad de vida y propone una concepcin de desarrollo basada en la perspectiva de los derechos humanos y de la solidaridad. Es una nueva ventana a la realidad que surge tras reconocer que a pesar de haber logrado avances importantes en calidad de vida y crecimiento econmico, subdesarrollo como son la pobreza creciente y la concentracin de la riqueza, da a da del ejercicio democrtico en regiones como Amrica Latina7. Esto coexiste con tendencias reformistas que han privilegiado la estabilidad macroeconmica por encima de los objetivos sociales, lo cual ha afectado la eleccin y disponibilidad de medios para satisfacerlos8. El pas es cada vez ms conciente de tener una agenda social pendiente, cuya existencia obliga a hacer una reflexin tica en torno al quehacer mismo del Esas como sus consecuencias, desafan el las realidades ms crudas y tpicas del digma reconoce en las capacidades y en
tado, su papel en el desarrollo y su relacin con el bienestar de los ciudadanos9. A la vez, se ha logrado pleno consenso en el sentido de apuntar hacia una visin integral del desarrollo que d cuenta de lo social, tanto como de lo econmico y que sirva de herramienta para configurar el tipo ideal de sociedad que queremos alcanzar10. Y es precisamente la poltica social uno de los mejores medios para dinamizar la nible e incluyente; es un medio privilegiado para gobernar, en tanto rescate la tica de la gestin pblica, la reconozca como recurso central y a travs de ella, oriente y dimensione el accionar que permita verdaderamente atender las urgencias de la desigualdad, la inequidad, la exclusin y la distribucin justa de ingresos y oportunidades11. Sin embargo, para analistas como Prats12 no habr desarrollo humano sin buena poltica, es decir que la ausencia de pohabilidad de estancar el desarrollo que es hoy agenda mundial, regional y de pas. Por lo tanto, el verdadero desarrollo slo esfuerzos que mejoren las calidades democrticas y promuevan el ejercicio ciudadano. parece concebible con la integracin de ltica o la mala praxis poltica tienen la bsqueda del desarrollo integral, soste-
Concepto promovido por el Programa de Naciones En Colombia los compromisos se consolidan en el
Unidas para el Desarrollo (PNUD)

vi
Tanto el paradigma del desarrollo humano, como el de los derechos humanos, enfatizan la importancia de ejercer ple5
documento CONPES Social 91: Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015. Marzo 2005.
namente la ciudadana, reconocen que no basta con enunciar los derechos, sino que se requieren mecanismos que dinamicen y materialicen dicho ejercicio, por principio de responsabilidad compartida. Aunque aqu no se desconoce la importancia del ingreso, el nfasis ciudadano supone que la promocin del capital humano y del capital social demanda adems de recursos materiales, de acciones integrales cuyos ejes sean la equidad, la solidaridad y la eficacia13. Sin embargo, el reto por el desarrollo humano y por la reduccin de la vulnerabilidad va un paso ms all. A juicio de Amartya Sen, el desarrollo y la riqueza son importantes slo en funcin de su efecto sobre la vida, la libertad, la calidad de vida y el bienestar14. Ser pobre y ser vulnerable no es lo mismo, y en ambos que trasciende ampliamente la mera falta de ingresos. Si se trata de reducir verdaderamente la vulnerabilidad, no slo basta con tener oportunidad de elegir y capacidad para sacar el mejor provecho de lo que se elige, sino ser capaz de prever, resistir, enfrentar y recuperarse del efecto de eventos o circunstancias que como el consumo de SPA, llevan a perder activos inmateriales o materiales15. Tambin es urgente poner lmite a los mecanismos que reproducen la desigualdad y la inequidad, originadas en buena parte por los diferenciales de acceso a la ejemplo, a travs de la participacin y el
estructura de oportunidades y a las redes de bienestar16. Y es urgente porque es precisamente en medio de estas condiciones en las que se ara y abona el terreno para que fenmenos como el consumo de alcohol y otras sustancias se expandan y penetren cada vez ms en nuestra cotidianeidad y porque aunque no se trata de un fenmeno exclusivo de niveles de desarrollo, la mermada capacidad de respuesta puede suponer mayor severidad en el impacto. De igual forma, los retos del desarrollo y sus vacos hacen necesario trabajar en la recuperay social, ese mismo que se ve profundamente vulnerado por cuenta del consumo y sus desfavorables consecuencias. En suma, una prctica poltica cuyo derrotero sea la bsqueda del desarrollo humano, el enfoque de derechos y el ejercicio ciudadano, como apuesta para lograr calidad de vida, bienestar y para reducir las condiciones de vulnerabilidad frente a un fenmeno como el consumo de SPA, es claramente exigente. Con certeza, aplicar una buena prctica poltica requiere del concurso de la tica, de una postura emptica que permite reconocer al otro y a su realidad, del conocimiento pleno de la realidad no slo para operar en ella, sino para poderla transformar, de la institucionalizacin (social y formal) de lo logrado, para as facilitar su sostenibilidad. Tambin se necesita fomentar la articulacin de las acciones con el pro6
cin y fortalecimiento del capital humano
casos estamos hablando de una realidad
yecto de desarrollo de pas, para evitar la fragmentacin y el aislamiento de los esfuerzos, ofrecer transparencia en la rendicin de cuentas, promover las garantas constitucionales y proteger la esencia del Estado Social de Derecho fundamentando el ejercicio efectivo de los derechos de ciudadana poltica, civil, econmica, social y cultural, con carcter cin17. Por lo tanto, el ejercicio de construir una poltica para el pas en el campo de la proteccin social, supone un compromiso ineludible con la garanta de derechos, el desarrollo de capacidades y oportunidades, la lucha contra la inequidad, la exclusin y la falta de integracin social. Esto hara la diferencia en aspectos que inciden poderosamente en la eleccin del consumo de sustancias como modo de vida para muchos nios-as y jvenes de nuestro pas. Cualquier esfuerzo en este sentido, contribuye a fomentar y proteger el capital humano, o en otras palabras y como lo seala la misma Ley 789 de 2002vii, a mejorar la calidad de vida y reducir la vulnerabilidad de los ciudadanos.
2. 1 La salud y su papel en el desarrollo
sinrgica, por tanto, la salud es un activo, un fin y uno de los principales indicadores de logro del desarrollo humano18. A pesar de los claros avances en las condiciones de salud en el mundo, persisten disparidades entre regiones, pases, grupos sociales y por gnero. A estas disparidades se atribuyen problemas de salud que resultan inadmisibles por cuanto son prevenibles y evitables. De all que se requiera trascender la dimensin individual y biolgica de la salud y trasladar gran parte de los esfuerzos a trabajar temas sociales, econmicos y polticos de condiciones de salud19. Un determinante social, refleja inequidad, pues es susceptible de ser modificado si se contara con suficientes recursos20. Es necesario hacer lo posible por evitar que los grupos sociales sigan enfrentando la desigualdad en la distribucin de oportunidades para contar con una buena salud, o en otras palabras, que sigan soportando desproporcionadas e injustificadas sobrecargas de exposicin al riesgo, vulnerabilidad y enfermedad. Desde esta perspectiva, la poltica pblica en el rea del consumo de sustancias diciones de salud fsica y mental de quiepsicoactivas, adems de mejorar las connes estn ya involucrados, debe propender por aliviar el sufrimiento asociado y desarrollar condiciones que permitan ejercer control sobre los factores que
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gestin y facilitar mecanismos para la
universal, para el conjunto de la pobla-
que actan como factores determinantes
La evidencia ha mostrado que la interaccin entre salud y desarrollo es positiva y

