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VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 PP.

3-48 Gestin y Poltica Pblica 3


Mauricio Olavarra Gambi*
Pobreza y acceso
a los programas sociales
1
Respondiendo a la pregunta de qui nes son los pobres, este trabajo presenta, en primer
lugar, diversas visiones que se han dado en Chile sobre la pobreza a trav s del tiempo. Lue-
go, basado en datos de la encuesta CASEN del periodo 1987-2003 y usando t cnicas econo-
m tricas, se analiza la relaci n entre caracter sticas personales y la probabilidad de ser po-
bre, la probabilidad que presentan personas de diferentes estratos socioecon micos de
alcanzar ciertos niveles de educaci n, ser saludable, tener acceso a la atenci n de salud, ser
trabajador por cuenta propia o de baja calificaci n y si esas probabilidades difieren seg n la
edad, el estado civil y la zona de residencia urbana o rural. De igual manera, el an lisis de
los programas sociales se concentra en la probabilidad de los pobres y de los casi pobres
de ser cubiertos por el sistema de pensiones y programas de salud, ya sea p blicos o pri-
vados. El trabajo concluye que, pese a los grandes avances que presenta Chile en materia
de cobertura de los servicios de salud y previsi n social, los pobres rara vez tienen acceso
a la atenci n de salud cuando la necesitan y a la cobertura del sistema de pensiones. Las
implicaciones de pol tica p blica que identifica el trabajo en las que se observa conver-
gencia entre la perspectiva de ingreso de la pobreza y el enfoque de capacidades y realiza-
ciones establecen la necesidad de reforzar los mecanismos chilenos de protecci n social
para los m s pobres.
Palabras clave: pobreza, programas sociales, pol tica social, Am rica Latina, Chile.
* El doctor Mauricio Olavarr a Gambi trabaja en el Instituto de Asuntos P blicos de la Universidad de
Chile, Santa Luc a 240, Santiago Centro, Chile. Tel fono: (56-2) 638 1601 - (56-2) 638 7193. Correo electr nico:
molavarr@uchile.cl.
1
Art culo recibido el 2 de marzo de 2005 y aceptado el 8 de agosto de 2005. Este trabajo es parte del pro-
yecto de investigaci n Fighting Poverty in Chile, el cual ha recibido fondos del Departamento de Investigaci n
y Desarrollo de la Universidad de Chile. Agradezco a Mark L pez, Esteban Puentes y a los colegas que me han
aportado sus valiosos comentarios y sugerencias. Los errores que quedan son responsabilidad del autor. Una
versi n preliminar y resumida de este trabajo con el an lisis del periodo 1987-1998 fue publicada en la Re-
vista Estudios Sociales bajo el t tulo Qui nes son los pobres?, Santiago, Chile, CPU, diciembre de 2002.
Poverty and Access to Social Programs
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INTRODUCCIN
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CUADRO 1. INCIDENCIA DE LA POBREZA, CHILE 1987-2003
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003
Indigentes 17.4 12.9 8.8 7.6 5.7 5.6 5.7 4.7
Pobres no indigentes 27.7 25.7 23.8 20.0 17.5 16.1 14.9 14.1
Total pobres 45.1 38.6 32.6 27.5 23.2 21.7 20.6 18.8
Fuente: MIDEPLAN, 1999a, 90; MIDEPLAN, 2005.
Despu s de esta introducci n, el documento prosigue con la revisi n de las
principales caracter sticas de los pobres en diferentes momentos del tiempo, se
presentan los principales resultados del an lisis cuantitativo y, por ltimo, se ofre-
cen conclusiones relevantes. Datos y metodolog a se presentan en anexos, al igual
que los resultados de los an lisis cuantitativos.
LA POBREZA A TRAVS DEL TIEMPO
La pregunta fundamental que aborda este estudio es qui nes son los pobres. En
consecuencia, las preguntas operacionales l gicas en este contexto son: cu les son
las caracter sticas que presentan los pobres y si stos tienen acceso a los principa-
les programas sociales. De manera similar, una pregunta adicional importante es
qui nes han sido los pobres o, en otras palabras, cu les han sido las principales ca-
racter sticas identificables de la pobreza a trav s del tiempo en Chile. ste es un t -
pico particularmente interesante que nos permite examinar si las principales carac-
ter sticas de la pobreza han permanecido constantes a trav s del tiempo o si existen
algunas caracter sticas que pudieran haber surgido a medida que el pa s se ha ido
modernizando.
Seg n historiadores, la mayor a de la poblaci n chilena fue pobre durante el pe-
riodo colonial. En un an lisis hist rico, Villalobos (1999, tomo 4) se ala que la po-
breza fue entonces vista no s lo como la escasez de recursos, sino que tambi n se
asociaba a trabajo ocasional y no especializado, familias inestables y hogares enca-
bezados por mujeres, vivienda precaria, promiscuidad y un temprano inicio de la
vida sexual, adem s de alcoholismo. La violencia y el crimen tambi n eran usuales
en zonas pobres. Los miserables como se llam entonces a quienes se ubicaban en
los niveles m s bajos de la escala social eran principalmente ind genas que viv an
bajo el dominio espa ol, mestizos y los pocos esclavos negros que hab an sido tra -
dos al pa s.
Doscientos a os m s tarde, la situaci n no hab a cambiado mucho. A fines del
siglo XVIII y comienzos del siglo XIX, los miserables continuaban siendo los mismos
grupos de personas. Se estimaba que los esclavos africanos sumaban alrededor de
20 mil, los ind genas araucanos alrededor de 100 mil y los mestizos espa oles-in-
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es|acs ccat|au+|ca ea||eat+adc |+s a|sa+s ccad|c|caes de|c|+c|es ue |+c +a
tea|dc s|ea|e. lstc |aceat| |+s a||+c|caes desde :ca+s |u|+|es |+c|+ |+s c|ud+
des, c+a+aeatcs a|ae|cs , |u+|es dcade se e,ecut+c+a cc|+s c||c+s, ccac c+
a|acs, ueates , +s |e||c|+||+s (\|||+|cccs, 1))!,.
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u|c+acs , |+|+ e: t|eaea ea cueat+ |+s ccad|c|caes de |d+ de |cs c+aes|acs. M s
t+|de, su||e|ca ac|a|eatcs c| t|ccs , s|ad|c+|es ue dea+ad+c+a ae,c|es ccad|
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sc +decu+dc +|+ |cs t|+c+,+dc|es, ||ead+s a|se|+c|es, |ca|scu|d+d , |cst|tu
c| a, c||aea , |c|eac|+, , |+ |+|t+ de | c|tcs scc|+|es s|u|e|ca s|eadc |+s ||ac|+|es
c+|+cte| st|c+s +scc|+d+s + |+ cc|e:+ du|+ate e| s||c \l\. l+|+|e|+aeate, eae:+
|ca + su||| |eccu+c|caes +ce|c+ de |+s ccad|c|caes de s+|ud de |+ cc|+c| a, cca
aeac| a t+ac| a + |+ de |cs cc|es. O||eclucc (1~~+, se +|+ ue e de |cs a|
cs ac| + +ates de |cs s|ete + cs, , estc e|+ + a ec| eat|e |cs cc|es, ,+ ue +|+
e||cs e|+ |a+|c+a:+c|e ua+ |||eae +decu+d+. \|||+|cccs (1))!, dest+c+ ue |cs |c
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+ccesc + |cs |cs|t+|es, c| |c ue |+ l|+te|a|d+d de lc|c|es ua+ |ast|tuc| a ac
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|
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clases m s bajas saber leer y escribir era s lo una forma de comunicaci n que no
hab a contribuido a mejorar su bienestar social (Recabarren, 1965, 300).
La educaci n no debe haber sido vista como un problema o una desventaja pa-
ra los pobres, porque el promedio de escolaridad debi haber sido muy bajo en
aquel entonces y por el esfuerzo del estado para alfabetizar y educar a la poblaci n.
La escolaridad promedio en 1955 d cadas despu s era de 3.3 a os (Ahumada,
1958), la tasa de alfabetismo hab a estado aumentando en 1907 era 40% y subi
a 50.3% en 1920 (INE, 1999) y la educaci n primaria era gratuita y hab a estado ex-
pandi ndose desde los primeros tiempos de la Rep blica, especialmente hacia fi-
nales del siglo XIX, cuando una parte importante de los impuestos percibidos por el
auge del salitre se destin a la educaci n, a la alfabetizaci n y a incrementar el em-
pleo p blico. En consecuencia, la educaci n no debi haberse visto como una gran
desventaja, dada la baja escolaridad y los niveles de alfabetismo de la poblaci n en
su conjunto.
