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JOS CARLOS LIBNEO JOO FERRElRA DE OLIVEIRA MIRZA SEABRA TOSCHI

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Financiamento da educao escolar I

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comum ouvir dizer que os recursos financeros . destinados educao so mal utilizados, so desviados .. para outras reas, etc. Ouve-se tambm que falta fiscalizao sobre o uso desses meios, que preciso aplicar bem esses valores apenas na rea da educao e controlar gastos para evitar os desvios. Impe-se ento a"" questo: quem fiscaliza a utilizao desses bens?' "-

Educao Esiilr:
polticas, estrutura
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e organlzaao

Sabe-se que o p!?prio Poder Executivo, o disponentec ~<:>~r~(;1lfsos, telliemseu nte!i<:>!!!~pcii_tall1erItos-contbeis que fazem essecnfrole~ O~ Tribllnaisue Contas e''PodetLegisIatlvo participam do siste~~ de controle ~xterh()dos recurs9~ pblicos. Ora, se esses organismos . no so sufidentes1para evitar os desvios, no seria mo- " mento de a prpria sociedade realizar o controle social dos recursos financeiros pblicos a Ser usados na educ.a- o? Alis, a sociedade ag~~skjn.!eressada..na-tr...ans.parn(;i,~_ o uso. correto-e.. pro:veitos.odos fundos pblicos para a manutenQe odesenyolvimento.d.o_ensiuo. Se esse poder fiscalizado r fosse todo repassado sociedade, ela teria condies de controlar o IlSOdos recursos? Saberia fiscalizar?

49 edi~o

FUI ORTIUM
GRUPO EDUCACIONAL
\i.nITnD o' ~C.0RTEZ

H instrumentos legais que podem contribuir para o controle sodal dos recursos financeiros pblicos, mas nem sempre a sociedade sabe como fazer isso, uma vez que as questes financeiras so consideradas difceis e complexas e, alm disso, no se nota qualquer disposio, interesse e abertura do Poder Executivo para pr suas contas mostra para a sociedade . 191

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POTlCAS EDClCACIONAIS. AS REFORMAS DE'ENSINO E OS PlANOS

E DIRETRIZES

FINriCIMENTO 'DA EDucAo

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crescimento poltico de uma sociedade, porm, medido tambm por sua capacidade de (ontrolar e fiscalizar o poder pblico, o qual, alis, se torna tal pela outorga eleitoral que a mesma sociedade lhe concede por meio do voto. Possuir conhecimentos mnimos sobre o financiamento da educao, indispensvel para poder acompanhar e fiscalizar o uso dos recursos na rea. Quanto mais edu,!I

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cadores, pais, alunos e administradores tiverem esse conheci~ento, maiores possibilidades a sociedade ter de intervir e cobrar transparncia no uso do fundo pblico. A fim de oferecer as informaes fundamentais sobre o financiamento da educao no Pas, este captulo foi dividido em seis sees. As duas primeiras abordam a questo da receita financeira e de como se faz um oramento pblico, alm de indicar os impostos pagos pela sociedade em cada uma das esferas de governo;'as duas seguintes tratam das despesas em educao e de como se executa o oramento; por sua vez, as duas ltimas, apresentam o modo de distribuio dos recursos pblicos e , discutem as possibilidades de seu controle por parte da sociedade.

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1. Receita financeira
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e oramento

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A Constituio Federal estabelece que a Unio deve 1!!_\'Et!-!<l~A~~~!~~J internacional de 1997. Brasil usar 18% e os estados e municpios 25%, no mnimo, iniciou uma discusso sobre a da receita resultante dos -impostos na rrinutenao e no reforma tributria. chamada
de ajuste fiscal.'Nessa reforma. haver alterao em alguns impostos, aumento de alquotas e. possivelmente. criao de novos impostos.