vii
Ley 789 de 2002, por la cual se dictan normas para
apoyar el empleo y ampliar la proteccin social y se modifican algunos artculos del Cdigo Sustantivo de Trabajo.
ponen en riesgo las opciones de vida, el desarrollo de capacidades, la salud y el bienestar. Esto supone trascender el enfoque de la prestacin de servicios e involucrarse en el debate global de la agenda de desarrollo del pas. Una agenda que prioriza la bsqueda de condiciocin de la pobreza y la desigualdad. El escenario actual de la proteccin social en Colombia, su reciente institucionalidad, su marco conceptual y las estrategias en curso para la superacin de temas de pobreza y desigualdad, ofrecen una oportunidad excepcional para hacer que vaya ms all de los sectores y permita trabajar los factores de riesgo y de proteccin desde una mirada ms amplia del riesgo y la vulnerabilidad. La expansin y fortalecimiento de las redes de el logro de los objetivos de esta Poltica y para alcanzar las metas de desarrollo humano que el pas se ha propuesto.
2. 2 El impacto del consumo de alcohol y otras SPA en el desarrollo
debate ticoviii o de si se considera o no una enfermedad, se trata de un comportamiento que cuando ocurre, dinamiza una serie de riesgos que al materializarse suelen provocar consecuencias adversas para el sujeto mismo, su familia y su comunidad. La relacin consumo desarrollo plantea una dinmica compleja de doble va y de mutua influencia. La primera obliga a mirar los factores que anteceden y
nes para la paz, la seguridad y la supera-
acompaan la gnesis y profundizacin del problema, que hoy ofrecen un mapa diversificado en medio del cual nios y jvenes crecen y crean proyectos de vida que incluyen no slo diversos problemas psico-sociales derivados de la violencia, sino factores asociados a la pobreza, a la la segmentacin social, a la exclusin, lo cual contribuye a aumentar su vulnerabilidad. Y aunque el consumo y la depengrupo social, s suelen impactar ms notoriamente a aquel que cuenta con menos recursos y medios para defenderse, responder y reponerseix. Si queremos avanzar hacia una sociedad ms incluyente, es urgente invertir en los
viii Aspecto que se desarrolla ampliamente en el texto general de la Poltica.
ix
un manejo conjunto y complementario
creciente brecha entre clases sociales, a
proteccin social ser fundamental para
dencia a las SPA no son exclusivos de un
El fenmeno del consumo de alcohol, tabaco y otras sustancias psicoactivas plantea un verdadero desafo para el desarrollo humano, los derechos humanos y la salud como activo. Ms all del progreso basado en el paradigma del
La evidencia muestra que la dependencia al alcohol y a
las sustancias ilcitas se asocia estrechamente con condiciones sociales y econmicas desfavorables (Posada y otros, 2003)27 y que el abuso de sustancias se acenta en tiempos de aumento en el desempleo o recesin econmica por incremento en el estrs psico-social.
nios y jvenes, para que tengan acceso efectivo a fuentes de bienestar y seguridad e igualdad de acumulacin de capital humano, pues es precisamente en la extivas de eleccin de vida y en donde el consumo aparece como opcin para un venes en nuestro pas. La segunda parte de la dinmica consumo desarrollo se refiere al impacto del consumo de SPA en el desarrollo. La evidencia es cada vez ms clara en demostrar que el espectro de costos y daos diverso por cuanto ocurren a la persona, a su familia, a su comunidad y a la sociedad como un todo. En el nivel personal los daos pueden asociados al consumo es muy amplio y nmero cada vez ms importante de jclusin en la que se reducen las alterna-
una relacin de causalidad, el fenmeno suele asociarse con diversidad de conductas anmicas. se expresa ms claramente el riesgo de exclusin social. Por opcin, por obligacin o por ambas, el consumidor de por los efectos de su conducta y la de su grupo, suele verse excluido parcial o totalmente de la participacin plena en la sociedad, enfrenta barreras de acceso a las redes de bienestar, a travs de las cuales participara plenamente como ciudadano21, lo cual intensifica innecesariamente muchos de los daos asociados al consumo. Ello no slo incrementa la conderechos humanosx y derechos sociales bsicos, sino que afecta la cohesin social y por consiguiente, fragmenta las consolida el capital social. todos los riesgos materializados y conPor ltimo, la sociedad vive los efectos de redes sociales a partir de las cuales se dicin de vulnerabilidad en trminos de drogas, por el simple hecho de serlo y Igualmente, es en la comunidad en donde
expresarse en la salud fsica y/o mental, lo cual incide en la carga global de en-
fermedad, incapacidad y muerte. La vul-
se afecta la estabilidad econmica y emocional, se estimulan episodios de violencia domstica y se movilizan modelos de crianza y de vida inadecuados, lo cual termina por poner en riesgo el futuro inmediato y de largo plazo de todos sus miembros. Para la comunidad, el consumo de alcovulnera la seguridad y la tranquilidad, porque supone la presencia de cadenas delictivas y aunque no se ha comprobado
9
nerabilidad de la familia es mayor porque
vertidos en daos que afectan en trminos agregados la salud pblica, la productividad y el capital humano (por exy escolares, entre otros). En resumen, el consumo de sustancias en la salud fsica, mental y social de la
x
pulsin o desercin de mbitos laborales
hol y otras SPA conlleva riesgos cuando
lcitas e ilcitas tiene un impacto nocivo
De all surgen movimientos de persecucin y regulacin
extremos.
poblacin, fomentan la prdida de aos de vida saludable y aporta a la ya creciente carga de enfermedad asociada a la discapacidad funcional, en muertes prematuras, en morbilidad evitable y en lesiones intencionales y uso de alcohol y sus efectos se consideaccidentales22. El trastornos mentales. Adems, incide en
biante. Por un lado, la tecnificacinxi ha permitido producir sustancias de altsima concentracin y potencia y nuevos patrotiempo que amplifican los riesgos sociales y de salud. Tambin ha cambiado el cmo concebimos las SPA, pues por mucho tiempo cremos errneamente que la condicin lcita o ilcita de una sustancia era directamente proporcional a su potencial nocivo o adictivo. As, si la condicin de sustancias como el alcohol o el tabaco guardara relacin con el efecto de su uso en la sociedad o la salud pblica, tendran que ser ilegales. Ante el fuerte arraigo cultural a este tipo de SPA y ante las resu uso, se enfrenta otro gran reto. El desarrollo y la mundializacin han incorporado valores consumistas y hedonistas que favorecen la gratificacin inmediata, lo que ha introducido un tono renovado al consumo. Las promesas de placer, felicidad, alivio, olvido o diversin asociadas al uso de las drogas llevan a que la tendencia de alterarse por alterarse se instale en generaciones cuya relacin con el futuro, con la salud y con los riesgos rete cualquier lgica y racionalidad. En consecuencia es comn la propensin a trivializar el consumo y sus efectos, pues la creacin de expectativas
Por ejemplo, la destilacin del alcohol fue una prctica
nes de uso que optimizan los efectos, al
ran el mayor factor de riesgo para la salud general de los pases, ocupando el tercer lugar en tasas de mortalidad en pases desarrollados23. Como lo advierte Naciones Unidas, se trata de un fenmeno que erosiona el capital humano y social, ya que adems ciales en salud y educacin, debilita las estructuras sociales. Algunos retos adicionales se encuentran en la cronicidad derivada de la recada, en la difusin del consumo problema en familiares, comunitarias de debilitar los activos individuales y soy
presentaciones sociales vigentes frente a
grupos poblacionales cada vez ms diversos y en que suele permanecer invisi-
ble por lo ilcito de algunas SPA, lo cual dificulta la provisin activa de servicios, las mediciones y el pleno conocimiento de lo que ocurre. Pero quizs el principal desafo est en ofrecer mecanismos que permitan desarrollar capacidad de respuesta y suficiente dinamismo para actuar ajustada y oportunamente ante una realidad cam-
xi
que hizo disponible el licor de mayor concentracin.
10
positivas estimula, mantiene y valida no slo el abuso, sino el exceso, aumentando los riesgos y los daos prevenibles.
petta y otros24, tras comparar los resultados de los estudios de 1992 y 1996 realizados por la Direccin Nacional de Estupefacientes (DNE) (poblacin general 12-60 aos) y los resultados de la Encuesta Nacional de 2001 en jvenes escolarizados de 10 a 24 aos desarrollada por Rumbos, se observan tambin en
III. ANLISIS DE SITUACIN

El monitoreo de la evolucin de patrones e indicadores del consumo de SPA en Colombia es complejo. Por ms de una dcada se han hecho estudios epidemiolgicos, pero estos no constituyen series peridicas ni comparables, dado que no poblacional. A ello se agrega que los estudios domiciofrecen informacin de ciertas franjas de la realidad y no de otras, ya que no incluyen grupos de poblacin relevantes para el diagnstico del fenmeno. Tampoco hay tradicin en Colombia de recoleccin de indicadores indirectos que podran informar el mapa de la realidad, ni sistema de vigilancia funcional con poblaciones y en escenarios en los que se requerira. Aunque se trata de limitaciones que no deben perderse de vista, los estudios muestran patrones que permiten alimentar la planeacin poltica y orientar las acciones. De hecho, algunas de las tendencias que fueron analizadas por Scopliarios y los de poblaciones cautivasxii, cuentan con unicidad metodolgica o
estudios ms recientes llevados a cabo por el Ministerio de la Proteccin Social: y Encuesta Nacional sobre Consumo de Sustancias Psicoactivas en Jvenes Escolarizados de 12 a 17 aos en Colombia, 2004xiv. La realidad descrita por los diversos estudios muestra no slo que el consumo existe en nuestro pas, sino que afecta a un nmero importante de personas, especialmente jvenes y adultos en edad productiva. La mayora coincide en registrar cifras cercanas al 10% de la poblacin adulta, y al 7% de la poblacin joven-estudiante que ha entrado en contacto, al menos una vez en la vida, con sustancias ilcitas como marihuanaxv, este Estudio Nacional de Salud Mental, 2003xiii
xiii
Estudio que hizo parte de la Encuesta Mundial de
Salud Mental liderada por la Organizacin Mundial de la Salud.

xiv
Estudio basado en el Sistema de Datos Uniformes
sobre Consumo de Drogas SIDUC de la Comisin Interamericana para el control de Abuso de Drogas de la Organizacin de los Estados Americanos (CICAD/OEA).
xii
Por ejemplo en instituciones educativas, caso en el que
xv
Si se tiene en cuenta que los estudios quisieron repre-
podra pensarse que no representan adecuadamente el fenmeno porque por su ocupacin y vinculacin institucional tienen menos condiciones de vulnerabilidad.
sentar ampliamente la realidad de la poblacin a la que fueron dirigidos, estas cifras involucran miles de personas.
11
porcentaje se acerca a 19 en el caso de estudiantes universitarios25. Gracias al Estudio Nacional de Salud Mental26 hoy podemos decir que al menos 3 colombianos de cada 20xvi han vivido alguna alteracin en su salud mental recientemente. Que los trastornos asociados al uso de sustancias psicoactivas gar en frecuencia (10.6%) despus de los incluyendo alcohol, ocupan el tercer lutrastornos de ansiedad (19.3%) y del estado de nimo (15%). Que mientras 1 de cada 15 colombianos abusa del alcohol, 1 de cada 200 depende de l y 1 de cada 100 abusa de otras sustancias. Otra tendencia sugiere que nios y nias inician cada vez ms temprano su conse puede concluir que el inicio con alcohol suele ocurrir antes de los 13 aos, con tabaco alrededor de los 13 aos y con SPA ilcitas como marihuana y cocana, antes de cumplir los 15 aos. An cuando el consumo sigue siendo mayoritariamente masculino, se ha referenciado tambin cierta tendencia a la simetra entre gneros con variaciones importantes a travs de los estudios. Otros patrones sugieren mayor concentracin de consumo en zonas urbanas y la existencia en el mercado de sustancias de altsimo potencial adictivo y la expetacto con SPA. Con algunas variaciones,
rimentacin con nuevas sustancias y modos de usarlas (por ejemplo la inyeccin). El alcohol es la sustancia ms consumida 70 y el 90%xvii de la poblacin lo ha probado. Para el caso del tabaco, el ltimo estudio de referencia seala que 6 de cada 10 escolares a partir de 6, han probado el cigarrillo y 1 de cada 2 se considera fumador actual, lo cual sugiere adulta27. Con respecto a las sustancias ilcitas se coincide en mostrar a la marihuana como la sustancia de mayor preferencia con prevalencias de vida cercanas al 5% entre 1992 y 1996, del 9% en 2002 y de 7,6% en 2004. El Estudio de Salud Mental la calcul en 11%xviii. Para cocana, las prevalencias tambin muestran fuertes variaciones, sin superar el 5% o ser menor a Mental lo registr en 3.7% de los casos. Para 2004 se calcul en 21.600 el nmemenos una vez esta SPA. Llama la atencin que aunque el basuco es el principal motivo de ingreso a tratamiento28, es tambin una de las sustancias con ms bajo registro en los estudios, por ejemplo: en 1996 la proporcin fue de 1,5%, en 2001 de 1.2% y en 2004
xvii xviii
en el pas, las cifras sealan que entre el
una tendencia inversa a la de poblacin
1%; por ejemplo, el Estudio de Salud
ro de escolares que habra probado al
Segn poblacin de estudio. Vale recordar que estas cifras reflejan variaciones
debidas a las muestras y otros aspectos metodolgicos y

