Ley y Hambre en America Latina Jose Luis Vivero

Derecho a la Alimentacin en Amrica Latina
Estado de Avance 2010
La Ley y el Hambre en Amrica Latina

Los marcos legales adecuados y la arquitectura institucional necesaria para erradicar el hambre antes del 2025
Jose Luis Vivero Pol1 Resumen Ejecutivo
1.- AMRICA LATINA Y SU CRISIS SOCIAL: MS POBRES Y HAMBRIENTOS PERO CON MS ALIMENTOS 2.- LOS DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LA REGIN: DOS PASOS ADELANTE, UN PASO ATRS. 2.1.- Breve retazo histrico: consolidacin a pesar de todo 2.2.- Los DESC a finales del siglo XX: un avance ms terico que real para el ciudadano 3.- MARCOS LEGALES NACIONALES Y REGIONALES QUE INCORPORAN EL DERECHO A LA ALIMENTACIN 3.1.- Implicaciones del derecho a la alimentacin 3.2.- El enfoque de derechos en la lucha contra el hambre 3.3.- Iniciativas regionales que apoyan este derecho 3.4.- El derecho a la alimentacin en la Carta Magna 3.5.- Leyes nacionales o sub-nacionales de seguridad alimentaria 3.6.- Iniciativas legales sub-nacionales para proteger el derecho a la alimentacin 4.- EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LOS PASES PARA COMBATIR EL HAMBRE 4.1.- Tensiones entre los viejos ministerios y las nuevas arquitecturas institucionales 4.2.- Ideas para reforzar la institucionalidad de la lucha contra el hambre 5.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 5.1.- Amrica Latina est a la vanguardia del Derecho a la Alimentacin a nivel mundial 5.2.- Leyes urbanas y leyes rurales 5.3.- Leyes programticas y leyes de institucionalidad 5.4.- La sociedad civil recupera espacios de poder gracias a los derechos sociales 5.5.- Consolidacin de la soberana alimentaria: de las barricadas al establishment 5.6.- Es tan importante el proceso de construccin como el contenido de la ley 5.7.- Avances en lo nacional pero rezagos en lo local 5.8.- El temor a la justiciabilidad de los DESC permanece: vaguedad en los mecanismos 5.9.- El financiamiento nunca est a la altura de la magnitud del hambre 5.10.- Excesivas instituciones nuevas y demasiadas funciones. 5.11.- Algunos temas que se quedan en el tintero pero que no debemos olvidar 6.- BIBLIOGRAFA
Coordinador de Accin contra el Hambre (ACF-E) para Centroamrica, Managua, Nicaragua. Email: hom-ca@acf-e.org
RESUMEN EJECUTIVO
La primera oleada de promocin del derecho a la alimentacin (2005-2009) dej un saldo de 7 leyes aprobadas y 10 propuestas de ley en debate. La segunda oleada (2010-2015) debera poner su acento en conseguir que las propuestas pendientes se aprueben, que se hagan operativos los sistemas nacionales creados por las leyes ya existentes y desarrollar los aspectos prcticos del derecho a la alimentacin a nivel municipal/local, mucho ms cerca de los hambrientos. 1.- A LA VANGUARDIA MUNDIAL DEL DERECHO A LA ALIMENTACIN Amrica Latina est en a la vanguardia mundial en cuanto al reconocimiento y a la incorporacin del derecho a la alimentacin en los marcos jurdicos y constitucionales nacionales. No hay ninguna otra zona (Norte Amrica, Europa, Asia, frica u Oceana) donde haya tanta efervescencia en materia de reforma legal, institucional y de reivindicacin de la sociedad civil, incluyendo los tmidos avances en la justiciabilidad. Esta dinmica, muy ligada tambin a la reivindicacin de la soberana alimentaria en la cual el derecho a la alimentacin se integra perfectamente, viene alimentada por una sociedad civil demandante, unos gobiernos y poderes legislativos receptivos y una cooperacin internacional colaboradora. Como ejemplo, valga mencionar las propuestas de ley de seguridad y soberana alimentaria de Mxico, Per, Bolivia o El Salvador, todas ellas presentadas a los congresos por colectivos de organizaciones de la sociedad civil, y siendo aceptadas y registradas, aunque todava no han pasado el trmite parlamentario para convertirse en leyes. Por otro lado, tenemos las propuestas de ley presentadas por los Gobiernos a los Congresos, como la de Brasil, Guatemala o Ecuador, que han corrido mejor suerte y todas ellas son actualmente leyes vigentes. Tambin los Congresos y sus diputados han sido activos a la hora de presentar propuestas de ley de seguridad y soberana alimentaria, como las iniciadas en Nicaragua, Repblica Dominicana o Paraguay. Finalmente, no podemos dejar de mencionar el poco visible pero eficiente papel de apoyo tcnico y financiero de la cooperacin internacional, especialmente de la FAO2 y el ACNUDH, para que estas leyes cuenten con el mejor articulado y recojan las disposiciones ya aprobadas a nivel internacional, abriendo espacios para la justiciabilidad, la no discriminacin de los grupos tnicos, la contralora social o la construccin colectiva de la propia ley y su reglamento. 2.- EL BOOM DE LOS MARCOS LEGALES NACIONALES El derecho a la alimentacin ha sido reconocido y ratificado por casi todos los pases de la regin, como firmantes del PIDESC, pero ese reconocimiento a nivel internacional ha tenido una desigual traduccin a nivel nacional. Algunos pases de la regin han incorporado el derecho a la alimentacin adecuada en su ordenamiento constitucional, otorgndole el ms alto nivel jurdico. Brasil acaba de aprobar una enmienda constitucional para reconocer explcitamente este derecho en su Constitucin, y hay propuestas de enmiendas en El Salvador y Mxico. Como afirman ambas enmiendas constitucionales, al elevar el derecho a la alimentacin a lo ms alto del ordenamiento jurdico nacional, la garanta de este derecho para a ser una obligacin del Estado y, por tanto, las polticas de seguridad alimentaria dejan de ser polticas de un gobierno particular para convertirse en Polticas de Estado. Por otro lado, el marco legal-institucional de seguridad alimentaria y nutricional est siendo desarrollado principalmente a travs de leyes especficas. Actualmente existen 17 pases con leyes SAN o proyectos de ley en debate. Hay seis pases con una Ley Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y un caso de Ley SAN a nivel sub-nacional (Mxico D.F.) en un pas que todava no la tiene a nivel nacional.
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Hay que destacar el papel que ha tenido la Iniciativa Amrica Latina y el Caribe sin Hambre, cuya secretara est en la Oficina Regional de FAO, y ha estado prestando apoyo a casi todas las propuestas de ley de los ltimos cuatro aos, preparando informes nacionales sobre avances del derecho a la alimentacin. http://www.rlc.fao.org/iniciativa/infda.htm
Adems, hay diez proyectos de ley de seguridad alimentaria en discusin o elaboracin en los congresos. Este reconocimiento del derecho a la alimentacin, y su posterior desarrollo en el ordenamiento legal de cada pas, se ha visto acelerado en los ltimos aos, producindose un verdadero boom legal en la preparacin y aprobacin de leyes de seguridad alimentaria, soberana alimentaria y derecho a la alimentacin. Las leyes SAN reflejan un inters de los estados por cumplir de manera progresiva con el derecho a la alimentacin, pues la construccin de marcos legales ya aparece contemplado en el PIDESC, en la Observacin General n 12 y en las Directrices Voluntarias. Pero no slo en la preparacin y aprobacin de leyes SAN se puede constatar este hecho. Los numerosos informes sobre avances y desafos del derecho a la alimentacin que han venido promoviendo diversas instituciones internacionales, nacionales y locales de defensa de los derechos humanos, muestran claramente como este tema est enraizando fuertemente en numerosas instituciones de la sociedad civil.
Iniciativas regionales que apoyan este derecho. Desde hace ya ms de cinco aos, el PARLACEN ha tomado el tema del derecho a la alimentacin y la seguridad alimentaria con carcter prioritario. Aunque ha sido poco operativo a nivel nacional, ha actuado como baja de resonancia y dinamizador regional. Recientemente, el testigo parece haberlo tomado el FOPREL (Foro de Presidentes de los Poderes Legislativos de Centroamrica y la Cuenca del Caribe) que va a preparar una Ley Marco sobre Seguridad Alimentaria de alcance regional, para que los estados miembros la incorporen en las legislaciones nacionales. Tampoco podemos olvidar el destacado avance del Frente Parlamentario contra el Hambre, creado en Septiembre de 2009, con apoyo del Parlatino, dos parlamentos regionales y 18 representantes de asambleas legislativas de la regin. Finalmente, el tema ha llegado tambin a los Jefes de Estado y de Gobierno de la regin, pues en la declaracin final de la primera Cumbre de Amrica Latina y el Caribe sobre Integracin y Desarrollo priorizaron el combate al hambre en la regin con un enfoque de derechos humanos, donde el derecho a la alimentacin aparece en lugar destacado.
Adems, este tema de la alimentacin como un derecho y el hambre como una violacin est consolidndose cada vez con ms fuerza en instituciones, eventos y dinmicas regionales, lo cual viene a reforzar la materializacin de sus postulados a nivel de los pases de la regin. La alimentacin empieza a valorarse como un tema estratgico, de inters pblico, y como un derecho fundamental por encima de otros temas de seguridad nacional. Esto apoya la idea de que los alimentos no pueden ser considerados como un bien comerciable ms, como un mero commodity. Si el petrleo o el gas son considerados productos estratgicos a nivel mundial, los alimentos empiezan a serlo. Este desarrollo legal, no obstante, no parece corresponderse directamente con un progreso en el combate al hambre en todos los pases, pues los pases que tienen leyes SAN presentan escenarios diversos: notable progreso en algunos, y estancamiento en otros. Aspectos relevantes que son comunes a las leyes SAN 1.- Todas incorporan alguna referencia al derecho a la alimentacin, como principio legal rector de la naturaleza de la ley. Por ello, podemos decir que en esos seis pases, el derecho a la alimentacin cuenta con un marco legal que lo proteja. 2.- Todas crean un sistema nacional de seguridad alimentaria para articular las acciones de diversos ministerios. Este objetivo de crear, y proteger mediante ley3, una nueva arquitectura nacional de SAN
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Las leyes, a diferencia de los decretos gubernativos, son ms difciles de aprobar, pero tambin son ms difciles de derogar una vez que cambia el Gobierno, por lo que ayudan a consolidar un esquema institucional determinado. Tambin implican que ha de haber una mayor negociacin y consenso entre fuerzas polticas para conseguir su aprobacin (partidos de gobierno y oposicin), por lo que es ms probable que estos arreglos institucionales perduren entre gobiernos.
parece ser una de las fuerzas motoras detrs de todas las leyes. Se pretende que el impulso dado por un gobierno determinado no decaiga tras la llegada de una nueva fuerza poltica. 3.- En los procesos de construccin de estas leyes ha participado la sociedad civil organizada, lo que se refleja en el peso especfico en sus estructuras de decisin. Las leyes son importantes, pero necesitan ciudadanos que las conozcan y exijan su cumplimiento. Las leyes SAN actuales consideran ampliamente la participacin de sociedad civil y sector privado. Aspectos insuficientemente desarrollados 1.- Algunas leyes indican en forma expresa los mecanismos de vigilancia, monitoreo y exigibilidad de este derecho, lo cual ya representa de por si un avance. Sin embargo, las referencias son imprecisas y ninguna de las leyes incorpora mecanismos de reclamo ni obligatoriedad de la reparacin inmediata en caso de pasar hambre. La litigacin estratgica y el desarrollo de jurisprudencia son todava temas casi inditos, ya que apenas hay casos planteados y resueltos con sentencia de violacin de este derecho. 2.- La garanta de este derecho para todos los ciudadanos, especialmente para aquellos que lo tienen violado y pasan hambre, conlleva una inversin econmica por parte del Estado. Es por ello que las leyes SAN deberan incorporar una asignacin presupuestaria acorde con la magnitud del problema, y distinguir entre el presupuesto necesario para mantener operativo el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria, y aquel presupuesto necesario para realizar programas de campo para combatir la desnutricin. Las leyes nada dicen sobre un gasto social progresivo para garantizar el derecho a la alimentacin, ni la no-regresividad de este gasto, tal y como establece el PIDESC. 3.- INSTITUCIONES CONTRA EL HAMBRE Numerosos pases de la regin estn revisando su arquitectura institucional en sentido amplio, lo cual tambin afecta a la institucionalidad agropecuaria, de salud y educacin, los tres sectores ms directamente relacionados con la seguridad alimentaria y el derecho a la alimentacin. La naturaleza multisectorial del hambre demanda un nuevo enfoque para afrontar con xito su combate, y tambin una nueva arquitectura institucional que prime la coordinacin entre ministerios, la difusin de las barreras temticas, las sinergias de trabajo en el terreno y el intercambio de informacin a nivel horizontal. Los lentos progresos en la reduccin del hambre en la regin durante la poca de bonanza econmica y el incremento reciente de la poblacin hambrienta como consecuencia de la crisis econmica requieren de un replanteamiento sobre la idoneidad del modelo tradicional de ministerios sectoriales para luchar contra el hambre. Ideas para reforzar la institucionalidad de la lucha contra el hambre 1.- La erradicacin del hambre en un pas es una visin poltica de largo plazo, que no se puede hacer en el corto periodo de un gobierno. Por ello, se requieren Polticas de Estado, que trasciendan los ciclos polticos internos, y que estn ancladas en ordenamientos jurdicos coherentes y en una arquitectura institucional acorde a la problemtica. 2.- Para conseguir Polticas de Estado contra el hambre es fundamental la concertacin de las metas y objetivos de largo plazo con la sociedad civil y actores privados, las organizaciones ms estables en las democracias latinoamericanas, e incorporarlos desde la fase de diseo de las polticas. 3.- No debemos olvidar la importancia de generar un andamiaje institucional coherente con el organigrama general del Estado, pues la estructura que se proponga ha de considerar las particularidades institucionales, consuetudinarias e histricas de cada pas.
4.- La experiencia de la regin parece demostrar la enorme importancia de dotar al sistema de seguridad alimentaria y nutricional de un agente coordinador intersectorial e interministerial, vinculado al ms alto nivel de Gobierno y que cuente con cierta autonoma, un presupuesto y recursos humanos, fsicos y tecnolgicos adecuados para su funcionamiento eficaz. Esta institucin tendra como funciones bsicas la planificacin, coordinacin y monitoreo de las actividades de lucha contra el hambre, dejando en manos de los ministerios sectoriales la ejecucin de las actividades. 5.- Amrica Latina lleva ya un destacado avance en la proteccin del derecho a la alimentacin, y se avanzara mucho ms si podemos aprender unos de otros e intercambiar experiencias y lecciones aprendidas, tanto de los contenidos como de los procesos. En este momento de actividad legal sin par (7 leyes aprobadas y 10 propuestas), puede ser muy enriquecedor, e incluso detonante, el intercambio de experiencias entre pases. 4.- CONCLUSIONES (Y RECOMENDACIONES) a.- Leyes programticas y leyes de institucionalidad. El propsito de las leyes SAN es establecer un marco institucional adecuado y regular una serie de acciones, programas y compromisos polticos. Esto puede plasmarse con un grado de detalle mayor o menor, poniendo el nfasis en la arquitectura institucional que permita una mejor coordinacin de actores, mandatos y programas (leyes de institucionalidad); o poniendo el nfasis en los aspectos especficos de qu tipo de intervenciones hacer, quin debe hacerlas, con que enfoque y bajo que lneas estratgicas (leyes programticas). Las leyes de institucionalidad slo establecen la arquitectura institucional necesaria para luchar contra el hambre a nivel nacional y local, definiendo instituciones, mandatos y objetivos. Las leyes programticas pretenden regular por ley demasiados aspectos que caen en la esfera de las decisiones polticas, de las necesidades temporales o de decisiones tcnicas que pueden ser discutibles, pero no deben ser reguladas por ley. Este tipo de leyes corren el riesgo de recortar el espacio de decisin tcnica y poltica, con lo que suelen volverse ineficientes o se desconocen a la menor ocasin. Pierden su impacto por querer ser demasiado puntillosas. b.- La sociedad civil recupera espacios de poder gracias a los derechos sociales. En el caso de los DESC, esto se hace muy evidente, pues la sociedad civil est jugando un papel importante en los procesos de lanzamiento, desarrollo y negociacin poltica de las propuestas de ley. Gracias a esto, los DESC estn ms consolidados en esta regin. La sociedad civil latinoamericana, representada en este caso por la Va Campesina, ha conseguido adems una legitimacin intelectual al ser capaz de articular una propuesta coherente, la soberana alimentaria, que funciona como alternativa real al modelo agrcola neoliberal. c.- Consolidacin de la soberana alimentaria: de las barricadas al establishment. La soberana alimentaria ha recorrido un corto camino temporal pero un largo trayecto de consolidacin como alternativa real al modelo de agro-produccin para el mercado internacional. Ha dejado de ser una palabra tab para los polticos de la regin, y est siendo apropiada gradualmente por el establishment nacional de muchos pases. Ya ha pasado a formar parte de la Constitucin en Ecuador o Bolivia, y se ha integrado en el marco legal nacional de seguridad alimentaria en Venezuela o Guatemala. Tambin figura en las propuestas de ley de seguridad y soberana alimentaria de Costa Rica, El Salvador o Mxico. Muchos postulados de la soberana alimentaria se hacen de obligado cumplimiento a travs de las leyes de seguridad alimentaria de la regin. No obstante, debemos sealar que la voluntad poltica de lucha contra el hambre y los avances reales contra la desnutricin no tienen por qu ir en paralelo con el reconocimiento y desarrollo de la soberana alimentaria como concepto poltico, y como ejemplo tenemos a Chile o Brasil.
d.- Leyes urbanas y leyes rurales. Atendiendo al grado de desarrollo urbano y al peso que tiene la inseguridad alimentaria rural, se pueden distinguir leyes SAN con una mayor inclinacin hacia los problemas alimentarios urbanos (inocuidad, dieta equilibrada, cultura alimentaria, enfermedades asociadas a la dieta, obesidad, hbitos saludables y abastecimiento urbano) y leyes con una focalizacin principal en la seguridad alimentaria rural (disponibilidad y acceso, tratamiento de la desnutricin). Esto obedece a una combinacin de desarrollo econmico, concentracin urbana, percepcin colectiva y prioridad de los legisladores. e.- Es tan importante el proceso de negociacin como el contenido de la ley. El proceso de construccin colectiva del texto legal y la negociacin poltica entre bancadas de distintos partidos, entre Gobierno y Congreso, y entre estos dos y los actores sociales involucrados es casi tan importante como las disposiciones legales contenidas en los textos. Adems, cuanto ms amplia es la participacin poltica y el espacio dado a la sociedad civil, ms garantas hay de que la ley sea efectiva y de que sea respetada por los diferentes partidos que lleguen al poder. Si se construye solamente desde postulados tcnicos unilaterales se corre el riesgo de tener una ley que se convierta en foco de tensin y poco operativa. Recomendacin. Por las experiencias existentes en la regin, recomendamos que se le preste la debida atencin a la gestin del proceso de la ley, para que sea de verdad una ley de Estado, y cumpla con las caractersticas de un enfoque de derechos humanos: transparente, inclusivo, participativo y con rendicin de cuentas. Por ello, se hace tan esencial ampliar los espacios para la construccin colectiva y negociada de la Ley. f.- Avances en lo nacional pero rezagos en lo local. El derecho a la alimentacin est avanzando notablemente al ms alto nivel nacional en muchos pases de la regin. Sin embargo, este desarrollo nacional, con acciones en la capital, no se corresponde con su implementacin y conocimiento a nivel local y municipal. Y si el derecho no llega a los hambrientos, que suelen vivir mayoritariamente en el rea rural, qu sentido tiene? Recomendacin. Iniciar una segunda fase de sensibilizacin y aplicabilidad de los principios de este derecho a nivel municipal, explicando los alcances de las leyes (donde las haya), trabajando con los puestos de salud para que recojan y reporten todos los casos de desnutricin aguda, conformando las Comisiones Municipales de Seguridad Alimentaria, trabajando con los jueces y forenses para que reconozcan la desnutricin aguda severa como causa de muerte, y rindiendo cuentas a la poblacin sobre los programas contra el hambre. g.- El temor a la justiciabilidad de los DESC permanece: vaguedad en los mecanismos. Si el reconocimiento de este derecho avanza con paso firme, la aceptacin de su exigibilidad o justiciabilidad no parece tener un progreso paralelo. Entre las leyes ya aprobadas, hay algunas (Ecuador, Mxico y Nicaragua) que sealan la exigibilidad de este derecho, lo cual ya es un avance con respecto a la ausencia de menciones en otras leyes. Sin embargo, a la hora de concretar los mecanismos de exigibilidad, las menciones suelen ser escasas, imprecisas o exclusivamente administrativas. Recomendacin. Se debera avanzar en los procedimientos de exigibilidad de este derecho, tomando en cuenta que los DESC son de obligatorio cumplimiento en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe y que estn protegidos en muchas Constituciones. Hay que desarrollar ms los supuestos justiciables y los criterios de reparacin en temas tales como la restitucin, indemnizacin, rehabilitacin y satisfaccin o garantas de no-repeticin.
h.- Reforzar el rol de las instituciones de derechos humanos nacionales. Como estamos hablando de un derecho humano, parecera lgico que el derecho a la alimentacin fuera monitoreado y defendido por los Defensores y Procuradores de Derechos Humanos. Sin embargo, la realidad ha sido bien diferente, porque estas instituciones se han centrado, sobre todo, en los derechos civiles y polticos. Slo en fechas recientes, a la par del impulso legal en SAN, los Procuradores estn empezando a seguir el tema, y a preparar algunos informes anuales. Recomendacin. Se recomienda que las instituciones de derechos humanos den seguimiento a este derecho, especialmente en aquellos pases donde la subnutricin global y la desnutricin infantil son elevadas (por encima del 20%). Se hace necesario, adems, explicitar mecanismos de reclamo sobre la violacin del derecho a la alimentacin, dotando de un espacio y un mandato al Procurador en este tema para que recoja casos y documente la situacin. En este sentido, los mandatos de las Procuraduras deberan ser incluidos en las leyes SAN, tomando en cuenta las atribuciones constitucionales y la incorporacin del PIDESC al ordenamiento nacional en cada pas. i.- El financiamiento nunca est a la altura de la magnitud del hambre. Algunas leyes hacen referencias al financiamiento de los programas de lucha contra el hambre, pero salvo en el caso de Guatemala, en los otros casos se formulan esas disposiciones legales en trminos poco precisos o no aparece mencionado. Algunas leyes sealan la creacin de un fondo especfico para la seguridad alimentaria, lo que pareciera no ser lo ms adecuado, ya que es mejor que se trabaje con una perspectiva de financiacin a cargo de presupuesto regular de largo plazo. Slo a travs del trabajo de los Gobiernos, con sus propios presupuestos, se conseguir erradicar el hambre. j.- Excesivas instituciones nuevas y demasiadas funciones: separar la coordinacin de la ejecucin. Algunas leyes en vigor y numerosas propuestas de ley plantean la creacin de nuevas instituciones, tanto a nivel central como a nivel local, y las dotan, en teora, con mandatos de coordinacin y ejecucin muy amplios. Apenas hay referencias a los Ministerios actuales y sus mandatos, a los actores que ya existen en lo nacional y lo local, y en las dinmicas de poder existentes. La ley simplemente dice lo que han de hacer de ahora en adelante y confa en que se haga. Eso, en la mayora de los casos no funciona. Los mandatos han de ser coherentes con lo ya existente, han de ser realizables. Por otro lado, tiene mucha lgica que el enfoque multisectorial de la seguridad alimentaria y nutricional tenga una institucin rectora que coordine el trabajo de los diferentes ministerios y secretaras. Ello implica la creacin de una institucin nueva, que no suele existir en muchos pases. En relacin a esta institucin y el sistema completo, se considera esencial diferenciar los roles de coordinacin-planificacin-monitoreo del rol operativo-ejecutor en el terreno. Los ministerios sectoriales deberan seguir operando. Recomendacin. Las leyes SAN deberan hacer ms hincapi en los espacios de coordinacin interministerial ya existentes, recogiendo lo comn de sus mandatos y haciendo propuestas para que haya un mayor trabajo complementario a nivel de territorio y de polticas, con referencias cruzadas en las estrategias y propuestas de co-financiacin. k.- Definiciones internacionales y definiciones locales: cada uno por su lado. Las definiciones tcnicas que aparecen en los considerandos y disposiciones iniciales de las leyes deberan alinearse con los instrumentos internacionales vinculados al tema, y recoger definiciones y componentes de los DESC que han sido ya discutidos y aprobados por la mayora de los pases. Considerando la naturaleza de los aspectos legales vinculantes, y sus implicaciones internacionales y nacionales, sugerimos que las leyes recojan literalmente las definiciones ya acordadas a nivel internacional. l.- El derecho a la alimentacin: vinculante para lo pblicoy tambin para lo privado? Este derecho tambin atae al sector privado, a las personas individuales y a las empresas transnacionales
afincadas en un pas. Por ello, se han de dejar claras las implicaciones de los DESC para las empresas privadas, sus trabajadores y las consecuencias de estas violaciones. Es sumamente importante incorporar al sector privado en la negociacin de las disposiciones de la ley y posteriormente en su aplicacin, dndoles asientos en los consejos nacionales de coordinacin y en los comits locales. m.- El derecho al agua y el acceso a la tierra quedan ausentes de las propuestas. Estos dos derechos parecen estar totalmente desvinculados del derecho a la alimentacin, pues no aparecen en las leyes SAN actuales ni en las propuestas en discusin. El derecho al agua, uno de los DESC que ha sido ms desarrollado, no se vincula al derecho a la alimentacin, aunque el agua se considera tambin como un alimento. Recomendacin. Convendra incluir en las futuras leyes SAN una mencin al derecho al agua y a su vinculacin con la alimentacin y con el derecho a estar libre de sed, e incorporar algunos elementos especficos sobre el derecho a la tierra.
