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ESTUDIO

PUB L I e A

INTRODUCCION AL ESTUDIO DE LA

Administración Pública

Por

LEüNARD D. WHITE

Profesor del Servicio Distinguido de Administración Pública en la Cátedra Ernest Debbitt Burton, Universidad de Chicago.

la Cátedra Ernest Debbitt Burton, Universidad de Chicago. COMPA'RIA GENERAL DE EDICIONES, S. A. México, D.

COMPA'RIA GENERAL DE EDICIONES, S. A.

México, D. F.

1964

Título de la obra original en inglés:

lNTRODUCTlON TO THE STUDY or PUBLIC AD~HNISTRATION

CopyriglJt @ 1954 by Leonard D. White

AD~HNISTRATION CopyriglJt @ 1954 by Leonard D. White Traducción del inglés por: Florentino M. Torner CLASlf.
AD~HNISTRATION CopyriglJt @ 1954 by Leonard D. White Traducción del inglés por: Florentino M. Torner CLASlf.

Traducción del inglés por:

Florentino M. Torner

CLASlf.

Traducción del inglés por: Florentino M. Torner CLASlf. fECHA PROCED. 'RECtO $ _ 21·863 t"- _

fECHA

del inglés por: Florentino M. Torner CLASlf. fECHA PROCED. 'RECtO $ _ 21·863 t"- _ "9

PROCED.

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Florentino M. Torner CLASlf. fECHA PROCED. 'RECtO $ _ 21·863 t"- _ "9 Derechos Reservados ("D.
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21·863

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Derechos Reservados ("D. R.")

© 1964 por la Compañía General ©

de

Ediciones, S. A.

Schiller 227-D México 5, D. F.

Primera edición de la

Compañía General de Ediciones, S. A.

15 de

Marzo de

1964

IMPRESO Y HECHO EN MEXICO PRINTED AND MADE IN MEXICO

A

MIS PADRES

PREFACIO A LA CUARTA EDICION

El prefacio a la cuarta edición de un libro debe ser breve. Mis lectores pueden estar interesados en saber que hice la primera edi- ción, hará pronto treinta años, a fin de averiguar lo que yo sabía acerca de lo que entonces se conocía de un nuevo campo de los estudios aca- démicos: el de la administración pública, y organizar mis conocimientos de un modo sistemático. Me propuse a mí mismo, un tanto presuntuosa- mente, hacer una nueva edición cada diez años, aproximadamente, para incorporar al libro lo que yo supiera de lo que entonces se sabía. El plan temporal permaneció intacto en lo esencial, pero no podía yo prever la enorme ampliación de un campo de estudio tan rápidamente creciente como el del gobierno y la rama de la ciencia política. Decir esto en un solo volumen, o aun la parte de ello con que ya estaba familiarizado, aquí y en el extranjero, se había hecho imposible. Esta cuarta edición es, por lo tanto, selectiva. Es una revisión completa, dentro de la estructura general de las ediciones anteriores, pero supri- miendo algo acá, y añadiendo algo allá. Lo único que puedo esperar es que, cosas que antes no habían sido bien dichas, estén dichas ahora con más precisión, y que el marco interpretativo, dentro del cual están situa- das muchas de estas páginas, resulte útil a quienes las lean. He procu- rado constantemente pasar del tratamiento de los detalles a la compren- sión de las más amplias cuestiones políticas que sirven de base a todo sistema administrativo. Dicho más específicamente, las principales innovaciones de esta edición son las siguientes: 1) Los materiales sobre estructura y organización han sido reagrupados dentro del marco de la busca de unidad. Este es uno, pero no el único marco en el que se hace manifiesto el sentido de los cambios organizativos del medio siglo último. 2) La sección dedicada en la tercera edición a la dinámica de la administración fue reemplazada por una sección sobre la función en la línea. Llegó a hacerse gradual- mente manifiesto, que la ausencia de este tratamiento era una laguna in- comprensible en las ediciones anteriores, y que aquello a que yo tendía en la dinámica de la administración era un análisis generalizado de la esencia misma de la administración, es decir, de la función en la línea. 3) Los capítulos sobre administración fiscal han sido ampliados, y espero que, enriquecidos de sentido, por nuevos materiales sobre estrategia y táctica presupuestarias. 4) En la parte que trata de la administración del personal condensé gran parte de los datos relativos a operaciones de deta- lle, a fin de dejar lugar para dos nuevos capítulos, que versan respectiva- mente sobre las relaciones industriales en el servicio público (incluida una

ix

x

Prefacio a la cuarta edición

breve exposlclOn del difícil caso de las organizaciones de la Comisión de Energía Atómica) y sobre el problema de lealtad y seguridad. 5) Los ca- pítulos sobre los poderes administrativos fueron condensados y traídos a la perspectiva general. 6) Los capítulos finales sobre el control de los po- derosos organismos oficiales, que los tiempos parecen exigir, fueron rehe- chos en lo esencial para tomar en cuenta el crescendo de acontecimientos que hicieron explosión ante la opinión pública en 1954. 7) Como este libro se lee en el extranjero, incluí en las notas, referencias a gran parte de la literatura norteamericana actual sobre la materia, exceptuando la que por su carácter era efímera. Desde la publicación de las ediciones anteriores de esta Introducción han aparecido algunas obras sistemáticas excelentes. No hice referencia especial a ellas, ya que en gran parte cubren casi el mismo campo que esta obra. Pero dos títulos merecen especial atención de todos los estu- diosos de la administración pública. Uno es Public Administration and Policy Development, libro de casos particulares dirigido por Harold Stein (Nueva York, Harcourt Brace, 1952). No indiqué casos particulares en los puntos apropiados, por creer que la mayor parte de los profesores desearán hacer su propia selección de este inapreciable material. El otro es una revista, Public Administration Review, editada en Chicago por la Sociedad Norteamericana de Administración Pública. Los materiales de este libro son ilustrados y aclarados una y otra vez con páginas de esa

publicación trimestral. Hay muchas maneras de adquirir conocimientos y sabiduría acerca de la materia de la administración pública, y todas ellas son valiosas. Frank J. Goodnow inició el primer estudio sistemático de este campo sobre un fondo de derecho administrativo, punto de vista adoptado hace ya mucho tiempo en el Continente Europeo. El estudio de la administración, desde el punto de vista de la gestión, empezó con los departamentos de inves- tigaciones municipales y fue formulado sistemáticamente por primera vez en el decenio de los 1920. El estudio comparado de la administración pública fue impulsado después de la Segunda Guerra Mundial bajo la égida de las Naciones Unidas, y con la ventaja de las conexiones norte- americanas con el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, la Unión Nacional de Ciudades, la Conferencia Municipal Interameri- cana y otras corporaciones análogas. Las relaciones externas de los sistemas administrativos con las corporaciones que orientan la política, con los partidos políticos y con los grupos de presión, son un centro reciente de interés. El estudio de la historia administrativa, proseguido desde hace mucho tiempo por eruditos ingleses y continentales, se ha iniciado en los

Estados U nidos. La escuela conductista, o behaviorista, de científicos

ciales ya ha hecho aportaciones fundamentales a la administración desde

un punto de vista nuevo y prometedor. El trabajo experimental ha em-

so-

Prefacio a la cuarta edición

Xl

pezado a confirmar hipótesis de una generalidad de primer nivel. Cada uno de estos diversos puntos de vista aporta conocimiento y comprensión pentrantes. Quizás algún día, un hombre de genio los abarque todos en una síntesis suficientemente fundamental. La sombra de la historia se proyecta sobre el carácter y esencia actuales del sistema administrativo norteamericano, pero los augurios del futuro parecen aún más preñados de consecuencias. Desde 1945, bajo la presión de fuerzas exteriores a nuestras fronteras, venimos entregados a la recons- trucción substancial de muchos aspectos de nuestro sistema, y están pen- dientes más reformas al ir a la imprenta esta edición. Simbolizan esta corriente las Comisiones Hoover primera y segunda, la Comisión sobre Relaciones Intergubernamentales, la Ley de Procedimientos Administra- tivos y la Ley de Control de las Corporaciones del Gobierno, la creación de dos departamentos federales nuevos, y un tipo interno de administra- ción "descentralizada" bajo normas comunes: tendencia que actúa en el personal federal y en las operaciones federales de compras y auditorías. Es verdaderamente sorprendente y satisfactorio observar cómo ésos y otros acontecimientos confirman las propuestas de la Comisión Presidencial so- bre Gestión Administrativa y de la Comisión del Fiscal General sobre Procedimientos Administrativos. El paso del tiempo no hace sino acentuar la inmensa importancia de las aportaciones hechas por esos estudios. Durante quince años el sistema administrativo norteamericano trabajó en circunstancias de crisis. Durante quince años las grandes estructuras y actividades administrativas fueron militares, no civiles, inversión de la historia sin paralelo, salvo los cinco años de la Guerra Civil. Lo que haya de significar este trastorno en el cuarto de siglo que comenzó en 1950 sólo puede percibirse confusamente, pero difícilmente dejará de ser im- portante. Si en realidad los norteamericanos están destinados a vivir un cuarto de siglo en estado de guarnición militar, las consecuencias, indu- dablemente, serán profundas. Cada vez resulta más imposible consignar mis obligaciones por la ayuda que ha dado a estas páginas cualquier valor que tengan. Lo que aquí aparece escrito está compuesto de los conocimientos y la comprensión de contemporáneos que pensaron y trabajaron en este campo y que han compartido conmigo sus ideas. Tengo una deuda muy inmediata con mis amigos y colegas de la Universidad de Chicago y de "1313", uno de los grandes centros de administración pública de los Estados U nidos. Fue una fortuna para mí haber tenido en los últimos veinte años algu- na responsabilidad directa en el gobierno, como miembro de la Comisión del Servicio Civil de Chicago, de la Comisión del Servicio Civil de los Es- tados Unidos, del Consejo de Revisión de la Lealtad y de la agrupación de fuerzas del personal de las Comisiones Hoover primera y segunda. De igual valor fueron los años en que pertenecí a la Comisión de Adminís-

Xll

Prefacio a la cuarta edición

tración Pública del Consejo de Investigaciones en Ciencias Sociales, orga- nismo, cuyas constructivas aportaciones, bajo la dirección de Luther Gulick

y de Louis Brownlow son difíciles de exagerar. Esas son fuentes de experiencia y de conocimiento que deben perdurar con carácter general entre mis motivos de gratitud. Entre las especiales, deseo mencionar seis: La Biblioteca de la Universidad de Chicago, que fue mi hogar académico; la Biblioteca Baker, del Darmouth College, que fue un huésped generoso durante muchos años y en la cual se escribió este prefacio; el profesor Martin L. Faust, que ha hecho aportaciones notables a la constitución, gobierno y administración de Missouri; el profesor Karl A. Bosworth, de la Universidad de Connecticut, que prestó

ayuda valiosa en las ediciones segunda y cuarta de este libro; el profesor C. Herman Pritchett, mi colega y amigo en la Universidad de Chicago; y Jean Schneider, compañero y crítico de mis investigaciones, que insiste en el conocimiento de lo que yo ecribo y que, en consecuencia, se siente amigo de todo el que lea este libro. Agradeciéndoles su ayuda, asumo

la responsabilidad de lo que se dice y no se dice en esta edición.

Hannover, New Hampshire

I5

de agosto

de I954

L.

D.

W.

PREFACIO A LA TERCERA EDICION

Han pasado más de veinte años desde que este libro se publicó por primera vez. Durante esos dos decenios, una prosperidad falsa se desva- neció en una terrible crisis, y la crisis no desapareció sino con la llegada de una guerra terrible. La guerra acabó con la explosión de dos bombas atómicas. Acabó la guerra, pero no la tensión. Todas las instituciones de un gobierno democrático fueron puestas a dura prueba en esos años fatídicos. Algunas desesperaron de su super- vivencia y se mostraron dispuestas a saludar el advenimiento de insti- tuciones nuevas, que abandonaran la libertad a cambio del poder y la seguridad prometidos. Cualquier ilusión de que las instituciones demo- cráticas no pueden mantenerse en pie en la lucha mundial que se inició en 1939, se ha desvanecido. Sabemos que la libertad y la autodírección engendran más fuerza que la tiranía y la sumisión. El tipo democrático de organización del Estado resultó tenaz, rico en recursos y capaz de grandes proezas, sometido a grandes tensiones. La Segunda Guerra Mundial dejó sin resolver muchas cuestiones. Puso en las manos de las democracias la oportunidad y la obligación de en- contrar soluciones eficaces a los problemas, nacionales y extranjeros, que tienen ante sí todos los pueblos. Que pudiera mantenerse el orden mun- dial, mientras se reparaban los estragos de la destrucción interna, no podía preverse con seguridad en la primavera de 1948. Teníamos de- recho a esperar que la misma fuerza destructora de la guerra atómica

retrasaría,

dial. El miedo, por sí solo, no puede contribuir bastante a ese fin. Es nece- saria una jefatura política del orden más elevado. Y tampoco es sufi- ciente, porque la paz descansa también en la comprensión y la tolerancia entre los pueblos, y en instituciones que refuercen estos bienes. Las ins- tituciones son en gran parte de carácter administrativo. Encarnan los procedimientos que son de suma importancia para la realización de las de- claraciones de principios. Van tomando forma para la administración de los negocios mundiales a medida que las Naciones Unidas y sus orga- nismos asociados se aplican a sus tareas. Los Estados Unidos están apor- tando, para la organización de esas autoridades internacionales, dirección administrativa y pericia de un orden elevado. Esta nueva responsabilidad es una retadora tarea del presente y del futuro. Nadie puede estar seguro de que este país posea talento administrativo suficiente para satisfacer las necesidades internacionales y nacionales de la época. El apremio flota en el aire, ejercen presión problemas viejos

si

no

lo impedía, el estallido de otra conflagración mun-

xiii

XIV

Prefacio a la tercera edición

y nuevos. La preocupación de las autoridades federales con los asuntos

internacionales, militares y navales, con el monopolio de la energía atómi- ca, con la tarea de mantener la economía nacional en un nivel razonable,

con el desarrollo progresivo de niveles de vida decorosos para todo el pueblo, y con el descubrimiento de una política fiscal, adecuada a las necesidades de la Hacienda pública y a la economía, es lo bastante gran- de para sugerir la necesidad de devolver a autoridades secundarias todo lo que pueda dejarse a un lado. Pero la insuficiencia administrativa de los Estados presenta un grave dilema. Delegar en los Estados, colectivamente, puede poner en peligro los objetivos públicos que se persiguen, simplemente, porque algunos de ellos son incompetentes, administrativamente. ¿Será, pues, la solución una especie de regionalismo, la multiplicación de la A. V. T.?* Surgen nuevas perplejidades en torno de esta idea; y el caudal de talento administra- tivo no aumenta, sino que simplemente se desparrama y debilita, al au- mentar el número de autoridades oficiales. No es necesario encontrar solución a este dilema, para llegar a la con- clusión de que una base de la futura democracia norteamericana es un sólido sistema administrativo, capaz de desempeñar con competencia e in- tegridad las tareas que le encomiende el pueblo. El sistema actual está muy por delante de lo que bastaba en 1925, pero su progreso no ha hecho más que seguir el paso de las nuevas obligaciones que se le han impuesto. Hemos ganado; pero si hemos ganado en proporción con el trabajo que hay que realizar, es cuestión abierta a las controversias. Tenemos que po- nernos al ritmo de los acontecimientos, y no correr el riesgo de quedarnos atrás. En esta carrera con los acontecimientos, tienen sus especiales respon- sabilidades las instituciones de alta cultura. Tienen que proporcionar una parte considerable de la orientación que requiere la generación que viene. Tienen que producir la debida proporción de talento administrativo, del cual depende la dirección política. Es, pues, importante la notable ampliación de los cursos de colegio y universidad sobre administración pública desde la Primera Guerra Mundial; pero necesita ser equilibrada por la adecuada atención a la naturaleza de la sociedad, a los fines del Estado y a las características de la democracia. La tercera edición de este libro omite ciertos materiales incluidos en

la edición revisada, que la experiencia indica que son de menor impor-

tancia o de detalle técnico: los capítulos sobre zonas administrativas.' ad-

ministración de la Hacienda pública, indemnizaciones a los trabajadores

y sistemas de retiro. Se añadió una sección nueva: dinámica de la admi-

• Siglas de Autoridad del Valle del Tennessee, en inglés T. V. A., de Tennessee VaUey

Authorlty.-N. del

T.

Prefacio a la tercera edición

xv

nistración; trata de la dirección o mando, de la planificación, la coordi- nación, las relaciones públicas y la organización y métodos de trabajo. Los dos primeros capítulos fueron totalmente escritos de nuevo, y en los demás se introdujo bastante materia nueva. Se elevó el nivel del carácter general del tratamiento, pero se conservaron ejemplos específicos de cues- tiones generales.

La literatura sobre el campo de la administración pública es ahora tan voluminosa, que no es posible tratar de conocer más títulos que los fundamentales o esclarecedores. Las citas en las notas de esta edición son, pues, menos que en las ediciones anteriores. Las excelentes páginas biblio-

libros

de esta revista y de Public Administration Reoietu, la bibliografía sema- nal de la Joint Reference Library, editada en 1313, East 60th Street, Chicago, y otras guías, hacen fácilmente accesible este material. Cada vez es más difícil dar las debidas gracias a los amigos y compañeros de trabajo. Veinticinco años dedicados a este campo de estudio, incluidos algunos años de participación activa en él, han acumulado deudas tan difusas, que escapan a todo intento de identificación precisa. Muchas personas tuvieron la bondad de hacer indicaciones para mejorar la edi- ción revisada. Amigos del servicio público compartieron generosamente sus experiencias conmigo. Las relaciones con el "1313" -Cámara de Compensación de la Administración Pública- fueron inapreciables. El

gráficas

de

la

American Political

Science

Review,

las

reseñas

de

comisario Arthur S. Flemming y su secretaria, Margaret E. Ringrose, no dejaron nunca de contestar a las peticiones de datos, Charles E. Merriam sigue enseñándome, aunque hace muchos años que dejé su aula. Mis colegas, C. Herman Pritchett y Floyd W. Reeves, pusieron en este libro más de lo que creen. Don K. Price leyó los capítulos sobre dinámica de la administración y añadió su penetración a mi tratamiento del asunto. Gran parte del texto fue leído y mejorado por Laverne Burchfield, director gerente de la Public Administration Review. Todo él, lo revisó Jean Schneider con su acostumbrado cuidado y su insuperable gusto en

el

Es un placer especial agradecer la ayuda que recibí de los escritos de antiguos estudiantes de la Universidad de Chicago que, habiendo incluido la administración pública entre sus intereses profesionales, tanto han hecho por ahondar los conocimientos y la penetración en la materia. Como profesores y como prácticos han hecho aportaciones notables a la teoría y la práctica y a la educación de su antiguo profesor.

Hace ya bastante más de un siglo, siendo aún Napoleón emperador de los franceses, llegó a su tercera edición otra obra sobre administración

pública:

1812). En el prefacio, el autor, que había sido funcionario público, dijo:

"He procurado ser lo más claro posible, pues la claridad es la princi-

uso de

las palabras.

Principes

la claridad es la princi- uso de las palabras. Principes d'Administración Publique, por Jean Bonnin (3'

d'Administración Publique, por Jean Bonnin (3' ed.

XVI

Prefacio a la tercera edición

de cumplir esa

justa norma de la claridad, debo aceptar la responsabilidad. Todo el va-

lor que pueda tener este libro se debe a mis amigos y compañeros de trabajo.

pal cualidad del escritor." Si en mi tercera edición dejé

Chicago, Illinois Junio de I948

L.

D. W.

PREFACIO A LA

EDICION REVISADA

El decenio que ha transcurrido desde la primera edición de este libro conmovió los fundamentos económicos y políticos del mundo contempo- ráneo. Los efectos de las repetidas crisis de esos años sobre la adminis- tración pública fueron grandes, aunque todavía no podamos estar seguros del grado en que lo fueron. Pero, como nación, vamos reconociendo len- tamente el hecho de que el sistema de administración flojo y cómodo, y un tanto irresponsable, que arrastrábamos desde nuestro ambiente rural, agrícola, ya no es adecuado para las necesidades presentes y futuras. La forma de gestor de concejo del gobierno municipal. la restauración de los gobiernos de los Estados y su disciplinamiento administrativo por las auto- ridades federales, y la reforma inminente de la estructura federal misma, son señales inequívocas de adaptación a necesidades nuevas. Éstos y otros acontecimientos del último decenio que afectaron a la estructura y funcionamiento de nuestro sistema de administración, se reflejan en esta segunda edición. El libro aumentó inevitablemente de volumen. Su organización sigue intacta, salvo la adición de dos partes nuevas; una que trata de la administración fiscal, y otra sobre las formas de acción administrativa. Los principales supuestos que sirvieron de base

a la primera edición: que la administración es un proceso que puede tratarse perfectamente como tal, sin estudiar separadamente la administra-

ción federal, la de los Estados y la municipal, y que las actividades de la administración central (tales como las de personal) pueden tratarse aparte de las grandes actividades esenciales (tales como las de la política

la sanidad), siguen siendo la base de esta edición. Este volumen está dedicado al sistema norteamericano de administra- ción pública. No obstante las referencias incidentales que se hacen de vez en cuando a las organizaciones administrativas de otros países, éste no es un estudio comparado de administraciones, tarea mucho más amplia que aún está por acometer.

y

tarea mucho más amplia que aún está por acometer. y En consecuencia, las citas de literatura

En consecuencia, las citas de literatura son principalmente de fuentes norteamericanas, aunque hay referencias frecuentes a la inestimable pu- blicación inglesa Public Administration. La cantidad de escritos, oficiales

y no oficiales, sobre administración pública en los Estados Unidos, es muy considerable. He procurado seleccionar lo que puede ser más útil para los estudiantes, dando particular importancia a la producción más reciente. Al preparar esta revisión me serví de las obras sistemáticas que en los últimos años escribieron amigos y compañeros de trabajo en este campo:

W. F. Willoughby, John M. Pfiílner, Harvey Walker, Marshall E. Dimock, Lewis Meriam, William E. Mosher y J. D. Kingsley, así como de las pu-

xvii

XVIll

Prefacio a la edición revisada

blicaciones de organismos como la Comisión de Investigación del Personal del Servicio Público, la Comisión Presidencial sobre Gestión Administra- tiva y la Comisión de Recursos Nacionales. En agudo contraste con la situación de hace una década, la literatura en este campo es ahora abun- dante y aumenta rápidamente. Fueron leídas partes del manuscrito por el profesor John M. Gaus, de la U niversidacl de vVisconsin; Dr. J oseph P. Harris, director de investiga- ciones de la Comisión sobre Administración Pública del Consejo de In- vestigaciones en Ciencias Sociales; Sr. Charles S. Ascher, secretario de la Comisión de Administración Pública; Dr. G. Lyle Belsley, director de la Asamblea del Servicio Social de los Estados Unidos y Canadá; Sr. Carl H. Chatters, director ejecutivo de la Asociación de Funcionarios de Fi- nanzas Municipales; Sr. lsmar Baruch, jefe de la sección de clasificación del personal de la Comisión del Servicio Civil de los Estados Unidos, y los profesores Floyd vV. Reeves, Kenneth C. Sears, MarshalI E. Dimock y Char- les E. Merriam, de la Universidad de Chicago. Mi deuda con estos gene- rosos criticos es muy grande y es un placer confesar mi estimación al ab- solverlos de toda responsabilidad por el resultado final. En la exigente tarea de recoger datos y preparar el manuscrito para la publicación, fui competentemente asistido por Karl Bosworth. Harmon J. Belinsky me ayudó a comprobar los datos. Copiaron a máquina el ma- nuscrito con presteza y exactitud Diane Greeter Mulloy y su personal. Se inició el trabajo para esta edición con la ayuda de mi antigua secretaria Margaret E. Ringrose, de la Comisión del Servicio Civil de los Estados Unidos, cuya asistencia más reciente para obtener información estimo. Mi secretario de investigaciones, Jean Schneider, no sólo me prestó gran ayuda en recoger datos, organizar el material y criticar el manuscrito, sino que asumió también la importante responsabilidad de guiar al libro a través de las prensas. Por esta ayuda debo gratitud al Fondo de Administración Pública de la Universidad de Chicago.

Chicago, lllinois

I939

Febrero de

gratitud al Fondo de Administración Pública de la Universidad de Chicago. Chicago, lllinois I939 Febrero de

L.