Pese a que durante d cadas previas se crearon varios programas sociales y leyes
para proteger a los trabajadores, como las cajas de previsi n, los programas de
atenci n de salud para los trabajadores y el C digo del Trabajo, la crisis econ mica
del a o 1930 trajo nuevas penurias e incrementos de pobreza. Seg n Silva (1974),
esta crisis tuvo sus ra ces en la depresi n de Estados Unidos y el cierre de los mer-
cados para el salitre y cobre chilenos. En este contexto, Serrano (1938), quien iden-
tifica a los obreros como los m s pobres, se al las principales caracter sticas de lo
que llam miseria: una dolorosa carencia de alimentos, vivienda y ropas, analfabe-
tismo, mortalidad infantil, alcoholismo y enfermedad (Serrano, 1938, 8 y 9). Para
Za artu (1938), la miseria se pod a ver en la alta tasa de mortalidad infantil que te-
nia Chile a mediados del a o 1930 225 por 1 000 nacidos vivos, los mendigos
que deambulaban en el centro de las principales ciudades, las personas harapien-
tas y los ni os que dorm an y se escarchaban bajos los puentes.
Veinte a os m s tarde, en uno de los primeros intentos por cuantificar la pobre-
za, Ahumada (1958) concluye que, hacia 1955, 58.6% de la poblaci n era pobre.
Ahumada identific a los trabajadores como los pobres y estableci como l nea de
pobreza el salario necesario para satisfacer las necesidades b sicas de una familia.
Para Ahumada, las principales caracter sticas de los pobres eran la falta de educa-
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ci n, la carencia de vivienda adecuada, la falta de bienes durables, alimentaci n in-
suficiente y desnutrici n.
La diferencia en los niveles de educaci n, como importante factor explicativo de
la pobreza, apareci en un contexto donde, desde comienzos de la d cada de 1940,
se hab an aplicado en el pa s un plan de industrializaci n y una estrategia de susti-
tuci n de importaciones. Ello subray la importancia de la producci n nacional en
sectores industriales como hilados y tejidos; metales y sus manufacturas; celulosa,
papel y cart n; pieles y cueros; aceites y mantecas, y otras producciones naciona-
les (Pinto, 1973). As , la transformaci n de una econom a chilena, basada casi exclu-
sivamente en la agricultura, en una econom a con un importante crecimiento de la
producci n no agr cola demand una fuerza de trabajo m s educada. Por esa po-
ca, el gobierno desarroll extensivos programas de educaci n y capacitaci n que
recog an el eslogan del gobierno del presidente Aguirre Gobernar es educar. Los
que pudieron capitalizar las oportunidades de obtener m s educaci n y capacita-
ci n fueron los que tambi n sacaron provecho de este proceso de transformaci n
econ mica: principalmente los estratos medios y superiores. Ahumada (1958, 75)
lo expres de esta manera: ...los m s pobres no pueden educar a sus hijos y evitar
su destino de haber nacido en hogares obreros y continuar siendo obreros, sin im-
portar si l o ella tienen suficientes capacidades para contribuir a su propio bienes-
tar personal y social trabajando en actividades m s reconocidas y mejor pagadas.
4
Un interesante estudio de DESAL
5
acerca de la marginalidad en Santiago apareci
en 1968. Los marginales eran vistos como aquellos que carec an de participaci n en
la distribuci n de bienes y beneficios, y en el proceso pol tico de la sociedad. As ,
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4
Un aspecto muy interesante en el planteamiento de Ahumada es que es previo a los trabajos m s tempra-
nos de los economistas m s famosos de capital humano. Por ejemplo, Jacob Mincer complet su tesis doctoral
en la Universidad de Columbia en 1957 con el t tulo A Study of Personal Income Distribution. Luego, Mincer
public una versi n resumida de esa tesis en el Journal of Political Economy en agosto de 1958, bajo el t tulo In-
vestment in Human Capital and Personal Income Distribution (Mincer, 1974). Un trabajo temprano de Becker,
Underinvestment in College Education?, se public en 1960 en la American Economic Review; otro art culo
de Becker, Investment in Human Capital: A Theoretical Analysis, se public en el Journal of Political Economy
en 1962; y su famosa monograf a Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis with Special Referen-
ce to Education, apareci en 1964 (Becker, 1964). El art culo de Schultz sobre Investment in Man: An Econom-
ist View se public en la Social Service Review en junio de 1959, y su libro Investments in Human Capital in
Poor Countries apareci en 1962 (Schultz, 1971).
5
DESAL significa Centro para el Desarrollo Econ mico y Social de Am rica Latina. Fue el principal centro di-
fusor de la Teor a de la Marginalidad.
los marginales fueron considerados como los m s pobres y fueron caracterizados
como los que carec an de ingreso suficiente, nutrici n adecuada, salud, abrigo,
educaci n y participaci n en el proceso de toma de decisiones de la sociedad (Mer-
cado, De la Puente y Uribe-Echeverr a, 1968).
Seis a os m s tarde, el gobierno de Chile orden un estudio para cuantificar el
n mero de personas en extrema pobreza con el prop sito de formular pol ticas ha-
cia ese segmento (v ase Katz y Molina, 1974). El estudio, conocido como El mapa
de la extrema pobreza, fue realizado conjuntamente por ODEPLAN
6
y el Instituto de
Econom a de la Universidad Cat lica de Chile. Basado en el Censo de 1970 y toman-
do el enfoque de las necesidades b sicas insatisfechas, el estudio analiz las carac-
ter sticas de la vivienda, los bienes durables del hogar y el capital humano de sus
integrantes. Concluy que 21% de la poblaci n estaba en extrema pobreza. De
acuerdo con este estudio, los pobres viv an en condiciones de hacinamiento, rara
vez contaban con sistema de alcantarillado, dif cilmente ten an bienes durables co-
mo autom vil o camioneta, motocicleta, bicicleta, radio, aparato de televisi n, re-
frigerador o m quina de coser. Las personas en extrema pobreza ten an bajo nivel
de educaci n: 45.5% no hab a completado la educaci n primaria y s lo 6% ten a
m s de tres a os de educaci n secundaria.
Un estudio similar, basado en el Censo de 1982, concluy que la extrema pobre-
za hab a decrecido a 14% en 1982 (Mujica y Rojas, 1986). Seg n este estudio, las
caracter sticas centrales de la extrema pobreza eran hacinamiento (m s de tres perso-
nas por habitaci n), carencia de un sistema de alcantarillado o falta de equipamien-
to del hogar, como mobiliario, aparato de televisi n, radio u otros bienes durables.
De acuerdo con este estudio, la extrema pobreza decreci , porque el hacinamien-
to disminuy y el equipamiento del hogar mejor durante el periodo.
Raczynski (1986) critic esta conclusi n. Para esta autora, en lugar de disminuir,
la pobreza extrema hab a crecido entre 1970 y 1982. Argument que los allegados
hab an aumentado notoriamente y que el hacinamiento pareci decrecer, porque
los hogares hab an a adido habitaciones para albergar a los allegados. Los allega-
dos se incrementaron a principios de la d cada de 1980 debido a un alza en el de-
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6
ODEPLAN significa Oficina de Planificaci n Nacional. En 1990 se transform en el Ministerio de Planifica-
ci n y Cooperaci n.
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G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A

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14 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
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|ate|es+ate ue | |c+aeate s|ue es e| +a ||s|s de c ac es+s c+|+cte| st|c+s se |+a
|eseat+dc ea |+s u|t|a+s dcs d c+d+s ea t|||e. l+ s|u|eate secc| a t|+t+ de e||c.
TENDENCIAS DE LA POBREZA 1987-2003
l+ secc| a +ate||c| |+ ccac|u|dc ue |+s ||ac|+|es c+|+cte| st|c+s +scc|+d+s cca |+
cc|e:+ + t|+ s de| t|eac |+a s|dc |+ s|tu+c| a de ea|ec, e| t|c de c+||||c+c| a
|+cc|+| , de t|+c+,c |e+||:+dc, ||ead+ |a+decu+d+ , |c+|es eac+ce:+dcs c| au
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VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 15
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
bana o rural. Estas caracter sticas han sido seleccionadas porque constantemente se
han incluido datos de estas variables en las encuestas CASEN del periodo analizado.