1.- AMRICA LATINA Y SU CRISIS SOCIAL: MS POBRES Y HAMBRIENTOS PERO CON MS ALIMENTOS Vivimos tiempos de crisis e incertidumbre. El mundo est sumido en medio de una impresionante crisis econmica que destruye empleos a un ritmo vertiginoso y que ha hecho aumentar el nmero de hambrientos en el mundo en ms de 100 millones en slo dos aos. La crisis mundial vino a agravar una situacin ya de por s preocupante, pues en 2008 casi la mitad de la poblacin (2.600 millones de personas) viva con menos de 2 dlares al da, de los cuales 1.400 millones estaban considerados pobres extremos (Chen y Ravallion 2008). Al igual que en 1974, el periodo 2007-2008 ser recordado en los libros de historia como el ao en el que el mundo se asust de nuevo ante el alza desmesurada de los precios de los alimentos. Los principales rubros alimentarios subieron a nivel mundial con una rapidez y un margen que hizo desestabilizarse a todas las economas, y cerr la poca de los alimentos baratos y garantizados. Lo alimentario vuelve a ser un sector estratgico y durante las numerosas rebeliones por los alimentos del 2008, los polticos descubrieron que el hambre de sus ciudadanos puede llegar a desestabilizar el pas. Esto le dio una nueva dimensin al hambre y a su nmesis, el derecho a la alimentacin, y ahora empieza a considerarse como otro elemento ms de la seguridad global. Como corolario, el hambre ha pasado definitivamente a ser un tema poltico, cuya solucin vendr de una combinacin de voluntad poltica y y obligaciones legales. En este mbito, Amrica Latina y el Caribe afrontan este incierto periodo con un bagaje institucional y econmico notable, puesto que como regin han estado mejor preparados econmicamente para sortear los embates ms duros de la crisis financiera, y tambin cuentan con un sector agro-alimentario ms productivo que les ha permitido reducir la severidad de la crisis alimentaria. No es tampoco balad la prioridad poltica que se le ha dado a la cuestin alimentaria en la mayora de los pases de la regin, donde tanto el derecho a la alimentacin como la soberana alimentaria estn progresivamente insertndose en los marcos legales y las prioridades polticas nacionales, dejando de ser aspectos meramente reivindicativos o excesivamente tcnicos. El Derecho a la Alimentacin se est consolidando como el marco legal y conceptual alrededor del cual se debe articular el combate al hambre a nivel nacional. Este es un derecho universal, para todos los ciudadanos, y que conlleva una doble dimensin: estar libre de hambre y tener una alimentacin adecuada, tanto en cantidad como en calidad, que est libre de riesgos e incertidumbre, y que pueda ser conseguido por cada persona gracias a su propio esfuerzo, y no a la caridad del estado o de terceras personas. Entre 2005 y 2008, cerca de 200 millones de personas cayeron en la pobreza extrema por efecto del alza de los precios de los alimentos (Banco Mundial, 2008). Los cuatro aos que van del 2006 a 2009 han sido testigos de una crisis alimentaria mundial caracterizada por dos etapas: la primera (2006/08) causada por el alza sostenida de los precios internacionales de los alimentos; y la segunda (2008/09) causada por la crisis financiera y econmica4. En ambas etapas se ha
Aunque durante esta segunda etapa los precios de los alimentos han bajado en los mercados internacionales, se han mantenido altos en el interior de los pases, especialmente de los pases en desarrollo ms pobres, que por no estar bien articulados con los mercados internacionales y tener estructuras oligoplicas en sus mercados alimentarios no han reflejado el descenso de los precios a nivel local. En particular, a junio 2009 en Hait el precio del arroz estaba 15% ms alto que 24 meses antes y el maz 25%; en Nicaragua el arroz se encontraba 57% ms alto
afectado el ingreso real de los hogares, reduciendo el acceso a alimentos y otros bienes bsicos y, por tanto, aumentando la pobreza y el hambre (FAO, 2009). Si nos detenemos brevemente a analizar las cifras de hambrientos que anualmente proporciona FAO, vemos que esas cifras no dejan de crecer a un ritmo que da pavor. En 2005 eran 848 millones, en 2007 eran ya 923 y en 2008 alcanzaron 963 millones, llegando a 1020 millones a finales del 2009. En cuatro aos, los aos de la crisis alimentaria y la crisis econmica, ha aumentado en 172 millones el nmero de hambrientos, y todava se espera que esa cifra siga creciendo. Sin embargo, estas crisis alimentaria y econmica pueden palidecer frente a la crisis ambiental y climtica, debido a la cual se prev que se reducir la produccin agrcola mundial en un 20%, afectando ms severamente a las regiones ms pobres del planeta (reduccin del 30% en Africa y ms del 20% en Centroamrica). Es decir, seremos ms gente, y produciremos menos alimentos. A esto tenemos que unirle una importante crisis del agua para riego y consumo humano; que el progreso agrcola necesario para producir eficientemente ms alimentos por unidad de rea se ha estancado; y que el modelo de alimentacin occidentalizado implica una enorme ineficiencia en la cadena alimentaria, donde se tiran sin consumirse entre el 40 y el 60% de los alimentos producidos en el mundo desarrollado (Pascoe y Vivero 2008). Por ello, el panorama alimentario para los prximos 20 aos se presenta bastante sombro. Y tambin lo es el presente, puesto que el nmero de hambrientos no ha dejado de crecer desde 1997, a pesar de que en 2007 y 2008 se produjeron cosechas record a nivel mundial5. En la regin, la CEPAL (2008b) estim inicialmente que la crisis econmica impidi que entre 10 y 11 millones de personas dejaran de ser pobres en el 2008 y que el nmero de personas en pobreza extrema, medida comnmente asociada al hambre, aumentara en 3 millones, para llegar a los 71 millones de personas. Posteriormente, la propia CEPAL afin sus cifras y estableci que en un solo ao ha aumentado en 9 millones el nmero de pobres en la regin, pasando de 180 millones en 2008 a 189 millones en 2009 (CEPAL, 2009). Esto representa un 34% del total de la poblacin, entre los cuales se incluyen 75.5 millones de indigentes o pobres extremos, que representan un 13.7%. Estos resultados dan cuenta, por un lado, de una desaceleracin acusada en la reduccin de la pobreza y, por otro lado, de un aumento sostenido de la indigencia, causada fundamentalmente por la crisis econmica mundial y la subida del precio de los alimentos. En resumen, ms de un tercio de la poblacin latinoamericana es pobre y cerca de un cuarto es indigente. Sin embargo, la realidad es heterognea, existiendo pases como Honduras y Nicaragua, donde cerca del 70% de la poblacin es pobre, y otros como Chile y Costa Rica apenas llegan al 20%. El mayor problema de pobreza e indigencia se observa en reas rurales, donde ms del 50% de la poblacin es pobre y cerca del 30% se encuentra en niveles de indigencia (CEPAL, 2007b).
y el maz blanco 17%; en Bolivia el trigo estaba 78% ms alto y el arroz 40%; en Colombia la harina de trigo alcanzaba un 54% y el arroz estaba 48% ms caro que antes 5 Lo cual no debe extraar a nadie, puesto que todava la mayora de los hambrientos (cerca del 75%) siguen viviendo en reas rurales y la ayuda al desarrollo mundial para la agricultura ha cado desde el 17% en 1980 hasta el 4% en 2005. Con carcter regional, la tendencia ha sido similar pues el gasto pblico en Amrica Latina para la agricultura y el desarrollo rural tambin cay del 8% en 1980 al 3.6% en 2005 (UN HLTF, 2009).
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Este aumento de la pobreza en un 1.1% y de la indigencia en 0,8% del 2009 ha sido, no obstante, valorado positivamente pues el impacto social ha sido menor que el de crisis mundiales anteriores, ya que la mayor parte de la regin est mejor preparada para reaccionar y atenuar algunos de los efectos adversos sobre las condiciones de vida (CEPAL, 2009). Por ejemplo, los programas de transferencias condicionadas, que sirven como colchn amortiguador de los efectos de la crisis, llegan actualmente a ms de 22 millones de hogares vulnerables en 17 pases de Amrica Latina y el Caribe y tienen un impacto destacado en reducir las mltiples dimensiones de la pobreza (Ortega & Valle, 2009). Los programas de alimentacin escolar tambin pueden servir de ejemplo de la red de proteccin social que ha amortiguado los impactos nutricionales en los ms vulnerables, los nios, de la crisis econmica. En la regin hay ms de 55 millones de nios que se han beneficiado de estos programas desde 2005 (Ortiz, 2008). Entre 1990 y 2006, los pases de Amrica Latina y el Caribe lograron reducir el total de personas con hambre de 53 a 45 millones (del 13% al 8%), mostrando un notable contraste frente a la tendencia global de aumento del hambre en el mismo periodo. El incremento de la disponibilidad interna por habitante fue un factor central para explicar esta reduccin de la subnutricin, que compens el aumento de las desigualdades de acceso a los alimentos, asociado al incremento de las brechas de desigualdad (de Ferranti et al. 2004). Sin embargo, las crisis combinadas del alza de los precios de los alimentos y la financiero-econmica arruinaron, en tan slo tres aos, los avances conseguidos en quince. Para finales del 2009 la regin habr alcanzado ya los 53 millones de hambrientos, los mismos niveles que en 1990 (FAO, 2009a). Esto representa el 10% de poblacin sin acceso suficiente a alimentos, en una regin excedentaria en produccin y exportacin. La desnutricin crnica infantil (baja talla para edad) sigue siendo el mayor problema de salud de la regin, afectando a ms de 9 millones de nios, lo que es particularmente alarmante debido a la irreversibilidad de los efectos negativos para el desarrollo humano. Guatemala tiene la peor prevalencia de la regin (52%), siendo actualmente el quinto pas del mundo en desnutricin crnica infantil. Mxico y Brasil, aunque no tienen porcentajes tan elevados, concentran el 43% de la poblacin desnutrida crnicamente por su elevada poblacin. Los niveles de desnutricin crnica an son muy altos en pases como Nicaragua, Hait, Guatemala, Honduras, Bolivia, Ecuador y Per. Adems, ms de 4 millones de nios presentan bajo peso para la talla, lo cual puede llegar a provocar su muerte si la desnutricin aguda severa no se trata a tiempo. La mayor incidencia del hambre y la desnutricin se encuentra en las reas rurales 6, especialmente en las zonas montaosas y marginales de Centroamrica y el rea Andina, afectando principalmente a los segmentos ms vulnerables (nios, mujeres y ancianos) de los grupos indgenas y afro-descendientes (Len et al., 2004; Martnez, 2005). La causa principal de la subnutricin en Amrica Latina no est en la falta de capacidad para producir alimentos en cantidad suficiente. En general, la regin es ampliamente excedentaria en el comercio internacional de alimentos, con pases que figuran entre los mayores exportadores
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Aunque debido a la elevada tasa de urbanizacin de la regin en su conjunto, cada vez hay ms personas hambrientas en las reas urbanas, y en algunos pases las cifras de subnutridos y desnutridos de reas urbanas han sobrepasado ya a las de reas rurales.
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mundiales, aunque algunos pases siguen teniendo todava problemas de produccin (Hait, Repblica Dominicana y Guatemala). La regin genera un 30% ms de los alimentos necesarios para que todos los latinoamericanos coman bien, si el acceso a esos alimentos fuera equitativo. El problema principal para lograr la seguridad alimentaria radica en las posibilidades de acceso. Es decir, existen grupos de poblacin que no cuentan con el ingreso suficiente para acceder a los alimentos disponibles en el mercado ni a los recursos para poder producirlos en un sistema de autoconsumo. Lamentablemente, la crisis econmica y alimentaria ha echado por tierra los notables progresos sociales que la regin haba alcanzado en los ltimos 20 aos. Los indicadores de subnutricin global y desnutricin infantil venan progresando de manera constante. Entre 1992 y 2004, la regin redujo en 7 millones el nmero de personas subnutridas, aproximndose al cumplimiento del primer Objetivo de Desarrollo del Milenio. La produccin de alimentos en Amrica Latina y el Caribe en 2003 haba excedido en un 30% las necesidades de la poblacin de la regin. Sin embargo, no eran los millones de pequeos agricultores de la regin los que estaban liderando este boom agrcola, que proporcionaba alimentos de exportacin para el resto del mundo, eran bsicamente las grandes empresas agroindustriales con capital extranjero las que se beneficiaron. Este dinamismo de la agricultura latinoamericana ha estado concentrado en algunos productos de exportacin, con altos insumos tecnolgicos y producidos por empresas modernas en ciertas regiones bien comunicadas de cada pas (Graziano da Silva et al. 2009), lo cual ha venido acompaado por un dinmico proceso de concentracin y trasnacionalizacin de la agroindustria, la comercializacin y la distribucin (Pieiro, 2009). Esto permite entender por qu los hambrientos estn formados mayoritariamente por pequeos productores de susbsistencia7. En algunos pases como Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Per, al menos el 70% de su poblacin rural vive en la pobreza. La pobreza extrema en zonas rurales es tres veces superior a la pobreza urbana (CEPAL 2005). En los seis pases de Centroamrica, aunque la poblacin urbana es ya la mitad de la total, el 70% de la pobreza sigue siendo rural e indgena (Richards 2004) y su perfil prototipo corresponde a hogares indgenas con familias numerosas, poca o ninguna educacin y un acceso a la tierra limitado (Sauma 2004). Las personas pobres son las ms afectados con la crisis de los alimentos debido a que son quienes mayor parte de su ingreso (o una mayor proporcin del gasto) utilizan en comprar alimentos. Igualmente es aquella proporcin de la poblacin que tiene menos posibilidades de sustituir en el gasto ante el alza de los precios, puesto que ya se encuentran en una situacin precaria (von Braun, 2008). Por razones de aislamiento geogrfico, histricas y culturales, una gran parte de estos pobres extremos y hambrientos pertenecen a grupos indgenas, que se llevan la peor parte de los ciclos econmicos de la regin: cuando la regin crece ellos apenas notan los beneficios, y cuando la regin est en crisis son los que ms sufren las consecuencias (Hall y
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No obstante, los pequeos agricultores representan un porcentaje elevado de los productores rurales y de la produccin total, con un 70% del nmero total de las explotaciones agrcolas, un aporte del 40% de la produccin agrcola bruta y una generacin de empleo rural del 65%. Adems, los pequeos productores, que concentran los mayores ndices de pobreza, producen la mayor parte de los alimentos de consumo popular, y en regiones como Centroamrica producen todo el maz y frijol para consumo humano, la mayora del sorgo, las races y tubrculos y buena parte de la ganadera multipropsito (FAO, 2009).
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Patrinos, 2004). Y estamos hablando de una poblacin indgena que alcanza entre 40 y 50 millones de personas en la regin, concentradas principalmente en Bolivia (62%), Guatemala (41%) y Mxico (10%). En general, podemos recoger un aforismo de los socilogos guatemaltecos y sealar que el hambre tiene rostro de mujer joven, viste trajes tradicionales y habita en el campo. La desnutricin crnica infantil es dos veces ms comn entre los nios indgenas: por ejemplo, en Guatemala el 70% de los nios indgenas presentan desnutricin crnica. La erradicacin del hambre debera ser la primera prioridad poltica y la primera urgencia temporal de los polticos de la regin, en el camino hacia una mayor cohesin social y equidad en Amrica Latina (FAO-CEPAL-PMA, 2007). El Derecho a la Alimentacin es parte de los derechos mnimos que toda sociedad garantiza para poder avanzar hacia una distribucin ms equitativa de oportunidades y un orden de ciudadana plena para todos. Es el derecho a la vida el primero que debe garantizarse, y el derecho a la alimentacin est directamente relacionado con ese derecho. 2.- LOS DERECHOS ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LA REGIN: DOS PASOS ADELANTE, UN PASO ATRS. 2.1.- Breve retazo histrico: consolidacin a pesar de todo La perspectiva de derechos en Amrica Latina tiene sus races en los procesos de construccin de los Estados-Nacin de la regin, previos incluso a la etapa independentista que dara forma a las nuevas repblicas latinoamericanas. La emancipacin de la oligarqua latinoamericana inspir cierta tendencia a la libertad y a la construccin de un sistema poltico que garantizara la igualdad de los ciudadanos. Ya Fray Bartolom de las Casas en el siglo XVI, obispo espaol que se desempe como religioso en distintos lugares de Amrica Latina, se dedic a la defensa de la poblacin indgena explotada por el sistema de encomiendas e intent propagar el concepto de unidad de la especie humana, basndose en principios como unidad entre los hombres, igualdad entre los seres humanos, igualdad de derechos entre europeos y pueblos indgenas, y respeto a la libertad, como rasgo tradicional esencial de los pueblos nativos latinoamericanos (Carozza, 2006). Sin embargo, la influencia de los derechos econmicos, sociales y culturales perdi fuerza una vez que se verificaron los procesos independentistas en Amrica Latina, y los derechos civiles y polticos adquirieron relevancia a partir de su insercin en las cartas constitucionales, impulsados por las elites emancipadas. Hay que considerar que el Estado-Nacin de Amrica Latina se construy desde el Estado a la Nacin (Gngora, 1986), por lo que se configur un tipo de gobierno excluyente, que no incorpor a una parte importante de la poblacin, en particular mestizos sin clara ascendencia europea e indgenas, que continuaron su vida en un estado de marginalidad sin garantas polticas. En este primer perodo, la prioridad para el Estado fue consolidarse como figura soberana y no tanto garantizar los derechos de todos sus ciudadanos. No olvidemos que la razn de ser de los derechos sociales es una razn igualitaria. Todos ellos tienden a hacer menos grande la desigualdad entre quienes tienen y quienes no tienen (Bobbio, 1995). Adems, en muchos pases no se haba resuelto el conflicto entre el Estado y los sectores indgenas, y stos gozaban de menos derechos.
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La expansin urbana trajo consigo la emergencia de importantes sectores medios, en gran medida educados, que comenzaron a reclamar una mayor participacin poltica (Malamud, 1997). Por su parte, los sectores obreros y campesinos comenzaron a instalar, a travs de sus organizaciones sindicales y polticas, demandas sociales orientadas a mejorar su contexto social y sus condiciones laborales. He ah los dos espectros de derechos instalados en el debate pblico en los albores del siglo XX: los derechos civiles y polticos desde las clases medias y los derechos sociales desde los sectores obreros. Bajo esta presin y al amparo de los continuos conflictos sociales, los estados populistas insertaron, de una u otra manera, elementos de derechos econmicos y sociales en el ordenamiento jurdico de la regin. Es preciso destacar el caso de Mxico, donde este proceso se materializ mediante un proceso revolucionario, institucionalizado con la Constitucin Poltica de 1917, la primera de todo el mundo que incorpora amplias garantas y protecciones sociales y econmicas (Carozza, 2006). La influencia del constitucionalismo mexicano se expandi a toda la regin durante las dcadas posteriores. Conviene recalcar que los derechos econmicos, sociales y culturales, a pesar de su temprano tratamiento en la Amrica colonial, tardaron en alcanzar un espacio de insercin institucional, en parte por constituir demandas de los sectores ms excluidos de la sociedad latinoamericana. Ahora bien, hay que destacar la importante participacin de la regin en la inclusin de los DESC en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948, donde pases como Brasil, Panam, Chile, Cuba, Repblica Dominicana, Mxico, Venezuela y Uruguay tuvieron un rol principal, aunque luego, durante la Guerra Fra, en la regin se produjo un cierto adormecimiento debido a la controversia generada entre los derechos sociales y polticos desde los bloques internacionales dominantes. La prdida de poder de las oligarquas tradicionales, la inestabilidad institucional de la regin y un contexto internacional de dos bloques enfrentados en distintos escenarios (la Guerra Fra) generaron fuertes rupturas en las estructuras sociales y polticas de la regin, que dieron paso a las dictaduras latinoamericanas, donde la coalicin dominante qued constituida por los tecncratas de alto nivel, militares y civiles, en estrecha colaboracin con el capital extranjero (Collier, 1985). Posteriormente, la reconstruccin democrtica estuvo marcada por el paulatino restablecimiento de los derechos civiles y polticos violados en dictadura (Garretn, 1989), dejando rezagados los otros derechos. Los derechos econmicos, sociales y culturales han quedado a la deriva y vivido un proceso de reposicionamiento ms tardo, donde la comunidad internacional ha jugado un rol primordial para visibilizar la necesidad de respetar, proteger y hacerlos efectivos en virtud de la gobernabilidad democrtica, lo que ha trado una lenta instalacin, aunque con fuerza, en la agenda poltica de la regin. 2.2.- Los DESC a finales del siglo XX: un avance ms terico que real para el ciudadano Los procesos de re-democratizacin del ltimo cuarto del siglo XX en Amrica Latina han permitido notables avances en la vigencia de los derechos civiles y polticos. Sin embargo, esos mismos avances han puesto en evidencia el rezago que tiene la regin en materia de aquellos derechos humanos que posibilitan a la persona el goce de un nivel de vida adecuado, los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (DESC). Este nuevo ciclo democrtico ocurre en
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condiciones de debilitamiento del Estado nacional por efecto de los procesos de globalizacin y la profundizacin de las inequidades sociales por las polticas de ajuste estructural y de reforma del Estado. El proceso de avance hacia la exigibilidad de los DESC es una asignatura pendiente para la democracia, cuyo persistente incumplimiento debilita crecientemente el prestigio del ideal democrtico (Vivero & Ramrez, 2009). El desencuentro de los sistemas polticos democrticos con las demandas de la sociedad en materia de empleo, educacin, salud, alimentacin, vivienda y respeto a la diversidad cultural es, crecientemente, la causa profunda de recurrentes crisis de gobernabilidad y la explicacin subyacente de la enorme desigualdad y la falta de cohesin social, que se manifiesta en la desvinculacin de los ciudadanos de su clase poltica, la violencia creciente de carcter juvenil asociada a la droga, y la sensacin de que las desigualdades econmicas repercuten en un peor pas para todos, tal y como reflejan recientemente las encuestas regionales del Latinobarmetro, analizado por CEPAL (2009). El principal obstculo para el goce de los derechos econmicos, sociales y culturales ha sido, hasta la fecha, la falta de voluntad poltica en las lites dirigentes8. La falta de voluntad poltica est mostrada, primero, por un desarrollo tardo del concepto de derechos econmicos, sociales y culturales, en comparacin con los derechos civiles y polticos (UNESCO, 2003). Histricamente, hubo una brecha ideolgica entre ambos tipos de derechos, pues los civiles y polticos fueron priorizados por el Bloque Occidental, durante la Guerra Fra, mientras que los derechos econmicos y sociales fueron el caballo de batalla de los pases del Bloque Comunista. De ah que los derechos sociales salieran como perdedores del la batalla ideolgica entre las superpotencias, a pesar de no tener nada que ver con el tema, puesto que los derechos humanos no tienen ideologa poltica ni adscripcin partidista. De ah, que los principales opositores actuales a su pleno desarrollo y justiciabilidad sean precisamente pases del bloque Occidental, que han salido reforzados desde la cada del Muro de Berln. Por ejemplo, si analizamos el desarrollo histrico y el impulso poltico comparado entre el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) vemos diferencias muy importantes. En el PIDCP se consagra la justiciabilidad de los mismos al reconocer el derecho humano a accionar contra la violacin de los derechos civiles y polticos ante los rganos internos de justicia, cosa que no existe en el PIDESC. De hecho, el Protocolo Facultativo que permite canalizar los reclamos internacionales a las violaciones de los derechos civiles y polticos en el mbito nacional, fue preparado y aprobado en paralelo con el Pacto, y ambos fueron adoptados el 16 de Diciembre de 1966 y entraron en vigor el 23 de Marzo de 1976. Actualmente (Diciembre 2009) hay 113 pases que han firmado y ratificado el protocolo de PICDP, con lo cual declaran su apoyo a la justiciabilidad plena de este tipo de derechos. Sin embargo, el PIDESC, que fue aprobado y entr en vigor en las mismas fechas que el PIDCP, no ha podido contar con un Protocolo Facultativo hasta diciembre 2008, que son 32 aos despus de su entrada en vigor. El Protocolo Facultativo de PIDESC fue aprobado por la Asamblea general de Naciones Unidas en diciembre 2008 y presentado para firma de los pases en una ceremonia que tuvo lugar en la
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Tal y como seal acertadamente Anne Marie Lizzin, que fue la anterior Relatora Especial de la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre el tema de derechos humanos y extrema pobreza.