xvi
Entre los 18 y 65 aos.
en ningn caso a evoluciones en los patrones de uso.
12
de 1.4%. En relacin con solventes e inhalablesxix, en 2001 se registr en 2,2% la proporcin y en 2004 se registr una frecuencia de 3.81%. El uso de sustancias sintticas tipo xtasis se registr en 3.2% de los casos en 2004, mientras en 2002 fue de 2,2% para el total y 4,4% en hombres universitarios. Tradicionalmente el pas ha mostrado que el uso de sustancias altamente peligrosas por los riesgos y daos asociados a su uso, tales como herona y psicofrmacos no ha superado hasta ahora el 3%. Sin embargo, hay ciertos indicios que patrones que deberan alertar por su impacto en la salud pblica y por la demanda asistencial altamente tcnica. Por ejemplo, el consumo de psicofrmacosxx plantea grandes retos, uno de ellos es que se trata de una de las categoras que presentan mayor variabilidad en los estudios, as mientras el porcentaje de 2.3 reportado por el Estudio Nacional de Salud Mental muestra una tendencia simtrica con los pasados; el estudio de escolares de 2004 arroj la atpica cifra de 9.9%, lo cual requiere de esfuerzos
xix Incluidas en esta Poltica como sustancias de uso indebido junto con los psicofrmacos.
xx
investigativos
de
mayor
profundidad,
dada la evidencia que asocia el uso de benzodiacepinas con conductas delictivas29. Por su parte, el consumo de herona es un evento relativamente nuevo en el pas. Mientras en 1996 los investigadores del estudio de la DNE se abstuvieron de estimar el nmero de consumidores por las bajas frecuencias encontradas, en 2001 vida de 1,1%, cifra nada lejana a la registrada para basuco; en 2004 el porcentaje fue de 1.32 para la vida y 1.18 para el ltimo ao, lo cual permiti estimar en 15,820 el nmero de consumidores (escolares) de esta sustancia. Tambin se encontr que el 1.5% de los usuarios entrevistados para el Diagnstico de los Centros de Atencin en Drogadiccin CAD en 2004 se encontraban en trataherona. Ms all de los resultados arrojados por los estudios epidemiolgicos, aproximaciones empricas a la realidad y consultas que involucran consumidores y expertos en las reas de prevencin y tratamiento, han llamado la atencin acerca de otros patrones comunes en nuestro medio que resultan particularmente nocivos para la salud: 1) el policlase de sustancias sintticas de las cuales se desconoce la calidad, la concentracin y la composicin; 3) el uso de otros
13
la encuesta mostr una prevalencia de
sugieren que lentamente se dinamizan
miento precisamente por su consumo de
otras
restringidos en su comercializacin y venta, pudiendo acceder a ellos slo a travs de prescripcin mdica, estos contienen psicofrmacos de reconocido efecto depresor o estimulante sobre el Sistema Nervioso Central.
control especial y que por su alto potencial adictivo son
En Colombia hay disponibilidad de medicamentos de
consumo, 2) la experimentacin con toda
psicofrmacos y psicotrpicos de uso psiquitrico, tanto como de medicamentos de uso veterinario (ketamina por ejemplo); 4) el uso indebido de esteroides anablicos y tratamientos hormonales altamente peligrosos; 5) el uso de bebidas energizantes y su administracin simultnea con alcohol; 6) el uso de alcoholes de fabricacin casera; 7) por ltimo, y no por eso menos importante, la latente amenaza de instalacin de nuevos patrones de uso de sustancias como cocana y herona a travs de la inyeccinxxi/30. Realidad que exige la construccin de capacidad de respuesta por las para la salud pblica, en trminos de infecciones trasmisibles por va sangunea (VIH y Hepatitis B/C), sobredosis, daos fsicos ocasionados por la venopuncin, comportamientos sexuales de riesgo con parejas no inyectoras, entre otras. consecuencias ampliamente identificadas
nmeno y porque el acto de consumir sustancias, en particular ilcitas, ubica el problema en medio de la tensin entre el dominio privado y el dominio pblico, comn31. Aunque se trate de una conducta autnoma, el consumo de SPA puede traer consigo efectos nocivos no slo para el consumidor, sino para quienes lo rodean, por lo tanto, es entendible que se esperen acciones de gobierno para regular dicho comportamiento. Sin embargo, una mirada integral al tema no admite posturas parcializadas o ideolgicas, ya que con ellas se corre el riesgo de convertir al sujeto consumidor y su consumo en objeto de persecucin social y legal32, haciendo del problema algo ms poltico que social o sanitario. Desde una perspectiva de poltica social, con un enfoque incluyente y de derechos como el que enuncia nuestro mandato constitucional, esta Poltica asume una postura objetiva y pragmtica, en la que se privilegian respuestas y soluciones que incluyen a todos los involucrados, en el marco de una participacin igualitaria, sin coacciones y orientada al entendimiento. El inters y las acciones se ubican en los (impacto) y plantea una postura que humaniza y estimula la integracin social del consumidor, al tiempo que define
14
entre la libertad individual y el bien
IV. FUNDAMENTACIN ETICA, TERICA Y PRCTICA

Delimitar un objeto de poltica para el precisamente por la complejidad del fexxi
caso del consumo de SPA no es sencillo
Adems de la evidencia recolectada en Bogot en el
marco del Estudio Multi-Centro de la OMS en 20022003, el Diagnstico Situacional de los CAD en 2004 mostr que de los 1116 consumidores en tratamiento entrevistados, el 8.6% report haberse inyectado alguna sustancia al menos una vez en la vida: 57,6% herona, 17.4% cocana, 5.4% alcohol etlico, 3.3% tranquilizantes y 3,3% herona mezclada con otras sustancias.
riesgos y daos asociados al consumo
lmites a los efectos nocivos y a los excesos33. Si la meta es evitar y reducir los riesgos para el consumidor, para su entorno directo y para la sociedad en conjunto, la proteccin de la salud social y personal es fundamental. sociedad, de la cual hacen parte integral los consumidores de alcohol y otras sustancias, de los riesgos asociados, pues la sistema legal persecutorio impide a los consumidores acceder libremente y con equidad a los medios que les permitiran prevenir riesgos. Debe entenderse claramente el alcance y significado de una aproximacin poltica vindicar los derechos ciudadanos de los incluyente, en este caso se trata de reiconsumidores y ofrecer medios que validen la autonoma y las capacidades de re-incluirse activa y productivamente a la sociedad. Y aunque el consumidor debe tener igualdad de oportunidades, esto no lo excusa de ser sujeto de deberes y ser garante de respeto y consideracin. Una posicin pluralista reconoce al consumidor como sujeto promotor y responsable de sus propias condiciones de vida, agente de cambio para s y para su gruque se requiere son los medios y dignidad en el trato. Se trata de construir
15
acuerdos mnimos en los que el valor de la vida, la seguridad, permitan la coy responsabilidad, convivir. coexistir
Como lo ha enunciado John Rawlsxxii, el gran desafo de la construccin social tiene sostn en la capacidad y eficacia de respeta y se nutre de las diferencias, logra una cooperacin justa entre ciudadaigualdad. Otro aspecto de la fundamentacin de la Poltica es el terico, y son bsicamente El primero es el enmarca al sistema de proteccin social en Colombiaxxiii, a traEste enfoque alude a las causas de los problemas y se centra en los riesgos y en los factores que incrementan la vulnerabilidadxxv. Para este enfoque el principal riesgo lo constituye la prdida de la capacidad de consumo (por prdida de ingresos) o la movilidad social negativa, probables por la aparicin impredecible, inevitable e inesperada de condiciones o riesgos de carcter natural o humano
xxii
Se parte de la necesidad de proteger a la
un consenso poltico que, a la vez que
evidencia es robusta en mostrar que un
nos sin menoscabo de su libertad e
tres los enfoques que le dan fundamento.
vs de la gestin de riesgos socialesxxiv.
los mismos para superar su condicin y
Fondo de Cultura Econmica Ltda.

xxiii
Ver Rawls, J. (1996) Liberalismo Poltico Bogot D.C Marco normativo: Ley 789 de 2002, Decreto 205 de O su nombre en ingls social risk management,
po, y por lo tanto para la sociedad. Lo
2003, Documento Conpes 3144 de 2001, Conpes 3187

xxiv
comnmente traducido como manejo social del riesgo.

xxv
Entendida como la ausencia de control, de autonoma
e incertidumbre, o el grado en que un evento inesperado puede afectar el bienestar.
que amenazan el bienestar social, la calidad de vida y el capital humano. La proteccin social as entendida busca ofrecer mediosxxvi que ayuden a la poblacin a gestionar de manera ms efectiva bles a evitar la prdida de bienestar y la los riesgos y a los grupos ms vulneradesacumulacin en capital humano (venta de activos, daos irreversibles), ante la eventual prdida de ingresos por multiplicidad de riesgos. Para ello se ponen en
As, la proteccin social en su versin extendida plantea una perspectiva de re-distribucin, no basada en el enfoque igualitario, en la bsqueda de la resilientanto de oportunidades como de resulta-
cia social dentro de un marco de equidad

dosxxviii. De all surgen polticas funda-
mentadas en la inclusin social y en la
cohesin. Por lo tanto, si se busca reducir

la vulnerabilidad, se debe promover ms all del aseguramiento del ingreso, aquello que favorezca la estabilidad social, la participacin social y la integracin a la vida en sociedad en trminos de opciopropone avanzar de la intervencin asistencial a la intervencin capacitante, lo cual implica cierta anticipacin y proactividad frente a los riesgos35). Un instrumento fundamental de la proteccin social extendida es la construccin y fortalecimiento de infraestructura nes, oportunidades y capacidades (se
gacin y superacin; y se dinamizan sisvisin pblica con la participacin de
marcha estrategias de prevencin, miti-
temas informales, de mercado y de pro-
multiplicidad de actores, entre ellos los los niveles de gobierno y el mercado.
individuos, los hogares, las instituciones, No obstante, el enfoque de proteccin va aseguramiento del consumo tiene limitaciones, ya que reduce la perspectiva de un fenmeno tan complejo como la vulnerabilidad a aspectos de bienestar econmico. Con la inclusin del concepto de capacidad de Amartya Sen, que hace re-
sistemas informales que se centra en el concepto de capital social