D. W.

PREFACIO

A LA

PRIMERA

t'DICION

Es cosa por demás curiosa que los comentaristas de las instituciones po- líticas norteamericanas no hayan hecho nunca un análisis sistemático de nuestro sistema administrativo, si no es desde el punto de vista del aboga- do. Hasta los años más recientes, aun los libros de texto tuvieron obstina- damente cerrados los ojos para este terreno enorme, lleno de problemas gubernamentales de primera magnitud y de fascinador interés; y todavía ahora despachan el asunto con un capítulo casual. Pero seguramente nadie pretende que la administración pueda ser aún dejada a un lado "como un detalle práctico que los oficinistas arreglarán después que los doctores se pongan de acuerdo sobre los principios". El hecho es que en los últimos decenios se ha producido una volumi- nosa literatura sobre el Estado, desde el punto de vista de sus negocios. El presente volumen constituye un intento de reunir los hechos salientes de la experiencia y la observación norteamericanas y de tratarlos analítica y críticamente. Realizarlo dentro de los límites de un solo volumen no es tarea fácil, encerrando, como encierra, un peligro constante de ser presa ya del Escila del detalle indiscriminado, o bien del Caribdis de la gene- ralización sin base. La carencia total de un paso registrado en las mapas, a través de esas aguas inexploradas, aumenta mucho los peligros de la aventura. El libro se apoya por lo menos sobre cuatro supuestos. Supone que la administración es un solo proceso, substancialmen te uniforme en sus ca- racterísticas esenciales dondequiera que se le observe, y en consecuencia, evita el estudio de la administración municipal, de la administración de los Estados y de la administración federal en cuanto tales. Supone que el estudio de la administración debe partir de la base de la gestión y no de los fundamentos de derecho, y en consecuencia se absorbe más en los asuntos de la Asociación Norteamericana de Administración que en las sen- tencias de los tribunales. Supone que la administración sigue siendo pri- mordialmente un arte, pero da importancia a la vigorosa tendencia a con- vertirla en ciencia. Supone que la administración se ha convertido en el corazón del problema del gobierno moderno, y que seguid siéndolo. No se expone ninguno de los aspectos técnicos de la administración. El estudiante de administración de la salud pública, de ingeniería de ca- minos, de la recaudación del impuesto sobre la renta, de la administración' educativa, consultará los numerosos volúmenes admirables que tratan de esas especialidades. Pero a lo largo de todas las ramas de la administra- ción, corren ciertos problemas básicos comunes: organización, personal, control, finanzas, cuya exploración. es el propósito de este libro. El particu-

xix

xx

Prefacio a la primera edición

lar auditorio al cual se dirige es, por una parte, el estudiante de ciencias políticas del colegio o de la universidad, y por otra parte, el ciudadano que desea conocer el fundamento de la fase ejecutiva de los asuntos pú- blicos. Quizás el funcionario público advierta, también, que una exposi- ción sistemática en términos generales tendrá el valor de conferir sentido a su propia tarea presentándola en un contexto o marco más amplio. El propósito fue sugerir problemas más bien que presentar conclusio-

él mismo, el autor se ha deslizado alguna vez hacia

el dogmatismo, espera que sus lectores entiendan que se arrepiente de ello, y se reserva la inestimable prerrogativa académica de dejar abiertas todas las cuestiones hasta haber conseguido todas las pruebas. Las citas y referencias son numerosas, teniendo en cuenta la falta casi completa de guías de la literatura existente, laguna que ahora ha col- mado, sólo parcialmente, la admirable Bibliografía de la Administración Pública de la señorita Greers. Si el libro suministra un sistema de relaciones ordenadas sobre el cual puedan hacer progresos fructíferos autores posteriores, habrá cumplido su principal misión. Si, además, puede estimular las investigaciones en un campo que retribuirá abundantemente la atención, quedará doble- mente recompensado el trabajo de haberlo hecho. Mis colegas el profesor Charles E. Merriam y el Dr. Harold D. Lass- well me han prestado inapreciable ayuda sistemática en la organización del material de este volumen. El profesor Ernst Freund me preservó ge- nerosamente de errores en el capítulo XX, que trata de la administración y los tribunales. El señor George C. Sikes, antiguo secretario del consejo de pensiones de la policía de Chicago, me proporcionó el beneficio de su ilustrado juicio sobre el capítulo que trata de los sistemas de retiro o ju- bilación. Pero debe absolverse a todos esos caballeros de toda responsa- bilidad por los errores o equivocaciones de que pueda ser culpable el autor.

nes. Si a pesar de

Chicago, Illinois Agosto de I926

L.

D. W.

INDICE

Capítulo

Página

1

El arte de la administración

1

II

Forma y espíritu de la administración pública en los Estados U nidos

13

III

Algunos aspectos generales de organización

27

IV

La busca de unidad: El jefe del ejecutivo

46

V

Agencias administrativas de servicio amplio

63

VI

La busca de unidad: Organización y administración departamentales

76

VII

Administración media

91

VIII

Relaciones entre las oficinas centrales y el campo

103

IX

Comisiones reguladoras independientes

118

X

Sociedades anónimas del Estado

130

XI

Relaciones administrativas entre el gobierno federal y los Estados

143
143

XII

Relaciones administrativas nacionales y de los Estados con los funcionarios locales

163

XIII

Reorganización

181

XIV

La función de línea: Nivel político

203

XV

Función de línea: Sector de carrera o profesional

218

XVI

Organización para la administración fiscal

234

XVII

Procedimientos y prácticas presupuestarias

249

XVIII

Estrategia y táctica presupuestarias

270

XIX

Control ejecutivo de gastos

285

XX

Control parlamentario de gastos:

Auditoría

301

XXI

Nacimiento de la administración del personal público

319

XXII

Servicio profesional del Estado

337

XXIII

Reclutamiento, exámenes y certificación

352

xxi

XXll

Indice

XXIV

Clasificación de los em pleos

366

XXV

Educación y preparación para el serVICIO público

382

XXVI

Ascensos, hojas de servicios y disciplina

396

XXVII

Organizaciones y sindicatos del servicio público

Organizaciones y sindicatos del servicio público

429

XXVIII

Relaciones industriales en el servicio público

436

XXIX

Lealtad y seguridad

456

XXX

Prestigio, moral y ética del servicio público

468

XXXI

Poderes administrativos

482

XXXII

Poderes y sanciones administrativos

498

XXXIII

Poder y responsabilidad

515

XXXIV

La administración y los tribunales

530

Indice Alfabético

543

INTRODUCCION

AL

DE

LA

ADMINISTRACION

ESTUDIO

PUBLICA

CAPITULO 1

EL ARTE DE LA ADMINISTRACION

Hasta donde llega la memoria humana, el arte de la administración ha sido una de las posesiones esenciales del hombre. La construcción de las pirámides fue una proeza administrativa de primer orden, tanto como una realización técnica notable. La administración de los negocios del Imperio Romano, con los medios de que entonces se disponía, fue una gigantesca tarea bien ejecutada durante siglos. Organizar el Estado nacio- nal, sobre el feudalismo de la Edad Media y crear ejércitos disciplinados, de muchedumbres indisciplinadas, de caballeros cubiertos con armadu- ras, fueron hazañas administrativas tanto como políticas. A pesar de las grandes diferencias en cultura y tecnología, el proceso de la administra- ción, a través de los siglos, fue intrínsecamente el mismo que ahora hace posibles grandes empresas de negocios, sistemas continentales de gobierno y los comienzos de un orden universal.

1. Naturaleza de la administración

La administración es un proceso común a todo esfuerzo de grupo, púo blico o privado, civil o militar, en grande o en pequeña escala. Es un

proceso que actúa en un almacén de departamentos, en un banco, una universidad o una escuela superior, un ferrocarril, un hotel o en el gobierno de una dudad. Aunque cambia de forma y objetivos, y aunque la admi- nistración de los asuntos públicos y de los privados difieren en muchos

una analogía

fundamental, si no identidad. Definida en los términos más amplios, la administración pública con- siste en todas las operaciones que tienen por objeto la realización o la observancia forzosa de la política del Estado. Esta definición cubre una multitud de operaciones particulares en muchos campos: la entrega de una carta, la venta de tierra pública, la negociación de un tratado, la concesión de una indemnización a un trabajador accidentado, la cuaren- tena de un niño enfermo, la limpieza de hojarasca de un parque, la pro- ducción de plutonio y la autorización para emplear energía atómica. Abarca los asuntos militares tanto como los políticos, gran parte del trabajo de los tribunales y todos los campos especiales de la actividad gubernamental: policía, educación, sanidad, construcción de obras püblí- cas, conservación, seguro social y muchos más. La dirección de los ne-

1

seguro social y muchos más. La dirección de los ne- 1 puntos, hay en el proceso,

puntos, hay en

el proceso, dondequiera que se le observe,

seguro social y muchos más. La dirección de los ne- 1 puntos, hay en el proceso,

2

Administración Pública

gocios públicos en civilizaciones avanzadas requiere el empleo de casi todas las profesiones y pericias: ingeniería, derecho, medicina y enseñan-

za; los oficios, las especialidades técnicas y las destrezas de escritorio.

Un sistema de administración pública es el compuesto de todas las leyes, reglamentos, prácticas, relaciones, códigos y costumbres que prevalecen en

un momento y una jurisdicción para la realización o ejecución de la política del Estado. Así, podemos hablar del sistema de la administración de la Gran Bretaña o de Rusia, del Estado de Massachusetts o de la Au-

toridad del Valle del Tennessee.

El arte de la administración es la dirección, coordinación y control de

muchas personas para realizar algún propósito u objetivo. Es un arte dinámico, que utiliza los recursos humanos y físicos de que se dispone en un sistema de administración, plegándolos a la consecución de una finalidad necesaria. Es la disposición central y general de fuerzas, que pone en el foco de la acción, haciendo actuar coordinadamente elementos que, con frecuencia, están muy dispersos. Es un arte que penetra todos los niveles de organización, y que mantiene unidos muchas profesiones,

oficios y especialidades, cuyas aportaciones, aunque igualmente necesa- rias, no son las de la administración.

En consecuencia, un administrador es la persona que dirige, coordina

y controla las actividades de los otros. Su función es diferente per se de la del médico de una escuela, de un ingeniero de recuperación, de un interrogador de testigos, de un abogado del Estado, De aquí se sigue qlie no todo empleado del Estado es un administrador. Un abogado puede, naturalmente, llegar a ser un administrador, pero en este caso practica otro arte. Hay administradores en todas las actividades huma- nas, salvo las que puede realizar una sola persona. Las tareas específicas de un escritor, un artista, un filósofo, y en muchos casos un juez, son completamente personales. No implican el arte de la administración. Aunque no es un especialista en administración, Brooks Adam com- prendió su esencia. "La administración -escribe- es la capacidad de coordinar muchas, y con frecuencia antagónicas, energías sociales en un solo organismo, tan hábilmente que operen como una unidad. Esto pre- supone la facultad de reconocer una serie de relaciones entre numerosos intereses sociales especiales, la totalidad de los cuales no puede conocer Íntimamente un individuo. Probablemente ninguna clase muy especia- lizada puede ser fuerte en esta cualidad intelectual, a causa del aisla- miento intelectual inherente a la especialización; y sin embargo, la ad- ministración o generalización, es no sólo la facultad sobre la cual descansa la estabilidad social, sino que es, posiblemente, la facultad más elevada de la mente humana.">

la facultad más elevada de la mente humana."> 1 The Theory 01 Social Reuolutions, por Brooks

1

The

Theory

01 Social Reuolutions,

por

Brooks

Adam

(Nueva

York,

Macmillan,

El Arte de la Administración

3

El campo de la administración está dondequiera que hay que hacer algo. Como observó un filósofo chino: "las leyes no se administran por sí

mismas automáticamente". La administración pública se interesa en la acción en situaciones particulares concretas, pero de acuerdo con objeti- vos de largo alcance. La práctica del arte de la administración es com- parable a la práctica de la medicina. No se adquieren fácilmente destreza

y sabiduría en el manejo de hombres y materiales, pero la importancia del éxito es grande. La pericia administrativa es una realización social que depende del estado general de progreso cultural. Los pueblos primitivos tienen un sistema de administración, pero no podrían soportar el peso de muchos

o de complicados deberes. El sistema norteamericano de administración,

en tiempo de los federales, era capaz de actuar con éxito en ciertos ni-

a su vez, era

menor que la de 1950. El estado del arte administrativo varía con muchos factores relacionados con él: disciplina social, conocimientos científicos

y prácticos, calidad de las comunicaciones, preferencias y prejuicios de

la gente, y la posesión de ese elemento artificioso que se llama "saber hacer". Además, está condicionado por la estructura jurídica dentro de la cual deben trabajar los funcionarios. La pericia administrativa es tam- bién, inevitablemente, una realización personal, pero la fase del desarrollo social es la que señala los límites individuales. No se sabe si hayo no un rasgo específico, o un grupo de rasgos espe- cíficos, asociados con la pericia en el arte de la administración. La obser- vación confirma la conclusión de que algunos tipos de personalidad están mucho mejor dotados en este respecto que otros, pero los psicólogos aún no han podido aislar rasgos ni índices específicos. Puede decitse, cierta- mente, que no existen, o que circunstancias diferentes requieren capa- cidades diferentes para tener éxito. Nadie discutirá la opinión de que, si existieran esos rasgos, su descubrimiento y aplicación serían una adqui- sición grande.

veles, pero muy inferior a su capacidad en 1900, la cual,

2. Objeto y alcance de la administración pública

La finalidad inmediata del arte de la administración pública es la utilización más eficaz de los recursos de que disponen los funcionarios

y los empleados. La buena administración procura eliminar el despilfa-

rro, conservar y usar eficazmente hombres y materiales, y proteger el bien-

estar y los intereses de los empleados. En su sentido más amplio, los fines de la administración son los objetivos últimos del Estado mismo:

la conservación de la paz y el orden, la realización progresiva de la jus-

ticia, la instrucción de los jóvenes, la protección contra las enfermedades y la inseguridad, el ajuste y la transacción entre los grupos y los intereses antagónicos, en suma, la consecución de una vida buena.

ajuste y la transacción entre los grupos y los intereses antagónicos, en suma, la consecución de

4

Administración Pública

Lo que la administración está llamada a hacer varía con las expecta- tivas del pueblo acerca de lo que debe obtener del Estado. Hace dos siglos, el pueblo no esperaba otra cosa que opresión. Hace un siglo, esperaba principalmente que se le dejara en paz. Ahora espera un amplio margen de servicios y de protección. En todo el mundo occidental han aumen- tado sin cesar las demandas de los pueblos a los Estados. Esta tendencia significa, inevitablemente, más organismos administrativos, más funcio- narios y empleados, y exigencias más apremiantes de pericia administrati- va. El número total de empleados federales en 1800 era aproximadamente de 3,000; en 1900 aproximadamente de 250,000; en 1954 había dismi- nuido de un máximo de 3.700,000 en tiempo de guerra a unos 2.300,000. Parece improbable que en un futuro previsible el número sea menor de 2.000.000. En 1953 había más de 1.l00,000 empleados de los Estados y más de 3.500,000 empleados locales y escolares. No hay indicios actuales de que la gran corriente de expansión de la primera mitad del siglo haya

cejado o vaya a invertirse.s

primera mitad del siglo haya cejado o vaya a invertirse.s Una razón fundamental de la creciente

Una razón fundamental de la creciente confianza en el Estado fue el

traspaso de la facultad de gobernar de los reyes absolutos a la masa del pueblo, a través de diversos tipos de aristocracias. Las sociedades demo- cráticas han aprendido que el Estado puede proteger y ayudar, lo mismo que castigar y reprimir. En 1820 John Quincy Adams, el estadista de su tiempo más decidido a emplear los poderes del Estado para fines sociales, negó que pudiera ayudar a mitigar las consecuencias de una crisis re-

pentina. "El Estado -escribió- no puede hacer nada

descontento de unos a otros y ganarse a una clase del pueblo disgustando

sino pasar el

a

otra

Los árbitros de la prosperidad y del infortunio, los senadores

y

los destructores, el Tiempo y la Suerte, pueden traer la catástrofe o el

remedio"." Esta filosofía del laissez [aire persistió durante mucho tiempo, pero al fin fue abandonada durante los enérgicos esfuerzos del gobierno federal para resolver la catástrofe de la crisis de 1929. La complejidad creciente, sin cesar, de la sociedad hace esenciales al- gunos medios de reajuste entre grupos cuyos intereses se oponen y que son incapaces de encontrar fácilmente términos de acuerdo. Los produc- tores de semilla de algodón del Sur compiten con los productores de mantequilla del Norte; los productores de naranjas de California, con los productores de naranjas de la, Florida; la industria de la construcción, con las insatisfechas demandas del consumidor por costos más bajos de las viviendas. Lo que ocurrió, como dijo John Dewey, es la invariable aparición de un interés público, cuando. las personas y los grupos creen

interés público, cuando. las personas y los grupos creen .• T'rend 01 Government Activity Yo.rk, the

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01 Iohn Adam« (oo. por ChÍlrlés Francis Adams, delfia, J. B. Lippincott, 1874-77), V, 129 (22

mayo de

1820).

El Arte de la Administración

5

que fueron afectados por los actos de otros con quienes no tienen ade- cuados canales de comunicación. El Estado se convierte en la agencia común, mediante la cual pueden ser explorados y protegidos los intere- ses comunes y concertados los intereses antagónicos. La administración es el medio por el cual se hacen efectivos esos reajustes políticos. La expansión, durante un siglo, de las funciones del Estado no se de- be, pues, al ansia de poder de los "burócratas". Se crean actividades y organismos nuevos en respuesta a las demandas de servicios y de protec- ción formuladas por agricultores y obreros, por consumidores, proveedores, hombres de negocios y muchos más. En el último siglo, particularmen- te, el Estado asumió nuevos tipos de obligaciones. Él proporciona a la comunidad las instalaciones necesarias para el trabajo; carreteras especiales y derivaciones, agua, gas, electricidad y otros servicios, aeródromos y faros, presas y obras de irrigación, establecimientos para la producción de material fisionable. Procura proteger a la población contra los azares de la enfermedad, del accidente, de la indigencia, del desempleo y de la vejez. Facilita los negocios de las gentes proporcionando noticias del mercado, abriendo mercados extranjeros, estabilizando la producción, educando a los productores, manteniendo servicios para hallar trabajo a los parados, y resolviendo conflictos industriales. Interviene para proteger a los grupos relativamente débiles en la lucha económica: a los trabajadores contra los grandes patronos, a los consumidores contra los monopolios, a los remiten- tes contra los ferrocarriles, a los inversionistas contra los especuladores. Hace investigaciones, tanto para si, como para los ciudadanos. En consecuencia, el sistema administrativo crece y se diversifica, y sus aspectos represivos dis- minuyen a medida que aumenta su papel constructivo y de servicio. En el marco de la civilización occidental se han desarrollado dos gran- des sistemas de administración del Estado. Uno es el angloamericano, basado en la arraigada preferencia por la autonomía en las comunidades locales, en la amplia participación de los ciudadanos, en la dispersión de la autoridad, en la responsabilidad, bien establecida, del sistema ad- ministrativo ante el cuerpo legislativo, y la responsabilidad de los fun- cionarios ante los tribunales civiles ordinarios, a instancia del ciudadano particular. Este sistema prevalece en la Gran Bretaña, en Íos Dominios, en grado variable, en otras partes del Imperio Británico, y en los Estados Unidos. El otro es el francés, derivado como el angloamericano de la Edad Media y formulado por Napoleón, basado en la concentración del poder ejecutivo, en el predominio de las autoridades nacionales sobre las locales, en la profesionalización del servicio público y su separación psicológica del cuerpo de ciudadanos, y en la responsabilidad de los funcionarios ante un conjunto de tribunales administrativos especiales.• El sistema

•

En

1931 describió
1931
describió

Walter

R.

Sharp

metódicamente

el

sistema

francés

en

The

6

Administración Pública

francés, al cual se pareció mucho el prusiano, prevalece no sólo en su país de origen, sino en Bélgica, Holanda, España, Italia, los países bal- carncos, el Cercano Oriente, incluida Turquía, en la América Central y del Sur, incluido México, y con algunas variantes, en los imperios colo- niales de los países latinos. Los sistemas administrativos ruso y chino son autóctonos, y crearon sus propias formas y carácter en respuesta a hábitos y preferencias nacionales.

3. Política y administración

En 1900 publicó Frank ]. Goodnow un delgado volumen que estaba destinado a ejercer amplia influencia, titulado Politics and Administra- tion. Su tesis era que el campo de la política y el campo de la administra- ción son zonas diferentes de la vida pública, y que la influencia de la política en los asuntos de gobierno tenía malas consecuencias. Otros, si- guiendo a Goodnow, fuero más doctrinarios que él, y convirtieron en un santo y seña la separación de la política y la administración. La actitud fue simpática a los reformadores del servicio civil, a los individuos del departamento de investigaciones del Estado y a los primeros administradores de ciudades. Parecía, además, estar de acuerdo con la experiencia del Estado inglés, cuyas instituciones oficiales estaban siendo estudiadas para aplicarlas en los Estados Unidos. Un conocimiento más complicado, tanto de la política como de la administración, llevó a limitar mucho la tesis de Goodnow sin destruir, no obstante, su validez fundamental. La separación formal de un servicio de carrera, basado en exámenes de competencia y en la posesión garan- tizada del cargo, de sus alturas políticas, se convirtió en una institución mucho más firmemente afianzada y de mayor alcance que en los días de Goodnow. Por otra parte, ahora se admite que se filtran considera- ciones de orden político desde las alturas políticas en el servicio perma- nente de carrera, convirtiéndole en un organismo para refinar la política tanto como para ejecutarla. En tiempos de Goodnow también se entre- metía la política de partido, y fue contra la prostitución partidista del servicio público contra lo que él escribió. La batalla se ha ganado en gran parte, pero persiste la interpenetración de la política y de la admi- nistración en el servicio de carrera, y, por razones hondamente arraiga- das, en el sistema democrático norteamericano. El Estado es el foco de las grandes tensiones y controversias sociales de cada generacíón.« En una sociedad democrática florecen grupos de

French Civil Service (Nueva York, Macmillan, 1931). Para un reciente y valioso estudio con importantes comparaciones con la práctica inglesa y norteamericana, véase La Fonction Publique, por Roger Grégoire (París, Armand Colin, 1954). 6 Ilustran este punto muchos escritos recientes. Véanse Policy and Administration, por Paul H. Appleby (University of Alabama Press, 1949); Agriculture in an Unstable Economy, por Theodore W. Schultz (Nueva York., McGraw-Hill, 1945); Uncle Sam in

in an Unstable E c o n o m y , por Theodore W. Schultz (Nueva
in an Unstable E c o n o m y , por Theodore W. Schultz (Nueva

El Arte de la Administración

7

intereses de muchas clases, basados en las aspiraciones económicas, so- ciales y políticas de los ciudadanos, y ejercen presión sobre el gobierno para obtener la satisfacción de sus demandas. Éstas son discutidas por otros grupos, cuyos intereses serían dañosamente afectados. Las presiones así ejercidas gravitan, tanto sobre los órganos políticos primarios del gobierno, como sobre las agencias ejecutoras de la política. En consecuen- cia, los servicios administrativos operan muchas veces, no en un vacío neutral, sino en un ambiente turbulento y borrascoso. De ahí se sigue que la administración está inevitablemente enlazada con la política, y a través de la política, con los políticos. Los departa- mentos federales empezaron aconsejando al Congreso en materias políti- cas en 1789, y, al cabo de una década, le presentaban proyectos de ley y programas fiscales. En la actualidad los cuerpos legislativos suelen ser por lo general, incapaces para iniciar por si mismos soluciones a los problemas extraordinariamente complicados, y con frecuencia técnicos, a los que tienen que hacer frente. A los representantes parlamentarios los presionan fuertemente el tiempo, sus electores y su propio interés en la política y en las elecciones. Se sienten acosados por virtud de su mismo número. La formulación inicial de la política huyó de las cámaras legis- lativas y ahora reside principalmente en organismos oficiales y en grupos ajenos al Parlamento. La función de los cuerpos legislativos consiste en aclarar el objetivo que se tiene a la vista, buscar congruencia en la po- lítica pública, hacer que el gobierno sea responsable ante la opinión pú- blica, juzgar de la prudencia y factibilidad de las propuestas oficiales, y vigilar el servicio público. No es misión suya señalar, independientemen- te, las grandes líneas de la política exterior e interior. Además, las agencias administrativas son la fuente de datos fundamen- tales y de información especial necesarios para adoptar decisiones legis- lativas. Es imposible para un cuerpo legislativo recoger, organizar y hacer utilizable la masa de información sobre hechos que suelen apilarse en los archivos departamentales. Por el contrario, los datos sobre la opinión pública aparecen in extenso en el curso de los interrogatorios que hacen las comisiones. También figura ampliamente en esos interrogatorios el testimonio de funcionarios del Estado y de expertos, y en general, suelen pesar mucho. Por lo tanto, en las etapas de formación de una decisión

política por parte de los cuerpos legislativos,

tante los organismos ejecutivos. Una vez en los libros, las disposiciones caen dentro de la provincia del organismo adecuado para su ejecución. El mandato no siempre es claro

adecuado para su ejecución. El mandato no siempre es claro juegan un papel impor- the Padfic

juegan un papel impor-

the Padfic Northtaest, por Charles McKinley (Berkeley, University of California Press, 1952); Water and Politics, por Vincent Ostrom (Los Angeles, Haynes Foundation, 1953);

Flood Control Politics: the Connecticut Riuer

tenberg (Cambridge, Harvard University Press, 1953).