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oficina central de Naciones Unidas en Nueva York el 29 de Septiembre de 2009. Hasta la fecha de redaccin de este informe, 30 pases lo han firmado, pero todava estamos lejos de las 10 ratificaciones necesarias para que el Protocolo entre en vigor. Las ratificaciones las hacen los parlamentos y asambleas nacionales. De los 31 pases que han firmado su adhesin, 7 son de Amrica Latina9, lo cual refuerza la idea de la importancia que le da esta regin a los derechos econmicos, sociales y culturales, lo cual queda todava ms claro con los notables avances en el impulso al derecho a la alimentacin y su marco legal nacional y regional. Este protocolo proporciona el canal para tramitar las quejas de violaciones de los derechos sociales a nivel internacional, una vez que los canales de reclamo y resarcimiento han sido ya explorados, sin xito, a nivel de cada pas. Un protocolo parecido funciona desde hace muchos aos para el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Polticos, y ha sido un instrumento fundamental para avanzar en la jurisprudencia necesaria para consolidar estos derechos. Sin embargo, el grado de proteccin y reconocimiento que gozan los derechos civiles y polticos no ha sido el mismo para los otros derechos econmicos, sociales y culturales. De hecho, la falta de voluntad poltica y las innumerables trabas diplomticas han ocasionado un retraso de ms de tres dcadas en la adopcin de este protocolo facultativo. Por otro lado, esta falta de voluntad poltica tiene su correlacin con la concepcin que se ha tenido del Estado y de su papel respecto del desarrollo econmico y social de los pases durante los aos 90 y parte del nuevo siglo. Esta visin preponderante de un Estado Mnimo, cuyo nico rol aceptado era el de garante del mercado y rbitro de las relaciones econmicas, ha tenido un efecto letal en la materializacin de los DESC para todos los ciudadanos, as como la constante negacin de la justiciabilidad de los mismos (Golay, 2009; Vivero & Scholz, 2009). La incipiente consolidacin de los DESC en los ordenamientos legales nacionales se evidencia por el desarrollo tardo del concepto de DESC, en comparacin con el concepto de derechos civiles y polticos; por el bajo desarrollo de instrumentos jurdicos que apoyen la exigibilidad de los DESC a nivel nacional; y por la debilidad de la supervisin internacional, materializada en marcos legales y peso poltico, para la proteccin de los DESC a nivel nacional10. Entre los obstculos ms ampliamente mencionados por los expertos para la plena realizacin de los DESC en la regin, tenemos los siguientes: a) la ausencia de canales adecuados, judiciales, administrativos y cuasi-judiciales, para tramitar denuncias de violaciones de estos derechos; b) la ausencia de su formulacin legal en algunos pases, estando incluso ausentes de las Cartas Magnas en muchos casos; c) la prioridad del ajuste estructural frente al gasto pblico en las polticas econmicas de corte neoliberal y d) la progresividad en su aplicacin a todos los ciudadanos, limitando su alcance en funcin de la mxima asignacin de recursos disponibles. Las dos clausulas entrecomilladas proceden de consideraciones recogidas textualmente en el
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Argentina, Chile, El Salvador, Ecuador, Guatemala, Paraguay y Uruguay. No olvidemos, por ejemplo, que apenas dos supuestos de violacin de los DESC son justiciables segn en Protocolo de San Salvador de la Carta Interamericana de Derechos Humanos, quedando el derecho a la alimentacin fuera de esta posibilidad. Otro ejemplo es el enorme retraso que ha tenido la aprobacin del Protocolo Facultativo del PIDESC, que slo a finales de Diciembre de 2008 pudo ser ratificado por la Asamblea General de Naciones Unidas, entrando en vigor cuando 14 estados lo ratifiquen. En el momento de escribir este documento, ningn estado lo haba hecho. Este protocolo, que permite quejarte por la violacin de un DESC ante un comit internacional, ha entrado en vigor 30 aos despus del protocolo de los derechos civiles y polticos, lo que da una idea del avance de unos con respecto a otros.
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PIDESC, y que dejan una va abierta por donde se escapan las obligaciones legales de accin inmediata de este tratado internacional. La implementacin progresiva no marca plazos temporales, y la no concrecin de montos financieros deja abierta a consideracin de cada Gobierno la asignacin presupuestaria para garantizar estos derechos. No obstante, la obligacin esencial recogida en el PIDESC es adoptar inmediatamente las medidas necesarias para la satisfaccin progresiva de los derechos econmicos, sociales y culturales, hasta el mximo de los recursos disponibles. Lo que el PIDESC no dice es que se deban adoptar progresivamente medidas: las medidas hay que adoptarlas hoy, no progresivamente, para que el goce de los derechos humanos vaya progresando. En esto el Comit de Derechos Humanos ha insistido mucho porque algunos estados, cuando presentan su informe, dicen estar implementando medidas progresivamente. Finalmente, otro de los argumentos que se esgrimen en contra de hacer operativos los DESC a nivel nacional es que requieren de una accin positiva del Estado, muy vinculada a las polticas pblicas y al gasto social y que, por tanto, no es posible que este accionar pblico sea controlado judicialmente. Quedara en la esfera de los programas polticos y no tanto de los mandatos judiciales. Pero esto no es cierto, puesto que los estados que forman parte del PIDESC han suscrito una obligacin legal bajo las reglas del derecho internacional pblico, y por tanto estn obligados a cumplir dicho contrato, siendo los tribunales nacionales e internacionales que hayan sido legalmente mandatados para supervisar tal fin (la Corte Penal Internacional o la Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas) los encargados de velar por ese acuerdo, y recoger las denuncias por violaciones de dichos acuerdos. Los tribunales nacionales si son competentes para velar por el cumplimiento del PIDESC. Lo que s es bsicamente cierto es que los derechos civiles y polticos implican por parte del Estado obligaciones de no hacer, y que si se hace eso que est prohibido (torturar, por ejemplo), es posible interponer una accin judicial para los efectos del restablecimiento del derecho; en tanto que los derechos econmicos, sociales y culturales se orientan ms hacia lo que el Estado s debe hacer, aportando dinero y recursos en el marco de planes, polticas y estrategias. A grosso modo, los no-partidarios de los derechos sociales sealan que los DESC implican mucho presupuesto, mientras que los derechos civiles y polticos implican, sobre todo, muchas leyes y sentencias, formacin y comunicacin. Pero eso oculta el enorme gasto fiscal que se ha llevado a cabo en los pases occidentales para formar jueces bien pagados e imparciales, en academias de polica que enseen leyes, derechos y respeto, en defensoras del pueblo que tengan medios y recursos, en sistemas electorales que financian partidos polticos a cargo de presupuestos pblicos, y as podramos seguir la lista de gastos pblicos necesarios para hacer efectivo los derechos civiles y polticos. Si entramos a considerar algunos derechos especficos, podemos indicar que el derecho a la vivienda, a pesar de ser uno de los derechos sociales con mayor desarrollo en cuanto a su justiciabilidad (ejemplos recientes en Argentina lo confirman), su conocimiento es muy escaso por parte de quienes deben reclamarlo y tambin por los funcionarios que deben otorgarlo. Este derecho tiene prcticas mercantiles y de libre comercio que cercenan su aplicacin universal, tales como su subordinacin al derecho mercantil de las empresas inmobiliarias; la reduccin generalizada de presupuesto para vivienda social en toda la regin; las facilidades legales para los desalojos forzados, especialmente en ocupaciones de tierras agrcolas ociosas y las
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prioridades de la inversin privada para la edificacin de centros comerciales, clubes y viviendas de alto costo para sectores econmicamente poderosos. Por otro lado, los derechos culturales no slo se caracterizan por una deficiencia y cierta vaguedad en su formulacin, sino tambin en su conocimiento y aplicacin, por cuanto los mecanismos diseados para el efecto son an ms dbiles que los que existen para otros derechos sociales. A pesar de la Declaracin Universal sobre Diversidad Cultural aprobada por la UNESCO en noviembre del 2001, el incumplimiento de los derechos culturales por parte de los estados sigue siendo el mayor obstculo a su aplicacin. Incluso cuando son reconocidos en las legislaciones nacionales, las inercias burocrticas, los prejuicios ideolgicos y las prcticas racistas, clasistas o anti-nacionalistas conspiran contra la eficacia de estos derechos. El derecho a la salud, como los dems, sufre de un doble desdn desde las administraciones pblicas y sus tres poderes (gubernativo, judicial y legislativo): por un lado, la debilidad de la normativa jurdica interna para hacerlo efectivo y por otro el incumplimiento de las escasas normas existentes, puesto que las violaciones de este derecho apenas llevan penas, ya que la justiciabilidad es tambin escasa. Otros obstculos a este derecho son la cada del gasto social en salud, ya de por s escaso en muchos pases, su escasa difusin social como derecho humano y la insuficiente movilizacin ciudadana para reclamarlo. Se sigue considerando la salud como un beneficio que da el sistema pblico para el ciudadano, y no como un derecho que el ciudadano puede reclamar. Ya para concluir, merece la pena sealar que la lucha por los derechos humanos ha sido siempre progresiva, y las guerras se han ganado a travs de multitud de pequeas batallas. Una de las grandes ventajas del derecho es que los avances son lentos, pero siempre hacia adelante, ya que la construccin del cuerpo jurdico se hace montando un caso sobre otro (jurisprudencia) y anclando una ley con otra (marco legal), tal y como se est haciendo en la regin con las leyes de seguridad alimentaria y nutricional y los cada vez ms numerosos casos de justiciabilidad del derecho a la alimentacin. Construir ese cuerpo jurdico que vincule el PIDESC con los tribunales nacionales es una labor de todos, diputados, gobernantes, abogados, jueces, defensores de los derechos humanos o comunicadores sociales. Para el caso particular del derecho a la alimentacin, el avance en su conocimiento, legislacin y comunicacin nos llevar a dejar de considerar el hambre como una desgracia de la fortuna o como un mal inevitable que siempre nos ha acompaado, y asociarlo a una violacin inaceptable de un derecho inalienable de cada individuo. Socorrer al hambriento debe dejar de ser un acto de caridad y transformarse en el cumplimiento de una obligacin por parte del Estado hacia sus ciudadanos. En ese contexto, se observa un notable progreso del derecho a la alimentacin en la regin, impulsado por una sociedad civil muy estructurada y reivindicativa y por algunos gobiernos progresistas de ideologas variadas, tanto de derechas como de izquierdas, que ya no tienen miedo en realizar acciones para garantizar el derecho a una alimentacin adecuada para toda la poblacin de la regin. 3.- MARCOS LEGALES NACIONALES Y REGIONALES QUE INCORPORAN EL DERECHO A LA ALIMENTACIN
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En esta seccin se incorporarn aquellos avances que se hayan producido en el pas en materia de leyes que afecten a la Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), o proyectos de ley que estn actualmente en el Congreso, o decretos gubernativos que afecten a la garanta del Derecho a la Alimentacin (DA) para los ciudadanos, especialmente los ms vulnerables. 3.1.- Implicaciones del derecho a la alimentacin El derecho a una alimentacin adecuada es el derecho humano a alimentarse de forma digna. Significa que todos los miembros de la sociedad tienen derecho al acceso permanente a alimentos que no slo sean suficientes en cantidad (energa alimentaria) sino tambin adecuados en calidad nutricional, inocuos y culturalmente aceptables para la persona que los consume. Tambin es importante que el acceso estable a los alimentos y el suministro estable de alimentos sean sostenibles ecolgica, econmica y socialmente.11 El derecho a la alimentacin es multidimensional y requiere, por tanto, una respuesta coordinada desde varios mbitos (ministerios). Adems, est vinculado con otros derechos humanos, como el derecho a la propiedad y el acceso a la justicia, los derechos laborales y el derecho a la informacin y la educacin (Vidar, 2006). Es importante comprender lo que no es el derecho a una alimentacin adecuada. No es el derecho a recibir alimentos, excepto si el derecho a la vida est en peligro, como en situaciones de urgencia a raz de causas naturales o provocadas por el hombre, donde no existen medios para obtener alimentos suficientes. El enfoque del derecho a la alimentacin complementa los elementos de la seguridad alimentaria relativos a la disponibilidad, acceso, estabilidad y utilizacin, al tener en cuenta la dignidad humana y la aceptabilidad cultural, as como el fortalecimiento mediante la participacin, la no-discriminacin, la transparencia y la responsabilidad. As, se permite que las personas, en particular las hambrientas y marginadas, busquen activamente los medios para hacer realidad su propio derecho a la alimentacin y exijan responsabilidades a los gobiernos por los compromisos adoptados en materia de seguridad alimentaria. De esta manera, los ciudadanos se convierten en sujetos de derecho en vez de ser el objeto de la asistencia. En algunos pases, el derecho a una alimentacin adecuada est recogido en la Constitucin o en la legislacin nacional. En los acuerdos internacionales, los estados se definen como principales responsables de satisfacer el derecho a una alimentacin adecuada. Tambin se reconoce que en muchos pases este derecho no se puede satisfacer de un da para otro, debido a limitaciones de recursos y de otra naturaleza. De aqu deriva la idea de que el derecho a una alimentacin adecuada debera hacerse realidad con el tiempo. Esto significa que los gobiernos deberan
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Accesibilidad econmica significa que el costo de los alimentos no debera amenazar o poner en peligro otras necesidades bsicas. Hace referencia a cualquier modalidad de compra o derecho mediante el cual las personas obtienen alimentos y es una medida del grado de satisfaccin del derecho a una alimentacin adecuada. Accesibilidad fsica significa que todas las personas deben tener acceso a una alimentacin adecuada, incluidos los individuos fsicamente vulnerables, como los lactantes y los nios pequeos, las personas mayores, las personas con discapacidad fsica y las que sufren problemas crnicos de salud. Se denomina sostenibilidad al acceso y la disponibilidad de alimentos a largo plazo y de forma estable, lo que supone una alimentacin adecuada disponible y accesible para las generaciones presentes y futuras. Hay un vnculo directo entre las condiciones ecolgicas, econmicas y sociales que representan una amenaza para el suministro de alimentos y el acceso a los alimentos a largo plazo.
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actuar de manera que cada vez menos personas padecieran hambre o no tuvieran acceso permanente a una alimentacin adecuada (Vivero y Monterroso, 2008). Cabe definir la responsabilidad de los gobiernos de la siguiente forma: respetar, proteger y cumplir. Un gobierno debera respetar el derecho a una alimentacin adecuada al abstenerse de actuar de una manera que interfiera en el derecho de las personas a alimentarse con dignidad. Un ejemplo negativo sera un gobierno que expropiara tierras a pequeos campesinos sin compensaciones justas y sin asegurarse de que disponen de los medios para tener acceso permanente a alimentos suficientes, nutritivos e inocuos. Los gobiernos tambin tienen la responsabilidad (obligacin) de proteger a la poblacin de las acciones de otras personas que repercutan negativamente en su derecho a una alimentacin adecuada. Un ejemplo es la proteccin de los consumidores contra alimentos que no sean inocuos o que sean perjudiciales, mediante la promulgacin y aplicacin de normas de higiene para los productos alimenticios comerciales. Otro ejemplo es la proteccin de las madres frente a las prcticas agresivas de comercializacin de sucedneos de la leche materna. Los estados (Ejecutivo, Legislativo y Poder Judicial) tienen la responsabilidad de dar cumplimiento al derecho a una alimentacin adecuada al facilitar el acceso permanente a alimentos suficientes, nutritivos, inocuos y culturalmente aceptables, mediante las medidas y los programas de polticas correspondientes que concedan la mxima prioridad a las personas expuestas a la inseguridad alimentaria, vulnerables y malnutridas. Dichas medidas y programas de polticas deberan proyectarse con el objetivo de capacitar a esos grupos de poblacin para alimentarse dignamente. Por tanto, las medidas y los programas de polticas que abordan con eficacia las causas subyacentes de la inseguridad alimentaria o de la malnutricin son responsabilidad, en primer trmino, del Gobierno. Como ya se seal, proporcionar alimentos cuando hay vidas en peligro tambin es parte de la responsabilidad gubernamental de dar cumplimiento al derecho a una alimentacin adecuada. Por otro lado, aunque la responsabilidad principal recae en los estados, todos los miembros de la sociedad, personas fsicas, ONG y sector privado, tienen obligaciones respecto del derecho a la alimentacin, cuando sus acciones puedan tener un impacto en el libre ejercicio del derecho a la alimentacin de otras personas. En particular, las organizaciones de la sociedad civil y las ONG son factores importantes para ejecutar polticas y programas pblicos, ya que ayudan a la poblacin a realizar su derecho a la alimentacin por medio, entre otras cosas, de la difusin de informacin, el asesoramiento jurdico y la capacitacin. 3.2.- El enfoque de derechos en la lucha contra el hambre Un enfoque centrado en los derechos para afrontar los programas de lucha contra el hambre considera tanto los resultados de los programas como su concepcin inicial y todo el proceso de implementacin. As pues, plantea preguntas concretas sobre quin participa en el programa 12 y
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De acuerdo con un enfoque centrado en los derechos humanos, los bienes y servicios proporcionados por un programa pblico no son prestaciones o ddivas, sino medios para satisfacer un derecho y representan la responsabilidad del gobierno de aplicar medidas para dar cumplimiento al mismo.
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en qu medida lo hace. Se centra en analizar cules son los efectos del programa sobre el derecho a una alimentacin adecuada de las personas expuestas a la inseguridad alimentaria, que sufren malnutricin o vulnerables a la inseguridad alimentaria y nutricional. Un anlisis del derecho a la alimentacin estudia los procesos de planificacin, operacin y los resultados al aplicar los principios relacionados con los derechos humanos, los que proporcionan una base normativa para analizar las formas de ejecutar el programa. Estos principios son los siguientes: 1. Equidad. Exige que los resultados se distribuyan equitativamente; es decir, de acuerdo con las necesidades relativas de distintas personas o grupos. Las personas ms necesitadas deberan recibir una parte mayor de los beneficios totales. 2. No-discriminacin. Significa que todos los que renen las condiciones necesarias participan en pie de igualdad y que no se excluye a ninguna persona o grupo. Las medidas del gobierno no deberan discriminar a nadie y brindar un trato igual para todos. 3. Transparencia. El proceso de toma de decisiones debe ser transparente y las decisiones y los presupuestos deben estar sujetas a escrutinio pblico. Los recursos tienen que gestionarse de acuerdo con normas y reglamentos que todos conozcan y comprendan. 4. Rendicin de cuentas. Quienes tengan determinadas responsabilidades pblicas estn obligados a rendir cuentas en mbitos como la administracin de recursos pblicos o la proteccin de los derechos humanos. 5. Observancia de la ley. Todas las polticas, programas y dems medidas gubernamentales deben ajustarse a la observancia de la ley, que se aplica a todos, con independencia de su posicin o condicin. 6. Dignidad humana. Cualquier medida que se adopte ha de garantizar el mximo respeto de la dignidad humana, que se debera fomentar de manera cierta. 7. Participacin e inclusin. Todos los procesos de aplicacin deben ser participativos e inclusivos, lo que significa que los titulares de derechos participen con buena informacin en la elaboracin, aplicacin y anlisis de programas alimentarios y se les consulte para disear otras medidas pblicas. 8. Empoderamiento. La participacin y la consulta deberan contribuir al empoderamiento, al facilitar que las personas comprendan los asuntos importantes, aumenten su capacidad de autodeterminacin y participen en la toma de decisiones. 9. Mecanismos de recurso. Los titulares de derechos, individuales o colectivos, que consideren que se han violado sus derechos como consecuencia de una medida del gobierno, deberan tener acceso a medios para recurrir y reparar dicha violacin. Estos medios pueden ser de carcter jurdico o cuasi jurdico, pero puede haber tambin otros medios administrativos, polticos o sociales. 3.3.- Iniciativas regionales que apoyan este derecho a.- Declaracin de Salvador de Baha (18 de Diciembre 2008) Los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Salvador de Baha (Brasil) durante la primera Cumbre de Amrica Latina y el Caribe sobre Integracin y Desarrollo se comprometieron, entre otros temas prioritarios, a priorizar el combate al hambre en la regin con un enfoque de derechos humanos, donde el derecho a la alimentacin aparece en lugar destacado. Tambin
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reforzaron su compromiso poltico con la Iniciativa Amrica Latina y Caribe sin Hambre, cuyo objetivo es erradicar el hambre de la regin en 202513. El punto 23 de la Declaracin final14 detalla las distintas prioridades que los pases han decidido atender, entre las que se encuentra dar atencin a la alimentacin, promoviendo acciones para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, por medio de polticas pblicas que impulsen el desarrollo rural, la produccin sustentable de alimentos, su inocuidad, su distribucin y comercializacin. La misma declaracin determina que los pases firmantes fortalecern los procesos de integracin en el mbito alimentario y promoviendo la coordinacin regional de iniciativas sobre la seguridad alimentaria y nutricional y el intercambio de tecnologas. Adems, se ha de incorporar la perspectiva de derechos humanos en la elaboracin y revisin de las estrategias nacionales orientadas a garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, con amplia participacin social, particularmente de los sectores ms vulnerables. Este elemento es particularmente relevante, ya que coloca a esta Regin a la vanguardia en el desarrollo del derecho a la alimentacin. b.- PARLACEN y la construccin de una retrica proclive a la seguridad alimentaria Desde hace cinco aos, la temtica de la seguridad alimentaria y nutricional y el derecho a la alimentacin han tenido una buena acogida en el PARLACEN, que ha actuado como caja de resonancia y dinamizador de procesos regionales. Aunque este foro ha sido poco operativo a nivel nacional, y est constantemente cuestionado por su representatividad y eficacia, es una institucin del SICA y tiene impacto meditico, tanto dentro como fuera de las fronteras de Centroamrica. Desde el 2005, el PARLACEN ha promovido diversas reuniones, declaraciones e iniciativas parlamentarias en torno al tema del hambre, la nutricin y el derecho a la alimentacin, para mejorar la coordinacin interinstitucional en el marco del SICA, y entre pases. En total han sido cinco foros regionales con la alimentacin como tema central. De ellos, merece la pena destacar el IV Foro Regional Encuentro Parlamentario sobre el derecho a la alimentacin (Guatemala, 28 de junio, 2008), donde se hizo un primer llamamiento para la creacin del Frente Parlamentario contra el Hambre. Estas declaraciones bienintencionadas y los foros con escasos resultados concretos sirven al menos como espacios de formacin de los diferentes diputados que asisten a los mismos, y contribuyen a mantener el tema de la seguridad alimentaria en la agenda poltica de la regin, lo cual es fundamental para que haya avances en mbitos legales, institucionales y financieros. Adems, estas reuniones frecuentes contribuyen a consensuar posiciones, enfoques y lneas de actuacin, produciendo un intercambio natural de ideas y lecciones aprendidas.