Como se menciona en el Anexo 1. Datos y metodolog a, los pobres se han dividido
en dos categor as: indigentes o extremadamente pobres y pobres no indigen-
tes. Para completar el panorama acerca de las personas de ingreso m s bajo, se ha
incluido una categor a adicional, denominada los casi pobres.
El an lisis estad stico muestra que los pobres indigentes y pobres no indigen-
tes son principalmente mujeres, habitantes urbanos, personas menores de 40
a os y con escolaridad menor de ocho a os (cuadros 2 y 3). El hecho de ser solte-
ro, separado, divorciado(a) o viudo(a) se asocia con una menor probabilidad de ser
pobre. Coincidentemente, las mujeres y los menores de 40 a os tienen una menor
probabilidad de pertenecer al estrato de ingreso medio alto, pero lo contrario ocu-
rre con el hecho de ser residente rural, soltero(a), separado(a), divorciado(a) o viu-
do(a). Asimismo, la probabilidad de pertenecer al estrato de ingreso medio alto se
incrementa a medida que los a os de escolaridad aumentan y la mayor probabili-
dad de pertenecer a este estrato es cuando las personas alcanzan la educaci n su-
perior. Al contrario, la probabilidad de ser indigente o pobre no indigente aumen-
ta a medida que las personas presentan menor escolaridad (cuadro 3).
Adem s, el modelo logit multinomial muestra que la probabilidad de ser pobre
cae entre 1987 y 2003 para todas las caracter sticas por las que se ha controlado, lo
16 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
CUADRO 2. PROBABILIDAD PREDICHA DE SER POBRE O CASI POBRE,
CLASIFICADOS POR SEXO Y REA DE RESIDENCIA, 1987-2003
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003
Pobre Hombre 0.4159 0.3454 0.3060 0.2951 0.2386 0.2101 0.2500 0.2236
Mujer 0.4253 0.3631 0.3274 0.3155 0.2545 0.2295 0.2643 0.2414
Urbano 0.4401 0.3902 0.3464 0.3303 0.2625 0.2427 0.2738 0.2577
Rural 0.3728 0.2688 0.2645 0.2679 0.2093 0. 1747 0.2343 0.1948
Casi Hombre 0.1852 0.1904 0.1909 0.1900 0.1773 0.1703 0.1812 0.2195
pobre Mujer 0.1790 0.1900 0.1917 0.1946 0.1817 0.1756 0.1848 0.2283
Urbano 0.1782 0.1958 0.1992 0.1960 0.1867 0.1849 0.1933 0.1964
Rural 0.1874 0.1695 0.1731 0.1841 0.1591 0.1453 0.1683 0.2666
Fuente: Clculos del autor basados en las encuestas CASEN. En el Anexo 2 se presentan resultados del modelo logit multinomial.
Nota: Probabilidad predicha es la traduccin literal del ingls predicted probability.
que es coherente con la tendencia de disminuci n de la pobreza del periodo. Con-
trolando por g nero, rea de residencia, edad, nivel de escolaridad y estado civil, la
probabilidad predicha de que una mujer sea pobre es entre 1 y 2% m s alta que la
del hombre, si todo lo dem s es igual. Los resultados tambi n indican que ambos
enfrentan pr cticamente la misma probabilidad de ser casi pobres (cuadro 2). Ade-
m s, los residentes urbanos presentan una mayor probabilidad de ser, o bien po-
bres, o bien casi pobres, que los habitantes rurales (cuadro 2). Un dato interesante
que aporta el cuadro 2 es que la probabilidad de ser pobre aumenta levemente en-
tre 1998 y 2000 y luego cae otra vez en 2003. Asimismo, la probabilidad de ser casi
pobre crece en 2000 y 2003. Todo esto es congruente con la etapa de desacelera-
ci n econ mica que se vivi en Chile entre 1999 y 2003. Los resultados tambi n su-
gerir an que los principales efectos negativos de este periodo se habr an concentra-
do en los estratos de ingresos medio bajos.
La educaci n tiene una asociaci n negativa con la pobreza. Entre 1987 y 2003,
la probabilidad predicha de ser pobre decreci para todos los niveles educativos,
debido a la tendencia de reducci n de la pobreza del periodo. A pesar de esa im-
presi n global, de manera similar a lo informado por el cuadro 2, en el cuadro 3 se
muestra que, entre 1998 y 2000, la probabilidad de ser pobre se incrementa leve-
mente para todos los rangos educativos y luego cae en 2003, excepto para aquellos
que tienen cuatro a os de escolaridad. Ello es coherente con la desaceleraci n eco-
n mica del periodo e indicar a que, pese a la reducci n en la incidencia de la pobre-
za que muestra la encuesta CASEN, los sectores medios normalmente educados
VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 17
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
CUADRO 3. PROBABILIDAD PREDICHA DE SER POBRE PARA PERSONAS
DE 24 AOS DE EDAD O MAYORES, DE ACUERDO CON NIVELES DE
ESCOLARIDAD SELECCIONADOS, CHILE, 1987-2003
Aos de
escolaridad 1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003
4 aos 0.5013 0.4335 0.3812 0.3576 0.3171 0.2929 0.3179 0.3209
8 aos 0.3058 0.2858 0.2463 0.2253 0.1859 0.1756 0.2040 0.1989
12 aos 0.1499 0.1641 0.1400 0.1256 0.0953 0.0939 0.1179 0.1094
17 aos 0.0491 0.0702 0.0603 0.0533 0.0364 0.0385 0.0532 0.0459
Fuente: Clculos del autor basados en las encuestas CASEN. En el Anexo 3 se presentan resultados del modelo logit multinomial.
Nota: Probabilidad predicha es la traduccin literal del ingls predicted probability.
fueron afectados por la baja en el ciclo econ mico. El cuadro 3 tambi n muestra
que los que tienen menor educaci n son quienes presentan una recuperaci n m s
lenta de los periodos de crisis.
En el periodo, aquellos con menor educaci n muestran constantemente una
mayor probabilidad de ser pobre. Por ejemplo, si se consideran personas de 24
a os de edad o mayores y se controlan por g nero, zona de residencia y estado ci-
vil, alguien que tiene cuatro a os de escolaridad en 1987 enfrenta un 50% de pro-
babilidad de ser pobre, mientras que la probabilidad para quienes han alcanzado 8
o 12 a os de educaci n fue 30 y 15%, respectivamente (v ase cuadro 3). En 1998,
la probabilidad de ser pobre para los mismos a os de escolaridad hab a cambiado
a 29, 17 y 9%, respectivamente (cuadro 3). Y en 2003 esa probabilidad hab a llega-
do a ser 32, 20 y 11%, respectivamente, para los rangos de escolaridad se alados.
En la tendencia general de disminuci n de la pobreza del periodo, el ritmo de
decrecimiento es m s r pido entre los que han acumulado un mayor capital huma-
no en educaci n. El an lisis muestra que el cambio porcentual en la probabilidad
de ser pobre gracias a un a o m s de escolaridad se relaciona con la etapa del pro-
ceso educativo donde se obtiene ese a o adicional de educaci n. Por ejemplo,
en 1987, cuando la incidencia de pobreza fue 45.1%, el cambio porcentual en la
probabilidad de ser pobre
11
por incrementos en el nivel de escolaridad de 3 a 4
a os fue 0.085, de 7 a 8 a os fue 0.135, y de 11 a12 a os fue 0.18. En 1998,
cuando la incidencia de pobreza fue 21.7%, los cambios porcentuales para los mis-
mos niveles de escolaridad fueron de 0.10, 0.13 y 0.15, respectivamente. En
2000, en un periodo de desaceleraci n econ mica y cuando la incidencia de la po-
breza se redujo a 20.6%, los cambios porcentuales fueron de 0.09, 0.11 y 0.13.
Y en 2003, cuando la incidencia de la pobreza fue de 18.8%, los cambios porcentua-
les fueron de 0.09, 0.1234 y 0.1472, respectivamente.
El an lisis de la relaci n entre niveles de escolaridad y pobreza sugerir a que las
personas con educaci n superior dif cilmente son pobres, que las crisis afectan ma-
yormente a aquellos con menor escolaridad y que el proceso de recuperaci n be-
18 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
11
Este cambio porcentual (CP) se define como:
donde Pr
af
es la probabilidad del a o final y Pr
ai
es la probabilidad del a o inicial.

CP
Pr Pr
Pr
af ai
ai
=
-
;
neficia sobre todo a quienes tienen educaci n secundaria o superior. Adem s, el
an lisis tambi n sugiere que las personas de mayor educaci n no son inmunes a las
variaciones (negativas) de los ciclos econ micos.