Politics: the Connecticut Riuer tenberg (Cambridge, Harvard University Press, 1953). Valley Problem, por William E. Leuch-

Valley

Problem,

por William E. Leuch-

8

Administración Pública

ni sencillo. La legislación puede estar lejos de ser precisa, o puede ser ambigua e indecisa. El conflicto sobre política que deja así, sin deter- minar, el cuerpo legislativo, tiene que resolverlo de alguna manera la rama ejecutiva. Si la administración no tiene una predisposición políti- ca, está obligada a encontrarla. Las declaraciones y las directivas políticas de las alturas son, pues, transmitidas a escalones inferiores, donde con- tinúa el proceso de definir los objetivos y los modos y maneras de reali- zarlos. La lógica de esa secuencia sugiere que la facultad de hacer po- lítica fluye hacia abajo, a los individuos de filas, y en circunstancias excepcionales puede ser así. Pero, normalmente, el ingrediente político de las actividades administrativas disminuye bruscamente por debajo de los niveles administrativos superiores. La energía con que se realice la acción administrativa puede ser afec- tada por consideraciones políticas y por presiones políticas externas. La observancia de disposiciones como las de las leyes sobre alimentos y me- dicinas, la inspección de minas, de edificios y restaurantes, la concesión

o negativa de licencias y la fijación de tarifas de los servicios, son repre- sentativas de zonas en las que muchas veces se encuentra resistencia y en que luchan fuerzas antagónicas para dominar a la acción oficial. Los cuerpos legislativos pueden responder disminuyendo las consignaciones

e imponer, por este medio, una observancia efectiva. Y a la inversa, la política puede ser modificada substancialmente por mera falta de energía

o de voluntad ejecutiva. La política, en el sentido de maniobreo para conseguir el éxito de un partido, rodea también a la escena administrativa. Los nombramientos para prebendas, aunque disminuyen rápidamente en número, todavía for- man un bloque importante en todos los niveles de gobierno. Como ve- remos más adelante, en el gobierno federal se han hecho vigorosos es- fuerzos para mantener fuera de la política a todos los funcionarios y empleados del Estado, salvo los que ocupan los cargos más elevados. En otras partes, las prácticas varían dentro de límites amplios. Así, pues, afirmar que la política y la administración son estructuras

o procesos separados y autónomos en el sistema norteamericano, es noto- riamente incorrecto. Sostener que deben ser separados e independientes, difícilmente puede defenderse, dada la naturaleza del gobierno democráti- co. Pero estas afirmaciones no quieren decir que todo el servicio público intervenga, ni deba intervenir, en la plítica. Grandes zonas de la acti- vidad del Estado son políticamente neutrales: las operaciones profesio- nales, científicas y técnicas no pueden realizarse bien bajo el dominio de los partidos; y el juicio reflexivo y bien fundado del pueblo norte- americano se declaró en favor de un servicio público, cuya mayor parte

es políticamente neutral y capaz de lealtad mas públicos.

para los cambiantes progra-

El Arte de la Administración

9

4. La administración-Ciencia o arte

Los primeros autores en este campo, especialmente W. F. Willoughby,

declararon que la materia poseía uniformidades análogas a las leyes de

se adopta aquí la actitud -escribió- de que en la

las ciencias físicas. "

administración hay ciertos principios fundamentales de aplicación gene- ral, análogos a los que caracterizan a cualquier ciencia y que deben ob- servarse si han de conseguirse los fines, la eficacia y el funcionamiento de la administración, y que dichos principios deben determinarse. " sólo, mediante la aplicación rígida del método científico a su investigación"." El que la administración se reduzca, o pueda reducirse, a leyes de validez universal sigue siendo motívo de vivas controversias. Por una parte se dice que toda situación administrativa es única, tanto en sus agentes humanos como en sus influencias externas, y que los factores que inter- vienen en un acto administrativo son tan numerosos y complicados, que es imposible definirlos todos o determinar su importancia relativa. En la corriente de la administración, como en la corriente de la historia, sólo ocurren acontecimientos únicos, no hechos reiterados cuyas dimen- siones y relaciones estén sujetas a medida o a la experimentación con- trolada. Por otra parte, se afirma que estudiando la administración a través

de los individuos que participan en ella, y estudiando la conducta de esos individuos en su ambiente de trabajo, pueden encontrarse uniformi- dades en el comportamiento de los individuos y los grupos. Esas unifor- midades, basadas en la "naturaleza humana", pueden persentarse en forma de proposiciones que pueden ser comprobadas por la observación y el experimento, y, en principio, son convertibles en términos matemáticos. Durante los años siguientes a la Segunda Guerra Mundial, especialmente, se han hecho muchos esfuerzos para la formulación preliminar y la com- probación de dichas proposiciones, y han sido expuestas sistemáticamente en los escritos de Herbert Simon y otros." Aún es cuestión discutida el que los prometedores intentos de reducir alguna parte del campo de la administración a proposiciones de validez general, si no universal, transformarán el estudio y la práctica de la administración. El esfuerzo merece mucho la pena de hacerse, ya que el

El esfuerzo merece mucho la pena de hacerse, ya que el 01 Public Administration, por W.

01 Public Administration, por W. F. Willoughby (Baltimore, Johns Hop-

kins

(Nueva York, Macmillan,

1947); Public Administration, por Herbert A. Simon, Donald W. Smithburg, Victor A. Thompson (Nueva York, Knopf, 1950); "The Science of Public Administration: Three Problems", por Robert A. Dahl, en Public Administration Reoieui, VII (1947), 1, Y "The Validity of Organizational Theories", íbíd., VII, (1947),281; "A Comment on The Science of Public Administration", por Herbert A. Simon, ibid., VII, (1947), 200; "Public Ad· ministration and the Sclence of Human Relations", por Morton Grodzins, íbíd., XI,

Para un estudio cauto pero sabio véase "Sorne 'PrincipIes' of Organízatíon",

• Principies

Press,

1927), p. IX.

7 Véanse Administrative

Principies Press, 1927), p. IX. 7 Véanse Administrative Behauior, por Herbert A. Simon (1951), 88 Charles

Behauior,

por Herbert A. Simon

(1951), 88

ID

Administración Pública

producto final de la escuela behaviorista está destinado a consistir en proposiciones que describan los procesos administrativos que no sólo son comprobables, sino también acumulativos. Los escritos que son primor- dialmente descriptivos, analíticos o valorativos, son útiles y representaron un papel importante en el conocimiento del arte de la administración. No son rigurosamente acumulativos. Como la administración indudable- mente es en parte un arte, seguirán ocupando un lugar importante es- critos no científicos. Pero puede ir convirtiéndose progresivamente en una ciencia, o por lo menos, en una ciencia limitada por diferencias culturales," logro muy de desear, ya que las proposiciones de una ciencia administrativa van más allá del alcance del sentido común.

5. El estudio de la administración pública

Aunque se ha practicado durante siglos el arte de la administración, no se ha escrito ampliamente sobre él hasta tiempos recientes. Los aspec- tos militares fueron los primeros en recibir atención sistemática, y hoy existe un gran cuerpo de material relativo a la organización, dirección y mando de las fuerzas armadas. La frase "administración pública" em- pezó a usarse en el siglo XVII y fue empleada en su sentido actual por Washington y Hamilton a fines del siglo XVIII. Los escritos norteamericanos sobre administración pública comenzaron con los Federalist Papers, en cuyo número 72 definió Hamilton la ma- teria e hizo algunas observaciones generales, que desarrolló en una no- table filosofía de la administración mientras fue Secretario de Hacienda. Casi faltó por completo atención profesional a este campo durante el siglo XIX, aunque el sistema de la administración seguía creciendo y adap- tándose a las circunstancias cambiantes. El estudio de la administración pública "para enderezar las sendas del gobierno, hacer sus negocios menos diferentes de la práctica mercantil, fortalecer y purificar su organización y coronar sus obligaciones con es- crupulosidad", data del brillante ensayo de Woodrow Wilson. 9 Los escri- tos anteriores de Charles Francis Adams y otros habían tratado de asuntos especiales o propuesto reformas particulares. Después de 1900 se hizo sistemático el estudio de la administración, debido, en parte, al Depar- tamento de Investigaciones Municipales de Nueva York. Dedicada, pri- mero a los aspectos municipales, después a los del Estado y la Nación,

8 Un ejemplo impresionante del efecto de las fuerzas culturales sobre las situaciones

administrativas lo ofrece la historia de la evacuación japonesa en 1942 y el funciona- miento de los centros de reinstalación: véase The Governing 01 Men, por Alexander H. Leighton (Princeton, Princeton University Press, 1945). Para datos sobre el ambiente léase Americans Betrayed, por Morton Grodzins (Chicago, University of Chicago Press, 1949). Otro ejemplo impresionante relativo a norteamericanos desplazados es Gouern- ment Project, por Edward C. Banfíeld (Glencoe, Ill., Free Press, 1951).

• "The

Study

of

Public Administration",

en

Political

Science

Quarterly, II

(1887),

197; reimpreso en íbíd., LVI (1941), 481. La cita está tomada de este ensayo.

El Arte de la Administración

11

después de la Primera Guerra Mundial la materia se vio cada vez más claramente como materia universal que podía estudiarse como un solo proceso común.w Desde 1920 11 avanzó en grado extraordinario el estudio de la adminis- tración pública. Admitido entonces en el plan de estudios de unas pocas universidades, ahora es materia importante en los estudios de colegio y universidad. Por toda la nación se multiplicaron los departamentos de investigaciones gubernamentales. Abundan las obras sistemáticas, los es- tudios monográficos, las investigaciones oficiales y los informes especia- les. En 1939 se fundaron la Sociedad Norteamericana de Administración Pública y su revista trimestral Public Administration Review. Ahora tie- nen sus organizaciones y sus publicaciones los especialistas en adminis- tración del personal, en administración municipal, procedimientos pre- supuestarios y otros campos. En el decenio de los 1930 se creó en Chicago el conjunto de organizaciones del servicio público conocido popularmen- te como "1313", incluida la Cámara de Compensación de la Administra- ción Pública. Esas organizaciones publican un gran volumen de material valioso. En el último medio siglo ha tomado forma un vasto cuerpo de escritos de muchas y diversas fuentes, que ahora suministran una amplia base para el estudio de este campo. En otros países abundan menos los trabajos análogos. El estudio de la administración pública sigue siendo primordialmente norteamericano.v Hay muchas maneras de estudiar los fenómenos de la administración pública. El primer estudio sistemático norteamericano se hizo a través del derecho y fue dedicado a la organización jurídica de las autoridades públicas, a sus formas jurídicas de acción y a los límites de sus poderes. Son ejemplo de esta escuela los escritos de Frank J. Goodnow. Vinieron después escritos sistemáticos, interesados primordialmente, por la natu- raleza de las instituciones administrativas consideradas como agencias de gestión, actitud emparentada con el movimiento de la gerencia científica y que reflejaba el criterio de la eficacia. Más recientemente se prestó atención a los materiales históricos y biográficos que revelan la evolución de los sistemas y las tendencias administrativas en las ideas sobre admi-

10 Para una análisis crítico e interpretativo de la literatura norteamericana sobre administración pública, véase The Administrative State, por Dwight Waldo (Nueva York, Ronald Press, 1948). 11 "Polítical Science and Public Administration", por Roscoe C. Martin, en American Political Science Review, XLVI (1952), 660; "Trends in the Theory of Public Adminis- tration", por John M. Gaus, en Public Administration Review, X (1950), 161; "Trends in Teaching of Public Administration", por George A. Graham, Ibíd., X (1950), 69; "The Study of Public Administration in the United States", por W. J. M. Mackenzíe, en Public Administration (Londres), XXIX (1951), 131; The Study 01 Public Adminis- tration, por Dwight Waldo (Garden City, N. Y., Doubleday, 1955). 1S Research in Public Administration, por William Anderson y John M. Gaus (Chica. go, Public Administration Service, 1945).

in Public Administration, por William Anderson y John M. Gaus (Chica. go, Public Administration Service, 1945).
in Public Administration, por William Anderson y John M. Gaus (Chica. go, Public Administration Service, 1945).

12

Administración Pública

nistración. La naturaleza de la administración, también fue explorada por los sociólogos, como una entre las muchas estructuras sociales importantes.P Muy recientemente la escuela socio-psicológica de los behavioristas hizo aportaciones importantes al conocimiento de la conducta de los funciona- rios y empleados públicos y sus causas. Todos estos puntos de vista son pertinentes y de todos ellos se derivan sabiduría y comprensión. Este volumen trata primordialmente de los fundamentos históricos del sistema norteamericano de administración, con sus formas y sus relaciones institucionales, con sus poderes y sus métodos de actuación, y con los me- dios para su control externo. Trata de la experiencia del pueblo de los Estados Unidos, experiencia que, en muchos puntos, fue común con la de los pueblos de otros países. Pero es menos que un análisis global, aun de los aspectos de la materia que en él se estudian. Algún día un filósofo que a la vez sea un práctico, con una experiencia global, podrá escribir un libro que tenga el mismo valor para México que para Suecia, para la República de Indonesia que para Israel. Como arte práctico, se hicieron grandes progresos en el último cuarto de siglo bajo la presión de crisis incesantes. El peso de la responsabilidad sigue siendo grande y es urgente la necesidad de adquisiciones progresivas. "Sería sumamente negligente -escribió Charles E. Merriam en 1931- des- conocer los peligros inminentes de nuevos avances de nuestra pesada ma- quinaria técnica sobre caminos desmoronados y puentes trepidantes." Estas proféticas e incitantes palabras son aún más oportunas en 1954, después de años de depresión y de guerra y de las tensiones del mundo de la post- guerra, llevadas al máximo por descubrimientos científicos que prometen acabar remoldeando gran parte de nuestra economía pública y privada. Las nuevas tareas son exigentes, y requieren, como dijo muy bien Herbert Emmerich, "los mayores talentos, las mayores virtudes, la mayor devoción". La administración pública, añade, "debe comprender todo el gran desplie- gue de disciplinas que enriquecen nuestro complicado ambiente. Debe saber cuáles de ellas son pertinentes para sus diferentes misiones. Debe saber có- mo obtener los mejores servicios de cada una de ellas. Tiene que valorar e interpretar la aportación que cada factor puede hacer y seleccionar las proporciones de cada uno de ellos, que formarán los componentes del destilado final. Después, debe mezclar esos componentes en un nuevo elemento que, con frecuencia, no se parecerá a ninguna de sus partes, y el producto resultante tendrá que ser tan puro, tan claro y tan simple, que no se empañe ni se funda bajo la luz y el calor más brillantes de la inspección pública. El químico que realiza estos milagros es el adminis- trador público, y repito, que su tarea exige nada menos que talentos, virtudes y devociones extraordinarios".

una Robert K. Merton y otros

18 Para

colección

de escritos

representativos, véase Reader in

1952).

(Glencoe, Ill., Free press.

Bureaucracy, por

FORMA

Y ESPIRITU

CAPITULO II

DE

LA

ADMINISTRACION

PUBLICA

EN LOS ESTADOS UNIDOS

Todo sistema de administración pública es producto de muchas influen- cias. Su forma y contenido reflejan su origen histórico; las normas actuales son un compuesto de prácticas y procedimientos antiguos y contemporá- neos. Ningún sistema administrativo puede ser bien comprendido sin

algún conocimiento de lo que fue y cómo llegó a ser lo que es. Los norte- americanos están acostumbrados a vestigios medievales en el ceremonial administrativo de los ingleses, pero se sorprenderían si se dieran cuenta de la gran parte de esencia y ceremonial de su propia administración, que se remonta a precedentes del siglo XVIII. En la base de las tendencias históricas están las normas culturales del pueblo, para quien existe el sistema administrativo. Gran parte de la cultura norteamericana fue condicionada por una frontera abierta y gran- des oportunidades para la iniciativa individual en una economía en ex- pansión. Indudablemente, durante los primeros cuarenta años, el concepto del papel de los "caballeros" en los negocios públicos tuvo también gran importancia. Después, la clase de los caballeros fue suplantada con fre- cuencia por el "hombre inexperto" de Jackson; y más tarde, por los es- pecialistas y los técnicos de una época complicada. Las actitudes culturales tradicionales, ensalzadoras de la confianza en sí mismo, recelosas del go- bierno como posible enemigo de la libertad, y que consideraban la vida del agricultor como el ideal norteamericano, gradualmente han cedido

el lugar a una mayor dependencia del Estado, en una sociedad compleja,

en la que el ciudadano individual parece, en ocasiones, víctima de fuerzas

que no puede dominar. Si reflexionamos sobre las

admi-

nistración de los Estados Unidos, podemos distinguir, por lo menos, cua- tro, que aún ejercen una influencia predominante. Son: 1) la teoría y la

práctica de los federales; 2) la influencia de la democracia, que llegó a su plenitud en tiempo de Andrew jackson: 3) la influencia de la reforma moral, cuyos efectos fueron cada vez mayores después de la Guerra Civil;

y

4) la influencia de la tecnología. y de la administración, .resultantes del movimiento-de .administracién científica, cada .vez . más concluyente, decenio tras decenio. Cada una de, estas influencias Iundamentalesacrúa en el sistema administrativo contemporáneo, aunque la proporción re-

grandes bases

del

actual

sistema

de

en el sistema administrativo contemporáneo, aunque la proporción re- grandes bases del actual sistema de IS
en el sistema administrativo contemporáneo, aunque la proporción re- grandes bases del actual sistema de IS
en el sistema administrativo contemporáneo, aunque la proporción re- grandes bases del actual sistema de IS
en el sistema administrativo contemporáneo, aunque la proporción re- grandes bases del actual sistema de IS
IS
IS

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Administración Pública

lativa de cada una de ellas varía de vez en cuando y de una jurisdicción

a otra.

1. Teoría y práctica federales

A pesar de las huellas de instituciones francesas en Luisiana y de ins- tituciones españolas en el suroeste, el sistema nortemaricano de adminis- tración es inglés en su forma general y en su espíritu fundamental. Los

colonos trajeron consigo el Estado inglés, y aunque la Revolución rompió los vínculos políticos, la estructura administrativa sobrevivió a la sepa- ración y fue la base de los gobiernos estatales y locales y de la estructura administrativa del nuevo gobierno general. Las leyes administrativas or- gánicas, como observó Jefferson, fueron escritas siguiendo modelos ingle- ses. Las ideas de autonomía, de responsabilidad local, del lugar de los funcionarios en la vida de la comunidad, eran inglesas, de origen y de esencia. Las modificaciones desde la Revolución se hicieron de confor- midad con ideales anglosajones; el tipo centralizado, autoritario y absor- bente del continente europeo nunca se abrió camino en los Estados Unidos. En la escena nacional, los federales fueron los arquitectos de la nueva estructura administrativa. Tuvieron una visión consecuente del papel del gobierno y de la naturaleza de la administración, expresada del modo más sistemático por Alexander Hamilton, pero compartida plenamente por jefes como George Washington, Fisher Ames, Rufus King, Timothy Picker- ing y üliver Wolcott. Su deseo de crear una equilibrada economía ma- nufacturera-comercial-agrícola, en vez de la economía predominantemen-

te rural de su tiempo, los llevó a acentuar la acción nacional frente a

la acción del Estado, una amplia estructura de poderes federales, la je- fatura del ejecutivo sobre el Congreso, poder efectivo para los funciona- rios públicos y amplias facultades discrecionales en los niveles superiores del gobierno. En los Federalist Papers expuso Hamilton una filosofía de la adminis- tración que dio forma a las primeras estructuras y prácticas nacionales. Partiendo de la proposición de que "la energía del ejecutivo es un ca- rácter fundamental en la definición del buen gobierno", examinó los in- gredientes esenciales de la energía: unidad, duración, recursos suficientes para sostenerse, y poderes competentes. "Decisión, actividad, secreto y diligencia caracterizarán por lo general las actuaciones de un individuo

en grado mucho más eminente que las actuaciones de un número mayor de ellos." Consideraba importante la duración para la firmeza personal del jefe ejecutivo y la estabilidad de la administración. No conceder un grado de poder proporcionado al fin perseguido, sería violar las reglas más evi- dentes de la prudencia y la conveniencia. Hamilton reconocía que el ejecutivo debe ser responsable, en el sen-

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tido de la debida dependencia del pueblo y en el sentido de la obligación personal en la conducta en el poder. Él mismo, fue sometido a investi- gación mientras fue Secretario de Hacienda, por un Congreso hostil, pero no titubeó nunca en reconocer la rama legislativa como un medio de control y como fuente de autoridad y de fondos. Pero los federales eran amigos del poder ejecutivo, no de la restricción legislativa. Trabajando de acuerdo con la nueva Constitución, los deferales reali- zaron sus ideales administrativos, aunque su programa político en favor de las manufacturas fue bloqueado por la oposición de los intereses agríco- las. La duración fue garantizada por el mandato de cuatro años del presidente y por la ausencia de plazos específicos para los jefes de depar- tamento y los funcionarios secundarios. La unidad se consiguió por las leyes orgánicas, que crearon los departamentos y autorizaban al presidente a dirigir a sus jefes. La unidad fue confirmada por el Congreso en el verano de 1789, cuando decidió no ser necesario el consentimiento del Senado, para que el Ejecutivo depusiera a funcionarios nombrados con dicho consentimiento. La unidad estaba simbolizada en la autoridad moral de George Washington y por sus decisiones personales, previa consulta, sobre todos los negocios importantes de Estado. Los federales del Congreso dieron a la rama ejecutiva amplios poderes discrecionales y aceptaron las recomendaciones de Hacienda para el sostenimiento finan- ciero del gobierno. La jefatura ejecutiva sobre la rama legislativa quedó firmemente asentada, no sólo en la política financiera, sino en la política interior, en los asuntos militares y en la política exterior. No se abando- naron nunca la forma fundamental de organización dada al nuevo Estado por los federales, la estructura de la autoridad oficial, las relaciones de las oficinas centrales con el servicio de campo, y otros aspectos de la práctica federal. Las elevadas normas éticas señaladas por ellos fueron olvidadas en tiempos posteriores, pero volvieron a afirmarse. El sistema administrativo que crearon los federales estaba, en muchos aspectos, por delante de su tiempo. Antes, nunca había intentado un pueblo tan numeroso, diseminado sobre un territorio tan extenso, esta- blecer un gobierno democráticamente responsable.· En aquel tiempo se expresaron dudas frecuentes. Los federales no sólo organizaron un siste- ma continental de administración, sino que le imprimieron altos ideales de competencia, imparcialidad, integridad y responsabilidad. El esfuer- zo de Washigton para mantenerlo absolutamente apartado de los par- tidos fracasó, y la extraordinaria capacidad administrativa de Hamilton en Hacienda excedía con mucho la pericia de otros jefes de departamen- to. Pero, en general, los federales trabajaron excepcionalmente bíen.» El tono general del sistema administrativo perduro sin cambios impor- tantes hasta 1829. John Quincy Adams representó los mismos elevados

u
u

The Federalist, por Leonard D. White(Nueva York, Macmillan, 1948).

