Polticas de Capacitacin en el Per: El Rol de los Actores Nacionales e Internacionales1

INFORME FINAL Informe preparado bajo contrato con el Instituto Universitario de Estudios de Desarrollo, Ginebra

Consultores2: Miguel Jaramillo Baanante Nestor Valdivia Jorge Valenzuela

Mayo 2007

El presente texto es una traduccin del informe titulado: Skills Development Policies in Peru: The Role of National and International Actors. 2 Los autores son, respectivamente, Investigador Principal, Investigador Asociado y Asistente de Investigacin del Grupo de Anlisis para el Desarrollo GRADE.

NDICE
Lista de abreviaciones................................................................................................... 3 Resumen Ejecutivo ....................................................................................................... 4 1. Introduccin........................................................................................................... 10 2. Conceptos y aproximaciones del desarrollo de habilidades ..................................... 11 3. Un breve diagnstico del mercado de capacitacin ................................................. 17 4. Las polticas pblicas de capacitacin en el Per .................................................... 25 4.1. Las polticas de desarrollo de habilidades y contexto poltico ........................... 25 4.2. Polticas educativas durante los aos noventa .................................................. 27 4.3. Enfoques sobre el desarrollo de habilidades..................................................... 30 4.4. Polticas de desarrollo de habilidades despus de los noventa ........................... 32 4.5. Programas e iniciativas relacionadas con la capacitacin laboral ...................... 41 4.5.1. Tipos de iniciativas identificadas ................................................................. 41 4.5.2. Poblacin atendida ...................................................................................... 46 5. El rol de la cooperacin internacional..................................................................... 47 5.1. Organizaciones de CI en formacin profesional en la ltima dcada................. 48 5.2. La relacin del Estado peruano con la cooperacin internacional...................... 50 5.3. El trabajo con la cooperacin internacional...................................................... 53 5.4. Problemas identificados.................................................................................... 53 6. Conclusiones .......................................................................................................... 55 Referencias ................................................................................................................. 59 Anexo ......................................................................................................................... 62

Lista de abreviaciones
ACDI AECI Alternativa APCI APROLAB Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional. Agencia Espaola de la Cooperacin Internacional. Centro de Investigacin Social y Educacin Popular. Agencia Peruana para la Cooperacin Internacional. Programa de Apoyo a la Formacin Profesional para la Insercin Laboral en Per. BID Banco Interamericano de Desarrollo. CAPLAB Centro de Servicio para la Capacitacin Laboral y el Desarrollo. CENFOTUR Centro de Formacin para el Turismo. CEO Centro de Entrenamiento Ocupacional. CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe. CETPRO Centro de Educacin Tcnico-Productiva. CID Colectivo Integral de Desarrollo. CIL Centros de Informacin Laboral. COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin. CSVT Escuelas Secundarias de Variante Tcnica. DINESST Direccin Nacional de Educacin Secundaria y Superior Tecnolgica. FONDEMI Fondo de Desarrollo de Micro-finanzas. Fondoempleo Fondo Nacional de Capacitacin Laboral y Promocin del Empleo. FORTE-PE Programa Marco de Formacin Tecnolgica y Pedaggica Per. GTZ Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica. CI Cooperacin Internacional. ILO Organizacin Internacional del Trabajo. INICTEL Instituto Nacional de Investigacin y Capacitacin de Telecomunicaciones. IRR Tasa Interna del Retorno. ISP Instituto Superior Pedaggico. IST Instituto Superior Tecnolgico. JICA Cooperacin Internacional Japonesa. KOIKA Agencia Coreana para la Cooperacin Internacional. MECEP Programa Especial de Mejoramiento de la Educacin Peruana. MED Ministerio de Educacin. MITINCI Ministerio de Industria, Turismo, Integracin y del Comercio Internacional. MTPE Ministerio de Trabajo y la Promocin del Empleo. PLANCAD Plan Nacional de Capacitacin para el Docente. PLANGED Plan Nacional para la Capacitacin en Gestin Docente. PROFECE Programa Femenino de Consolidacin del Empleo. SENAI Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial. SENATI Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial. SENCICO Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la construccin. SINEACE Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa. SNIP Sistema Nacional de la Inversin Pblica. TECSUP Centro de Entrenamiento Tecnolgico Post-secundario.

Resumen Ejecutivo
1. Contexto internacional: tendencias recientes y nuevas direcciones Debido a la toma de conciencia del acercamiento entre educacin y formacin, hoy predomina un enfoque integrado u holstico que involucra a ambas, considerando la complejidad de la mezcla de conocimientos, habilidades y destrezas que entran en juego en el desempeo laboral. En este contexto de redefinicin de la relacin entre educacin y formacin, se inserta el llamado enfoque de competencias laborales, que desde sus inicios busc atacar la inadecuada relacin entre los programas de formacin y la realidad de las empresas. Los grandes desafos para las polticas de desarrollo de habilidades provienen de acelerados cambios en el mundo del trabajo, los que, a su vez, estn asociados a los cambios en las tecnologas y en los mercados de bienes y servicios. Los nuevos perfiles exigidos por las empresas no eliminan los requisitos anteriores de formacin tcnica y prctica, sino que agregan la exigencia de tener mayores capacidades de evaluacin analtica, de manejo conceptual y aptitudes comunicativas que exceden el conocimiento intuitivo anteriormente considerado crucial en la formacin obrera. Esto se traduce en la capacidad de aprender, competencia que se debe poder aplicar de manera intensa y estar disponible de manera permanente. Hay una creciente necesidad de desarrollar la competencia de los trabajadores mediante una formacin continua que facilite el empleo recurrente a lo largo de la vida activa. Estos sistemas demandan de los sistemas de capacitacin y formacin profesional lo siguiente: creciente flexibilidad, una combinacin de competencias cognoscitivas de base, de comportamiento profesional y tcnicas especficas, as como la articulacin de la educacin/formacin con experiencia prctica en el trabajo. Adems, la transicin hacia un sistema basado en el enfoque de competencias requiere un marco institucional especfico. Concretamente, se requiere un sistema de normalizacin y certificacin de competencias laborales. Polticas pblicas de educacin, formacin y desarrollo de recursos humanos deben proporcionar el marco orientador y regulador, sobre bases compartidas por todos los actores. Tales polticas fijarn el norte a las empresas, a los proveedores de formacin y a los individuos que se capacitan. Este reto es an mayor en Amrica Latina por dos razones. Por un lado, la educacin formal y la capacitacin constituyen, en la mayor parte de la regin, circuitos desarticulados que no complementan sus funciones ni recursos y estn lejos de constituir un sistema. Por otro lado, se tiene el enorme reto de la lucha contra la pobreza y reduccin de la desigualdad, y el hecho que el incremento del capital humano, a travs de la educacin y la capacitacin, es an visto como el principal instrumento con relacin a este fin a largo plazo. Hasta el momento, las respuestas han incluido un nfasis en la mejora de la articulacin entre la capacitacin y el mercado laboral, programas focalizados, mayor participacin del sector privado y las ONGs, e intentos parciales de una reforma sistemtica.

2. Per en los aos 90: intentos de reforma y un nuevo enfoque para el desarrollo de competencias El Ministerio de Educacin (MED) experiment, a lo largo de los aos noventa, importantes cambios en su estructura orgnica y en la orientacin de sus polticas. Sin embargo, al mismo tiempo, el desarrollo institucional del MED mantuvo uno de los rasgos que histricamente ha caracterizado al sector: la falta de continuidad de polticas. Siete ministros en siete aos, es una muestra del problema. El documento del ao 1993 titulado Diagnstico General de la Educacin, ya identificaba tres problemas principales en la educacin peruana: baja calidad, inequidad e ineficiencia. Desde ese momento una de las preocupaciones centrales del ministerio del sector fue la calidad de la educacin. Este periodo tambin representa una ruptura con la tradicin, con la introduccin del constructivismo y el enfoque por competencias. Estos enfoques han permanecido hasta ahora, a pesar de idas y venidas, y de los frecuentes cambios polticos. Sus aplicaciones se orientaron, no slo hacia la educacin bsica, sino tambin hacia la educacin tcnica y la formacin profesional. En estos ltimos niveles, la implementacin de programas tales como los promovidos por AECI y COSUDECAPLAB fueron cruciales para la diseminacin de este nuevo enfoque. Un punto clave para la reforma de la formacin tcnica fue el programa Diseo del Sistema de Educacin Tcnica y Formacin Profesional con financiamiento de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, AECI. Este programa se inici en el ao 1993 y tuvo tres ejes de desarrollo: la definicin y propuesta de un modelo de educacin tcnica y formacin profesional, el desarrollo de un Catlogo Nacional de Titulaciones y Certificaciones y una estrategia de planeamiento de la oferta a partir de informacin socioeconmica y educativa. El modelo propuesto buscaba la modernizacin de la educacin tcnica a travs de la reorganizacin del sistema vigente, la reelaboracin de los perfiles profesionales y los contenidos educativos. Se quera adems evitar la excesiva especializacin, apostando por una enseanza ms polivalente y adoptando una estructura modular flexible, permitiendo as una combinacin entre la formacin en el centro educativo y la formacin en el centro de trabajo y la actualizacin permanente de las calificaciones. Segn este modelo, la formacin profesional tcnica tiene dos componentes curriculares: una formacin de base y una formacin profesional especfica. Esta ltima est organizada en forma modular y otorga aptitudes, destrezas y conocimientos propios de una profesin. Esta reforma tuvo problemas en pasar del diseo a la implementacin. Dos problemas recurrentes en la relacin entre el Ministerio de Educacin y la Cooperacin Internacional (CI) ya fueron detectados en ese entonces. En primer lugar, el Estado no tena la capacidad tcnica ni poltica para negociar los trminos de la ayuda y el apoyo de la Cooperacin Internacional. En segundo lugar, tampoco tena la capacidad para manejar adecuadamente los presupuestos. Mientras que el primer problema contina, el segundo result en una reforma institucional, que en la prctica, implement una unidad administrativa paralela dentro del Ministerio con el fin de manejar los fondos de la CI y de los bancos multilaterales. El concepto de skills development como perspectiva integradora de las problemticas educativas y de formacin tcnica est an ausente del mbito de las polticas en el Per. Por otro lado, en el discurso oficial de las instituciones involucradas en la temtica, ministerios de Educacin y Trabajo, se maneja el enfoque por competencias. 5

Esto se realiza, al menos, a nivel del discurso y tambin ocurre en el sector privado y en las ONGs. Sin embargo, existen diferencias significativas en la forma en cmo las instituciones creen que se debe aplicar el enfoque por competencias. Parece que desde el Ministerio de Trabajo, la aplicacin de este enfoque se plasma en un sistema de normalizacin y certificacin de competencias a nivel de sectores productivos que gua la formacin, con el fin de orientar la oferta de capacitacin. En oposicin, el Ministerio de Educacin tiende hacia una reforma global (no sectorial) y propone una oferta modular de cursos. As, se diferencia la voluntad del sector de Trabajo en hacer participar a diversos actores sociales involucrados en el tema de la formacin y, particularmente, darle mayor protagonismo a las empresas. El sector educativo, por su lado, desea mantener el tema de la capacitacin como dominio exclusivo del Ministerio, excepto por la coordinacin necesaria con el sector de Trabajo 3. Diagnstico del mercado de capacitacin La educacin post-secundaria y los sistemas de capacitacin sufren de problemas serios de calidad que impactan en la efectividad de las inversiones en capacitacin. La baja calidad general de la formacin profesional y la capacitacin est asociada con cuatro factores: gran heterogeneidad en la calidad de las instituciones individuales que ofrecen servicios de capacitacin (en lugar de un nivel bajo homogneo); bajos niveles de adecuacin entre capacitacin y la demanda de trabajo del sector productivo; poca o ninguna supervisin ni regulacin; y falta de sistemas de informacin que guen la demanda de capacitacin. A pesar de que el mercado es bastante dinmico y est en expansin, la falta de informacin y regulacin puede inducir a prdidas de bienestar privado y social. A pesar de que no podemos hablar propiamente de un sistema de formacin profesional y capacitacin, en el sentido de un todo articulado, existe un conjunto grande y desarticulado de proveedores de capacitacin y de programas adjuntos, tanto formales como informales. Esto incluye, en el nivel secundario, los colegios secundarios de variante tcnica-CSVT. En el nivel post-secundario, tenemos los servicios de capacitacin sectoriales en industria (SENATI), construccin (SENCICO), telecomunicaciones (INICTEL) y turismo (CENFOTUR), as como los Institutos de Educacin Superior (IES), tanto tecnolgicos (Institutos Superiores Tecnolgicos, ISTs) como para profesores (Institutos Superiores Pedaggicos, ISPs). Fuera de la jerarqua acadmica, y desconectado a ella, se encuentran los Centros de Educacin Vocacional (CEOs), recientemente en transicin hacia un nuevo modelo donde se denominan Centros de Educacin Tcnico-Productiva (CETPROs). La admisin a un CEO o a un CETPRO no est condicionada a ningn requerimiento educativo. Adems, hay opciones de capacitacin fuera del sistema formal, incluyendo los programas pblicos de capacitacin, los programas de extensin ofrecidos por universidades, la capacitacin en el trabajo por las empresas, y los programas de ONGs que son de calidad heterognea. Acerca de la capacitacin ofrecida por las empresas, estudios recientes indican que la capacitacin en el trabajo se encuentra lejos de ser general y que la cantidad total de inversin es, socialmente hablando, sub-ptima.

Dos retos para las polticas de capacitacin se deducen claramente: mejorar la calidad de la capacitacin a nivel de sistema y expandir el acceso a capacitacin de calidad de los segmentos ms pobres de la sociedad. 4. Contexto poltico El rasgo caracterstico del contexto poltico peruano es la inestabilidad, tanto a nivel del gobierno como a nivel intermedio y alto de la burocracia pblica. Esto crea dificultades para establecer polticas de desarrollo de habilidades bien definidas y a largo plazo. Esta situacin se ve agravada por la limitada capacidad de coordinacin entre los dos actores pblicos principales en educacin tcnica y formacin profesional, el MTPE y el MED, y por sus continuas luchas por controlar el tema. Hay un consenso general sobre la necesidad de formular un Plan Nacional que contenga los lineamientos bsicos de las polticas de formacin y dentro del cual se enmarquen las polticas de mediano y largo plazo. Un obstculo es la relativa baja prioridad de las polticas de desarrollo de habilidades dentro del contexto nacional. 5. Polticas de desarrollo de habilidades Existe un amplio consenso sobre la ausencia de una poltica de capacitacin coherente, con objetivos e instrumentos bien definidos. Por el contrario, existe una serie de iniciativas poco conectadas entre s y experiencias piloto que han intentado poner a prueba modelos de formacin que, habiendo funcionado o no, por diversos motivos, no se han logrado transformar en, o dar el salto a, una poltica articulada y general de formacin profesional. Dentro de este contexto, una iniciativa importante promovida por los Ministerios de Educacin y de Trabajo, con el apoyo de COSUDE-CAPLAB, que representa un intento de definir una estrategia de largo plazo en el campo de la capacitacin, es la produccin de un documento titulado Lineamientos de Polticas de Formacin Profesional en el Per (MED/MTPE 2006), el cual ha sido ratificado por ambos ministerios. En este documento se propone como actividad central el diseo y desarrollo de un sistema de formacin profesional. Los productos resultantes de esta actividad incluyen: un sistema nacional de acreditacin de la oferta, la puesta en vigencia de currculos de formacin profesional basados en Normas de Competencia Laborales desde un enfoque modular, progresivo y flexible de formacin y la creacin de un marco normativo e institucional que d sustento al desarrollo de polticas en este campo. Asimismo, se contemplan programas focalizados en poblaciones con desventajas, observatorios sociolaborales en las regiones y polticas de educacin y empleo en funcin del sistema. Este documento provee una buena base para el desarrollo de un conjunto de polticas a largo plazo, tarea que, como mencionamos antes, est an pendiente. Si bien no ha habido una poltica de Estado sobre el tema de la formacin profesional, han coexistido experiencias de excelencia y con capacidad de adaptacin al mercado. Entre ellas SENATI y el programa PROJoven son buenos ejemplos. Actualmente, en opinin de algunos de nuestros informantes, la iniciativa que mejor podra ofrecer cierta institucionalidad y dar el sustento necesario para la construccin de polticas de capacitacin, es el programa APROLAB, que tiene entre sus objetivos establecer un sistema de capacitacin en el pas. No obstante, el compromiso del Estado es necesario

para no repetir errores pasados, dado que la implementacin de polticas de capacitacin requiere recursos considerables. Es necesario que el Ministerio de Trabajo y el de Educacin trabajen coordinadamente. COSUDE-CAPLAB y, ms recientemente, APROLAB han promovido este trabajo, sirviendo de puente entre ambas partes. Actualmente, el MED ha puesto en marcha dos grandes actividades con el propsito de mejorar la calidad de la capacitacin: el proceso de conversin de los Centros de Educacin Ocupacional (CEOs) a Centros de Educacin Tcnico-Productiva (CETPROs), bajo un marco modular y basado en competencias; y el proceso de revalidacin de los Institutos Superiores Tecnolgicos (ISTs). Un tema importante que viene avanzando muy lentamente es la implementacin del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa, SINEACE. Por su parte, el MTPE maneja varios programas de capacitacin dirigidos a los grupos en desventaja, tanto para asalariados como para independientes. Tambin se ha llevado a cabo una experiencia piloto en la normalizacin de competencias laborales en el sector de confecciones. La impresin general que nos dan nuestros informantes es que las entidades del Estado son muy activas en cuanto al tema de propuestas, pero poco eficientes en la implementacin. Se producen y discuten muchos documentos, pero al momento de ponerlos en prctica no lo hacen de forma efectiva. Un tema clave en este sentido es el de recursos humanos. Adems, el personal importante cambia frecuentemente. Adicionalmente, las Direcciones Regionales de Educacin son muy severas con los centros de formacin y tienden a reprimir la innovacin. 6. El rol de la cooperacin internacional La cooperacin internacional (CI) ha jugado y juega un rol clave en el diseo e implementacin de iniciativas de desarrollo de habilidades. La importancia de este rol est tpicamente empaada por el hecho que su contribucin financiera resulta una parte pequea de los presupuestos ministeriales. Sin embargo, los fondos de cooperacin internacional (incluyendo prstamos de instituciones multilaterales) son en muchos casos la principal fuente de financiamiento de nuevas iniciativas o polticas en la fase piloto, o que an no estn plenamente implementadas. Si bien muchas organizaciones de la CI han trabajado en el campo de la capacitacin desde los aos noventa, COSUDE, AECI y la Unin Europea han sido particularmente importantes. COSUDE ha jugado un rol importante a travs de su programa CAPLAB. Este programa ha apoyado experiencias concretas de modernizacin de los Centros Educativos Ocupacionales (CEOs), que han beneficiado a sus usuarios, tpicamente jvenes de hogares pobres. Tambin ha logrado una incidencia a nivel de polticas. En este sentido, una contribucin particularmente importante ha sido su apoyo decisivo a la produccin del documento Lineamientos de Polticas de Formacin Profesional en el Per. Por otro lado, la relacin entre el Estado peruano y la CI contina caracterizada por la asimetra en el poder financiero. Desde la perspectiva nacional, los elementos criticados de la CI son: su frecuente rigidez, su tendencia a vender programas ya empaquetados, y sus intereses, que no siempre son filantrpicos. Por otra parte, es claro que las debilidades del Estado peruano en este tema no se limitan a su situacin de inferioridad 8

financiera. Ms importante es el hecho que no se tiene una idea clara sobre el rol que debe seguir la cooperacin internacional en el pas. Desde la perspectiva de la CI, los informantes subrayan la limitada capacidad para aprovechar los recursos disponibles debido a poca claridad o falta de continuidad en las polticas. Esto est asociado a la falta de claridad dentro del Estado peruano acerca de sus objetivos de desarrollo, as como la alta tasa de rotacin entre el personal de nivel intermedio y alto. Otro obstculo importante para una mayor efectividad del trabajo es la escasa capacidad de gestin en los niveles intermedios de la administracin pblica. La comn percepcin de la CI como una especie de caja chica para cubrir urgencias financieras tambin se critica, as como la poca valoracin a la contribucin que puede ofrecer la CI en trminos de conocimiento. Finalmente, el personal de la CI ha tendido a aceptar que la falta de coordinacin entre las entidades de cooperacin ha sido un problema. Actualmente hay un esfuerzo mucho ms consciente, de la necesidad de coordinacin entre cooperantes involucrados en el mismo tema.