De estos resultados surgen, adicionalmente, preguntas que deber an abordar
investigaciones posteriores. Por ejemplo: Por qu algunas personas que tienen una
mayor educaci n caen o permanecen en pobreza? Por qu personas con baja esco-
laridad o incluso sin educaci n no son pobres? Hay algo m s, aparte de la educa-
ci n, que prevenga significativamente a las personas de la pobreza? Los an lisis se
hacen bas ndose en caracter sticas sobre las cuales hay registros, como los a os de
escolaridad, pero hay otras variables de las cuales no hay mayores datos, como pre-
disposici n al esfuerzo, red de relaciones sociales, eventos fortuitos y otros, que
podr an tener incidencia en la probabilidad de que una persona sea pobre.
Adem s, controlando por las mismas variables ya se aladas, los an lisis estad s-
ticos tambi n muestran que las personas menores de 40 a os tienen una mayor
propensi n a ser pobres. Esto es coherente con los resultados de Torche (1999) y
con los de Contreras y Larra aga (1998). Torche explica los resultados en t rminos
del valor de la experiencia. Contreras y Larra aga argumentan que el periodo entre
los 20 y 39 a os de edad est asociado a una pobreza temporal, ya que es la etapa
de inicio de la vida del hogar.
Por otra parte, los resultados encontrados contradicen la idea com n de que la
pobreza est m s extendida en las zonas rurales. Una raz n para explicar estos re-
sultados ser a que la falta de un futuro mejor y el impulso por buscar mejores opor-
tunidades econ micas estimular a migraciones hacia las ciudades, lo que traer a co-
mo consecuencia una mayor concentraci n de pobres en zonas urbanas. Una
hip tesis alternativa sugerir a que en los sectores rurales habr a en cada hogar un
mayor n mero relativo de personas que trabajan por ingreso o en actividades
orientadas al autoconsumo, lo que se traducir a en una menor probabilidad de
pobreza en los sectores rurales.
Hasta aqu , el an lisis se ha concentrado en la asociaci n entre caracter sticas per-
sonales y pobreza. Ahora, el an lisis se enfocar en la probabilidad de las personas de
bajos ingresos de tener diferentes niveles de educaci n, tener salud o estar enfermo
y recibir atenci n m dica, y ser trabajador por cuenta propia o de baja calificaci n.
VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 19
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
El an lisis de probabilidad marginal respecto de las condiciones de salud que
enfrentan las personas de bajos ingresos revela que son, m s probablemente, sa-
nos.
12
Sin embargo, cuando est n enfermos, es menos probable que reciban aten-
ci n m dica. Este resultado sugiere, por una parte, que la baja calidad de la aten-
ci n de salud que reciben en los servicios p blicos, junto con las largas esperas que
deben soportar, los desanima a solicitar atenci n cuando est n enfermos o heridos.
Por otra parte, este resultado tambi n sugiere que, puesto que los pobres tienen
una mayor probabilidad de carecer de cobertura de seguridad social, el costo de
oportunidad de solicitar atenci n de salud espera incluida y de eventualmente
tomar licencia por enfermedad es demasiado alto para ellos, y no pueden asumir el
costo de dejar de trabajar.
El trabajo es la v a m s importante por la cual las personas obtienen ingresos y
salen de la pobreza (Larra aga, 1997), pero para entrar y permanecer en el mercado
laboral las personas necesitan estar suficientemente sanas. sa es la raz n por la que
el hecho de ser saludable est positivamente correlacionado con el ingreso (Akin et
al., 1985). As , lo que estos resultados sugieren es que mantenerse saludable ser a
uno de los escasos activos que los pobres pueden mostrar, pero este activo est en
peligro si no tienen las mismas posibilidades de recibir atenci n m dica cuando est n
enfermos que las que tienen quienes pertenecen a estratos econ micos m s altos.
El an lisis estad stico revela, asimismo, que los menores de 40 a os tambi n
son, m s probablemente, saludables, pero lo contrario ocurre con las mujeres y los
mayores de 65 a os. Los residentes de zonas rurales y las personas mayores de 65
a os presentan una menor probabilidad de tener atenci n m dica cuando est n
enfermos. De igual manera, los ni os provenientes de familias de bajos ingresos tie-
nen mayor probabilidad marginal de estar desnutridos.
El hecho de ser una persona de bajos ingresos indigente, pobre no indigente
o casi pobre no parece estar asociado con el hecho de ser trabajador por cuenta
propia. Sin embargo, desde el punto de vista del logro educacional, los que tienen
entre uno y siete a os de escolaridad muestran una mayor probabilidad de ser tra-
bajadores independientes. Ser trabajador independiente no est asociado a la po-
20 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
12
Las variables por las que se ha controlado en este an lisis particular son: estrato socioecon mico (indi-
gente, pobre no indigente y casi pobre), g nero, zona de residencia, edad, estado civil, trabajador por cuenta
propia y, alternativamente, trabajador de baja calificaci n.
breza o a un bajo ingreso, porque siendo el trabajo por cuenta propia una realidad
entre los pobres, ellos no son los nicos que pertenecen a esta categor a, la cual in-
cluye otros varios tipos de actividades laborales como comercio (desde peque os
a grandes), vendedores, consultor as profesionales, artesanos, jardineros y tambi n
trabajadores no calificados y ocasionales.
Trabajador de baja calificaci n parece ser una mejor categor a para describir al
trabajador pobre. Los pobres indigentes y pobres no indigentes son, m s pro-
bablemente, trabajadores de baja calificaci n. Las personas clasificadas como casi
pobres tambi n muestran una positiva probabilidad marginal, pero m s baja que la
del trabajador pobre. Del mismo modo, los bajos logros educacionales de las per-
sonas muestran una asociaci n positiva con el hecho de ser un trabajador de baja
calificaci n. Las mujeres y los habitantes de zonas rurales tambi n muestran una
mayor probabilidad de desempe ar trabajos no especializados.
SUBSIDIOS MONETARIOS Y LA INCIDENCIA DE LA POBREZA
El gasto p blico social creci entre 1990 y 2003 un 172.55% (MIDEPLAN, 2004). Asi-
mismo, el gobierno informa una creciente focalizaci n en los sectores m s pobres
(MIDEPLAN, 2004), un incremento en el n mero de subsidios otorgados y en valor
real de ellos (MIDEPLAN, 1999a y 2001). Las excepciones son el subsidio de cesant a,
cuyo valor promedio se increment hasta 1996 y luego decreci levemente entre
1997 y 2000, y las asignaciones familiares, cuyo pago se ha concentrado desde 1992 en
el segmento de los trabajadores de menores ingresos. As , una pregunta interesante
es cu ntas personas habr an dejado de ser consideradas pobres al recibir estos sub-
sidios. Una metodolog a simple para abordar esta pregunta es comparar la inciden-
cia de la pobreza con o sin esos subsidios. El cuadro 4 muestra los resultados.
Los subsidios monetarios del gobierno considerados son los siguientes: subsi-
dio nico familiar (SUF),
13
pensiones asistenciales (PASIS),
14
asignaciones familiares
15
VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 21
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
13
El Subsidio nico Familiar (SUF) es un aporte en dinero que se otorga a las madres, los menores y las
personas discapacitadas de cualquier edad que comprobadamente est n en situaci n de pobreza y que no per-
ciben la asignaci n familiar.
14
PASIS es un programa que permite a personas que carecen de la protecci n del sistema previsional obte-
ner beneficios previsionales. Los beneficiarios de este programa pueden percibir asignaciones familiares, pen-
siones de vejez, de invalidez o por deficiencia mental.
15
La asignaci n familiar es un subsidio que se otorga a personas de bajos ingresos con dependientes inca-
y subsidio de cesant a.
16
Estos subsidios transfieren dinero directamente a las per-
sonas. Los cuatro subsidios se focalizan en las personas de bajos ingresos. Sin em-
bargo, la asignaci n familiar, aunque progresiva, no se otorga exclusivamente a
aquellas personas debajo de la l nea de pobreza, ya que los trabajadores con depen-
dientes y con un salario mensual menor de 586 d lares
17
a diciembre de 2003
tienen derecho a este subsidio.
