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Lanalyse des politiques publiques.

Lanalyse des politiques publiques est avant tout un outil, une mthodologie pour tous ceux qui sintressent aux conditions dmergence, de mise en oeuvre et dvaluation des politiques publiques. Situe au carrefour des diverses sciences sociales sur le modle de linterdisciplinarit, elle dpasse largement, par ses enjeux, le cercle des spcialistes en management public. Si lon saccorde dire que les collectivits locales ne font pas que sadministrer librement mais sont aussi lun des lieux o slaborent des politiques publiques, on comprendra alors toute limportance que revt lanalyse de politiques pour des cadres territoriaux dont lune des caractristiques est lhybridation politico-administrative . Cette tude reprend, dans sa prsentation, les trois tapes de lanalyse des politiques publiques : llaboration des politiques, la mise en oeuvre et lvaluation posteriori.

I - Llaboration des politiques publiques :


On peut distinguer deux principales approches pour expliquer la faon dont slabore une politique publique : la premire pourrait tre qualifie de normative ou rationnelle, la seconde dempiriste.

a) lapproche rationnelle.
Le postulat de dpart de cette approche est de dfinir la politique comme solution un ou des problmes. Ds lors, sa tche principale sera de dfinir les phases dactivits et leur succession logique pour aboutir la dcision. Lenchanement des tapes est le suivant : 1/  linscription dun problme lagenda 2/  lidentification du problme 3/  lexprimentation 1/ linscription dun problme lagenda. En amont de toute politique publique, on trouve lexistence dun problme. La politique mene sera donc motive par la tentative de rsolution dun problme, dune situation juge inacceptable ou dun besoin insatisfait quelle reprsente. Tout pouvoir politique face la totalit des besoins insatisfaits (demandes de la socit) opre une slection, un choix parmi eux. La thorie devra donc chercher savoir comment un certain nombre dentre eux sont inscrits sur lagenda politique ou encore les mcanismes o sajustent offre et demande politiques. Certains analystes (Cobb et Elder in Anderson) pensent que le nombre serait un facteur dterminant : un problme devient un problme public quand beaucoup de gens deviennent concerns par lui ou estiment quil les affecte . Cette explication, qui fait du systme politique le simple reflet de la socit civile , est insuffisante et trs souvent trompeuse. Cobb et Elder en conviennent puisquils distinguent deux types dagenda :

lagenda systmatique comprend tous les problmes que la communaut politique considre gnralement comme mritant lattention et partant sur des points qui font partie de la comptence lgitime des autorits gouvernementales existantes alors que lagenda institutionnel ... peut tre dfini comme lensemble des lments que les dcideurs prennent srieusement en considration en vue dune action ventuelle . Ds lors, la question peut tre reformule ainsi : Quels sont les jeux des acteurs qui permettent dinscrire des problmes lagenda institutionnel ? Certains groupes (politiques, sociaux) militent pour linscription de certains problmes lagenda institutionnel. Sur une chelle de motivation allant de lgosme laltruisme, il est possible doprer une classification des acteurs. Les rajusteurs sont des groupes sociaux qui visent corriger une situation qui leur parat dsquilibre en leur dfaveur . Les exploiteurs se font lcho dun problme ne les concernant pas directement afin den tirer des bnfices politiques. Les amliorateurs , contrario, nont aucun intrt personnel dans le problme quils veulent faire inscrire lagenda, mais leurs convictions thiques ou leurs considrations techniques incitent penser que lintrt public exigerait quil le soit. Outre le jeu de ces acteurs qui sont des types-idaux , certaines situations peuvent favoriser ou non linscription de problmes lagenda : une crise, lair du temps (la mode) sont des phnomnes de cet ordre. Si lon combine typologie des acteurs et typologie des situations, on sapercevra que les amliorateurs auront plus de chance dinscrire leurs proccupations sur lagenda dans les circonstances froid , les exploiteurs lorsquils sont en phase avec la mode et les rajusteurs lorsquune crise rend propice leur leadership. 2/ lidentification du problme. Cest une phase difficile et cruciale de llaboration car il est ncessaire daller au-del des discours tenus par les acteurs : ex. : les camionneurs ayant bouch les routes de France se sont dclars contre le permis points. Le problme est-il le principe du permis points ou les conditions de travail qui les poussent commettre des irrgularits au regard du Code de la Route ? Le malaise des attachs vient-il de la faiblesse de leurs rmunrations ou du discrdit qui sattache encore aux professions communales ? On conviendra que llaboration de solutions adquates dpendra troitement de lidentification que lon fait des problmes, identification influence elle-mme par nos idologies et nos intrts.

