CONCEITO DE INDICADOR

1. DEFINIO DE INDICADOR
Num relatrio sobre indicadores ambientais a Organizao de Cooperao e

Desenvolvimento Econmico (OCDE), define os indicadores do seguinte modo: (...) uma ferramenta de avaliao entre outras; para captar-se todo o seu sentido, devem ser interpretados de maneira cientfica e poltica. Devem, com a devida frequncia, ser completados com outras informaes qualitativas e cientficas, sobretudo para explicar factores que se encontram na origem de uma modificao do valor de um indicador que serve de base a uma avaliao (OCDE, 2002, p. 204). Ainda no mesmo documento encontra-se outra definio de indicador: (...) parmetro, ou valor calculado a partir dos parmetros, fornecendo indicaes sobre ou descrevendo o estado de um fenmeno, do meio ambiente ou de uma zona geogrfica, de uma amplitude superior s informaes directamente ligadas ao valor de um parmetro. (OCDE, 2002, p. 191). Tambm a European Environment Agency (EEA) refere frequentemente os indicadores nos seus relatrios. Define-os como sendo: (...) uma medida, geralmente quantitativa, que pode ser usada para ilustrar e comunicar um conjunto de fenmenos complexos de uma forma simples, incluindo tendncias e progressos ao longo do tempo (EEA, 2005, p. 7). Referido pelo mesmo organismo mas, agora citando o Internet Engineering Task Force (IETF): Um indicador fornece uma pista para uma matria de largo significado ou torna perceptvel uma tendncia ou fenmeno que no imediatamente detectvel. Um indicador um sinal ou sintoma que torna algo conhecvel com um razovel grau de certeza. Um indicador revela, d evidncia, e a sua significncia estende-se para alm do que actualmente medido a um grande nvel de interesse do fenmeno (IETF referido por EEA, 2005, p. 7). Outros autores que tambm utilizaram indicadores nos seus trabalhos avanam com algumas definies. Bossel define os indicadores como algo com que vivemos todos os dias: Os indicadores so a nossa ligao ao mundo. Eles condensam a sua enorme complexidade numa quantidade manejvel de informao significativa, para um sub-grupo de observaes que informam as nossas decises e direccionam as nossas aces. (...) Os indicadores representam informao valiosa. (...) Os indicadores so uma expresso de valores. (Bossel, 1999, p. 9). A Direco Geral do Ambiente refere a crescente importncia da utilizao de indicadores nas (...) metodologias utilizadas para resumir a informao de carcter tcnico e cientfico na forma original ou bruta, permitindo transmiti-la numa forma sinttica, preservando o essencial

dos dados originais e utilizando apenas as variveis que melhor servem os objectivos e no todas as que podem ser medidas 2000, p. 5). Em sntese, os autores apesar de utilizarem diversos termos quando definem o conceito de indicador (designando-o por parmetro, medida ou valor), so consensuais quanto ao facto de os indicadores constiturem uma forma de simplificao e sintetizao de fenmenos complexos atravs da sua quantificao. ou analisadas. A informao assim mais facilmente utilizvel por decisores, gestores, polticos, grupos de interesse ou pblico em geral. (DGA,

2. EVOLUO DO USO DE INDICADORES

Inicialmente os indicadores eram utilizados com propsitos muito especficos: a medio econmica era o principal motivo. Assim se justifica que o primeiro grupo de indicadores a ser definido fosse o grupo dos indicadores econmicos, pretendendo-se com estes medir o estado de desenvolvimento dos pases em termos da sua performance econmica (Silva et al, 2002). Estes indicadores eram extremamente simples, pois derivavam de dados baseados num limitado conhecimento cientfico e a sua relevncia, aquando do fornecimento de informao do estado de determinado sistema, no era enfatizada porque se assumia que os indicadores eram implcitos ou intuitivos. Quando a estatstica passou a ser vista como uma cincia, os indicadores tornaram-se cruciais. Quantos mais dados se coleccionassem e disponibilizassem, mais clara seria a necessidade de indicadores para o melhor entendimento e monitorizao de sistemas complexos, pois os indicadores representam um compromisso entre a exactido cientfica (formulao matemtica) e a necessidade de informao concisa (simplificao e sntese). Por outro lado, o seu uso veio complementar as estatsticas que at a davam uma medida exclusiva ou predominantemente econmica dos resultados pois os indicadores acrescentavam capacidade de sintetizar grandes quantidades de informao, a possibilidade de considerar outro tipo de informao relacionada com a avaliao da qualidade de vida e o bem-estar social. O reconhecimento de que os indicadores econmicos no eram suficientes para sintetizar o quadro global da sociedade, levou introduo dos indicadores sociais, que vieram tornar mais abrangentes no s os domnios de estudo e aplicao dos indicadores, como tambm as suas relaes. (Silva et al, 2002) Desenvolvem-se mais tarde, os indicadores ambientais, como resultado das tomadas de conscincia das presses humanas sobre o sistema ambiental. Tm como principal