Los resultados del cuadro 4 muestran que, en promedio, 1.5% de la poblaci n
dej de ser considerada pobre por aplicaci n de los subsidios monetarios en cada
a o en el que se aplic la encuesta CASEN. El mayor impacto de estos subsidios se
produce sobre la incidencia de la indigencia, el cual se mueve en un rango que va
desde 2.4% de poblaci n que cruz la l nea de indigencia en 1987 a 1.09% en 2000 y
1.52% en 2003. Esta mayor focalizaci n en los indigentes llev a que, en las tres pri-
meras observaciones se aladas en el cuadro 4, un mayor n mero relativo de ellos
traspasara la l nea de indigencia y se instalara como pobres no indigentes, respecto de
aquellos pobres no indigentes que, como consecuencia de la aplicaci n de estos
22 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
CUADRO 4. VARIACIN EN EL PORCENTAJE DE POBRES AL CONSIDERAR
LOS SUBSIDIOS MONETARIOS, 1987-2003
Pobres no Total Casi Ingreso Total
Aos Indigentes indigentes pobres pobres medio alto no pobres
1987 -2.39% +0.73% -1.66% +0.97% +0.69% +1.66%
1990 -1.32% +0.25% -1.07% +0.52% +0.55% +1.07%
1992 -1.23% +0.003% -1.22% +0.55% +0.68% +1.22%
1994 -1.14% -0.12% -1.26% +0.53% +0.74% +1.26%
1996 -1.44% -0.33% -1.77% +0.35% +1.43% +1.77%
1998 -1.50% -0.44% -1.94% +0.69% +1.25% +1.94%
2000 -1.09% -0.65% -1.74% +0.25% +1.49% +1.74%
2003 -0.52% -0.46% -1.99% +0.49% +1.50% +1.99%
Fuente: Clculos del autor basados en las encuestas CASEN.
pacitados para trabajar, como ni os y ancianos. Se otorga en tres tramos que var an de manera inversamente
proporcional al ingreso de la persona que lo recibe.
16
El subsidio de cesant a est dirigido a personas que han perdido el trabajo por razones ajenas a su vo-
luntad. Se puede hacer efectivo a partir del tercer mes de cesant a; se paga cada cuatro meses y la extensi n
m xima por la cual se puede percibir el subsidio es de 360 d as.
17
Aquellos trabajadores con ingresos superiores a este monto est n excluidos de la percepci n de la asig-
naci n familiar.
VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 23
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
CUADRO 5. DISTRIBUCIN DE LOS SUBSIDIOS MONETARIOS EN LOS
HOGARES CLASIFICADOS POR QUINTILES DE INGRESO, 1987-2003 (%)
Quintiles
de ingreso 1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003
I 33.6 33.7 36.4 38.7 36.1 46.3 45.4 46.7
II 22.3 23.9 26.2 26.2 27.8 26.4 27.7 25.6
III 17.9 18.4 17.9 17.3 20.6 16.0 15.8 15.8
IV 14.9 13.9 12.0 12.1 11.5 8.4 8.3 8.8
V 11.3 10.1 7.4 5.6 4.0 2.9 2.8 3.1
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: MIDEPLAN, 1999a, 82; MIDEPLAN, 2005.
subsidios, traspasaron la l nea de la pobreza y se instalaron como casi pobres. As , lo
que se tiene entonces es que, en un ritmo general de descenso de la incidencia de
la pobreza por aplicaci n de estos subsidios, hay relativamente m s indigentes que
pasan a ser pobres no indigentes que pobres no indigentes que pasan a ser casi pobres.
El gobierno ha mostrado que el gasto agregado en los subsidios monetarios se
ha concentrado en los pobres. Seg n MIDEPLAN, 40% de las personas de menores in-
gresos recibieron entre 55.9 y 72.3% de ese gasto desde 1987 a 2003 (v ase cuadro 5).
El an lisis estad stico se ala que el SUF y el PASIS son los subsidios monetarios
que tienen mayor probabilidad de llegar a las personas de bajos ingresos (indigentes,
pobres no indigentes y casi pobres) durante el periodo 1987-2003. La asignaci n fa-
miliar, a su vez, no ha sido igualmente efectiva para llegar a los m s pobres: es im-
probable que los indigentes la reciban, pero, en cambio, los casi pobres tienen un
acceso m s probable a ella. Y sobre el subsidio de cesant a no hay evidencia con-
gruente, ya que el an lisis estad stico entrega en general coeficientes no significativos.
POLTICA SOCIAL: LLEGA A LOS POBRES?
Las secciones anteriores se han ocupado de caracterizar a los pobres y de analizar
subsidios espec ficos orientados a las personas de bajos ingresos. Esta secci n trata el
tema de si los programas sociales masivos est n llegando a los pobres. Algunos de
ellos son universales, como los de educaci n, atenci n de salud y pensiones, mien-
tras que otros son focalizados, como el programa de alimentaci n escolar y el pro-
grama de nutrici n infantil.
PROGRAMAS EDUCATIVOS
la t|||e e| s|stea+ escc|+| es ua|e|s+|. l+ educ+c| a ||a+||+ es cc||+tc||+ , ||e
+ | ct|c+aeate + tcdcs |cs a| cs. l+ ccce|tu|+ ea educ+c| a secuad+||+ c|ec| de
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a|t+d de |+ d c+d+ de 1)) e|+ de ].! + cs (l|||sce|, 1))~,.
hc, d +, e| s|stea+ escc|+| est c|+a|:+dc scc|e |+ c+se de escue|+s aua|c|+
|es, ua s|stea+ de suceac| a escc|+| , escue|+s cca|et+aeate ||+d+s. l+s au
a|c|+|es sca escue|+s c||c+s +da|a|st|+d+s c| tc|c|+c|caes Mua|c|+|es de
lduc+c| a. l| s|stea+ de suceac| a escc|+| cc||escade + escue|+s ||+d+s ue
|ec|cea sucs|d|cs de| cc|e|ac c| c+d+ estud|+ate ue +s|ste + e||+s. l+s escue|+s
cca|et+aeate ||+d+s sca |+s ue ac |ec|cea sucs|d|cs ,, ea ccasecueac|+, |+s |+
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c| a de este |c|+a+ eat|e |cs a| cs |cea|eates de |+a|||+s de c+,cs |a|escs
ue +s|stea + |+s escue|+s de| s|stea+ suceac|ca+dc (Mlllll-\, 1)))c, +1, Mlllll-\,
!],. - su e:, e| +a ||s|s de |cc+c|||d+d a+||a+| scc|e e| l|c|+a+ de -||aeat+
24 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 25
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ci n Escolar muestra que los ni os pobres tienen una mayor probabilidad de tener
acceso a los beneficios del programa.
PROGRAMAS DE SALUD
En 1887 se crea la Junta General de Salubridad, una agencia de gobierno a cargo de
la higiene p blica y la sanidad. Con ello, comienza a perfilarse la tradici n chilena
de esfuerzos gubernamentales directos en temas de salud. M s tarde, a mediados de
la d cada de 1920, los programas de atenci n de salud se organizaron alrededor de las
recientemente creadas Cajas de Seguridad Social, pero orientados principalmente
hacia los trabajadores formales. Desde entonces varias reformas permitieron la ex-
tensi n del sistema. En 1952, se reform el sistema de salud y se cre el Sistema
Nacional de Salud (SNS), que expandi la cobertura de salud a toda la poblaci n, in-
dependientemente de su capacidad de pago. En 1968, el sistema se complement
con la aparici n del Servicio M dico Nacional de Empleados (SERMENA), un programa
que entregaba salud a los empleados de cuello blanco principalmente. En 1980, el SNS
y el SERMENA se fusionaron para crear el Fondo Nacional de Salud (FONASA). En 1980
se introdujo la participaci n privada en previsi n de salud con la creaci n de las Insti-
tuciones de Salud Previsional (ISAPRE).
El actual sistema p blico de salud chileno, organizado alrededor de FONASA, es
universal. Sin embargo, los trabajadores tienen la libertad de elegir ser cubiertos
por el sistema privado de ISAPRE. Los trabajadores tienen una deducci n legal auto-
m tica de 7% de sus salarios, que es enterada en alguna ISAPRE o en FONASA. Con ello
obtienen cobertura de salud para ellos y sus familias. Las personas que carecen de
esas coberturas y de ingresos suficientes pueden tener atenci n gratuita de salud
en el sistema p blico, pero bajo la modalidad de indigentes.