1. Introduccin
Durante la dcada pasada se ha desarrollado un creciente consenso acerca de la relevancia de la educacin y la capacitacin laboral para promover el desarrollo social y econmico de los pases. En el presente, los gobiernos de Amrica Latina consideran que la inversin en capital humano es un instrumento clave para dejar el subdesarrollo atrs, el Per no es una excepcin. Sin embargo, existen diferencias entre los pases respecto al nivel de implementacin de acciones concretas. La inversin en capital humano debera ser una prioridad real del Estado. En el Per, no se puede hablar propiamente de una poltica de capacitacin o de desarrollo de habilidades3. Existe un grupo de acciones, mayormente desarticuladas, en diferentes niveles y por diferentes instancias, las mismas que no constituyen un sistema coherente, el cual podra ser denominado poltica de capacitacin o poltica de desarrollo de habilidades. En las ltimas cuatro dcadas, la educacin peruana y la oferta de capacitacin han experimentado una expansin vertiginosa, pero dispersa y hasta cierto punto catica (Saavedra y Chacaltana 2001; Jaramillo, Daz y opo 2007). Esto ha motivado que esta oferta mantenga tres elementos caractersticos: una gran heterogeneidad, capacitacin de baja calidad y pertinencia, y desarticulacin entre los subsistemas existentes. La oferta de capacitacin y educacin consiste en diferentes tipos de programas provistos por instituciones pblicas y privadas bajo numerosas modalidades. En el Per, no existe un sistema que integre las diferentes modalidades, actualmente desarticuladas, y que permita establecer equivalencias entre los diferentes tipos de capacitacin a travs de la certificacin de las competencias laborales. El problema de una baja calidad de la capacitacin tampoco es enfatizada por el gobierno, dado que no existe una apropiada regulacin ni supervisin de las instituciones. Slo recientemente en los ltimos aos, se ha dado pasos concretos y se ha discutido sobre la necesidad de implementar un sistema de acreditacin de instituciones. Por otro lado, la cooperacin internacional ha jugado y juega un rol clave en el campo de la educacin y la capacitacin, participando en el diseo e implementacin de polticas. El presente estudio tiene un doble propsito. Por un lado, presenta un anlisis crtico acerca de las polticas de capacitacin implementadas en el Per desde los aos noventa. En segundo lugar, trata de identificar el rol de los diferentes actores nacionales, as como de los actores de la cooperacin internacional en este tema. El objetivo final es extraer un conjunto de lecciones para los actores involucrados, y particularmente para la cooperacin internacional acerca de qu acciones deben ser realizadas con el objetivo de mejorar las polticas de desarrollo de habilidades. La metodologa del estudio descansa bsicamente en entrevistas a los representantes de las principales organizaciones e instituciones relacionadas con las polticas de capacitacin en el Per. Esto incluye a los ministerios, encargados de los programas pblicos, ONGs, organizaciones de cooperacin internacional y representantes de instituciones pblicas y privadas de capacitacin. La metodologa tambin incluye el uso de fuentes secundarias y el anlisis de documentos y reportes concernientes al

Aun cuando los significados no son exactamente los mismos, en el texto usamos indiferentemente polticas de capacitacin o polticas de desarrollo de habilidades.

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anlisis del mercado de capacitacin y acerca de la definicin de estrategias y polticas de intervencin de organizaciones pblicas o privadas, nacionales o internacionales. La organizacin del texto est realizada de la siguiente manera. Despus de esta introduccin, en la segunda seccin se revisan conceptos bsicos as como tendencias recientes en el mundo del trabajo, en el contexto de un rpido cambio en las tecnologas y en los mercados de bienes y servicios. Tambin se discuten los desafos planteados por estos cambios y sus consecuencias en los sistemas de capacitacin, especialmente en el contexto latinoamericano. La seccin 3 provee antecedentes en trminos del desarrollo de polticas de educacin durante la ltima dcada y los enfoques manejados en los sectores pblico y privado, relacionados a la educacin tcnica y a la capacitacin. Luego de estos antecedentes, en la seccin 4 se analiza el estado actual de las polticas de desarrollo de habilidades en el Per. Antes de discutir las polticas y describir las principales iniciativas de poltica y programas, esta seccin presenta un diagnstico del mercado de capacitacin peruano y luego discute el contexto poltico de las polticas de desarrollo de habilidades. En la quinta seccin se analiza el rol de la cooperacin internacional en el diseo e implementacin de este tipo de polticas. Despus de describir su rol durante los noventa, se discute su relacin con el Estado Peruano desde ambas perspectivas e identifica los problemas de cada lado de esta relacin de trabajo. Finalmente, en la sexta seccin se presentan algunas conclusiones.

2. Conceptos y aproximaciones del desarrollo de habilidades

Educacin y la formacin profesional La educacin y la formacin profesional han sido consideradas a menudo como dos extremos. Por un lado se tiene el desarrollo de la mente y las aptitudes intelectuales; del otro lado, el dominio de las tareas estrictamente manuales. No obstante, el desarrollo reciente de la organizacin del trabajo est convirtiendo en obsoletas estas distinciones. En vez de competir, los mundos de la capacitacin ocupacional y el desarrollo conceptual se complementan mutuamente en el proceso de aprendizaje. Por ejemplo, utilizando situaciones prcticas como puntos de partida y final, los conceptos abstractos se pueden introducir y ser captados por los alumnos que, de otra forma, tendran un bajo rendimiento acadmico (Castro et al. 2002). En todo caso, los lmites entre los conceptos de educacin y formacin profesional pueden ser arbitrarios y por ende no tiene sentido buscarlos. As, por ejemplo, el aprendizaje de una serie de conocimientos o destrezas puede ser considerado como educacin o formacin segn sea el contexto. Esto se debe a que se ha tomado conciencia del acercamiento entre educacin y formacin, y a que hoy predomina un enfoque integrado u holstico que involucra a ambas, considerando la complejidad de la mezcla de conocimientos, habilidades y destrezas que entran en juego en el desempeo laboral. As, por ejemplo, la OIT define actualmente la formacin profesional como actividades que tienden a proporcionar la capacidad prctica, el saber y las actitudes necesarias para el trabajo en una ocupacin o grupo de ocupaciones en cualquier rama de la actividad econmica (OIT, Tesauro). Ms an, el rpido cambio tecnolgico y de los mercados de productos ha llevado a subrayar la importancia de la formacin a lo largo de la vida. La focalizacin debe estar 11

en el desarrollo permanente de nuevas habilidades y la actualizacin de las ya adquiridas. El concepto de skills development alude precisamente a esta dimensin amplia del rol de los aprendizajes a lo largo del ciclo de vida. La distincin sealada entre educacin y formacin (profesional) se diluye aqu en un continuum que tomar diferentes formas segn las etapas y sus objetivos. Habilidades y competencias En este contexto de redefinicin de la relacin entre educacin y formacin se inserta el llamado enfoque de competencias laborales, que desde sus inicios, busc atacar la inadecuada relacin entre los programas de formacin y la realidad de las empresas. Se contaba en ese momento con un diagnstico que consideraba que el sistema acadmico valoraba en mayor medida la adquisicin de conocimientos que su aplicacin en el trabajo. Se requera por ende un sistema que reconozca la capacidad de desempeo efectivo en el trabajo y no solamente los conocimientos adquiridos. De esta forma, el concepto de competencia laboral implica los siguientes factores (Vargas 2001, Ducci 1997): La capacidad por parte de los individuos de movilizar una serie de atributos para trabajar exitosamente en los diferentes contextos. La capacidad de solucionar situaciones contingentes y problemas que surjan durante el ejercicio del trabajo. La construccin social de aprendizajes no solo a travs de la instruccin sino tambin, y en gran medida, mediante el aprendizaje por experiencia en situaciones concretas de trabajo.

Un elemento importante del enfoque de competencias es el concepto de competencias clave o competencias de empleabilidad, definidas como aqullas que facilitan el desempeo en una amplia gama de ocupaciones y permiten una mayor adaptabilidad y flexibilidad al trabajador dentro de distintos contextos. Este tipo de competencias constituiran una especie de comn denominador con el que deberan contar los trabajadores, independientemente del sector productivo en que se desempeen. La implementacin de un sistema de formacin basado en un enfoque por competencias requiere de un marco institucional especfico. As, para que el enfoque de competencia laboral se constituya en eje de las polticas y sistemas de educacin y formacin de recursos humanos para el trabajo productivo, es necesario un cdigo de referencia claramente establecido que identifique, construya y certifique la competencia laboral (Ducci 1997). Todo esto sugiere inmediatamente un sistema de normalizacin y certificacin de competencias. En el caso de Mxico se cre una institucin paraestatal, denominada Conocer, encargada exclusivamente de este tema. En Brasil el SENAI cumple algunas de estas funciones. En el caso del Per se cuenta con experiencias piloto en este campo en los sectores de textil y de turismo, pero todava no se constituyen en polticas para el conjunto del sector productivo. Una estrategia para dar forma a este sistema descansa en conceptualizar los saberes, capacidades y actitudes necesarias para la formacin de una competencia, ya no desde un determinado puesto, sino desde la perspectiva de una familia de ocupaciones que exigen competencias semejantes. Una estrategia de este tipo fue implementada en el 12

Per en los aos noventa. Ms adelante discutimos este tipo de estrategia en el contexto peruano. Demandas y desafos globales para las polticas de skills development: cambios continuos y necesidad de adaptacin Los grandes desafos para las polticas de skills development provienen de acelerados cambios en el mundo del trabajo, los que a su vez, estn asociados a los cambios en las tecnologas y en los mercados de bienes y servicios. El cambio tecnolgico altera el patrn de las habilidades requeridas por el mercado de trabajo. La tendencia actual va hacia un nmero ms reducido de categoras ocupacionales, que a su vez, son ms amplias; una reduccin en la necesidad de habilidades manuales y un aumento en el contenido terico-conceptual de los trabajos. En general, el dominio de habilidades manuales parece estar subordinado. Estas tendencias tienen consecuencias en la estructura de los programas de capacitacin (Middleton 1993:15-16). El ritmo acelerado de cambio en los productos y servicios, las exigencias de calidad y los ciclos de vida ms cortos de los productos obligan a las empresas a desarrollar modos organizativos ms flexibles, con empleos polivalentes y un nuevo nfasis en las capacidades de comunicacin y resolucin de problemas, as como las aptitudes empresariales de la mano de obra. Los nuevos perfiles exigidos por las empresas no eliminan los requisitos anteriores de formacin tcnico-prctica sino que agregan la exigencia de tener mayores capacidades de evaluacin analtica y de manejo conceptual y aptitudes comunicativas que exceden el conocimiento intuitivo anteriormente considerado crucial en la formacin obrera. Las nuevas condiciones para el buen desempeo son la flexibilidad y la capacidad de asimilar nuevas formas y situaciones. Las nuevas tecnologas productivas parecen requerir estructuras organizacionales menos piramidales, definiciones ocupacionales ms amplias para los trabajadores y ms responsabilidades para los que estn en niveles jerrquicos inferiores. En la prctica se requiere ms lectura, ms escritura, ms matemticas aplicadas y ms ciencias; conocimientos que se estn volviendo parte bsica del perfil ocupacional (Castro 2002). Las grandes compaas en el mundo contratan personas con educacin bsica y prefieren dar capacitacin en el trabajo. En el sector moderno, la mayora de las habilidades son adquiridas mediante una capacitacin inicial o en el mismo trabajo. Incluso muchos empresarios del sector informal adquirieron sus habilidades en el trabajo asalariado (Middleton 1993). El entrenamiento fuera del sistema formal, aquel que proveen las mismas empresas, no se reduce a la preparacin inicial para el empleo, sino que prev canales permanentes de educacin y entrenamiento para los trabajadores. Las empresas desempean en general un papel cada vez ms importante en este tipo de capacitacin, aunque las oportunidades de formacin favorezcan a los niveles directivos y los trabajadores ms calificados (CEPAL 1992). Tanto en pases industrializados como en los no-industrializados, mayores niveles educativos elevan las posibilidades de recibir capacitacin en el trabajo. Los empleadores son todava crticos en cuanto a la educacin secundaria. Las habilidades matemticas y verbales son muy bajas y la escuela secundaria no inculca actitudes 13

laborales como un comportamiento adecuado en el centro de trabajo o habilidades comunicativas. Una mayor complejidad de los sistemas de innovacin y operacin, con miras a mantener la competitividad de las empresas, debe traducirse en una mayor adaptabilidad del personal. Esta adaptabilidad se traduce en una capacidad de aprender, competencia que se debe poder aplicar de manera intensa y estar disponible de manera permanente. Asimismo, esta naturaleza mltiple del trabajo de los operarios hace menos controlables sus nuevas funciones (Mertens 1996:16). Por otro lado, la movilidad que requiere la mano de obra, tanto dentro de las empresas como externamente, entre sectores de actividad, sumada a la creciente inestabilidad, precariedad e inseguridad en las condiciones de empleo, acentan la necesidad de desarrollar la competencia de los trabajadores mediante una formacin continua que facilite el empleo recurrente a lo largo de la vida activa (Ducci 1997:17-18). De esta forma, el concepto de estabilidad de la plaza laboral empieza a ser sustituido por la preocupacin de contar con trabajadores flexibles, ms calificados y capaces de asegurarse reconversiones rpidas, asegurando de esta forma su propia estabilidad en el mercado laboral. (Mertens 1996:39) Consecuencias de los cambios para los sistemas de formacin: retos actuales La formacin profesional y la capacitacin de los jvenes en los pases desarrollados se organizan segn una amplia gama de modalidades, que combinan la educacin secundaria regular (o tcnica) con entradas y salidas a opciones de instruccin ocupacional, formacin profesional, o combinaciones de stas con adiestramiento en el trabajo (caso de modalidad dual alemana). Los diversos modelos difieren en la forma en que se vincula el nivel secundario con la enseanza superior. La caracterstica comn a estos sistemas es la creciente flexibilidad. De acuerdo con los cambios antes descritos, en el campo de la enseanza es difcil imaginar un buen programa de formacin que no sea tambin una buena educacin, en el sentido que se imparta tambin una considerable enseanza simblica y conceptual (Castro 2002). Se considera prioritario que los procesos formativos consoliden las competencias fundamentales, tambin llamadas competencias de empleabilidad, ya que constituyen la base de las formaciones especficas y de la formacin permanente. Estas competencias bsicas incluyen la capacidad de expresin oral y escrita, que comprende lectura comprensiva, comunicacin de pensamientos e ideas, y creacin de documentos; la capacidad de aplicar operaciones matemticas a problemas concretos de la vida real; habilidades de pensamiento, especialmente en la conceptualizacin y resolucin de problemas, la toma de decisiones y la capacidad de auto aprendizaje. Tambin existe amplio consenso en que el desarrollo de estas habilidades bsicas constituye una de las tareas principales de la educacin bsica formal. Por otro lado, dentro del perfil del trabajador se exige ms frecuentemente y en mayor proporcin una combinacin de competencias cognoscitivas de base, de comportamiento profesional y tcnicas especficas de conocimiento. Adems lo que aparece como una tendencia predominante en la nueva organizacin del trabajo y la produccin es la exigencia de una capacidad permanente de adaptacin al cambio y de gestin de las propias competencias. Se demanda del trabajador una compleja estructura de atributos necesarios para el desempeo en situaciones especficas, y se incorpora la idea de criterio de acuerdo al contexto. 14

Por otro lado, as como se subraya la importancia de las habilidades bsicas, las competencias modernas no se ensean en un curso solamente, sino que son el reflejo de un ambiente productivo, empapado en la atmsfera de las empresas, en los cdigos de conducta y funcionamiento que operan en la realidad, en la incorporacin de las pautas de trabajo y de produccin. De all la necesidad de que en una propuesta formativa se logre articular educacin/formacin con experiencia prctica en el trabajo. As, se ha logrado formar cierto consenso sobre la necesidad de la incorporacin de una fase prctica en el ciclo educativo. No obstante, hay que sealar que aprender en la prctica tiene sus ventajas pero tambin sus deficiencias. El ncleo de las deficiencias es que las rutinas de fbrica estn optimizadas para la produccin y no para la enseanza. La maquina ideal de la fbrica es la que nunca se rompe, que no necesita arreglos ni afinamientos y que no cambia de producto. Esta mquina no ensea mucho. La mquina ideal para el aprendizaje es aquella que expone al estudiante a situaciones variadas y cambiantes todo el tiempo (Castro 2002). La experiencia internacional por su parte demuestra la importancia de la participacin activa de empleadores y trabajadores a lo largo del proceso educativo, desde la adopcin del enfoque de competencia laboral hasta su regulacin, funcionamiento y ajuste permanente para que la competencia responda a las necesidades del mercado. Actualmente la formacin y el desarrollo de los recursos humanos han dejado de ser una funcin delegada y entregada por el Estado. La mayor parte de las experiencias han otorgado un papel privilegiado a los empleadores, partiendo de la lgica de que son ellos quienes conocen el tipo de competencias requeridas en los puestos de trabajo. Sin embargo, la tendencia actual es a revalorizar la contribucin de los trabajadores, por la dimensin adicional acerca de las competencias necesarias para los puestos de trabajo y tambin porque se trata de mejorar la calidad del empleo (Ducci 1997). La propuesta de innovacin institucional para articular y estimular la formacin de la mano de obra es la normalizacin y certificacin de competencias laborales. Ante la creciente necesidad de impulsar la capacitacin en las empresas para mejorar la productividad, se hace evidente la ausencia de criterios y reconocimientos acerca de las habilidades y conocimientos mostrados (Mertens 1996:49). La contrapartida de la normalizacin es el temor que han expresado los empresarios, de instalar un esquema rgido, que no se adapte a los continuos cambios en la empresa o que se limite a las necesidades de un establecimiento en particular. Para evitar esta rigidez, el criterio bsico en la definicin de las competencias es la transferencia entre empresas, empezando por las que pertenecen a una misma rama de actividad. El segundo criterio es la posibilidad de adaptar continuamente los contenidos de la competencia a las situaciones cambiantes en las empresas (Mertens 1996:50). Finalmente, lo que se requiere es establecer polticas pblicas de educacin, formacin y desarrollo de recursos humanos que proporcionen el marco orientador y regulador, sobre bases compartidas por todos los actores. Tales polticas fijarn el norte a las empresas, los proveedores de formacin y los individuos que se capacitan.