objectivo reflectir as tendncias do estado do ambiente e monitorizar o progresso dos objectivos poltico-ambientais (Silva et al, 2002). No mundo poltico, os indicadores surgem como um instrumento de monitorizao e avaliao dos objectivos e alvos a alcanar. Para alm de servirem como medidores e acompanhantes da execuo das polticas, os indicadores podem tambm tornar os objectivos e alvos mais especficos (Partidrio, 2000). Com o evoluir do conhecimento cientfico, que se torna cada vez mais completo, bem como com a necessidade de mais e melhor contextualidade do sistema onde se vo utilizar indicadores, cada um dos grupos dos indicadores anteriores, passa a integrar no s o tema a tratar mas, diversos outros domnios. necessrio ter uma noo global do sistema e ponderar as diversas dimenses que nele interactuam de forma a obterem-se indicadores consistentes na total abrangncia do sistema. O mbito territorial ao qual se aplicam os indicadores tambm evoluiu. Passou a dar-se mais nfase criao de indicadores cuja aplicao possa ser possvel nos mbitos local e regional e no apenas global. Cada projecto pode criar os seus prprios indicadores mais especficos, em vez de se cingir aos indicadores genricos. O uso dos indicadores , actualmente, muito mais amplo, podendo ter vrias aplicaes conforme os objectivos: Atribuio de recursos: suporte de decises, ajudando os decisores ou gestores na atribuio de fundos (...); Classificao de locais (...); Cumprimento de normas legais: aplicao a reas especficas para clarificar e sintetizar a informao sobre o nvel de cumprimento das normas ou critrios legais; Anlise das tendncias: aplicao a sries de dados para detectar tendncias no tempo e no espao; Informao ao pblico (...); Investigao cientfica: aplicaes em desenvolvimentos cientficos servindo

nomeadamente de alerta para a necessidade de investigao cientfica mais aprofundada (DGA, 2000, p.10).

3. OBJECTIVOS E CARACTERSTICAS DOS INDICADORES

Na bibliografia consultada rareiam os casos em que so especificados os objectivos genricos dos indicadores porque estes so normalmente definidos dentro de um determinado tema (indicadores do ambiente, indicadores de desenvolvimento sustentvel, etc.). Assim, os objectivos que normalmente so apresentados acabam por ser os objectivos especficos dos indicadores dentro daquele tema. Por exemplo, a OCDE (2002, p. 11), estabeleceu para o seu programa sobre indicadores ambientais trs objectivos especficos: - Acompanhar os progressos realizados em matria de meio ambiente; Zelar para que seja considerada a varivel ambiental quando da elaborao e da execuo das polticas sectoriais (...); Promover a integrao da varivel ambiental nas polticas econmicas, nomeadamente por meio do estabelecimento de uma contabilidade ambiental. Apesar das dificuldades, foi possvel individualizar 3 grandes objectivos genricos dos indicadores (ver Figura 2).

Monitorizar

Comunicar

Figura 2 Os objectivos dos indicadores em sistema. Silva et al (2002) refere que o principal e tradicional uso dos indicadores na monitorizao da alterao de comportamentos num sistema, constituindo o indicador o instrumento de acompanhamento dessas mudanas, dando informaes sobre o presente estado e evoluo do sistema. A prpria definio da palavra monitorizar: controlar; supervisionar; acompanhar e avaliar (Infopdia, 2006), torna clara a necessidade dos indicadores na monitorizao. Outros autores corroboram esta ideia: Partidrio (2000), fazendo referncia aos autores consultados, fala de monitorizao permanente atravs de um sistema de indicadores; A OCDE (2002) refere a monitorizao como um processo de acompanhamento e avaliao dos desempenhos e progressos.