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La Iniciativa naci en 2005 durante una Conferencia Regional sobre Hambre Crnica celebrada en Guatemala, bajo los auspicios del entonces Secretario de Seguridad Alimentaria Andres Botrn y la FAO. Durante el acto de clausura, el entonces presidente de Guatemala, Oscar Berger, y el presidente de Brasil, Luiz Incio Lula Da Silva, lanzaron la Iniciativa Amrica Latina y Caribe sin Hambre (ALCSH) considerando inaceptable convivir con ese flagelo en una Regin que ya se convirti en el granero del mundo y exporta alimentos para todos los rincones del planeta. La Iniciativa fue considerada prioritaria por la 29 Conferencia Regional de la FAO realizada en mayo de 2006 en Venezuela y apoyada por la XVI Cumbre Ibero-Americana de Jefes de Estado y de Gobierno en noviembre de ese mismo ao. En 2008, durante la 30 Conferencia Regional de FAO realizada en Brasilia se reiter el apoyo de las naciones al proyecto. 14 Declaracin de Salvador de Baha: http://www.mre.gov.br/portugues/imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=6136
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c.- El Parlatino y el Frente Parlamentario contra el Hambre El llamado a la accin del IV Foro Centroamericano fue reiterado meses despus en el Primer Foro Parlamentario sobre Derecho a la Alimentacin, que emite la Declaracin de Santo Domingo (Repblica Dominicana, 25 de septiembre, 2008)15. Esta declaracin fue la presentacin en sociedad del Frente Parlamentario contra el Hambre, apoyado desde los inicios por la Iniciativa Amrica Latina y Caribe sin Hambre. Un ao despus, tras presentarlo en los parlamentos nacionales y regionales, se ratific el carcter regional y hemisfrico del FPH, al ser ratificados sus documentos clave: estatutos y plan de accin El 4 de Septiembre de 2009 qued constituido formalmente el Frente Parlamentario contra el Hambre (FPH), y se aprobaron sus estatutos y plan de accin, que define objetivos y resultados esperados para institucionalizar la lucha contra el hambre y crear marcos legales capaces de erradicar el hambre de la regin. En este acto estuvieron presentes diputados del Parlatino, del Parlamento Andino y del Parlamento Centroamericano, as como representantes de 18 asambleas nacionales16 y dos asambleas federales (Sao Paulo y Mxico D.F.). Este plan de accin tendr dos ejes de trabajo prioritarios: el primero consiste en aglutinar los esfuerzos de los parlamentarios, congresistas y diputados de asambleas legislativas nacionales, regionales e interamericanas para priorizar la erradicacin del hambre en las agendas pblicas; y el segundo se centra en poner los medios legales, institucionales y financieros necesarios para conseguirlo. Las Asambleas Legislativas nacionales tienen la potestad de emitir leyes, aprobar presupuestos y fiscalizar los gastos pblicos, emitiendo recomendaciones para mejorar esas asignaciones presupuestarias. Tambin pueden monitorear las acciones contra el hambre a nivel nacional e internacional de cada Gobierno. Se ha creado de esta manera una plataforma desde la cual se impulsarn mecanismos legales para erradicar el hambre, con lo que el derecho a la alimentacin cuenta ya formalmente con un valedor de carcter legal y mbito regional. d.- El FOPREL y la Ley Marco sobre Seguridad Alimentaria La crisis global econmica, financiera y ambiental est agravando el impacto sobre la produccin y suministros de alimentos en el mundo, particularmente en regiones vulnerables como Centroamrica y el Caribe, lo que motiv a los miembros del Consejo Consultivo de los presidentes de los Poderes Legislativos de Centroamrica y la Cuenca del Caribe (FOPREL)17 a realizar su vigsima sexta reunin ordinaria para abordar el tema de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional. En esta sesin de trabajo, los legisladores emitieron una resolucin
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Esta reunin de Santo Domingo con diputados de las asambleas legislativas de los estados del SICA, de los parlamentos regionales (PARLACEN y Parlamento Andino) y de Venezuela, sirvi de plataforma para presentar el Frente Parlamentario contra el Hambre, recogido en la declaracin final, que fue posteriormente refrendado y ampliado para toda la regin durante el acto formal de presentacin en Panam (Septiembre 2009). En Santo Domingo se cre un Comit Gestor de diputados que contribuy a dinamizar el proceso en las asambleas nacionales y regionales, y lider el proceso hasta la reunin de Panam. 16 Firmaron en la declaracin constitutiva representantes de Argentina, Antillas Holandesas, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, El Salvador, Mxico, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. 17 El FOPREL, constituido en 1994, es un organismo legislativo regional que promueve el desarrollo de estudios parlamentarios que aseguren el apoyo e intercambio regional de consultas para propiciar mayor eficiencia a las tareas legislativas de cada pas. Entre sus objetivos estan (a) adoptar iniciativas conjuntas para crear y/o robustecer instituciones que permitan el desarrollo de una cultura democrtica; y (b) crear mecanismos giles de consulta e iniciativa.Los miembros permanentes del FOPREL son Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam y Repblica Dominicana. www.foprel.org
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por la cual se debe elaborar una Ley Marco sobre Seguridad Alimentaria de alcance regional, para que los estados miembros la incorporen en las legislaciones nacionales. Esta resolucin encomienda a la Comisin Interparlamentaria de Cohesin Social y Lucha Contra la Pobreza con sede en Honduras y a la Comisin Interparlamentaria de Agricultura, Alimentacin, Ambiente y Desarrollo, con sede en Panam, en coordinacin con el Consejo Consultivo y la Secretara Permanente iniciar un estudio para que esta ley marco sea referente en todos los pases miembros. De nuevo, como en los ejemplos anteriores, esta iniciativa legislativa de alcance regional, con el derecho a la alimentacin como ncleo central, contribuye a mantener el impulso dado en la regin a los marcos legales que amparan el derecho a la alimentacin, puesto que dos de sus miembros ya tienen leyes SAN aprobadas (Guatemala y Nicaragua), y seis tienen proyectos de ley en discusin actual (Costa Rica, Honduras, Panam, El Salvador, Repblica Dominicana). Slo Belice carece todava de ley o proyecto de ley en debate. De hecho, este foro podra constituirse en una plataforma excelente para fomentar un intercambio de experiencias en procesos de elaboracin y cabildeo de dichas leyes, para aprender de los aciertos y errores de los pases que ya han conseguido tener una ley SAN operativa; as como comparar los diversos contenidos y alcances de las diferentes leyes y propuestas. 3.4.- El derecho a la alimentacin en la Carta Magna El derecho a la alimentacin ha sido reconocido y ratificado por casi todos los pases de la regin18, como firmantes del PIDESC, pero ese reconocimiento a nivel internacional ha tenido una desigual traduccin a nivel nacional, puesto que la incorporacin de ese derecho en el ordenamiento jurdico de cada pas ha sido bastante dbil en el mejor de los casos19, aunque la tendencia se est revertiendo desde hace unos aos, tal y como de explica ms adelante. No obstante, la mayora de los pases de la regin reconocen el derecho a la alimentacin o alguna de sus diferentes dimensiones en la Constitucin, bien para toda la poblacin bien para algunos grupos ms vulnerables (Vidar, 2006). Algunos pases de la regin han incorporado el derecho a la alimentacin adecuada en su ordenamiento constitucional, y le han otorgado el ms alto nivel jurdico. Dicha incorporacin tiene amplios matices y diferentes enunciados segn los pases. Algunas constituciones sealan explcitamente que el Estado tiene la responsabilidad ante el derecho a la alimentacin de sus ciudadanos (Brasil20, Ecuador, Guatemala y Nicaragua). Otros manifiestan que el estado nutricional adecuado o la seguridad alimentaria de la poblacin son responsabilidad del Estado, sin hacer referencia expresa al trmino derecho a la alimentacin (Panam, Repblica Dominicana, Venezuela y Honduras). Algunos pases slo mencionan el derecho a la alimentacin en relacin con los nios, y no para toda la poblacin (Colombia, Cuba y Mxico), aunque mantienen la responsabilidad de la garanta de ese derecho en el Estado. Sin embargo, Paraguay y Honduras mencionan que el derecho a la alimentacin de los nios es
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Con la excepcin de Cuba (firma pero no ratificacin), Hait o algunos pequeos estados caribeos. A pesar de que hay, al menos, 12 pases de la regin en los cuales las disposiciones del PIDESC son directamente aplicables por tener un ordenamiento legal de carcter monista: Argentina, Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per, Suriname y Venezuela (Vidar, 2006). Los estados que adoptan un enfoque monista incorporan los Tratados Internacionales una vez firmado por el Presidente y ratificado por el Congreso Nacional. Mientras que los estados que adoptan un enfoque dualista necesitan adoptar una legislacin nacional especfica para trasladar los trminos de un tratado internacional a la legislacin interna. 20 Enmienda constitucional recientemente aprobada, tras siete aos de debates.
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responsabilidad de sus progenitores y exime al Estado de esa obligacin. Algunos pases otorgan rango constitucional a los tratados internacionales (por ejemplo, PIDESC) que se refieren a la materia (Argentina, El Salvador o Costa Rica). En la Tabla 1 se detalla la situacin actual de 18 pases de la regin, especificando el tipo de pronunciamiento de sus constituciones respecto del derecho a la alimentacin y la seguridad alimentaria y nutricional. Tabla 1: Anlisis de las referencias al Derecho a la Alimentacin en los textos constitucionales de los pases de Amrica Latina y el Caribe.
Pas Bolivia Mencin especfica al Derecho a la alimentacin para todos los habitantes Brasil Ecuador Guatemala Nicaragua Mencin especfica a la Seguridad Alimentaria Deber del estado de proteger el estado nutricional de la poblacin Mencin especfica al Derecho a la Alimentacin de los nios Mencin especfica al Derecho a la Alimentacin de nios (los padres son responsables) Otorga rango constitucional a tratados internacionales como el PIDESC Slo se refiere al derecho a la salud y seguridad social Venezuela Panam Repblica Dominicana Honduras Colombia Cuba Honduras Mxico
Artculo de la Constitucin 16, otras menciones 82, 321 6 y 227, otras menciones 7, 208, 212 3 y 66, otras menciones 31, 69 99, otras menciones 51 63 305 110 8 347 44 9 142 - 146 4
Fecha de aprobacin (ltima modificacin en parntesis) 2007 1988 (2010) 2008 1985 (1993) 1995 (2000) 1999 1972 (1994) 2002 1982 (2005) 1991 (2005) 1976 (1992) 1982 (2005) 1917 (2008)
Paraguay
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1992 (2002)
Argentina Costa Rica Chile El Salvador Per Uruguay
75 6 19 35-38, 66-70, 101 4, 10, 11, 24 44, 46, 67
1994 1949 (2003) 1981 (2005) 1983 (2000) 1993 (2005) 1967 (2004) Fuente: Vivero & Ramrez (2009) y Vidar (2006)
Hay pases que han hecho esfuerzos legales, tanto a nivel de leyes orgnicas como de enmiendas constitucionales, para insertar el derecho a la alimentacin y sus disposiciones legales (respetar, proteger y realizar) en el marco normativo nacional. As por ejemplo, la enmienda constitucional de 1994 en Argentina incluy todos los contenidos del PIDESC en la
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Constitucin Nacional, incluyendo por supuesto el derecho a la alimentacin. Este hecho fue posteriormente reforzado por la Ley del Programa de Alimentacin y Nutricin de 2003, donde se afirma que la garanta de este derecho es la base legal de esa ley. Finalmente, Argentina es uno de los primeros pases signatarios del Protocolo Facultativo del PIDESC (Septiembre 2009), que abre la puerta a la justiciabilidad del derecho a la alimentacin. Desde el 11 de Febrero 2009 existe una propuesta de enmienda constitucional en la Comisin de Legislacin y Puntos Constitucionales de la Asamblea Legislativa de El Salvador. Esta propuesta tiene como objetivo aadir el derecho a la alimentacin en la seccin 4, captulo II, ttulo II, relativo a los derechos y garantas fundamentales de la persona, y en el art. 70 de la Constitucin de la Repblica. La propuesta fue inicialmente presentada a la Asamblea Legislativa por el Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos21, habida cuenta de que este derecho humano, tan importante para la poblacin y que tena mxima vigencia durante el 2008 por los efectos de la crisis alimentaria mundial, no est recogido como tal en la Constitucin. En la fecha de terminacin de este informe, la enmienda constitucional no haba sido tramitada por dicha Comisin, por lo que todava queda un largo trayecto hasta que el derecho a la alimentacin forme parte de la Carta Magna. Aunque el mero hecho de haber hecho la propuesta, por el Procurador, y de haberla votado favorablemente para tramitacin interna, por la Asamblea, son muestras de una voluntad poltica general para que esto suceda. Por otro lado, como se ver posteriormente, en el Salvador de discute actualmente una propuesta de Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional que incorpora el derecho a la alimentacin, por lo que el tema sigue abierto y tiene opciones. a.- La enmienda constitucional mexicana El caso de Mxico es tambin muy interesante de analizar, puesto que la Constitucin Mexicana fue de las primeras que incorpor los derechos sociales en su ordenamiento legal, primero como un todo y posteriormente con menciones especficas a derechos particulares. Sin embargo, el derecho a la alimentacin no ha conseguido todava ser mencionado en la carta magna como derecho universal, a pesar de los numerosos intentos (Lpez Brcenas, 2009). Desde hace 17 aos se han identificado 25 iniciativas de reforma constitucional que llevaban el derecho a la alimentacin como tema central: cuatro hacan referencia al derecho de sectores vulnerables (nios y adultos mayores); cuatro ms consideraban este derecho en el marco de los DESC; y 17 se centraban en el reconocimiento especfico de este derecho para todos los ciudadanos (Guzmn Flores, 2009). Todas las propuestas comparten un cuerpo comn, que es proponer la adicin en el artculo 4 del derecho a la alimentacin; e incluirlo en el artculo 27, fraccin XX correspondiente al desarrollo rural integral, para precisar que las polticas que el Estado debe llevar a cabo han de tener como finalidad la de garantizar el abasto suficiente y oportuno de alimentos bsicos para la poblacin.
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La propuesta fue presentada el 16 de octubre 2008, Da Mundial de la Alimentacin. No es casualidad que numerosas propuestas de ley, reformas constitucionales o iniciativas contra el hambre se lancen o presenten pblicamente ese da.
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El inicio de esta sucesin de iniciativas fallidas, promovidas por casi todos los partidos polticos con representacin parlamentaria, normalmente cuando estaban en la oposicin, fue en 1992, cuando 130 organizaciones ciudadanas (agrupadas bajo el nombre de Frente por el Derecho a la Alimentacin) presentaron a la Cmara de Diputados una peticin para el reconocimiento constitucional del derecho a la alimentacin. Siendo la alimentacin esencial para la vida y la salud, sealaban como una omisin el que no estuviera incluido como un derecho fundamental. Pese al tiempo y a las coincidencias de los grupos parlamentarios en cuanto a la necesidad del reconocimiento constitucional del derecho a la alimentacin, no se ha logrado hasta la fecha su aprobacin. Recientemente se han producido una serie de acontecimiento que refuerzan la necesidad de avanzar en este tema: la crisis alimentaria global se ha venido a unir a la complicada situacin del campo mexicano, con altos ndices de hambre y pobreza, y el problema de la produccin alimentaria nacional, con una creciente dependencia respecto a las importaciones de alimentos del exterior. A esto se le aade que Mxico es estado signatario del PIDESC desde 1981, que el PIDESC establece que los estados han de hacer el mximo esfuerzo por incorporar los derechos sociales en su ordenamiento jurdico, y que, en funcin del artculo 133 de la Constitucin, se permite que los tratados internacionales formen parte del ordenamiento interno (Lpez Brcenas, 2009). Por tanto, parece que existen todas las facilidades para que se lleve a buen trmino la enmienda constitucional. No obstante, todava no se ha conseguido. A continuacin presentamos un anlisis del intento ms cercano y con ms posibilidades reales. El 15 de diciembre de 2003, el Senado aprob una propuesta de enmienda constitucional para insertar el derecho a la alimentacin en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y sta fue remitida a la Cmara de Diputados. Esta Cmara devolvi la propuesta con modificaciones sustanciales (29 Abril 2004), que no fueron aceptadas por el Senado. El Senado devolvi, pues, la misma propuesta inicial al Congreso (14 Diciembre 2004), y ste la remiti a la Comisin de Desarrollo Social, donde fue aprobada el 22 de Junio 2005 (Covantes Torres, 2009). Posteriormente fue enviada a la Comisin de Puntos Constitucionales, donde duerme desde entonces.
Propuesta del SENADO Artculo 4.El Estado tiene la obligacin de garantizar eficientemente el acceso de toda persona a una alimentacin suficiente y de calidad, que le permita satisfacer sus necesidades nutricionales que aseguren su desarrollo fsico y mental. Artculo 27. Las polticas para el desarrollo rural integral, a que se refiere el prrafo anterior, tendrn como finalidad que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos bsicos que la ley establezca. Contra-propuesta de Cmara de DIPUTADOS Artculo 4.Toda persona tiene derecho a una alimentacin suficiente en calidad y cantidad. La ley establecer la concurrencia de la Federacin, entidades federativas y municipios as como la participacin de los sectores social y privado, a fin de alcanzar tal objetivo.
Artculo 27. Las polticas para el desarrollo rural integral, a que se refiere el prrafo anterior, tendrn como finalidad que el Estado fomente el abasto suficiente y oportuno de los alimentos bsicos que la ley establezca.
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Si se analizan desde un prisma jurdico ambas propuestas, vemos que ligeras modificaciones de texto implican grandes diferencias de fondo, que afectan a la naturaleza de las obligaciones del garante del derecho a la alimentacin (el Estado) y a los derechos del portador (el ciudadano). La propuesta del Senado establece la obligacin del Estado de garantizar el derecho a todos los ciudadanos, y las polticas de desarrollo rural servirn a este fin: el Estado ha de garantizar el abastecimiento de alimentos bsicos para toda la poblacin. La propuesta es taxativa en este sentido, y refuerza lo ya expresado en el PIDESC, tratado vinculante que Mxico firm y ratific hace ms de 25 aos. Por otro lado, la propuesta revisada por la Cmara de Diputados elimina esa referencia a la obligacin del Estado, y slo confirma el derecho del portador (el ciudadano), pero no determina la naturaleza del garante. Slo indica que la ley determinar los roles y responsabilidades de diferentes actores federales, estaduales, locales y sector privado en este tema. Parece que la propuesta diluye la responsabilidad en diversos actores, incluyendo adems al sector privado. Esta dilucin de la obligacin del Estado para con el derecho a la alimentacin de sus ciudadanos se confirma en la formulacin del artculo 27, donde se establece que las polticas ayudaran al Estado a fomentar el abastecimiento de alimentos, eliminando de nuevo la palabra garantizar y sustituyndola por fomentar, que tiene un significado lingstico y unas implicaciones legales muy diferentes. Habindose cambiado tan profundamente la naturaleza e intencin de la propuesta del Senado, es lgico que ste haya rechazado las modificaciones de la Cmara de Diputados. Recientemente, como botn de muestra de lo complejo del asunto pero de la relevancia que sigue teniendo en la asamblea legislativa mexicana, cuatro diputados de partidos diferentes (PRI, PAN, PRD y PANAL) han presentado una nueva propuesta a debate, coincidiendo de nuevo con el Da Mundial de la Alimentacin (16 Octubre 2009). Y, por otro lado, el Diputado Jaime Crdenas present una excitativa (llamamiento formal) para que la Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados, donde esta parada la propuesta desde 2004, dictamine y tramite la misma, para poder ser votada en plenario. b.- La enmienda constitucional brasilea En Brasil se ha aprobado recientemente (3 Febrero 2010) la Propuesta de Enmienda Constitucional (PEC 047/2003), que incorpora el Derecho a la Alimentacin entre los derechos sociales expresamente recogidos en la Constitucin Federal. Este derecho ser incluido en el artculo 6, que ya contempla otros derechos sociales22. Esta propuesta pas un duro filtro parlamentario de debates, cabildeo y apoyo social, ya que tuvo que ser aprobada dos veces por el Senado y otras dos por la Cmara de Diputados, contando con al menos 3/5 de los votos en cada caso. Este proceso ha llevado 7 aos de trmites, lo cual da una idea del tiempo y el esfuerzo que se necesitan para hacer avanzar este derecho, en teora tan bsico pero en la prctica tan violado, aunque est perfectamente desarrollado en el ordenamiento legal internacional. La propuesta fue presentada inicialmente en 2003 por el Senador Antonio Carlos Valadares y, posteriormente, fue el Diputado Nazario Fonteles, presidente del Frente Parlamentario de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Brasil, el principal impulsor de esta
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En la actualidad, la Constitucin Federal considera como derechos sociales (art. 6) la educacin, la salud, el trabajo, la vivienda, la seguridad social, la proteccin de la maternidad y la infancia y la asistencia a los desamparados.