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Administración Pública

ideales de serVICIO público que su padre. Su director general de correos, John McLean, se negó a emplear el favoritismo para fines personales o de partido, y sostuvo apasionadamente el ideal de un servicio público no partidista. Los primeros cuarenta años de administración norteame- ricana, en el plano nacional, se mantuvieron firmemente sobre ideales impresionantemente elevados. Sin embrago, Thomas Jefferson formuló un concepto diferente del papel del Estado y de la forma y contenido de la administración. Él y sus par- tidarios tenían fe en el mínimo de actividad gubernamental. El mismo Jefferson dijo: "Estoy por un gobierno rigurosamente frugal y sencillo". El poder público era potencialmente peligroso para la libertad y debía ser ampliamente descentralizado. "No es por la consolidación y la con- centración de poderes, sino por su distribución, como se efectúa el buen gobierno", declaró. El gobierno local y la responsabilidad local, en su forma más pura, la asamblea de vecinos de Nueva Inglaterra, eran los medios esenciales por los cuales "todos los asuntos, grandes y pequeños, pueden ser administrados a la perfección". En las primeras luchas con los federales, Jefferson, Madison y Gallatin dieron mucha importancia al estricto control legislativo sobre los poderes y las facultades discre- cionales del gobierno; pero después, en la Casa Blanca, Jefferson se mos- tró tan absolutamente decidido, como sus predecesores, a usar la autoridad ejecutiva. En realidad, en frente de las necesidades prácticas del gobierno, Jeffer- son y sus sucesores republicanos actuaron como si fueran federales, a pesar de su gran repugnancia teórica. J efferson fue un estricto intérprete del poder federal, pero creó la escuela militar de West Point, aunque en otro tiempo había dicho a Washington que dicha institución sería anticonstitucional; y compró Luisiana, a pesar de estar convencido de que aquel acto estaba fuera de sus poderes. J efferson favoreció la inde- pendencia y el predominio legislativos, pero no tardó en tener que ha- cerse cargo de un Congreso claudicante. Jefferson era adverso a los poderes y las facultades discrecionales del ejecutivo, pero en la crisis del Embargos usó el poder con energía verdaderamente hamiltoniana.P

2. La era democrática

El orden semiaristocrático y estable de 1789-1829 cedió el lugar a una nueva era con la presidencia de Andrew Jackson. Las fuerzas democráti-

cas habían

los aspectos de la vida pública. Las formas de administración no fueron

• Para evitar los frecuentes conflictos que durante las guerras entre Inglaterra y Na- poleón provocaban los registros y capturas de barcos mercantes norteamericanos .por una

estado acopiando

energía y

ahora se hacían valer en

todos

estado acopiando energía y ahora se hacían valer en todos y otra potencia. Jeifeison b:izo que

y otra potencia. Jeifeison b:izo que el Congreso aprobara la Ley de Embargo. que por completo el comercie marítimo exterior. -N. del T. 111 The JefJeTson~ns.porLeonard D. White (Nueva YOrk. Macrnillan. 1951).

exterior. -N. del T. 111 The JefJeTson~ns.por Leonard D. White (Nueva YOrk. Macrnillan. 1951). prohibía
exterior. -N. del T. 111 The JefJeTson~ns.por Leonard D. White (Nueva YOrk. Macrnillan. 1951). prohibía
exterior. -N. del T. 111 The JefJeTson~ns.por Leonard D. White (Nueva YOrk. Macrnillan. 1951). prohibía

prohibía

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substancialmente modificadas, pero sufrieron profundas modificaciones el carácter y el espíritu del sistema administrativo. En los Estados, se ma- nifestó la marea democrática en la rápida consecución del derecho de sufragio de los hombres adultos, y en la elección directa, para manda- tos cortos, de gran número de funcionarios en los Estados, los distritos, las ciudades y las aldeas. En el gobierno federal era imposible la elec- ción directa, pero la teoría de la rotación proporcionó un substituto eficaz. Antes de examinar esta gran aportación de la era democrática, con- viene señalar el desarrollo del poder ejecutivo en la escena nacional. Jack- son y Polk fueron figuras agresivas y poderosas que sustentaron plena- mente los ideales federales de unidad y energía; otros presidentes fueron menos eficaces, y algunos fueron débiles. Se formularon cuatro teorías nuevas respecto del cargo de presidente, llamadas a ejercer gran influen- cia. La primera de ellas, formulada por Jackson y explicada por Polk, fue la de que el presidente era un representante del pueblo tan directo como el Congreso, declaración audaz que hubiera asombrado a Hamilton

y que Madison habría negado. La segunda era la de que el presidente

tenía derecho a vetar la legislación, no sólo porque fuera anticonstitu- cional, sino también, por diferencias de opinión sobre la conveniencia

de la ley en cuestión. Ni los federales ni los jeffersonianos habían hecho valer tal autoridad. La tercera innovación fue la facultad de destituir

a funcionarios secundarios por motivos que no fuesen delitos, facultad

que potencialmente sometió todo el servicio federal a los dictados del jefe del ejecutivo. El cuarto acontecimiento fue resultado de la organi- zación de un partido y del papel del presidente como jefe del mismo, haciendo intervenir influencias no previstas por Hamilton, pero temidas por Washington. Los presidentes débiles no siempre fueron capaces de usar esos poderes y prerrogativas, pero éstas no desaparecieron de la consagrada interpretación de la Constitución y estuvieron a disposición de quienes pudieron usarlas. El efecto de la democracia sobre el sistema administrativo fue, por el contrario, ininterrumpido y apenas amenazado, ni aun por los indi- viduos conservadores de una generación anterior. Tomó forma especial- mente en la teoría de la rotación. Poderosas fuerzas actuaban en la escena política en los decenios de los 1820 y los 1830, que, vistas en perspectiva, hicieron parecer inevitable la regla de la rotación. Tres de dichas fuerzas era de primera importancia: la nueva organización de los partidos po- líticos, la exagerada pasión por el poder que acompañó al sufragio mascu- lino, y el ideal democrático formulado por Andrew Jackson.

La desaparición de los cabildeos del Congreso como medios para nom- brar candidatos de partido a la presidencia y el nacimiento de la con. vención nacional para ese fin, impusieron una nueva tarea a todos los

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Administración Pública

aspirantes al cargo, en especial, a todo presidente que buscara la reelec- ción (Polk fue una rara excepción). Hasta 1824 los candidatos sólo tenían que conseguir el apoyo de los individuos de su partido en el Congreso:

un puñado de ciudadanos importantes, que se reunían regularmente, hablaban sin carácter oficial y en una simple reunión del grupo, anun- ciaban al país el candidato que recomendaban. Después de 1832 los candidatos tenían que contar con una mayoría de la convención nacio- nal, lo cual requería contar con las convenciones de los Estados, y esto,

a su vez, con las convenciones locales que elegían a los delegados de los Estados, particularmente en las grandes ciudades. En muchos casos, los delegados a esas convenciones iban gobernados por la convicción y los principios, pero la minoría dominante, si no la mayoría, se dejaba gobernar con frecuencia por la esperanza de recom- pensas substanciosas. Empleos o contratas públicas eran la moneda con que se conseguía su apoyo. Estas eran dádivas de los departamentos del ejecutivo, y los presidentes que querían triunfar personalmente decían

a los jefes de aquéllos cómo dispensar la protección. La necesidad del

trabajo del partido se multiplicó con el número de electores, y el traba- jo de partido necesitaba también recursos para pagarlo. Se obtenían en parte de nombramientos para cargos, en parte de aportaciones exigidas

a los empleados, altos y bajos. En suma, la nueva estructura de partido apuntaba directamente hacia el principio de la rotación. La mismo hacía la pasión por los empleos. Los norteamericanos han tenido siempre un ojo puesto sobre los empleos públicos, pero durante cuarenta años mostraron ambiciones diferentes y restringidas; y, de cual- quier modo, el número de vacantes siempre era pequeño. La demanda de empleos estalló en el decenio de los 1830 con fuerza desconocida, co- mo de ciudadanos recientemente liberados, dispuestos a aprovecharse de todos sus derechos. Un político activo de Nueva York dijo lisa y llanamente a Van Buren, Secretario de Estado, que todas las amistades

personales y particulares tenían que ceder ante las necesidades políticas,

y que no podía apoyarse a ningún individuo que frustrase las justas esperanzas del pueblo. Daniel Webster dijo que se buscaban con extra- ordinaria avidez empleos de todas clases. El presidente Harrison estaba sitiado en la Casa Blanca por una muchedumbre agresiva y no podía celebrar una reunión del gabinete hasta que había recibido todas sus solicitudes. La voz del pueblo casi era unánime: quería empleos. Ante tal presión, tanto los presidentes demócratas como .los whigs o liberales se rendían a la necesidad, y Buchanan echaba de los cargos a los demó- cratas de Pierce, para hacer sitio a los demócratas de Buchanan. En su primer mensaje al Congreso, Jackson hizo una razonada defensa del principio de rotación, cuyas palabras se reproducen en un capítulo posterior. Declaró que nadie tenía derecho de propiedad sobre los em-

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pleos, que la permanencia prolongada en los cargos era un mal, que los deberes del empleo público eran llanos y sencillos, y que la rotación de los empleados era un medio apropiado para educar a los ciudadanos de una república.

norte-

americano de administración: el rarácter democrático de las institucio- nes. No obstante las necesarias limitaciones de la teoría de .Jackson en una sociedad compleja, la calidad democrática de la administración per- siste como una de sus características destacadas. Al contrario de lo que Jackson esperaba, la rotación degeneró en mero partidarismo, en botín político y en corrupción. Las admirables normas éticas de los años ante- riores decayeron y la calidad de la administración sufrió. Se necesitaron muchos años de exhortación moral, seguidos por la influencia de la téc- nica administrativa moderna. para reprimir los excesos, aunque conser- vando en la administración las virtudes de la democracia.

Así

se

introdujo

un

nuevo

importante

elemento

del

sistema

Así se introdujo un nuevo importante elemento del sistema 3. La reforma moral La espiral descendente

3.

La

reforma moral

La espiral descendente de las normas del servrcio público que empe-

durante la Guerra Civil y

el inmediato período de postguerra. Fueron aquellos los años de Boss Tweed y sus fabulosos robos en la ciudad de Nueva York, de cormp· ción en muchas capitales de Estados y en algunos organismos federales, y de indiferencia para el estado de la nación, con tal de que el partido triunfara. Esos excesos movieron a los ciudadanos reflexivos a pedir la reforma. No se interesaban primordialmente por la reorganización adminístrati- va, sino por la purificación moral de la vida pública, cuya decadencia, declararon que amenazaba la existencia misma de una República libre. El primer impulso de los reformadores fue hacia la reducción del favori- tismo, mediante la reforma del servicio civil, basada en exámenes de capacidad, en la permanencia en los empleos y en la independencia res- pecto del acoso político. Tres nombres merecen en especial ser recorda- dos entre el grupo siempre reducido de reformadores del servicio civil:

zó con la teoría de la rotación, se aceleró

George William Curtis, ensayista y publicista, Dorman B. Eaton, abogado que había contribuido a destruir la pandilla de Tweed, y Carl Schurtz, un liberal prusiano que había huido de su país tras el fracaso de la re- volución de 1848. Curtís declaró que el sistema de favoritismo era la fuente de los males más graves que amenazaban al país. Carl Schurtz dijo que, el que los departamentos federales estuvieran bien o mal ad- ministrados era una cuestión insignificante al lado del problema total. La cuestión más importante era cómo acabar con el efecto desmoralizador del favoritismo sobre todo el cuerpo político. Los reformadores conside- raban las promesas de empleos y favores. en realidad. como un gran "fondo

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Administración Pública

de soborno", que corrompía y frustraba la verdadera expreslOn de la opinión pública en las votaciones y que envenenaba las fuentes del vigor democrático. Esta etapa de reforma se apuntó sus primeras grandes victorias con la aprobación por el Congreso, en 1883, de la Ley del Servicio Civil y la le- gislación correspondiente del Estado de Nueva York. Continuó aún una lucha interminable, al tratar los reformadores, dirigidos por la Liga Na- cional del Servicio Civil, de reducir el grado de favoritismo que perduraba. La segunda etapa de la reforma se dirigió abiertamente contra la corrup- ción en las ciudades y tomó la forma de veintenas de batallas locales entre los políticos atrincherados y los elementos reformadores. En el decenio de los 1890 la jefatura nacional residió en las Conferencias Anuales sobre Gobierno Municipal, de donde nació la Liga Nacional Municipal. Lenta pero incesantemente, una nueva ética cívica venció a las bandas de pillaje que habían dominado muchas ciudades. Excepto en las mayores ciudades, se logró este rejuvenecimiento de la vida cívica, grandemente ayudado por las normas profesionales de más de 1,200 administradores de ciudades. Otro aspecto de la reforma moral se dirigió a la honradez en las elec- ciones, teniendo por primer objetivo el uso del voto secreto australiano y por objetivos generales el fin de los tortuosos medios por los cuales se perdían, se contaban mal o se "calculaban" los votos por empleados electorales poco honrados. Esta batalla también se ganó en lo substancial, sin olvidar nunca que la vigilancia eterna es el precio de la libertad. Por razones que van mucho más allá de las inapreciables aportaciones de los reformadores, las normas de la vida pública en el gobierno federal, en la mayor parte de los Estados y en las ciudades, excepto algunas de las mayores, son ahora adecuadas y dignas de alabanza. No pueden eliminarse nunca las debilidades individuales, y puede esperarse en lo fu- turo como en lo pasado, la influencia de los regalos de baratijas o de abrigos de mink. La universalidad y calor con que esto se condena es señal inequívoca del éxito, a largo plazo, de los primeros reformadores.

4. Tecnología y administración

y

complejidad, y por las vastas consecuencias sociales que acompañan al éxito o al fracaso. Para bien o para mal, la comodidad, la prosperidad,

y la seguridad de todo el pueblo dependen del Estado y del funciona- miento de su sistema administrativo.

Estado y del funciona- miento de su sistema administrativo. La administración contemporánea se caracteriza por su

La

administración

contemporánea

se

caracteriza

por

su

magnitud

complejos y en

gran escala, que las circunstancias le han impuesto, fue facilitada por cambios tecnológicos y por el desarrollo durante el medio siglo último del arte de la administración. Realmente, sin estas tendencias paralelas

La capacidad del Estado

para realizar los programas

Forma y Espiriiu

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es dudoso que la sociedad pudiera mantener la amplitud y el alcance de las tareas que el Estado desempeña con frecuencia, como cosa ruti- naria, como, por ejemplo, las operaciones de registro y archivo de la Ad- ministración de la Seguridad Social. La administración en gran escala fue, en parte, resultado de tanteos, tanto en los negocios como en el Estado, en parte, la amplia aplicación de la administración científica. El movimiento de administración cientí- fica se originó en el decenio de los 1880 en la obra de Frederick W. Taylor, entonces ingeniero empleado de la Bethlehern Steel Company. Al tomar forma, se advirtió que descansaba en tres grandes proposicio- nes: que hay un modo mejor de ejecutar una operación; que ese modo debe encontrarse mediante experimentos científicos; y que es deber de la administración asumir la iniciativa y la responsabilidad de descu- brirlo.w Taylor puso esas ideas a trabajar en operaciones mecánicas tales como cortar acero y en trabajos tan elementales como cargar lingotes de hierro a mano. Pronto se vio que la teoría de la administración científica tenía ilimitadas aplicaciones. Estudios del tiempo y del movimiento analizaron operaciones complicadas; se examinó la administración de oficinas; y fi- nalmente, se estudió la organización de fábricas enteras, para realizar el modo mejor de unificar sus elementos componentes. Las organizaciones obreras, que temían una aceleración del trabajo sin compensación, se opusieron a la aplicación de los estudios del tiempo y el movimiento al gobierno federal, y durante algún tiempo el Congreso prohibió ese tipo de procedimiento. Esta prohibición legal no destruyó la influencia de las ideas fundamentales del taylorismo, Ni la destruyó, tampoco, un escepticismo más complicado relativo al "mejor modo" cuan- do se trataba de operaciones administrativas complicadas, que implicaban juicios delicados sobre los probables resultados de diferentes maneras de actuar. La muy grande influencia del movimiento de administración cien- tífica sobre el Estado se debió, no a sus procedimientos especializados, sino a la idea de que la administración está sujeta a constantes mejoras, de que unos modos de organización y funcionamiento son mejores que otros, y que es un deber de la alta administración encontrar el mejor iodo para un personal dado en condiciones dadas de trabajo, todo lo ual puede cambiar de manera imprevisible. Esta amplia interpretación del movimiento de administración cíennfi- 1 abarca diversidad de aspectos particulares. Uno es el de las investí- aciones sobre administración, originado por la Sociedad Norteamericana

administración, originado por la Sociedad Norteamericana 18 Las siguentes obras exploran una voluminosa literatura

18 Las siguentes obras exploran una voluminosa literatura sobre

administración cien tí-

ca: The Principies 01 Scientific Management, por Frederick W. Taylor (Nueva York, arper, 19I1); Frederick W. Taylor, T'he Father 01 Scientific Management, por Frank B. opley (Nueva York, Harper, 19211); Advanced Management, revista titulada anteriormente ulletin 01, the Tcylor Society y [ournal o( the Society [or Avanced Management.

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Administración Pública

de Ingenieros Mecánicos en el decenio de los 1880 y realizado por or- ganizaciones como la Sociedad Norteamericana de Administración, la Sociedad para el Progreso de la Administración y, en el sector público, por los departamentos locales de investigaciones gubernamentales, y por los vastos programas de investigaciones que sufragan las fuerzas armadas. Ni la rama judicial ni la legislativa tienen tales medios de autodesenvol- vimiento, y no es un secreto que los progresos de la rama ejecutiva en los últimos cincuenta años exceden a las mejoras de las dos ramas her- manas.

administración científica se

dio la mano con los reformadores morales para exigir responsabilidad en el Estado, para convertir al jefe del ejecutivo en la agencia adminis- trativa central, para crear un departamento de presupuestos, transformar las comisiones del servicio civil en cargos de personal, con una misión positiva, considerar la planificación como un tipo normal de actividad y, en general, mejorar los métodos de actuación. Estas modificaciones se fueron introduciendo progresivamente,· no por el riguroso método de las investigaciones científicas de TayIor, desde luego, sino por el impulso de su amplio concepto de la indefinida perfectibilidad de las instituciones humanas. El progreso tecnológico avanzó al paso de las mejoras administrativas. Puede observarse el progreso en todos los campos de la administración. Las máquinas de oficina han transformado las operaciones fiscales y de escritorio. La máquina eléctrica de clasificación trabaja de cien maneras, para facilitar el censo (en cuyas oficinas fue inventada), para clasificar huellas dactilográficas en la colección de 130 millones de ellas que guarda el FBI* y para cursar transacciones contables y fiscales. El Calculador Automático Universal calcula tablas de seguros para la armada, formula tablas de constantes, usadas en los estudios de la viscosidad del petróleo, y establece la base para el sistema de inventario de existencias de la armada. Los progresos en las comunicaciones revolucionaron las relacio- nes entre los organismos centrales y sus campos. En los días de John Quincy Adams, un ministro norteamericano, en una corte extranjera, tenía que recibir un cuerpo general de instrucciones y proceder con la mayor discreción: se necesitaban meses para que llegara a su destino la co- rrespondencia, por correo marítimo. En la actualidad el Secretario de Es- tado puede tener comunicación instantánea con su red internacional de representantes en el extranjero por medio del teléfono transoceánico, así como el Secretario de Marina puede comunicarse con cualquier barco de guerra en los siete mares. Los ejemplos especiales de triunfos tecno- lógicos son innumerables: la puntuación eléctrica de contestaciones cortas

Desde el

punto

de

vista

institucional,

la

cortas Desde el punto de vista institucional, la ji Iniciales de Federal Bureau of Investigation

ji Iniciales de Federal Bureau of Investigation (Departamento Federal de Policía), -N.

del

T.

Forma y Esplritu

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a interrogatorios, la aplicación de insecticidas desde un helicóptero sobre los sembrados, el examen con el "ojo eléctrico" de los visitantes de las cárceles, los proyectiles guiados con radar, etc. Invención, tecnología y gerencia científica son aportaciones característi- cas de los últimos años en la historia de la administración norteamerica- na. Se sobrepusieron a un sistema antiguo, cuyas bases primitivas no han sido suprimidas. La compleja organización que lleva a cabo los negocios comunes del pueblo norteamericano presenta hoy las huellas inequívocas de su evolución: la concepción federal inicial que subrayaba la energía y la responsabilidad, la insistencia jacksoniana sobre la democracia en la administración, la apelación a la integridad y la decencia lanzada por los reformadores morales después de la Guerra Civil, y la influencia de la tec- nología y la gerencia científica en los últimos tiempos. Las fuerzas catastróficas de la crisis y la guerra, las tensiones internacio- nales desde 1945, y la magnitud misma ele la máquina administrativa, en el interior y en ultramar, tienden al predominio de las ideas de Alexander Hamilton y no al de las de Andrew JacksonY La primera mitad del pre- sente siglo ciertamente puede llamarse el nuevo hamiltonianismo. No obs- tan te, el ideal democrático no ha perdido vigor, aun cuando está limitada la regla de la rotación; y el poder de las normas morales en el servicio público es reforzado, no menoscabado, por deficiencias ocasionales de algu- nos individuos.

por deficiencias ocasionales de algu- nos individuos. 5. Rasgos fundamentales del sistema norteamericano El
por deficiencias ocasionales de algu- nos individuos. 5. Rasgos fundamentales del sistema norteamericano El

5. Rasgos fundamentales del sistema norteamericano

El sistema norteamericano de administración, formado por esas y otras fuerzas, tiene, pues, rasgos distintivos que lo diferencian del francés o el sueco, el mexicano, el ruso o el chino, y que, en términos generales, lo ase- mejan al anglosajón. Esas características están profundamente incrustadas en las preferencias y las actitudes del pueblo norteamericano y en la his- toria de más de siglo y medio. Son, en consecuencia, firmes, y puede es- perarse que sobrevivan a las victorias de los partidos y a las crisis internas

11 Para el análisis y la interpretación del período de la guerra y la postguerra, véanse Civil Seroice in Wartime, por Leonard D. White (Chicago, University of Chicago Press, 1945); Administratiue Refiections [rom World War Il , por Luther Gulick (University of Alabama Press, 1948); American Experiences in Military Government in World War Tl, por Carl J. Friedrich y otros (Nueva York, Rinehart, 1948); What We Learned in Public Administration during the War, Escuela de Graduados del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (Washington, 1949); lmpact of War on Federal Personnel Adminis- tration 1939-l945, por Gladys Kammerer (Lexington, University of Kentucky Press, 1951); "Trends of a Decade in Administrative Practice", por Charles S. Ascher, en Public Ad- ministration Reoieui, X (1950), 229; "Trends in Public Administration in the South", por J. Alton Burdine, en [ournal of Politics, X (1948), 419; "Bureaucracy and Democratic Government", dir, por James C. Charlesworth, en Annals ot the American Academy of Political and Social Science, vol. 292 (1954), todo el volumen.

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Administración Pública

y externas, y que canalizarán el proceso de los cambios y las adaptaciones

futuros.I 8 1) El sistema de administración se basa en el derecho, y los funcionarios públicos 8 1) El sistema de administración se basa en el derecho, y los funcionarios públicos son responsables, de acuerdo con la norma de derecho, ante los tribunales judiciales ordinarios. Las infracciones de la ley por los funcio- narios, los daños causados a las personas o a las propiedades, el ejercicio del poder más allá de las facultades concedidas, están sujetos al control

judicial. Los tribunales han mirado siempre con inquietud las facultades discrecionales de los funcionarios, aunque tienden a ampliarse gradual- mente. De ahí se sigue que los tribunales sean importantes para ayudar

a fijar el carácter del sistema administrativo. Se sigue también que los abo-

gados desempeñan un papel importante en la orientación de la administra- ción. Un funcionario debe moverse sobre sólido terreno legal; puede re- basar su presupuesto, pero no puede pedir prestado a los tribunales. 2) La administración pública de los Estados Unidos depende de cuerpos representativos elegidos: el Congreso, las legislaturas de los Estados, los comisarios de distrito, los concejos de las ciudades. De esas fuentes popula- res reciben los funcionarios orientación política y programa de acción, facultades funcionarios orientación política y programa de acción, y finanzas, y son responsables ante ellas. En algunos y finanzas, y son responsables ante ellas. En algunos respectos

y en algunas jurisdicciones, los funcionarios también son directamente res- ponsables ante los electores. El sistema norteamericano está, por tanto,

subordinado al control democrático y debe responder ante la opinión pú- blica. Puesto que la opinión está organizada y dirigida en parte por los poderosos grupos de intereses del país, muchos funcionarios públicos están

en estrecho contacto con ellos y se encuentran obligados a distinguir, lo mejor que puedan, el interés público de esos insistentes intereses especiales. 3) La administración pública es de espíritu democrático. Aunque acu- sado con frecuencia de ser "burocrático" en el sentido ofensivo de la palabra, 1y aunque, indudablemente, puedan descubrirse en él algunos "bu- rócratas", el sistema, en general, es marcadamente democrático en tono

y ambiente. Con pocas excepciones, los funcionarios norteamericanos no

llevan uniforme; no forman en ningún sentido una clase aparte; viven

y trabajan como los demás ciudadanos; se mueven libremente dentro y

fuera de los empleos del Estado. En los servicios públicos trabajan juntos los dos sexos, todas las razas, religiones, sectores geográficos, grupos po- líticos y niveles culturales. No hay barreras artificiales entre las categorías más bajas y las más altas; el muchacho recadero puede llegar a ser jefe de oficina. Alexis de Tocqueville observó estas cosas a principios del dece- nio de los 1830 y escribió: "Este simple exterior de personas con autoridad

"Este simple exterior de personas con autoridad 18 Para inteligentes intepretaciones del sistema

18 Para inteligentes intepretaciones del sistema norteamericano de administración pú- blica, véanse Public Administration and the Public Interest, por E. Pendleton Herring (Nueva York, McGraw-Hill, 1936); Big Democracy, por Paul H. Appleby (Nueva York, Knopf, 1945), y Policy and Administration, por el mismo; Refiections on Public Adminis- tration, por Ordway Tead (Nueva York, McGraw-Hill, 1951).