INDICADORES

Planear INDICADORES

Outros objectivos dos indicadores, so o planeamento e a comunicao: os autores Bioassess (2000), OCDE (2002), Silva et al (2002), OCDE, [s.d] e Seers (1979), referem que os indicadores servem ainda para planear o sistema a estudar e para comunicar a informao. Os indicadores constituem um instrumento de planeamento, principalmente no que se refere a polticas e definio de objectivos. Prevendo determinadas aces, podem partida ser estabelecidos indicadores como medida da concretizao daquelas aces. Nestes casos, os indicadores so utilizados como instrumentos de trabalho e a este respeito as opinies dos autores dividem-se. Alguns autores referem que os indicadores expressam por si mesmos os objectivos a alcanar tomando uma posio estratgica no processo. Esta posio assim considerada porque os indicadores contribuem para o desenvolvimento de propostas e estratgias. No entanto, outros autores referem que os indicadores devem, dentro de um determinado projecto, estar agregados aos objectivos. Desta forma, no so um fim por si mesmos, mas uma parte da performance de avaliao de um ciclo e devem portanto ser colocados num contexto de objectivos (Bioassess, 2000). Como meio de comunicao da informao, Silva et al (2002), explica que a escolha de indicadores no deve visar unicamente a produo de informao. Como esta informao tem muitas vezes como alvo a integrao de decises e polticas, ela deve ser divulgada. Mas, para que a comunicao seja eficaz, a informao deve ser progressivamente simplificada, para que os indicadores sejam utilizveis e perceptveis segundo as necessidades de todos aqueles que no futuro, venham a utiliz-los (investigadores, decisores, e pblico). Ou seja, a complexidade dos indicadores deve variar conforme o pblico-alvo (ver Figura 3). Para alcanarem estes objectivos, os indicadores devero possuir algumas caractersticas. Na sua acepo mais geral, um indicador deve mostrar relevncia para a sociedade e para as polticas, deve ser possvel de comunicar e fcil de compreender tanto pelos decisores como pelo pblico, deve reflectir cientificamente o estado da arte e deve ser eficiente e sensvel a provveis e possveis mudanas (Bioassess, 2000).

Condensao da informao

Indicadores para o pblico em geral

Indicadores para polticos

Indicadores para cientistas

Quantidade total da informao

Figura 3 Pirmide de informao associada ao tipo de utilizador
Fonte: USEPA/FSU, referido por DGA, 2000, p. 11

Partidrio, considera que um bom indicador Deve ter valor prprio, deve demonstrar resultados, deve medir o que importante no objectivo e ser estatisticamente significativo. Poder estar ou no directamente relacionado com o objecto em causa. Poder ainda ser mais simples ou mais complexo em termos estruturais, no esquecendo que, numa perspectiva de gesto e monitorizao (...), a facilidade de utilizao e de aplicao de um indicador certamente determinante da sua utilidade (Partidrio, 2000, p. 49). Para alm destas caractersticas, os indicadores devem ainda possuir outras especficas para poderem ser utilizadas num determinado sistema e com um determinado objectivo. Neste sentido, em Bioasses (2000) chama-se ainda a ateno para as seguintes caractersticas a tomar em considerao aquando do estabelecimento de critrios para a escolha de indicadores: os indicadores devem ser apropriados e simples. Indicador apropriado aquele que traduz claramente o sistema (ou parte do sistema); indicador simples aquele que fcil interpretar. Mais, os indicadores devem permitir o estabelecimento de inter-relaes entre si e ao mesmo tempo ser facilmente mensurveis. Em sntese, o que se pretende dos indicadores que estes formem um sistema varivel e completo, que fornea toda a informao essencial acerca da realidade a tratar, e que estes sejam o mais fiel possvel a essa realidade. Tal como os objectivos dos indicadores, as caractersticas dos mesmos esto intimamente relacionadas com o tema em causa. Por exemplo, a Organizao das Naes Unidas (citada por Partidrio, 2000, p. 48), refere que os indicadores ambientais devem possuir as seguintes caractersticas:

Devem ser integrados, ou seja, englobar os diversos domnios da sociedade; Devem constituir critrios de desenvolvimento para a sociedade em geral; Devem estar adaptados s caractersticas locais, isto , ter em conta as especificidades do territrio em questo;

Devero apoiar-se na estrutura administrativa existente, devendo os diferentes organismos colaborar na coordenao da informao existente e no processo de produo e recolha de nova informao.