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El contexto de Amrica Latina: sistemas de formacin, pobreza y desigualdad La educacin formal y la capacitacin constituyen en Amrica Latina circuitos desarticulados que no complementan sus funciones y recursos y que estn lejos de constituir un sistema (Jacinto 2002). En general, se reconoce que el problema central se plantea en el tema de las equivalencias y la certificacin y los mecanismos que permitan reconocer las diferentes experiencias de formacin y vida laboral. Este problema es particularmente importante debido al fuerte crecimiento de los programas de capacitacin, que tpicamente proveen entrenamiento con objetivos especficos y en plazos cortos, pero que tienen mucha dificultad para lograr articularse con la educacin formal y/o en un circuito de educacin continua. Dentro del panorama descrito en la seccin anterior, CEPAL (1992) seala tres tensiones en los sistemas formativos de la regin. La primera se refiere a los objetivos centrales de la formacin secundaria. Originalmente, stos eran de formar buenos ciudadanos, estando en segundo plano la formacin para el trabajo. No obstante, las exigencias del mbito econmico hacen que esta faceta de formacin para el trabajo gane relevancia. En un segundo plano, se necesita elevar tanto la eficiencia como la equidad en el sistema. En el tercer plano, se da la tensin entre la descentralizacin del sistema educativo, que aumenta el nivel de autonoma de las unidades educativas y as mejora la adaptacin a los cambios, y su integracin. Particularmente, interesa subrayar la preocupacin por la equidad por dos razones. En primer lugar, la lucha contra la pobreza y la reduccin de la desigualdad tienen un lugar central en la agenda poltica de la regin. En segundo lugar, el incremento del capital humano a travs de la educacin y la capacitacin es an visto como el principal instrumento con relacin a este fin a largo plazo. No es extrao, en este sentido, que en la ltima dcada muchos programas sociales en el marco de la lucha contra la pobreza y/o el desempleo propiciaran cursos de capacitacin laboral. El rol asumido por los Estados incluye el diseo, financiamiento, supervisin y evaluacin de estos programas, registrndose una tendencia a delegar la ejecucin a una diversidad de instituciones y organizaciones pblicas y privadas seleccionadas a travs de licitaciones o convenios (Jacinto 2002). Un mecanismo, que ha permitido mejorar la pertinencia de los cursos respecto a posibles ocupaciones en el mercado de empleo, ha sido la inclusin de pasantas en lugares de trabajo luego de finalizar el curso. Algunos programas de capacitacin laboral de jvenes han incluido ese tipo de mecanismos como parte de la formacin brindada. Esto ha resultado til, pues los jvenes normalmente no cuentan con las redes necesarias para conseguirlos y en algunos casos esta experiencia laboral se convirti en un trabajo real. Sin embargo, tambin han aparecido dificultades respecto a la calidad de las pasantas y a la articulacin a oportunidades concretas de trabajo. En estos procesos, se han ampliado las modalidades de asociacin y articulacin entre distintos tipos de actores pblicos y privados que participan en los programas de formacin para jvenes desfavorecidos. En el plano horizontal, se observan articulaciones entre los centros de formacin y otras instituciones, que incluyen la constitucin de redes o asociaciones, o simplemente acuerdos informales dirigidos tanto para la complementacin de recursos, formacin conjunta de recursos humanos o para la coordinacin de estrategias de interlocucin, entre otros. En este sentido, ya existen 16

indicios de que a mayor articulacin horizontal y vertical de las experiencias, mayores son sus posibilidades de sustentabilidad e impacto (Jacinto 2002). Las organizaciones de la sociedad civil (ONGs) tienen un rol central en esta direccin. Existen diferentes perspectivas acerca del rol que tienen las ONGs en el marco de los programas sociales. Algunos sostienen que se las relega a simples ejecutores, otros afirman que en algunos casos existen modelos ms flexibles que permiten cierto campo de accin a las ONGs para adecuar los programas a las necesidades locales. Sin embargo, existe una percepcin bastante generalizada acerca de la creciente dependencia econmica del Estado que tienen las ONGs, ante la disminucin de los aportes de la cooperacin internacional, lo que deja poco margen para la experimentacin y el desarrollo de estrategias innovadoras (Jacinto 2002).

3. Un breve diagnstico del mercado de capacitacin

Un diagnstico del mercado peruano de capacitacin, que incorpora mucho de la reciente investigacin, indica que la educacin post-secundaria y los sistemas de capacitacin vocacionales sufren de serios problemas de calidad que impactan en la efectividad de las inversiones en capacitacin (Jaramillo et al. 2007). Esto se refleja particularmente en los bajos retornos econmicos privados y sociales de las inversiones en educacin formal post-secundaria no universitaria. En efecto, estimaciones de la tasa de retorno interna (TIR), considerando todos los costos y los coeficientes de ecuaciones de Mincer, resultan en tasas de retorno reales de 9.6% y 7.8% para aquellos quienes se gradan de instituciones pblicas (Yamada 2007). Estas tasas son inferiores a la rentabilidad de las opciones de ahorro a largo plazo ofrecidas en el sistema financiero formal peruano. En el caso de instituciones privadas, la TIR privada es solamente de 2.8%, resaltando la dudosa calidad de la capacitacin que el sistema privado ofrece. Cuando se realiza el procedimiento de ajuste de Heckman para corregir el sesgo de seleccin, los retornos son an menores. La baja calidad de la oferta de capacitacin est asociada a cuatro factores: una gran heterogeneidad en la calidad de las instituciones individuales que ofrecen servicios de capacitacin (en lugar de un nivel bajo homogneo); bajos niveles de consistencia entre la capacitacin y la demanda laboral del sector productivo; escasa o ninguna supervisin o regulacin; y carencia de sistemas de informacin que guen la demanda de capacitacin. A pesar de que el mercado es dinmico y viene expandindose, la falta de informacin y regulacin podran estar induciendo a prdidas de bienestar social y privado. Una duda legtima en este contexto es si el sistema de capacitacin puede remediar las bien documentadas deficiencias en la educacin bsica. Oferta y demanda A pesar de que no se puede hablar propiamente de un sistema de capacitacin, en el sentido de un todo articulado, existe un conjunto grande de proveedores de capacitacin, as como un alto nmero de programas, tanto formales como informales, que proveen servicios de capacitacin. El Diagrama 1 ilustra la estructura del sistema. Este incluye, al nivel secundario, a los colegios secundarios de variante tcnica (CSVT). En el nivel post secundario, estn los servicios sectoriales de capacitacin: el Servicio Nacional de 17

Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI), de la Construccin (SENCICO), Telecomunicaciones (INICTEL), y Turismo (CENFOTUR), as como los institutos post secundaros (IES), tanto tecnolgicos (Institutos Superiores Tecnolgicos - ISTs) o para profesores (Institutos Superiores Pedaggicos - ISPs). Fuera de la jerarqua acadmica y desconectada de ella, existen los centros de entrenamiento ocupacional (CEOs), en transicin hacia un nuevo modelo, en el cual son denominados centros de entrenamiento tecnolgico-productivos (Centros de Educacin Tcnico Productiva - CETPROs). La admisin a un CEO CETPRO no est condicionada a ningn requisito bsico escolar. Diagrama 1 Educacin Bsica
Modelo Tcnico

Educacin Ocupacional

Universitaria Postsecundaria

Post-secundaria No universitaria (tcnica)

El logro educativo se describe en la Tabla 1. Es notable el logro relativamente alto en la educacin bsica entre la juventud urbana. Aproximadamente, el 97% ha terminado la escuela primaria, mientras que el 70% ha acabado la educacin secundaria. Sin embargo, solamente cerca de la cuarta parte tiene algn tipo de educacin postsecundaria. Entre estos, una mitad tiene por lo menos cierta educacin tcnica nouniversidad y la otra mitad tiene cierta educacin universitaria. Un hecho interesante es que el porcentaje de mujeres con educacin secundaria y educacin post-secundaria es ms alto que el de hombres, aunque la diferencia es solamente marginal.

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Tabla 1. Per: Nivel educativo entre la juventud urbana (17-25 aos), 2004 Nivel Educativo Sin nivel educativo Primaria Incompleta Primaria Completa Secundaria incompleta Secundaria completa Educacin tcnica incompleta Educacin tcnica completa Educacin universitaria incompleta Educacin universitaria completa Post-universitaria Lima Metropolitana Hombres Mujeres 0.46% 0.17% 1.68% 2.06% 2.77% 4.29% 27.09% 19.73% 44.70% 48.92% 7.20% 3.43% 12.10% 0.58% 0.00% 7.30% 3.59% 12.35% 1.59% 0.00% rea Urbana Hombres Mujeres 0.40% 0.39% 2.45% 3.17% 3.79% 4.39% 27.22% 23.77% 41.25% 40.51% 8.09% 4.13% 11.80% 0.85% 0.02% 8.89% 4.95% 12.09% 1.83% 0.01%

Fuente: ENAHO 2004. Elaborado por Jaramillo y Galdo (2007).

Aunque en general el logro educativo es relativamente alto, las diferencias educativas a lo largo de la distribucin del ingreso son significativas. Esto se puede observar con una comparacin entre los quintiles ms bajos y ms altos del ingreso (Tabla 2). El porcentaje de los jvenes que pertenece a la renta ms baja del quintil de ingresos, con educacin secundaria completa es, aproximadamente, de 72% en Lima metropolitana y el 60% en el rea urbana, mientras que alcanza el 90% para ambas reas en los jvenes del quintil ms alto de ingreso. De manera similar, el porcentaje de los jvenes con educacin post-secundaria es de 31% en Lima Metropolitana y de 25% en el rea urbana para el quintil ms bajo, mientras que es alrededor de 66% para ambas reas para el quintil superior. Por otra parte, la desigualdad de gnero se encuentra en relacin inversa para cada uno de los quintiles. En el quintil ms bajo, las mujeres tienen en promedio los niveles de enseanza ms bajos, mientras que ocurre lo contrario en el quintil ms alto, donde el porcentaje de mujeres con educacin post-secundaria es 33 puntos porcentuales ms alto que el de los hombres. Consecuentemente, un hallazgo interesante es que la desigualdad entre los quintiles de ingreso es mucho mayor entre las mujeres que entre los hombres.

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Tabla 2: Per: Nivel educativo de jvenes en reas urbanas. Quintiles ms altos y ms bajos de ingresos Nivel Educativo Lima Metropolitana rea Urbana Quintil ms bajo Quintil ms alto Quintil ms bajo Quintil ms alto de ingreso de ingreso de ingreso de ingreso Hombre Mujeres Hombre Mujeres Hombre Mujeres Hombre Mujeres Sin nivel educativo Primaria Incompleta Primaria Completa Secundaria incompleta Secundaria completa Educacin tcnica incompleta Educacin tcnica completa Educacin universitaria incompleta Educacin universitaria completa 0.0% 8.3% 0.0% 21.6% 33.5% 20.0% 0.0% 16.5% 0.0% 0.0% 3.2% 0.0% 23.0% 47.6% 5.3% 6.5% 9.8% 4.6% 0.0% 0.0% 1.4% 18.6% 33.1% 7.4% 14.2% 10.8% 14.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 14.7% 2.9% 19.4% 42.3% 20.8% 1.0% 6.8% 5.4% 23.1% 37.1% 13.0% 3.7% 9.5% 0.3% 0.9% 6.6% 6.3% 29.2% 33.4% 8.1% 6.5% 6.3% 2.7% 0.0% 0.0% 3.7% 16.7% 29.8% 6.9% 17.3% 9.4% 16.2% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 16.4% 3.1% 21.1% 36.5% 22.7%

Fuente: ENAHO 2004. Elaborado por Jaramillo y Galdo (2007).

La introduccin de CETPROs es una reforma reciente que comenz a ser puesta en prctica en el 2005. En este momento ha sido introducida a 150 CEOs, ahora convertidos en CETPROs. Tal como nos indica Mara Canales, coordinadora del rea de Educacin Tcnico Productiva del Ministerio de Educacin, la educacin ocupacional brindada por los CETPROs est organizada en dos ciclos: un ciclo bsico donde se propone una oferta modular y otro en donde se oferta un itinerario formativo en una especialidad (las conocidas carreras cortas de nuestro medio). Los mdulos que ofrecen los CETPROs contienen formacin de nivel bsico, a la que pueden acceder inclusive analfabetos funcionales o personas que no cuentan con ningn tipo de formacin. La ventaja de la oferta modular es que permite especializarse poco a poco y es el alumno quien decide qu mdulos toma y cules le son tiles. Una ventaja adicional de la oferta modular es que los mdulos pueden contextualizarse utilizando un catlogo, solamente como gua. Esto permite a su vez una mejor articulacin con el mercado. La certificacin corresponde a cada mdulo, y una vez culminadas las 1,000 horas lectivas el alumno obtiene el ttulo de auxiliar tcnico con mencin en cada mdulo que curs. Los mdulos duran entre 300 y 70 horas lectivas y estn organizados de la 20

siguiente forma: 60% para el desarrollo de habilidades del mdulo, 10% para el desarrollo de aprendizajes complementarios (gestin y emprendimiento) y 30% para la parte prctica. El modelo de formacin modular ya se ha puesto a prueba y se cuenta con 7,000 egresados de mdulos en 143 instituciones a nivel nacional. Por otro lado, existe una diversidad de alternativas no formales, que incluye a los programas de capacitacin pblicos, programas de extensin ofrecidos por las universidades, programas de capacitacin llevados a cabo por las ONGs y la capacitacin proporcionada en las empresas. Conviven una oferta de calidad formada por instituciones de punta, algunas mencionadas anteriormente, y otra mayoritaria de baja calidad. As, dentro de un marco de enorme heterogeneidad, la calidad de los centros de formacin es en promedio baja. En lo que concierne a la capacitacin brindada por las firmas, tanto formal como informal, estudios recientes indican que la capacitacin en el trabajo est lejos de ser general (Chacaltana 2004, Valdivia 2004). A pesar de que el 42% de las firmas con ms de 10 trabajadores invierten en capacitacin laboral, solamente el 15% de su fuerza laboral ocupada se beneficia de esta capacitacin. Slo el 4% de los trabajadores recibieron capacitacin formal consistente en cursos estructurados, el restante 11% recibi slo capacitacin informal. Ms an, las firmas invierten el equivalente de 2.9% de sus gastos de planilla en la capacitacin formal de sus trabajadores. Chacaltana (2004) concluye que, dados los retornos de la capacitacin pertinente, el nivel de inversin es socialmente sub-ptima. Esto est asociado con el problema de apropiacin de los retornos de la capacitacin. Las firmas no desean invertir porque los trabajadores pueden cambiar de firma. Esto provee una explicacin razonable para los subsidios del gobierno, pero hasta ahora no hay una poltica en esta direccin.4 Como se ha sealado antes, en Per no existe un sistema nacional de capacitacin laboral y formacin profesional. Lo que existe es un conjunto desarticulado de proveedores de servicios de capacitacin que, junto con la necesidad de abundantes jvenes peruanos que salen cada ao del sistema escolar, configura un mercado de capacitacin, disperso, heterogneo, excluyente y de baja calidad. La falta de un sistema de desarrollo de habilidades se muestra de dos formas. Por un lado, los subcomponentes del sistema educativo, a saber, la educacin primaria, la secundaria y la superior, no estn articuladas entre s. Adems, ellas no se articulan de forma coherente con el mercado de trabajo, menos an con un sistema ms general que incluya las estrategias de desarrollo nacional, de los sectores de la economa y de la generacin de empleo. Crecimiento y calidad Desde comienzos de los noventa, ha venido ocurriendo un crecimiento explosivo en la oferta de capacitacin. Esto est asociado a una demanda creciente en el contexto de un mercado de trabajo demandante de mayores habilidades y que asigna menor valor a las credenciales de educacin bsica. La falta de una regulacin por parte del Estado tambin ha contribuido a esta tendencia. De acuerdo a las cifras del Ministerio de Educacin, entre 1993 y el 2004, el nmero de CEOs pblicos y privados se ha incrementado, los primeros en 18% mientras que los ltimos en 75%. En contraste, la
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Las empresas se quejan de que ya es difcil convencer a la autoridad tributaria de que la capacitacin es una inversin vlida.