Assim, o dispndio mnimo' obrigatrio para manutenoe desenvolvimento do ensino refere-se exclusivamente aos impostos, embora a educao receba outras contribuies, como o Salrio-Educao, que no entram no montante relativo ao 18o/q~2?%. , .:"":-',':,':,'" Todo brasileiro, ri.j:} lJpQQ.re, empregado ou desem~ g pregado, J2,g!J;.Ib9!l1os.Como consumidor, paga taxas, impostos e contribuies desde o nascimento (taxada certido de nscimento) at a morte (taxa de. sepultamento). Paga impostos e ta.x;as quando pega o nibus para o trabalho, quando acende a luz, usa gua, ete. Quer dizer, paga impostos e taxas sem perceber. Os tributos so as receitas derivadas que o Estado recolhe do patrimnio dos indivduos ~ baseando-se em seu poder fiscal, o qual disciplinado por normas do sli.r.e~o pblico, Compreendem qs impostos, as taxas e as contribuies. Os impostos so compulsrios, de cobranageraJ e indepndentes de qualquer atividade estatl especfica. Isso significa que, teoricamente, o Estado no precisa oferecer qualquer servio ou atividade em trocado que vai receber do contribuinte. Por meio do imposto, o Estado capta a riqueza que compe o tesouro pbliCo. Paga-se imposto por possuir algum bem, como casa, terreno, automvel, e pelo rendimento pessoal (salarial ou outros) que se tem. Esses impostos so denominados de 9Jie!2.s, isto , so cobrados conforme a capacidade contribuva do cidado.
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desenvolvimento do .~o.' Essa receita inclui os , impostos transferidos da Unio para estados e munic'pios e dos estados para os municpios - o que no significa, porm, a receita bruta dos oramentos federais, estaduais e municipais. O oramento global inclui impos, tos e outros tributos, tais como taxas e contribuies, emprstimos compulsrios, alm de doaes, legados e outras eventuais receitas.

O imposto ~~!o no dispe de um parmero para medir a capacidade econmica do contribuinte,' Nesse caso, ricos e pobres pagam igual valor se adquirirem a mesma mercadoria. Sobre uma sandlia de borracha, por exemplo, incide impostos indiretos como o IPI e o ICMS, j includos no preo final do produto, e o valor deles independe da capacidade econmica de queili coIhpra a sandlia. A classe de maior poder aquisitivo a compra para ir praia ou piscina, ao passo que a classe baixa 193

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As Po~rC~EDUCACIONAIS,

AS REFORMAS~E ENSINO E OS P~NOS' E DIRETRIZES

FINANCiAMENTO i)A ~DucAC)E5cOi.AR

, a usa como calado. No entanto, o imposto que uma e outra pagam o mesmo. A bem da verdade, o imposto , que os pobres pagam acaba sendo percenialtnente maior do que o pago pelos ricos, em decorrncia de sua , menor condio financeira.
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So impostos da esfera estadual: a) imposto sobre circulao de mercadorias e sobre prestaes, de servios de' transporte interestadual e , intermimicipal e de comunicao tICMS); b) imposto sobre a propriedade de veculos automotores
(IPVA);

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Que impostos

so pagos?

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H impostos federais, estaduais e municil?ais. Parte dos impostos federais, po'rm, retoma ,aos estados ~o Fundo' de Par~icipao dos 'Estados (FPE)" - e aos ,'municpios - o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Os impostos diretos e indiretos em cada uma das esferas administrativas, segundo estabelece a Constituio Brasileira de 1988, so federais, estaduais e ?1unicipais. Sao impostos federais: a) imposto sobre renda e proventos de qualquer natu, reza (IR); b), imposto sobre produtos industrializados c) imposto territorial rural (ITR); d) imposto sobre operaes financeiras (IOF); e) imposto de importao (II); ,(IP!);,