xxix.
socio-cultural como parte esencial de los
ferencia a la capacidad para poder optar
El capital social es el camino ms claro para expresar plenamente el carcter democrtico de las sociedades, dinamiza
trminos de analfabetismo, desnutricin, esperanza de vida al nacer, deficiencia en salud materna y enfermedaVer por ejemplo: Portes (2000). Social capital: its origins and applications in modern sociology. xxix Ver por ejemplo: Diaz-Albertini, J. (2003) Capital social, organizaciones de base y el Estado: recuperando los eslabones perdidos de la sociabilidad. En CEPAL:
xxviii
informadamente y elegir llevar una vida saludable34, se ha dado un gran paso.
Este a su vez ha sido traducido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para la medicin de indicadoresxxvii
xxvi
des infecciosas prevenibles.
de bienestar humano.
Va aseguramiento, asistencia social y redes de prondice de Desarrollo Humano (IDH), medicin de la
teccin social.
xxvii
Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe.
pobreza propuesta por el PNUD que mide capacidades en
16
la cohesin social, facilita el control social y la rendicin de cuentas y legitima el carcter representativo del gobierno y las instituciones. Ejerce presin para cumplir las obligaciones estatales en lo que respecta a la provisin de bienes y servicios meritorios. Y en particular, en el campo proyecto colectivo de salud al que se aspira. Es pertinente enfatizar que en tanto el capital social sea un medio para el logro de la inclusin social y la cohesin, se concibe como factor protector, ya que como se ha dicho, la exclusin social no slo se concibe como factor de riesgo para el consumo, sino como riesgo resuloportunidades de pertenencia para los grupos en condiciones de vulnerabilidad (prevencin), as como para los grupos ya involucrados y recuperados (mitigacin, superacin) aportar en la construccin y fortalecimiento de capital social y contribuir a combatir las desigualdades36. Aspectos como el intercambio, la cooperacin, la solidaridad y el colectivismo, contribuyen a la creacin de sinergias y son cruciales en sociedades que como la colombiana, se caracterizan por el alto nivel de vulnerabilidad econmica y social y por fragilidad en los mecanismos de proteccin social. Un gran nmero de personas puede encontrar mejora en sus condiciones de vulnerabilidad con el mero acceso a redes sociales. tante del mismo. Por lo tanto, dinamizar de la salud, habilita la construccin de un
El segundo enfoque que da fundamento a la Poltica es el de Reduccin de la Demanda37. Se definen en l los principios de accin producto del consenso de pases y expertos en lo que constituye la mejor manera de actuar frente al problema. As, las acciones polticas que aqu se detallan, adems de inspirarse en el respeto por los derechos humanos, las libertades fundamentales y las diferencias, reflejan el compromiso de pas y sociedad para actuar en correspondencia con la reduccin de los problemas de salud pblica asociados, mejorar el biensocial (inclusin), fortalecer las redes informales, empezando por las familiares y propender por comunidades ms seguras. Todo ello bajo el lente del principio de la responsabilidad compartida que propende por la participacin activa de todos los actores que tienen algo que aportar en la comprensin y en la respuesta frente al problema. El tercer y ltimo enfoque que da fundamento tanto terico como prctico a la Poltica es el de Promocin de la Salud. Partiendo de la definicin holstica de de un estado completo de bienestar fsico y social, la Poltica adquiere un enfoque promocional. Promover salud significa desarrollar en las personas la capacidad de ejercer control e influir en su propia salud y en su calidad de vida a travs de medios, habi17
estar individual, promover la integracin
salud de la OMS que determina el logro
lidades y/o informacin. Esto promueve la autonoma y facilita la toma de decisiones para mejorar las condiciones de salud individuales y de la comunidad. La promocin de la salud dentro de este marco de referencia, se ocupa de los individuos insertos en un ambiente y con unas condiciones de vida particulares, as trminos de alcance como de involucracomo de enfoques poblacionales tanto en miento activo, y el desarrollo de estrategias focalizadas a grupos especficos. Se busca modificar los factores sociales, econmicos y culturales y los comportamientos individuales que inciden negativamente en el mantenimiento de la salud38/39. Se trata de una concepcin de la salud pblicaxxx en la que adems de construir polticas pblicas saludables caracterizadas por procesos intersectoriales, democrticos y participativos, plantea la creacin de ambientes seguros y de soporte en el marco del desarrollo humano sostenible, el fortalecimiento de la accin social para la produccin social de salud (a travs del empoderamiento territorial y de la sociedad civil), el desarrollo de habilidades personales y la reorientacin de los servicios. Como consecuencia, se espera la reduccin de factores de riesgo y el fortalecimiento de factores protectores para el individuo y la comunidad.
xxx
La salud es un recurso para el da a da con el cual se logran aspiraciones, se satisfacen necesidades y se cambia o se manejan adecuadamente las condiciones impuestas por el ambiente. En esto consiste la importancia de los recursos fsicos, personales y sociales para el logro del bienestar40. La promocin de la salud como concepto contiene las metas que se persiguen de educacin en salud y la proteccin de la salud41/42. Por ltimo, la Poltica cuenta con una fundamentacin prctica con la cual se busca determinar aquello que ser objeto de la misma. Se propone en primera instancia operar sobre las variables que insocial frente al consumo desde lo individual, lo microsocial y lo macrosocial (prevencin), as como las condiciones o aspectos que inciden en incrementar los riesgos y los daos asociados al consumo (mitigacin y superacin). Las variables a intervenir sern aquellas sobre las cuales sea factible actuar y que sean competencia de los actores involucrados en el quehacer de esta Poltica. La Poltica propone reforzar las intervenciones en factores de riesgo y proteccin tradicionalmente identificados como relevantes, al tiempo que insta a ampliar el espectro de las acciones a los niveles micro y macrosocial en los cuales se pre18
manera particular con la prevencin, la
crementan la vulnerabilidad personal y
Salud para Todos en el ao 2000. Primera Conferen-
cia Internacional sobre la Promocin de la Salud. Carta de Ottawa. Noviembre 21 de 1986.
sentan factores de riesgo que pueden ser ms predictivos del consumo que muchos de naturaleza personal en los que comnmente se interviene. La evidencia muestra que la aplicacin de modelos preventivos centrados en factores es relevante por ser comprehensiva, reconocer la complejidad del problema y estar ampliamente evaluada desde la importante no perder de vista que con frecuencia los resultados no se dan porque los objetivos se dispersan, lo que probablemente se debe a la pretensin de modificar problemas de alta complejidad, interviniendo sobre factores aislados (usualmente los protectores) y dejando de lado aspectos centrales y complemensultados. Tambin es necesario entender que los tados desde un punto de vista determinista y causal. Hacerlo genera imprecisiones que se reflejan en las intervenciones, y lleva a trivializar el rol activo que juega el sujeto cuando decide probar por primera vez alguna droga y cuando opta por hacerlo de manera continuada44. Ser objeto prioritario de la Poltica cualquier uso de SPA lcitas e ilcitas en menores de edad, as como en mujeres gestantes o lactantes, en congruencia con los principios de la Proteccin Social y la legislacin.
19
Aunque desde una perspectiva cultural el consumo de alcohol y tabaco a temprana edad puede verse como medio de transicin a la edad adulta o como facilitador de la socializacin, en los ltimos aos la evidencia ha mostrado que usar alcohol o tabaco a temprana edad es un factor probabilstico (no determinstico) que aparece sistemticamente como antecedente al inicio con marihuana, por trones de progresin y escalada sustentados por la evidencia que obligan a realizar un trabajo preventivo con estas SPA, ya que su uso dinamiza condiciones de riesgo y vulnerabilidad frente al uso de sustancias ilcitas. Un esfuerzo centrado exclusivamente en lo ilegal tiene efectos paradjicos porque termina ignorando aquello que est habilitando -en parteel inicio y que ha sido identificado como factor de riesgo. Tambin ser objeto de accin poltica el uso indebido de sustancias por parte de cualquier persona en cualquier momento de su ciclo vital, de medicamentos psicofrmacos y psicotrpicos de control especial sin prescripcin mdica y sin evidente relevancia teraputica; as como el uso de qumicos voltilesxxxi con la nica intencin de obtener sus efectos psicoactivos. ejemplo45. Por lo tanto, hay ciertos pa-
teora y la prctica43. Sin embargo, es
tarios, cuya inclusin traera mejores re-
factores de riesgo no deben ser interpre-
xxxi
Inhalables: solventes, gases anestsicos y nitritos
(poppers).
Igualmente se propone actuar sobre el mo aquel que incide de forma negativa sobre la saludxxxii bilidad psicolgica, social o econmica, la seguridad del individuo, su ncleo primario, su comunidad o la sociedad independientemente de la droga, la uso. Esta perspectiva permite reconocer que en todo consumo, sea este de alcohol, tabaco u otras SPA hay riesgos, y estos ms all de ser o no producto de una dependencia, son relevantes por su aporte a la suma total de problemas derivaestrategias no slo deben dirigirse a conconsumidores dependientes (enfoque de alto riesgo), sino tambin a los problemas derivados de los diversos patrones dad (enfoque poblacional o universal). El concepto del aporte agregado al dao lejos de ignorar la existencia de trastornos psicolgicos, psiquitricos y conductuales asociados al consumo, invita a ampliar la lectura limitada con frecuencia a la visin del problema desde lo patodesviacin y puede hacer perversamente de consumo existentes en nuestra sociedos del fenmeno47. Por consiguiente, las cantidad, el patrn o la frecuencia de consumo o uso problema46, definido co-
grueso de los riesgos, daos y costos confluyen (en particular con las lcitas y los medicamentos de control). Esta Poltica se propone actuar no slo frente a las manifestaciones ms notorias sino a aquellas sutiles que, aunque pasen desapercibidas, suelen ser las que mayor impacto agregado producen. Tambin ser objeto de la poltica la dependenciaxxxiii, entendida como un mismo fenmeno para todas la SPA, se diferencia de otras dependencias (como el juego) por las fuentes farmacolgicas y fisiolgicas del refuerzo.
o el bienestar, la esta-
V. LA POLTICA
5. 1 Finalidad y propsito
trarrestar los problemas ocasionados por
La definicin de hacia dnde debe apuntar esta Poltica surge de un consenso en torno a la necesidad de hacer visible el fenmeno del consumo de alcohol y otras sustancias y su impacto negativo sobre reas fundamentales para el desarrollo humano y social del pas. De igual forma, se reconoce la necesidad marco comn que apalanque la articulacin e integracin de las acciones, lo cual permitira ejercer control sobre la mayor cantidad de factores y variables que operan sobre los orgenes del problema y de operan sobre las respuestas. sus manifestaciones, as como los que de tener un
lgico que centra la atencin sobre la

invisible la norma que es donde el
xxxii
Incluye el equivalente a uso nocivo (harmful use)