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matrcula en los CEOs privados se ha incrementado solamente en 4%, mientras que en los pblicos, en 21%. Al nivel de IST, el crecimiento en el nmero de entidades fue del 76% (privadas) y 25% (pblicas), y lo mismo ocurri en el caso de la matrcula, la misma que creci en 85% y 25%, respectivamente. Adems, existe un nmero creciente de ONGs que proveen capacitacin a individuos que provienen de hogares en desventaja. stas sumaron 128 en 1998 y el 69% de sus usuarios pertenecieron al quintil de ingresos ms bajo. El crecimiento en el nmero de instituciones de formacin profesional se ha traducido en una baja calidad. Este hecho representa para muchos de nuestros informantes una especie de estafa, porque los alumnos no estn recibiendo una formacin aceptable a cambio del dinero y tiempo invertido. A consecuencia de la baja calidad de la formacin se estn formando profesionales que no logran insertarse en el mundo laboral, muchos de los cuales cuentan con capacidades obsoletas. En este sentido, expertos en el tema de la capacitacin y ex funcionarios del Ministerio de Educacin, como Flavio Figallo y Juan Fernando Vega piensan que los alumnos que se matriculan en estos institutos saben que el ttulo no les va a servir de mucho, pero siguen matriculndose porque los padres prefieren tenerlos all que en la calle. Al parecer, ellos se ven presionados por el sistema que les exige ms estudios, y acceden a los programas e instituciones que se encuentran a su alcance. Jorge Capriata afirma que el Estado peruano ha sido muy permisivo por no haber controlado la creacin de centros de formacin pblicos y privados. La formacin profesional es costosa, por ende, si se abren institutos sin contar con los recursos necesarios "se est degradando el sistema de forma continua". En un estudio del MTPE (2003) se construy un ndice de calidad de instituciones de capacitacin y se agrup una muestra de 123 ISTs en tres categoras: ptima, adecuada y deficiente. Vale la pena resaltar algunos de los resultados. Primero, la heterogeneidad es enorme. Segundo, la heterogeneidad est presente en casi cada dimensin de la calidad: capacitaciones a profesores y experiencia, tasa alumno-profesor, infraestructura, coherencia en el plan de estudios, materiales de enseanza, relaciones con las firmas, entre otras. Tercero, las instituciones fuera de Lima son ms homogneas, pero de menor calidad. Cuarto, la calidad es recompensada en el mercado laboral para los graduados. Los graduados que provienen de institutos de calidad ptima (adecuadas) ganan 46% (19%) ms que aquellos que provienen de institutos deficientes. Resultados en la misma direccin han sido reportados por Saavedra y Chacaltana (2001) y Moreno, Nakasone y Suarez (2003), ambos incluyen CEOs en sus anlisis. Finalmente, tambin es importante sealar que estudios de Valdivia (1994, 1997) reportan una correlacin significativa entre el estatus socio econmico y la calidad de la institucin de capacitacin frecuentada. Por tanto, el sistema de capacitacin vocacional tiende a reforzar la desigualdad social. La variacin entre los rendimientos de las entidades de capacitacin incluye los contenidos de la formacin. Las instituciones de punta definen sus currculos en constante comunicacin con el sector empresarial, con el cual sostienen convenios que facilitan incluso la obtencin de prcticas pre-profesionales y pasantas (en sus diversas modalidades) a sus alumnos como parte del currculo. Con ello, estas instituciones conectan bien a sus alumnos con el sector empresarial desde el periodo de formacin. En oposicin, las instituciones de baja calidad ofrecen cursos con contenidos obsoletos, no cuentan con la infraestructura necesaria (maquinaria, laboratorios) y carecen de vnculos con las empresas. Incluso algunos institutos han tenido que adaptar sus 22

currculos para remediar el problema de desnivel en la formacin recibida por sus estudiantes. Esto se ha hecho a travs de cursos niveladores o introductorios en algunas materias. El problema de la calidad involucra varios factores: falta de recursos, falta de informacin adecuada sobre el mercado de trabajo y sus demandas, excesiva rotacin del personal docente, locales inadecuados de los centros de enseanza, equipamiento obsoleto para la instruccin, docentes no capacitados, falta de autonoma de las instituciones educativas para definir currculos y falta de polticas de Estado al respecto, entre otros. Se sabe adems que la remuneracin de los docentes es baja y que no estn adecuadamente formados. Adems, segn nos cuenta Hugo Daz, consejero del Consejo Nacional de Educacin, generalmente los profesores de los institutos tecnolgicos, a excepcin de los institutos de punta, conocen la teora de los cursos que ensean pero no aplican sus conocimientos en la prctica. Manejan en este sentido slo los conceptos. Este problema tiene que ver con que los profesores de educacin tcnica han sido formados para la docencia, mas no para el ejercicio en la actividad productiva, por ello carecen de conexin con el sector productivo y no cuentan con experiencia de trabajo en empresas. Para resolver esta situacin, segn nos cuenta Jorge Castro (SENATI), la solucin por la que han optado instituciones como el SENATI consiste en contratar tcnicos con experiencia y darles las herramientas pedaggicas. Los recursos pblicos asignados a educacin tcnica son muy bajos. Actualmente buena parte de lo que se invierte en la educacin superior sirve solamente para financiar a los docentes. La educacin tcnica es mucho ms costosa que la educacin bsica, precisamente por la infraestructura necesaria para impartirla. De aqu se deduce que si buena parte del presupuesto se destina netamente a las planillas de los maestros, hace falta invertir mucho ms para poder tener una educacin de calidad. El dinero de la cooperacin no puede solucionar este problema porque, en primer lugar, lo necesario para equipar bien la educacin tcnica excede en gran medida a los aportes de la cooperacin, y, en segundo lugar, porque esta solucin tiene que ser sostenible en el tiempo: no podemos depender eternamente de la cooperacin internacional. En este sentido, Jorge Capriata, director del programa APROLAB, opina que sin una asignacin suficiente por parte del Estado los centros de formacin estatales tienen muy pocas posibilidades para desarrollarse. Aquellos que s cuentan con equipamiento lo hacen porque lo obtienen de donativos. Aqu puede residir uno de los factores de la mala educacin tcnica que provee el sector privado: siendo muy baja la calidad de la formacin que brindan los competidores del sector pblico, no necesitan mejorar mucho para justificar el pago de las mensualidades que solicitan y as competir en el mercado. Otro componente importante de la educacin en reas tcnicas tiene que ver con el complemento que debe haber entre la teora y la prctica, lo cual se logra normalmente a travs de prcticas pre-profesionales en las empresas. Esto implica a su vez una cultura de trabajo con las empresas, an muy incipiente. Son pocas las instituciones que han logrado establecer este tipo de contactos. Como comenta Dino Linares, Director Ejecutivo del CID (Colectivo Integral de Desarrollo), en el caso de los maestros, existen grupos polticos muy fuertes e ideologas de izquierda muy arraigadas entre ellos desde hace varias dcadas que tienen que ver con un discurso anti-empresarial, lo cual hace difcil que trabajen con el empresariado.

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El problema ms general, sin embargo, es la desvinculacin de la oferta de capacitacin del mundo laboral. Como afirma Jorge Capriata (APROLAB), el concepto de demanda del mercado es confundido por las instituciones de formacin, quienes toman como demanda las preferencias de los estudiantes y no las demandas reales de las empresas; por ende no estn vinculadas a posibilidades de empleo. Como opina Juan Fernando Vega (Pontificia Universidad Catlica del Per), en este contexto la formacin tcnica funciona solamente para mantener a los jvenes fuera de las calles mientras que no consiguen trabajo. Y esto se agrava porque hay una proporcin mayor de jvenes en edad de trabajar. Como resume Fernando Villarn (SASE): el mundo de la educacin y del trabajo son dos cosas totalmente separadas y hay muchas incoherencias en el sistema educativo en el sentido que las materias no estn bien adaptadas a las realidades locales y/o regionales. La informacin pblica independiente sobre la calidad de la capacitacin pblica est en gran medida ausente. Segn expertos como Vega y Figallo, no existe una entidad que fije ciertos criterios de calidad en la formacin y que establezca estndares o niveles mnimos. El Estado, lamentablemente, no lo hace y las empresas tampoco, porque se limitan a trabajar con los egresados de instituciones de calidad. Tampoco se cuenta con un sistema de informacin que vincule los mercados laborales y de formacin. Esta informacin no slo sera de utilidad para los centros de formacin, sino tambin para los programas con algn componente de capacitacin y, sobre todo, como subraya Carmen Vildoso, Secretaria Ejecutiva de Acuerdo Nacional, para los jvenes y sus familias que deben tomar decisiones sobre el rea de formacin. Un avance en la provisin de sistemas de informacin sobre la oferta y la demanda de trabajo calificado ha sido la implementacin del Programa CIL-Proempleo, impulsado desde el Ministerio de Trabajo. Sin embargo, an no se ha logrado articular un sistema nacional extendido y vinculado a fuentes y subsistemas de informacin privados. A pesar de que el principal factor, que consideran los jvenes al momento de elegir una institucin de capacitacin, es la percepcin de la calidad, muchos de ellos se informan a travs de familiares y amigos, y slo en tercer lugar a travs de medios pblicos. Ningn sistema de monitoreo de calidad de capacitacin es manejado por el Ministerio de Educacin, institucin sobre la cual recae esta responsabilidad. Lo poco que hay en trminos de supervisin es en relacin al aspecto administrativo, y no en relacin a aspectos pedaggicos u otros pertenecientes a la capacitacin misma, que sera ms pertinente. Luego de una dcada de debates y diseo, el Sistema Nacional de Evaluacin y Acreditacin de Instituciones Educativas, SINEACE, ha sido recientemente creado por ley mientras que la regulacin de su implementacin todava est pendiente para ser aprobada. Hasta el momento, su implementacin solamente ha procedido a nivel de una experiencia piloto pequea. A pesar de ser prometedora, la implementacin de este instrumento esencial se lleva a cabo muy lentamente. Otra medida, en la direccin correcta es el proceso de revalidacin de ISTs y CEOs que ha iniciado el MED y que ha evitado la creacin de nuevas entidades. Para Hugo Daz, el gobierno debe establecer objetivos claros en relacin a la formacin de cuadros tcnicos y se tiene que hacer algo frente a la desvalorizacin de la educacin tcnica. Las polticas que tradicionalmente se han aplicado en el pas incentivan una matrcula superior en universidades que en la educacin tcnica, cuando, segn l, debera ser lo contrario.

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Aun cuando el mercado privado est desregulado, el sector pblico se encuentra altamente controlado y normado. Un IST pblico slo puede disponer del 10% de las horas semanales para una definicin libre del currculo, porcentaje menor que el que tienen los centros de educacin bsica (30%), cuando, ms bien, segn expertos como Fernando Villarn o Hugo Daz, debera ser mayor, debido a la necesidad que tienen de responder al acelerado cambio tecnolgico y a la capacidad de adaptacin que deben mostrar. Al respecto, Hugo Daz ha sugerido que el Ministerio de Educacin debera ejercer menos control burocrtico, dejando ms libertad a las instituciones para que diseen modelos curriculares ms pertinentes. Todo ello debe estar ligado a un sistema de certificacin. De este anlisis, los desafos concernientes a las polticas de desarrollo de habilidades y capacitaciones vocacionales emergen claramente: mejorar la calidad de la capacitacin vocacional a nivel de sistema y expandir el acceso a una capacitacin de calidad para los segmentos ms pobres de la sociedad.

4. Las polticas pblicas de capacitacin en el Per

4.1. Las polticas de desarrollo de habilidades y contexto poltico Un rasgo caracterstico del contexto poltico peruano es su inestabilidad. Por ejemplo, en la dcada de los noventa la duracin promedio de un Ministro de Educacin fue de 11 meses. En lo que va de la presente dcada, ha habido seis reformas curriculares de secundaria. Algunos autores hablan de una discontinuidad radical en las polticas educativas (Balarn 2006). Esto obviamente genera dificultades para la formulacin de polticas de skills development definidas y a largo plazo. Esto tambin es ampliamente reconocido por los mismos funcionarios pblicos, quienes opinan que ello debe cambiar. En parte, la inestabilidad poltica se genera en los cambios de orientaciones impuestos por cada gobierno de turno. Esta situacin es percibida como un factor negativo por los organismos de cooperacin internacional, los cuales a cada cambio de gobierno tienen que empezar a reorganizar o reformular lo avanzado de acuerdo con las nuevas prioridades del gobierno entrante. En este aspecto, Kenia Ordonio, representante de Swisscontact comentaba:
Las polticas tienen mucha relacin con el contexto poltico y cambian conforme a l. Swisscontact ha trabajado en la poca de Fujimori, Toledo, Paniagua y ahora va a estar con Garca; y cada vez hay que empezar a reorganizar lo avanzado

Sobre este asunto, tanto expertos como representantes de la cooperacin internacional recomiendan la elaboracin de un Plan Nacional que contenga los lineamientos bsicos de las polticas de formacin y dentro del cual se enmarquen las polticas de mediano y largo plazo. De esta forma, los ministros que traigan consigo las nuevas gestiones tendrn que alinearse con el plan ya establecido. En esta lnea, Armando Quispe, Director de Educacin Superior Tecnolgica y Tcnico-Productiva del Ministerio de Educacin, opina que el escenario ideal para la elaboracin de un plan como ste es el Acuerdo Nacional. A este respecto, se debe hacer notar que, dentro de las 31 polticas de Estado acordadas por este foro, no hay ninguna que se refiera explcitamente al desarrollo de habilidades. Este es un primer indicador del nivel de importancia que se le 25

otorga dentro de las polticas nacionales. No obstante, dentro de varias de las 31 polticas aprobadas se incluyen acciones (o sub-polticas) referidas a temas de formacin o desarrollo de habilidades. La Tabla 3 presenta estas acciones y las polticas dentro de las cuales stas se inscriben.

Tabla 3 ACCIONES Y POLTICAS DEL ESTADO APROBADAS POR EL ACUERDO NACIONAL POLITICAS ACCIONES Consolidar las capacidades locales de gerencia que promueven el acceso a la informacin, instruccin, 10 Reduccin de pobreza transferencias tecnolgicas y un mayor acceso al crdito. Mejorar la calidad de la educacin universitaria pblica y no pblica, as como una educacin tcnica apropiada a nuestra realidad. Crear los mecanismos de certificacin y de acreditacin que aumenten los requisitos para la institucionalizacin de la instruccin pblica o privada y que garantice los derechos de los estudiantes. Promover la educacin e instruccin laboral de la juventud y de adultos segn las necesidades del pas. Promover acuerdos entre el Estado, las Empresas y la Educacin que permita el aumento del empleo, que se requiere en el desarrollo personal continuo, capacitaciones tcnicas y profesionales, y condiciones laborales. Promover las inversiones de las empresas en la capacitacin laboral y la coordinacin de programas de instruccin pblicos adaptados a las economas locales y regionales. Implementar programas de becas, la instruccin u otras actividades de soporte que ayuden a proporcionar una mejor instruccin intelectual y profesional de la juventud.

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Acceso universal a la educacin pblica y a la promocin de defensa de la cultura y del deporte

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Tener acceso al digno y productivo

empleo

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Consolidacin de la familia, proteccin y promocin de la niez y la juventud.

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Incremento de la competitividad, Facilitar la formacin gerencial y de la fuerza laboral. productividad y formalizacin de la actividad econmica

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La tarea de establecer polticas a largo plazo de formacin y capacitacin, rompiendo con las discontinuidades que las han caracterizado en las ltimas dos dcadas est an pendiente. Sin embargo, la presente coyuntura parece propicia para impulsarlas. En este sentido, para Jaime Glvez, Secretario Ejecutivo de Fondoempleo, es un buen momento para el tema de capacitacin porque el Estado cuenta con un supervit fiscal significativo y se puede recoger experiencias replicables a nivel mundial. Adems, seala, ahora que nos encontramos en transicin de un gobierno a otro, la nueva ministra de trabajo puede ayudar a que se eleve el nivel de dilogo sobre el tema de la capacitacin. Se podra aadir tambin que ya existen en el pas programas evaluados que pueden servir de base para generar polticas de mayor alcance. La falta de una poltica, o la discontinuidad en las polticas, pasa tambin por el nivel intermedio de la administracin pblica. As, los cambios en las gestiones y el personal se dan a varios niveles, desde los mandos medios hasta los altos funcionarios, lo que ocasiona una alta rotacin entre los funcionarios a cargo de la gestin de las polticas. Entre los expertos entrevistados, es frecuente la opinin de que en el tema de la capacitacin viene trabajando gente muy capaz, pero al momento de ejecutar las polticas se tiene que pasar a travs de las instituciones pblicas que se encuentran politizadas, es por esto que terminan por no funcionar. Como veremos ms adelante, esta situacin complica la implementacin de algunas polticas y muchas veces hace perder terreno sobre lo avanzado. Las causas de la rotacin del personal y los cambios de enfoque en las polticas del sector estn asociadas a dos factores. En primer lugar, la falta de una carrera pblica basada en mritos, donde los ascensos y promociones respondan a criterios de desempeo. Esta carencia facilita la puesta en prctica de redes clientelares para la obtencin de determinados puestos en el sector, sin que prime un criterio de adecuacin del puesto con relacin al perfil profesional de los funcionarios. En segundo lugar, en un pas vido de cambios, al parecer es ms efectivo polticamente, y de uso ms corriente, que el gobierno de turno opte por un discurso de comenzar desde cero e ignore avances previos. En el mismo sentido, inaugurar programas parece tener ms crdito poltico que darle continuidad a grandes polticas anteriores. Agrava este problema la pugna permanente entre los ministerios de Trabajo y de Educacin por el control del tema y su poca capacidad para trabajar coordinadamente. Particularmente, funcionarios del Ministerio de Educacin no ocultan su deseo de manejar por completo el tema de la formacin profesional. As, de acuerdo con su director de Educacin Superior Tecnolgica y Tcnico-Productiva, quien debera dirigir la poltica educativa a todo nivel es ese ministerio, y aunque ello no se da plenamente en la prctica, seala que es la tendencia a futuro. Sobre este tema volvemos ms adelante. 4.2. Polticas educativas durante los aos noventa El Ministerio de Educacin (MED) experiment a lo largo de los aos noventa importantes cambios en su estructura orgnica y en la orientacin de sus polticas. De algn modo, se puede decir que a lo largo de esa dcada el ministerio experiment un proceso de modernizacin, tanto en su gestin institucional, como en sus orientaciones pedaggicas y curriculares.