imposto de transmisso causa mortis e de doao de quaisquer bens e direitos (ITCM). ' Os estados, recebem ainda de tr(insferncia da Unio o FPE, que representa 21,5% sobre o IR e o IPTrecolhidos no estado, ,e uma alquota do 10F sobre o ouro recolhido no estado.
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S o ICMSrepresenta 80% das rendas estaduais para a ed.ucao (Monlevade, 1997). Com o FPE, a alquota atinge 97% da arrecadao estadual, sendo os outros impostos de pequeno porte e de significncia irrelevante para' o total a ser gasto na educao em geral. De todos esses impostos, os estados devem aplicar '25%, no mnimo, na manuteno e no desenvolvimento do ensino. So os seguintes os impostos am;cadados nos municpios, devendo ser neles aplicados: ' a) imposto predial e territorial urbano (IPTU); b) imposto sobre transmisso de bens imveis (ITBI); c) imposto sobre,venda a varejo de combustveis lquidos e gasosos (IVvC); 'd) imposto sobre se~os OS municpios Ullio; de qualquer, natureza (ISSQN). como transferncia da recebem,

f) imposto de exportao (IE). g) imposto sobre gra~des fortunas (IGF), ainda no cobrado em razo da falta de lei complement~r. Depois de repassar o FPE aos estados ,e o fPM aos municpios, a Unio deve usar 18% desses impostos na manuteno e no desenvolvimento do ensino (MDE). Trinta por cento desses 18% o governo federal deve aplicar na manuteno e no desenvolvirriento do ensino fundamental e na erradicao' do analfabetismo, o que representa cerca de 6% dos impostos federais.
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a) o FPM, que representa 22,5% do IR e do IPI; b) 50% do imposto territorial no municpio. rural (ITR) arrecadado

Os municpios recebem, como transferncia dos estados: a) 50% da arrecadao do IPVA; b) 25% da arrecadao do ICMS.
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As PTICAS EDciCACINAIS, AS REFORMAS DE ENSINO E OS PU'.NOS E DIRETRIZES

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Dos impostos municipais e das transferncias federais e estaduais, os municpios devem aplicar 250/9,no mnimo, na manuteno e no desenvolvimento do ensino. - Alm dos impostos, a educao conta ainda com as contribuies sociais, que constituem um tipo de tributo parafisca1, isto , "tm como fatoge'rador a interveno do Estado no domnio econmico" (Valrio, 1996, p. 200) _e so e:.x:igidasde grupos sociais, profissionais ou econmicos para o custeio de servios de interesse coletivo, dos quais esses prprios grupos se aproveitam. Por exemplo, as empresas que contribuem com o custeio da educa-o escolar tero uma mo-de-obra mais bem formada. A principal contribuio social o Salrio-Educao, cobrado mediante a alquota de 2,5% sobre a folha de pa.gamento das empresas. Outras contribuies sociais para uso na educao so a Contribuio de Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e o Fundo de Amparo ao _Trabalhador (FAT). Essas contribuies tm definidos os rgos a que se destinam e as aes em que devem ser usadas. Por exemplo, os recursos do Salrio- Educaoso -destinados ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao e podem ser usados para a merenda escolar e para pequenos reparos de manuteno das escolas. Embora sejam significativas por seu uso na educao, as contribuies sociais no fazem parte da vinculao dos percentuais mnimos para a manuteno e o desenvolvimento do ensino, sendo excludas do oramento geral.

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Como o prprio nome indica, ele deve ser usado apenas no ensino fundamental, que obrigatrio e constitui dever doEstado, e para a valorizao do magistrio. A lei que o criou, a 9.424/96, estabelece que 15% do FPE (ou do FPM, para os municpios), do IPI exportao edo ICMS devem ser usados para o ensino fundamental, le vando em conta os alunos matriculados em cada sistema de ensino e O custo mnimo anualpo~ aluno (Brasil, 1996b). Se os recursos forem insuficientes, a Unio deve, segundo a lei, complementar os recursos do fundo (art. 62) . Sessenta por cento dos recursos do Fundef devem ser usados para a remunerao"dos professores que estiverem em efetivo exerccio de suas atividades no ensino fundamental pblico. Com isso, esperava-se melhorar seu nvel salarial, especialmente naqueles municpios em que sua remunerao nem sequer alcana o salrio mnimo nacional (Brasil, 1996b). A criao do Fundo, porm, no exime estados e muil.cij)1os da obri atoriedade de a licar os mnimos constltuclOnais previstos para a manuteno e o esenvolvimento do ensino, conforme vimos anteriormente. A nova LDB estabelece que o custo mnimo por aluno deve ser capaz de assegurar ensino de qualidade. Ocorre, todavia, que a demanda pelo ensino escolar nos diversos nveis e modalidades crescente, e a qualidade pretendida requer ampliao dos recurso.s a ser destinados educao. Embora a educao seja o nico setor que cont-a com a vinculao dos mnimos percentuais, a cifra de 25% pequena ante as necessidades do Pas. O Brasil tem aplicado anualmente na educao cerca de 3,5% do Produto I~terno Bruto, quei!.. sQma das rique?as nele produzidas. Isso muito pouco. O Plano Decenal de Educao tinha como meta atingir 5,5% do PIE at 2003. Apesar -das ditas reformas que o Pas sofreu na dcada de 90 na rea de educao, os recursos usados no foram ampliados, apenas se alterou a forma de sua distribuio. A criao do Fundef e a complementao do valor mnimo/aluno pela Unio so as alteraes na fonua de distribuio.