xxxiii
definido por ICD-10 (F10-F19) como el uso que causa dao fsico o mental. Ver DSM IV-TR e ICD-10.
20
A su vez, se espera optimizar la distribucin de los recursos (tcnicos y financieros), comnmente escasos y finitos, y as derecho de todos y todas a acceder a oportunidades para prevenir, mitigar y superar las condiciones y factores que vulnerabilidad frente al consumo de SPA. En consecuencia, la finalidad ltima de la poltica es reducir la incidencia y prevalencia del consumo de sustancias psicoactivas en Colombia y mitigar el impacto negativo del consumo sobre el individuo, la familia, la comunidad y la sociedad. cer una respuesta integrada, participativa, co-responsable, efectiva Y el objetivo general o propsito es ofrey eficaz hacen ms dinmicos los riesgos y la maximizar el bienestar y garantizar el
5.2.3 Se cuenta con capacidad de integracin, as como con capacidad de respuesta tcnica, institucional y financiera ante las demandas del consumo de SPA.
5. 3 Ejes operativos
La Poltica propone un esquema-marco general que pretende orientar las acciones en prevencin, mitigacin y superacin de los riesgos y daos asociados al consumo de alcohol y otras sustancias, con particular nfasis en los aspectos definidos como objeto prioritario de la
uso indebido de medicamentos y sustancias voltiles, uso problema y dependencia a sustancias lcitas e ilcitas (ver esquema general de la Poltica en anexo).
Para reducir la incidencia del consumo de SPA en el pas, es necesario avanzar hacia el logro del primer objetivo estratgico, de Prevencinxxxiv y cuya meta es evipara el cual se propone el eje operativo
Poltica: uso de SPA en menores de edad,
frente al consumo de sustancias psicoactivas y su impacto, a partir de un marco comn de referencia tico, filosfico, conceptual, operativo y de gestin. 5. 2 Objetivos estratgicos 5.2.1 Se ejerce mayor control sobre un mayor nmero de condiciones y factores macrosociales, microsociales y personales que incrementan la vulnerabilidad al consumo de SPA. 5.2.2 Se cuenta con medios para que personas, hogares y comunidades encuentren respuestas oportunas e integrales a sus necesidades frente al consumo de SPA.
tar/prevenir el inicio y uso indebido de sustancias psicoactivas en cualquier momento del ciclo vital.
Reducir la prevalencia de consumo y mitigar el impacto negativo exigen acercarse hacia el segundo objetivo estratgico y el consecuente desarrollo de los ejes operativos de Mitigacin y Superacin,
Para esta poltica se incorporaron como ejes operativos lo que para el Manejo Social de Riesgo corresponde a
xxxiv
estrategias. Ello porque el concepto de estrategias se utiliza aqu en niveles ms detallados de la planeacin.
21
quienes ya se han iniciado en el consumo transiten a patrones de uso problema o a la dependencia (prevalencia); evitar que quienes ya se han iniciado en el consumo, corran riesgos continuados, vean afectada su salud fsica, mental, emocional, familiar y social y que por efectos de su consumo pongan en riesgo a terceros (impacto) y evitar que quienes hayan superado su condicin de consumidores activos y hayan mantenido un estilo de vida libre de drogas, retornen a l (prevalencia). Algunas de estas metas pertenecen tanto a un eje como al otro, lo cual refleja la interrelacin existente entre ellos. Construir capacidad de respuesta es el cuarto eje operativo con el cual se busca movilizar esfuerzos para el logro de todos los ejes estratgicos y en particular el tercero. 5. 4 Componentes (medios) La poltica propone afrontar el reto de los objetivos estratgicos y las metas, a traque se busca mejorar la gestin de los riesgos y reducir las condiciones de vulvs de componentes o medios con los
cuyas metas son: evitar/prevenir que
reducir los riesgos del consumo activo y continuado y los daos ya provocados, y por ltimo, la inclusin social como
herramienta para prevenir, mitigar y ante todo superar o hacer frente a las secuelas de haber tenido un compromiso activo con el alcohol u otras sustancias. La figura 1 (ver anexo) muestra la dinmica de interaccin entre medios. As,
mientras sub-componentes como la prevencin y la proteccin de la salud alimentan el eje operativo de Prevencin, los sub-componentes de educacin en salud y de proteccin de la salud tambin aportan al desarrollo del eje de Mitigacin, de modo que la promocin de la tas de dos de los ejes operativos. Lo
salud es un medio al servicio de las me-
mismo ocurre con la atencin y asistencia que permite alimentar las metas persemo por el de Superacin. Por su parte, la guidas tanto por el eje de Mitigacin co-
inclusin social es uno de los medios

ms importantes de la poltica ya que por los tres ejes operativos.
5. 5 Descripcin de ejes operativosxxxv 5.5.1 Prevencin
como se observa, aporta al logro previsto
nerabilidad. Dichos componentes son la componentes (prevencin, educacin en salud y proteccin de la salud) para prevenir y mitigar los riesgos asociados al consumo de alcohol y otras sustancias, la
promocin de la salud y sus sub-
En el marco de la proteccin social la prevencin es una estrategia para manego social. Se pone en marcha antes de
xxxv
jar o gestionar ms efectivamente el ries-
asistencia y la atencin para mitigar y
En el anexo se presenta el esquema general de la
Poltica que incluye los ejes, componentes, niveles y estrategias.
22
que el riesgo se manifieste y buscan reducir la probabilidad de que un choque adverso afecte la salud, la calidad de vida y el bienestarxxxvi hogares y las comunidades. En este caso, los choques hacen referencia a los factores de riesgo que operan en los niveles macrosociales, microsociales y personales, que hacen parte del escenario vital de todos quienes vivimos en esta sociedad y cuya manifestacin refleja la concurrencia de diversidad de condiciones y circunstancias ms o menos probables, segn el grado de vulnerabilidad del sujeto, grupo o comunidad. de las personas, los
preciso ofrecer los medios que permitan convivir con ellas optando por no probar tan tempranamente sustancias lcitas probar las ilcitas (prevencin) y si aun as se entra en contacto con ellas, no transitar a patrones an ms nocivos pasuperacin). Las estrategias que se proponen para el eje, se centran en los conceptos de desara la salud y el bienestar (mitigacin y y si se entra en contacto con ellas, no
ello se busca operacionalizar de manera estratgica las actividades en funcin del trabajo en las capacidades, en lo promoactivos humanos y sociales. Tradicionalmente la prevencin ha buscional y en la creacin y acumulacin de
rrollo, redes e integracin/inclusin. Con
evitar/prevenir el inicio y uso indebido de sustancias psicoactivas en cualquier momento del ciclo vital, es necesario operar
sobre condiciones o variables contextuales, situacionales, familiares e individuales que incrementan el riesgo y la vulne-
Dado que la meta del eje prevencin es
cado intervenir las variables individuales, familiares y situacionales (incluyen red social mismo. En menor proporcin se desarrocrosociales presentes en la dinmica fainmediata) desde el individuo
llan acciones dirigidas a las variables mimiliar y/o en el grupo de pares, tambin desde el individuo mismo (empoderamiento por ejemplo). An ms limitadas son las iniciativas que involucran activamente a las redes familiares y a los gru-
rabilidad frente al inicio y mantenimiento del uso sustancias lcitas e ilcitas, en particular aquellas que son ms predictoras del riesgo y aquellas que se pueden intervenir con los recursos que se tienen o que es posible potenciar. El escenario de la prevencin como gestin de riesgos es uno en el que las drogas lcitas e ilcitas existen, por lo que es
xxxvi
y para ellos, intervenciones que operen sobre los factores de riesgo microsocial que aplican en su contexto y situacin de vida. Y todava ms limitado es el quehacer preventivo dirigido a factores macro-
pos para construir con ellos, desde ellos
Para el enfoque tradicional del Manejo Social de
Riesgo el riesgo primario es que el choque adverso reduzca el ingreso y el consumo e incremente su volatilidad. Ver por ejemplo: Nez, J y Cuesta, L. (2006).
23
sociales, algunos de los cuales son de naturaleza estructural (figura 6). Lo paradjico de esta realidad, ms all de las razones para el desbalance, est en que la evidencia tiende a ser cada vez ms clara al demostrar el necesario equilibrio entre las intervenciones, precisamente porque el mapa de riesgo y vulnerabilidad muestra que algunas variables son ms predictivas del consumo que otras, por consiguiente, potenciar la intervencin en unos niveles ms que en otros -ms bien- tanto como en otros, puede significar ms y mejores resultados. Pero intervenir en los niveles macro y microsocial acarrea grandes desafos. Por un lado, explorar metodologas con las que el quehacer tradicional suele no estar familiarizado (autogestin por ejemplo); vincular activamente el conocimiento y el tradicionalmente involucradas; desarrollar estrategias que permitan la participaen conjunto, el mapa de la realidad, los marcos de comprensin e interpretacin, las herramientas de intervencin; y a pesar de no estar cautivos y ser difciles de alcanzar, trabajar en escenarios y con grupos de poblacin prioritarios. prioridades, los lenguajes y las cin de diferentes mbitos para construir quehacer de disciplinas distintasxxxvii a las
Las estrategiasxxxviii definidas para el eje operativo se enmarcan segn los niveles de manifestacin de los factores de riesgo (macro, micro o personal) y segn correspondan a un componente o medio sub-componentes e inclusin social) (ver (en este caso promocin de la salud, sus cuadro en anexo). En todos los ejes, se hallan estrategias que alimentan las acciones en ms de un nivel y componente. En el nivel macrosocial se propone llevar a cabo acciones de desarrollo social, de-
niveles en los que se enfrentan los mayores retos, por tratarse en muchos casos
construccin normativa y cultural y de regulacin, control y responsabilidad social. Se reconoce que este es uno de los
los cuales es difcil ejercer control. Sin
de aspectos de tipo estructural frente a
embargo, es necesario reconocer que uno de los factores con mayor poder protector es la oportunidad de desarrollarse en un entorno pro-social, lo sufi-
medios y recursos para el desarrollo de activos, que ofrezca una normativa cultu-
cientemente recompensante, que ofrezca
ral y formal protectora que desestimule la demanda de SPA y ofrezca proteccin frente a los efectos nocivos. El nivel microsocial se propone trabajar en factores de riesgo y de proteccin desde mbitos de socializacin fundamentales para el individuo: la familia, la
xxxviii
Remitirse al documento de Poltica para una des-
xxxvii
Por nombrar algunas la economa, la sociologa, la
cripcin detallada de las estrategias y actividades especficas.
antropologa, el trabajo social.
24
escuela y el grupo social de referencia (pares). Las estrategias hacen referencia a desarrollo y fortalecimiento de la fami-
El nivel personal es el rea de trabajo por excelencia en prevencin. Gran parte de los programas que se ofrecen hoy, proponen intervenir en variables que aumentan el riesgo individual al consumo de SPA. Precisamente por el extenso desarrollo, se enfatiza ms en diversificar algunas intervenciones, ampliar el alcance de los desarrollos en curso y en operar
socializador por excelencia, sino porque
lia, fundamental no slo por ser medio
en su interior se recrean las crisis exgenas lo cual refleja las condiciones de riesgo y vulnerabilidad del entorno y debilita sus capacidades socializadoras. Otras construccin de redes de apoyo en todos los mbitos vitales de desarrollo de los sujetos, reconoce que son escenarios ideales para desarrollar la prevencin, pero tambin insta a revisar la mirada terreno ideal para la prevencin, para que limita, por ejemplo a la escuela a ser retomar su rol esencial como mbito socializador y como parte constitutiva de la red de apoyo social de nios-as, adolescentes, familias y comunidades. Por ltimo, est la estrategia de integrabusca atender aspectos de exclusin de construccin de espacios que les visibilice y los haga partcipes de las discusiones que comprometen su futuro y bienestar. Sin embargo, es necesario superar la visin problmica del joven (tal como lo propone la Poltica de Juventud) que distancia de la comprensin y el conociconstruir una visin compartida miento del sujeto, indispensables para del mundo y transformar la realidad. estrategias hacen referencia a
ms efectivamente los programas. Las estrategias propuestas hacen referencia a la promocin del desarrollo personal y la
resiliencia, as como a la creacin de redes de informacin y servicios, priori-
zando la proteccin social a nios-as, adolescentes y jvenes en condiciones de vulnerabilidad social, fortaleciendo mecanismos formales e informales de proteccin, as como de redes sociales. Con ello no slo se busca crear entornos de soporte, sino proveer medios concretos para la mejor gestin de riesgos, libres de barreras de acceso para los grupos con mayor necesidad. Para que las estrategias y acciones del eje operativo de prevencin consoliden el cumplimiento de la meta se debe: 1) conocer la realidad a transformar, 2) involucrar a los interesados en todas las fases del proceso, 3) actuar sobre las variables ms predictivas, promover el desarrollo, las redes y la integracin, 4) diversificar y llegar a todos los grupos en condicin vulnerable, 5) actuar continua y sostenidamente en el tiempo.
cin y reconocimiento social juvenil que
los jvenes de las redes sociales y la
25
La aproximacin a las poblaciones y mbitos responde directamente al concepto de vulnerabilidad lo cual permite una aproximacin variable a los grupos y a las personas en diferentes momentos de la vida. 5.5.2 Mitigacin La mitigacin busca reducir los efectos negativos de los riesgos, tanto antes de que se materialicen como cuando ya lo han hecho y se han convertido en dasita intervenir las condiciones que inciden en que haya transicin a patrones de mayor compromiso con el consumo, la instalacin de un estilo de vida o la ocurrencia de riesgos y daos producidos por exceso de autoindulgencia, porque se trivializan las consecuencias o porque catalizan conductas sexuales o prcticas de uso de alto riesgo. Este eje concentra acciones propias de la por patrones de uso nocivos para la salud os. Para cumplir con las metas se nece-
un tratamiento formal por diversos motivos. Las estrategias que se proponen para este eje se organizan segn el nivel de manifestacin del riesgo/dao (social, comunitario, familiar, individual) y aplica los componentes de promocin de la salud, atencin y asistencia e inclusin social. Estas a grandes rasgos buscan prio-
rizar la deteccin oportuna de casos, las
redes y la inclusin social (ver cuadro en anexo).
En el nivel social, la estrategia polticas y
entornos normativos saludables busca