Los beneficiarios de las ISAPRE pueden elegir m dico, hospital o prestador de ser-
vicios de salud. Por cada servicio que reciben deben efectuar un copago. Los be-
neficiarios de FONASA pueden tener atenci n m dica bajo dos modalidades: libre
elecci n o modalidad institucional. Bajo esta ltima, las personas deben obtener el
servicio en hospitales p blicos o consultorios municipales de salud. No hay reque-
rimiento de copago para las personas que carecen de medios para pagar la aten-
26 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
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G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
CUADRO 7. PROBABILIDAD PREDICHA DE RECIBIR ATENCIN DE SALUD
COMO INDIGENTE O A TRAVS DE FONASA (EL PLAN PBLICO DE SALUD),
CLASIFICADO POR POBRES Y CASI POBRES, 1987-2003
1987 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003
Atencin como
Pobre 0.4446 0.4477 0.4604 0.5635 0.5146 0.5640 0.6691 0.6896
indigente
Casi pobre 0.3828 0.3874 0.3988 0.4837 0.4209 0.4539 0.5299 0.5520
FONASA
Pobre 0.5360 0.4909 0.4511 0.3518 0.4083 0.3792 0.3081 0.2949
Casi pobre 0.5750 0.5270 0.4769 0.4022 0.4536 0.4404 0.4230 0.4141
Fuente: Clculos del autor basados en las encuestas CASEN. En el Anexo 4 se presentan resultados del modelo logit multi-
nomial.
Notas: Probabilidad predicha es la traduccin literal del ingls predicted probability. Las variables por las que se ha contro-
lado son: estrato socioeconmico, gnero, zona de residencia, edad, escolaridad y estado civil.
de mecanismos de protecci n de salud o beneficios insuficientes en los planes de
salud de este segmento de la poblaci n. Esto habr a que relacionarlo tambi n con
el hecho ya informado de que las personas de bajos ingresos indigentes, pobres
no indigentes y casi pobres muestran una menor probabilidad de recibir atenci n
m dica cuando est n enfermos. Entonces, aun cuando los casi pobres presentan
una mayor probabilidad de tener cobertura formal en FONASA, o eventualmente po-
dr an tenerla en alguna ISAPRE, los altos copagos en FONASA o los bajos niveles de be-
neficios de los planes de salud de las ISAPRE a las que ellos pueden tener acceso, los
llevar a a que cuando solicitan atenci n m dica lo hagan con una alta probabili-
dad bajo la modalidad de indigentes.
Un importante y exitoso programa es el Programa Nacional de Alimentaci n
Complementaria (PNAC). Creado en 1954 y administrado por el Ministerio de Salud,
este programa entrega leche y otros productos nutricionales a los ni os menores
de seis a os, mujeres embarazadas y nodrizas para prevenir o mejorar situaciones de
desnutrici n. Para obtener los beneficios del programa, las madres deben llevar a
los ni os a controles m dicos peri dicos sobre su estado de salud. A pesar de que el
programa es formalmente universal, en la pr ctica es autofocalizado por dos razones:
primero, porque al abordar la desnutrici n, el programa se focaliza en las familias de
bajos ingresos, ya que son los ni os de esas familias los que tienen el mayor riesgo
de desnutrici n; y, segundo, porque las madres con ingresos m s altos, al enfrentar
un creciente costo de oportunidad, omiten solicitar los beneficios del programa y
llevan a sus hijos a consultas m dicas privadas en un horario m s conveniente para
28 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
ellas y adquieren los productos alimenticios en el mercado. Los resultados del an li-
sis estad stico muestran que los ni os menores de cinco a os provenientes de familias
de bajos ingresos son los que tienen mayor probabilidad de tener acceso al PNAC.
Chile exhibe una larga tradici n de preocupaci n por el estado de salud de la
poblaci n, una alta cobertura del sistema y comparativamente buenos est ndares
de salud. Por ejemplo, la expectativa de vida para 2004 es de 76.3 a os (OPS, 2005),
la desnutrici n infantil cay de 15.5 en 1970 a 3.8% en 2004 (MINSAL, 2005) y la tasa de
mortalidad infantil disminuy de 153.2 en 1950 a 7.8 por mil nacidos vivos en 2002
(INE, 1999 y 2003; OPS, 2005). Sin embargo, en la pr ctica no s lo los pobres sino
tambi n los llamados casi pobres en este estudio tienen serias restricciones para
satisfacer sus necesidades de servicios de salud. La nica alternativa que tienen es ob-
tener atenci n m dica de hospitales y consultorios municipales de salud deteriora-
dos, insolventes y con baja capacidad para dar un servicio oportuno y de calidad.
Coincidentemente, los pobres y los casi pobres tienen una menor probabilidad de
obtener atenci n m dica cuando la necesitan. Estos problemas indican que el sis-
tema de salud no estar a llegando adecuadamente a los pobres: stos estar an for-
mal pero no efectivamente cubiertos por los mecanismos de protecci n de salud.
SEGURIDAD SOCIAL
El primer programa de pensiones para funcionarios p blicos apareci en Chile en
1898. Hacia mediados de la d cada de 1920, se estableci el sistema de seguridad social
propiamente como tal, con la creaci n de las cajas de previsi n, pero orientado hacia
trabajadores formales. El sistema se estructur como un mecanismo de reparto, ad-
ministrado por agencias semiaut nomas las cajas de previsi n que originalmen-
te brindaban protecci n a obreros, funcionarios p blicos y empleados particulares.
En 1980, despu s de una profunda crisis caracterizada por una insolvencia financie-
ra, inequidad en la distribuci n de los beneficios e ineficiencia administrativa, se re-
form el sistema de seguridad social chileno (SAFP, 1998). Las cajas de previsi n se
fusionaron en el Instituto de Normalizaci n Previsional (INP), una agencia p blica
cuya misi n es administrar las contribuciones y pensiones del antiguo sistema de
reparto. Se cre entonces un nuevo sistema sobre las siguientes bases: administra-
VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 29
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
do por privados pero supervisado por el gobierno; los trabajadores contribuyen a
una cuenta personal; las administradoras privadas invierten los fondos de pensio-
nes, buscando beneficios y seguridad; las pensiones de los trabajadores son una
consecuencia directa de los fondos acumulados y la rentabilidad obtenida; y los tra-
bajadores son libres de elegir la compa a que administrar su fondo previsional
(Olavarr a, 2000). Ambos sistemas han coexistido desde la creaci n del sistema pri-
vado, aunque el sistema de reparto (INP) est en extinci n: los trabajadores que
contribuyen al INP pueden permanecer en l hasta que se jubilen, mientras que los
trabajadores nuevos deben enrolarse en el nuevo sistema.
El sistema de seguridad social chileno se extendi r pidamente desde su aparici n,
haciendo que Chile se destacara por la amplia cobertura del sistema (Raczynski,
1994), aunque ni el esquema de reparto ni el sistema de pensi n privado han alcan-
zado la cobertura total de la fuerza de trabajo. El sistema de pensiones chileno, bajo
el esquema de reparto, alcanz su cobertura m s alta en 1973, cuando lleg a cu-
brir a 79% de la fuerza laboral. Cuando se reform en 1980 cubr a 64% y, en marzo
de 2002, aproximadamente 73% de los trabajadores estaban incorporados al siste-
ma previsional. De ellos, 69.73% eran contribuyentes del sistema privado de pen-
siones y el restante 3.05% cotizaba en el sistema de reparto (INP) (SAFP, 2005).
Ha sido dif cil para los pobres tener una efectiva protecci n del sistema de se-
guridad social. Bajo el esquema de reparto, la protecci n en seguridad social se res-
tringi a los trabajadores formales, pero los pobres a menudo trabajadores infor-
males dif cilmente pudieron recibir protecci n. Adem s, los beneficios obtenidos
por diferentes sectores de trabajadores, bajo el sistema de reparto, correspond an
a sus influencias pol ticas, lo que dio como resultado que los trabajadores m s po-
bres tuvieran las condiciones menos ventajosas para jubilarse. Por ejemplo, los tra-
bajadores (obreros) hombres que cotizaban en el Servicio del Seguro Social (SSS)
pod an jubilarse a la edad de 65 a os y las mujeres a los 55, mientras que quienes
cotizaban en la Caja de Empleados P blicos pod an jubilarse si hab an cotizado un
m nimo de 20 a os.
18
As , alguien que empez a trabajar a la edad de 20 a os y co-
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G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
18
Hasta antes de la emisi n del DL 2449 de 1979, en caso de expiraci n obligada de funciones, los emplea-
dos p blicos pod an jubilarse si acumulaban un m nimo de 15 a os de cotizaciones previsionales. En tal situa-
ci n, la pensi n era de 15 30avos. El mencionado DL elev ese m nimo a 20 a os de cotizaciones. El modo normal
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VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 31
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
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au,e|es.