3/ lexprimentation. On exprimente une politique en la mettant en oeuvre sur une chelle rduite afin de savoir si sa gnralisation est possible .

Cette phase, si ncessaire soit-elle, peut dboucher sur une mauvaise apprciation des rsultats : ainsi les rsultats dune exprimentation peuvent tre influencs par ce que les spcialistes appellent leffet Hawthorne . La mobilisation du groupe exprimental, voire des exprimentateurs, ne se retrouvera pas lors de la phase de gnralisation.

b) lapproche empirique.
Lapproche empirique montre que les choses ne se passent pas toujours comme le prvoit la thorie. Elle tente de corriger les excs positivistes de lapproche rationnelle. En effet, on observe souvent que le rapport entre problme et solution, tout comme entre valuation priori et dcision est invers. 1/ le renversement de la squence problme/solution. On observe en effet que la demande dpend souvent de loffre politique, o la solution prcde le problme. Ainsi, Murray Edelman, dans son ouvrage Pices et rgles du jeu politique nous explique quun problme social nest pas une entit vrifiable mais une construction servant des intrts idologiques. Les problmes sont crs dans le dessein prcis de faire accepter des rationalisations particulires lopinion publique et de permettre la proposition de remdes spcifiques . Par ailleurs, selon cet auteur, lattention que les reprsentants politiques portent aux problmes dpendrait plus de leur aspect spectaculaire que de leur acuit relle. Lidentification du problme, de mme, dtermine lautorit, le statut social et les profits tout en refusant ces mmes bnfices aux autres prtendants en comptition . Enfin, linscription lagenda dun problme donn peut dtourner le public dun autre problme plus redoutable, ex : les programmes de lutte contre la pauvret sont ruineux, mais les mesures visant rduire les ingalits menacent les institutions, les autorits et les privilges tablis. Se focaliser sur la pauvret permet donc de sympathiser avec les pauvres en liminant toute remise en cause fondamentale des institutions politiques et conomiques. 2/ le renversement de la squence valuation a priori et dcision. Lvaluation peut ne pas avoir pour but de classer les solutions ou de dterminer les solutions acceptables mais de conforter la dcision et de lui apporter une caution scientifique. Il peut tre par ailleurs difficile de reprer la dcision elle-mme lorsque la solution fait partie intgrante de lvaluation. Les carts observs entre la pratique et la thorie montrent que cette dernire nglige trop le facteur temps en politique (il faut faire vite avant que ltat de disgrce ne remplace ltat de grce). En outre, lapproche rationnelle a pour postulat fondamental que la politique avant dtre un art est une science.

II - La mise en oeuvre.

Mettre en oeuvre une politique, cest laccomplir, la mener bien, cest organiser le passage de labstrait au concret, passer du monde des ides au monde rel. La mise en oeuvre dune politique peut tre dfinie comme une perturbation de lenvironnement et un processus dassemblage. Elle entretient des rapports avec la gestion des organisations politiques.

a) La mise en oeuvre comme perturbation de lenvironnement.