Forma y Espiritu

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está conectado, no sólo con las peculiaridades del carácter norteamericano,

Me agradaron estas

características de un Estado democrático." 4) La conducta de la administración pública de los Estados Unidos de- pende mucho del asentimiento de los gobernados. Es general la disposición a la obediencia, pero al espíritu, más bien que a la letra de la ley, y a las disposiciones razonables, antes que a las que interfirieren la costumbre y el hábito. Hay una predisposición a hacer resistencia a lo que se reputa irrazonable, o a ignorarlo, y la impresión de que el gobierno puede em- botarse fácilmente si parece ridículo o extremoso. En zonas donde tiene incumbencia la acción de masas, el asentimiento es esencial. Poder sin asentimiento se disuelve en la nulidad y la frustración. 5) Desde 1900, aproximadamente, hay una fuerte tendencia a hacer la administración pública profesional, en su actitud y su espíritu. Es elegida deliberadamente como carrera por jóvenes inteligentes, y ella prepara a sus novicios en el arte y la práctica del sistema; en grandes sectores es per- manente la tenencia del empleo, se cultiva la oportunidad para el mérito, y aparecen códigos de ética profesional. Las antiguas profesiones -derecho, medicina, ingeniería- son elementos esenciales del sistema, y se están afian- zando sólidamente profesiones nuevas en el arte de la administración. La Sociedad Norteamericana de Administración Pública simboliza esta ten- dencia moderna.

6) La administración pública de los Estados Unidos es civil por su es- tructura, su personal y su punto de vista. Las normas y los ideales milita- res no influyen en su espíritu, ni aun en los Departamentos de Guerra y de Marina, donde un sistema de administración militar actúa al lado del civil. Las categorías adminitsrativas superiores no se nutren mucho de los círculos militares; las clases de oficiales del ejército y de la armada no aspiran a carreras en la administración civil. 7) En un grado no apreciado por los norteamericanos, su sistema de administración pública es flexible y adaptable, experimental, constructivo y relativamente libre de precedentes. El sistema está imbuido de un fuer- te sentimiento de la posibilidad del mejoramiento ilimitado, aunque los niveles sean bajos en ocasiones. Estas cualidades progresistas están saber. biamente representadas en el programa y los métodos de la Autoridad del Valle del Tennessee, pero están muy generalizadas: en las ciudades con administradores urbanos, en los Estados progresivos, en muchos orga- nismos federales. El espíritu de innovación y de riesgo es indudable y ne- cesariamente menor que en los negocios privados, pero es mayor que en los servicios públicos de otros muchos países. 8) El sistema norteamericano de administración es federal. La nación, los Estados y las ciudades son partes autónomas de un todo complejo, cada una de ellas con su responsabilidad por un amplio campo de fun-

sino con los principios fundamentales de la sociedad,

26

Administración Pública

ciones, cooperando todas en muchos puntos en la tarea común de prestar servicios y regular la conducta. En este respecto los Estados Unidos difie- ren de otros países en grado quizás más que en calidad, porque, en gene- tal, se deja a las regiones y las comunidades considerable libertad de acción. En esto, la distribución de poderes y funciones es de carácter cons- titucional; pero 10 imponen también las circunstancias de distancia, di- versidad y preferencia pública. 9) La administración pública de los Estados Unidos, en parte por ser federal, en parte porque refleja actitudes democráticas y de autonomía, está profundamente arraigada en las comunidades locales. La preferencia por "los muchachos de casa" en tareas de gobierno es universal y antigua. Los funcionarios federales cuya jurisdicción es un Estado, suelen ser re- sidentes de aquel Estado; si es un distrito, con frecuencia se criaron en él. La presión para que sean residentes de la localidad los administradores de las ciudades es fuerte, aunque en esto se está formando una tradición diferente; pero los jefes de policía-y las fuerzas uniformadas son productos estrictamente locales. La influencia del localismo, penetrante y poderosa, es a la vez un haber y una obligación. 10) El sistema norteamericano de administración trabaja a gran escala. Es uno de los más grandes del mundo. Opera en grandes zonas metropo- litanas, en los Estados, en las regiones, en los Estados Unidos continenta- les y en torno del globo. En la Administración del Seguro Social guarda los expedientes de millones de personas; a través de la Autoridad del Valle del Tennessee construye una gran red de pantanos y de corrientes de agua; con la Comisión de Energía Atómica, quizás maneje pronto centros primarios de producción de energía, de un orden nuevo. Es este sistema norteamericano de administración 10 que constituye la materia especial de este libro.

CAPITULO 111

ALGUNOS ASPECTOS GENERALES DE

ORGANIZACION

El pasado sedimentó en el umbral del presente un sistema extraordi- nariamente complicado de administración pública, cuya naturaleza se pa- rece en muchos aspectos a la de los grandes sistemas de administración de negocios que también abarcan no sólo el continente americano, sino en algunos casos todo el globo. El presente capítulo se destina a exponer algunos de los elementos característicos de organizaciones grandes y com- plicadas, consideradas, por el momento, como meros grandes conjuntos de personas que trabajan. Los capítulos siguientes, como los dos anteriores, tratarán de la experiencia norteamericana. Éste es general por su conteo nido, pero de vez en cuando con ejemplos tomados de los Estados Unidos. John M. Gaus enunció admirablemente la naturaleza de la organización administrativa. "Organización -dice- es la distribución del personal para facilitar la realización de algún propósito común mediante el señalamiento de funciones y responsabilidades. Consiste en poner en relación esfuerzos y capacidades de individuos y grupos dedicados a una tarea común, de tal suerte que se consiga el objetivo deseado con la menor fricción y la máxima satisfacción de aquellos para quienes se hace la tarea y de los con- sagrados a la empresa.t'w El punto vital es que la estructura es una orde- nación de las relaciones de trabajo de los individuos, no meramente un proceso impersonal de ir poniendo bloques para hacer un edificio. En cuanto tal, está sujeta no sólo a las exigencias lógicas del trabajo que ha de hacerse, sino también a otras ordenaciones que puedan exigir deter- minadas combinaciones de personalidades. El problema de cómo adaptar la organización a las personas no tiene solución dogmática en el caso particular. A la larga, se encontrarán personas que puedan encajar en la estructura de una organización "sólida'.', antes que forzar la organización, para adaptarla a peculiaridades individuales. Desde un punto de vista, organización es un tipo formal explícito de relaciones establecidas en el Estado por la ley y por las altas categorías administrativas. Se basa en la naturaleza y volumen del trabajo que ha de hacerse y es impuesta por las exigencias de la eficacia, en el sentido de conseguir el uso más efectivo de los hombres y de los materiales, y por la necesidad de responsabilidad. Esta organización es creada y sostenida

de responsabilidad. Esta organización es creada y sostenida 11 The Frontiers 01 Public Administration, por John
de responsabilidad. Esta organización es creada y sostenida 11 The Frontiers 01 Public Administration, por John

11 The Frontiers 01 Public Administration, por John M. Gaus, Leonard D. White y Marshall E. Dimock (Chicago, University of Chicago Press, 1936), pp. 66-67.

por John M. Gaus, Leonard D. White y Marshall E. Dimock (Chicago, University of Chicago Press,

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Administración Pública

por la autoridad y puede representarse, aunque imperfectamente, en un diagrama. Es, normalmente, el conjunto predominante de relaciones de trabajo. Desde otro punto de vista, organización es el conjunto de relaciones de trabajo resultantes de las interacciones mutuas de personas que trabajan juntas durante mucho tiempo. Esta estructura ha sido llamada acertada- mente organización informal, y existe al lado de la formal. La organiza- ción informal es más sutil, y refleja cosas tales como la posición social y económica, las diferencias de raza o de idioma, los niveles culturales y los gustos y repugnancias individuales. Es consuetudinaria, no reglamentaria; no está escrita y no está sujeta a diagramas taxativos. La organización formal tiende a ser racional e impersonal; la informal tiende a ser emo- tiva y personal. Las dos suelen recubrirse parcialmente, pueden casi coin- cidir, o apartarse mucho. La naturaleza de la organización informal fue explorada sistemáticamente por primera vez en los estudios realizados por Elton Mayo y otros en la fábrica que laWestern Electric Company tiene en Hawthorne.w Existe en las oficinas del Estado y en los negocios. Este volumen estudia primordialmente los tipos de organización formal. La experiencia y la observación indican que los aspectos técnicos de la organización y de la administración en gran escala se parecen mucho, ya sea oficial la institución, como la antigua Inland Waterways Coro poration, o particular, como lo Detroit and Cleveland Navigation Com- pany. Las intrincadas ordenaciones del Estado no dejan, pues, de tener paralelo en otras formas de organización. Tienen importancia como ejemplos de lo que Urwick llama "teoría pura" de la organización. En consecuencia, parece conveniente explorar la materia como tal, como un fondo general sobre el que destacaremos la estructura de la admi- nistración pública norteamericana. "Es imposible que la humanidad progrese en su conocimiento de la administración -escribe Urwick- a menos que el factor de la estruc- tura se aisle de otras consideraciones, por artificial que pueda parecer tal aislamiento.l'w Aunque carecemos de una teoría general de la es- tructura, empiezan a aparecer algunos elementos, y se reconoce la na- turaleza y utilidad de dicha teoría. Pueden ilustrarse con una simple analogía. Podemos observar en un astillero montones de piezas de ace- ro, máquinas, madera, útiles y herramientas. En sí mismas, no son nada;

'0 The Human Problems of an Industrial Ciuilization (Nueva York, Macmillan, 1933), y The Social Problems o] an Industrial Civilization (Cambridge, Harvard Universíty, 1945), por Elton Mayo; Management and the Worker, por F. J. Roethlisberger y William J. Dickson (Cambrígde, Harvard University Press, 1940); Management and Morale, por F. J. Roethlisberger (Cambridge, Harvard University Press, 1941). I '1 "The Functíon of Adminístratíon", por L. Urwick, en Papers on the Science of Ad· ministration, de Luther Gulick y L. Urwick, directores (Nueva York, Instituto de Admí-

de Luther Gulick y L. Urwick, directores (Nueva York, Instituto de Admí- nistración Pública, 1937), p.

nistración Pública, 1937), p.

122.

de Luther Gulick y L. Urwick, directores (Nueva York, Instituto de Admí- nistración Pública, 1937), p.

Algunos Aspectos Generales de Organización

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ensambladas sobre un plan de organización, se convierten en un barco de navegación de altura. en una estructura de utilidad potencial. Pero el ensamblaje, en cuanto tal, no conduce directamente a ningún fin último; hay que poner el barco en movimiento, proporcionarle oficiales y tripulación, provisiones y un destino o plan de operaciones. La mi- sión especial de la organización es poner las partes en sus lugares apro- piados, creando así la utilidad potencial de la estructura como un todo para los amplios propósitos de la sociedad.w En consecuencia, nos sentimos inducidos a investigar cuáles son los rasgos principales de la formación y ordenación de las partes de una or- ganización en gran escala, pública o privada, conducentes al funciona- miento eficaz de la estructura en su conjunto. Sin agotar este muy extenso tema, podemos examinar varios aspectos generales del mismo: dónde reside la autoridad para determinar la estructura; la teoría de la unidad; la formación de departamentos y sus subdivisiones; naturaleza de los orga- nismos superiores, auxiliares y de personal; naturaleza y objetivos de la jerarquía; ubicación y delegación de la autoridad; coordinación de las partes; y la unidad organizacional básica, la posición del individuo. Es necesario recordar aquí una advertencia, tema que desarrollamos más adelante. La organización de agencias públicas está dictada no sólo por consideraciones de eficacia y responsabilidad, o por el deseo de conseguir unidad y energía para el sistema, sino, también, por consideraciones de carácter político. Detrás de muchas dependencias del Estado hay podero- sos grupos de intereses, ya apoyando o bien oponiéndose a la función en cuestión. Los que obtienen ventajas luchan por colocar el organismo en la posición más poderosa dentro del sistema, sin tener en cuenta la si- metría ni el equilibrio. Los que creen que resultan perjudicados sus inte- reses, procuran debilitar ei organismo, reduciéndolo él papel secundario dentro de la estructura oficial, o metiendo en él las semillas de la discor- dia y la fricción. Puede servir de ejemplo de esta situación la larga lucha sobre el organismo adecuado para llevar a efecto el programa federal de construcción de viviendas y para determinar sus facultades. En consecuen- cia, la organización no es simplemente un ejercicio de análisis racional, sino también un equilibrio de fuerzas antagónicas.

sino también un equilibrio de fuerzas antagónicas. • 2 Las principales obras de consulta para el

2 Las principales obras de consulta para el tema de este capítulo son: Administration industrielle et génerale, por Henri Fayol (París, Dunod, 1920); ed. inglesa: General and

Pitman, 1949); Onward Industry!, por James D. Mooney

y Alan C. Reiley (ed, rev., Nueva York, Harper, 1947); Papers on the Science 01 Adminis- tration, dir. por Luther Gulick y L. Urwick; Investigation 01 Executiue Agencies 01 the Gouernment, Comisión del Senado para Investigar los Organismos Ejecutivos del Estado, Informe del Senado N~ 1275, 75 Cong., ler. período de sesiones (1937), cap. 1: "The

Industrial

período de sesiones (1937), cap. 1: "The Industrial M~nagement (Londres, Problems of Administratíve

M~nagement (Londres,

(1937), cap. 1: "The Industrial M~nagement (Londres, Problems of Administratíve Organizati~n";. The
(1937), cap. 1: "The Industrial M~nagement (Londres, Problems of Administratíve Organizati~n";. The

Problems of Administratíve Organizati~n";.The Elements 01 Administration, por L. Urwick (Nueva York, Harper, 1944); OrganzzatlOn: A Formulation 01 Principie, por Alvin Brown (Nueva YQrk, Hibbert Printing Co., 1945).

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Administración Pública

1. Autoridad para determinar la organización

La principal autoridad para establecer la forma de organización admi- nistrativa es, por lo general, el cuerpo legislativo apropiado. La Constitu- ción federal deja esta responsabilidad íntegramente al Congreso o a la rama ejecutiva; las constituciones de los Estados prescriben un número lentamente decreciente de cargos, además del de gobernador; pero las legislaturas de los Estados prescriben con frecuencia, detalladamente, la or- ganización de dependencias municipales. El Congreso siempre tuvo en alta consideración esta autoridad y se ha resistido a dejar en libertad al ejecu- tivo, excepto en las categorías inferiores. Más adelante, examinamos el cambiante equilibrio entre el Congreso y el Presidente, en la determina- ción de la forma de la organización federal. Ahora basta con advertir que, si desea hacerlo, cualquier cuerpo legislativo puede determinar como quiera la forma de organización administrativa, salvo los pocos cargos prin- cipales que la Constitución ampara. La iniciativa para proponer reformas en la estructura principal suele pertenecer ahora a la rama ejecutiva, donde es probable que las consideraciones administrativas sean prominentes, pero de ningún modo concluyentes. I Aunque se crean, mediante leyes, los departamentos y sus equivalentes con otros nombres, la ley o el ejecutivo pueden autorizar subdivisiones. La tendencia histórica de los cuerpos legislativos a prescribir la estructura , de los negociados y secciones de los organismos del Estado va cediendo poco a poco, pero ya se reconoce que debe dejarse al jefe de un organis- mo, por lo menos, la autoridad sobre la estructura de las secciones. La estructura de los negociados de los departamentos federales (yen menor grado, la de las comisiones y autoridades) se fija legislativamente, y en consecuencia sólo puede modificarla el Congreso. Será conveniente identificar algunos de los conceptos generales de or- ganización avanzando desde lo más alto de la jerarquía hacia abajo, a través de sus principales niveles. En consecuencia, empezamos por el jefe del ejecutivo.

2. Teoría de la unidad

La teoría de la unidad formulada por Hamilton fue casi universalmen-

te aceptada en el gobierno federal y generalmente adoptada en los Estados

y sus subdivisiones urbanas (pero no en las rurales)

Constitución federal insistieron en la unidad de la rama ejecutiva, contra-

riando las ideas de algunos representantes que proponían un ejecutivo

triple que representara las entonces tres grandes regiones geográficas, y las de otros que proponían un consejo ejecutivo para compartir las respon- sabilidades. La Constitución declaró que el poder. ejecutivo' se confiaba

a un presidente, que, además, fue

Los forjadores de la

nombrado comandante en jefe de las.

Algunos Aspectos Generales de Organización

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fuerzas armadas. Uno de los primeros debates del Congreso salvaguardó esta unidad, negándole al Senado autoridad para intervenir en la desti- tución de los funcionarios principales nombrados con su asentimiento. Fue ésta una resolución fundamental, porque si la votación hubiera sido en el otro sentido, la autoridad del ejecutivo sobre el sistema administrativo se habría dispersado entre los senadores y habría sufrido un daño irre-

parable la unidad del sistema. En general, el Congreso aceptó el concepto de la unidad en el gobierno federal, pero con variaciones por lo que respecta a las comisiones y las corporaciones federales, y con excepciones ocasionales en casos particulares. La idea de la autoridad presidencial sobre el conjunto del sistema federal fue, no obstante, reforzada en el último cuarto de siglo. Fue ésta una de las aportaciones centrales, tanto de la Comisión Presidencial sobre Gestión Administrativa de 1937 como de la Comisión sobre la Organiza- ción de la Rama Ejecutiva del Estado (primera Comisión Hoover) de 1949. El concepto de la unidad en los cargos de los ejecutivos de los Estados

y municipales sufrió históricamente muchas excepciones y reformas, tan importantes, a veces, como casi negar la teoría misma. La explicación de esto se encuentra en parte en la fuerza del sentimiento democrático que, entre los años 1830 y 1900 aproximadamente, insistió en la elección di- recta para mandatos breves de gran número de funcionarios de los Esta- dos, los distritos y los municipios. Éste fue el sistema que tanto asombró

a Alexis de Tocqueville. Desde 1900 ha retrocedido la marea de la elec-

ción, en parte por el impulso del movimiento a favor de elecciones fre- cuentes, y en parte a consecuencia de la teoría administrativa. En las ciudades, la autoridad ejecutiva está concentrada ahora en los alcaldes

y los administradores; el número decreciente de ciudades gobernadas por comisiones representa una. excepción. En los Estados ha venido actuando la misma tendencia a favor del cargo de gobernador. Puede decirse, por lo tanto, que el concepto de la unidad en todos los niveles del sistema administrativo, salvo en los gobiernos de distritos rurales y en los locales de Nueva Inglaterra, prevalece ahora como el ideal ya logrado o que se va realizando progresivamente. El principio de la unidad es esencial, a la larga, para conseguir eficacia y responsabilidad, pero está expuesto a fuerzas, que examinaremos en el capítulo siguiente, que tienden constantemente a socavarlo en su actuación.

3. La formación de departamentos

Las principales dependencias administrativas suelen llamarse departa- mentos, aunque en el gobierno federal hay gran número de comisiones, autoridades, administraciones, agencias y corporaciones fuera de la estruc- tura departamental. ¿Sobre qué base están organizados los departamentos, para emplear este término genérico?

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A dministración Pública

Sin entrar en detalles, podemos decir que los principales grupos ad- ministrativos se basan en algún propósito esencial amplio, como, por ejem- plo, el progreso de la agricultura, la orientación de las relaciones exte- riores, o la aprehensión de delincuentes. Análogamente, las principales subdivisiones de un departamento se basan en un propósito más estricta- mente definido, como un negociado de industria vegetal, una sección de asuntos europeos, o una oficina de identificación de delincuentes. Eviden- temente, en las premisas actúa la especialización, y sigue actuando en los niveles inferiores de la organización. Así, un negociado de industria vegetal puede tener una sección dedicada al trigo, y la sección una subsección de- dicada a los medios para combatir el tizón del trigo. Cuanto más bajo sea el nivel, más probable es que la función sea homogénea. Dentro de un departamento, como dentro de un sistema administrativo, suele pre- valecer la regla de la unidad de dirección, con limitaciones que se exa- minarán más adelante.

4. Agencias de línea o superiores) agencias auxiliares, y personal

1) Agencias superiores. Las principales agencias de todo sistema ad- ministrativo están organizadas sobre la base de un gran objetivo esencial, y están destinadas a suministrar servicios a las personas, o a reglamentar su conducta en campos particulares. Se ocupan en los objetivos primarios para los cuales existe el Estado. Su tarea está afuera, en la compleja sociedad en la cual y para la cual desempeñan sus respectivas funciones. Empleando una figura de lenguaje de uso en el ejército, esas grandes organizaciones esenciales se llaman, con frecuencia, departamentos "de línea". Son ejemplos típicos los departamentos de agricultura, trabajo y comercio. En los capítulos XIV y XV se explora el carácter de la función de "la línea". 2) Agencias auxiliares. En un pasado no muy lejano, cada departamen- to o establecimiento principal era una unidad completa en sí misma. Cada uno de ellos tenía la plena responsabilidad de todas sus actividades pri- marias y secundarias. El Departamento de Agricultura de los Estados Uni- dos no sólo imponía cuarentenas vegetales entre los Estados y dirigía investigaciones, sino que, además, llevaba independientemente su propia contabilidad, hada sus gastos, presentaba su presupuesto a la Comisión de Consignaciones de la Cámara, compraba sus suministros, contrataba a su personal y alquilaba sus locales. Cada departamento guardaba celo- samente su autonomía y seguía su camino sin prestar mucha atención a 10$ vecinos. Gradualmente, en un largo período de años, los departamentos de "ob- jetivos principales" fueron perdiendo parte de su responsabilidad por. la rea1~aq6n de·sus servicios auxiliares o secundarios. Estos servicios, res- pondiendoa la presión de la especialización y de supuestas economías, se

I

o secundarios. Estos servicios, res- pondiendoa la presión de la especialización y de supuestas economías, se
o secundarios. Estos servicios, res- pondiendoa la presión de la especialización y de supuestas economías, se
o secundarios. Estos servicios, res- pondiendoa la presión de la especialización y de supuestas economías, se

A lgunos Aspectos Generales de Organización

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organizaron separadamente, en parte fuera y en parte dentro de los de- partamentos de línea. Así, ahora encontramos oficinas centrales, de com- pras, agencias. centrales de personal, oficinas centrales de pagos, y otras, independientes de todos los departamentos y correspondientes a empleos secundarios dentro de los departamentos. La parte de trabajo situada fuera del departamento puede organizarse directamente bajo la autoridad del jefe del ejecutivo, o agregarse a un departamento central de finanzas

o a un departamento de administración. Todavía no se ha adoptado una terminología uniformada para esta clase de egencias administrativas. Willoughby las llamó "servicios insti- tucionales" o "de contabilidad", denominaciones acertadas, pero que no han tenido general aceptación. Algunas veces se les llama, equivocadamen- te, servicios de personal, confusión que debiera evitarse. Gaus los llama "servicios auxiliares de personal técnico", sugestión útil. Para proponer una terminología que no se preste a confusiones, sugiero, y la emplearé en este volumen, la expresión "servicios auxiliares". Las agencias auxilia- res no sirven al público, aunque pueden tratar con ciudadanos. Sirven

a las agencias de línea, a las que ayudan realizando funciones comunes necesarias: compra de suministros, contratos de publicidad impresa, com- pra de bienes raíces, etc. La Sección de Pagos -del Departamento de Ha- cienda de los Estados Unidos, que hace y expide cheques, para pagar a los empleados de todos los departamentos y agencias a nombre de cada uno de éstos, es el tipo stándard. 3) Agencias de plana mayor. En las grandes organizaciones se está pro- duciendo otro tipo de especialización, llamada adecuadamente "plana ma- yor" (o también "plana mayor general" o "plana mayor admínistratíva'tj.v La organización de la plana -o estado- mayor apareció por primera vez en el ejército prusiano, fue introducida en la organización 'del ejército norteamericano por el Secretario de Guerra Elihu Root en 1903, y poco a poco se va separando como un órgano especial de la administración en gran escala, civil y de negocios privados. Una plana mayor es un organismo con- sultivo de un funcionario de alta categoría, pero sin responsabilidades de actuación. La función primordial desempeñada por la plana mayor de un ejército es planear, aconsejar, ayudar al oficial que tiene el mando: ob- servar, pero no mandar. La función de una plana mayor civil es la mis- ma, es decir, estudiar problemas administrativos, formular planes, acon- sejar, observar, pero no dirigir. Puede adscribirse una plana mayor al

pero no dirigir. Puede adscribirse una plana mayor al la La obra modelo sobre la plana

la La obra modelo sobre la plana mayor militar norteamericana ea NatioMI Securit'Y and the General Staff, por el mayor general Otto L. Nelson, Jr. (Washington, Infantry Jouroal Press. 1946). Se ha abusado tanto de la palabra $la/J (plana mayor),.que ya casi no sigtlific:a nacJa.pero es posible usarla en su sentido militar originario y especifico. Para una exposición de los muchos contextos en que ha sido descuidadamente usada, véase "A Gen~l Administrative .•Statf to Aid the President". por Norman M. Pearson, en

Statf to Aid the President". por Norman M. Pearson, en PU.lic Adminilkatúl,.Rf'tIiftlJ,lV (1944). 127.

PU.lic Adminilkatúl,.Rf'tIiftlJ,lV (1944). 127.