movilizar lo necesario desde las polticas, potenciales obstculos para la proteccin efectiva de la salud y el bienestar y el de terceros, as como para facilitar el cambio cultural, de contexto, normativo, institucional o poltico que se requiera. La estrategia de reorientacin de la atenalternativas de atencin, asistencia y acogida a grupos excluidos a partir de su incorporacin en las redes de informacin, servicios, asistencia y apoyo social. Para ello se buscar instalar capacidad en la red de servicios existentes para que desde la atencin primaria y bsica, sea posible hacer la identificacin temprana de problemas asociados al consumo, hacer intervenciones breves y remisiones a las redes de servicios formales e informales en el tema. las normas y los sistemas, para remover
prevencin terciaria, algunos aspectos de la prevencin indicada. la prevencin secundaria, as como las de En otras pala-
cin y la asistencia propone flexibilizar
bras, opera acciones intermedias y pre-
vias al tratamiento mismo a implemen(educativos, laborales, comunitarios y
tarse en mbitos formales e informales sanitarios). Es complementario a los servicios de tratamiento y permite reducir de consumo, as como a la dependencia, en casos en los que an no hay acceso a
26
los riesgos asociados a diversos patrones
En la misma lnea se busca adelantar la estrategia de redes del nivel de intervencin comunitario (ver eje Prevencin) pa-
tegia de la difusin y accin social que da lderes naturales.
fundamento a la educacin por parte de El mejor desarrollo del eje operativo de Mitigacin ocurre cuando: 1) se reconoce la realidad problema en su complejidad y se acta temprana y oportunamente, 2) se atrae a los interesados haciendo trato y facilitando el acceso, 3) se diveratractivos los servicios, humanizando el sifican las alternativas de atencin y asistencia en respuesta a la heterogeneidad del problema, 4) se busca la manera de llegar a todos-as quienes lo necesitan, 5) se ofrece el continuo de servicios requeridos a travs de redes que optimicen los recursos existentes. El planteamiento de la mitigacin es coherente con la prevencin indicada y con
ra orientar y asistir a aquellos afectados
en algn grado por el consumo de SPA, como medidas complementarias a los mecanismo formales de proteccin, que ayudarn a reducir el impacto del consumo de SPA en la salud pblica, la productividad y en el capital humano. Las redes de informacin y asistencia sern construidas desde los territorios y permitirn contar con un inventario de recursos y con mecanismos de articulacin y coordinacin entre ellos. En el nivel comunitario se propone movilizar estrategias para el fomento del capital social a partir de comits de convi-
que ser posible involucrar activamente a todas las partes de la comunidad directa
vencia y reconciliacin, as como de diagnstico y planeacin participativa y de educacin en salud en la base, con los
la necesidad de priorizar aquellos grupos
en los que el impacto de los riesgos y los
daos puede ser mayor. Para mitigar efectivamente es necesario priorizar el trabajo con: consumidores excluidos de cualquier institucionalidad (no escolarizados, desempleados, desplazados, desmovilizados, etc.), consumidores privados de la libertad, mujeres consumidoras en edad reproductiva, consumidores de alto riesgo por usar sustancias que ofrezcan riesgo de transicin a la inyeccin o por alto impacto para la salud y el bienestar comunitario, consumidores con co-morbilidad psiquitrica. 5.5.3 Superacin
27
o indirectamente interesadas en encontrar soluciones a un problema que no slo pertenece a quienes consumen y sus familias, as como movilizar estrategias de prevencin secundaria por fuera del mbito del tratamiento. En el nivel familiar las estrategias descritas en el nivel comunitario ofrecern a la familia los medios para gestionar mejor los riesgos y los daos que se deriven del consumo. Y en el nivel individual en que tambin operan componentes ya descritos en otros niveles, se propone la estra-
La superacin busca aliviar el choque cuando ya se ha producido. Este eje pretende ofrecer los medios que permitan afrontar adecuadamente la situacin de una salida o superacin. Superar significa salir adelante y afrontar de la mejor manera una situacin lmite, echando mano de los recursos que estn disponibles. Las estrategias de superacin hacen referencia al tratamiento, la consumo y transitar hacia la bsqueda de
servicios, 2) mejorar la calidad de la atencin y 3) generar eficiencia en la prestacin de servicios y lograr la sostenibilidad financiera de las IPS pblicas. El sistema entiende por calidad en la atencin: el acceso, la equidad, la idoneidad profesional y la consideracin del
balance entre beneficios, riesgos y costos, con el propsito de lograr la adhesin y satisfaccin del usuario. En el campo del tratamiento se propone
quienes han desarrollado un trastorno por dependencia a una o varias sustancias o presentan un patrn de consumo
rehabilitacin y la inclusin social de
ajustar la oferta a la demanda y diversificar la oferta, por zonas geogrficas, estratos socioeconmicos, gnero, patrones de uso y condiciones co-mrbidas. Se busca lograr una estructura de oferta incluyente para la diversidad de consumidores de alcohol y otras sustancias que no encuentran respuestas a sus necesidades en el estilo de tratamientos disponibles. Es necesario reforzar la estrategia de cualificacin de la oferta cuya Resolucin 1315 de 2006 del Ministerio
problema en ausencia de dependencia.
Este eje opera a travs del componente arrollan las estrategias de tratamiento y rehabilitacin a la luz de las recomendaciones de poltica que arroja la evidencia,
de atencin y asistencia en el que se des-
su sistematizacin en buena prctica y los resultados del Diagnstico Situacional de los Centros de Atencin en Drogadiccin Social en el ao 200448. cin hecho por el Ministerio de ProtecLa inclusin social corresponde a la construccin, validacin y pilotaje del Modelo de Inclusin Social para el pas en proceso de construccin. Las estrategias propuestas se basan en el cumplimiento de los objetivos de la poltica de prestacin de servicios en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud: 1) mejorar el acceso a los
28
principal herramienta en el territorio es la
de la Proteccin Social por la cual se de-
finen las Condiciones de Habilitacin para los Centros de Atencin en Drogadiccin y Servicios de Farmacodependencia.
Uno de los grandes vacos del sistema que es precisamente la no inclusin de los trastornos asociados al consumo de SPA en los planes de beneficios de los regmenes de salud vigentes, es urgente hacer esfuerzos por ampliar el plan de beneficios para que trastornos de con-
sumo de sustancias altamente prioritarios puedan ser atendidos dentro de sistema, para lo cual se propone focalizar y priorizar la atencin en casos de alto impacto por la severidad en dependencia fsica, la fuerte vinculacin con conductas anmicas o de alto riesgo para la salud fsica. En los campos de la rehabilitacin y la inclusin social se propone dar respuesta a las dificultades que muchas entidades enfrentan por razones de infraestructura y calificacin de recurso humano, as como reducir barreras con las que comnmente se encuentran los consumidores rehabilitados para re-incluirse en la vida social y productiva. Es necesario movilizar redes y cooperala rehabilitacin e inclusin social del consumidor, en lo cual entidades pertepodrn hacer su aporte al logro de los objetivos de la rehabilitacin vocacional (SENA) y fsica (Sistema de Subsidio Familiar). Adems de la coordinacin y cooperacin intersectorial e interinstitucional, as como de familias y comunidades educadas y sensibilizadas frente a la importancia de la rehabilitacin y la inclusin social. El mejor desarrollo del eje de superacin ocurre cuando: 1) se responde activamente a las necesidades heterogneas de los distintos tipos de consumidores, 2) se
29
ofrecen servicios de atencin y asistencia basados en evidencia, 3) se hace seguimiento y evaluacin de la gestin, 4) se proceso de cambio y de largo plazo. 5.5.4 Construir capacidad de respuesta Este eje operativo responde en particular al ltimo objetivo estratgico con el que se busca: contar con capacidad de integracin, as como de respuesta tcnica, institucional y financiera ante las demandas del consumo de SPA, por lo tanto es fundamental tambin para el logro de los otros dos objetivos. La naturaleza y complejidad del fenmeno, as como la diversidad de reas que se ven comprometidas con su impacto, exigen la construccin sistemtica de condiciones bsicas que permitan dar una respuesta no slo oportuna y efectiva, sino en lnea con los principios y criterios de gestin de la Poltica. Si bien el pas cuenta con una extensa experiencia en el rea y con acumulacin de lecciones aprendidas y de recursos, es necesario potenciar estos activos y qu mejor manera que a travs de un esfuerzo integrador como el que se propone en el proceso de construccin de esta Poltica. De igual, forma se necesita una plataforma slida que d el mejor sustento posible a lo que se requiere para reducir la incidencia, la prevalencia y el impacto del consumo de SPA. ofrece soporte en todas las fases del
cin para obtener medios que permitan
necientes al Sistema de Proteccin Social
Las estrategias corresponden a los com-
ponentes de capacidad tcnica, capacicapacidad de integracin.
eventos a vigilar centrados en riesgos y daos del consumo de alcohol y otras sustancias, as como en estudios de costos. La planeacin de las investigaciones debe hacerse en funcin de los patrones locales para priorizar el estudio de grupos en condiciones de vulnerabilidad, el mapeo construccin de respuestas contextualizadas. Fomentar la creacin de lneas de investigacin y sistemas de divulgacin, as como sistemas de flujo y retorno para hacer funcional la informacin. Fomentar la cultura de la evaluacin de la gestin en todos los ejes operativos, no slo desde el funcionamiento sino desde el efecto real de la accin pblica sobre de recursos locales y comunitarios y la
dad institucional, capacidad financiera y
grar, alimentar y complementar el capital tcnico, lo cual da fundamento a la capacapital tcnico y su formacin para que viabilice la apropiada operacin de los ejes. A grandes rasgos las actividades del recurso humano desde redes acadmicas, formales y no formales; aplicacin de herramientas de calidad para los servicios y otras acciones; conocimiento y sistematizacin de los recursos locales y nacionales disponibles. Por otro lado, es necesario conocer la hacen referencia a acciones en formacin
La primera estrategia se refiere a inte-
cidad institucional y busca consolidar el
la realidad a transformarxxxix. Para ello es necesario construir lneas de base para hacer seguimiento a la poltica y los planes que de ella deriven; trabajar por proteger las condiciones de comparacin en mtodos de evaluacin de resultados e impacto y en metodologas de planeacin de proyecto; crear modelos de registro, seguimiento y evaluacin para el trabajo en prevencin, mitigacin y superacin. Otra estrategia se refiere a flexibilizar y lecido con la promocin de la capacidad tcnica. La oferta institucional y la consVer por ejemplo: Muller, P. (2002). Las polticas pblicas. Bogot: Universidad Externado de Colombia.
xxxix
realidad que se quiere transformar de la manera ms amplia y profunda que sea posible. Para ello se recomienda el desarrollo de sistemas de indicadores y variael componente de la demanda para el Sistema de Informacin de Drogas de Colombia SIDCO administrado por la Direccin Nacional de Estupefacientes y operado por el Observatorio de Drogas de Colombia; integrar los sistema de vigilancia; sistematizar y recopilar la experiencia aprendida y alimentar la prctica en ella; fomentar la aproximacin multimtodo para profundizar el conocimiento y dar mejor sustento a las acciones en Prevencin y Mitigacin. Expandir los bles cuidan la comparabilidad, construir
los estudios; formar recurso humano en
diversificar el capital institucional, forta-
30
truccin de nuevas organizaciones sociales deber responder a los requerimientos y la naturaleza de las variables que inciden en las dinmicas de riesgo y vulnerabilidad frente al consumo de SPA. La capacidad institucional requerida ser producto de las demandas de la planeacin territorial y local; sin embargo, las instituciones formales o informales deben contar con un modelo de gestin diseado en funcin de la realidad local, validado y piloteado. La optimizacin y fortalecimiento del ca-
cin social). Y por ltimo, crear mecanismos que permitan integrar esfuerzos para actuar sobre mltiples factores de leza ms predictiva. En la misma lnea se propone la estrategia de creacin de mecanismos de gesun propsito altamente demandante y suele ser frustrante. En escenarios como el nuestro, la planeacin de ejercicios de poltica, planes, programas suelen mencionar la gestin intersectorial como principio o criterio de las acciones y adems le endosan gran parte de la responsabilidad por el xito final de lo propuesto. Muy a pesar del supuesto agotamiento del enfoque sectorial y de la crisis por la que atraviesa, precisamente porque de la aproximacin parcial a los problemas sociales hay slo resultados parciales, la realidad muestra no solo que nuestra cultura de gestin es an sectorial, sino que el pas funciona sectorialmente. Para superar los posibles obstculos es necesario hacer una planeacin que prevea acciones contingentes frente a eventuales obstculos, no ir ms all de las entidades, y tampoco desconocer la nafronteras misionales de los sectores y turaleza y estructura de funcionamiento de las mismas49, para lo cual, como lo ha dicho Vergara se necesita un cambio cultural. Este permitir avanzar en la concepcin del sistema.
31
riesgo y en particular aquellos de natura-
tin integrada. En ello se reconoce que es
pital financiero y otros recursos hace referencia a una visin estratgica en la bsqueda y gestin de los recursos, ms all del tema del financiamiento de la poltica. Integrar esfuerzos es un mecanismo que permite optimizar los recursos, evita duplicidad de las acciones y ocurrencia de posibles efectos no deseables producto de la dispersin. Cumplir con criterios de efectividad y eficiencia en un campo de tanta complejidad, como el que ocupa a esta poltica, exige orientar la planeacin de acciones de manera estratgica. Una lnea est en aplicar enfoques de alto riesgo, as como trados en grupos de mayor necesidad por sus condiciones de vulnerabilidad - no necesariamente por pobreza). Otra lnea propone usar metodologas alternas que permiten ejercer mayor control sobre las variables que es necesario intervenir, para transformar la realidad (gestin y acde prevencin selectiva e indicada (cen-
Es importante determinar desde dnde se quiere definir el nivel (o unidad) de integracin que sea ptimo y menos proclive a los obstculos (nacin, territorio, localidad / proyecto / grupo vulnerable), determinar la agenda que priorizamos desde lo que se llam buena prctica de rio recuperar el sentido de construir y gestionar poltica social, dejar de planear para responder temporalmente a los compromisos de gobierno y empezar a ofrecer garantas para que los ciudadanos puedan ejercer los derechos fundaEsto implica dejar de anteponer la agenda institucional a la agenda social. Desde el enfoque de gestin de una poltica con nfasis promocional y basada en el desarrollo humano sostenible, es necesario hacer la transicin desde un enfoque sectorial cuyo producto suele ser intersectorial: coordinacin de funciones, hacia un enfoque intersectorial cuyo producto sea suprasectorial y se refleje en la movilizacin de intereses50. Esta transicin se fundamenta en los conceptos de: sinergia y sistemas. primera significa concertacin, cooperacin, concurso o concurrencia de varias partes para completar una funcin y fiere a un conjunto de partes que intercomplementa el de sistemas que se reLa mentales definidos en la Constitucin. la gestin pblica (seccin 2). Es necesa-
de sus partes o mejor, cuando el todo se potencia precisamente porque se logra en conjunto. Es en la interaccin y no en sinergia. El tema de la demanda de SPA en Colombia ha consolidado algunas estructuras Nacional de Reduccin de la Demanda de Drogas y los Comits Departamentales y Municipales de Prevencin. Adems de establecer cmo se est dando la dinmica entre estos sistemas, es necesario tender puentes hacia otras instancias o sistemas para el complemento y el logro de los objetivos propuestos. Una manera de hacerlo es a travs de las redes de polticas pblicas (por ejemplo Juventud, niez y adolescencia) y a travs de redes de sistemas (Consejos de Poltica Social, Redes de Proteccin Social). Los modelos de gestin son fundamentales orientar la gestin nacional y territorial. 5. 6 Principios de la Poltica La Poltica Nacional para la Reduccin del Consumo de SPA se sustenta en una serie de principios congruentes con la fundamentacin bsica, finalidad y propsito, tin. La funcionalidad de los principios y criteconvertirse en verdaderas herramientas de chequeo a la congruencia de las acciones y a su contribucin al logro de la
32
la suma de las partes en donde surge la
del orden nacional y territorial: Comisin
para
estrategias operativas y criterios de ges-
rios radica precisamente en que puedan
actan entre si para el logro de un propsito en comn. Hay sinergia cuando el producto, que es el todo, supera la suma
finalidad, el propsito y los objetivos estratgicos. A grandes rasgos la poltica busca controlar los riesgos asociados al consumo de SPA, promover la creacin de entornos protectores y favorables a un estilo de vida libre de drogas, integrar las acciones para optimizar el uso de los recursos, involucrar a la base para que adems de vivir el problema sea parte integral de accin en la tica y en la buena prctica. En congruencia, se plantea ofrecer los medios para ejercer control sobre los factores de riesgo, los riesgos y los daos asociados al consumo de alcohol y la solucin, fundamentar y gobernar la
pal, local y comunitario surgirn respuestas autnomas y ajustadas a la realidad local. Esto a su vez facilita la apropiacin de las acciones y su defensa ante los riesgos de discontinuidad por razones polticas, institucionales o de otro orden. As mismo, facilita la legitimidad, la confianza y el control. Por la misma lnea surge tambin el prin-
apela a la cooperacin y al compromiso
cipio de corresponsabilidad con el cual se
compartido para el logro de un mismo fin. Este principio no slo orienta la agenda bilateral y multilateral en el tema de la reduccin de la demanda, sino que es pertinente a la agenda domstica en la cual Estado, sociedad, familia e individuo de salidas al problema. Slo es posible convocar a un proceso de construccin conjunta cuando se visibiliza el otro y se le reconoce como interlocutor y gestor vlido y necesario en un proyecto comn. As, la poltica fomenta acciones sensibles a la realidad de los grupos especficos, a las diferencias y a las necesidades y prioriza aquellas metodologas que permiten una gestin horitienen responsabilidad en la construccin
promocional va ms all de lo puramente