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Sin embargo, al mismo tiempo, el desarrollo institucional del MED mantuvo uno de los rasgos que histricamente han caracterizado la marcha del sector: la falta de continuidad de polticas. Esto queda expresado en la inestabilidad de los ministros que estuvieron al mando de la gestin de ese sector. Entre 1992 y 1999 fueron siete los ministros que pasaron por ese cargo, demostrando o confirmando, una vez ms, la fuerte inestabilidad poltica que caracteriza al Estado peruano y el sector educativo en particular. Como seala la ex funcionaria Laura Acosta5, los ministros fueron una especie de fusibles polticos que haba que cambiar cada vez que se produca una etapa de definicin o tensiones en ciertas orientaciones que no necesariamente implicaban fuertes crisis pero s choques de intereses en el momento de su implementacin6. Uno de los aspectos positivos de las polticas educativas de ese entonces es que a inicios de los aos 90 se implement un diagnstico general de la educacin, que qued plasmado en el documento del ao 1993 titulado Diagnstico General de la Educacin, en el cual se identificaba tres problemas principales en la educacin peruana: baja calidad, inequidad e ineficiencia. Desde ese momento una de las preocupaciones centrales del ministerio del sector fue la calidad de la educacin. En este contexto se llevan a cabo algunas iniciativas como el Programa Especial de Mejoramiento de Educacin Peruana (MECEP) que entre otras cosas introdujo algunas innovaciones curriculares en la educacin bsica. La realizacin del diagnstico y la implementacin de MECEP supuso la incorporacin, a travs de formas de consultoras externas, de gente profesional (muchas veces joven) en el ministerio. Segn Laura Acosta, ello gener actitudes de celos y resentimientos entre quienes se consideraban parte de la tradicional estructura orgnica del ministerio (habiendo incluso a veces quejas y cuestionamientos respecto a la especializacin distinta en la formacin pedaggica de esos profesionales, e incluso se lleg a desarrollar acciones soterradas de obstruccin en la parte administrativa a la implementacin de los programas e iniciativas de cambio). Como parte del programa MECEP se dise el Plan Nacional de Capacitacin Docente (PLACAD) y el Plan Nacional de Capacitacin en Gestin de la Educacin (PLANGED), este ltimo est dirigido a capacitar a directores de las escuelas en gestin educativa. Otro cambio importante de esa poca se dio en el marco doctrinal de la educacin peruana7. A partir de entonces empezaron a primar dos enfoques pedaggicos: el constructivismo y el enfoque por competencias. Se trataba de dos
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Laura Acosta es una informante clave debido al tiempo que estuvo dentro del Ministerio de Educacin (entre 1993 y 1999, a lo largo de la gestin de siete ministros) en proyectos y reas importantes relacionadas a las polticas de educacin tcnica y formacin profesional. Entre otros cargos, ejerci la coordinacin del Proyecto de la Cooperacin Espaola AECI, Diseo del Sistema de Educacin Tcnica y Formacin Profesional. Tambin trabaj en la Oficina de Cooperacin Tcnica Internacional del ministerio.
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Otra expresin de esa inestabilidad de las polticas del sector fue la experiencia del bachillerato. En el ao 1997 se busc realizar una nueva reforma del sistema educativo que apuntaba a fortalecer la integracin entre los niveles inicial y de primaria, y crear el bachillerato, de dos aos de duracin, como una modalidad intermedia entre la secundaria y la educacin superior. Tena entre sus objetivos el cerrar la brecha entre la formacin escolar y la educacin superior, y lograr una mejor insercin en el mundo del trabajo proveyendo al estudiante de herramientas para la gestin y el autoempleo (UNESCO/ TAREA, 2001: 76). En el cambio poltico en el 2001, con el nuevo gobierno, sin ningn debate tcnico se cancel el experimento del bachillerato. 7 Esta referencia tambin ha sido proporcionada por Laura Acosta.

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enfoques que de algn modo fueron predominantes en el discurso de los funcionarios, y estuvieron presentes en la formulacin de los programas y en la orientacin de las polticas promovidas desde ese sector. En efecto, uno de los objetivos centrales de la poltica de modernizacin educativa implementada en ese entonces fue la introduccin de un nuevo enfoque pedaggico en la prctica docente. As se propugn el cambio de paradigma educativo sintetizado en la consigna pasar de un modelo centrado en la enseanza a uno centrado en el aprendizaje (UNESCO/ TAREA, 2001: 76). De hecho, el constructivismo impregn el modelo pedaggico bajo el cual se concibieron las capacitaciones dirigidas a los docentes y en la cual se basaron los cambios en el currculo ocurridos a fines de los 90. El enfoque por competencias tambin fue asumido en el discurso de los funcionarios y docentes del sector, y sus aplicaciones se orientaron, no slo hacia la educacin bsica, sino tambin a la educacin tcnica y a la formacin profesional. En estos ltimos niveles, dicho enfoque fue difundido paulatinamente a travs de la implementacin de programas como el de AECI y el de CAPLAB, respectivamente; los cuales se nutran de esa nueva orientacin en boga en otros pases promovida a su vez por entidades como la OIT y organismos de Cooperacin Internacional proveedores de los recursos y las orientaciones bsicas de esos proyectos en el Per. Estos cambios en la concepcin y la orientacin de formacin tcnica eran expresin de algunas reformas que se empezaron a implementar desde la dcada de los 90. De hecho, la educacin tecnolgica no fue ajena a los cambios que experiment el sistema educativo. La implementacin de polticas innovadoras se llev a cabo principalmente a iniciativa de programas financiados por la Cooperacin Internacional. Un claro ejemplo de ello es el caso del programa Diseo del Sistema de Educacin Tcnica y Formacin Profesional con financiamiento de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, AECI. Este programa se inici en el ao 1993 y tuvo tres ejes de desarrollo: la definicin y propuesta de un modelo de educacin tcnica y formacin profesional, el desarrollo de un Catlogo Nacional de Titulaciones y Certificaciones y una estrategia de planeamiento de la oferta a partir de informacin socioeconmica y educativa (MED/AECI 1997: 5). El programa parta de un diagnstico sobre el desajuste entre demanda de recursos humanos calificados desde el sector productivo y la oferta de tcnicos egresados del sistema educativo. Las tres ideas centrales de dicho diagnstico eran: 1) el mundo productivo necesita profesionales que el sistema educativo forma en condiciones de calidad insuficiente, 2) hay un exceso de tcnicos en algunas carreras en relacin a los requeridos por el mercado laboral, 3) el sistema educativo ofrece carreras que, siendo demandadas por los sectores productivos, no son atractivas para los jvenes (MINEDU/AECI 1997: 7). El modelo propuesto buscaba la modernizacin de la educacin tcnica a travs de la reorganizacin del sistema vigente, la reelaboracin de los perfiles profesionales y los contenidos educativos. Se quera adems evitar la excesiva especializacin, apostando por una enseanza ms polivalente y adoptando una estructura modular flexible, permitiendo as, una combinacin entre la formacin en el centro educativo y la formacin en el centro de trabajo y la actualizacin permanente de las calificaciones 29

(Op. cit., pg. 19). Se propone as un cambio del anlisis ocupacional, que descompona las tareas de una ocupacin en operaciones simples organizadas en un plan de estudios crecientemente complejo (hacia arriba), por el enfoque por competencias profesionales. La implementacin de una enseanza basada en este modelo requera la elaboracin de perfiles profesionales que expresaran las necesidades de los sectores productivos. Un perfil profesional identifica el conjunto de actividades que debe saber realizar la persona para alcanzar los objetivos definidos en el proceso y en las organizaciones productivas. Las actividades conforman unidades de competencia que viene a ser lo que se espera que la persona realice en el desempeo profesional en una situacin de empleo o trabajo. En base a estas definiciones se organizan Mdulos Profesionales que indican las capacidades necesarias para adquirir la competencia requerida. El conjunto de Perfiles Profesionales y sus respectivos Mdulos forman el Catlogo Nacional de Ttulos Profesionales que se organiza por familias profesionales y en tres niveles de calificacin: elemental, medio y superior (MED/AECI 1997). Segn este modelo, la formacin profesional tcnica tiene dos componentes curriculares: una formacin de base y una formacin profesional especfica. Esta ltima est organizada en forma modular y otorga aptitudes, destrezas y conocimientos propios de una profesin. Laura Acosta seala que desde ese entonces ya era evidente el inters de la cooperacin alemana, a travs de la institucin GTZ, en establecer cierto nivel de dilogo con otras organizaciones de cooperacin y con el ministerio. De hecho, en esa poca se instal una Mesa de cooperantes para coordinar acciones entre esas instituciones y analizar su relacin con el Estado. Por otro lado, ella seala algunos problemas que se detectaron en la relacin entre el Ministerio de Educacin y la Cooperacin Internacional. En primer lugar, el Estado no tena la capacidad tcnica ni poltica para negociar con la Cooperacin Internacional los trminos de la ayuda y el apoyo que sta ofreca. Segundo, ninguno tena la capacidad para manejar adecuadamente los presupuestos asignados. Mientras continuaba el antiguo problema, que caus una reforma institucional. Se puso en prctica una unidad de administracin paralela dentro del Ministerio para manejar la CI y los fondos de bancos multilaterales. Finalmente, la fase del diseo fue puesta en marcha satisfactoriamente. Sin embargo, la transicin a la implementacin fue complicada y la experiencia termin con solamente una fase piloto. 4.3. Enfoques sobre el desarrollo de habilidades Un primer elemento destacable es que si bien la idea de la necesidad de un proceso continuo de adquisicin de habilidades est presente en las ideas de diversos actores, tanto en el sector pblico como en el privado, el concepto de skills development como perspectiva integradora de las problemticas educativas y de formacin tcnica, est an ausente en el mbito de las polticas en el Per. En contraste, en el discurso oficial de las instituciones involucradas en la temtica, ministerios de Educacin y Trabajo, se maneja el enfoque por competencias. Esta orientacin proviene de iniciativas de la cooperacin internacional desde los aos noventa a la fecha, principalmente de la 30

cooperacin espaola (AECI) y suiza (COSUDE). Estas agencias recogen a su vez las nuevas tendencias de formacin en las ltimas dcadas a nivel global. Como seala el ex-ministro de trabajo y experto en temas de capacitacin y microempresas, Fernando Villarn (SASE), este enfoque involucra tres niveles: el de los conocimientos puros, el nivel prctico o "saber hacer" y el nivel de la personalidad, de actitud o "querer hacer". l resalta tambin el hecho que este concepto es aplicable tanto al trabajo dependiente como al independiente, aadiendo que es en este ltimo caso, el de los emprendedores, en que la faceta de actitud es la ms importante. Existen dos tipos de formacin: la que se brinda en los centros de formacin y la que brindan las empresas; ambas tienen que ser consideradas. De acuerdo con Mara Canales, coordinadora del rea de Educacin Tcnico-Productiva del Ministerio de Educacin, la formacin en los centros debe ser polivalente y se deben desarrollar habilidades transversales. Para ello se propone un esquema de formacin por mdulos, que se discutir ms adelante. La formacin en las empresas debe desarrollar ms bien las habilidades especficas del puesto y por consiguiente deben estar en constante actualizacin. Aqu radica la importancia de tomar en cuenta el concepto de formacin continua dentro de los enfoques de formacin, porque los cambios acelerados en los procesos productivos hacen que lo aprendido se vuelva obsoleto rpidamente. Por otro lado, la Direccin Nacional de Promocin del Empleo y Formacin Profesional del MTPE, ha asumido una definicin de formacin profesional que ha tratado de estandarizar e integrar con la definicin del sector educacin y de la OIT. En este sentido se entiende la formacin como el conjunto de actividades que tienden a proporcionar a las personas los conocimientos, habilidades y aptitudes para que puedan realizar de manera eficaz y eficiente un trabajo efectivo, un buen desempeo en el puesto de trabajo8 . Esta funcionaria del Ministerio de Trabajo tambin resalt el hecho que la formacin si bien genera posibilidades de empleo, no lo genera automticamente. El empleo proviene de otras fuentes dentro de la economa y por este motivo el problema no puede ser resuelto por completo con la formacin. De acuerdo con ella, esta lgica surge en el ao 1999 cuando los Ministerios de Trabajo de toda la regin haban empezado a entender que la formacin profesional no puede estar orientada desde un punto de vista de la oferta, sino ms bien estar orientada por la demanda, enfoque que en opinin de Julio Cruz, Coordinador de Educacin Superior Tecnolgica del Ministerio de Educacin, tambin recoge dicha institucin en el diseo de sus currculos. Existe consenso entre nuestros informantes en que este tipo de habilidades, como las matemticas, la lectura y escritura, y actitudes, como el trabajo en equipo, la creatividad y otras, deberan estimularse desde la escuela. Esto para que las instituciones y programas de formacin cuenten con una buena base sobre la cual se refuerce las competencias y habilidades para el trabajo, sin la cual el trabajo se hace mucho ms complicado. Este es el caso que nos cuenta Milagros Alvarado, ex directora del programa PROJoven, el cual, por la poblacin que atenda, reciba jvenes con cuotas muy variadas de habilidades y se tenan que plantear estrategias especficas para subsanar las carencias.
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Entrevista a Astrid Snchez, Directora de la Direccin Nacional de Promocin del Empleo y Formacin Profesional del MTPE.

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Encontramos, pues, que, en base a la informacin recogida sobre el tema de los enfoques de la capacitacin para el trabajo, existen coincidencias entre los discursos de los funcionarios del ministerio de Trabajo y los del ministerio de Educacin. Esto, sin duda, est relacionado a la vigencia y difusin por ms de una dcada del enfoque por competencias, tanto en el mbito acadmico internacional como en el de instancias que tienen autoridad sobre el tema de la formacin para el trabajo como la OIT. Estas ideas han penetrado en la discusin de polticas de capacitacin en el Per. Por otro lado, si bien en el discurso no encontramos diferencias significativas, stas se hacen ms evidentes en la forma en cmo las instituciones creen que se debe aplicar el enfoque por competencias. Parece que desde el Ministerio de Trabajo la aplicacin de este enfoque se plasma en un sistema de normalizacin y certificacin de competencias a nivel de sectores productivos que orienta la formacin, en paralelo con los programas de capacitacin que funcionan actualmente y que ms bien tendran que pasar a ser parte de una poltica nacional. En contraste, el Ministerio de Educacin, que implement en determinado momento una reforma curricular de la educacin bsica sustentada en dicho enfoque, en el mbito de la formacin tcnica, tiende a proponer una reforma global (no sectorial) y con una oferta modular de cursos. Este contraste se refleja en aspectos como, por ejemplo, la percepcin del rol de la participacin de los empresarios en la formulacin de la oferta de capacitacin. As, la voluntad del sector de Trabajo se basa en hacer participar a diversos actores sociales en el tema de la formacin y, particularmente, darle un mayor protagonismo a las empresas, en tanto que ellas sean las que fijen las normas para cada sector. En cambio, el sector de Educacin desea mantener el tema de la capacitacin como dominio exclusivo del Ministerio, pero reconociendo la necesidad de coordinacin con el sector de Trabajo, quien se encuentra ms vinculado con el mundo del trabajo y de la empresa. 4.4. Polticas de desarrollo de habilidades despus de los noventa Existe un amplio consenso entre acadmicos, funcionarios y representantes de la cooperacin internacional sobre la falta de una poltica de capacitacin coherente, con objetivos e instrumentos bien definidos. Por el contrario, se tiene una serie de iniciativas poco conectadas entre s y experiencias piloto que han intentado poner a prueba modelos de formacin que, habiendo funcionado o no, por diversos motivos, no se han logrado transformar en, o dar el salto a, una poltica articulada y general de formacin profesional. Esto en parte tiene que ver con el escaso desarrollo que las polticas activas de empleo han tenido en el Per, tendencia que empez a cambiar a partir de los noventa. En efecto, en esta ltima dcada han aparecido algunas iniciativas de programas de desarrollo de habilidades relacionadas al empleo, en particular, programas de capacitacin y entrenamiento dirigidos a jvenes o personas desempleadas y a trabajadores desplazados por los procesos de reconversin. Por otro lado, ms recientemente, ha habido una importante iniciativa impulsada desde los ministerios de Educacin y de Trabajo que representa un intento de definir una estrategia a largo plazo en el campo de la formacin profesional. Este esfuerzo se ha plasmado en un documento titulado Lineamientos de Polticas de Formacin 32

Profesional en el Per (MED/MTPE 2004), el cual ha sido ratificado por ambos ministerios9. Este breve documento resume las pautas sobre las cuales los sectores de Educacin y Trabajo, los actores del mbito productivo, acadmico y la sociedad civil han acordado que se debe establecer una poltica nacional de formacin profesional. Se plantea como objetivo central elevar la calidad de la formacin profesional y los niveles de adecuacin laboral, y se propone una serie de recomendaciones que servirn de gua para la elaboracin de las polticas correspondientes a la formacin profesional. Estas se ordenan en cuatro polticas generales:10 1. Fomentar y fortalecer espacios de concertacin y negociacin entre los actores vinculados a la formacin profesional que favorezcan el mejoramiento de la calidad, la adecuacin ocupacional, la equidad en el acceso y la insercin en el mercado laboral. 2. Promover una formacin profesional de calidad, competitiva, participativa y con equidad en todos los niveles. Esta debe desarrollar competencias laborales y capacidades emprendedoras que respondan a las demandas locales en el marco de la descentralizacin. 3. Producir informacin pertinente mediante un sistema de informacin del mercado laboral y formativo, facilitando la toma de decisiones de los actores sociales en materia de la formacin profesional. 4. Garantizar la sostenibilidad de los esfuerzos que se realizan en el campo de la formacin profesional y promocin del empleo, integrndolos a los planes de desarrollo nacional y regional. Se plantea como actividad central el diseo y desarrollo de un sistema de formacin profesional. Los productos resultantes de esta actividad incluyen: un sistema nacional de acreditacin de la oferta, la puesta en vigencia de currculos de formacin profesional basados en Normas de Competencia Laborales desde un enfoque modular, progresivo y flexible de formacin y la creacin de un marco normativo e institucional que den sustento al desarrollo de polticas en ese campo. Asimismo, se contemplan programas focalizados en grupos de la poblacin con desventajas, observatorios socio laborales en las regiones y polticas de educacin y empleo en funcin del sistema. Este documento provee una buena base para el desarrollo de un conjunto de polticas a largo plazo, tarea que, como mencionamos antes, est an pendiente. No obstante, si bien no ha habido una poltica de Estado sobre el tema de la formacin profesional, para el director del programa APROLAB, el Sr. Jorge Capriata, al menos en el campo de la formacin superior tcnica han coexistido experiencias desarrolladas desde algunas instituciones, privadas o pblicas, de excelencia y con capacidad de adaptacin al mercado. Entre ellas se puede mencionar los casos de SENATI, CENFOTUR, SENCICO y TECSUP. Tambin puede mencionarse el caso del programa PROJoven, que sin ser una institucin propiamente, puede considerarse una experiencia exitosa. Estas instituciones o programas han venido marcado la pauta sobre los estndares de formacin de los sectores a los que pertenecen (industria, turismo, construccin, etc.). Ms an, estas instituciones han tomado medidas por iniciativa
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Para su elaboracin se realiz una consulta nacional en la cual participaron cerca de 600 personas entre representantes de diferentes sectores productivos, ONGs, universidades, oficinas del Estado y la sociedad civil de diferentes regiones. Este proceso recibi un apoyo determinante de parte de la COSUDE, a travs de su programa CAPLAB. 10 Ver Lineamientos de poltica de la formacin profesional en el Per pp. 24-26.