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reforma a la Carta Magna. Esta iniciativa fue apoyada por una campaa denominada La alimentacin es un derecho para todos, apoyada por FIAN Brasil y otras organizaciones de la sociedad civil, que recolectaron ms de 50.000 firmas en todo el pas. En los ltimos aos, el pas ha mejorado notablemente la legislacin respecto al derecho a la alimentacin, tanto a travs de la Ley Orgnica sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional, como de la Ley sobre Alimentacin Escolar y el Programa de Adquisicin de Alimentos (Compras Locales). Al darle un estatus constitucional al derecho a la alimentacin, se coloca este derecho humano por encima de cambios en el gobierno y reafirma la obligacin del Estado Brasileo de respetar, proteger y realizar el derecho humano a una alimentacin adecuada. Esta modificacin constitucional no va a tener un efecto inmediato en los hambrientos de Brasil, pero ratifica la importancia del Derecho a la Alimentacin como Poltica de Estado en Brasil y lo posiciona en lo ms alto del ordenamiento jurdico del pas. La incorporacin tiene, sobre todo, un enorme valor jurdico y poltico para mantener la lucha contra el hambre como eje de trabajo obligatorio para prximos gobiernos. Alguna importancia debe tener este cambio constitucional, puesto que no es tan frecuente que el derecho a la alimentacin aparezca en las Constituciones de la regin. Y el tema no debe ser tan balad en Mxico cuando llevan ms de 20 aos y 16 propuestas fallidas de enmienda constitucional con el mismo objetivo: que la Carta Magna mexicana reconozca el derecho a la alimentacin. El desafo ahora es consolidar el acceso de la poblacin a mecanismos de recurso y a la justiciabilidad del derecho a una alimentacin adecuada en el pas.
c.- Algunas reflexiones sobre el proceso constitucional Como afirman ambas enmiendas constitucionales, al elevar el derecho a la alimentacin a lo ms alto del ordenamiento jurdico nacional, la garanta de este derecho para a ser una obligacin del Estado y, por tanto, las polticas de seguridad alimentaria dejan de ser polticas de un gobierno particular para convertirse en Polticas de Estado. Y por tanto, es necesaria la intervencin del Estado para atender los mltiples factores que pueden impedir o restringir el acceso a los alimentos para los ciudadanos. Esta intervencin estatal, que tendr diversas formas en funcin de cada pas y cada contexto, debe llevarse a cabo en el conjunto del sistema alimentario, desde la produccin primaria de alimentos, hasta el almacenamiento, transporte, transformacin, comercializacin y consumo, vigilando que se haga de manera sostenible y con la mayor participacin, transparencia y rendicin de cuentas posible, todas ellas caractersticas del enfoque de derechos humanos en el desarrollo. Por la amplitud de actividades y sectores de la poblacin que involucra la produccin y el consumo de alimentos, la intervencin del Estado debe hacerse con bases constitucionales, pues de otra manera quedara supeditada a otros derechos y obligaciones (civiles y polticos) ya reconocidos en los textos constitucionales, con igual o menor jerarqua que un derecho fundamental para la vida, como es el derecho a la alimentacin. El derecho a la alimentacin, bien como derecho universal, bien como parte de otros derechos sociales, bien como derecho de algunas poblaciones vulnerables o bien como derecho a la salud (nutricin) se encuentra recogido en la mayora de las Constituciones de la regin, lo cual
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supone un punto de partida positivo que hay que aplaudir y sobre el cual hay que seguir construyendo la materializacin de ese derecho para todos los ciudadanos, especialmente aquellos que sufren de hambre y malnutricin. Estas disposiciones constitucionales, aunque son unos primeros pasos importantes para hacer del derecho a la alimentacin una realidad, no son suficientes para garantizarlo a todos los ciudadanos (Vidar, 2006). Aunque el PIDESC detalla las obligaciones a la hora de adoptar de medidas legales de carcter nacional, slo recientemente, en la ltima dcada, se estn plasmando estas disposiciones constitucionales en leyes y decretos gubernativos que explicitan las obligaciones de respetar, proteger y hacer cumplir este derecho (Vivero & Ramrez, 2009), incluso abriendo la puerta a la justiciabilidad del mismo ante tribunales nacionales (Golay, 2009). 3.5.- Leyes nacionales de seguridad alimentaria Amrica Latina est en a la vanguardia mundial en cuanto al reconocimiento y a la incorporacin del derecho a la alimentacin en los marcos jurdicos y constitucionales nacionales. No hay ninguna otra zona (Norte Amrica, Europa, Asia, frica u Oceana) donde haya tanta efervescencia en materia de reforma legal, institucional y de reivindicacin de la sociedad civil. Esta dinmica, muy ligada tambin a la reivindicacin de la soberana alimentaria en la cual el derecho a la alimentacin se integra perfectamente, viene alimentada por una sociedad civil demandante, unos gobiernos y poderes legislativos receptivos y una cooperacin internacional colaboradora. Como ejemplo, valga mencionar las propuestas de ley de seguridad y soberana alimentaria de Mxico, Per, Bolivia o El Salvador, todas ellas presentadas a los congresos por colectivos de organizaciones de la sociedad civil, y siendo aceptadas y registradas, aunque todava no han pasado el trmite parlamentario para convertirse en leyes23. Por otro lado, tenemos las propuestas de ley presentadas por los Gobiernos a los Congresos, como la de Brasil, Guatemala o Ecuador, que han corrido mejor suerte y todas ellas son actualmente leyes vigentes. Tambin los Congresos y sus diputados han sido activos a la hora de presentar propuestas de ley de seguridad y soberana alimentaria, como las iniciadas en Nicaragua, Repblica Dominicana o Paraguay. Finalmente, no podemos dejar de mencionar el poco visible pero eficiente papel de apoyo tcnico y financiero de la cooperacin internacional, especialmente de la FAO24 y el ACNUDH, para que estas leyes cuenten con el mejor articulado y recojan las disposiciones ya aprobadas a nivel internacional, abriendo espacios para la justiciabilidad, la no discriminacin de los grupos tnicos, la contralora social o la construccin colectiva de la propia ley y su reglamento.
23
En este sentido, merece la pena destacar la sintona entre organizaciones locales y algunas ONGs internacionales, como Accin contra el Hambre en Paraguay, FIAN International en Honduras, PROSALUS en Bolivia o Ayuda en Accin en Mxico, que han estado impulsando documentos tcnicos, propuestas de ley y debates en torno al tema, con objeto de que las propuestas se transformen en leyes vinculantes. 24 Dentro de esta institucin, merece la pena destacar el papel que ha tenido la Iniciativa Amrica Latina y el Caribe sin Hambre, cuya secretara est en la Oficina Regional de FAO, y ha estado prestando apoyo a casi todas las propuestas de ley de los ltimos cuatro aos, preparando informes sobre avances del derecho a la alimentacin en casi todos los pases. http://www.rlc.fao.org/iniciativa/infda.htm Por otro lado, la Unidad de Derecho a la Alimentacin de FAO Roma tambin ha proporcionado asesoramiento legal a leyes ya aprobadas (Ecuador y Nicaragua por ejemplo), y a propuestas en debate actualmente. www.fao.org/righttofood
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Este reconocimiento del derecho a la alimentacin, y su posterior desarrollo en el ordenamiento legal de cada pas, se ha visto acelerado en los ltimos siete aos25, producindose un verdadero boom legal en la preparacin y aprobacin de leyes de seguridad alimentaria, soberana alimentaria y derecho a la alimentacin. En todas las leyes aprobadas y en la mayora de las propuestas presentadas hasta la fecha se reconoce al derecho a la alimentacin como un derecho clave para el progreso social de los Estados. Pero no slo en la preparacin y aprobacin de leyes SAN se puede constatar este hecho. Los numerosos informes sobre avances y desafos del derecho a la alimentacin que han venido promoviendo diversas instituciones, tales como la Iniciativa Amrica Latina y Caribe sin Hambre de FAO, las ONGs FIAN International, PROSALUS, ActionAid o Accin contra el Hambre, o las instituciones nacionales y locales de defensa de los derechos humanos, muestran claramente como este tema est enraizando fuertemente en numerosas instituciones de la sociedad civil y centros de investigacin, que contribuyen con sus estudios y reivindicaciones a hacer avanzar los elementos centrales de este derecho social. Adems, este tema de la alimentacin como un derecho y el hambre como una violacin est consolidndose cada vez con ms fuerza en instituciones, eventos y dinmicas regionales, lo cual viene a reforzar la materializacin de sus postulados a nivel de los pases de la regin. El marco legal y la arquitectura institucional de seguridad alimentaria y nutricional se construyen en muchos pases mediante leyes especficas, cuyos objetivos principales son establecer los arreglos institucionales necesarios para luchar contra el hambre. Esta ha sido la manera ms directa que han tenido de regular la coordinacin entre las instituciones de planificacin y coordinacin y las instituciones (ministerios o secretaras) encargados de la implementacin. En algunos casos ha salido bien (Brasil y Argentina), en otros estn en proceso, con ms o menos apoyo poltico (Nicaragua y Ecuador) y en algn caso parece haber un retroceso en la implementacin de la ley (Venezuela y Guatemala). Por otro lado, la promulgacin de una ley especfica de seguridad alimentaria que incorpore el derecho a la alimentacin y los componentes de un enfoque de derechos humanos en el desarrollo no es la nica opcin posible, ni siempre viable, para avanzar en la consolidacin del derecho a la alimentacin a nivel nacional (FAO, 2009b). De hecho hay una serie de acciones que se pueden llevar a cabo a nivel nacional, departamental o local que tambin contribuyen a promover la materializacin de este derecho para los hambrientos. Estas acciones abordan diferentes aspectos (sensibilizacin, formacin, desarrollo de polticas, monitoreo y justiciabilidad) que se complementan mutuamente, aunque no necesitan de ser llevadas en un orden determinado ni en su totalidad para hacer realidad este derecho. El tipo de accin, su secuencia, intensidad o calendario estarn determinados por las caractersticas de cada pas, su momento poltico, la madurez del reclamo de los derechos humanos y el desarrollo institucional. Si bien es responsabilidad del Estado articular y poner en funcionamiento estas medidas, la activa participacin de la sociedad civil y de ONGs de derechos humanos en los temas de sensibilizacin, fiscalizacin y promocin de la justiciabilidad es fundamental (FAO, 2008). Por ejemplo, se puede trabajar con los Institutos Forenses nacionales para declarar la desnutricin aguda severa como causa de muerte (directa o indirecta), o con los Ministerios de Trabajo y sindicatos para conseguir que el salario mnimo rural y urbano pueda, al menos, cubrir el costo
25
Desde la Ley argentina que cre el Programa de Alimentacin y Nutricin en 2003 hasta el evento ms reciente (Agosto 2009) cuando el distrito federal de Mxico aprob su Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
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de la Canasta Bsica Alimentaria, que no es el caso en muchos pases de la regin; o desarrollar cursos de formacin sobre este derecho en las universidades e institutos de formacin para funcionarios de gobierno y jueces. Aunque actualmente las leyes estn de moda como manera de regular el marco institucional de lucha contra el hambre, hasta hace poco estos reajustes jerrquicos o mecanismos de coordinacin se solan llevar a cabo a travs de Decretos Gubernamentales (disposiciones de Gobierno, que suelen tener validez mientras el gobierno est en el poder, y que cada tras nuevo cambio se derogan o sustituyen por otros). En esta lnea tenemos en Bolivia el decreto supremo n 27029 de 8 de mayo de 2003, del entonces Presidente Snchez de Lozada, por el cual se crea el Consejo Nacional de Alimentacin y Nutricin (CONAN), formado exclusivamente por representantes de diferentes ministerios de Gobierno. Posteriormente, el Presidente Evo Morales, mediante el decreto supremo n 28667 del 5 de abril de 2006, modifica el CONAN, abriendo la participacin de organizaciones de la sociedad civil y estableciendo la secretara tcnica del CONAN en el Ministerio de Salud. En Per tambin existe un decreto gubernativo (septiembre de 2004) que sanciona la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015. En Panam, el Gobierno estableci, mediante Decreto Ejecutivo del 18 de octubre de 2004, la Secretara Nacional de Coordinacin y Seguimiento del Plan Alimentario Nacional, adscrita al despacho del Presidente de la Repblica, con el fin de proponer, coordinar, supervisar y evaluar las acciones de promocin de seguridad alimentaria. Es curioso destacar que en esos tres pases, que presentan elevadas tasas de subnutricin global y desnutricin crnica infantil, la organizacin del sistema nacional de seguridad alimentaria y nutricional ha avanzado a travs de decretos y no de leyes, y que las propuestas de Ley de SAN que estn en discusin en los congresos desde hace algunos aos, no hayan podido prosperar. Actualmente existen 17 pases con leyes SAN o proyectos de ley en debate. Hay seis pases con una Ley Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (ver tabla nm. 2) y un caso de Ley SAN a nivel sub-nacional (Mxico D.F.) en un pas que todava no la tiene a nivel nacional. Es muy destacable la efervescencia poltica y legal que hoy vive la regin en el tema alimentario, con diez proyectos de ley de seguridad alimentaria en discusin o elaboracin en los congresos y cmaras de diputados. Este impulso ya vena desde hace ms de cinco aos, pero ha sido indudablemente reforzado por la crisis alimentaria de 2007-2008, donde se hizo patente la necesidad de reforzar y dotar de mejor coordinacin a los sistemas alimentarios nacionales, vinculando mejor lo productivo con lo nutricional.
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Tabla nm. 2: Pases de Amrica Latina que cuentan con una ley o proyecto de ley de seguridad alimentaria y nutricional
Ttulo de la Ley Ao de la propuesta e inicio debate parlamentario
2002
N registro Ao de aprobacin
Objeto de la Ley
Arquitectura Institucional
Los ministerios de Salud y de Desarrollo Social tienen la responsabilidad de dar aplicacin de la ley rganos que componen el sistema de seguridad alimentaria, especial nfasis al Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria El Estado y a las instituciones del sistema de seguridad alimentaria, especial nfasis al Consejo de Soberana Alimentaria Instituciones del sistema de seguridad alimentaria, especial nfasis al Consejo SAN y la secretaria SAN de presidencia de la Repblica El Jefe de Gobierno supervisa y la Secretara de Desarrollo Social debe aplicar la ley Se le entrega al Estado la rectora de las polticas SAN, se enfatiza rol de la Comisin Nacional de Soberana y SAN Se le entrega al Estado la responsabilidad de lograr la seguridad agroalimentaria
Participacin Sociedad Civil
Mencin al presupuesto / financiamiento

Se crea el Fondo Nacional de Alimentacin y Nutricin financiado con la ley de presupuestos y a travs de la cooperacin internacional La Cmara Interministerial de Seguridad Alimentaria tiene la responsabilidad de determinar las fuentes de recursos para el sistema SAN
Argentina
Ley del Programa de Nutricin y Alimentacin Nacional
25.724/2003
Programas de Alimentacin
Participacin en el Comisin Nacional de Nutricin y Alimentacin
Brasil
Ley Orgnica de Seguridad Alimentara
2005
11.346/2006
Sistema SAN, participacin social
Participacin en el Consejo de Seguridad Alimentaria, CONSEA
Ecuador
Ley Orgnica del Rgimen de la Soberana Alimentaria
2008
583/2009
Rgimen de Soberana Alimentaria
Participacin en la Conferencia Nacional de Soberana Alimentaria
Menciona financiamiento estatal para fomento productivo pero no seala fuentes
Guatemala
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
2003
32/2005
Sistema SAN
Participacin en el Consejo Nacional de Seguridad Alimentara y Nutricional, CONASAN
Se establece un 0.5% del Presupuesto General de Ingresos y Gastos para programas y proyectos SAN para poblacin en pobreza y extrema pobreza Obligacin de asignacin presupuestaria anual en funcin de necesidades, y que no sea recortado a lo largo del ao
Mxico (Distrito Federal)
Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional para el Distrito Federal
2008
693/2009
Sistema SAN, Poltica y Programa SAN participacin social
Se enfatiza la participacin de sociedad civil, academia y sector privado, pero no se mencionan los canales Participacin en la Comisin Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional, CONASSAN Se menciona en instancias descentralizados con orientacin agrcola
Nicaragua
Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional
2001
63/2009
Sistema SAN
Se crea el Fondo Nacional de Emergencia de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional
Venezuela
Ley Orgnica de Seguridad y Soberana Agroalimentaria
2007
601/2008
Produccin para la Seguridad y Soberana Alimentaria
Menciona financiamiento para fomento productivo pero no seala fuentes
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Nombre del Proyecto
Ao elaboracin e inicio de debate
Autoridad de Aplicacin
Objeto de la Ley
Participacin Sociedad Civil
Mencin al presupuesto / financiamiento
Argentina (Neuqun)
Ley del Sistema Integral de Seguridad Alimentaria
2009
Tres ministerios son parte del Sistema SAN, sin especificar roles o jerarqua. No hay mencin al derecho a alimentacin
Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional, con nfasis en inocuidad y hbitos saludables
Se menciona pero no se especifican los canales de participacin
Sin mencin
Bolivia
Ley Marco de la Poltica Boliviana sobre el Derecho Humano a una Alimentacin Adecuada
2008
El Estado es el ente rector en el marco para la aplicacin de la ley marco y las polticas para el Derecho a la Alimentacin
Derecho a la Alimentacin
Menciona la participacin de privados en el Consejo Nacional del Derecho Humano a una Alimentacin Adecuada (CONADHAA)
Se menciona que el financiamiento ser establecido con fondos del Tesoro General de la Nacin y la Cooperacin Internacional
Colombia
Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional
2007
Seala que el Estado tiene la responsabilidad ante el Derecho a la Alimentacin, enfatiza rol del Comit Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, CONSA Se le entrega al Estado la responsabilidad de generar una poltica y plan estratgico SAN, se enfatiza rol del Consejo Nacional SAN El Estado debe velar por la soberana, seguridad alimentaria y nutricional, se enfatiza rol de el Consejo Nacional de Soberana y SAN No se menciona ninguna referencia al Derecho a la Alimentacin, ni obligacin del Estado Se otorga al Estado el deber de garantizar el Derecho a la Alimentacin, se enfatiza rol de la Comisin Nacional del Derecho a la Alimentacin
Sistema de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Participacin en el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSA)
El Estado financia y genera crdito pblico, se seala como fuente el presupuesto de cada organismo involucrado
Costa Rica
Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional
2004
Participacin en Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONABAN)
Los Ministerios de Agricultura, Salud y Economa deben contemplar planes anuales para cumplir los objetivos, asignando los recursos correspondientes Se establecen como fuentes de recursos los priorizados por el presupuesto general de la nacin y los recursos de cooperacin internacional. Se indica que los recursos necesarios han de venir del Estado y de la Cooperacin Internacional Se crea el Fondo Especial del Derecho a la Alimentacin con financiamiento de la ley de presupuesto y la cooperacin internacional
El Salvador
Ley del Sistema Nacional de Soberana, Seguridad Alimentaria y Nutricional
2008
Se menciona participacin en el Consejo Nacional de Soberana Alimentaria y Nutricional Participa en el Consejo Rector de la ONSA, pero con un solo miembro
Hait
Ley para la creacin de la Oficina Nacional de Seguridad Alimentaria
2007
Institucin coordinadora de sistema nacional SAN
Honduras
Ley Marco de Seguridad y Soberana Alimentara
2007
Derecho a la Alimentacin
Participacin en la Comisin Nacional del Derecho a la Alimentacin
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Mxico
Ley de Planeacin de Soberana y Seguridad Agroalimentaria y Nutricional
2005
El Ejecutivo Federal es el responsable de la aplicacin de la ley
Participacin en Consejo Nacional para la Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional
Se debe incorporar los mbitos de aplicacin de la ley en los el presupuesto de gastos del Ejecutivo Federal La Secretara de Coordinacin y Seguimiento del Plan Alimentario definir las necesidades presupuestarias para el sistema SAN, mientras que la Junta consultiva gestionar recursos internacionales El Estado proveer los recursos necesarios, y el Gabinete Social canalizar los recursos de la Cooperacin Contempla la metodologa de presupuestos por resultados para financiar las materias de seguridad alimentaria, a travs de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Economa. Tambin se consideran los presupuestos participativos para la SAN Se establece un financiamiento de un 50% proveniente del presupuesto general, un 40% de recursos incautados del narcotrfico y un 10% de ayuda internacional
Panam
Ley del Sistema Seguridad Alimentaria y Nutricional
2005
El Estado es el responsable de lograr la seguridad alimentaria para toda la poblacin, se enfatiza rol de la Secretara de Coordinacin y Seguimiento del Plan Alimentario Nacional El Estado es el garante de este derecho para todos los paraguayos. No crea instituciones nuevas y sita la coordinacin en Gabinete Social El Estado, la sociedad y el individuo son responsables del Derecho a la Alimentacin. El Estado debe realizar progresivamente el Derecho a la Alimentacin para toda la poblacin
Sin mencin
Paraguay
Ley Marco de Derecho a la Alimentacin y a una Nutricin Adecuada
2008
Derecho a la alimentacin. Recoge su doble dimensin: adecuado y libre de hambre
Ley de Gobierno, donde no se abren espacios para participacin o contralora social. Si se menciona la justiciabilidad del derecho
Per
Ley de Derecho a una Alimentacin Adecuada
2007
Participacin en Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS)
Repblica Dominicana
Ley Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
2007
Se concentra en el Consejo para la Alimentacin y la Nutricin de la Poblacin
Participacin en Consejo Nacional para la Alimentacin y Nutricin de la Poblacin
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A continuacin se presentan tres anlisis detallados de leyes en activo o propuestas de ley avanzadas (Nicaragua, El Salvador y Bolivia) para desglosar algunos de sus elementos destacados y tener elementos adicionales para la comparativa regional. Este anlisis de detalle complementa los anlisis ya realizados por la Iniciativa Amrica Latina y el Caribe sin Hambre de las leyes de Argentina, Brasil, Guatemala y Ecuador, (Vivero y Monterroso, 2008; Vivero y Ramrez, 2009). a.- Nicaragua (ley activa) La Ley de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional, aprobada el 19 de Julio 2009, es una de las leyes ms completas y ambiciosas de las siete aprobadas hasta la fecha, y cont con un destacado asesoramiento externo por parte de FAO y de algunas ONGs nacionales e internacionales, como el GISSAN (Grupo de Inters por la Soberana y la Seguridad Alimentaria y Nutricional)26. Lamentablemente, hasta ahora ha sido desconocida por el Gobierno y apenas ha entrado en vigor ninguna de las instituciones o acciones que contempla. Esta ley incorpora la soberana alimentaria como Poltica de Estado en Nicaragua, y tiene por objeto garantizar el derecho a la alimentacin de todos los nicaragenses, a travs de la instauracin del Sistema Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional (SINASSAN), la Poltica Nacional SSAN y la Estrategia Nacional SSAN. Este sistema tiene una articulacin nacional, cuyo rgano rector es la Secretara Ejecutiva, y se distribuye por el territorio a travs de las Comisiones Departamentales y Municipales. El principal rgano rector es la Comisin Nacional SSAN, presidida por el Presidente de la Repblica, y que est formada por 14 miembros de pleno derecho y 3 instituciones invitadas de manera permanente (la Corte Suprema, un diputado de la Asamblea Legislativa y el Procurador de los Derechos Humanos), lo que garantiza una buena representacin de los diferentes poderes del Estado, los territorios, y ciertos grupos no gubernamentales en los 17 asientos. Sin embargo, los espacios asignados a la sociedad civil, academia, productores y consumidores no parecen ser suficientes, o estar muy infra-representados frente a los 10 que tiene el Gobierno. El rol de la Secretara Ejecutiva es planificacin y evaluacin, pero no la implementacin de las acciones, que quedan en manos de los respectivos ministerios sectoriales. Este arreglo institucional parece el ms adecuado para facilitar una mejor relacin entre ministerios operativos (Agricultura, Salud y Educacin) y los ministerios financiadores y coordinadores. Por otro lado, el rol de seguimiento de la poltica y estrategia SSAN corresponde no slo a la Secretara Ejecutiva SSAN si no tambin asigna un papel a la Procuradura de Derechos Humanos, a la que insta a nombrar a un Procurador especfico para este tema de Soberana y Seguridad Alimentaria. Hasta la fecha, nada de esto ha sucedido, aunque el MAGFOR (Ministerio Agropecuario y Forestal) si ha preparado recientemente una Poltica y una Estrategia de SSAN, y lidera la implementacin del componente productivo del Programa Hambre Cero. El programa Hambre Cero de Nicaragua no ha sido presentado hasta la fecha al CONASSAN para discusin y aprobacin, por lo que no est monitoreado de manera regular ni tiene la posibilidad de ser auditado por la Procuradura de Derechos Humanos o la sociedad civil.