rencia de medios y herramientas concretas que mejoren el desarrollo de la autonoma. La promocin de entornos favorables y protectores demanda transformaciones curso de todos los actores y mediadores que tienen algo que aportar tanto a la
otras sustancias. La mirada o enfoque
asistencial y se concentra en la transfe-
sociales y culturales, posibles con el con-
comprensin de la realidad como a su
transformacin, por lo que se adopta un como un enfoque integrador.
enfoque participativo y de co-gestin, as Lo cual no slo es congruente con la descentralizacin, sino con la naturaleza misma del problema. De la gestin social y comunitaria con nfasis en lo munici33
zontal que a su vez permita una construccin ascendente de la poltica. Con

ello busca fomentar el capital social. Todo esto nos ubica tambin en un escenario en que la accin poltica se sustenta en el respeto por los derechos huma-
nos y sociales, promoviendo toda accin
que implique mejorar la cohesin social y la inclusin de grupos en condiciones de vulnerabilidad, asegurando el acceso a medios y a oportunidades reales de intemo en las respuestas al impacto. institucionalidad formal y social, fortaleEl enfoque integrador busca la necesaria gracin social tanto en la prevencin co-
se necesita implementar una serie de medidas, siempre que sea posible: conocer la realidad a transformar, actuar guiado por la evidencia y la buena prctica y evaluar la gestin en todas sus etapas. La eficacia tambin se vincula a este criterio y se entiende como la capacidad de la intervencin de producir el cambio en la direccin esperada.51. cin con el concepto de justicia. Para Ba-
Calidad. Para cumplir con este criterio
ciendo el quehacer de las estructuras y sistemas vigentes bajo un lente comn. Dentro de un marco integrado de desarrollo como agenda de pas, trabajar por lo social obliga a desarrollar efectivamente redes y sinergias entre polticas e social, la promocin de la salud y el fortalecimiento de los aspectos que contribuyen al capital humano y social. instituciones en funcin del bienestar
Equidad. El trmino guarda ntima rela-
de un grupo de personas frente a otro, al igual que Sen, opina que la equidad demanda para los iguales un trato igual y Hay ms justicia en el hecho de la equi-
tivo en cuanto que establece la situacin
rry52 la equidad es un principio compara-
para los desiguales un trato desigual.