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propia para subsanar las carencias en la formacin bsica de sus estudiantes, ofreciendo cursos introductorios o de nivelacin en diferentes materias. Entre las experiencias sealadas es necesario destacar dos que se han considerado exitosas y en este sentido se recomienda imitarlas a gran escala: PROJoven como programa de formacin y SENATI como institucin. Como nos coment Carmen Vildoso, ex viceministra de Promocin del Empleo, hablando sobre SENATI y PROJoven: Es una buena frmula porque por un lado tienes entidades que capacitan bien y por el otro programas que facilitan el acceso a la capacitacin de los jvenes. Ambas instituciones tienen en comn la combinacin de la instruccin en el aula con el aprendizaje en la propia empresa. En ambos casos se nota la diferencia en el desempeo de los que pasaron por la fase prctica y los que no lo hicieron, diferencia que favorece a los primeros. Segn algunos de nuestros informantes, la iniciativa que mejor podra ofrecer cierta institucionalidad y dar el sustento necesario para la construccin de polticas de capacitacin es el programa APROLAB, que tiene entre sus objetivos establecer un sistema de capacitacin en el pas. No obstante, como nos seal el Director de este programa: Una reforma de este tipo de formacin es costosa y si el Estado no est dispuesto a invertir en ella es poco lo que puede hacerse. Adems, las propuestas de este programa necesitaran contar con el apoyo institucional necesario por parte de diferentes instancias del Estado. En este sentido, Hugo Daz, experto en temas de formacin profesional, nos comenta: Lo que quiere el programa APROLAB es identificar experiencias con efecto multiplicador y replicarlas, y para ello necesita el apoyo de las direcciones regionales de educacin. Lamentablemente, a pesar de ser un programa pblico en el que participan tanto el Ministerio de Educacin como el de Trabajo, este apoyo no est asegurado. Tambin existe consenso entre nuestros informantes sobre el hecho que ha habido duplicidad de esfuerzos en los programas y polticas de las diversas instituciones, sean del Estado, organismos no gubernamentales o de la cooperacin internacional. Sin embargo, la percepcin en algunos casos es que se trata de una competencia saludable, como afirma Fernando Villarn, mediante la cual se pueden poner a prueba una mayor cantidad de ideas para constatar cul funciona mejor. Una visin menos optimista sugiere que la duplicidad es el resultado de las enormes dificultades de coordinacin entre las instituciones pblicas, as como entre actores pblicos y privados, y el consecuente aislamiento de las iniciativas, que identificamos lneas arriba. El rol de los Ministerios de Trabajo y Educacin Como se puede observar en la siguiente tabla, ambos ministerios tienen un mandato legal en el tema de la educacin tcnica. Sin embargo, mientras que en el caso del MED el mandato es genrico y se sustenta en que la formacin profesional es parte del sistema educativo, en el caso del MTPE es un mandato ms preciso en el tema de formulacin de polticas de formacin profesional.

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Tabla 4 Funciones y atribuciones en temas de educacin tcnica y formacin profesional Ministerio de Trabajo y Promocin del Ministerio de Educacin Empleo Ejerce competencia en materia de Su mbito de accin comprende los trabajo, empleo, y micro y pequea servicios de educacin, cultura, deporte y empresa. recreacin. Se encarga de las polticas sociolaborales, orientadas al empleo, especialmente en grupos que presentan Formula las polticas en materia de mayor dificultad de acceso al mercado educacin, cultura, deporte y recreacin. como discapacitados, menores, y mujeres de escasos recursos. Incide en la capacitacin de los dirigentes de las organizaciones Formula las normas en materia de sindicales de trabajadores y educacin, cultura deporte y recreacin. empleadores. Formula, evala y supervisa las polticas de empleo, formacin profesional y capacitacin para el trabajo, orientadas a Supervisa y evala las polticas y la igualdad de oportunidades, normativas en materia de educacin, especialmente en grupos vulnerables cultura deporte y recreacin. como jvenes, discapacitados y mujeres trabajadoras. Genera informacin en materia de empleo, formacin profesional y Desarrolla polticas que promueven la capacitacin para el trabajo para capacitacin y profesionalizacin de los difundirla entre los agentes del mercado docentes. laboral. La Direccin Nacional de Promocin del Empleo y Formacin Profesional se encarga de la poltica nacional de empleo y formacin profesional. Emite directivas internas para la aplicacin de las normas y polticas en este campo.
Fuente: Elaboracin propia en base a las leyes orgnicas vigentes de los Ministerios de Educacin y Trabajo y Promocin del Empleo.

Por otro lado, los expertos tienden a coincidir en que la problemtica del desarrollo de habilidades debe ser atendida tanto por el sector de Educacin como por el sector de Trabajo. Asimismo, se reconoce que las iniciativas deben provenir tanto por parte de funcionarios de los ministerios como por parte de la cooperacin internacional. Sin embargo, independientemente de cun deseable pueda ser la coordinacin entre los ministerios de Educacin y Trabajo, histricamente los dos han trabajado en paralelo. En adicin, la experiencia sugiere que existe poco espacio para la coordinacin en la actual estructura del sector pblico peruano, en la que las tareas se asignan a sectores y 35

los mandatos de coordinacin inter-sectorial tienden a emanar de una autoridad ms alta, sea el Primer Ministro o el mismo Presidente. Como hemos observado, dado que la capacitacin no tiene una prioridad poltica alta, es improbable que el Primer Ministro o el Presidente produzcan tal mandato. As, la coordinacin ha tendido a ocurrir solo a travs de esfuerzos de funcionarios en cada ministerio que decidieron que era importante concretarla11. Recientemente la coordinacin entre MED y MTPE ha ocurrido bajo los auspicios de fondos de la CI, como es el caso del programa APROLAB. En efecto, la ejecucin de este programa oblig a ambos ministerios a trabajar coordinadamente, dado que ste era un requisito de la Unin Europea para financiar el programa. Los resultados, sin embargo, han sido desastrosos, segn nos comunica el ex-director del programa, Jorge Capriata, haciendo doblemente difcil el manejo del programa debido al mutuo recelo y desconfianza que predomina en las relaciones entre los ministerios. Esto se debe a que las acciones propuestas deben contar con la aprobacin de ambos ministerios, y no siendo APROLAB una entidad autnoma sino ms bien dependiente de ambos, se mantiene en un constante proceso de consulta, incluso para aspectos de la gestin cotidiana del Programa, alargando la ejecucin. En consecuencia, parece que una razonable divisin del trabajo entre ambas entidades podra ser una solucin deseable para las duplicidades en lugar de una coordinacin ms cercana. Esta divisin del trabajo puede ser lograda en un contexto de establecimiento de polticas de capacitacin a largo plazo. Un problema que genera la actual asignacin de funciones es que el MED opera a la vez como regulador y como proveedor. Esta es una posible explicacin del por qu de la demora en la formulacin y aprobacin de la Ley del Sistema Nacional de Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE), incorporada ya en el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Peruana, MECEP de mediados de los noventa. Esta norma permite la participacin de entidades privadas en la evaluacin de las instituciones de formacin, incluidas las del MED. As, grupos dentro del MED pueden considerar inoportuno exponer a sus escuelas o centros de formacin a una evaluacin. Debe tenerse en cuenta que Per es el nico pas de Amrica Latina que no tiene un mecanismo para evaluar la calidad de sus instituciones educativas12. La Ley del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad de la Educacin (SINEACE), promulgada el 13 de Mayo del ao 2006, establece dos procesos de evaluacin. Una autoevaluacin a cargo de la propia institucin educativa, y que comprende diversos aspectos de la gestin pedaggica, institucional y administrativa de la misma. Y una evaluacin externa que es requerida voluntariamente por las instituciones educativas, que tiene como objetivo obtener un nivel de acreditacin (Ibd.). Por su lado, el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo se encarga de atender temas ms relacionados con el empleo y la insercin laboral. En esta direccin, cuenta con programas que buscan atender a grupos vulnerables (adolescentes, madres, mujeres con responsabilidad familiar, jvenes, desempleados y personas con discapacidad).
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Diversos informantes, anteriormente funcionarios de alguno de estos ministerios, expresaron esta opinin. 12 Comisin de Coordinacin de Reforma Universitaria, Universidad Mayor de San Marcos, Boletn No. 14, Sobre la ley del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Educacin Superior, ao 2006.

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Ambos ministerios junto con el Programa CAPLAB de COSUDE suscribieron un convenio, denominado Por una educacin emprendedora, en el ao 2003, cuyo principal objetivo es elevar la calidad de la oferta de formacin a fin de responder a las necesidades laborales. Precisamente la principal actividad realizada en el marco de este convenio ha sido el proceso de consulta y elaboracin del documento sobre lineamientos de poltica sobre la formacin profesional antes analizado. El proceso culmin en julio del ao 2006, con la aprobacin oficial del documento, va una Resolucin Suprema firmada por los ministros de ambos sectores, as como por el presidente de la Repblica. En cuanto a las iniciativas individuales de cada sector, debe mencionarse lo siguiente. En el caso del Ministerio de Educacin, en primer lugar, se ha puesto en marcha el proceso de conversin de los Centros de Educacin Ocupacional (CEOs) a Centros de Educacin Tcnico-Productiva (CETPROs). En segundo lugar, se ha llevado a cabo un proceso de revalidacin de los ISTs que ha logrado una cobertura de cerca del 50% del total de centros. Cabe destacar que las condiciones del proceso de revalidacin son bsicas e incluyen tres variables: infraestructura (cantidad adecuada de alumnos por aula), equipamiento mnimo y que los docentes cuenten con un ttulo de la carrera que ensean. Actualmente el rea de Educacin Tecnolgica del MED no est ejecutando ningn proyecto, pero se est previendo la aparicin de la ley que los faculte a elaborar una nueva propuesta curricular. Por otra parte, la Ley General de Educacin del 2003 propone la aplicacin del enfoque de competencias laborales y el desarrollo de capacidades empresariales. Esta ley se reglament el ao 2004 y su implementacin comenz con el proceso de reconversin de los CEOs en CETPROs en el ao 2005. Se ha logrado establecer tambin una calendarizacin anual para los CETPROs. Antes contaban con un calendario escolar y se mantenan cerrados todo el verano, precisamente cuando los jvenes tienen ms tiempo para estudiar. Sobre este proceso, se cuenta con una evaluacin parcial de Lima y Callao que contina en proceso de sistematizacin. En general, el balance es positivo, aunque se ha encontrado cierta polarizacin dentro de algunos CETPROs. En efecto, en algunos CETPROs se observa un desempeo desigual entre varias especialidades sea por la intervencin de ayuda externa o bien por la mayor vigencia de cursos que se adaptan al mercado laboral. Esta situacin ha ocasionado en algunas oportunidades conflictos al interior de los CETPROs. Una medida del MED que apunta en la direccin correcta es el proceso de revalidacin de ISTs y CEOs que ha iniciado recientemente. Un primer efecto ha sido de detener la creacin de nuevas entidades. Por otro lado, la implementacin de la recientemente aprobada Ley del SINEACE, sobre la cual descansan muchas esperanzas de introducir una disciplina de calidad en el mercado de formacin, viene avanzando muy lentamente. Esto incluye la aprobacin de su reglamento, de plazo ya largamente vencido. Tampoco se conoce mucho sobre los avances de las experiencias piloto de operacin. En el caso del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, la prioridad que se le da al tema de la formacin profesional ha ido creciendo gradualmente y con ello tambin la asignacin de recursos. Sin embargo, dentro de la Direccin Nacional de Formacin Profesional y Promocin del Empleo, el tema al que se le ha dado ms importancia es el de promocin del empleo desde el ao 1997. De acuerdo a su Ley Orgnica, se debe atender todo lo correspondiente a los procesos de normas de competencia, 37

normalizacin y certificacin en competencias laborales. En este sentido, el mayor avance logrado se expresa en la experiencia piloto con el sector de confecciones. Los distintos programas que administra el Ministerio de Trabajo han tenido muy buenas evaluaciones de acuerdo con los recursos asignados, pero ello no es suficiente para atender plenamente las necesidades de la poblacin. La gestin de las polticas La impresin general que nos dejan los informantes es que las entidades del Estado son muy activas en cuanto al tema de propuestas pero poco eficientes en la implementacin. Se producen y discuten muchos documentos, pero al momento de ponerlos en prctica no se lo hace de forma efectiva. Segn nos cuenta la Sra. Mara Canales, coordinadora de Educacin Tcnica Productiva (MED), los reglamentos, nuevas directivas y programas que impulsa el Ministerio de Educacin para mejorar la educacin tcnica muchas veces no slo no cuentan con el presupuesto necesario para la implementacin, sino que tampoco cuentan con recursos para realizar un buen monitoreo. Un tema clave en esta lnea es el de recursos humanos. Algunos expertos, como Fernando Villarn, catalogan la visin de los profesores sobre el magisterio como feudal, en el sentido que se sienten los dueos del puesto de maestro y lo nicos autorizados para ensear. De acuerdo con l, la vocacin de ensear de los maestros tambin estara en tela de juicio en el caso que muchos de ellos encontraran en el magisterio una forma de ganarse la vida y tener un puesto seguro en lugar de verse realizados profesionalmente. La estabilidad laboral de los maestros provoca desincentivos para cambiar la dinmica de su trabajo o conseguir que se capaciten bien. Mejorando o no, no dejarn de percibir su salario cada fin de mes. Los profesores de educacin superior tcnica se encuentran en el mismo rgimen que los de educacin bsica. Hugo Daz recomienda que pertenezcan al magisterio pero teniendo mayor flexibilidad para poder capacitarse, actualizarse o compartir sus labores de docencia con trabajo en el sector empresarial13. La estabilidad laboral de los maestros contrasta con la inestabilidad del personal de programas especficos de capacitacin, algunos de ellos financiados en parte por la cooperacin internacional. Un caso emblemtico es el de PROJoven, cuyo personal (incluida la jefatura) vino cambiando frecuentemente por motivos de clientelismo poltico. Esta situacin provoc un escndalo y el BID (entidad que financiaba el programa) tuvo que intervenir, quedando el programa inactivo por un tiempo debido al corte de financiamiento. En vista de la carencia de una poltica sobre la formacin, la efectividad del trabajo con diferentes instituciones del Estado ha tenido que ver ms con las personas que ocupaban los cargos que con la poltica institucional. Hay poca memoria institucional en los organismos del Estado, as como poca continuidad de las polticas en materia de capacitacin. Normalmente cuando cambian los altos funcionarios se abandonan muchos trabajos y se empieza todo nuevamente. Como seala Beatrice Meyer, representante de COSUDE en el Per, existe una amplia apertura por parte de los altos funcionarios para el dilogo con la cooperacin, pero cada seis meses que cambian a
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Debe tenerse en cuenta que recientemente se ha venido discutiendo un proyecto de ley del profesorado a travs del cual se busca racionalizar y establecer mecanismos de incentivos para la carrera docente.