Toute nouvelle politique publique perturbe avec plus ou moins dampleur les modalits habituelles de conduite des agents concerns (cf. Charbonneau et Padioleau). Selon Bardach, la mise en oeuvre peut tre dcrite comme un processus dinteraction stratgique qui modifie les intrts, les comportements et la place des acteurs dans lespace social perturb par la politique publique. Le succs de la mise en oeuvre dune politique dpend donc de lapprhension adquate de ce systme dinteraction et de lanticipation des ractions des auteurs (cf. Ecole de Chicago, thorie des jeux, anticipations rationnelles). Chaque acteur cherchant faire prvaloir ses intrts, la mise en oeuvre de la politique peut tre obre tant par ceux qui cherchent en bnficier, que par ceux qui sy opposent.

b) La mise en oeuvre comme processus dassemblage.


La mise en oeuvre est souvent dcrite (cf. Bardach) comme un processus dassemblage et dorganisation, assemblage dabord de moyens pour aboutir des fins, assemblages de ralisations pour aboutir certains impacts. Moyens Ralisations Impact Cette approche est motive par le fait quune politique publique faisant intervenir une multitude dacteurs, ces derniers ont besoin dtre coordonns. De mme, cette multiplicit dacteurs peut susciter entre eux des conflits gnrateurs de dlais dans la mise en oeuvre. Une approche en terme organisationnel et de stratgie dacteurs devient indispensable ce stade de lanalyse.

c) La mise en oeuvre intgre dans la gestion.


La mise en oeuvre dune politique est la charge dune ou plusieurs organisations publiques qui ne vivent gnralement que par et pour cette politique. Les valeurs et la culture dominante dans ces organisations, comme les caractristiques de leur systme de gestion, peuvent entraver une mise en oeuvre efficace. Ainsi, toute organisation publique est porte mettre en exergue son activit, ses rsultats immdiats et perdre un peu de vue les finalits politiques. Cest que ses demandes budgtaires et ses effectifs en personnel doivent tre en permanence lgitims auprs de lautorit territoriale, des autorits budgtaires ou de lopinion publique.

III - Lvaluation des politiques.