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o dado de 3,7% do PIB divulgado pelo Anurio Estatstico do Brasil (IBGE) refere-se aos gastos totais em educ~ol e ~o aos gastos correntes, que so os que mais se relacionanl com as possibilidades escolares do Pas. Se os clculos fossem feitos em gastos correntes, o Brasil aplicaria apenas 2,5% do PIB. Os gastos correntes
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"itu:luem despesas administrativas, pagamento de pessoal ligado ao ensino, despesas com materiaisescolares e de ensino, bolsas de estudo, servios sociais dirigidos aos estudante~ e manuteno de prdios e instalaes escolares_ pespesas totais incluem, alm daquelas, despesas de capital, transaes de emprstimos,

eU". O Brasil um dos poucos pases que no divulgam as despesas correntes em ed ucao:

3. A lei do Fundef
A novidade que a Emenda Constitucional 14/96 ea Lei 9.424/96 estabelecem a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de . Valorizao do Magistrio, o chamado Fundo, cuja sigla Fundef. H autores que o consideram um fundinho, em razo do baixo valor do custo al~no/ano e da noparticipao da Unio em sua formao.
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o Plano Nacionai de --Ed~~~o{PNE); -qu~ determinava o ndice de 7% do PIB como valor a ser alcanado nos prlcmos dez anos, foi vetado pelo presiden te Fernando Henrique Cardoso. Vale observar que h disparidade nos valores apresentados dos gastos em educao. O PNE informa que o Pas, em 1995, gastava 5% do PIB em educao e culrura, porm estudos de Amara] (2001), usando fontes do prprio governo, do conta de que o percentual do PIB aplicado em educao e cultura, no perodo de 1995-1999, ficou em torno de 1% e decresceu ano a ano.
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As POu-nCAS EDUCAOONAIS, AS REFORMAS DE' ENSINO 'E OS PLANOS E DIRETRIZES'

FmANCINoIENTO DA EDQCAO ESCOV.R

4. Como se faz o oramento?

program-.Jk.gQvel!lO do candidato eleito para chefiar o Poder EX~]l!iVoransforma-se no plano de govert no para os vrios anos de mandato. Para executar esse }ino,~o e necessrio~ recursos fin~.~:.~~s. Suas metas, b'etiv diret!izdso definidos no or~mento~ri,anual, istO , para mais de um ano. ' --As previses de receita e de despesa para executar o ' , plano plurianual so estabdecidas anualmente na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que deve ser aprova,da pelo Ponpr egislatwo antes do recesso do final de ano. A L12CLorienta a lei~mentri-. anu~, que inclui o or.yamefit-o-fi:fla-nGeiro, despesas-e1'Hti-c4-de.apli~ as --c;ao.do$.,tecu!.:i.Q,s, definindo mais detalhadamente para onde vai o recurso, em que vai ser gasto, em que tipo de d~-seF~istt:ado e a que' progmma, projeto ou ati-