26
http://www.gissannicaragua.org
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Un aspecto destacado de esta ley es la posibilidad de reclamar la violacin del derecho por la va administrativa (art. 35), aunque no menciona nada de la va judicial o la cuasi-judicial (la Procuradura). No obstante, explorar los recursos administrativos en casos de violacin flagrante del derecho a la alimentacin, y su derecho conexo de estar libre de hambre, puede resultar en una va interesante para explorar la efectividad real de esta ley para los hambrientos. Otros dos aspectos que la hacen original con respecto a otras leyes y propuestas de ley es el respeto a la diversidad cultural alimentaria de la poblacin, y el nfasis que se pone en la Poltica y la Estrategia SSAN en la diversidad tnica y el enfoque de gnero. b.- El Salvador (propuesta de ley) La propuesta de Ley del Sistema Nacional de Soberana, Seguridad Alimentaria y Nutricional fue presentada por varias organizaciones campesinas, con el apoyo de diversos diputados del FMLN, en Marzo 2008. Es decir, esta es una ley presentada por iniciativa popular en lugar de una iniciativa de un grupo parlamentario o un diputado en particular. Este mismo principio tuvo la fallida Ley de Soberana Alimentaria de Mxico, lo que nos lleva a sealar la debilidad de la democracia participativa en Amrica Latina en oposicin a la democracia delegativa (o electoral), que est cada vez ms consolidada27. Conviene sealar que en El Salvador, de acuerdo al artculo 144 de la Constitucin, los tratados internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa constituyen leyes del pas, por tanto las disposiciones del PIDESC son vinculantes en el ordenamiento interno. Esta es una ley corta, con slo 20 artculos, pero con un enfoque muy programtico, ya que detalla muchos elementos de poltica que van ms all de la arquitectura institucional, sus reglas y mandatos. Las leyes de seguridad alimentaria y nutricional pueden tener una naturaleza ms institucional o una naturaleza ms programtica, lo que depender del consenso poltico que se haya encontrado en el pas en el momento de aprobarla o del pensamiento poltico del diputado o grupo poltico que la haya presentado. En esta ley se recomiendan muchas acciones y lineamientos polticos, lo cual puede entraar un doble riesgo. Por un lado, existirn ms elementos que susciten debate y controversia, lo que puede retrasar la aprobacin de la ley y ampliar debates a otras reas no directamente relacionadas con la naturaleza de la ley; por otro lado, si se aprueba, luego ser ms difcil de implementar por la cantidad de especificidades que contempla. Entre los elementos conceptuales destacados, podemos mencionar que se enfatiza la responsabilidad del estado para garantizar la disponibilidad, el acceso y el consumo de los alimentos. La produccin y comercializacin de alimentos se declaran de inters pblico, lo cual recoge un principio del paradigma de la soberana alimentaria, donde se indica que los alimentos no son un bien ms, una mera mercadera, y deben ser considerados como un bien pblico. Por
27
La democracia delegativa fue un trmino propuesto por O`Donnell para definir aquellas democracias electorales donde los polticos slo quieren conseguir el voto del ciudadano, que les delega el poder para hacer lo que les de la gana, sin tener luego que dar explicaciones a sus ciudadanos (ODonnell, 1992). La democracia participativa es aquella en la que los ciudadanos no se limitan slo a votar a sus representantes y presidente cada cuatro o cinco aos, si no que participan en las iniciativas legales, en la contralora social de los presupuestos o en las mociones de reprobacin o referndum por iniciativa popular.
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otro lado, en otra alusin directa a la soberana alimentaria, se indica que sta descansa en el Estado Salvadoreo, no haciendo referencia a la soberana de los pueblos como recogen otras definiciones de la soberana alimentaria. Esta reafirmacin de la soberana alimentaria del Estado debe interpretarse en el marco de un proceso gradual de apropiacin nacional de este concepto, que incorpora no slo el nombre, si no que recoge textualmente algunas de las propuestas que reivindican los defensores de la soberana alimentaria. La ley establece la necesidad de contar con una Poltica de Seguridad Alimentaria y Nutricional, y crea el Consejo Nacional de Soberana y Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSSAN), que queda adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadera. Este ministerio se convierte en coordinador de los dems ministerios y a la vez ejecutor de algunas reas de la Poltica, lo que puede provocar trabas institucionales con otros ministerios como Economa o Salud. Es difcil ser juez y parte, y la coordinacin entre ministerios pares no suele dar muy buenos resultados en la prctica, como se vio en el caso de Ecuador con la primera Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional (2006). El CONSSAN est formado por nueve miembros, cuatro ministerios, un banco de fomento agropecuario, un representante de la Procuradura de Derechos Humanos, otro del Centro de Proteccin al Consumidor y un solo representante de las organizaciones de productores. No establece el nivel de representacin, pero al menos se indica que se reunir una vez al mes. Nombra a un director ejecutivo del CONSSAN, pero parece funcionar slo. Se indica que esta ley debe contar con recursos del presupuesto del Estado y se complementar con la cooperacin internacional. El CONSSAN se conformar tambin en comits departamentales, lo cual permitir trasladar el esquema institucional de la capital hacia el territorio. c.- Bolivia (propuesta de ley) Durante el primer gobierno del Presidente Evo Morales, se introdujo en el Congreso Nacional28 una propuesta de Ley Marco sobre el Derecho Humano a una Alimentacin Adecuada, que incorpora adems los conceptos de soberana alimentaria y justiciabilidad. Esta ley incorpora ciertos elementos y terminologa del marco legal internacional, oficialmente aprobado, del derecho a la alimentacin, cosa no tan frecuente en otras leyes. Sin embargo, vuelve a caer en ese defecto de crear sus propias definiciones en dos temas tan importantes como seguridad y soberana alimentaria, donde ya existen a nivel internacional definiciones ampliamente aceptadas29. Entre los elementos que recoge del PIDESC y la Observacin general n12, tenemos la idea de que este derecho debera primar sobre otros intereses coyunturales del Estado, muy en la lnea de lo sealado anteriormente por la propuesta de El Salvador de declarar la alimentacin como bien de inters general. Aqu queda muy claro al especificar que la alimentacin es, sobre todo, un derecho y no slo una mercanca. En el caso de la soberana alimentaria, se refuerza la idea de capacidad de los pueblos y el Estado, lo que contribuye a que el Estado Boliviano se apropie de este concepto de desarrollo,
28 29
Por parte de dos diputados del partido en el Gobierno, MAS (Movimiento al Socialismo de Bolivia). De hecho, es curioso destacar que no se recoge la definicin oficial de seguridad alimentaria aprobada por todos los pases miembros de la FAO en 1996, entre los que estaba Bolivia. Tambin incorporan una definicin propia de la soberana alimentaria.
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como ya se mencion anteriormente para el caso de El Salvador. De hecho, esta ley recoge numerosos aspectos de la soberana alimentaria tales como el rechazo a los OGM y biocombustibles, la priorizacin de la produccin y el consumo local, y la produccin alimentaria preferentemente para el mercado nacional y no para la exportacin. Lo importante es producir para alimentar a los bolivianos. Esta propuesta de ley subraya algunos aspectos muy particulares de la realidad boliviana, como la importancia de los modos de produccin tradicionales y la cultura alimentaria de los pueblos indgenas y las mujeres; o los espacios de participacin, vigilancia y contralora de la sociedad civil y los productores. Adems, deja claro que el mbito de aplicacin de esta ley incluye tambin a todo el sector privado, especialmente aquel relacionado con el sector agroalimentario. Por otro lado, tambin abre la puerta a la exigibilidad y justiciabilidad de este derecho, pues involucra tambin al poder judicial dentro del mandato, pero luego no define los canales para hacer efectivo los reclamos. La propuesta boliviana define una ley de carcter programtico, ya que incorpora referencias a programas concretos y reas de accin de polticas sociales, tales como la alimentacin escolar, planes de apoyo a personas con VIH/SIDA, agrobiodiversidad e importacin de organismos genticamente modificados o la prohibicin directa de produccin y comercializacin de biocombustibles, una de las normas ms restrictivas en este tema de todo el mundo. Entre las instituciones que se crearan en esta propuesta, tenemos el Consejo nacional del Derecho Humano a una Alimentacin Adecuada (CONADHAA), presidido por el propio presidente, y que tendr participacin de gobierno, sociedad civil y sector privado. Tambin se crea una Secretara Ejecutiva, pero no se establecen funciones. Hay una amplia serie de funciones de la CONADHAA, pero no se especifica nada con respecto a la Secretara Ejecutiva o a los ministerios actuales, que apenas aparecen en la ley. En este sentido, la propuesta de ley tiene todava numerosas lagunas (mandatos, objetivos y participantes). Entre los puntos dbiles de esta propuesta de ley tenemos la posible creacin de un super-ministerio (la CONADHAA) con demasiadas funciones: coordinacin y ejecucin a la vez. No quedan claros los integrantes del rgano directivo de este Consejo, ni su relacin con los otros ministerios (agricultura, salud o educacin). Y apenas mencionan a la cooperacin internacional como donantes de fondos. d.- Algunas caractersticas de las leyes actuales que favorecen la consolidacin del derecho a la alimentacin Las leyes de seguridad alimentaria y derecho a la alimentacin reflejan un inters de los estados por cumplir de manera progresiva con el derecho a la alimentacin, pues la construccin de marcos legales ya aparece contemplado en el PIDESC, en la Observacin General nm. 12 y en las Directrices Voluntarias30. A continuacin se presentan algunos aspectos relevantes y
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El derecho a la alimentacin aparece en el artculo nm. 11 del PIDESC y se complementa con la Observacin General nm. 12 de las Naciones Unidas, que reafirma su carcter vinculante. Las leyes tambin se incorporan en las Directrices Voluntarias ratificadas por 185 pases en 2004. En Amrica Latina y El Caribe hay siete pases que no han ratificado el PIDESC (Antigua y Barbuda, Belice, Bahamas, Cuba, Hait, San Kitts y Nevis y Santa Luca), pero todos ellos ratificaron la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y aprobaron, como miembros de FAO, las Directrices Voluntarias. Su compromiso es ms moral que contractual, pero algunos han hecho un notable trabajo en pos del derecho a la alimentacin, como Cuba, que ha firmado recientemente el PIDESC, pero an no ha sido ratificado por su Asamblea Legislativa.
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comunes a todas o casi todas las leyes aprobadas hasta la fecha (seis nacionales y una subnacional). a. Todas incorporan alguna referencia al derecho a la alimentacin, como principio legal rector de la naturaleza de la ley31. Sin embargo, la fortaleza del anclaje jurdico vinculante y la incorporacin de los elementos caractersticos del enfoque de derechos (por ejemplo, la rendicin de cuentas, participacin, transparencia o acceso a mecanismos de reclamo) vara mucho de una ley a otra. En las declaraciones de principios al comienzo de cada ley suele haber muchas referencias a estos temas, pero luego en el cuerpo de la ley no siempre se precisan como debieran. Por otro lado, hay divergencias en las definiciones adoptadas, pues rara vez se recogen las definiciones de seguridad alimentaria, derecho a la alimentacin y soberana alimentaria adoptadas en los tratados internacionales o los documentos vinculantes firmados por los propios pases. No obstante, no hay ninguna ley que no ampare este principio, bien porque est recogido en su Constitucin, bien porque est incorporado al ordenamiento interno por transposicin de los Tratados Internacionales. Por ello, podemos decir que en esos seis pases, el derecho a la alimentacin cuenta con un marco legal que lo proteja. b. Todas las leyes crean un sistema nacional de seguridad alimentaria32 para articular las acciones de diversos ministerios con el objetivo de acabar con el hambre y la desnutricin infantil. Este objetivo de reajustar, y proteger mediante ley33, una nueva arquitectura nacional de lucha contra el hambre parece ser una de las fuerzas motoras detrs de todas las leyes. Se pretende que el impulso dado por un gobierno determinado al tema de la seguridad alimentaria no decaiga tras la llegada de una nueva fuerza poltica34. En la mayora de los casos, todo el sistema se coloca bajo la supervisin de un Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria35, como rgano rector del sistema ligado al ms alto nivel (Presidencia o Vicepresidencia) y formado por ministros y representantes de la sociedad civil. En el caso brasileo, este Consejo tiene carcter consultivo, mientras que en Guatemala, Ecuador y Nicaragua es un rgano de decisin vinculante. Para aquellos pases donde la seguridad alimentaria sea un problema prioritario y los subnutridos supongan ms del 20%, se recomienda que la presidencia de este organismo recaiga en el Presidente o Vicepresidente, para darle una vinculacin al mximo nivel, y que los miembros sean ministros o viceministros, con capacidad de decisin.
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La Ley de Mxico D.F. es la que incorpora una vinculacin ms dbil al marco del derecho a la alimentacin, aunque si tiene alguna referencia y se recogen varios de sus principios clave dentro de la ley (participacin, rendicin de cuentas y exigibilidad). 32 La ley de Argentina se refiere principalmente a la creacin de un programa nacional de seguridad alimentaria, y no tanto a la articulacin de un sistema nacional de instituciones, responsabilidades, objetivos y fondos. 33 Las leyes, a diferencia de los decretos gubernativos, son ms difciles de aprobar (por ejemplo la de Nicaragua llev 8 aos), pero tambin son ms difciles de derogar una vez que se cambia de Gobierno, por lo que ayudan a consolidar un esquema institucional determinado. Tambin implican que ha de haber una mayor negociacin y consenso entre fuerzas polticas para conseguir su aprobacin (partidos de gobierno y oposicin), por lo que es ms probable que estos arreglos institucionales perduren entre gobiernos. En Guatemala, por ejemplo, tras la llegada del gobierno del Presidente Colom, el impulso poltico dado a la ley SAN ha decado bastante, en comparacin a la relevancia que tena para el anterior gobierno del Presidente Berger, aunque la Secretara de SAN que cre la ley sigue funcionando como institucin rectora a nivel nacional. 34 Esa parece ser actualmente la motivacin principal del Gobierno del Presidente Lula en Brasil, para consolidar los avances legales, polticos y institucionales conseguidos durante su mandato 35 Aunque en el caso de Venezuela, el rgano principal de supervisin es la Asamblea Nacional Agraria, mientras que la ejecucin corre a cargo del Ministerio del Poder Popular para la Alimentacin.
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c. Las siete leyes establecen una priorizacin de grupos vulnerables, muy acorde con una de las dimensiones del derecho (focalizacin), y tres de ellas tienen una clara orientacin hacia el hambre rural (Guatemala, Ecuador y Nicaragua), mientras que las otras cuatro incorporan elementos de abastecimiento de las ciudades, inocuidad y obesidad, temticas ms cercanas a las preocupaciones de las poblaciones urbanas, que son mayoritarias y muy influyentes en Argentina, Brasil, Mxico DF y Venezuela. No obstante, conviene sealar que la inocuidad y pertinencia cultural de los alimentos es uno de los aspectos del derecho a la alimentacin. d. En los procesos de construccin de estas leyes ha participado la sociedad civil organizada, lo que se refleja en el peso especfico en sus estructuras de decisin. En contextos nacionales caracterizados por grandes asimetras de poder y poca regulacin entre los poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) y el sector privado, las instituciones y las leyes poco podrn hacer si la sociedad civil no se empodera para monitorear el desempeo de las instituciones del Estado y los ciudadanos consiguen una mayor apropiacin de sus derechos y deberes. Hay que fortalecer las capacidades de los ciudadanos para exigir el cumplimiento de sus derechos. Las leyes son importantes, pero necesitan ciudadanos que las conozcan y exijan su cumplimiento. Las leyes SAN actuales consideran ampliamente este aspecto. Como ejemplo de la participacin social debemos destacar el caso de Brasil que, a travs del programa nacional Hambre Cero, de la Ley de Seguridad Alimentaria, y de las instituciones creadas a tal efecto (Consejos locales, departamentales, estaduales y federales de seguridad alimentaria), ha creado numerosos espacios de participacin, construccin y contralora para la sociedad civil y su vinculacin con las decisiones en materia de lucha contra el hambre. El Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (rgano consultivo) tiene una representacin mayoritaria de la sociedad civil. En Guatemala, Ecuador y Nicaragua, la sociedad civil y el sector privado estn representados en el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria, rgano rector y decisorio sobre el tema, aunque en proporcin minoritaria frente a los representantes de Gobierno. La presencia de asientos con voz y voto para la sociedad civil es mayor en Ecuador, algo menor en Guatemala y muy escasa en Nicaragua. En todos los casos, durante el proceso de construccin de los consensos necesarios para aprobar las leyes, se ha tenido que negociar con los partidos de la oposicin, lo que contribuye a hacer de estas leyes un marco estable y conocido por todos los actores polticos. Otros ejemplos relevantes36 son Argentina, donde la Comisin Nacional de Nutricin y Alimentacin considera la participacin de la sociedad civil organizada; Venezuela, con una buena representacin de las organizaciones de la sociedad civil en asambleas agrarias y consejos comunales o Guatemala, donde la participacin de la sociedad civil se ejerce en el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional y en la INCOPAS, instancia tcnica de consulta y participacin, que tiene muchos asientos para distintas organizaciones de productores, profesionales, sector privado y academia. En estos espacios de representacin, la institucionalidad tambin contempla la participacin del sector privado (organizaciones de empresarios y productores, sobre todo) o articula canales de informacin para que los intereses y opiniones del sector privado se puedan expresar en las ms altas
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Otros ejemplos de participacin de la sociedad civil que no se relacionan directamente con las leyes SAN estn en Honduras, donde participan en las unidades locales de la Estrategia para la Reduccin de la Pobreza; Bolivia y el Consejo Nacional de la Alimentacin y Nutricin; Per y la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales; Panam, donde la Secretara del Programa Nacional de Alimentacin y Nutricin incluye participacin de la sociedad civil; o Colombia y Comit Nacional de Prevencin y Control de Micronutrientes.
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instancias del marco institucional de seguridad alimentaria. As sucede, al menos, en Brasil, Guatemala, Per, Nicaragua, Panam, Venezuela, Colombia y Honduras. e.- Aspectos dbiles o insuficientemente desarrollados a. Algunas leyes (Guatemala, Ecuador, Mxico y Nicaragua) indican en forma expresa los mecanismos de vigilancia, monitoreo y exigibilidad de este derecho, lo cual ya representa de por si un avance con respecto a la ausencia de menciones o mecanismos de exigibilidad en otras leyes (Brasil, Argentina y Venezuela). Slo el hecho de incorporar la palabra exigibilidad o justiciabilidad en la ley es de por si un avance con respecto al reconocimiento de este aspecto (Vivero & Scholz, 2009), pero tambin constatamos que ninguna de las leyes incorpora referencias a mecanismos de reclamo ni obligatoriedad de la reparacin inmediata en caso de pasar hambre, por ejemplo. Hay que determinar instancias judiciales, cuasijudiciales y administrativas a las que se puedan presentar reclamos y recursos de amparo por haberse violado el derecho a la alimentacin (por ejemplo, Nicaragua y Guatemala indican que el Procurador de Derechos Humanos ha de darle seguimiento al tema y presentar un informe anual). Tambin habra que establecer unas penas determinadas en el Cdigo Penal en caso de violaciones graves. b. La garanta de este derecho para todos los ciudadanos, especialmente para aquellos que lo tienen violado y pasan hambre, conlleva una inversin econmica por parte del Estado. Es por ello que las leyes SAN deberan incorporar una asignacin presupuestaria acorde con la magnitud del problema, y distinguir entre el presupuesto necesario para mantener operativo el Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria, y aquel presupuesto necesario para realizar programas de campo para combatir la desnutricin. Casi todas las leyes hablan de la necesidad de que el Gobierno dote de un presupuesto para estas actividades, pero apenas las leyes de Guatemala y Nicaragua detallan un poco ms este espinoso tema. La ley de Guatemala establece un mnimo presupuestario y la de Nicaragua un fondo para luchar contra el hambre37, pero nada dicen sobre un gasto social progresivo para garantizar el derecho a la alimentacin, ni la no-regresividad de este gasto38, tal y como establece el PIDESC. c. La litigacin estratgica y el desarrollo de jurisprudencia son todava temas casi inditos, ya que apenas hay casos planteados y resueltos con sentencia de violacin de este derecho.39 De hecho, apenas hay seis casos documentados de uso del derecho a la alimentacin como argumento jurdico y que hayan tenido sentencias favorables. Y de ellos, algunos usan el derecho a la alimentacin de manera tangencial y no como el tema central de la argumentacin. Hace falta mucha ms litigacin estratgica a cargo de asociaciones de
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Esperemos que no suceda en este caso lo mismo que sucedi en Ecuador con la Ley SAN de 2006 (ahora ya derogada por la nueva ley de 2009), que tambin cre un Fondo nacional de SAN y luego nunca se hizo efectivo. 38 El PIDESC establece que cada ao se ha de incrementar el gasto pblico para garantizar el derecho a la alimentacin, y que no se puede reducir en aos sucesivos (regresividad). 39 En el sitio web de la Red Internacional para los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales apenas hay seis casos de jurisprudencia relacionados con el derecho a la alimentacin: dos en Paraguay, dos en India, uno en Nigeria y uno en Suiza. Los casos de Paraguay usan como argumento ms bien el derecho a la tierra y a tener una vida digna. Ver http://www.escrnet.org/caselaw/caselaw_results.htm?attribLang_id=13441 [ltima consulta: 3 de marzo de 2009]. En Vivero & Scholz (2009) se analizan los diferentes casos de justiciabilidad del derecho a la alimentacin en la regin, y en Golay (2009) tambin se estudian algunos casos de Colombia y Argentina.