Evaluer une politique, cest dabord apprcier les rsultats de cette politique au regard de ses objectifs officiels. Cependant, il ne suffit pas destimer lcart entre les rsultats et les intentions initiales, ceci dautant quelles sont nombreuses, diverses et contradictoires selon qui les pose. Il faudra dterminer aussi par quel processus on est arriv ces rsultats. 1/ Lvaluation des rsultats. Celle-ci peut tre effectue au regard des objectifs explicites. Ainsi, les ralisations effectues feront lobjet dun appareil statistique destin quantifier limpact dune politique : la diminution de la pauvret (objectif) sera mesure par le nombre de bnficiaires du RMI (mise en oeuvre de la solution). Souvent, lvaluateur devra essayer de reconstituer la situation sociale en thories qui le lui permettront : nous avons obtenu tel rsultat, que se serait-il pass si nous navions pas mis en oeuvre une politique publique ? Enfin, une efficience globale peut tre tente, elle se mesure par le ratio : impact / moyens = impacts / ralisations X ralisations / moyens Cependant, toute politique produit souvent des effets non recherchs, loigns des objectifs, positifs ou ngatifs : Ex : la Mairie de Paris a dlgu lenlvement des voitures en stationnement irrgulier en fixant la rmunration du concessionnaire au nombre de vhicules enlevs. Alors que le but de lopration tait de supprimer les gnes la circulation, le concessionnaire a enlev les voitures les plus faciles dmnager, et non celles qui entravaient le plus la circulation. En effet, les ralisations dune politique sont multifonctionnelles : Ex : une politique visant protger et mettre en valeur le patrimoine naturel peut diminuer la pollution, elle peut aussi accrotre le chmage (ou le contraire), objectif non vis. Par ailleurs, le milieu social nest jamais, comme on la vu, un objet inerte que faonnerait la politique. Les groupes qui composent le milieu social ragissent, sadaptent la politique nouvelle, rectifient leurs comportements de faons qui ne sont pas toujours souhaites ou anticipes par les auteurs de la politique. Ds lors, si Charbonneau et Padialeau admettent quune politique publique est une perturbation de la socit dont lampleur et la nature ne sont pas vraiment matrisables, on revient noncer que les effets non recherchs dun programme daction publique sont dune diversit illimite et, par l-mme, difficilement apprhendables (on peut dboucher sur un nombre illimit de ce type deffet). Or, le risque primordial de lvaluation par la recherche deffets non dsirs est de se centrer spcifiquement sur eux et daboutir une valuation a priori ex post . Les valuateurs, censeurs dune politique non encore mise en oeuvre, parleront deffets pervers , discours stigmatis par A.O. Hirschman comme rhtorique ractionnaire (voir aussi ce sujet louvrage de R. Boudon : Effets pervers et ordre social ). Il nen demeure pas moins que nous avons vu comment il ne fallait pas prendre pour argent comptant le discours des acteurs. Une politique peut russir sans avoir atteint ses objectifs explicites.
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En effet, lvaluation par rapport ces objectifs latents et implicites peut se rvler fconde : Ex : les Contrats Emplois Solidarit ne permettent pas une vritable insertion professionnelle, mais ils maintiennent statistiquement le chmage autour de 3 millions de la population active et occupent les intresss (diminution probable des maladies psychologiques dues linactivit subie, maintien du tissu social). Une politique peut aussi seulement manipuler des symboles et ne pas avoir dobjectifs explicites ; les deux exemples les plus connus sont ceux de la publicit des cigarettes et des subventions aux rgions pauvres (cf. F. Lacasse Mythes, savoirs et dcisions et R. Boudon Lart de se persuader des ides douteuses, fragiles ou fausses ); dans le premier cas, linterdiction de la publicit est prsente comme une mesure de lutte contre la tabagie, voire de lutte contre le dficit de la Scurit Sociale. Dans le deuxime cas, il sagit explicitement de rduire les ingalits entre rgions. Pourtant, dune part, de nombreuses tudes ont dmontr que la publicit des cigarettes affectait, non pas la consommation globale, mais la demande entre les diffrentes marques. Dautre part, une tude trs fine mene au Canada montre que les subventions servent en grande partie transfrer des revenus des classes moyennes et des pauvres des rgions riches vers les riches des rgions pauvres. Dans nos deux exemples, les rsultats risquent donc de dcevoir les attentes, alors mme que les dcideurs ont toutes les possibilits dtre informs des tudes prcites. Aussi, il semble bien que le vritable but de ces politiques soit de faire croire lopinion que tout est fait pour lutter contre le tabac et les ingalits inter-rgions. En effet, ne rien faire comporte plus de risques, politiquement. 2/ Lvaluation du processus. Une politique est en fait une thorie du changement social, en ce sens quune collectivit publique, en mettant en oeuvre un certain nombre de moyens, pense atteindre un certain nombre de rsultats par une srie dajustements de divers groupes sociaux. Ds lors, lvaluateur devra prciser les contours du systme dont il utilise la perturbation ainsi que lanalyse de la perturbation elle-mme par ltude du jeu des acteurs (de leurs comportements) qui interviennent dans lespace social concern. Il sagira de mettre en exergue les motivations, les ressorts, les calculs dintrt des diffrents intervenants, ainsi que le degr de ressources (capital symbolique, conomique, social et culturel) leur disposition) leur position sociale. Ex : valuation de la Loi Lang sur le prix des livres systme du livre . Messerlin. Linstauration du prix unique du livre napparat pas seulement comme entranant une certaine galisation des situations respectives des discounters (FNAC...) et des librairies traditionnelles, il apparat comme un renforcement du pouvoir des diteurs sur les librairies. Matrisant prix de vente, prix de cession et remises, les diteurs fixent les marges des librairies . Science de laction, lvaluation de politique a pour but de clarifier les problmes, les options et les consquences et damliorer la thorie ou de formuler une thorie alternative, tout en conseillant les princes qui nous gouvernent, moyen pour lintellectuel, lconomiste et le sociologue de se donner une lgitimit auprs des dcideurs.
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Sylvain MANYACH.