CONCLUSIONES
lcs ||ac|+|es |+scs ue c+|+cte||:+a + |+ cc|e:+ se |+a a+atea|dc desde e| e
||cdc cc|ca|+| ea t|||e. \ue+s c+|+cte| st|c+s, ue cc||escadea +| +s ||+a+dc c+
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de ccteae| d||e|eates a|e|es de educ+c| a c |+ de ua |ad||duc cca c+,+ educ+c| a de
se| cc|e. la e| a|sac seat|dc, |+ e|deac|+ |eseat+d+ se +|+ ue |+s e|sca+s ue +|
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G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
CUADRO 8. PROBABILIDAD PREDICHA DE CARECER DE COBERTURA
PREVISIONAL AGRUPADA POR POBRE Y CASI POBRE, 1987-2003
1987 1992 1994 1996 1998 2003
Sin cobertura
Pobre 0.6378 0.5278 0.6447 0.6357 0.6553 0.4865
previsional
Casi pobre 0.6113 0.4846 0.5982 0.5838 0.5953 0.4485
Fuente: Clculos del autor basados en las encuestas CASEN. En el Anexo 5 se presentan resultados del modelo logit multinomial.
Notas: Probabilidad predicha es la traduccin literal del ingls predicted probability. Las variables por las que se ha contro-
lado son: estrato socioeconmico, gnero, zona de residencia, edad, escolaridad y estado civil. No se han incluido datos para el
ao 2000, porque las regresiones arrojan coeficientes no significativos.
canzan educaci n superior rara vez son pobres, que las crisis econ micas afectan m s
directamente aunque no en exclusiva a las personas con baja educaci n y que,
en los procesos de recuperaci n, son ellos los que m s lentamente salen de la po-
breza. La misma evidencia muestra que, en el periodo de desaceleraci n econ mica,
la probabilidad de ser pobre creci levemente para todos los niveles educativos.
Adem s, los resultados del an lisis estad stico se alan, como se esperaba, que
las personas que alcanzan la educaci n superior tienen una probabilidad muy alta
de pertenecer al estrato de ingresos medio altos y muy rara vez ser n pobres. Estos
resultados, sin embargo, abren una pregunta que deber n abordar investigaciones
futuras: Por que son pobres personas con educaci n superior?
Por otra parte, a pesar de que las personas caracterizadas como casi pobres en
este trabajo podr an tener una cobertura de salud, ya sea a trav s de FONASA o de
una ISAPRE, presentan una alta probabilidad de recibir atenci n de salud bajo la moda-
lidad de indigentes. De manera similar, las personas de bajos ingresos tienen una al-
ta probabilidad de falta de protecci n de seguridad social, y cuanto m s pobre sea
una persona m s alta es esa probabilidad. Todo esto muestra un sistema de protecci n
social precario para los pobres en episodios de enfermedad, ancianidad o discapa-
cidad. Mientras que los estratos medios y superiores tienen mecanismos efectivos
para enfrentar esas coyunturas, los pobres est n solos en esos dif ciles momentos.
Chile exhibe buenos indicadores sociales. La larga tradici n de pol ticas sociales
ha desempe ado un papel fundamental en esto. La educaci n se expandi a tal
punto que hoy pr cticamente todos los ni os chilenos asisten a la escuela primaria
y 92.7% de los j venes tiene acceso a la educaci n secundaria (MIDEPLAN, 2005). Lo
que se considera baja educaci n en Chile, ocho a os de escolaridad o menos, es
sustancialmente m s alta que el promedio latinoamericano de 5.2 a os. El sistema de
salud se expandi durante el siglo XX, lo que contribuy a aumentar la esperanza
de vida, lograr una baja tasa de mortalidad infantil, que es comparable a la de pa -
ses desarrollados, y al hecho de que aun los m s pobres tengan mayor probabilidad
de ser sanos. De igual modo, aunque centrado en trabajadores formales, el sistema de
seguridad social se expandi en gran medida desde la d cada de 1920 y, en 2002
lleg a cubrir 73% de la fuerza laboral.
Estos logros han sido el resultado de un largo proceso de preocupaciones del
VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 33
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
pa s, de esfuerzos gubernamentales y progreso social que ha llevado d cadas. Sin
embargo, los que han sido dejados al margen del progreso son siempre los mis-
mos: los pobres. No obstante el impresionante desarrollo social de Chile, la protec-
ci n social para los pobres es a n precaria. La menor probabilidad de tener ayuda
m dica cuando la necesitan y la alta probabilidad de carecer de protecci n en se-
guridad social es una situaci n que no s lo afecta a los pobres, sino tambi n a quie-
nes est n en la l nea de pobreza o ligeramente arriba de sta (los llamados casi po-
bres). Como se ha mostrado, uno de los muy escasos activos de que disponen los
pobres es el estar sanos. Entonces, la falta de acceso a la atenci n de salud signifi-
ca para ellos cortar un camino para salir de su deteriorada condici n y, para los casi
pobres, significa incrementar en gran medida su probabilidad ya sea de caer en la po-
breza o de volver a ella. La falta de protecci n en seguridad social para las personas
de bajos ingresos significa que su nico futuro posible cuando est n viejos o dis-
capacitados es la pobreza.
Desde el punto de vista del enfoque de capacidades y realizaciones, los es-
fuerzos de d cadas por ampliar el alcance de la educaci n, la atenci n de salud y
los mecanismos de seguridad social pueden ser vistos como parte del proceso de
expansi n de capacidades que ha permitido a muchos salir de la pobreza, aun con-
sider ndola en la perspectiva del ingreso. Parafraseando a Sen (2000), un mayor ac-
ceso a la educaci n y a los servicios de salud no s lo habr a permitido a muchos
disfrutar de una mejor calidad de vida, sino tambi n incrementar sus capacidades
de obtenci n de ingresos y superar la condici n de pobreza monetaria.
Adem s, en el mismo enfoque de capacidades y realizaciones, la correlaci n
entre pobreza de ingreso y falta de acceso a la atenci n de salud y mecanismos de
protecci n social puede ser vista como carencias objetivas que enfrenta este grupo
poblacional que no s lo tiene efectos en su capacidad de generar ingresos y en el
tipo de oportunidades a las que podr n acceder, sino tambi n en las realizaciones
vitales que podr n alcanzar y, muy centralmente, en el tipo y calidad de vida que
estar reservado para ellos.
As , en este estudio, ambos enfoques de pobreza de ingreso y de capacidades
y realizaciones coinciden en identificar a los pobres como aquellos que quedan
al margen del proceso de expansi n de capacidades. Por consiguiente, la lecci n
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G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
de pol tica p blica que surge es la necesidad de fortalecer la protecci n social para
los pobres. A pesar de que la cobertura de los principales programas sociales se ha
extendido mucho, la salud y la seguridad social no son a n del todo accesibles pa-
ra los pobres. Hacer que la protecci n social est efectivamente disponible para los
m s desprotegidos es una de las contribuciones m s importantes que la pol tica so-
cial puede hacer en el proceso de superaci n de la pobreza. De otro modo, los po-
bres estar n condenados a seguir viendo c mo el progreso pasa frente a ellos y no
los alcanza.
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\|||+|cccs, :e||c (1))!,, Chile y su historia, :+at|+c de t|||e, ld|tc||+| la|e|s|t+||+.
(1))),, Historia del pueblo chileno, tcac l\, :+at|+c de t|||e, ld|tc||+| la|e|
s|t+||+.
/+ +|tul||etc, la||ue (1)|~,, Hambre, miseria e ignorancia, :+at|+c de t|||e, l|c|||+.