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juristas y ONG defensoras de los derechos humanos para crear jurisprudencia (Vivero & Scholz, 2009). En septiembre de 2007 se incorpor otro interesante caso en Argentina: 40 la Corte Suprema de Justicia de la Nacin dispuso como medida cautelar que el Estado y el Gobierno de la Provincia del Chaco garanticen el suministro de alimentos y agua potable a las comunidades indgenas Toba de la Provincia, as como tambin de un medio de transporte y comunicacin adecuados a cada uno de los puestos sanitarios, porque son responsables principales de la vigencia efectiva de los derechos de los pueblos originarios. Esta resolucin fue el resultado de una accin interpuesta por el Defensor del Pueblo de la Nacin, para modificar las deplorables condiciones de vida de las comunidades Toba, que de manera regular aparecen en los diarios porque sus nios mueren de desnutricin severa aguda. 3.6.- Iniciativas legales sub-nacionales para proteger el derecho a la alimentacin a.- Mxico Distrito Federal El 20 de Agosto de 2009, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprob por unanimidad la Ley de Seguridad Alimentaria y Nutricional. Esta propuesta de ley haba sido promovida por la Diputada Carla Snchez-Armas Garca, del partido minoritario socialdemcrata, y tard menos de un ao en ser aprobada desde que se meti a trmite parlamentario, lo que demuestra que los avances legales son sobre todo una cuestin de voluntad poltica y no tanto de contenido tcnico. Esta ley es la primera de su tipo en todo el estado mexicano, ya que existe una propuesta de ley parada en la Cmara de Diputados desde 2005 41, y por ello tiene una gran importancia cuantitativa y cualitativa puesto que, en primer lugar, garantiza el derecho a la alimentacin para ms de 20 millones de habitantes de la urbe y el distrito federal de Mxico42 y, en segundo lugar, porque abre un camino que hasta ahora no ha podido, o querido, ser transitado en Mxico: la reglamentacin del derecho a la alimentacin en el ordenamiento legal del pas (Lpez-Brcenas, 2009). En este sentido, si se implementa correctamente, puede servir de ejemplo para otros estados federales (ya Oaxaca parece estar siguiendo el ejemplo) y, adems, apoyar la enmienda constitucional que se ha analizado anteriormente. Aunque la ley incorpora referencias al derecho a la alimentacin, no incorpora el concepto en su larga lista de definiciones lo que parece oscurecer su rol como fundamento conceptual y tico de todo el marco legal. La ley establece la creacin de un Sistema para la Seguridad Alimentaria y Nutricional del Distrito Federal, que incluye la participacin del gobierno, sociedad civil, academia y sector privado, y coloca al Estado como el garante de este derecho para todos los ciudadanos, y no slo para un grupo vulnerable. Este hecho de colocar al Estado en el centro es un progreso notable en el caso mexicano, puesto que la responsabilidad o no del Estado est en el centro del debate a nivel federal. Esta participacin incluye la planificacin, transparencia del accionar y contralora social. Algunos aspectos destacados de esta ley son la existencia de un solo padrn de
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Como ejemplo de litigacin estratgica, se puede mencionar el trabajo del Centro de Estudios Legales y Sociales de Argentina (http://www.cels.org.ar/home/index.php), que nos proporcion la reciente sentencia de la Corte Suprema de Justicia. 41 Ley de Planeacin de Soberana y Seguridad Agroalimentaria y Nutricional, que fue propuesta por algunos diputados recogiendo un texto inicial preparado por organizaciones de la sociedad civil. 42 Donde viven ms de 460.000 personas en inseguridad alimentaria
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beneficiarios, tal y como ocurre en Brasil y estn queriendo conseguir en Ecuador, lo cual implica un mejor control de las acciones, los recursos transferidos y el anlisis del impacto. Adems, tiene referencias al apoyo presupuestario necesario para implementar la ley, apoyo que no puede ser reducido a lo largo del ao fiscal; la exigibilidad del derecho a la alimentacin ante las autoridades competentes, aunque no indica los mecanismos para reclamar43; y el objetivo de eliminar la desnutricin, y no slo reducirla a la mitad, aunque no pone plazos para ello. Un aspecto importante de esta ley, que recoge el xito que ha tenido la experiencia en Brasil, es la obligatoriedad de las compras locales por parte del Estado, indicando que hasta un 70% de las mismas han de hacerse a pequeos y medianos productores locales, primero, y nacionales despus. Claramente, y sin ambages, esta disposicin recoge uno de los postulados centrales de los defensores de la soberana alimentaria mexicana, y lo plasma en una ley de obligado cumplimiento. b.- Provincia de Neuqun, Argentina Esta propuesta ha sido presentada hace poco y est todava en discusin. Presenta un enfoque muy orientado hacia los hbitos y dieta saludable, as como la inocuidad de los alimentos y su poblacin meta son los consumidores urbanos. Tambin incorpora elementos interesantes como el agua de calidad, como alimento bsico, y la pertinencia cultural de los alimentos ingeridos. Se crea un Comit de Seguridad Alimentaria que se encarga de velar por la coordinacin en aspectos tales como la educacin nutricional, los productos saludables y las enfermedades asociadas a la dieta. Esta ley se articula a nivel nacional con la Ley que crea el Programa de Nutricin y Alimentacin Nacional (2002). Aunque incorpora plenamente elementos que se incluyen en el desarrollo amplio del derecho a una alimentacin adecuada, en ningn momento se menciona este derecho, ni el marco de los derechos sociales del PIDESC. Est muy orientada a los consumidores de clases medias y no tanto a los productores pobres y vulnerables. No obstante, no deja de ser un marco legal interesante porque desarrolla nuevos elementos que no estn recogidos en otras leyes ms orientadas a asegurar la produccin de pequea escala (Nicaragua o Ecuador) o la alimentacin mnima de los ms pobres (Argentina o Brasil). 4.- EL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LOS PASES PARA COMBATIR EL HAMBRE Numerosos pases de la regin estn revisando su arquitectura institucional en sentido amplio, lo cual tambin afecta a la institucionalidad agropecuaria, de salud y educacin, los tres sectores ms directamente relacionados con la seguridad alimentaria y el derecho a la alimentacin. Esta revisin de los mandatos y las relaciones jerrquicas y operativas afecta al papel de los ministerios tradicionales. La seguridad alimentaria y nutricional es un mbito multisectorial por naturaleza, cuyo objeto de atencin prioritaria son los hambrientos. Los enfoques de lucha contra el hambre pueden venir por el lado productivista, econmico, de nutricin o de educacin, y eso implica diferentes ministerios y una forma de trabajar coordinada y no
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El artculo 7.VIII incluye una disposicin para avanzar en la exigibilidad de este derecho, aunque luego no se vuelve a hacer referencia al tema, y se deja en el aire los canales e instituciones ante las cuales se puede reclamar la violacin del derecho a la alimentacin. Tampoco hay un rol para otros poderes del Estado como el Procurador de los Derechos Humanos o el Defensor del Consumidor.
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compartimentalizada, como suele ser habitual. Esto demanda un nuevo enfoque para afrontar con xito el combate al hambre y la desnutricin, y tambin una nueva arquitectura institucional que prime la coordinacin entre ministerios, la difusin de las barreras temticas, las sinergias de trabajo en el terreno y el intercambio de informacin a nivel horizontal. En algunos pases, los cambios institucionales han ido de la mano de cambios normativos legales o constitucionales, lo que conlleva una nueva arquitectura; mientras que, en otros casos, se ha enfrentado la vieja problemtica de seguridad alimentaria y nutricional con los tradicionales instrumentos que entregan las polticas pblicas y programas nacionales de corte sectorial o ministerial, usando el marco institucional tradicional: cada ministerio se encarga de su parte y apenas se coordinan. Por otro lado, los lentos progresos en la reduccin del hambre en la regin durante la poca de bonanza econmica (2000-2007), y el incremento reciente de la poblacin hambrienta como consecuencia de la crisis econmica, requieren de un replanteamiento sobre la idoneidad del modelo tradicional de ministerios sectoriales para luchar contra el hambre. Algunos pases han experimentado arreglos institucionales diferentes y parecen tener xito. Por ejemplo, Brasil ha repartido las competencias tradicionales del Ministerio de Agricultura entre tres entidades, una se encarga de la seguridad alimentaria, otra de los temas agrarios y una tercera de la agricultura de gran escala y competitiva. Este modelo parece estar funcionando, pues Brasil se ha convertido en un gran exportador de alimentos y adems est reduciendo el hambre y la pobreza. 4.1.- Tensiones entre los viejos ministerios y las nuevas arquitecturas institucionales Los ministerios tradicionales a cargo de la seguridad alimentaria y nutricional, agricultura, salud y desarrollo social, sufren un proceso gradual de reajuste en sus roles, responsabilidades y espacios de decisin, en comparacin con las funciones que ocupaban hace 25 aos. El aspecto ms palpable ha sido el trnsito de los ministerios de agricultura desde un rol ms protagnico en el desarrollo agrario y rural hacia un rol ms pronunciado en el comercio y desarrollo productivo.44 Es decir, abandonan el lastre de tener que ocuparse de los productores no rentables y se concentran en la agricultura competitiva. Por otro lado, los ministerios de desarrollo social poco a poco absorben las funciones relacionadas con el combate a la pobreza rural y la gestin de programas de seguridad alimentaria y nutricional. A estos ministerios se suman las carteras de salud, vinculadas con la seguridad alimentaria en las estrategias relacionadas con el consumo nutricional adecuado sobre todo en nios y mujeres lactantes y gestantes y la inocuidad alimentaria. Otra corriente deja en manos de los Ministerios de Salud los temas de hambre, pues la consecuencia de haber medicalizado excesivamente el combate al hambre, destacando sobremanera los aspectos nutricionales y su tratamiento mdico y dejando de lado los aspectos sociales, culturales o productivos, ha sido el destacado liderazgo del Ministerio de Salud en la lucha contra el hambre (Bolivia, Per o Mxico). En consecuencia, es difcil determinar con exactitud en qu pases prima un ministerio sobre los dems en las polticas SAN. Lo que con frecuencia ocurre es que hay duplicidad de funciones entre agricultura, desarrollo social y salud. De ah lo relevante que ha sido crear consejos y comits para articular a estas entidades.
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Lo que coincide con un movimiento gradual en el mundo, pues ya Wiggins y Cabral (2007) recogen la misma tendencia para numerosos pases de frica.
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En el mbito de la seguridad alimentaria y nutricional el Ministerio de Agricultura tiene notable peso poltico en El Salvador, Bolivia, Nicaragua y Guatemala. El Ministerio de Desarrollo Social tiene ms preponderancia en Mxico, Colombia, Ecuador, Argentina y Brasil, donde adems es el Ministerio rector del Fome Zero. Otros pases de la regin tienen un diseo institucional con un balance de poder menos acusado entre ministerios. Por ejemplo, en Panam el Ministerio de Salud participa en el mbito nutricional, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario en el desarrollo rural y el Ministerio de Desarrollo Social en la superacin de la pobreza. En Paraguay, el Ministerio de Salud y el de Agricultura se reparten los mandatos de SAN como corresponde a sus reas tradicionales, aunque la Secretara de Accin Social se encarga de cubrir las necesidades de los pobres rurales, tal y como pasa en Ecuador. En Honduras, el gabinete de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza es una institucin ligada a la Presidencia y en ella participan los tres ministerios. Por ltimo, hay que destacar el caso de Venezuela que cuenta con el Ministerio del Poder Popular para la Alimentacin. No se puede obviar la participacin de otros ministerios con bastante influencia en algunos pases, como el Ministerio del Poder Popular para Alimentacin en Venezuela, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social en Per, el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social en El Salvador y el Ministerio de Salud y Deportes en Bolivia. 4.2.- Ideas para reforzar la institucionalidad de la lucha contra el hambre 1. La erradicacin del hambre en un pas es una visin poltica de largo plazo, que no se puede hacer en el corto periodo de un gobierno o de dos mandatos. Por ello, para que sea efectiva se requieren Polticas de Estado, que trasciendan los ciclos polticos internos, y que estn ancladas en ordenamientos jurdicos coherentes, desde lo ms alto en la jerarqua legal nacional. Para ello es importante ajustar la normativa existente a esta dinmica de largo plazo, desde la Constitucin Poltica hasta las normativas sectoriales, adems de algunas leyes especficas. Es conveniente que la normativa legal sea posterior a la definicin estratgica, una vez alcanzados los consensos, para que la aprobacin de la ley sea la culminacin de un proceso de consolidacin institucional, y se evite aprobar leyes que no se cumplen y que debilitan el sistema poltico45. Los parlamentos pueden aportar en este proceso al formar comisiones de estudio normativo de la seguridad alimentaria y nutricional; comisiones que deberan incorporar, en la medida de lo posible, todos los colores polticos y tener amplia participacin social. La socializacin de las leyes con la ciudadana se revela como una de las mejores armas para consolidar los procesos y ampliar la contralora social del Estado. Esa es la democracia participativa y no slo la electoral o delegativa. 2. Para garantizar que las polticas pblicas de seguridad alimentaria y nutricional se transformen en polticas de Estado es fundamental la concertacin de las metas y objetivos de largo plazo con la sociedad civil y actores privados, las organizaciones ms estables en las democracias latinoamericanas, e incorporarlos desde la fase de diseo de las polticas. En cada pas, la identificacin y apoyo a lderes sociales o polticos que abanderen y defiendan estas ideas emerge como uno de los principales desafos, puesto que el liderazgo poltico de alto nivel ha sido uno de los principales problemas. Las lites polticas de los pases de la
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En la mayora de los casos, salvo la excepcin de Brasil, ha sido as: primero se saca la ley y luego se buscan los consensos sobre la Poltica de Estado y el apoyo social.
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regin no perciben el hambre y la desnutricin como una amenaza a su forma de vida, ni a sus intereses comerciales, y por ello no se involucran en esta poltica de Estado. Tan slo en la reciente crisis alimentaria, con motivo de las revueltas populares en algunos sitios (Hait), vieron las lites dirigentes que el hambre en exceso puede provocar disturbios sociales y remover a dirigentes de sus puestos. Por otra parte, el ejemplo del Presidente Lula da Silva es muy elocuente, pues coloc el programa Fome Zero en el centro de su programa poltico, siendo la iniciativa de Gobierno ms conocida y valorada, y fue la que le dio su segundo mandato. Lula es un ejemplo para la regin y para el mundo. Se requieren ms lderes de su calibre en el combate al hambre, no slo por su fuerza moral o de justicia social, si no por sus enormes implicaciones econmicas y polticas. 3. No debemos olvidar la importancia de generar un andamiaje institucional coherente con el organigrama general del Estado, pues la estructura que se proponga ha de considerar las particularidades institucionales, consuetudinarias e histricas de cada pas. No hay que olvidar que lo que mejor ha funcionado a lo largo de la historia es una buena mezcla de arreglos institucionales nacionales con algunas ideas externas innovadoras, pero con pautas, tiempos y funcionarios nacionales. Las imposiciones exgenas siempre han resultado nefastas para la consolidacin institucional. Por ello, aunque la recomendacin general al final de este documento de separar la coordinacin de la ejecucin sigue siendo plenamente vlida, la sugerencia de establecer una instancia de coordinacin supra-ministerial al ms alto nivel puede no ser la solucin ideal para todos los pases, aunque la teora as lo indique. Hay pases donde esa instancia puede existir ya, en forma de Gabinete de Ministros o Secretara de Presidencia, y en algunos pases puede desempearla un ministerio operativo, aunque debe tener por encima alguien que coordine o un mandato fuerte con respecto a los otros ministerios. 4. No obstante lo mencionado en el punto anterior, la experiencia transcurrida en varios pases parece demostrar la enorme importancia de dotar al sistema de seguridad alimentaria y nutricional de un agente coordinador intersectorial e interministerial, vinculado al ms alto nivel de Gobierno (Presidencia o Vicepresidencia) y que cuente con cierta autonoma, un presupuesto definido y recursos humanos, fsicos y tecnolgicos adecuados para su funcionamiento eficaz. Esta institucin (Coordinadora, Secretara, Ministerio o Consejo) tendra como funciones bsicas la planificacin, coordinacin y monitoreo de las actividades de lucha contra el hambre, que por su propia naturaleza son multisectoriales e interministeriales. Por otro lado, se recomienda que esta institucin, por lo general nueva en el esquema institucional tradicional del Gobierno, no tenga funciones operativas de terreno, para evitar su colisin de competencias orgnicas con los ministerios tradicionales, y para evitar la trampa poltica de ser juez y parte: ser quien decide sobre los planes, los fondos, las evaluaciones y, adems, operar las actividades. En los pases donde esta institucin de coordinacin supraministerial ha tenido esta separacin de poderes, le ha ido mucho mejor que en aquellos donde se confunde la planificacin con la ejecucin. 5. Como se indica en este documento, Amrica Latina lleva ya un destacado avance en los marcos legales e institucionales de lucha contra el hambre que protegen el derecho a la alimentacin, y se avanzara mucho ms si podemos aprender unos de otros e intercambiar experiencias y lecciones aprendidas, tanto de los contenidos como de los procesos. A partir
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de las experiencias de la regin, tanto en cantidad de dinero invertido, como en la calidad de los programas, marcos legales, contralora social, sistemas de monitoreo y observatorios, y experiencias tcnicas de lucha contra el hambre, se recomienda promover el intercambio entre pases para aprender de los aciertos y errores en los diferentes procesos de consolidacin institucional de la seguridad alimentaria y nutricional. En este momento de actividad legal sin par (7 leyes aprobadas y 10 propuestas), puede ser muy enriquecedor, e incluso detonante, el intercambio de experiencias entre pases, entre legisladores, tcnicos, procuradores o actores de la sociedad civil involucrados en este tema, para comparar textos legales, aprender de procesos de consulta, recoger dinmicas de negociacin parlamentaria y, en definitiva, tener ms herramientas tcnicas, legales y metodolgicas para que las 10 propuestas se transformen en leyes aprobadas en poco tiempo, y que las leyes ya aprobadas sean efectivas y se cumplan completamente. 5.- CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 5.1.- Amrica Latina est a la vanguardia del Derecho a la Alimentacin a nivel mundial Esta regin es, actualmente, la ms avanzada en trminos de leyes, instituciones y conocimiento pblico del derecho a la alimentacin y est a la vanguardia en la implementacin prctica de este derecho humano. La cantidad y calidad de los progresos legales, as como el nivel de sensibilidad con respecto a este tema por parte de polticos y sociedad civil, es muy notable, incluyendo el progreso general de los DESC, su implantacin a nivel nacional y su justiciabilidad. El hecho de que la sociedad latinoamericana est significativamente sensibilizada respecto a los problemas del hambre y demande la implementacin de soluciones y el respeto por los derechos humanos tiene consecuencias que van ms all de su territorio, proporcionando lecciones relevantes a otras regiones como Asia y frica. Algunos pases de la regin han incorporado el derecho a la alimentacin adecuada en su ordenamiento constitucional, otorgndole el ms alto nivel jurdico. Ahora bien, dicha incorporacin tiene amplios matices y diferentes enunciados segn los pases. Por otra parte, el marco legalinstitucional de seguridad alimentaria y nutricional est siendo desarrollado principalmente a travs de leyes especficas. Actualmente hay 17 pases con leyes SAN o proyectos del Ley en debate. Este desarrollo legal, no obstante, no parece corresponderse directamente con un progreso en el combate al hambre en todos los pases, pues los pases que tienen leyes SAN presentan escenarios diversos: en Brasil, la ley ha afianzado el esfuerzo del Estado en la lucha contra el hambre y corre paralela a sus progresos cuantitativos; en Guatemala, la ley contribuy a impulsar los programas nacionales, dotndoles de ms fondos y mejor articulacin (Scholz, 2009), aunque actualmente parece que el proceso de consolidacin institucional se est revirtiendo; en Argentina la ley cumpli su funcin de respuesta a la emergencia alimentaria provocada por la crisis de 2002; mientras que en Venezuela, Mxico, Nicaragua y Ecuador, el tiempo ha sido muy corto como para poder juzgar los efectos de la ley sobre la seguridad alimentaria nacional. 5.2.- Leyes urbanas y leyes rurales Atendiendo al grado de desarrollo urbano y al peso que tiene la pobreza y la inseguridad alimentaria rural en cada pas, se pueden distinguir leyes SAN con una mayor inclinacin hacia
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los problemas alimentarios urbanos y leyes con una focalizacin principal en la seguridad alimentaria rural. Esto parece obedecer a la percepcin social que tiene cada pas de su grado de ruralidad y al peso especfico del hambre y la pobreza rural en las estadsticas sociales. Aunque el derecho a la alimentacin y sus diferentes componentes es relevante para todos, los pases con mayor desarrollo social y econmico y, por tanto, una clase media numerosa, tienen leyes donde los temas de consumo aparecen destacados, con aspectos tales como inocuidad, dieta equilibrada, cultura alimentaria, enfermedades asociadas a la dieta, obesidad, hbitos saludables y abastecimiento urbano. Es lgico, pues son los problemas que ms preocupan a los electores de Mxico DF o Neuqun (Argentina). Sin embargo, en los pases de la regin con mayores tasas de desnutricin y poblacin rural, el peso especfico de los marcos legales de seguridad alimentaria descansa sobre los componentes de disponibilidad y acceso, y no prestan tanta atencin a los aspectos de consumo (dietas equilibradas, obesidad o inocuidad). En los pases Andinos, los aspectos ligados a las tradiciones alimentarias y a la cultura de produccin y consumo son una preocupacin de los grupos indgenas y por ello aparecen reflejados en las leyes (Ecuador) o propuestas de Ley (Bolivia). 5.3.- Leyes programticas y leyes de institucionalidad El propsito de las leyes SAN es, casi siempre46, establecer un marco institucional adecuado y regular una serie de acciones, programas y compromisos polticos que se dirijan hacia una garanta del derecho a la alimentacin para todos los ciudadanos. Ese objetivo puede, no obstante, plasmarse con un grado de detalle mayor o menor, poniendo el nfasis en la arquitectura institucional que permita una mejor coordinacin de actores, mandatos y programas; o poniendo el nfasis en los aspectos especficos de qu tipo de intervenciones hacer, quin debe hacerlas, con que enfoque y bajo que lneas estratgicas. El primer caso obedece a un tipo de leyes que podemos denominar de institucionalidad y el segundo caso a leyes programticas. Las primeras son leyes sencillas, de pocas pginas, que buscan regular, al ms alto nivel, las relaciones horizontales entre ministerios y las jerrquicas entre el rgano rector-coordinador, los rganos implementadores y los actores locales, internacionales y no gubernamentales. Como la seguridad alimentaria es multicausal y multisectorial, se requiere un ordenamiento diferente del tradicional para enfrentarla. Este es el caso de las leyes de Brasil, Guatemala y Nicaragua. El segundo caso son leyes que incorporan numerosos aspectos tcnicos del tipo de intervencin, y quieren abarcar en una sola ley todos los aspectos relacionados con la cadena agroalimentaria, desde la produccin y los recursos naturales, hasta el consumo final, pasando por el comercio de alimentos, los biocombustibles o los OGM. Es decir, quieren abarcar temas que, o bien ya estn regulados en otras leyes, o bien deben regularse por medio de leyes propias, como es el caso del tema de la tierra o la gestin del agua47. Las leyes de institucionalidad slo establecen la arquitectura institucional necesaria para luchar contra el hambre a nivel nacional y local, definiendo instituciones, mandatos y objetivos.
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La propuesta de Ley de SAN de Neuqun (Argentina) no hace ninguna referencia al Derecho a la Alimentacin ni al PIDESC, mientras que la Ley SAN de Mxico DF tiene unas referencias muy dbiles. 47 En Ecuador, por ejemplo, los primeros borradores de la Ley Marco de Soberana Alimentaria aprobada en 2009 llevaban este carcter programtico, y pretenda regular casi todo lo alimentario. Poco a poco, se fue recortando y asignando algunos temas para ser desarrollados en leyes propias. Ese fue el acuerdo negociado entre los partidos polticos y las organizaciones de sociedad civil que participaban en la elaboracin de la ley.