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los altos mandos se tiene que empezar desde cero, desde quines somos y cules son nuestros resultados y experiencias. La impresin de los funcionarios de la cooperacin y de los mismos funcionarios de los ministerios de Trabajo y Educacin es que los procedimientos en estas instituciones son muy engorrosos y adems no cuentan con suficiente personal para realizar las tareas a tiempo. La demora es provocada en la mayora de los casos debido a que se tiene que consultar varias instancias para tomar o aprobar una decisin. Ello puede estar reflejando, de acuerdo con Nride Sotomarino, experta en el tema educativo y exfuncionaria del Ministerio de Educacin, un afn por diluir la responsabilidad de las acciones para evitar asumir posibles errores y sanciones. Esta situacin provoca que muchas veces no se cumplan las metas y plazos de los programas y proyectos. En consecuencia se deteriora adems el trabajo con la cooperacin internacional. En efecto, segn Beatrice Meyer, los funcionarios pblicos tienen poca capacidad de decisin y tienen que consultar con sus superiores hasta para tomar decisiones pequeas. Nuestros informantes coinciden en afirmar que el Ministerio de Educacin mantiene una actitud posesiva con respecto al tema de la formacin profesional tcnica y que existen muchas dificultades para trabajar los temas de forma intersectorial. Las Direcciones Regionales de Educacin suelen ser muy rgidas en sus directivas. Se han dado casos en los que buenas iniciativas de colegios y otras instituciones han sido sancionadas por no contar con una aprobacin previa. Esta situacin hace pensar que el accionar del Ministerio de Educacin limita mucho las posibilidades de innovacin. Esto puede verse reflejado en el hecho que los directores de los colegios tienen, en teora, cierta autonoma para adaptar los currculos de sus escuelas, pero no hacen uso de ella. Por otra parte, existen opiniones divididas en cuanto al Sistema Nacional de la Inversin Pblica (SNIP). Por un lado, algunos funcionarios opinan que debera ser reformulado, hacerlo ms sinttico y sencillo. Adems se debe capacitar al personal para su uso con el fin de que no haya tantas observaciones. Algunos funcionarios declaran que a veces es muy difcil cuantificar (en soles) el impacto cualitativo de un programa, cosa que requiere el SNIP. Este ltimo es al caso del Programa Femenino de Consolidacin del Empleo (PROFECE). Rosa Gamboa, directora del programa, nos indic que muchos de los resultados cualitativos de este son imperceptibles para el SNIP en vista de que no son cuantificables. Por otro lado, expertos como Milagros Alvarado afirman que el SNIP es un sistema que asegura de alguna forma que el dinero del Estado sea bien invertido y que los problemas que tienen los funcionarios se deben a su falta de informacin y de preparacin. Descentralizacin Durante los ltimos aos en el Per se ha dado una serie de dispositivos orientados hacia la descentralizacin poltica del pas. sta implica tambin la descentralizacin del sistema educativo y de las funciones correspondientes a la denominada educacin tcnico-productiva, la cual incluye las diversas modalidades de formacin profesional, educacin ocupacional y educacin superior tecnolgica. La normatividad dispone que la descentralizacin se realice por etapas, en forma progresiva y ordenada, fijando una transferencia gradual de competencias y recursos hacia los gobiernos regionales y locales. 39

Se ha establecido dos tipos de competencias a ser transferidas hacia los gobiernos sub nacionales: competencias exclusivas y competencias compartidas. Como competencias compartidas, se ha establecido que el Gobierno Regional asuma la gestin de los servicios de los niveles de educacin inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria. Si bien en el ao 2005 la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales dispuso el traslado de competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales, previa acreditacin del manejo de las competencias especializadas por parte de ellos y de la aprobacin de Planes Anuales de Transferencia, este proceso no lleg a desarrollarse dentro de los plazos establecidos para el ao 2006. Por este motivo el Ministerio de Educacin ha establecido un Plan de Transferencia 2007 del sector Educacin, de acuerdo al cual se prev descentralizar el 90 % de las funciones en el 2007 y el 100 % hasta el 2009. Entre las funciones a ser transferidas el ao 2007, hay tres que conciernen directamente a la educacin tecnolgica, que segn la estructura del sistema educativo peruano est comprendida dentro de la denominada superior no universitaria14: a) Promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educacin inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria, en coordinacin con el Gobierno Local y en armona con la poltica y normas del sector correspondiente y las necesidades de cobertura y niveles de enseanza de la poblacin. b) Promover e incentivar la investigacin, la extensin en las universidades y en otras instituciones educativas de nivel superior, en funcin del desarrollo regional. c) Evaluar peridicamente y de manera sistemtica los logros alcanzados por la regin en materia educativa y apoyar las acciones de evaluacin y medicin que desarrolla el Ministerio de Educacin, as como contribuir al desarrollo de la poltica de acreditacin y certificacin de la calidad educativa en el mbito de su competencia. Actualmente el Ministerio de Educacin, a travs de la Direccin Nacional de Educacin Secundaria y Superior Tecnolgica (DINESST), se encarga de la regulacin, supervisin y evaluacin de las actividades de carcter tcnico pedaggico desarrolladas en los centros educativos de secundaria, los centros de educacin tcnico-profesional y los institutos superiores tecnolgicos (IST). A esa Direccin le corresponde elaborar las estructuras curriculares bsicas para los niveles y modalidades del sistema educativo y las normas que regulan la ejecucin del ao escolar. La labor de la DINESST es desarrollada a travs de dos instancias descentralizadas: las Direcciones Regionales de Educacin (DRE), a nivel de cada regin, y las Unidades de Gestin Educativas (UGEL), a nivel de la provincia. Las DRE son responsables de la implementacin y la ejecucin de las polticas nacionales de educacin y de las polticas de educacin regionales en su jurisdiccin, incluyendo la educacin tcnico-productiva.
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Fuente: Ministerio de Educacin, Plan de Transferencia 2007 del sector Educacin, Resolucin Ministerial No. 0032-2007 ED, Lima, Enero 2007

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Las UGEL son rganos desconcentrados de las Direcciones Regionales de Educacin y proporcionan el soporte tcnico pedaggico, institucional y administrativo a los centros y programas educativos de su mbito. La normativa de descentralizacin, si bien prev un rol clave para los Gobiernos Locales (municipalidades provinciales y distritales), no resulta suficientemente clara y coherente en la fijacin de competencias y funciones. Dado que las UGEL y los centros de enseanza no dependen administrativamente de los Gobiernos Locales, no existen canales institucionales permanentes que permitan una coordinacin y una articulacin de esfuerzos entre estas instituciones. Incluso existe un nivel de duplicidad o superposicin de funciones, entre las UGEL y los gobiernos locales, que deber ser resuelto en el futuro para lograr niveles de coordinacin y articulacin pertinentes. Los Gobiernos Regionales tienen competencias compartidas con los Gobiernos Locales, las cuales se centran en la gestin de los servicios educativos, incluyendo el correspondiente al nivel de la educacin tecnolgica. De acuerdo al marco legal vigente, los Gobiernos Regionales deben coordinar con las municipalidades sin interferir en sus funciones y atribuciones. Sin embargo, en la prctica, la autonoma de estas instancias descentralizadas es limitada debido a las restricciones presupuestarias existentes. En suma, aun cuando se han puesto altas expectativas en la descentralizacin educativa, el proceso es an muy incipiente como para evaluar sus resultados. 4.5. Programas e iniciativas relacionadas con la capacitacin laboral A continuacin presentamos las iniciativas y los programas ms importantes que se han venido implementando en los ltimos 15 aos en el pas. Para realizar este recuento descriptivo hemos elaborado una matriz donde se resumen las principales experiencias de ese tipo. A continuacin se presentan y discuten algunos de los rasgos ms destacados. 4.5.1. Tipos de iniciativas identificadas Para una mejor visin de la informacin, hemos separado los programas y proyectos en varios tipos segn sus caractersticas y objetivos. La Tabla No. 5 presenta un listado de estos programas segn el tipo de gestin de la institucin encargada de su ejecucin. Como se puede observar, hay un predominio de los programas pblicos, principalmente vinculados a los ministerios de trabajo y de educacin, aunque tambin existen iniciativas a cargo de ONGs, que son consideradas de gestin privada.

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Tabla 5

Programas para insercin asalariada Programa CAPLAB ProJoven Red Cil Proempleo Entra 21 Ejecutor(es) Pblico privado o Poblacin Objetivo Jvenes, hombres y mujeres en condicin de pobreza. Jvenes desempleados entre 16 y 24 aos de bajos recursos. Poblacin en general. Jvenes egresados de educacin tcnica entre 18 y 27 aos, de bajos ingresos

Caplab MTPE - MED Privado MTPE MTPE CAPLAB Alternativa Pblico Privado Pblico

Programas para autoempleo / desarrollo de habilidades empresariales Programa Suprate - Adultos emprendedores Bonopyme Bonogremio Bonoprpoli FONDEMI Concurso Emprende Escuela MTPE MTPE Alternativa Pblico Pblico Privado Ejecutor MTPE MTPE MTPE MTPE ex-MITINCI Pblico privado Pblico Pblico Pblico Pblico Pblico o Poblacin Objetivo Adultos desempleados mayores de 30 aos. Micro y pequeos regiones del pas. Lderes e integrantes empresariales. empresarios de de14

asociaciones

Microempresarios de 10 distritos pobres de Lima. Microempresarios de distintas regiones del pas. Alumnos de colegios estatales de 3ro, 4to y 5to de secundaria. Mujeres de bajos ingresos de 10 distritos pobres de Lima. Jvenes egresados de educacin tcnica entre 18 y 27 aos de bajos ingresos. Jvenes entre 18 y 25 aos de bajos recursos en distintas regiones del pas. Jvenes entre 15 y 25 aos propietarios de un negocio de menos de un ao de antigedad. 42

Mujeres emprendedoras Entra 21

Formacin empresarial de Care-Per Privado la juventud Colectivo de Programa de Calificacin Integral de Jvenes Creadores de Desarrollo (CID) Microempresas Privado

Programas de reforma del sistema de formacin tcnica /educ. ocupacional Programa Ejecutor Pblico privado o Poblacin Objetivo Jvenes, hombres y mujeres en condicin de pobreza. Empresarios y trabajadores del sector confecciones. Poblacin en general. Entidades de formacin profesional tcnica.

CAPLAB Experiencia piloto de normalizacin de competencias laborales en el sector Confecciones MTPE Aprolab-Capactate Per Programa Piloto de formacin Profesional Tcnica Implementacin del proceso de revalidacin de autorizacin de funcionamiento de 774 IST pblicos y privados Programa Marco de Formacin Profesional Tecnolgica y Pedaggica del Per (FORTE-PE) Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa (SINEACE) Sistema de Competencia Laboral en Hotelera y Turismo

Caplab MTPE - MED Privado

Pblico

MTPE - MED Pblico MED Pblico

MED

Pblico

ISTs a nivel nacional.

MED

Pblico

ISTs estatales e ISPs de la Amazona. Instituciones educativas pblicas y privadas de todo nivel. Trabajadores y estudiantes del sector de turismo.

MED Cenfotur

Pblico Pblico

Haciendo una caracterizacin de estos programas, segn sus caractersticas y sus objetivos, se pueden distinguir tres tipos. Los programas dirigidos a la insercin asalariada a travs de la capacitacin laboral, el entrenamiento ocupacional y la calificacin. Se trata de programas no escolarizados que tienen como pblico usuario al segmento de jvenes y que ofrecen cursos cortos de capacitacin en diversos oficios. Entre ellos destacan aquellos programas que estn focalizados en los jvenes de menores recursos. En esta ltima categora est el programa PROJoven que se basa en un modelo promovido en varios pases de la regin. Este programa ofrece cursos cortos, de 300 horas de duracin, a travs de un abanico de proveedores (instituciones de formacin) previamente seleccionados y acreditados por el programa. El aprendizaje logrado por el joven en la fase terica es complementado con una fase prctica que consiste en una pasanta en una empresa. El programa se inici en 1996 y hasta el 2005 ha llegado a beneficiar a cerca de 42 000 jvenes de 10 regiones del pas, trabajando 43

con 237 entidades de capacitacin (ECAPs) y ofreciendo 2610 cursos. Este programa adems ha contado con favorables evaluaciones de impacto, llegando a considerarse como un programa exitoso (Jaramillo et al. 2007). Con otro tipo de formato, cursos complementarios o de reforzamiento a la formacin tcnica, y dirigido a un pblico juvenil distinto, jvenes egresados de instituciones de educacin tcnica, se ha venido implementando el programa ENTRA21 de la ONG Alternativa, el mismo que ofrece cursos en el manejo de tecnologas de informacin y comunicacin. Lo que busca este programa es mejorar las competencias para obtener una alta posibilidad de empleo de los egresados de institutos del Cono Norte de Lima y vincularlos mejor al mercado mediante un sistema de colocacin. Por otro lado, hay programas, principalmente a cargo de ONGs, que estn orientados a promover la insercin laboral de los jvenes como trabajadores dependientes, haciendo uso de diversos mecanismos que complementan la formacin o la capacitacin, como por ejemplo, bolsas de trabajo o informacin sobre oportunidades de trabajo. Un segundo tipo de programas son los que apoyan el desarrollo de iniciativas empresariales y capacidades de emprendimiento. Se trata de programas de promocin dirigidos a las pequeas y microempresas ya existentes, y de programas que apoyan el impulso de micro emprendimientos de nuevos empresarios, por lo general jvenes. En ambos casos, los programas suelen contar con un componente de capacitacin relacionado con el diseo del negocio y la gestin del mismo. Estos tambin manejan un componente de asistencia tcnica y de acompaamiento durante la implementacin del proyecto de negocio, en el caso del apoyo a emprendimientos. Las estrategias y las metodologas aplicadas son diversas. Hay programas que usan bonos de cofinanciamiento (como el caso de BONOPYME), los cuales son usados por los beneficiarios para pagar un porcentaje del valor de cursos de capacitacin. Tambin hay programas que se basan en concursos de proyectos de negocios como la Escuela Emprende del MTPE y el MED, el Proyecto de Formacin Empresarial de la Juventud de Fondoempleo y CARE-Per, o el Programa de Calificacin de Jvenes Creadores de Microempresas del CID. En tercer lugar encontramos experiencias cuyos objetivos y alcances implican un esfuerzo por reformar y mejorar el actual sistema de formacin tcnica y educacin ocupacional del pas. Son programas que trabajan con las instituciones de formacin ya existentes y que generalmente se han iniciado como experiencias pilotos. Plantean nuevos mecanismos de vinculacin entre la formacin y el mundo de trabajo, e incluso proponen reformas de las carreras a nivel curricular. Aqu encontramos dos tipos de iniciativas: aquellas que se centran en el nivel de la educacin tecnolgica, que en el Per es impartida por los Institutos Superiores Tecnolgicos, y aquellas que vienen trabajando ms bien con la modalidad de educacin ocupacional, es decir, con los ex Centros de Educacin Ocupacional, CEOs. Aunque desde los nuevos enfoques la distincin entre ambos tipos de formacin, una ms profesionalizante y la otra de carcter ms aplicado y vinculado a lo laboral, es relativa, cabe mencionar por separado ambos tipos de iniciativas15.

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En realidad, desde un enfoque de competencias la formacin tcnica se concibe como un proceso continuo donde el aprendizaje incluye tanto los saberes ms tcnicos o aplicados como los conocimientos de tipo ms profesional.

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Entre los programas que trabajan a nivel de la formacin tecnolgica, est el Programa Piloto de Formacin Profesional Tcnica basado en una experiencia previa de reforma curricular de la Agencia Espaola del Cooperacin Internacional (AECI). Este programa tena como objetivo principal desarrollar una nueva propuesta de formacin tcnica basada en el enfoque de competencias. En esta misma lnea pero enfocado en la capacitacin de docentes de instituciones de educacin tecnolgica se encuentra el Programa Marco de Formacin Profesional Tecnolgica y Pedaggica del Per (FORTE-PE). Este programa fue financiado por la Comunidad Europea y se implement a travs del MED. Su objetivo es mejorar la calidad de la formacin profesional tcnica en el Per y, en particular, la impartida por los Institutos Superiores Tecnolgicos (IST) pblicos. Para ello se ha implementado una serie de estrategias que incluyen el mejoramiento de la cualificacin profesional de docentes y directivos de esas instituciones, apoyo a la renovacin de los equipos de enseanza, el diseo de un modelo de orientacin profesional, y el desarrollo de materiales y mtodos educativos. En relacin a estas iniciativas orientadas a mejorar el actual sistema de formacin tcnica deben mencionarse dos experiencias que han propuesto un cambio en la concepcin de los perfiles profesionales y los currculos de las carreras de capacitacin y educacin tcnica. La primera tiene que ver con un proyecto financiado por AECI con el fin de plantear una reforma de la educacin superior no universitaria y a partir del cual se hizo un diagnstico, se construy una metodologa y se produjeron diseos curriculares modulares por competencias en familias ocupacionales y al detalle. La idea del modelo AECI era de proponer una formacin modular que permita entrar y salir del mundo del trabajo y as ir avanzando y escalando puestos. La segunda iniciativa tiene que ver con una experiencia de normalizacin de competencias, desarrollada en los ltimos aos por el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. Se trata del desarrollo de un catlogo de competencias realizado para el sector de confecciones y de turismo, respectivamente. Slo en este ltimo caso, y dado que se contaba con el respaldo de una institucin lder en la formacin del sector de turismo como CENFOTUR, los resultados de esta experiencia se han traducido en la adaptacin de los currculos de las carreras dictadas en ese centro de formacin. A otro nivel, destaca el programa de CAPLAB, que ha contado con el apoyo de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin (COSUDE), que propone un sistema de capacitacin laboral y de promocin del empleo articulado con las demandas del mercado laboral, que facilite la empleabilidad de los grupos desfavorecidos16. Este programa trabaja con los denominados Centros de Educacin Ocupacional CEOs, hoy CETPROs Centros de educacin Tcnico-Productiva. Inicialmente se empez con ocho CEOs y actualmente involucra a alrededor de la tercera parte de los CEOs pblicos a nivel nacional. El programa tiene tres componentes: un componente de capacitacin propiamente dicho, un componente de formacin de directores y docentes, y un componente de informacin y colocacin laboral. El programa ha involucrado tanto al ministerio de Educacin como al Ministerio de Trabajo, estando el primero ms vinculado a los temas de reforma curricular y el segundo a los de colocacin e informacin laboral mediante la Red de
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Fuente: www.caplab.org.pe

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Centros de Informacin Laboral (CIL). Se propone un nuevo modelo de gestin basado en una oferta modular de cursos que busca desarrollar competencias especficas. La idea de la oferta modular es que los estudiantes puedan escoger los mdulos que desean llevar y que en cada uno desarrollen una competencia. Por otro lado, puede mencionarse el programa APROLAB de la Unin Europea, el MTPE y el MED, el cual busca reorientar la oferta de la capacitacin en funcin de la demanda y con ello contribuir a la mejora de la competitividad de la fuerza laboral. Tambin se tiene la iniciativa que surge a partir del convenio marco Por un Educacin Emprendedora suscrito entre los Ministerios de Educacin, Trabajo y CAPLAB. Mediante este convenio las partes se comprometen a invertir en la creacin de las condiciones necesarias para la mejora de la educacin y formacin profesional. En ambas experiencias, luego de dos aos de funcionamiento a la fecha, son pocas las actividades concretas realizadas en esta direccin, siendo la organizacin de la consulta nacional para la definicin de los lineamientos de poltica de la formacin profesional la nica actividad proveniente del convenio antes mencionado. Debe mencionarse una iniciativa orientada a mejorar la informacin en el mercado laboral. Se trata de un sistema de colocacin laboral operado por el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) en coordinacin con el Programa CAPLAB que se denomina Red CIL Proempleo. Este sistema opera de manera descentralizada recogiendo informacin sobre oportunidades de empleo de las diferentes localidades mediante todos los centros de la red y ponindola a disposicin del pblico en general. Por ltimo, encontramos una iniciativa que si bien no incide directamente en la formacin y la capacitacin tcnica, implica un esfuerzo por ampliar el conocimiento acerca del mercado de trabajo calificado y la demanda de personal tcnico en el pas. Especficamente se trata de la formacin de un centro de informacin sobre el mercado laboral llamado Observatorio Socio laboral. Esta iniciativa abarca por ahora la realidad laboral de tres zonas del pas: el Cono norte de Lima, Piura y Cusco. A travs de este programa se investiga las realidades de empleo, de produccin, empresariales y del mercado de trabajo en sus zonas de intervencin para luego facilitar esta informacin a las instituciones locales. 4.5.2. Poblacin atendida En la Tabla No. 5 que se present anteriormente podemos observar que los beneficiarios de los programas son de diverso tipo. Por un lado, existen iniciativas que no tienen un grupo objetivo especfico, como el programa APROLAB, dado que inciden en general sobre el sistema de formacin y capacitacin, sean en la modalidad de la educacin tecnolgica o en la de la capacitacin ocupacional. Por otro lado, estn los programas de capacitacin juvenil que s tienen acciones ms focalizadas hacia poblaciones de jvenes, principalmente jvenes de familias pobres o en situacin de riesgo, desde el punto de vista laboral. En ese sentido, para esos programas, la poblacin entre 15 y 27 aos (aproximadamente) proveniente de familias de bajos ingresos es una prioridad. Otros programas como la Red CIL Proempleo se han constituido como servicios que benefician en general a personas que estn buscando empleo en el mercado laboral. Ciertamente, en esos casos hay un predominio de sectores de bajos ingresos que recurren a servicios pblicos como el sealado. 46

En cambio, los programas que apoyan las iniciativas empresariales tienen como pblico objetivo los conductores de Pymes (pequeas y micro empresas), as como personas que han decidido iniciar un negocio. En este ltimo caso, la mayor parte de los programas trabaja con jvenes emprendedores (por ejemplo, el Programa de Calificacin de Jvenes Creadores de Microempresas del CID), aunque tambin hay programas que benefician a personas adultas, mujeres, desempleados, o ex trabajadores en proceso de reinsercin laboral. Por ejemplo, se puede tomar como referencia el caso del programa PROFECE para mujeres emprendedoras del MTPE.