ANEXO 1. DATOS Y METODOLOGA
lste dccuaeatc ccac|a+ ua+ e|sect|+ ||st ||c+ , ua +a ||s|s cu+at|t+t|c. l+|+
acst|+| |+s ||ac|+|es c+|+cte| st|c+s de |cs cc|es ea d||e|eates acaeatcs de|
t|eac, e| t|+c+,c |e|s+ ||te|+tu|+ |e|e+ate , d+tcs de |ueates cca||+c|es , |ese
t+d+s. l| |c s|tc es dete|a|a+| s| |+s ||ac|+|es c+|+cte| st|c+s de |+ cc|e:+ |+a
e|a+aec|dc ccast+ates + t|+ s de| t|eac c s| e\|stea +|ua+s c+|+cte| st|c+s ue u
d|e|+a |+ce| su||dc + aed|d+ ue e| + s se |+ |dc acde|a|:+adc.
l| +a ||s|s cu+at|t+t|c de| e||cdc 1)~! se |e+||: cca d+tcs |cea|eates de
|+s eacuest+s t-:l\ de| e||cdc. st+ es ua+ eacuest+ |e|eseat+t|+ de| + s c+s+d+
ea ua+ auest|+ |cc+c|| st|c+ tca+d+ c| e| le+|t+aeatc de lccaca + de |+ la|
e|s|d+d de t|||e c| eac+|c de| M|a|ste||c de l|+a|||c+c| a , tcce|+c| a de t|||e.
l+ eacuest+ t-:l\ se |cces ea |+ sede de :+at|+c de |+ tca|s| a lcca a|c+ +|+
-a ||c+ l+t|a+ , e| t+||ce de |+s \+c|caes la|d+s (tll-l,. l| |c s|tc de |+ eacuest+
es |cc|c|ca+| |a|c|a+c| a ||d+ +|+ e| +a ||s|s de |+s c+|+cte| st|c+s scc|cecca a|
c+s de |+ cc|+c| a c|||ea+ , aca|tc|e+| |+ e,ecuc| a de |cs |c|+a+s scc|+|es.
:e ut|||: ua acde|c |c|t au|t|aca|+| +|+ est|a+| |+ |cc+c|||d+d de se| c
c|e (ecu+c| a 1,, teae| ccce|tu|+ de +teac| a de s+|ud (ecu+c| a !, , teae| ccce|
tu|+ de eas|caes (ecu+c| a |,. -dea s, se us ua acde|c |cc|t +|+ dete|a|a+|
|+ |cc+c|||d+d a+||a+| de se| cc|e c ac cc|e, ccat|c|+adc c| d||e|eates c+
|+cte| st|c+s e|sca+|es (ecu+c| a +,, |+ |cc+c|||d+d a+||a+| de +|t|c|+c| a de
e|sca+s de d||e|eates est|+tcs scc|cecca a|ccs ea |c|+a+s scc|+|es (ecu+c| a
],, , se| s+|ud+c|e , |ec|c|| +,ud+ a d|c+ ea c+sc de ea|e|aed+d (ecu+c| a e,. :e
|at|cdu,c ua+ +||+c|e ccat|au+ scc|e + cs +|cc+dcs de educ+c| a ea |+ ecu+c| a 1
+|+ est|a+| e| e|ectc de |+ escc|+||d+d scc|e |+ |cc+c|||d+d de se| cc|e. 1+ac| a
VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 39
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
se construyeron variables dummy para representar estratos socioecon micos, niveles
de educaci n, estado de salud, programas sociales y caracter sticas personales como
g nero, edad, residencia en zonas urbanas o rurales y estado civil. La unidad de an -
lisis es la persona y en ese nivel se estimaron los modelos logit multinomial y probit.
poorstat
ti
= b
1
+ b
2
Fem
ti
+ b
3
Rur
ti
+ b
4
AGE
ti
+ b
5
SL
ti
+ b
6
MSt
ti
+ e
ti
(1)
donde:
poorstat es una variable dependiente no ordenada que incluye las siguientes cate-
gor as:
poorstat =0, si la persona es pobre (ingreso inferior a 2 canastas b sicas de alimento);
poorstat =1, si la persona es casi pobre (ingreso entre 2 y 3 canastas b sicas de ali-
mento);
poorstat = 2 si la persona pertenece al estrato medio alto (ingreso superior a 3 ca-
nastas b sicas de alimento).
Grupo de comparaci n: personas de ingreso medio alto.
healstat
ti
= b
1
+ b
2
SECS
ti
+ b
3
Fem
ti
+ b
4
Rur
ti
+ b
5
AGE
ti
+ b
6
MS
ti
+ e
ti
(2)
donde:
healstat es una variable dependiente no ordenada que incluye las siguientes cate-
gor as:
healstat = 0, si la persona carece de cobertura de salud;
healstat = 1, si la persona est cubierta por el programa p blico de salud (FONASA);
healstat = 2, si la persona est cubierta por un plan privado de salud (ISAPRE).
Grupo de comparaci n: personas con un plan privado de salud (ISAPRE).
pensstat
ti
=b
1
+b
2
SECS
ti
+b
3
Fem
ti
+b
4
Rur
ti
+b
5
AGE
ti
+b
6
MS
ti
+e
ti
(3)
donde:
pensstat es una variable dependiente no ordenada que incluye las siguientes cate-
gor as:
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G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
pensstat = 0, si la persona carece de un plan de pensiones;
pensstat = 1, si la persona est cubierta por el plan p blico de pensiones (INP);
pensstat = 2, si la persona est cubierta por un plan privado de pensiones (AFP).
Grupo de comparaci n: personas cubiertas por un plan privado de pensiones (AFP).
SECS
ti
= b
1
+ b
2
Fem
ti
+ b
3
Rur
ti
+ b
4
AGE
ti
+ b
5
SL
ti
+ b
6
MS
ti
+ e
ti
(4)
PPSoc
ti
= b
1
+ b
2
SECS
ti
+ b
3
Fem
ti
+ b
4
Rur
ti
+ b
5
AGEti + b
6
SL
ti
(5)
+ b
7
MS
ti
+ e
ti
HS
ti
= b
1
+ b
2
SECS
ti
+ b
3
Fem
ti
+ b
4
Rur
ti
+ b
5
AGE
ti
+ b
6
SL
ti
(6)
+ b
7
MS
ti
+ e
ti
donde: PP representa la participaci n en el programa, Fem significa mujeres, Rur
representa a la poblaci n de zonas rurales, SECS denota estratos socioecon micos,
AGE representa un vector dummy de edad, SL quiere decir niveles de escolaridad y
MS estado civil. Variaciones de estos modelos tambi n incluyen controles, ya sea si
la persona es trabajador independiente o trabajador de baja calificaci n.
Se crearon variables dummy para representar diferentes categor as socioecon -
micas, de edad, escolaridad y estado civil seg n lo siguiente. Los estratos socioeco-
n micos considerados son: indigente, pobre, casi pobre e ingreso medio alto. El
criterio para distinguir entre ellos es si el ingreso cae abajo del valor de una, dos o
tres canastas b sicas de alimentos.
20
Si es as , son indigentes, pobres o casi pobres,
respectivamente. Si su ingreso est arriba del valor de tres canastas b sicas de ali-
mentos, entonces son calificados como de ingreso medio alto. Para la poblaci n ru-
ral, los valores son 0.75, 1.5 y 2.5 de la canasta b sica de alimentos. En el caso de la
edad de las personas, se han empleado las categor as que representan diferentes
etapas del ciclo vital: 0 a 4 a os, 5 a 14 a os, 15 a 19 a os, 20 a 39 a os, 40 a 65 a os
VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 41
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A
20
La canasta b sica de alimentos es una medida que identifica el ingreso m nimo que una persona necesi-
ta para satisfacer sus necesidades alimentarias. Se construye considerando el consumo m nimo requerido de
prote nas y calor as, seg n los est ndares de la Organizaci n Mundial de la Salud, los h bitos de consumo de la
poblaci n y los precios de mercado.
y 66 a os y m s. La categor a de 40 a 65 a os se ha identificado en general como el
grupo de referencia. En aquellos casos en los que se han utilizado variables dicot -
micas para la educaci n, las categor as construidas buscan reflejar el efecto de las
diversas etapas del ciclo educativo. As , las categor as consideradas para el nivel de
escolaridad son: sin educaci n, 1 a 4 a os, 5 a 7, 8 a os, 9 a 11, 12 a os, y m s de 12
a os de escolaridad. Se ha considerado ocho a os de escolaridad como el grupo
de referencia. Las categor as para el estado civil son: parejas (ya sea casados o que
viven juntos), si vive solo (soltero(a), separado(a), o divorciado(a)) y viudo(a).
Los resultados de las regresiones de los modelos logit multinomial se presentan
en los siguientes anexos. Los resultados de la aplicaci n de los modelos probit de
probabilidad marginal se han omitido debido a su excesiva extensi n. De cualquier
manera, est n a disposici n de quien los solicite.
42 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
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VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 43
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44 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
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VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 45
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VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006 Gestin y Poltica Pblica 47
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48 Gestin y Poltica Pblica VOLUMEN XV NMERO 1 I SEMESTRE DE 2006
G E S T I N Y P O L T I C A P B L I C A