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Las leyes programticas pretenden regular por ley demasiados aspectos que caen en la esfera de las decisiones polticas, de las necesidades temporales o de decisiones tcnicas que pueden ser, en el mejor de los casos, discutibles, pero no deben ser reguladas por ley. Por ello, este tipo de leyes corren el riesgo de recortar el espacio de decisin tcnica y poltica, con lo que suelen volverse ineficientes o se desconocen a la menor ocasin. Pierden su impacto por querer ser demasiado puntillosas. 5.4.- La sociedad civil recupera espacios de poder gracias a los derechos sociales Uno de los elementos emergentes ms importantes de las reformas a la administracin del Estado en Amrica Latina ha sido la incorporacin de la sociedad civil a los debates polticos e institucionales. La sociedad civil latinoamericana parece tener un grado de organizacin, autoconfianza, libertad de pensamiento y movilizacin social y meditica que no tienen sus equivalentes en Africa o Asia. En el caso de los DESC, esto se hace muy evidente, pues la sociedad civil est jugando un papel importante en los procesos de lanzamiento, desarrollo y negociacin poltica de las propuestas de ley. A modo de ejemplo, la Mesa Nacional Agraria, compuesta por diferentes asociaciones de campesinos e indgenas, jug un papel fundamental en el desarrollo tcnico y el la negociacin poltica de la Ley SAN en Guatemala. La sociedad en su conjunto, canalizando sus ideas y prioridades a travs de los Consejos de Seguridad Alimentaria locales, municipales, estaduales y nacionales, fue determinando las prioridades de intervencin y monitoreando los avances del programa Fome Zero de Brasil, llegando al final a empoderarse de una propuesta de Ley que fue aprobada por mayora de delegados en una Conferencia Nacional. En Bolivia y Ecuador la sociedad civil ha sido determinante para mantener la presin sobre las reformas constitucionales para introducir el derecho a la alimentacin en la Constitucin. En El Salvador y Mxico, las propuestas actuales de leyes de seguridad y soberana alimentaria han sido introducidas a propuesta de grupos de la sociedad civil. Y en Argentina, los avances en la justiciabilidad de los derechos sociales y la jurisprudencia sobre derecho a la alimentacin le deben mucho a los colectivos de abogados y defensores de los derechos humanos, que trabajan pro-bono para llevar adelante casos de violaciones de derechos, que implican muchos aos y mucho trabajo. Es decir, que se ve mucho la mano de la sociedad civil organizada, especialmente a los grupos y asociaciones de pequeos productores, detrs de muchas iniciativas de defensa de este derecho. No obstante, la participacin de la ciudadana an no es relevante a la hora de definir las polticas alimentarias y los actores polticos todava no otorgan espacios reales de participacin en la mayora de los pases, aunque pases como Brasil, Ecuador o Bolivia estn demostrando que se puede gobernar ampliando la base para la toma de decisiones. Gracias al empuje de la sociedad civil, los DESC estn ms consolidados en esta regin. La sociedad civil latinoamericana, representada en este caso por la Va Campesina, ha conseguido adems una legitimacin intelectual al ser capaz de articular una propuesta coherente que funciona como alternativa real al modelo de produccin y alimentacin agrcola neoliberal. Esta alternativa se llama soberana alimentaria. 5.5.- Consolidacin de la soberana alimentaria: de las barricadas al establishment
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La soberana alimentaria ha dejado de ser una palabra tab para los polticos y acadmicos de la regin, y cada vez aparece ms en documentos oficiales, discursos polticos y propuestas tcnicas. Se nota en muchos pases que hay un proceso de apropiacin nacional de un concepto que naci en la sociedad civil ms contestataria, y que tras sobrevivir y desarrollarse en un posicionamiento de combate frente al sistema agro-comercial neoliberal, puede empezar a clamar victoria al ser apropiada gradualmente por el establishment nacional de muchos pases. Desde 1996, que se presenta en la Cumbre Mundial Alimentaria de Roma, hasta el 2007 que empieza la crisis alimentaria, la soberana alimentaria ha recorrido un corto camino temporal pero un largo trayecto de consolidacin como alternativa real al modelo neoliberal de agroproduccin para el mercado internacional. Ya ha pasado a formar parte de la Constitucin en Ecuador48 o Bolivia, y se ha integrado en el marco legal nacional de seguridad alimentaria en Venezuela o Guatemala. Tambin figura en las propuestas de ley de seguridad y soberana alimentaria de Costa Rica, El Salvador o Mxico. No obstante, debemos sealar que la voluntad poltica de lucha contra el hambre y los avances reales contra la desnutricin no tienen por qu ir en paralelo con el reconocimiento y desarrollo de la soberana alimentaria como concepto poltico. Por ejemplo, en Brasil, la soberana alimentaria no parece haberse consolidado como reivindicacin poltica y social, y mucho menos como un concepto que sea del agrado de la actual administracin del Presidente Lula da Silva. En el caso brasileo, es el enfoque legal del derecho a la alimentacin el que ha servido de aglutinador de los intereses comunes del Gobierno y de la ciudadana. Alrededor de los derechos sociales se pretende reforzar el sentimiento de ciudadana brasilea, y contribuir a reforzar la cohesin social de los diferentes territorios. Es por ello que el derecho a la alimentacin ha cogido tanta fuerza: es el espacio comn de entendimiento entre el Gobierno, los ciudadanos, los movimientos sociales, los polticos, los medios de comunicacin y los intelectuales en relacin a un problema de Estado en Brasil: el hambre. Si analizamos algunos de los principios ms conocidos de la soberana alimentaria49, podemos ver que muchos postulados de la soberana alimentaria se hacen de obligado cumplimiento a travs de las leyes de seguridad alimentaria de la regin. Por ejemplo, gracias a la ley de seguridad alimentaria, en Venezuela se prioriza la sustitucin de importaciones alimenticias, se privilegia la produccin nacional y regulacin de los mercados, y se define la soberana alimentaria como la capacidad del Estado para determinar las polticas alimentarias. La propuesta de ley de El Salvador establece os alimentos no son un commodity ms, y subraya su importancia cultural, social y nutricional. Esto coincide plenamente con otra caracterstica defendida por la soberana alimentaria: la produccin y el consumo de alimentos son parte del acervo cultural del ser humano. Otro aspecto que podemos destacar es la priorizacin de la produccin local, basada principalmente en los pequeos productores, para los mercados nacionales, tal y como se recoge
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Promover la Soberana Alimentaria y consagrar el derecho de las personas al acceso seguro y permanente a alimentos sanos, suficientes, nutritivos, preferentemente producidos a nivel local 49 Entre los cuales podemos considerar seis principios procedentes de la Declaracin de Nyeleni 2007 (Forum for Food Sovereignty, February 23rd 27th, 2007, Mali. http://www.nyeleni2007.org/spip.php?article334) que han sido recogidos en http://www.grassrootsonline.org/sites/grassrootsonline.org/files/The-6-Food-Sovereignty-Principles.pdf
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en la Ley de Mxico D.F., en la de Venezuela y en la reciente Ley de Compras Locales de Brasil. En Mxico D.F. se determina la obligatoriedad de las compras locales por parte del Estado, indicando que hasta un 70% de las mismas han de hacerse a pequeos y medianos productores locales, primero, y nacionales despus. Claramente, y sin ambages, esta disposicin recoge uno de los postulados centrales de los defensores de la soberana alimentaria mexicana, y lo plasma en una ley de obligado cumplimiento. Se vuelve a considerar que la produccin agrcola sea, sobre todo, para alimentar a la gente de tu pas y no exclusivamente para vender en el mercado externo. El 80% del comercio mundial se hace al interior de los pases y no entre pases, por lo que el mercado ms grande de un pas cualquiera siempre es el domestico. Tiene sentido priorizar ese mercado. Otros aspectos de la seguridad alimentaria que aparecen en las leyes y en las propuestas SAN son el reconocimiento de los modos de produccin tradicionales, la agrobiodiversidad y el conocimiento local, como sucede en Nicaragua, Bolivia y Ecuador; o la importancia de la produccin local cercana a las ciudades, para tener alimentos ms frescos y mejorar el suministro de productos a los consumidores (propuesta de ley de Neuquen, Argentina). La alimentacin en general empieza a valorarse como un tema estratgico, de inters pblico, y como un derecho fundamental por encima de otros temas de seguridad nacional. Esto parece llevar directamente a la idea de que los alimentos y su produccin no pueden ser considerados como un bien comerciable ms, como un mero commodity sin implicaciones estratgicas. Si el petrleo o el gas son considerados productos estratgicos a nivel mundial, los alimentos empiezan a serlo. 5.6.- Es tan importante el proceso de construccin como el contenido de la ley Aunque durante gran parte de este texto se han hecho numerosas referencias a los contenidos de las leyes, merece la pena subrayar que el proceso de construccin colectiva del texto legal y la negociacin poltica entre bancadas de distintos partidos, entre Gobierno y Congreso, y entre estos dos y los actores sociales involucrados es casi tan importante como las disposiciones legales contenidas en los textos. El proceso de negociacin, concesiones, mejoras tcnicas y exposicin pblica de los debates conlleva una visibilidad y notoriedad del tema del derecho a la alimentacin y la seguridad alimentaria. Durante el tiempo de discusin de la ley, se puede elevar el perfil poltico del hambre en el pas, como sucedi claramente en Brasil, Guatemala o Ecuador, y est sucediendo actualmente en El Salvador. Adems, cuanto ms amplia es la participacin poltica y el espacio dado a la sociedad civil, ms garantas hay de que la ley sea efectiva y de que sea respetada por los diferentes partidos que lleguen al poder. Si el proceso no es participativo e inclusivo, corremos el riesgo de tener leyes que sean poco conocidas, entendidas y respetadas, como sucedi con la primera ley SAN de Ecuador (2006). Por otro lado, las modalidades institucionales recogidas en las leyes SAN o las propuestas actuales dependen de la ideologa poltica del partido en el gobierno, o de los partidos dominantes en los ltimos aos, de los arreglos histricos, del estado del proceso de descentralizacin, de la combatividad y grado de organizacin de la sociedad civil, y de las tendencias regionales o de los pases lderes a nivel de Amrica Latina. Y los procesos de negociacin y construccin de las leyes pueden ser tambin diversos. Sin embargo, por las
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experiencias existentes en la regin, recomendamos que se le preste la debida atencin a la gestin del proceso de la ley, para que sea de verdad una Ley de Estado, y cumpla con las caractersticas de un enfoque de derechos humanos: transparente, inclusivo, participativo y con rendicin de cuentas. 5.7.- Avances en lo nacional pero rezagos en lo local El derecho a la alimentacin est avanzando notablemente al ms alto nivel nacional (enmiendas constitucionales y leyes nacionales) de una manera generalizada en la regin. Sin embargo, este desarrollo a nivel nacional, con acciones en la capital (Congreso, sedes ministeriales, prensa capitalina, talleres de organizaciones internacionales, ect), no se corresponde con su implementacin y conocimiento a nivel local y municipal. Y si el derecho no llega a los hambrientos, que suelen vivir mayoritariamente en el rea rural, qu sentido tiene? Por ello, se recomienda iniciar una segunda fase de sensibilizacin y aplicabilidad de los principios de este derecho a nivel municipal, explicando los alcances de las leyes (donde las haya), trabajando con los puestos de salud para que recojan y reporten todos los casos de desnutricin aguda, conformando las Comisiones Municipales de Seguridad Alimentaria y Municipal dotndolas de contenidos prcticos, trabajando con los jueces y forenses municipales para que reconozcan la desnutricin aguda severa como causa de muerte, y rindiendo cuentas a la poblacin sobre los programas contra el hambre que se lleven en el territorio. La primera oleada de promocin del derecho a la alimentacin (2005-2009) dej un saldo de 7 leyes aprobadas y 10 propuestas de ley en debate. La segunda oleada (2010-2015) debera poner su acento en conseguir que las propuestas se aprueben y que se trabaje principalmente a nivel municipal/local, cerca de los hambrientos. 5.8.- El temor a la justiciabilidad de los DESC permanece: vaguedad en los mecanismos Si el reconocimiento de este derecho avanza con paso firme, la aceptacin de su exigibilidad o justiciabilidad no parece tener un progreso paralelo. Entre las leyes ya aprobadas, hay algunas (Ecuador, Mxico y Nicaragua) que sealan la exigibilidad de este derecho, lo cual ya es un avance con respecto a la ausencia de menciones en otras leyes (Brasil, Argentina y Venezuela). Sin embargo, a la hora de concretar los mecanismos de exigibilidad, las menciones suelen ser escasas, imprecisas o exclusivamente administrativas, como en el caso de Nicaragua. Como mucho, Nicaragua y Ecuador hacen referencia al rol del Procurador de los Derechos Humanos para recoger quejas de violaciones y emitir resoluciones, que no tienen carcter vinculante. En Guatemala, el rol de la Procuradura de Derechos Humanos es bsicamente informativo y de seguimiento (informe anual de derecho a la alimentacin), pero hasta ahora no ha recogido denuncias. En este sentido, los mandatos de las Defensora y Procuraduras deberan ser incluidos en las leyes SAN, para que puedan recoger casos de violaciones de los DESC, tomando en cuenta las atribuciones constitucionales y la incorporacin del PIDESC al ordenamiento nacional en cada pas. Por otro lado, la tramitacin de quejas por violacin del derecho a la alimentacin por va judicial ordinaria apenas est mencionada en la progresista ley de Soberana Alimentaria de Ecuador, pero no en las otras leyes. De este hecho se pueden sacar dos conclusiones: por un lado, la falta de consenso sobre la justiciabilidad de los DESC entre los jueces y abogados de
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Amrica Latina50; y por otro, el miedo de los legisladores y jueces a abrir la puerta a estos derechos por la va procesal, no vaya a ser que se les llenen los juzgados de pobres, hambrientos, sin techo, nios son escuela o sin atencin mdica, desempleados sin subsidio o indgenas marginados. Es decir, casi tres cuartas partes de la poblacin de Amrica Latina que tienen sus DESC violados. Sin embargo, esto no es as. Las sentencias no suelen ser individuales, si no colectivas, y obligan al Estado a realizar alguna accin de reparacin, y casi nunca de resarcimiento. Como resumen, se debera avanzar en los procedimientos de exigibilidad del derecho a la alimentacin, tomando en cuenta que los DESC son de obligatorio cumplimiento en la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe y que estn protegidos en muchas Constituciones. Hay que desarrollar ms los supuestos justiciables y los criterios de reparacin en los casos en que se ha dado la violacin, en temas tales como la restitucin, indemnizacin, rehabilitacin y satisfaccin o garantas de no-repeticin. Finalmente, se debe desarrollar unos criterios para determinar supuestos y sus respectivas sanciones. Hasta ahora nada de esos se ha hecho en la regin, y por eso la justiciabilidad del derecho a la alimentacin sigue an muy dbil. 5.9.- El financiamiento nunca est a la altura de la magnitud del hambre Algunas leyes hacen referencias al financiamiento de los programas de lucha contra el hambre, pero salvo en el caso de Guatemala (donde establece un umbral mnimo del 0.5% de los presupuestos anuales), en los otros casos se formulan esas disposiciones legales en trminos muy vagos, indican que el Estado asignar los recursos necesarios o que se debern incluir partidas presupuestarias, simplemente el tema no aparece mencionado. Slo los casos de Ecuador (en la ley de 2006 posteriormente derogada por la de 2009) y Nicaragua, se crea un fondo especfico para seguridad alimentaria. En el primer caso el fondo no se cre nunca, y en el segundo caso todava no hay visos de que vaya a hacerse realidad, a pesar de la emergencia alimentaria por sequa que tiene Nicaragua en el momento de redactar este documento. Por otro lado, la creacin de fondos especficos no parece ser la mejor opcin si queremos que este tema sea una verdadera Poltica de Estado y tenga una sostenibilidad financiera y temporal. Lo ms apropiado es transversalizar las acciones a cargo de diferentes ministerios, con su presupuesto regular, y que caigan bajo una coordinacin supra-ministerial. Lo que s est claro es que slo a travs del trabajo de los Gobiernos, con sus propios presupuestos, se conseguir erradicar el hambre. Tanto Costa Rica como Chile o Cuba, tres pases diversos en agricultura y socioeconoma y con regmenes polticos diferentes, han reducido drsticamente sus niveles de desnutricin en los ltimos 40 aos a travs de un apoyo sostenido a la lucha contra el hambre, con fondos propios en cantidad y calidad adecuadas. No es sorprendente que estos tres pases sean los que ms porcentaje presupuestario han destinado durante tres dcadas a salud, educacin y reas rurales. Aunque el PIDESC recoge la obligatoriedad de adoptar inmediatamente las medidas necesarias para la satisfaccin progresiva de los derechos econmicos, sociales y culturales, hasta el mximo de los recursos disponibles, los conceptos satisfaccin progresiva y mximos
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En este sentido, recientes trabajos sobre el tema ponen de manifiesto que los DESC en general, y el derecho a la alimentacin en particular, son perfectamente justiciables (FAO, 2004; FIAN, 2007; Golay, 2009; Vivero & Scholtz, 2009).
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recursos disponibles dejan abiertas las puertas para que los Estados incumplan el espritu de Pacto: que haya unos derechos sociales que cumplan unos mnimos para todos, y luego progresivamente se va mejorando su disfrute. La implementacin progresiva no marca plazos temporales, y la no concrecin de montos financieros deja abierta a consideracin de cada Gobierno la asignacin presupuestaria para garantizar estos derechos. Sin embargo, lo que el PIDESC no dice es que se deban adoptar progresivamente medidas: las medidas hay que adoptarlas hoy, no progresivamente. Y el gasto pblico en seguridad alimentaria ha de ser progresivo (cada vez ms) y nunca regresivo (un ao x no se puede asignar menos que el ao anterior). Esta disposicin es una obligacin legal, pero rara vez se tiene en consideracin. 5.10.- Excesivas instituciones nuevas y demasiadas funciones. Algunas leyes en vigor y numerosas propuestas del Ley plantean la creacin de nuevas instituciones, tanto a nivel central como a nivel local (Comisiones SAN, Secretaras Ejecutivas, Comits Tcnicos, Procurador de Derechos a la Alimentacin, etc), y las dotan, en teora, con mandatos de coordinacin y ejecucin muy amplios. Se supone que muchas de esas instituciones nuevas han de coordinar ministerios ya consolidados en temas muy amplios relacionados con toda la caden agro-alimentaria. Y en las propuestas de ley apenas hay referencias a los Ministerios actuales y sus mandatos, a los actores que ya existen en lo nacional y lo local, y en las dinmicas de poder existentes. La ley simplemente dice lo que han de hacer de ahora en adelante y confa en que se haga. Eso, en la mayora de los casos no funciona. Los mandatos han de ser coherentes con lo ya existente, han de ser realizables. Por ejemplo, los borradores iniciales de las leyes SAN de Ecuador y Nicaragua creaban super-instituciones que deban regular todo lo alimentario, cuando eso es imposible para una sola institucin. Posteriormente se redujeron las funciones para hacerlo posible. Sin embargo, tiene mucha lgica que el enfoque multisectorial de la seguridad alimentaria y nutricional tenga una institucin rectora que coordine el trabajo de los diferentes ministerios y secretaras. Ello implica la creacin de una institucin nueva, que no suele existir en muchos pases. Por ejemplo, la propuesta de Hait se centra en crear la Oficina Nacional de Seguridad Alimentaria, dependiente del Ministerio de Agricultura. Como mencionado anteriormente, esta oficina quiere coordinar ministerios desde uno determinado, lo cual no parece lo ideal. Sin embargo, el mero hecho de crearla y dotarla de funciones de coordinacin (y no operativas) demuestra la voluntad poltica de afrontar el tema de manera multisectorial. Parece mentira que un pas con tanta hambre y desnutricin como Hait no tenga todava una oficina de seguridad alimentaria. Finalmente, las leyes SAN deberan hacer ms hincapi en los espacios de coordinacin entre los ministerios ya existentes, recogiendo lo comn de sus mandatos y haciendo propuestas para que haya un mayor trabajo sinrgico a nivel de territorio y de complementariedad de polticas, con referencias cruzadas en las estrategias y propuestas de co-financiacin entre ministerios. 5.11.- Algunos temas que se quedan en el tintero pero que no debemos olvidar a.- Ampliar espacios para la construccin colectiva y negociada de la Ley. La construccin colectiva y participativa de una ley SAN se convierte en uno de los aspectos clave para
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garantizar su posterior puesta en marcha, y su adopcin como marco legal que sustente una Poltica de Estado de largo plazo. Si se construye solamente desde postulados tcnicos unilaterales se corre el riesgo de tener una ley que se convierta en foco de tensin y poco operativa. Los ejemplos de Brasil y Guatemala son muy ilustrativos, puesto que la Ley Brasilea fue montada desde la base y tard ms de dos aos en llegar a la formulacin final que pas al Congreso. En Guatemala, el proceso de construccin y negociacin entre el Gobierno y la sociedad civil dur un ao y slo se realiz con la cpula dirigente en la capital, antes de entrar al Congreso para aprobacin. Por ello, no contaba con la base social de apoyo que tiene la Ley de Brasil, y al llegar el siguiente Gobierno, su implementacin ha decado sobremanera. b.- Diferenciar los roles de coordinacin-seguimiento del rol operativo-ejecutor. Este tema es clave, y conviene no olvidarlo para asegurar un correcto funcionamiento del sistema institucional de lucha contra el hambre: se han de separar los roles de coordinacinplanificacin-monitoreo de los roles operativos del sistema, pues eso asegura un correcto equilibro entre los que presupuestan el gasto, coordinan las acciones y monitorean los resultados, de los que gastan lo presupuestado, llevan los programas a nivel de terreno y tienen objetivos que cumplir. Mezclar ambas funciones bajo un ministerio determinado, bien sea Salud o Agricultura, los casos ms tpicos, suele conducir al fracaso (como sucedi con la Ley SAN de Ecuador de 2006). c.- Definiciones internacionales y definiciones locales: cada uno por su lado. Las definiciones tcnicas que aparecen en los prlogos, considerandos y disposiciones iniciales de las leyes deberan alinearse con los instrumentos internacionales vinculados al tema, y recoger definiciones y componentes del enfoque de derechos y los DESC que han sido ya discutidos y aprobados por la mayora de los pases. De hecho, resulta incoherente que un pas determinado apruebe la definicin de seguridad alimentaria a nivel internacional y luego utilice otra versin con otros matices en su ordenamiento interno. Lo mismo sucede para el derecho a la alimentacin. Considerando las caractersticas de los aspectos legales vinculantes, y sus implicaciones internacionales y nacionales, sugerimos que en las leyes se recoja literalmente las definiciones ya acordadas en el derecho internacional. d.- El derecho a la alimentacin: vinculante para lo pblicoy tambin para lo privado? Se ha hablado mucho de las obligaciones para el Estado y sus instituciones (gobierno, jueces, parlamentos), pero este derecho tambin atae al sector privado, a las personas individuales y a las empresas transnacionales afincadas en un pas. Por ello, se han de dejar claras las implicaciones de los DESC para las empresas privadas, sus trabajadores y las consecuencias de estas violaciones. Por otro lado, es sumamente importante incorporar al sector privado en la negociacin de las disposiciones de la ley y posteriormente en su aplicacin, dndoles asientos en los consejos nacionales de coordinacin y en los comits tcnicos y comits locales. As conseguiremos que se sientan parte del sistema nacional alimentario y de su gestin. En el marco de la responsabilidad social empresarial, se debe involucrar ms a las empresas de la regin en la lucha contra el hambre y se debe exigir que hagan auditoras con enfoque de derechos, para que examinen el cumplimiento de los DESC al interior de las mismas. Una iniciativa de este tipo ya existe a nivel mundial: The Ethical Globalization Initiative51.
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http://www.realizingrights.org/
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e.- Reforzar el rol de las instituciones de derechos humanos nacionales. Habida cuenta de que estamos hablando de un derecho humano, parecera lgico que el derecho a la alimentacin fuera monitoreado y defendido por los Defensores y Procuradores de Derechos Humanos. Sin embargo, la realidad es diferente, porque estas instituciones se han centrado en los derechos civiles y polticos, relegando todo lo relacionado con lo social. Slo en fechas recientes, a la par del impulso legal en SAN, los Procuradores estn empezando a seguir el tema. En Brasil, hay un Procurador especial para el Derecho a la Alimentacin; en Guatemala, la Procuradura ha sacado ya dos informes al Congreso sobre los avances en este derecho, conforme a la Ley SAN 2005; y en El Salvador tambin hubo un primer informe. Sin embargo, estos son excepciones a la regla. Por tanto, se recomienda que las instituciones de derechos humanos den seguimiento a este derecho, especialmente en aquellos pases donde la subnutricin global y la desnutricin infantil son elevadas (por encima del 20%). Se hace necesario, adems, explicitar mecanismos de reclamo sobre la violacin del derecho a la alimentacin, dotando de un espacio y un mandato al Defensor del Pueblo en este tema para que recoja casos y documente la situacin. f.- El Derecho al agua y el acceso a la tierra quedan ausentes de las propuestas. Estos dos derechos parecen estar totalmente desvinculados con el derecho a la alimentacin, pues no aparecen en las leyes SAN actuales ni en las propuestas de ley en discusin. El derecho al agua, uno de los DESC que ha sido ampliamente desarrollado en la Observacin General (OG) n15, no se vincula al derecho a la alimentacin (OG n12), aunque agua y alimentos son esenciales para vivir y en muchos casos el agua se considera como un alimento. Y por otro lado, si el 75% de los hambrientos viven en reas rurales y son mayoritariamente pequeos productores, el acceso a suficiente tierra debera ser una de las claves para luchar contra su inseguridad alimentaria. No obstante, el derecho a la tierra no figura como derecho particular en el PIDESC ni se ha desarrollado como Observacin General. S aparece mencionado en el artculo 13 del Convenio 169 aprobado por la OIT sobre Pueblos Indgenas, donde se indica que tienen derecho a sus territorios tradicionales, as como en la Declaracin de Naciones Unidas sobre los Pueblos Indgenas. Parecera que este derecho est recogido slo para pueblos indgenas. Y sin embargo, en todas las leyes SAN y propuestas en debate el tema de la tierra se ha excluido expresamente de los textos. En algunos casos (Guatemala y Brasil) la explicacin parece ser que los textos buscaban slo montar la arquitectura institucional. En el caso de Ecuador, los temas de tierras se sacaron de la propuesta aprobada en 2009 con la promesa de que seran tratados en una ley especfica sobre el tema, debido a su importancia y complejidad. En el caso Mexicano, con un historial tan amplio de reivindicaciones agrarias, se prefiere dejar el tema fuera para no entorpecer la aprobacin de la Ley SAN. Por ello, convendra incluir en las futuras leyes SAN una mencin al derecho al agua y a su vinculacin con la alimentacin y con el derecho a estar libre de sed, e incorporar algunos elementos especficos sobre este asunto. En el caso del derecho a la tierra, no incluido en el PIDESC, hay que comenzar por elaborar su corpus de derecho internacional, y los esfuerzos actuales por elaborar unas Directrices Voluntarias para la Gobernabilidad y Acceso a la Tierra (auspiciadas por FAO) parecen ir en la direccin correcta (FAO 2009c).
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