realizem as despesas previstas de forma equilibrada e eficiente, durante todo o ano, garantindo sintonia entre o que recebido e o que foi previsto para ser gasto. A diviso dos recursos em parcelas ocorre tambm porque eles no so recolhidos de uma s vez, mas no decorrer de todo O ano fiscal. Todas as despesas devem ser empenhadas, isto , o Estado realiza o empenho da despesa, obriga-se a pagar o previsto para ser gasto. Alm de ele pagar apenas o q~e foi empenhado, a despesa pblica s pode serpaga com chequesde bancos oficiais .. ' ' Vale lembrar que o orm~nto fe~t()_porpreviso ,9:~ recei~Jazendo-se uma e~~iLcl~~P!.Qmn_cf()que pod~_s_~r rrecadado nQ,J1P, seil!!~",~,!'.~e._J:?:~_!:.~<:eita a <!~_-nQs_a_~!E:xioresr ocorrer, ento, q!l~ se arr.~~de Pode maior ou menor volume de recursos do que foi pIeYist. Nesses-~~~;: so auto~~doscrdit~s adlci~~aisou cortadas despesas. Por isso, fla mais difi:il fis~al!?_~~J ms, ~uio !:.~de:rl.ld~ 1988 oferece ajud?-nes~eponto, <!p~.~gj!~cQJ:110xpressa o art,.,16~.1,quecada esfer;ladmie nistrativ; divulgue,de forma discriminada~ por estados (no caso da Unio) e por municpios (no caso dos estados), "os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem tributria entregues e a entregar e a expresso numrica dos critrios de, rateio", a cada 60 dias (Brasil, 1998a). 'Conforme o que estabelece a EinendaConstitucional 14/% - alterando a Constituio Federal de 1988, a nova IDB e a Lei do' Fundef-, os mnimos estabelecidos dos impostos citados devem ser gastos na manuteno e no desenvolVimento do ensino, que inclui o ensino fundamen- '. tal, o mdio, o superior, a educao infantil, a educao profissional, a de jovens e adultos e a educao especial. A nova LDB, nos art. 70 e 71, define, respectivamente, o que constitui e o que no constitui manuteno e desenvolvimento .do ensino .. A execuo do oramento pblico nas escolas oficiais deve levar em conta o custo mnirnoanual do aluno, a
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~t.lig.9o.
Os detalhes da lei oramentria anual podem permitir o controle social de aplicao dos recursos financeiros, e qualquer cidado ou grupo' organizado podem exigir do poder pblico o c~mprimento do pargrafo,3" do art. 165 da Constituio Federal, que estabelece que o Poder Executivo deve publicar, a cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria. , Vejamos, agora, como se faz a execuo oramentria, isto , como a sistemtica de uso dos recursos arrecada~

5. Como os recursos so divididos e gastos?

Toda a receita pblica recolhida em ,um caixa nico, que o Tesouro federal, estadual e/ou municipaL De posse dos reCurSOSe com a lei bramentria aprovada, o Poder Executivo os divide e distribui em quotas trimestrais, a fim de assegurar que os rgos receptores 198

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E DiRETlZES

FINANCIAMENTO DA EDUCAO ESCOLAR

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ser ck1adpe1i Unio ao fim de cada ano, com validade para o ano subseqente, considerando as variaes re-