Statf to Aid the President". por Norman M. Pearson, en PU.lic Adminilkatúl,.Rf'tIiftlJ,lV (1944). 127.
Statf to Aid the President". por Norman M. Pearson, en PU.lic Adminilkatúl,.Rf'tIiftlJ,lV (1944). 127.
Statf to Aid the President". por Norman M. Pearson, en PU.lic Adminilkatúl,.Rf'tIiftlJ,lV (1944). 127.

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Administración Pública

jefe del ejecutivo o a otros administradores de alta jerarquía. El servicio de información y consejo de la plana mayor opera hacia arriba, hacia abajo, hacia afuera y a través de las organizaciones de línea. Pero siempre es consejo, y nunca mando. Los supuestos básicos del trabajo de la plana mayor general están im- plícitos en la legislación orgánica promulgada en 1903 bajo el impulso del genio reformador de Elihu Root.

Que las obligaciones del Cuerpo de Estado Mayor General serán prepa- rar planes para la defensa nacional y para la movilización de las fuerzas militares en tiempo de guerra; investigar e informar acerca de todas las cuestiones que afectan a la eficacia del ejército y al estado de preparación para operaciones militares; prestar ayuda y asistencia profesionales al Se- cretario de Guerra y a los oficiales generales y otros jefes superiores, y ac- tuar como agentes suyos en la información y coordinación de la acción de todos los diferentes oficiales, que están sujetos, por los términos de esta ley, a la vigilancia del Jefe del Estado Mayor; y desempeñar otros deberes militares no asignados por la ley y que de vez en cuando prescriba el Pre- sidente.w Todos los oficiales detallados en dicho cuerpo (Cuerpo del Estado Mayor General) serán empleados exclusivamente en el estudio de problemas mi- litares, en la preparación de planes para la defensa nacional y en la utili- zación de las fuerzas armadas en tiempo de guerra, en investigar e informar acerca de la eficacia y estado de preparación de dichos servicios para el servicio en paz y en guerra, o en deberes propios del estado mayor gene-

ral en relación con trativo

tropas

o en otros deberes de carácter no adminis-

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Este lenguaje describe un organismo primordialmente dedicado a pensar en problemas militares. Es un instrumento de planeación, de estudio y de observación, no un instrumento de acción. El lugar de una agencia de plana mayor industrial fue descrito en estas palabras por Fayol:

"Cualquiera que sea su talento y su capacidad para el trabajo, los jefes de grandes empresas no pueden desempeñar por sí solos todas sus obliga- están, pues, obligados a recurrir a un grupo de individuos que tienen el vigor, la competencia y el tiempo de que puede carecer el Jefe. Este grupo de individuos constituye el Estado Mayor de la Administración. Es una ayuda o refuerzo, una especie de ampliación de la personalidad del administrador, para ayudarlo a desempeñar sus deberes, El Estado Ma- yor aparece como cuerpo independiente, sólo en grandes empresas y su importancia aumenta con la importancia de la empresa.w

•• 32 Stat. 831 (1903). '5 39 Stat, 167 (1916). •• Henri Fayo1, en Papers on the Science o/ Administration, Gulick y Urwick dir., p. 104. Compárese J. D. Mooney en el mismo volumen, p. 91, Y pp. 95-96 en estas palabras: "Pero

y Urwick dir., p. 104. Compárese J. D. Mooney en el mismo volumen, p. 91, Y

A lgunos Aspectos Generales de Organización

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Los estados mayores civiles del Estado son de dos clases: substantivos y administrativos. Los primeros tienen la obligación de aconsejar a sus jefes en el campo funcional en que operan, tales como la agricultura, el comercio o las finanzas. Tienen el deber de observar la marcha de los acontecimientos, de pronosticar las tendencias, de señalar los problemas que empiezan a surgir, y de pensar en la política futura. Un funcionario de un estado mayor federal describió, en una ocasión, su trabajo en tér- minos que expresaban exactamente la función. Sus energías -dijo- habían estado consagradas en gran medida a un trabajo de estado mayor en mate- rias de política general, y no en dirigir operaciones administrativas. En general, el trabajo de estado mayor consistía en análisis e interpretaciones de hechos, en la identificación de problemas, en pesar los méritos de dife- rentes cursos de acción, en formular recomendaciones y en preparar el ma- terial necesario para la realización de la política. Los productos tangibles eran, sobre todo, memorándum, informes de comisión, órdenes ejecutivas, discursos y declaraciones presidenciales o departamentales, artículos y tes- timonios ante el Congreso. El lugar administrativo del trabajo variaba, desde el nivel departamental medio y superior, hasta el nivel de estado mayor del gabinete e inmediatamente presidencial. A un individuo del estado mayor administrativo le incumbe aconsejar en el campo de la organización y la gestión, tanto de línea como auxilia- res; es decir, la mejor adaptación de los medios a los fines. Un buen ejem- plo es la Sección de Investigaciones Administrativas en la oficina del Secretario Ayudante de Administración (1954) en el Departamento del In- terior. La actividad cotidiana de los servicios auxiliares no es, estricta- mente hablando, función de estado mayor, aunque, a veces, la llamen así autoridades bien reconocidas."

si tomamos el punto de vista más amplio y consideramos la línea simplemente como la función de mandar, y el estado mayor como el servicio de información o consejo, vemos

inmediatamente que la organización militar no puede tener el monopolio de estos princi-

organizados o no, están llamados a

desarrollarse en toda organización. Pero su organización formal es exigida si queremos lograr las formas más eficaces de esfuerzo humano concertado." 27 Cf, el estudio que hacen Arthur W. Macmahon, John Millet y Gladys en The Ad- ministration o/ Federal JVork Relie] (Chicago, Servicio de Administración Pública, 1941), p. 245; "Se hacen por lo menos tres clases diferentes de trabajo en la cima de una jerar- quía administrativa que pueden llamarse de estado mayor. Primero, hay los servicios auxiliares como finanzas, personal y suministros, que ejecutan aspectos de la tarea de mantener activa la organización en todos los niveles y en todas las actividades. Esos ser- vicios auxiliares, cada uno de los cuales implica una técnica propia, requieren de muchas maneras los elementos más profesionales y permanentes de la administración. En segundo lugar, hay los consejeros de estrategia, comprendidos los directores de las actividades de investigación y los servicios de planeación que pueden existir en una agenda. En tercer lugar, hay especialistas en la materia, con sus ayudantes, que aconsejan al jefe adminístra- tivo sobre la inspección de diferentes aspectos técnicos de las actividades de la agencia. En la cumbre de la jerarquía administrativa no hay funcionarios estrictamente operantes, aunque lo parezcan, por comparación con los dos grupos ya mencionados.

pios

aunque lo parezcan, por comparación con los dos grupos ya mencionados. pios Los servidos de Estado

Los servidos de Estado Mayor, formalmente

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Administración Pública

La función del estado mayor y la función de los serVICIOS auxiliares son, pues, diferentes y no se les debe confundir. Los servicios auxiliares son organismos de trabajo, el estado mayor es un organismo que piensa, planea y aconseja. Las agencias auxiliares están dedicadas a la conservación de una organización existente y no a la gran política substantiva; el estado mayor puede dedicarse a revisar la organización como lo indiquen las nece- sidades nuevas y a formular de nuevo la gran política. Tanto el estado mayor como las unidades auxiliares existen para facilitar el trabajo de los organismos centrales de acción, de los departamentos de línea. Así, pues, la formación de las partes de una organización en gran es- cala refleja la presión de la especialización y la división del trabajo. Han aparecido tres tipos principales de órganos administrativos bajo la auto- ridad del jefe del ejecutivo: las agencias de línea, los servicios auxiliares y el estado mayor. Dentro de cada uno de ellos, la especialización descom- pone el trabajo en subdivisiones apropiadas, y finalmente en puestos es- pecíficos. En la práctica, naturalmente, la adscripción de funciones no siempre reconoce taxativamente estas categorías lógicas; habitualmente el trabajo de estado mayor no está claramente separado; el trabajo de los servicios auxiliares puede confiarse, sólo parcialmente, a órganos especia- les; y las agencias auxiliares también pueden desempeñar funciones propias de estado mayor, debido a la falta de diferenciación del trabajo, taxativa- mente exclusiva. Aunque la base usual de la especialización para fines de organización sean los objetivos, Gulick señala otros tipos. La especialización por el pro- ceso origina unidades operantes que realizan las mismas operaciones me- cánicas u otras igualmente de rutina, como, por ejemplo, la familiar "com- binación taquigráfica"; la especialización por la clientela produce agencias que prestan una amplia variedad de servicios a clases especificadas de personas, como, por ejemplo, los perturbados mentales sometidos a trata- miento en un sanatorio; la especialización por zonas da secciones admi- nistrativas responsables de diversas clases de trabajo en una región dada.v El análisis indicará que esas variantes pueden reducirse a la sola base general del objetivo, aunque las actividades internas en unidades particu- lares pueden ser muy especializadas en pericia y procedimientos.

5. ] eararquía

La estructura de un ejército proporciona el ejemplo más conocido de una jerarquía. Todas las organizaciones en gran escala siguen el mismo tipo, que en esencia consiste en la aplicación universal de la relación superior-subordinado a través de numerosos niveles de responsabilidad, que van de la cima hasta el fondo de la estructura. Esta forma de organi- zación recibe de Mooney y Reiley el nombre de "proceso escalonado".

Mooney y Reiley el nombre de "proceso escalonado". • 8 Papers on the Science 01 Administration,

8 Papers on the Science 01 Administration, de Gulick y Urwick, pp. 23.30.

A lgunos Aspectos Generales de Organización

37

Toda posición en la organización encuentra su lugar apropiado en la jerarquía, designado con un título distintivo, teniendo el que lo ocupa autoridad para dar órdenes a los subordinados y la obligación de recibir y obedecer órdenes de los superiores. La autoridad es la facultad de tomar decisiones, que un subordinado acepta como guía de su conducta, inde- pendientemente de lo que piense acerca de los méritos de dicha decisión. Es una facultad que emana de la ley, de la posición organizacional, de la posesión de poderes disciplinarios, y normalmente, de la superioridad de conocimientos y de talento. Las líneas de la autoridad y la responsabilidad corren a lo largo del camino de la jerarquía. Un eslabón tras otro, el jefe del ejecutivo está unido con cada empleado individual, por humilde o rutinaria que sea su tarea. La jerarquía se extiende también por las organizaciones del campo, lo mismo que por las oficinas centrales, y así une toda la organi- zación como una unidad de trabajo. Comunica los sectores político y ad- ministrativo de una organización; el Secretario de un departamento federal

y los secretarios ayudantes que normalmente representan a aquél, los jefes de oficina que normalmente represe tan el nivel superior de éstos. A lo largo de la jerarquía pueden distinguirse tres zonas de operaciones que se conocen como alta gerencia, gerencia media, y el nivel de la actuación específica. Las funciones de la jerarquía son numerosas. Es el canal por donde circulan las órdenes. Es el principal canal de comunicación hacia arriba

y hacia abajo, por donde circulan informaciones, consejos, instrucciones

específicas, advertencias y recomendaciones. Es el canal por el que se delega la autoridad. Establece una sucesión de centros para tomar decisiones re- lacionados entre sí, evitando así la congestión en el despacho de los nego- cios, resolviendo gran parte de ellos en los niveles inferiores. Es la línea para la revisión de dichas decisiones cuando son apropiadas, y la línea de apelación por parte de los ciudadanos, contra las decisiones controver- tidas. Es el canal del control interno del establecimiento y la línea de contabilidad fiscal de los funcionarios que hacen los pagos. Es un medio de aclarar responsabilidades y de definir relaciones. En suma, el enlace de los funcionarios civiles en una cadena de mando y responsabilidad es la

principal vía con movimiento. en las dos direcciones, por la que viajan los negocios públicos en corriente interminable. El grado de subordinación operante a lo largo de una jerarquía puede variar dentro de ciertos límites. En general, es menor en las organizaciones civiles que en las militares. Piénsese, por ejemplo, en los recursos abiertos ~nte u.n subordinado ~i~il dis~stado.Puede apelar al jefe de su superior inmediato; puede escribir al miembro del Congreso de quien fue elector; en algunas jurisdicciones, puede apelar ante una comisión del servicio civil; puede organizar la resistencia entre sus compañeros de igual cate.

puede apelar ante una comisión del servicio civil; puede organizar la resistencia entre sus compañeros de
puede apelar ante una comisión del servicio civil; puede organizar la resistencia entre sus compañeros de

38

Administración Pública

goría. También existe alguna posibilidad de resistencia entre los soldados de filas del ejército, pero los supuestos básicos de una organización militar señalan límites diferentes de los de una organización civil. El grado de subordinación real es mayor en las categorías civiles bajas que en las altas,

y menor cuando el subordinado tiene facultades discrecionales. La jerar-

quía se debilita a veces por circunstancias exteriores a ella, como cuando un subordinado es políticamente poderoso y en consecuencia, administra- tivamente irresponsable. Pero en general, la forma típica de la jerarquía presupone y requiere la aplicación universal de la regla de la subordina- ción y la obediencia. La obligación de obedecer y responder es intrínseca

a todos los puestos. La aceptación de un puesto implica capacidad e in- tención de cumplir sus deberes. Esta obligación se expresa formalmente en el acto de jurar el cargo, pero se deriva de la situación. La fuerza de una organización se basa fundamentalmente en la autoridad y la obedien- cia, y se convierte en humo cuando el subordinado se niega a reconocer sus responsabilidades normales ante el superior. Estos hechos son crisis, civiles o militares. La estructura de la administración pública de los Estados U nidos ofrece algunas excepciones, bien fundadas, a la forma normal jerárquica de orga- nización. Las principales excepciones son las comisiones reguladoras in- dependientes de los gobiernos federal y de los Estados. No son responsables

ante el jefe del ejecutivo, no reciben instrucciones de él, y no someten a su aprobación las decisiones que adoptan. En consecuencia, operan fuera de la jerarquía de cargos que dependen del presidente o de los gobernado- res. En cada uno de esos organismos prevalece, no obstante, la regla de la jerarquía. Se encuentran otras excepciones en el conjunto de cargos constitucionales independientes, creados en la mayor parte de los Estados

y en la forma tradicional de gobierno de los distritos.

6. Ubicación y delegación de la autoridad

La autoridad administrativa, como la autoridad política, puede estar concentrada o dispersa. Las corporaciones constitucionales y legislativas pue- den distribuir el poder administrativo, a base de dos reglas fundamentales. La ley o la constitución pueden investir de gran autoridad administrativa

a los organismos gubernativos locales de un sistema de gobierno, como,

por ejemplo, a los distritos y las ciudades de un Estado. En este caso, el sistema administrativo está descentralizado. Por el contrario, puede depo- sitarse un poder administrativo relativamente grande en manos de fun- cionarios del gobierno central, con la consiguiente disminución de la auto- ridad y las facultades discrecionales de los funcionarios de los niveles gubernamentales inferiores; el sistema se llama entonces "centralizado". El proceso por el cual se traspasa autoridad administrativa de un nivel

inferior a un nivel superior de gobierno se llama "centralización"; el pro-

Algunos Aspectos Generales de Organización

39

ceso contrario, "descentralización". La autoridad inspectora de que fue investido en 1935 el Departamento del Seguro Social, sobre las oficinas cooperantes del seguro social de los Estados y locales, es un ejemplo de la tendencia hacia la centralización en escala nacional. La auditoría de las finanzas locales por una agencia fiscal de los Estados es un ejemplo del mismo proceso dentro de éstos. Durante el último medio siglo, en los Estados Unidos la tendencia fue a una mayor centralización. La palabra centralización se usa también con otros sentidos. Puede refe- rirse a la relación entre las oficinas centrales y las de campo de una juris- dicción dada, como definición del grado de libertad relativa que se deja

a los agentes de campo, o de las tendencias que se advierten en dicha

relación. Desgraciadamente, se usa también con otros significados, cuyo enunciado más bien confundiría que ilustraría al lector. Dentro de un solo nivel de gobierno, como una ciudad, un Estado, un distrito, o la nación, la autoridad administrativa de una jurisdicción espe- cífica, también puede estar concentrada o dispersa. Un sistema adminis- trativo en el que el jefe del ejecutivo es investido de autoridad por la ley

un sistema unificado. Aquel en que son investidos de autoridad varios cargos y comisiones independientes puede llamarse un sistema desintegra- do, o no unificado. El proceso de concentrar la autoridad administrativa en un nivel de gobierno, o en una unidad operante, es un proceso de uni- ficación o integración. En los sistemas administrativos de la mayor parte de los distritos (excepto el número creciente de jurisdicciones de adminis- tradores de distritos), la autoridad oficial está ampliamente dispersa, es- tando investidos de partes de ella funcionarios de distrito directamente elegidos e independientes. El sistema de comisiones en las ciudades tam- bién dispersa la autoridad administrativa, en contraste con el sistema de alcalde-concejo o de administrador municipal. Los funcionarios constitu- cionales de los Estados, que tienen, como los gobernadores, un madato por elección popular directa, son causa también de dispersión de la auto- ridad. La tendencia es de unificar gradualmente los sistemas administrativos. La creación y conservación de organizaciones que funcionan sin roza- mientos son profundamente influidas por la ubicación y la delegación de la autoridad. En una agencia administrativa dada, toda la autoridad suele pertenecer legalmente a su jefe, por ejemplo, al director, al secretario, o a una comisión. Los funcionarios subordinados no tienen, por lo general, ninguna autoridad directa concedida por la ley o por la Constitución. Los funcionarios de segunda categoría e inferiores, normalmente, tienen auto- ridad por delegación del jefe de la agencia. Consideraciones prácticas requieren una amplia delegación de autoridad en los niveles superiores, y de menor amplitud en los escalones inferiores. Al final, la responsabilidad

de ejecutar una sola tarea queda delegada en personas de los primeros grados de la escala. Tales delegaciones se registran a veces oficialmente;

queda delegada en personas de los primeros grados de la escala. Tales delegaciones se registran a

es

queda delegada en personas de los primeros grados de la escala. Tales delegaciones se registran a

40

Administración Pública

otras veces son mero resultado de la asignación de trabajo y de la práctica consagrada. La delegación de autoridad es revocable y puede modificarla, a volun-

ser de varias clases. Puede consistir

en la plena delegación de autoridad para actuar como un alter ego) por ejemplo, una autorización dada por el jefe de un departamento a un jefe interino del mismo. Alexander Hamilton delegó sus plenos poderes en üliver Wolcott cuando acompañó a la milicia que salió en 1794 contra los granjeros del oeste de Pennsylvania que destilaban whiskey. Puede ser la delegación en un alter ego en relación con determinado asunto, como en los arreglos habituales por los que se nombra un subjefe que se encargue de determinada parte del trabajo. Puede ser una delegación, no para actuar, sino para preparar asuntos para su resolución. Lo más común es la delegación de autoridad para desempeñar las obligaciones de un cargo o de un puesto determinado. La administración eficaz requie- re normalmente una generosa delegación en subordinados, todo lo precisa posible, pero con los medios adecuados para asegurar la ejecución adecuada.

7. Coordinación

En todo organismo complicado, las partes tienen que trabajar en coordinación unas con otras, a fin de producir resultados útiles. En un aparato mecánico, la máquina se para si sus piezas no engranan; en un organismo, la consecuencia de la coordinación imperfecta es la disminu- ción de la eficacia. Coordinación es ajuste de las partes entre sí, y el movimiento y acción oportunos de las mismas, de suerte que cada una de ellas pueda dar su aportación máxima al producto del conjunto. La producción en serie de un establecimiento industrial de ensamblaje es un tipo de coordinación altamente perfeccionado. Quizás la más delica- damente organizada de todas las coordinaciones humanas sea la de una orquesta. La coordinación del gran número de piezas de una organización en gran escala es de tal importancia, que los industriales Mooney y Reiley la convirtieron en centro de su estudio. La coordinación eficaz es cosa absolu- tamente esencial para la buena administración, y es responsabilidad di- recta de la alta administración. Se efectúa primordialmente por las órdenes, instrucciones y encargos del jefe del ejecutivo y de los jefes de las agen- cias, pero una larga experiencia ha demostrado la necesidad de medios suplementarios. Son recursos comunes las conferencias de altos ejecutivos bajo la presidencia del jefe del ejecutivo, reuniones de ejecutivos secun- darios, comisiones interdepartamentales, y organismos coordinadores es- pecializados. Una plana mayor es un órgano coordinador efectivo, ya que sus estudios la familiarizan con las consecuencias de la mala coordina- ción, y puede sugerir al jefe del ejecutivo medios para corregirla. Una

tad, el funcionario delegan te. Puede

Algunos Aspectos Generales de Organización

41

organización sólida es por sí misma conducente a una buena coordinación; hay una coordinación de tareas que precede a la coordinación de los hombres. La naturaleza y calidad de la organización informal también influye directamente en el éxito o el fracaso del proceso de coordinación. En una agencia donde la organización informal coincide, en general, con la formal, se facilita la coordinación; pero en una agencia en que la estructura in- formal se cruza con la formal, la coordinación puede irse a tierra. Los límites de la coordinación y la inspección realizadas por un indivi- duo los indica la frase "campo de control", derivada de la expresión psi- cológica "campo de atención". Esta frase se refiere al hecho evidente de que la capacidad humana tiene límites, y que cuando la atención se des- parrama con exceso sobre demasiadas cosas, los resultados son insatisfacto- rios. Graicunas expuso el número potencial rápidamente creciente de com- binaciones personales que pueden prevalecer entre un jefe y un número cada vez mayor de subordinados. Afortunadamente.w no todas esas combi- naciones posibles se presentan en la realidad, por los menos hasta el punto de que exijan atención por parte del jefe. El número máximo de subordinados que puede ser eficazmente ins- peccionado por un jefe puede determinarse con exactitud por la aplica- ción de una "ley" del campo de la atención. El campo efectivo de atención varía con el grado de estabilidad en la tarea, con el tipo de trabajo ins- peccionado (rutinario o a discreción), con el nivel de responsabilidad, con las personalidades del jefe y de los subordinados, y con el grado necesario de inspección y dirección. En general, la estructura de la administración pública es tal, que impone excesivas tareas de dirección e inspección a los

jefes del ejecutivo y a los de

los departamentos.

8. El puesto o empleo

La unidad fundamental de que está formada toda organización es el puesto o empleo y quien lo desempeña, Toda estructura compuesta es un agregado de puestos y ocupantes, o a la inversa, el análisis de toda orga- nización en sus divisiones y subdivisiones lleva finalmente a la unidad irreductible: el puesto o empleo. Un puesto es un cargo, empleo o tarea

civil, esté ocupado o vacante, que requiere la ejecución de ciertos deberes

y la asunción de ciertas responsabilidades por un individuo, ya en jornada completa o bien en jornada incompleta.

El concepto de puesto es distinto del de empleado. Un puesto puede estar ocupado o vacante. Se caracteriza por sus deberes y responsabilidades,

y mientras estos criterios sigan siendo los mismos, el puesto sigue siendo

criterios sigan siendo los mismos, el puesto sigue siendo • 20 "Relationshíp in Organization", por V.

20 "Relationshíp in

Organization", por V. A. Graicunas, en

tlOnal Management Institute, marzo de

1933; reproducido en

Bulletin 01 the Interna.

Papers

on

the Science 01

42

Administración Pública

el mismo, aunque lo ocupen diferentes empleados con diferentes combi- naciones de cualidades personales, en diferentes momentos. Con frecuen- cia existe un puesto antes de ser ocupado por alguien, y no deja de existir por la muerte, dimisión o destitución de quien lo ocupaba. En el Estado, un puesto suele ser creado por la dirección administrativa, de conformidad con la autoridad conferida por la ley y por el acto de la consignación pre- supuestaria. Así definido, el puesto es el bloque universal de construcción de todas las organizaciones, oficiales o no oficiales. El ejército se construye sobre el soldado raso, con muchos tipos especializados de puestos técnicos, que suplementan a los puestos de mando. Un hospital se levanta sobre la en- fermera y el médico, con muchos puestos cooperantes técnicos y subor- dinados. En un banco, en una compañía de ferrocarriles, en una tropa de boy scout, en una fundación filantrópica, en todas las organizaciones hu- manas, el puesto es la unidad simple y universal de organización. El empleado u ocupante es un individuo que ocupa un puesto. Varían mucho, naturalmente, las cualidades deseadas en ocupantes de puestos de categoría cada vez más alta. En lo más bajo de la escala pueden necesi- tarse principalmente fuerza física o habilidades especiales. En lo más alto, son esenciales conocimientos técnicos, pericia administrativa y sensibilidad política. Estas cualidades personales corresponden a los deberes y las res- ponsabilidades del puesto.

9.