dad, que en el hecho de la igualdad. De modo que aun cuando la igualdad sea deseable, la persistencia de otras condicanzar la igualdad. El logro de la equidad, debe reflejarse en igualdad en los logros en la salud reflejados en las posibilidades y libertades53. De esta forma, la Poltica propone un enfofuncin de dinmicas de riesgo muy especficas, pero tambin insiste en priorizar, lase focalizar las acciones en gruque de universalidad y poblacional en ciones dispares limita los logros de al-
5. 7 Criterios de gestin Las acciones que deriven de esta Poltica debern operar bajo criterios de: en la relacin costo-beneficio. Aunque sea necesario minimizar los costos, este no puede ser un criterio orientador per se potenciales. Diversificar acciones e incory debe verse en funcin de los beneficios porar nuevas formas de aproximarse al problema y transformar la realidad (cogestin, participacin, integralidad, intervencin en las variables ms predictivas, priorizacin de grupos ms vulnerables, entre otras) permitir optimizar los recursos y las prcticas.
34
Eficiencia. Orienta las acciones con base
pos altamente vulnerables, cuya condicin no necesariamente guarda una relacin directa con sus condiciones socioeconmicas (ver Mitigacin). As, el crite-
rio de equidad se estara aplicando si se planifica con base en las necesidades y circunstancias de los grupos (vulnerabilidad).
cin, lo cual es necesario, como se ha visto, para fundamentar apropiadamente lo planeado y para contar con los actores formar la realidad. rencia a dos aspectos. Uno que tiene que clave que ayudan a comprender y trans-
obedece a un principio, busca apelar al problema colectivo. Tanto los factores
Integralidad. Este criterio que tambin
logro de una mirada colectiva sobre un de riesgo como los riesgos mismos son transversales y ese es precisamente uno de los desafos de la Poltica, ya que ha reaccin disociada. Se requiere del concurso de diversos sectores, disciplinas y niveles de accin para poder ejercer un verdadero control sobre aquello que incrementa la vulnerabilidad al consumo. La crucialidad de este criterio y su intrnseca dificultad, llevaron a definir un eje operativo y una estrategia especfica para aportar a la construccin de capacidad de respuesta frente al problema. una herramienta primaria a la esencia y sido comn la mirada y la consiguiente
Sostenibilidad. Este criterio hace refe-
que busca que aquello que se haga incida verdaderamente y como se pretende, es podremos hablar de logros sostenibles. Otro aspecto hace referencia a instituciodecir que se logre el impacto. Slo as
ver con el enfoque promocional revisado
nalizar los logros (formal y socialmente).

dantes y requieren de verdaderas transformaciones. Es un error comn pensar que la sostenibilidad slo es posible si se tiene continuidad en la financiacin. La construccin de capacidad tcnica, institucional, financiera y de integracin debe ayudar a sostener tambin los logros, pero la apuesta ms certera es la capacidad que tiene la accin de construir capital social. Horizontalizar la gestin y hacer una construccin de poltica de la base hacia arriba, permite que los logros se consoliden en donde debe ser.
Ambos aspectos son altamente deman-
Territorialidad. La descentralizacin es
razn de ser del Estado. Sirve para visibilizar y facilitar el cumplimiento de la accin estatal, orientar ms eficientemente la inversin, trabajar para poner coto a la desigualdad geogrfica y permitir la relacin armnica entre los diversos niel cumplimiento de las funciones. Pero ms all de eso, la descentralizacin permite territorializar y localizar la acveles, a travs de los cuales se distribuye
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38
ANEXOS
39
ESQUEMA GENERAL DE LA POLTICA
FINALIDAD
incidencia i
prevalencia t
PROPSITO
OBJ. E.
Capacidad de respuesta
OBJ. E.
OBJ. E. *3
EJES
Prevenci
Mitigaci
Superaci
COMP.
Prom. Salud: Prev., ED.S. Prot. S
Atencin y asistencia
Inclusin social
Integrar, alimentar y complementar el capital tcnico Flexibilizar y diversificar el capital institucional Optimizar y fortalecer el capital financiero y otros recursos Crear mecanismos de gestin integrada
NIVELES DE INTERVENCIN /
Desarrollo social Deconstruccin normativa y cultural Regulacin, control y responsabilidad social Desarrollo y fortalecimiento de la familia Redes de apoyo (escolar, universitario, laboral) Integracin y reconocimiento social juvenil
MACRO
Polticas y entorno normativo saludables Reorientacin de la atencin y la asistencia
TRATAMIENTO REHAB. INCLUSIN
SOCIAL
Ajustar la oferta a la demanda Cualificar la oferta Diversificar la oferta Ampliar el plan de beneficios
INDIVID. FAMILIAR COMUNITARIO
Redes Comits de convivencia y reconciliacin Diagnstico y planeacin participativa Educacin en salud en la base
MICRO
Recobrar el sentido de la rehabilitacin Redes y cooperacin para movilizar medios de rehabilitacin
PERSONAL
Desarrollo personal y resiliencia Redes de informacin y servicios
Difusin y accin social
MODELO DE INCLUSIN SOCIAL
Figura 1
Ejes Operativos
PREVIE
MITIGA
SUPERA
Prevencin
Promocin de la salud
Educacin en salud Proteccin de la salud
Atencin y asistencia
Inclusin social
Capacidad de respuesta
Estrategias por ejes, niveles y componentes

EJE: PREVENCIN
MACRO Desarrollo social Deconstruccin normativa y cultural
Nivel de manifestacin de los factores de riesgo

MICRO Desarrollo y fortalecimiento de la familia Redes de apoyo escolar, universitario y laboral PERSONAL Desarrollo personal y resiliencia
Componente / subcomponente
Prevencin
PROMOCIN DE LA SALUD
Educacin en salud Proteccin de la salud
Deconstruccin normativa y cultural Regulacin, control y responsabilidad social
Desarrollo y fortalecimiento de la familia
Redes de apoyo, orientacin y asistencia
Desarrollo social
Integracin y reconocimiento social juvenil
Redes de apoyo, orientacin y asistencia
INCLUSIN SOCIAL
Desarrollo y fortalecimiento de la familia Redes de apoyo escolar y laboral
EJE: MITIGACIN
Componente
SOC Polticas y entorno saludable
Educacin en salud
Nivel de manifestacin de riesgo/dao*

COMUNIT Polticas y entorno saludable Educacin en FAMIL INDIV Difusin y accin social (lderes y pares) Reorientacin de
PROMOCIN DE LA SALUD Polticas y entorno saludable Polticas y entorno saludable ATENCIN Y ASISTENCIA Reorientacin de
salud en la base
la atencin y la asistencia
Proteccin de la salud
Comits de convivencia y reconciliacin Redes sociales Redes de Redes sociales Redes de informacin y asistencia Redes sociales Redes de Redes sociales Redes de informacin y asistencia Redes sociales Redes de
la atencin y la asistencia Polticas y entorno saludable
informacin y asistencia Diagnstico y planeacin
INCLUSIN SOCIAL
participativa Comits de convivencia y conciliacin
informacin y asistencia
informacin y asistencia
NIVEL Individual
segn nivel en que se manifiesta Riesgos de enfermedad, incapacidad y muerte Salud mental (pre-morbilidad/ co-morbilidad/ estilo de vida/ efectos / abstinencia) Sobredosis / intoxicacin (mezcla-adulterantes) Hepatitis B/C por inyeccin o uso compartido de pipas, tubos, etc) o sexual (conducta sexual de riesgo) Condiciones fsicas crnicas (cirrosis p.ej) Infecciones de transmisin sangunea (VIH/
Sumario* de riesgos y daos
Lesiones por violencia/delincuencia Inestabilidad econmica
Lesiones por accidentalidad laboral / vial Inestabilidad emocional y desarmona agresin
Familiar
Reacciones emocionales imprevisibles violencia y Modelamiento inapropiado familia
Riesgo para el futuro de todos los miembros de la
Comunitario
Vulneracin de la seguridad y la tranquilidad Cadenas delictivas por comercio y trfico Contravenciones y delitos Violencia callejera Desorden y vandalismo
Otros comportamientos anmicos Exclusin de la participacin plena (vulneracin de derechos humanos y sociales)
Individuo -
En la tensin individuo comunidad
comunidad Social
Riesgos que se convierten en daos (agregado) Salud pblica Productividad
Capital humano (desercin, expulsin, salud) Indiferencia frente a la realidad Condicin crnica por recada
Otros retos
de grupos de poblacin (vulnerabilidad extendida) y qu se necesita
Difusin de uso indebido y problema en diversidad
Invisibilidad por lo ilcito dificulta conocer qu pasa Accin sin derroteros y sin lneas de buenas
prcticas
* Esta lista es una gua de planeacin y no pretende ser exhaustiva.

Politica Nacional Sustancias Psicoactivas

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Repblica de Colombia Ministerio de la Proteccin Social Direccin General de Salud Pblica

POLTICA NACIONAL PARA LA REDUCCIN DEL CONSUMO DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS Y SU IMPACTO

han desplazado el uso tradicional de y han im-

blemas derivados del consumo de SPA3. Y

Por SPA o droga se entiende toda sustancia de origen

dicin de cuentas y los resultados mis-

Esto no debe interpretarse como una unificacin en

tar y alimentar la reciente tendencia de superar la tradicin de las polticas sec3

estrategias, metodologas y contenidos que corresponden ms al mbito de lo local.

II. CONTEXTO Y MARCO GENERAL

En esta poltica el sentido de lo poblacional va ms all

en contraste con acciones de alto riesgo cuyo alcance se

Concepto promovido por el Programa de Naciones En Colombia los compromisos se consolidan en el

Unidas para el Desarrollo (PNUD)

cin y fortalecimiento del capital humano

casos estamos hablando de una realidad

gestin y facilitar mecanismos para la

universal, para el conjunto de la pobla-

que actan como factores determinantes

La evidencia ha mostrado que la interaccin entre salud y desarrollo es positiva y

Ley 789 de 2002, por la cual se dictan normas para

nes para la paz, la seguridad y la supera-

un manejo conjunto y complementario

creciente brecha entre clases sociales, a

proteccin social ser fundamental para

dencia a las SPA no son exclusivos de un

La evidencia muestra que la dependencia al alcohol y a

fermedad, incapacidad y muerte. La vul-

nerabilidad de la familia es mayor porque

pulsin o desercin de mbitos laborales

hol y otras SPA conlleva riesgos cuando

lcitas e ilcitas tiene un impacto nocivo

De all surgen movimientos de persecucin y regulacin

nes de uso que optimizan los efectos, al

presentaciones sociales vigentes frente a

grupos poblacionales cada vez ms diversos y en que suele permanecer invisi-

que hizo disponible el licor de mayor concentracin.

III. ANLISIS DE SITUACIN

Estudio que hizo parte de la Encuesta Mundial de

Salud Mental liderada por la Organizacin Mundial de la Salud.

Estudio basado en el Sistema de Datos Uniformes

Por ejemplo en instituciones educativas, caso en el que

Si se tiene en cuenta que los estudios quisieron repre-

en el pas, las cifras sealan que entre el

una tendencia inversa a la de poblacin

1%; por ejemplo, el Estudio de Salud

ro de escolares que habra probado al

debidas a las muestras y otros aspectos metodolgicos y

Entre los 18 y 65 aos.

en ningn caso a evoluciones en los patrones de uso.

la encuesta mostr una prevalencia de

sugieren que lentamente se dinamizan

miento precisamente por su consumo de

control especial y que por su alto potencial adictivo son

En Colombia hay disponibilidad de medicamentos de

consumo, 2) la experimentacin con toda

entre la libertad individual y el bien

IV. FUNDAMENTACIN ETICA, TERICA Y PRCTICA

caso del consumo de SPA no es sencillo

Adems de la evidencia recolectada en Bogot en el

riesgos y daos asociados al consumo

Se parte de la necesidad de proteger a la

un consenso poltico que, a la vez que

evidencia es robusta en mostrar que un