165, pargrafo 3) e est expresso no art. 72 da nova LDB. Apesar das exigncias constitucional e legal, nem sempre o governo cumpre esses preceitos. Alm do controle interno, h ainda o controle externo - os Tribunais de Contas dos estados e municpios e o Poder Legislativo, que deve aprovar ou no os relatrios finais enviados aos parlamentares. Estes so os representantes da sociedade civil nessa vigilncia, ao passo que os Tribunais sgnificam - deveriam significar -. o conhecimento tcnico-coritbil das finanas pblicas. Quer dizer, o Tribunal de Contas deveria ser o rgo tcnico encarregado do controle dos gastos pblicos, mas ocorre que os Tribunais.tm assumido atitudes mais polticas do que tcnicas nessa incumbncia, uma vez que seus conselhos so nomeados pelo prprio chefe do Poder Executivo e formados por profissionais de reas diversas. Isso pode levar a trasos considerveis na divulgao dos resultados~o que dificulta a fiscalizao) ou priorlzao . de ~critrios polticos e pessoais em questes eminente, , 'mente tcnicas, uma vez que se referem a recursos arrecadados e gastos t;fetuados . Resta, ento, -o controle da sociedade, quer dizer, o controle das pessoas ou dos grupos organizados que tenham interesse em acompanhar como se faz a arrecadao e o uso dos recursos pblicos tanto em mbito geral como no do ensIno, em particular. Lutar pelo rigor na utilizao dos recursos educacionais fundamental para contribuir com seu uso mais racional e garantir a escolarizao de um maior nmero de brasileiros. Uma socieda de mais escolarizada pode auxiliar na construo de uma sociedade inais justa, mais crtica e mais solidria. Alm de controlar o uso dos recursospblicosj o poder pblico precisa agir urgentemente para eliminar a sonegao dos impostos. Grande parte do IR e doICMS sonegada, diminuindo assim os recursos para aes so- . ciais importantes em reas como educo, sade, segurana. A sonegao, isto , a falta de pagamento dos impostos,

uno ano era e reais alera d/e 180 readise3603cust~

I gionais no custo dos insumos e as diversas modalidades

de ensino ..

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p;::::~::i~: L----._.2.I2f2~I?:1_~_'!J:JH2,_?custoqualidade. porlei:uuno deve :~i~~~'~~~::~ m?imo ser capaz de assegurar ensmo de A do Fillldef
srie do ensino fundamental e para alunos da educao especial. Em 2002, os valores foram 418 reais e 438,9 reais, respectivamente.

explicita a diferena entre custo mnimo pr aluno e custo-aluna-qualidade reclamado pela Emenda 14 e pela LDB (Monlevade, 1997). Todavia, os valores que tm sido '. estipulados anualmente dificilmente possibilitam um ensino de qualidade.
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.6. Como possvel controlar os recursos pblicos?

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Aps a arrecadao dos impostos, o. cumprimento da lei oramentria, a partilha, a distribio dos recursos e de aplicao, vem. a fase da fiscalizao, do controle dos recursos pblicos. fundamental a participao da .sociedade neste momento. Ser que, se a sociedade no fizer nada, o uso dos recursos pblicos no ser controlado? No bem assim! Teoricamente, eles j tm algum tipO de controle. Falaremos sobre as formas de controle existentes do Poder

Executivo, que o poder poltico responsvel pela arre.cadao e pelo uso dos recursqs .. Os primeiros encarregados do controle dos gastos pblicos so internos ao prprio Poder Executivo. So os rgos centrais dos sistemas de planejamento e de oramento, de administrao financeira do Estado, pr meio do.s departamentos prprios de contabilidade e auditoria. Esses rgos gerenciam os recursos, mas tambm devem controlar e verificar os resultados, cuidando que os preceitos legais sejam cumpridos. Os balanos do poder pblico devem ser apurados e publicados a cada bimestre. Esse item constada Constituio Federal (art.
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do conhecimento do poder pblico; o qual,

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ASPOl1CS

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PLANOS DIRETRiiEs'

embota disponha de mecanismos para evitar tal perda, pouco ou nada tem feito riesse sentido. A melhora de muitos servios pblicos depende, em grande parte, da coibio da sonegao praticada por maus brasileiros que aCabamacobertados pelo poder pblico, no apenas por eSte no fazer uso dos mecanismos de que dispe, como tambm pela impunidade dos que so descobertos na friude. Alm das sonegaes, h ainda as isenes fiscais, os descontos de impostos ,que o poder pb,lico pode ofe- . recer' como forma de incentivo s empresas. Certas isenes poq,em gerar empregos, possibilitando que a . renda circule e ocorra a arrecadao de 'maior volume de impostos. Caso a iseno no atenda a esse objetivo, mas s a intresses pessoais, necessrio que seja feita a denncia e que o poder pblico retire a iseno, para que a sociedade, em seu todo, no perca tanto.

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