La

busca de principios

Los términos que ahora se han definido: línea, plana mayor, agencias auxiliares, jerarquía, autoridad, centralización y unificación, delegación y coordinación, puesto, son términos útiles para denominar y clasificar si- tuaciones administrativas. No son más. No dan una guía en cuanto a si un sistema dado debe ser más o menos centralizado, ni en cuanto a si deben darse a las agencias auxiliares más o menos obligaciones y autoridad. No son "principios". En el sentido más estricto de la palabra, aún tienen en gran parte que formularse los principios de la administración. Pueden enunciarse algunos en el sentido de "principios", que sólo sugieren reglas eficaces de conducta que una amplia experiencia parece haber confirmado. Pero su enunciado exacto es difícil y discutible.w

unidad de mando: ningún subor-

dinado debe recibir órdenes de más de un superior. Esta regla es la base

de la organización militar y la han aceptado también las organizaciones

públicas y privadas. El

no practicar la unidad de mando va seguido, se

Veamos, por ejemplo, la regla de la

80 Véanse en especial "The Proverbs of Adminístratíon", por Herbert A. Simón, en Public Administration Reuieui, VI (1946). 53, Y "The Science of Public Administration:

A lgunos Aspectos Generales de Organización

43

dice, de desorganización, irresponsabilidad, confusión y vacilaciones. Pero Herbert Simon observa que la regla de la unidad de mando es incompa- tible con la regla de la especialización: un subordinado que ejecuta una tarea especializada debe recibir órdenes, concercientes a su especialidad, de un superior que también sea especialista en la misma materia. Este "principio" es vigorosamente apoyado por los especialistas, el primero, por los administradores generales. Frederick W. Taylor propuso una di- rección dual, y más recientemente la apoyó Arthur Macmahon.» Se ha insistido vigorosamente en su aplicación a la organización de campo. Nin- guna de las dos proposiciones ayuda a resolver la controversia, ya que se contradicen mutuamente. Simon confirma finalmente la regla de la uni- dad de mando, pero formula la proposición en estos términos: "En caso de que órdenes de autoridades se opongan entre sí, debe haber una sola persona determinada a quien se espera que obedezca el subordinado; y las sanciones de la autoridad se aplicarían al subordinado, sólo para obli- garle a obedecer a. esa persona". 32 Otra regla general exige que la autoridad se asigne en términos claros y precisos: todo funcionario y empleado debe tener una declaración exacta de sus deberes, sus facultades y sus responsabilidades. Sin precisión en lo relativo a autoridad, se dice, surgen conflictos de ejecución, se producen traslapamientos y lagunas, y no puede exigirse responsabilidad por los resultados. Ésta es sin duda una sólida regla de acción, y está en la base de la moderna clasificación de tareas. Su aplicación es relativamente fácil en lo más bajo de la jerarquía, pero proporcionalmente más dificil en lo más alto. Allí, una expresión exacta de autoridad tiende a convertirse en una zona general de actividad, gran parte de la cual puede ocupar colectivamente un grupo que trabaje como equipo. Si el grupo es pequeño, en estrecho contacto y con confianza mutua completa, una asignación exacta, fija y exclusiva de autoridad puede ser un obstáculo antes que una ventaja. La tercera regla general, que contiene una buena parte de verdad, dice que la autoridad debe ser proporcionada a la responsabilidad. El funcio- nario debe tener los medios legales y de otras clases, necesarios para des- empeñar la misión de que se le ha hecho responsable, de modo que su éxito o su fracaso dependan principalmente de su diligencia y discerní-

miento.

~st~ es una. n;áxima que rara vez, si es que alguna, se cumple

es una. n;áxima que rara vez, si es que alguna, se cumple en la practica, y
es una. n;áxima que rara vez, si es que alguna, se cumple en la practica, y
es una. n;áxima que rara vez, si es que alguna, se cumple en la practica, y
es una. n;áxima que rara vez, si es que alguna, se cumple en la practica, y

en la practica, y qUIzas deba formularse al revés: la responsabilidad no

excede del.uso

que

poseyeron alguna vez una autondad comparable a su responsabilidad, aun

más eficaz de. la a~tori~ad. y de los recursos de que real-

eficaz de. la a~tori~ad. y de los recursos de que real- mente se dispone. Pocos funclO~anos

mente se dispone. Pocos funclO~anos públicos estarían de acuerdo en

Pocos funclO~anos públicos estarían de acuerdo en 81 The p.266. Administration of Federal Work Relief, por

81

The

p.266.

Administration

of

Federal

Work

Relief,

por

Macmahon,

Millett

y

Ogden,

as "Proverbs of Administration", por Simon, en Public Administration Reuieui, VI, 56. "Proverbs of Administration", por Simon, en Public Administration Reuieui, VI, 56.

44

Administración Pública

en el sentido meramente legal de la palabra; y si autoridad quiere decir realizar una acción plenamente adecuada a la ocasión, afirmarían, con razón, que rara vez existe. Los funcionarios no controlan la bolsa del púo blico y en consecuencia no tienen los medios materiales de acción nece- sarios para el pleno desempeño de su misión, para poner un solo ejemplo. La regla fue expresada más inteligentemente en las órdenes al comandante de la flota del Atlántico del Norte, en los primeros días de la Segunda Gue- rra Mundial: "¡Haga lo que pueda con lo que tiene!" Estas contradicciones y limitaciones no tienen por qué desalentar a los estudiosos de la administración, ni moverles a pensar que no hay modos superiores a otros de combinar los esfuerzos de muchas personas en una tarea común. La experiencia enseña lo contrario. El hecho de que "casi para cada principio pueda enunciarse otro contradictorio e igualmente plausible y aceptable", sólo puede querer decir que no hemos llevado nues- tro análisis bastante lejos, o que presentamos situaciones particulares en que prevalece uno y no otro, o que no encontramos criterios para pesar la importancia de cada uno en circunstancias diferentes. La busca de re- glas de validez general para la acción en gran escala, está en la base del constante mejoramiento de la administración, pública o privada.

Un sistema de administración, mirado por el aspecto especial de su es-

tructura, es, pues, un agregado interrelacionado de puestos y de ocupan- tes. Es relativamente estable, y suele existir con el objeto de satisfacer necesidades permanentes y duraderas de la comunidad. Es racional, no in- tuitivo ni casual. Se basa en consideraciones generales, no en considera- ciones personales. Las personalidades van y vienen, pero la organización vive por sí misma; muchas ya son antiguas, y lejos de desaparecer o de- rrumbarse, persistirán indefinidamente. Las organizaciones se basan en todas sus partes en un propósito y una función. Su columna vertebral es la jerarquía y la aceptación de la relación superior-subordinado en arre- glos mutuos de autoridad, responsabilidad y obediencia.s-

88 Es este lugar oportuno para identificar algunas de las fuentes generales de material

en

el

campo

de

la

administración

pública, y en

primer

lugar la

literatura

periódica.

La

principal

revista

norteamericana

es Public

Administration

Review

(Chicago,

Socie-

dad Norteamericana de Administración Pública, 1940- ). La principal revista inglesa es Public Administration (Londres, Real Instituto de Administración Pública, 1923- ). En el campo de los estudios comparados, la principal publicación es Revue Internationale des Sciences Administratiues (Bruselas, Instituto Internacional de Ciencias Administrati- vas, 1928- ). En dos campos especiales, véase para administración del personal Public Personnel Review (Chicago, Civil Service Assembly, 1939· ), Y para administración mu- nicipal Public Management (Chicago, International City Managers' Associatíon, 1928· ).

Ahora se dispone de colecciones valiosas de ensayos y conferencias. En orden de publi- cación señalamos Essays on the Law and Practice 01 Governmental Administration: a Volume in Honor 01 Frank l- Goodnow, por Charles G. Haines y Marshall E. Dímock, dirs. (Baltimore, Johns Hopkins Press, (1935); Public Policy, por Carl J. Friedrich y Edward S. Mason (cambridge, Harvard University Press, ]940 Y años siguientes); New Horizons in Public Administration, por Roscoe C. Martín (University of Alabama Press, 1945); Elements 01 Public Administration, por Fritz Morstein Marx (Nueva York, Pren-

Algunos Aspectos Generales de Organización

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Estas generalidades adquieren más sentido en las páginas siguientes,. al traducirlas en términos de la experiencia viva de presidentes, secretanos, consejeros de planas mayores y agentes de campo, en .10 que el presid.ente John Tyler describió, en una ocasión, como "la com plicada, pero al mismo tiempo hermosa maquinaria de nuestro sistema de gobierno".

tice-Hall, 1946); Administration: The Art and Science 01 Organization and Management, por Albert Lepawsky (Nueva York, Knopf, 1949); Public Administration Readings and Documents, por Felix A. Nigro (Nueva York, Rinehart, 1951); Ideas and Issues in Public Administration, por Dwight Waldo (Nueva York, McGraw-Hill, 1953). También puede mencionarse aquí la importante colección de causas, dir. por Harold Stein: Public Ad. ministration and Policy Deoelopment (Nueva York, Harcourt, Brace, 1952). El estudio de las organizaciones administrativas como fenómenos de sociología fue impulsado por muchos autores. Entre ellos véanse Theory 01 Social and Economic Or- ganization, por Max Weber, pp. 329-40 (Nueva York, Oxford University Press, 1947); The

Functions 01 the Executiue, por Chester I. Barnard (Cambridge, Harvard University Press, 1938); Administrative Behaoior, por Herbert A. Simon (Nueva York, Macmillan, 1947); Human Relations in Administration, por Robert Dubin (Nueva York, Prentice- Hall, 1951; Readers in Bureaucracy, por Robert K. Merton y otros dirs. (Glencoe, Illinoís, Free Press, 1952); Higher Civil Servants in American Society, por Reinhard Bendix

este autor en revistas

profesionales. Entre las principales obras bibliográficas, aparte de los catálogos corrientes en la American Political Science Reuieui, de Recent Publications on Governmental Problems, semanal, publicada por la Jaoint Reference Library (1313 East 60th Street, Chicago), y la revista mensual publicada por la Comisión del Servicio Civil de los Estados Unidos con el título Personnel Literature, se cuentan Human Relations in Public Administration, por Alfred de Grazia (Chicago, Servicio de Administración Pública, 1949); A Short lnternational Bibliography 01 Public Administration, Naciones Unidas (Nueva York, Naciones Unidas, 1953); y Bibliography on Public Administration, por Catheryn Seckler- Hudson (Washington, 4' ed., American University Press, 1953).

(Boulder, University of

Colorado Press,

1949), y otros

escritos de

4' ed., American University Press, 1953). (Boulder, University of Colorado Press, 1949), y otros escritos de
4' ed., American University Press, 1953). (Boulder, University of Colorado Press, 1949), y otros escritos de

CAPITULO IV

LA BUSCA DE UNIDAD: EL JEFE DEL EJECUTIVO

La teoría de Hamilton sobre la unidad del ejecutivo, que quedó escrita en la Constitución Federal, no fue aceptada, sino con muchas limitaciones, en los primeros tiempos de la historia de los Estados Norteamericanos, y fue rechazada en las primeras formas de gobierno municipal y rural. Du- rante la mayor parte del siglo XIX, la organización administrativa fue, cada vez menos, una unidad en las jurisdicciones de los Estados y locales, al aparecer nuevas actividades y crearse cargos nuevos. En el gobierno fede- ral, la unidad efectiva fue casi destruida por la enorme influencia de las comisiones del Congreso, durante un período que Woodrow Wilson ca- racterizó como gobierno del Congreso.

l. Fuerzas de dispersión

En una organización grande actúan poderosas fuerzas desmembradoras, y el sistema norteamericano de administración estuvo sometido a ellas de un modo peculiar. Puede obtenerse una mejor comprensión del gran mo- vimiento favorable a la unidad en la administración, que comenzó en 1900, con un estudio preliminar de esas fuerzas de dispersión. Algunas tienen viejas raíces históricas, otras son características de la sociedad con- temporánea. El miedo a un gobierno fuerte, general en el siglo XVIII, y gran parte del XIX, fomentaba la dispersión del poder ejecutivo. La teoría de la ener- gía, se decía, era la teoría de la tiranía. Un ejército permanente era el sím- bolo físico del poder oficial, y Albert Gallatin declaró que esperaba no ver nunca la cara de un soldado en las ciudades. El ejército estaba, en realidad, diseminado a lo largo de la frontera, en pequeños destacamentos. En una forma contemporánea expresó el miedo al gobierno un antiguo presidente de la Cámara de Comercio de los Estados Unidos, quien afirmó que el me- jor servidor civil era el peor, porque "abre agujeros en nuestras libertades". También era dispersiva la influencia histórica de las ideas democráticas. En los gobiernos de los Estados y locales, la democracia se hizo efectiva por la elección directa de gran número de funcionarios. Cada uno de ellos podía alegar el mismo mandato independiente recibido del pueblo, y la posibilidad de ordenarlos en una jerarquía, con responsabilidad ante un solo jefe del ejecutivo, desapareció. El gobierno de los distritos rurales aun hoy sigue esa norma.

46
46

El Jefe del Ejecutivo

47

Esas antiguas fuerzas todavía actúan ahora, aunque en menor grado. Les dan apoyo las circunstancias contemporáneas, que también tienden a la dispersión, más bien que a la concentración, del poder administrativo. La simple magnitud es importante en los grandes Estados, y especialmente en el sistema federal. Se ha convertido en una imposibilidad material, para el presidente, saber lo que está ocurriendo en todos los organismos federales, o darles personalmente orientación política o prestarles aten- ción administrativa. Los asuntos y los problemas importantes pasan al despacho del presidente, pero los pequeños, tienen que resolverse en nive- les inferiores, o se les deja ir a la deriva. En cualquiera de los dos casos, puede resultar perjudicada la unidad. La influencia del Congreso opera tanto por la unidad como por la dispersión, lo primero, esporádicamente, lo último, de un modo más o menos constante. John Adarns declaró que la rama legislativa era inevi- tablemente enemiga y rival de la ejecutiva. Es muy amplia la autoridad legislativa sobre las actividades administrativas. Influyen grandemenre en el curso de la acción administrativa las comisiones del Congreso que en- tienden, ya en política legal, ya en finanzas o bien en investigaciones. Las comisiones son relativamente independientes del control legislativo inter- no, y, con frecuencia, muy celosas de sus propios poderes, y son divisoras tanto en el Congreso como en su influencia sobre los organismos oficiales. Cada uno de éstos tiene que atender a las intenciones de sus comisiones "sobre la colina" y a las instrucciones que recibe del jefe del ejecutivo. Aparte de esto, hay algunos organismos que cuentan con apoyo del Congreso, desacostumbradamente poderoso, suficiente para hacerlos subs- tancialmente independientes de la dirección ejecutiva, cuando difieren la política del organismo y la del ejecutivo. Un ejemplo son las actividades civiles del Cuerpo de Ingenieros de los Estados Unidos. Dicha indepen- dencia no se ejercita siempre, naturalmente, ni se hace abierta ostentación de ella, y en realidad, puede ser negada. Pero hay modos sutiles de afirmar la independencia cuando se dispone del apoyo del Congreso.> La tendencia interna a la dispersión también es reforzada por la in- fluencia de grupos poderosos ajenos al sistema administrativo. La política del ejecutivo puede ser combatida por grupos de intereses a los que afecta adversamente, tanto' en las cámaras legislativas como en las agencias ad- ministrativas. Esa influencia es particularmente efectiva cuando a dos o más agencias les incumbe el mismo problema y pueden contraponerse entre sí. Un ejemplo notable de una situación, no rara, ocurrió en el dece- nio de los 1930, cuando las organizaciones de la propiedad privada de bienes raíces lucharon contra la construcción de viviendas baratas, prac-

so Muddy Waters: the Army Engineers and the Nation's Riuers, por Arthur Maass (Cambridge, Harvard University Press, 1951); "Power and Administration", por Norton E. Long, en Pubtic Administration Review, IX (1949), 257.

Press, 1951); "Power and Administration", por Norton E. Long, en Pubtic Administration Review, IX (1949), 257.
Press, 1951); "Power and Administration", por Norton E. Long, en Pubtic Administration Review, IX (1949), 257.

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Aaministracion Pública

ticada por la Administración de Obras Públicas, en parte, a través de la Administración Federal de Viviendas, cuyo programa estaba destinado a facilitar la construcción privada de viviendas. Ese incidente sugiere otra influencia divisora: la lucha por el poder entre las agencias. Este fenómeno recurrente puede implicar profundas diferencias políticas, o mero "imperialismo administrativo", o antiguas rencillas y choques actuales de personalidades. Las presiones políticas apa- recen en cualquier organismo dinámico, y es probable que choquen con otras presiones políticas de organismos vecinos. La lucha interna por el poder, que con frecuencia se manifiesta exteriormente, es incesante. Se ha dicho que el gobierno es una fuerza divisora y no una fuerza unificadora, y apoyan esta opinión muchos hechos históricos. El caso ha sido sucintamente enunciado por Charles McKinley: "Se reúnen, como miembros del gobierno, individuos que no comparten un fondo común de experiencia como jefes de partido, en la vindicación o la defensa de políticas o programas nacionales. Habitualmente, han tenido una ligera experiencia en los problemas políticos o administrativos de alcance nacio- nal. Son un conjunto diverso de líderes de los Estados o de ciudadanos particulares, escogidos a consecuencia de transacciones y regateos en el proceso de nombrar el presidente sus colaboradores, o de la amistad per- sonal. Nunca trabajaron juntos anteriormente, como equipo, en el Con- greso ni en ningún otro cuerpo político, y cuando terminen sus servicios en el gobierno, probablemente no volverán a prestarlos más. Estos hechos explican en parte el apartamiento particularista del producto administra- tivo coordinado, necesario en el nivel más alto del ejecutivo nacional.Y" Sin agotar el análisis de una situación compleja, podemos añadir que la inercia de las grandes organizaciones actúa en la misma dirección. Po- lítica, programas, expectativas, relaciones convertidas en rutina que resiste al cambio. El hábito de organizar es poderoso, y tiende a producir un retraso de tiempo entre las demandas presentes y las normas viejas. Consideraciones de este tipo refuerzan la preferencia de mediados del siglo XIX por la dispersión del poder y no por su concentración. Cuando se escribieron las constituciones de los Estados, establecieron consecuente- mente la elección directa de muchos jefes de departamentos y la autonomía substancial de las instituciones de los Estados. Cuando se redactaron las cartas de las ciudades, con frecuencia establecían consejos elegidos e inde- pendientes, para dirigir el departamento político, la biblioteca, los par- ques, la comisión de bienestar social y las escuelas. En la escena federal, la posición del presidente era débil por costumbre y por tradición, y por la

85 "Federal Administrative Pathology and the Separation of Powers", por Charles McKinley, en Public Administration Review, XI (1951), 17, en p. 20. Cf. The Presidents

and

p.97.

XI (1951), 17, en p. 20. Cf. The Presidents and p.97. the Presidency, por Louis Brownlow

the Presidency, por Louis

Brownlow (Chicago,

University of

Chicago Press,

1947),

El Jefe del Ejecutivo

49

falta completa de ayuda administrativa que le permitiera actuar como la Constitución indicaba.

2. Fuerzas de unificación

Las fuerzas divisoras inherentes a un sistema administrativo grande y complicado no triunfan nunca plenamente, y son cotrarrestadas por otras influencias, que tienden a un equilibrio interno diferente. Antes ele re- gistrar la notable reconstrucción de los cargos ejecutivos en los Estados Unidos, conviene señalar las principales fuerzas que operan para la res- tauración de la unidad en la rama ejecutiva. Una de esas fuerzas nació del movimiento de reforma, esto es, de la demanda de responsabilidad. Se decía que la corrupción en el gobierno se debía en parte al hecho de que nadie era responsable, ni podía echarse la responsabilidad sobre los electores. Éstos, a su vez, no podían ser efi- caces para elegir un gran número de funcionarios secundarios, ni para controlar sus actividades. Era necesario, afirmaban los reformadores, res- tablecer la integridad en los negocios públicos y hacer responsable al jefe del ejecutivo, dándole autoridad sobre toda la máquina administrativa. A los reformadores se unieron grupos cada vez más poderosos intere- sados en la economía y la eficacia. Los costos del gobierno aumentaban al aumentar el tamaño de éste, y los contribuyentes empezaron a organi- zarse para que los costos fueran menores, ya reduciendo el número de actividades O eliminando el despilfarro y la duplicación de gastos. El pre- cursor institucional del movimiento por la eficacia y la economía fue el Departamento de Investigaciones Municipales de Nueva York, hoy Insti- tuto de Administración Pública. Los jefes de este movimiento también propugnaron vigorosamente la concentración de la au toridad administra- tiva en el jefe del ejecutivo, como medio importante para eliminar el despilfarro y la prodigalidad. Paralela a la presión para reducir los costos, en interés de los contri- buyentes, hubo una demanda creciente de mejores servicios, impulsada por los consumidores y beneficiarios de las agencias del Estado. Los hom- bres de negocios pedían servicios más eficaces contra incendios y de po- licía, los grupos cívicos pedían mejores hospitales para los indigentes, los conservadoristas '*' pedían protección para los recursos naturales. Afirma- ban, además, que sus diferentes demandas se realizarían, más seguramente, con unidad en la rama ejecutiva y con la responsabilidad de un solo centro. Todas estas fuerzas se acrecieron extraordinariamente, a consecuencias de los gastos sin precedentes de la Primera Guerra Mundial y por el in- flujo creciente de los estudios administrativos y una conciencia social más viva. Las acentuaron más aún las consecuencias restrictivas de la Segunda

más aún las consecuencias restrictivas de la Segunda • de los bosques, los ríos, etc. -
más aún las consecuencias restrictivas de la Segunda • de los bosques, los ríos, etc. -
más aún las consecuencias restrictivas de la Segunda • de los bosques, los ríos, etc. -

• de los bosques, los ríos, etc. -N.

Llámanse conseruationists en

los Estados Unidos los partidarios de

del

T.

la

conservación

50

Administración Pública

Guerra Mundial y los acontecimientos de los diez años que la siguieron inmediatamente.e Entonces, se hizo del todo evidente que la seguridad na- cional dependía de la concentración de la autoridad administrativa, tanto en la esfera civil como en la militar, y del uso mejor coordinado de las destrezas administrativas más altamente desarrolladas. Por primera vez, fuerzas exteriores a los límites continentales de los Estados Unidos actuaron para imponer unidad y energía en la rama ejecutiva, fuerzas que Hamilton no había previsto y para cuyo control es indispensable su teoría.

3. Estrategia general de la organización ejecutiva

Antes de examinar la organización actual del cargo de jefe del ejecutivo, podemos detenernos a considerar los objetivos generales que deben alcan- zarse mediante su organización administrativa. Un ejecutivo tiene que tomar decisiones, y la estrategia general, al organizar un cargo ejecutivo, es ayudarle a tomar decisiones inteligente y prontamente. En una juris- dicción pequeña, es poca la ayuda especial que puede necesitarse; en una gran unidad de gobierno puede necesitarse mucha. En las más grandes, parece a veces que se riñe una carrera desesperada entre la necesidad de tomar decisiones urgentes, por un lado y los medios de hacerlo sabiamente por otro. Por lo tanto, la estrategia general persigue los siguientes objetivos:

1. Conseguir que el jefe del ejecutivo esté informado suficientemente y al día.

del ejecutivo esté informado suficientemente y al día. 2. Ayudarle a prever problemas y hacer planes

2. Ayudarle a prever problemas y hacer planes para lo futuro.

3. Hacer que los asuntos de su incumbencia lleguen pronto a su escri- torio, en estado de ser resueltos inteligentemente y sin dilación; y protegerlo contra los juicios apresurados o poco madurados.

4. Excluir todos los asuntos que puedan resolverse en otro lugar del sistema.

5. Proteger su tiempo.

6. Contar con los medios para conseguir el acatamiento de los subor- dinados a la política señalada y a la dirección del ejecutivo.

4. El cargo de presidente de los Estados Unidos

Sobre este fondo, podemos ahora dedicarnos al más grande de los car- gos ejecutivos de los Estados Unidos y uno de los que mayor influencia tienen en el mundo: el de Presidente de los Estados Unidos.st El ámbito

el de Presidente de los Estados Unidos.st El ámbito 86 "War, Depression, and the Presidency", por

86 "War, Depression, and the Presidency", por Clinton Rossiter, en Social Research, XVII (1950), 417. 87 El cargo de presidente atrajo la atención mundial. Entre las principales obras e

interpretaciones generales figuran President and Congress, por Wilfred E. Binkley (Nueva

York, Knopf, 1947);

Farrar and Rinehart, 1940); The American Presidency, por Harold J. Laski (Londres. ABen and Unwin, 1940); The President and the Presidency, por Louis Brownlow (Chica- go. University of Chicago Press, 1947); The President, Office and Potaers, 1787-1948, por

Presidential Leadership, por E. Pendleton Herring (Nueva York,

El Jefe del Ejecutivo

51

de su autoridad es conocido. Es el jefe del Estado, en el sentido europeo de la frase, y el jefe activo y ceremonial del gobierno. Es comandante en jefe de las fuerzas armadas; es figura que influye en la legislación; dirige los asuntos exteriores y la política financiera; designa y nombra, con el con- sejo y el asentimiento del Senado, a los jueces federales; es jefe titular, y con frecuencia efectivo, de su partido; es el portavoz del gobierno. Es también el jefe activo del sistema administrativo. Sus deberes como tal fueron admirablemente compendiados en el siguiente pasaje escrito por C. Perry Patrerson:

los poderes administrativos del Presidente pueden dividirse en dos gran· des categorías: 1) la responsabilidad total en la determinación de la po- lítica administrativa, independientemente de los consejos que pueda re- cibir y adoptar, tanto de fuentes oficiales como no oficiales; y 2) los medios más amplios para la realización de esa política: a) el poder, prácticamente ilimitado, de escoger a sus ayudantes administrativos; b) el poder absoluto de destituir a los ayudantes ejecutivos y un control sólo ligeramente menor sobre los individuos de las juntas y las comisiones; e) control considera- ble sobre los gastos; d) la interpretación de la política legislativa del Con- greso, sin hablar de que muchas veces es él quien la origina; e) el poder de dirección administrativa; f) empleo de los tribunales, en caso necesario, para imponer la acción administrativa; g) una actitud de simpatía en favor de la constitucionalidad de su política administrativa, mediante la selec- ción de jueces federales; h) decisión casi completa en la determinación de los hechos por parte de sus agentes en los litigios sobre acción administrativa; y finalmente i) apelación al pueblo norteamericano, que puede influir de manera importante, tanto sobre el Congreso, como sobre los tribunales.w

Los impulsos unificadores del último medio siglo actuaron con pleno vigor sobre la Casa Blanca, y transformaron el carácter del cargo, en el intervalo entre William McKinley y Dwight D. Eisenhower. Los dos sím- bolos más importantes del cambio, fueron la Ley de Presupuestos y de Contabilidad de 1921 y la Comisión Presidencial sobre Gestión Adminis- trativa de 1937. Las dos influyeron en procurarle asistencia al Presidente en el cumplimiento de sus obligaciones administrativas directas y personales. El tenor general de la reconstrucción del cargo de Presidente lo expresó en 1937 la Comisión Presidencial sobre Gestión Administrativa. Su objeto era establecer "un jefe del ejecutivo responsable y efectivo, como centro de enrgía y dirección y gestión administrativa; la organización sistemáti- ca de todas las actividades en manos de un personal capacitado bajo la

las actividades en manos de un personal capacitado bajo la Edward S. Corvin (311- OO., Nueva

Edward S. Corvin (311- OO., Nueva York, New York University Press, 1948); The American President, por Sidney Hyman (Nueva York, Harper, 1954). Veánse también "The Presi- dency in Transitíon", por Robert S. Rankin y otros, en [ournal 01 Politics, XI (1949), 5-256; "The Presidency and the Executive Office of the President", por George A. Graham, en ibíd., XII (1950), 599. aa "The President as Chief Administrator", por C. Perry Patterson, en [ournal 01 Politics, XI (1949), 218, en 235.

President as Chief Administrator", por C. Perry Patterson, en [ournal 01 Politics, XI (1949), 218, en

52

Administración Pública

dirección del jefe del ejecutivo; y para ayudarle en esto, la creación de organismos adecuados de administración y consejo".39 La comisión declaró que el Presidente necesitaba ayuda, y Franklin Roosevelt lo confirmó en el mensaje en que remitió el Informe al Congreso. El mismo concepto de un jefe del ejecutivo eficaz sirve de base al Informe de la Comisión Hoover sobre la Organización de la Rama Ejecutiva del Gobierno, en 1949, que declaró que sobre el Presidente caía la aplastante carga de poner en armonía todas las unidades de la rama ejecutiva y de acoplarlas de tal manera que pudiera desarrollarse un programa unificado.w La ayuda de que había disfrutado el Presidente había sido tradicional- mente poca. Hasta 1857 cada presidente tuvo que contratar a su propio secretario, con frecuencia un pariente joven, ya que el Congreso sólo propor· cionaba un escribiente para firmar las patentes de concesión de tierras. En 1857 se consignó una cantidad para sueldo de un secretario privado, de un mayordomo que administrara la Casa Blanca, y de un mandadero. Salvo algunos escribientes más, ésta era en esencia la oficina del Presidente hasta 1928, en que se aumentó a tres el número de secretarios. La oficina del Presidente se modernizó en 1939 de acuerdo con las reco- mendaciones de la Comisión Presidencial sobre Gestión Administrativa. En 1954 constaba de los siguientes empleados: el ayudante del Presidente (Sherman Adams) que en esencia era el jefe del servicio oficial de la Casa Blanca; el secretario del Presidente y un secretario particular; el secreta- rio de prensa, el consejero jurídico; el consejero económico; varios "ayu- dantes especiales"; seis ayudantes administrativos; el funcionario ejecutivo, y tres ayudantes de los servicios armados. La distribución de obligaciones varía algo de vez en cuando, pero tiende a seguir una norma común. Un secretario está encargado del calendario de citas del Presidente; tiene la delicada misión de decidir en primera instancia quién puede ver al Pre- sidente y cuándo, y proteger en la medida de lo posible el tiempo del Presidente. Otro secretario o ayudante está encargado primordialmente de las relaciones con la prensa, y otro sirve de enlace con el Congreso.

Ayudantes especiales se ocupan de

carácter político. Los seis ayudantes administrativos están a disposición del Presidente

diversas funciones,

con

frecuencia de

Adminis-

trativa

• 0 La carga de detalles que pesa sobre el presidente siempre ha sido excesiva. En las obras del autor se presentan ejemplos históricos, y describen la situación contemporá- nea C. Dwight Waldo y William Pincus en "The Statutory Obligations of the President:

Executíve Necessity and Administrative Burden", Public Administration Reuieui, VI (1946), 339. En 1950 el Congreso abrió la puerta a la ayuda ejecutiva autorizando al presidente a delegar en el jefe de un departamento o agencia toda función de "que está investido por la ley. 64 Stat, 419 (8 de agosto de 1950). Cf. "The Presidential Subdele-

.0 Report with

Special

Studies,

de

la

Comisión Presidencial

sobre Gestión

(Washington, Government Print Office, 1937), p. 3.

gation Act of

1950", por Glendon A. Schubert, Jr., en

[ournal o/ Politics,

XIII (1951),

647.

El Jefe del Ejecutivo

53

para cualquier mision, aunque tienden a especializarse según su compe- tencia e interés personales. El carácter general de su trabajo está expuesto en el Informe de la Comisión Presidencial sobre Gestión Administrativa:

Esos ayudantes no tienen facultades para tomar decisiones, ni para dar instrucciones por sí mismos. No deben interponerse entre el Presidente y los jefes de sus departamentos. No deben ser, en ningún sentido, presi- dentes auxiliares. Su función consistirá, cuando se le presente al Presidente algún asunto, para una acción que afecte a cualquier parte del trabajo administrativo del gobierno, ayudarlo a obtener rápidamente y sin dilación, toda la información pertinente que posean los departamentos del ejecu- tivo, para ayudarle a tomar sus decisiones; y después, una vez tomadas las decisiones, asistirle en procurar que todos los departamentos y organismos administrativos afectados sean informados inmediatamente. Su eficacia en la ayuda al Presidente será, según creemos, directamente proporcional a su talento para desempeñar sus funciones sin extralimitarse. Deben per- manecer en la sombra, no dar órdenes, no tomar decisiones, no hacer de- claraciones públicas. Los individuos para esos puestos serán cuidadosamente escogidos por el Presidente, dentro y fuera del gobierno. Deben ser indi- viduos en quienes el Presidente tenga confianza personal y cuyo carácter· y actitud sean tales, que no intentarán ejercer el poder por sí mismos. Deben poseer gran competencia, gran vigor físico y pasión por la actuación anónima. Deben instalarse en la misma Casa Blanca, al alcance inmediato del Presídente.sr

Este pasaje es una admirable descripción de una oficina de estado mayor. Los seis ayudantes anónimos han funcionado como personal de estado mayor, aunque sus misiones hayan sido, en ocasiones, más políticas que administrativas. Han estado a disposición del Presidente siempre que los necesitó. El empleado ejecutivo está encargado de los empleados de secretaría y otro personal subordinado, y tradicionalmente, está en el cargo de ad- ministración a administración. Los deberes del consejero jurídico y del secretario social son obvios. Los presidentes también necesitan ayuda en asuntos relativos a las fuerzas armadas, y para ese objeto, se le asignan a la Casa Blanca ayudantes del ejército, la marina y la fuerza aérea, que son siempre oficiales de alta graduación. Son consejeros personales, des- tacados de las organizaciones militares, de las cuales están provisional- mente segregados. Durante algunos años Franklin Roosevelt contó con el almirante William D. Leahy. Estos ayudantes presidenciales, civiles y mi- litares, no tienen. funciones de mando y son agregados a la Casa Blanca como ayudantes personales del Presidente. Además, el Presidente tiene ayuda institucional en los tres brazos princi- pales de la gestión de gobierno: planeación, presupuestos y personal. Du-

41 Report with Special Studies, de trativa, p. 5.

Du- 41 Report with Special Studies, de trativa, p . 5. la Comisión Presidencial sobre Gestión

la

Comisión

Presidencial sobre

Gestión Adminis-

54

Administración Pública

rante una década, el principal organismo planificador general, consultivo para Franklin D. Roosevelt, fue el Consejo de Planeación de los Recursos Nacionales. La principal agencia planificadora en 1954 era el Consejo de Seguridad Nacional, creado en 1947. Organismo ex officio, cuyo presidente es el del país, comprende al vicepresidente, los secretarios de Estado y de la Defensa, el director de Operaciones Exteriores y el director de la Ofi- cina de Movilización de la Defensa. Otros funcionarios importantes forman parte de él por invitación. Su misión es asesorar al Presidente respecto de la unificación de las políticas interior, exterior y militar en materias que afectan a la seguridad nacional. Ante él es responsable la Agencia Central de Inteligencia. A ese organismo van, para asesoramiento conjunto, las grandes cuestiones del momento, que entrañan las más graves consecuen- cias para el bienstar y la seguridad del país. En 1943 el Congreso negó nuevas consignaciones para el Consejo de Planeación de los Recursos Nacionales; pero en 1946 creó el Consejo de Con- sultores Económicos, cuya misión era estudiar las tendencias económicas, asesorar al Presidente sobre medidas de estabilización y reunir mate- riales para el informe económico semestral del Presidente al Congreso.w En 1953 el presidente del Consejo se convirtió en consejero económico del Presidente. El Consejo de Presupuestos asesora al Presidente, no sólo sobre materias fiscales y políticas, sino también sobre todos los aspectos de organización y gestión administrativas. Su oficina de administración y organización fue el centro de actividad para la mejora de las gestiones del gobierno.v Don K. Price propuso en 1946 un pequeño estado mayor político para el Pre- sidente, que no sólo le asesoraría sobre las grandes cuestiones, sino que facilitaría el trabajo de comisiones en el nivel gubernamental sobre cues- tiones políticas.« En un trabajo crítico sobre esa función del Consejo de

Presupuestos, Arthur

El que una oficina de presupuestos sea o no institución adecuada para asesorar en materias políticas y para ejercer el control en materias de ad- ministración, no es primordialmente de carácter fiscal, es pues, una cuestión discutida, que no revistió caracteres agudos en Washington, pero que causó dificultades en la ciudad de Nueva York. Expone el problema el siguiente

Maass llegó a la misma conclusión en 1953. 45

Economics in the Public Seroice, por Edwin G. Nourse (Nueva York, Harcourt, Brace, 1953); T'he Role 01 the Economist in Federal Poliey Making, por Roy Blough, Boletín de la Universidad de Illinois, vol. 51, núm. 28 (1953).

Más abajo se estudian detalladamente las funciones del Consejo de Presupuestos; para la ampliación de su papel después de 1939, véase "The Budget Bureau: from ~outine ?perations to General Staff", por Norman M. Pearson, en Public Administra- han Reuieui, III (1943), 162.

American Political Science Review,

XL (1946), 1154. ~ "In. accord

Public

POlley, dir, por C. J. Friedrich y J. K. Galbraith, I95lJ, p.

dir, por C. J. Friedrich y J. K. Galbraith, I95lJ, p. u u por Arthur 77.

u

u
u
por C. J. Friedrich y J. K. Galbraith, I95lJ, p. u u por Arthur 77. ••
por C. J. Friedrich y J. K. Galbraith, I95lJ, p. u u por Arthur 77. ••

por

Arthur

77.

y J. K. Galbraith, I95lJ, p. u u por Arthur 77. •• "Staffin the Presidency", por
y J. K. Galbraith, I95lJ, p. u u por Arthur 77. •• "Staffin the Presidency", por

•• "Staffin the Presidency", por Don K. Price, en

with

the Program of

the

President?",

Maass,

en

El Jefe del Ejecutivo

55

trozo del informe de 1954 de la Comisión de la Alcaldía sobre Inspección de la Administración:

Con nuestro sistema de presupuestos de la ciudad, tal como ahora fun- ciona, el dictamen del inspector del presupuesto y de la Oficina de Presu- puestos es substituido de hecho con excesiva frecuencia y en gran medida por el de una plana mayor profesional y de la alta administración de los departamentos, a causa del control del presupuesto sobre las desviaciones de las partidas de línea en consignaciones, el control del presupuesto sobre la provisión de vacantes, y la revisión del presupuesto de contratas. No se cubre ninguna vacante en ningún empleo sin la aprobación espe- cífica del director de presupuestos, y, como cuestión de política general, todo nombramiento debe hacerse en la categoría más baja. Estos controles del presupuesto fueron manipulados de tal modo, que pasó a la Oficina de Presupuestos una parte considerable de la responsabilidad departamental por la inspección y la división del trabajo, y la mayor autoridad en la ad- ministración del personal, salvo en la concesión de exámenes Finalmente, nuestro sistema presupuestario, tal como ha venido a fun- cionar, echa sobre el director del presupuesto un cúmulo de decisiones

políticas que corresponden a otros escritorios. Si las cuestiones son depar- tamentales y técnicas, corresponden a los escritorios de los comisarios; si son políticas, corresponden al escritorio del alcalde y de los funcionarios

elegídos.w

Durante los últimos veinte años la Comisión del Servicio Civil de los Estados Unidos, destinada originariamente a servir de protección contra los nombramientos partidaristas, pasó a la situación de un organismo que formula planes, señala normas y facilita el trabajo constructivo del per- sonal. El presidente Eisenhower destacó el papel de la Comisión como asesora suya en materias de personal, invitando al presidente de la misma a asistir a las reuniones de gabinete y a ayudarle, recomendando personas para altos cargos ajenos al sistema del servicio civil. . Además, pues, de sus ayudantes inmediatos en la Casa Blanca, el Pre- sidente recibe ayuda institucional en tres grandes campos administrativos:

planeación (en un sentido limitado), presupuestos y personal. Los jefes de esas dependencias son individuos escogidos por él y directamente res- ponsables ante él. En capítulos posteriores se estudian con mayor detalle su organización y trabajo. Los presidentes carecen aún de adecuada asistencia oficial que les per- mita ejercer una jefatura positiva sobre las determinaciones políticas y la gestión administrativa. Dependen en parte de consejeros confidenciales, de dentro o de fuera del gobierno, y de su ambiente inmediato. Franklin D. Roosevelt acudía con gran frecuencia a Harry Hopkins y al juez Samuel 1. Rosenman. Al primero para una gran diversidad de las asignaciones

Al primero para una gran diversidad de las asignaciones 08 Comisión de la Alcaldía sobre Inspección

08 Comisión de la Alcaldía sobre Inspección de la Administración: Modern

Manage-

ment [or the CUy oi New York (2 vols., 1954), 1, 7-8. Estas conclusiones fueron objetadas

56

Administración Pública

más delicadas, al segundo, particularmente, para la redacción de docu- mentos de Estado.:" Afortunadamente, no es necesario que el Presidente dirija personalmente las actividades departamentales ni que interprete todas las políticas y todas las acciones. Como todos los demás ejecutivos, debe actuar sólo en su nivel. Su misión sería imposible si no pudiera confiar en la lealtad de las diferentes partes de la máquina administrativa. La búsqueda de unidad y responsabilidad en el gobierno federal se movió, pues, en la dirección de hacer factible, en la medida de lo posible, que el Presidente ejerza realmente el poder ejecutivo, dándole ayuda per- sonal e institucional. La Comisión Hoover llevó este programa un paso más allá, recomendando una secretaría de plana mayor, cuyo deber sería mantener al Presidente informado al día del estado de los problemas asig- nados a las diferentes ayudas presidenciales y a las comisiones de gabinete; en suma, para coordinar a los coordinadores. Este montaje de estructuras organizacionales conduce inevitablemente a la pregunta de MarshalI Dimock: ¿Dónde termina ese proceso? ¿Está el Presidente condenado a asfixiarse dentro de los confines de una plana ma- yor grande y complicada, sin cuya ayuda queda paralizado? El dilema ha llevado a algunos a la conclusión de que los asuntos del gobierno federal son ahora tan vastos, que es imposible ponerlos todos bajo la responsa- bilidad de un solo ejecutivo, y que puede ser una fuente de alivio algún tipo de responsabilidad colectiva, como la que existe en el gabinete bri- tánico, o la fragmentación radical de los grandes bloques de asuntos en corporaciones autónomas, o la devolución de funciones a los Estados. Otros, entre ellos Dimock, están por la teoría de la unidad, pero creen que tratar de conseguir la unidad edificando en torno del cargo de Pre- sidente es seguir una dirección errónea; que aun con toda la ayuda de planas mayores que se le pueda dar, un Presidente no puede esperar que le sea posible administrar el extenso programa del gobierno federal; y que hay un modo mejor de resolver el problema. Dimock propone que se siga el modelo de los grandes negocios, creando el cargo de vicepresidente activo, dejando así al Presidente libre para tratar las grandes cuestiones políticas. También propone un uso más amplio de subcomisiones de ga- binete.w El Consejo de Seguridad Nacional es, de hecho, una comisión de gabinete presidida por el Presidente. Otros proponen "una institu- ción de gabinete en que los principales líderes políticos compartan legí- timamente una responsabilidad colectiva con el Presidente, para unificar el trabajo de la rama ejecutiva del gobíerno't.o En realidad, es un problema aún no resuelto cómo permitir al Presi-

es un problema aún no resuelto cómo permitir al Presi- Roosevelt and Hopkins, por Robert E.

Roosevelt and Hopkins, por Robert E. Sherwood (Nueva York, Harper, 1948).

,. "The Objectíves of Governmental Reorganízation", por Malshall E. Dimock, en Pu-

blic Administration Reuieui, XI

,. "Federal Administrative

(1951), 233.

Reuieui, XI ,. "Federal Administrative (1951), 233. and Pathology the Separation of Powers", por Charles

and

Pathology

the

Separation

of

Powers",

por

Charles

El Jefe del Ejecutivo

57

dente ser presidente. 50 Toda solución tendrá, por de pronto, que satisfacer las necesidades del Presidente, y los medios variarán, en consecuencia, de un caso a otro. Los presidentes todavía no han admitido la imposibilidad de actuar como "un jefe del ejecutivo responsable y eficaz, como el cen- tro de energía, dirección y gestión administrativa". Ningún Presidente ha querido aún correr el riesgo de perder el control de su administración, permitiendo la creación de un vicepresidente activo, y podría esperarse que los jefes de los departamentos se resistirían firmemente contra toda autoridad que se interpusiera entre ellos y el Presidente. Además, histó- ricamente, el gabinete ha sido un débil instrumento de coordinación, y de vez en cuando, sus miembros han sido rivales del jefe del ejecutivo. No quiere esto decir que no pueda hacerse un uso mejor del gabinete, y los hechos, en las administraciones de los presidentes Truman y Eisen- hower, indican que las tendencias van en esa dirección. Éste es uno de los grandes problemas no resueltos en los más altos niveles de la organización.

5. Gobernadores y ejecutivos municipales

Las fuerzas disgregadoras tendentes a reducir la autoridad del ejecu- tivo son ahora menores en los Estados y en los municipios que en la gran escena de los negocios nacionales, pero fueron poderosas y aún perduran. Mas los Estados fueron muy profundamente afectados por el impulso de- mocrático del siglo pasado, y hasta los años que siguieron a la Primera Guerra Mundial el poder ejecutivo de los Estados fue débil. El movimiento de reorganización de los Estados, iniciado en 1917 por el gobernador Frank O. Lowden en Illinois, hizo mucho, a pesar de todo, para consolidar la autoridad administrativa del cargo de gobernador. El número excesivo de pequeñas agencias independientes se unificó en su mayor parte en unos pocos departamentos más grandes, el director de cada uno de los cuales es inmediatamente responsable ante el gobernador. El mayor acrecentamiento de fuerza ejecutiva procedió del control de las estimaciones de los organismos de gastos, mediante oficinas de presupues- tos, responsables ante él. Esta innovación fue vigorosamente combatida por muchas legislaturas estatales, principalmente por la de Nueva York, pero ahora se ha hecho casi universal. El control de las estimaciones sig- nifica, no sólo coordinación fiscal, sino gran influencia sobre los programas de las agencias y un medio poderoso de coordinar las actividades de éstas. También se consiguió cierto grado de control ejecutivo, mediante las re- juvenecidas agencias auxiliares, en sectores como el de compras, imprenta del Estado y contabilidad fiscal.s-

de compras, imprenta del Estado y contabilidad fiscal.s- '0 Para un aspecto de la experiencia de

'0 Para un aspecto de la experiencia de tiempo de guerra, véase Presidential Agency:

OWMR, The Office 01 War Mobilization and Reconuersion, por Herman Miles Sorners (Cambridge, Harvard University Press, 1950). n T'he American Governor: From Figurehead to Leader, por Leslie M. Lipson (Chica- go, University of Chicago Press, 1939); The Office 01 Gooemor in the South, por Co-

por Leslie M. Lipson (Chica- go, University of Chicago Press, 1939); The Office 01 Gooemor in
por Leslie M. Lipson (Chica- go, University of Chicago Press, 1939); The Office 01 Gooemor in

58

Administración Pública

No todos los gobernadores tuvieron la voluntad o la fuerza política necesarias para emplear la autoridad de que ahora disponen, yen la mayor parte de los Estados, existen aún funcionarios del Estado elegidos inde- pendientemente, sobre los cuales el gobernador tiene poca autoridad ad- ministrativa, si es que tiene alguna. California y Nueva York son Estados en los que la consolidación del poder en el gobernador produjo la unidad efectiva. El de Míchigan ha sido muy reorganizado, pero en 1954 aún no había llegado a la meta. Illinois tiene una organización adecuada, que

durante decenios fue inteligentemente usada, por ejemplo, por el gober- nador Adlai Stevenson, y maltratada por algunos de sus predecesores. Los gobernadores de algunos de los mayores estados crearon oficinas que en una escala menor corresponden a la oficina ejecutiva del Presidente, pero, en general, carecen de la ayuda de una plana mayor, que necesitan. La mayor parte de los gobernadores tienen uno o dos secretarios políticos

y una pequeña oficina. Los antiguos gobernadores Earl Warren, de Cali- fornia, y Thomas E. Dewey, de Nueva York, tuvieron planas mayores per- sonales bien organizadas. Tomando por ejemplo al gobernador Warren,

había un secretario ejecutivo responsable de la organización y el trabajo de

la oficina del gobernador; un secretario legislativo; un secretario de prensa;

un secretario particular encargado de las audiencias y, en general, de cursar los asuntos; y un secretario que llevaba el registro de las vacantes que debía cubrir el gobernador y asimismo los archivos correspondientes.

La busca de la unidad del poder ejecutivo empezó, no en los Estados, ni en Washington, sino en las ciudades. A partir del alcalde meramente ceremonial del burgo inglés, los redactores de las cartas de las ciudades fueron creando gradualmente un poderoso cargo municipal, independien- te del concejo, directamente responsable ante el electorado, y finalmente, investido de poderes tanto de jefatura política como de gestión adminis- trativa. El alcalde Josiah Quincy, de Boston (1823-1828), previó tendencias

que se manifestaron después de la Guerra Civil. En 1879 se había ensayado el gobierno del concejo y había resultado deficiente. Entre 1870 y 1900 llegó a ser regla general el régimen de alcaldía en las partes del país donde el gobierno municipal era un problema importante. Aunque la pasajera popularidad del régimen de comisión eclipsó el nacimiento del régimen de alcaldía durante un decenio (1905-15), la aparición posterior del régi- men de administrador del concejo y del plan de un "alcalde fuerte" volvió

a reflejar la necesidad de un verdadero ejecutivo municipal. La concentración de la autoridad administrativa en manos de los jefes del ejecutivo no les hizo perder el gusto por el liderato político. Presi-

leman

Virginia", por George W. Spicer, en Public Administration Review, 1 (1941), 44; "The

Govemor as Chief Administrator in o/ Politics, XVI (1954), 236.

1951); "Gubematorial Leadership in

B. Ransone, Jr.

(University

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of

Alabama,

Kentucky,