5. El rol de la cooperacin internacional

La cooperacin internacional (CI) ha jugado y juega un rol clave en el diseo e implementacin de polticas de skills development. La importancia de este rol est tpicamente empaada porque su contribucin financiera resulta ser una parte pequea de los presupuestos ministeriales. Sin embargo, un factor que se debe tomar en cuenta son los presupuestos de los ministerios que tienen seria rigidez en trminos de asignacin de recursos. Especficamente, el pago de planillas es el rubro ms voluminoso de las asignaciones sectoriales, superando el 90% en el caso del MED. En este contexto, los fondos de cooperacin internacional (incluyendo prstamos de multilaterales) son en muchos casos la principal fuente de financiamiento de nuevas iniciativas o polticas en fase piloto o que an no estn plenamente implementadas. Histricamente, la relacin entre el estado peruano y la CI ha sido bastante descentralizada. Cada ministerio ha manejado su propia relacin con la CI, sin intermediacin de ninguna otra agencia pblica. El resultado de esto es que ha sido difcil tener una descripcin adecuada de las inversiones de la CI en el pas, y establecer prioridades o metas a nivel del pas. Esto comenz a cambiar en la segunda mitad de los aos noventa, cuando se instal una agencia de la oficina del Primer Ministro, la Secretaria para la Cooperacin Tcnica Internacional, SECTI. El 2001 se cre la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI), en base a la reorganizacin de SECTI, con el objetivo de conducir, programar, organizar y priorizar la CI noreembolsable a favor de los sectores menos favorecidos de la poblacin y las metas de desarrollo del pas. En los ltimos aos esta agencia ha hecho un destacable trabajo de establecimiento de prioridades y orientaciones para la CI, en concordancia con la Declaracin de Paris del ao 2005. Respecto a las tendencias y a las orientaciones de los organismos de Cooperacin Internacional en el Per, cabra sealar lo siguiente. Segn la informacin disponible, durante el ao 2005 el Per recibi 584.6 millones de dlares americanos por concepto de Cooperacin Internacional No Reembolsable (CINR), principalmente proveniente de fuentes oficiales (86%)17. Teniendo en cuenta la Cooperacin bilateral, los principales cooperantes durante el ao 2005 fueron: Estados Unidos de Amrica, Espaa y Alemania. Tambin se debe mencionar el aporte proporcionado por la Unin Europea (Op. cit., p. 60).

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Situacin y tendencias de la Cooperacin Internacional en el Per 2005, APCI, Lima, marzo 2007, pg. 52.

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Si bien la tendencia general apunta hacia un incremento del flujo de la ayuda oficial de la CI, teniendo en cuenta el Producto Interno Bruto del Per, se concluye que la evolucin tiene una tendencia regresiva. Durante el periodo 1984-2004 se observa una disminucin relativa del volumen de ayuda oficial hacia el pas, pasando de un promedio de 1.6 % (para el periodo 1984-1993) a un promedio de 0.8 % (para el periodo 1994-2004) (Op. cit., p. 59). Teniendo en cuenta la orientacin temtica fijada por los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), la cooperacin total recibida por el Per en el ao 2005 estuvo concentrada en tres rubros: Erradicacin de la pobreza extrema y el hambre (32.9 %), Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente (12.4 %), y Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo (9.3 %). Por otro lado, debe tenerse en cuenta que otros objetivos distintos a los sealados en los ODM concentraron un 29.9 % del total del flujo. Considerando los sectores de la administracin pblica, se observa que los temas asociados a la Presidencia del Consejo de Ministros concentraron el volumen ms importante de la CINR (dado que se trata de una entidad multisectorial que abarca diversas instituciones y organismos del Estado). En todo caso, las reas que mayor cantidad de recursos recibieron fueron: Salud (12.5 %), Agricultura (11.1 %) y Educacin (11.1 %), seguidos por el tema de Mujer y Desarrollo Social (7.2 %) (Op. cit., pp. 77-78). En el Per existe ms de un centenar de organizaciones privadas extranjeras que contribuyen con recursos de cooperacin tcnica. En los aos 1998 y 1999 el aporte de dichas organizaciones ascendi a 149 millones y 153 millones de dlares, respectivamente, aunque se estima que el monto real es mucho mayor dado que muchas envan directamente recursos a organizaciones locales (Valderrama et al. 2000). 5.1. Organizaciones de CI en formacin profesional en la ltima dcada Asimismo, histricamente la formacin profesional en el Per ha recibido considerable atencin de la CI. Desde la implementacin de los centros de formacin de excelencia en la dcada de los aos cincuenta, la presencia de la CI ha permitido inversiones importantes, as como transferencia de conocimientos, tecnologa y metodologas. El periodo bajo anlisis, no ha sido la excepcin. Tanto los esfuerzos iniciales de reforma del llamado sub-sistema de educacin tcnica y formacin profesional, as como la experimentacin con enfoques alternativos a partir de la segunda mitad de los noventa, la generacin de instrumentos orientados a proveer ms y mejor informacin, y ms recientemente, el proceso de elaboracin de los lineamientos de poltica de formacin profesional, han contado con la participacin de la CI. En las siguientes lneas identificamos a los actores de la CI, presentamos las percepciones de ambos lados de la relacin sobre el rol de la CI e identificamos algunos temas problemticos en esta relacin. Diversas agencias de cooperacin han colaborado con el tema de la capacitacin de una u otra manera a partir de los noventa en adelante. Entre ellas tenemos a la Unin Europea que trabaj en los aos noventa en el tema de capacitacin de docentes (Programa SIPCYT), luego apoy la implementacin de experiencias innovadoras a travs del Programa Forte-PE y actualmente financia APROLAB. La cooperacin suiza 48

(COSUDE) ha canalizado su contribucin en la ltima dcada a travs del Programa CAPLAB. La fundacin suiza Swisscontact tambin ha tenido un rol importante, particularmente a travs de la promocin de la pequea y microempresa, incluyendo la gestin del Programa Per Emprendedor. La cooperacin alemana (GTZ) ha apoyado desde sus inicios a SENATI y ha trabajado en la ltima dcada con el MED en el tema de capacitacin de docentes. Por su parte, la cooperacin espaola (AECI) estuvo trabajando en los aos noventa en coordinacin con el Ministerio de Educacin en el diseo de un nuevo modelo de educacin tcnica. Por otro lado, la OIT concentra su contribucin, sobre todo, en asesora tcnica al MTPE en temas de administracin del trabajo y polticas laborales, incluyendo las del rea de formacin profesional. El BID ha financiado el diseo e implementacin de polticas activas de empleo, como por ejemplo, el Programa ProJoven del MTPE. As mismo, ha financiado uno de los programas ms grandes de reforma educativa del MED, el Programa MECEP. Finalmente, la cooperacin canadiense (ACDI), la cooperacin japonesa (JICA) y la coreana (KOICA) tambin han colaborado con el MED. COSUDE ha venido participando en el rea de formacin profesional y desarrollo de habilidades durante varias dcadas. A pesar de que su orientacin ha sido mayormente hacia el sector rural, tambin ha sido una de las instituciones que ha apoyado a SENATI desde los aos setenta. Sin embargo, slo en los noventa se ha convertido en el principal actor en la innovacin de polticas de desarrollo de habilidades a travs de su programa CAPLAB. Este programa de COSUDE fue lanzado en 1996, con el objetivo de contribuir a la mejora de posibilidades de empleo de jvenes (hombres y mujeres) que viven en la pobreza a travs de capacitacin orientada por la demanda y servicios de informacin a travs del Sistema de Informacin Laboral y el Sistema de Colocacin. Desde su inicio y a lo largo de sus 10 aos de actividades, el programa CAPLAB ha trabajado con los Ministerios de Educacin y Trabajo. CAPLAB responde al objetivo de la promocin de un crecimiento econmico sostenible, uno de los tres temas prioritarios de COSUDE en el Per. El programa CAPLAB ha tenido los siguientes componentes: (1) capacitacin de jvenes articulada con el mercado de trabajo, (2) capacitacin de directores y profesores de CEOs seleccionados, y (3) Sistema de Informacin Laboral y Colocaciones. Mientras que los dos primeros componentes fueron implementados en coordinacin con el MED, el tercero tuvo al MTPE como su contraparte nacional. El modelo de capacitacin CAPLAB tiene como caracterstica principal enfocarse en la produccin de una mejor articulacin entre la demanda del mercado y la oferta de capacitacin. La estrategia consiste en ayudar a los CEOs a establecer vnculos ms cercanos con su entorno productivo. Entre sus logros, el 62% de aquellos graduados de los cursos de CAPLAB han encontrado un trabajo y el 18% ha empezado sus propios negocios. En el 2004, una revisin de pares recomend que el programa iniciara su expansin a reas rurales. En los ltimos aos, la actual Asociacin CAPLAB ha empezado un trabajo piloto en reas rurales, tratando de adaptar sus conceptos a este nuevo ambiente: orientacin hacia la demanda, enfoque de competencias y movilizacin de actores locales. Al nivel macro, CAPLAB ha contribuido a la produccin de polticas pblicas, tanto a travs de la promocin de regulacin para hacer posible las innovaciones en el manejo de CEOs pblicos, as como brindando apoyo en el proceso de produccin del 49

documento de Lineamientos para las Polticas de Capacitacin vocacional. Como se discuti ms arriba, este es un documento clave en el proceso de generacin de polticas de capacitacin de mediano y largo plazo. En los ltimos aos COSUDE ha reorientado su trabajo hacia el apoyo de lo que denominan el Desarrollo de Competencias en reas rurales. Este nuevo enfoque se basa en un diagnstico de las posibilidades de desarrollo rural. Entre las estrategias planteadas se menciona la necesidad de usar las redes informales con la finalidad de desarrollar una serie de destrezas relacionadas a la cultura, la produccin, la organizacin y las transacciones financieras18. En general, el apoyo de la AECI sigue orientado hacia el desarrollo de capacidades, aunque a partir del diagnstico realizado, deja de estar dentro de la agenda temtica de prioridades la capacitacin, la educacin tcnica y la formacin profesional, que s tuvo relevancia en los aos 90. Sin embargo, el apoyo a la educacin en general sigue siendo un eje central de su poltica. La orientacin de la Cooperacin Espaola fijada para el periodo sealado apunta hacia aquellas prioridades centradas en la lucha contra la pobreza y la consolidacin del proceso democrtico. Se plantea, en ese sentido, una fuerte correspondencia y coincidencia con otros instrumentos de consenso como el Acuerdo Nacional y el compromiso de la Agenda Comn Internacional (Declaracin del Milenio). La fijacin de prioridades de AECI plantea 7 objetivos estratgicos: el aumento de las capacidades sociales e institucionales, de las capacidades humanas, de las capacidades econmicas (que incluye como lnea estratgica el apoyo a la micro y pequea empresa), de las capacidades para mejorar la sostenibilidad ambiental, de las libertades y capacidades culturales, de las capacidades y autonoma de las mujeres, y la prevencin de conflictos y construccin de la paz. El objetivo relacionado al aumento de las capacidades humanas es planteado en cinco lneas o mbitos de actuacin: seguridad alimentaria, educacin, salud, grupos vulnerables y habitabilidad bsica. Dentro de la educacin se fija como prioridades la mejora del acceso universal a la educacin, la mejora de la calidad de la educacin, y la contribucin a la equidad educativa. 5.2. La relacin del Estado peruano con la cooperacin internacional La visin desde el punto de vista nacional De acuerdo con Helan Jaworski, experto en el tema del rol de la cooperacin internacional en el desarrollo, se percibe entre las instituciones del Estado que en algunos casos, las negociaciones con la cooperacin internacional no se hacen en trminos de igualdad y que, en este plano, la cooperacin termina teniendo mayor poder de decisin debido a su aporte econmico. El factor decisivo ha sido que el Estado peruano es pobre y por ello dependiente de los recursos de la cooperacin. Por lo tanto, si la cooperacin es flexible el asunto no muestra complicaciones, pero si no lo es, el Estado peruano se tiene que adaptar a los cooperantes para no perder esos recursos.

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12 argumentos para trabajar en el desarrollo de competencias en reas rurales, DCAR. Documento de trabajo. Autor: Ueli Scheuermeier, Agridea. COSUDE, Junio de 2006

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En este sentido, algunos de los entrevistados sostienen que la cooperacin internacional establece sus propias agendas, y no acepta necesariamente las opciones que el Estado le propone. Funcionarios del Ministerio de Educacin como Armando Quispe, Director de Educacin Superior Tecnolgica y Tcnico productiva del MED, interpretan esto como una actitud que refleja el hecho que piensan tener mejores propuestas. En otros casos, como nos cuenta Jaime Glvez, Secretario Ejecutivo de Fondoempleo, se percibe que la cooperacin se muestra muy inflexible y que esto se debe a mandatos rgidos de sus pases, difciles de cambiar. Seala tambin, que una alternativa usada en la prctica es hacer parecer que se cumple con el mandato, pero en la realidad adaptar el mismo a las condiciones locales. De esa forma se da una salida que conviene a ambas partes. Dentro del mismo MED existen opiniones contrapuestas en relacin al rol de la cooperacin internacional. Por un lado, Armando Quispe afirma que la cooperacin internacional ha venido poniendo condiciones que van en contra de las polticas nacionales. En reaccin a ello el Per debera hacer valer su soberana y no dejar que la cooperacin internacional condicione su apoyo al cumplimiento de sus requisitos. Por otro lado, desde la visin de Julio Cruz, Coordinador de Educacin Superior Tecnolgica del MED, la cooperacin internacional siempre ha sido muy solcita en ayudar en las experiencias del MED, sin condicionamiento alguno. En opinin de algunos expertos en temas de cooperacin internacional y exfuncionarios del Ministerio de Educacin como Jaworski, Figallo y Vega, los intereses de la cooperacin no siempre son filantrpicos, sino que en algunos casos forman parte de intereses comerciales muy fuertes, segn los cuales, se busca abrir espacios de mercado para una serie de productos provenientes de estos pases. Se denomina cooperacin hardware" a la CI que propone las bondades de un modelo de formacin para luego vender equipos. Segn el mismo Figallo, se han visto casos en los que se han recibido ofertas de venta de equipamiento en el mismo Ministerio de Educacin. En esta misma direccin, Laura Acosta, ex coordinadora de proyectos del MED en el rea de formacin profesional, jefa de la oficina de Cooperacin Internacional del MED y directora de Educacin Secundaria y Superior Tcnica (DINESST), refiere que muchos proyectos llegaban al MED ya empaquetados. Adems, la forma en que se tramitaban, a veces, no pasaba por la discusin con las diferentes instancias relevantes de la institucin. Aqu el nfasis del problema est en la falta de coordinacin, tanto al interior del MED, como entre diferentes instancias pblicas. Segn los expertos de la cooperacin internacional, como Helan Jaworski, las debilidades del Estado peruano en este tema no se limitan a su situacin de inferioridad financiera. Ms importante es el hecho que no se tiene una idea clara sobre el rol que debe tener la cooperacin internacional en el pas. Las diferentes percepciones de funcionarios pblicos sobre dicho rol revelan esta falta de claridad a nivel de la poltica nacional. Hace falta una poltica exterior que defina lo referente a la cooperacin internacional. No obstante, se valora mucho el apoyo de la cooperacin internacional debido a que es una fuente importante de recursos, muchas veces casi indispensable para desarrollar algunos programas y proyectos. En este sentido, su peso financiero es bastante mayor al que las cifras agregadas sugieren. As, por ejemplo, el Ministerio de Educacin tiene bloqueado ms del 90% de su presupuesto para educacin bsica al pago de planillas, quedando muy poco margen para implementar programas o

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desarrollar lneas estratgicas. En este contexto, los recursos de la cooperacin internacional son fundamentales. La visin desde la cooperacin internacional Desde el punto de vista de la CI, se subraya la limitada capacidad del Estado para aprovechar los recursos disponibles debido a la poca claridad o falta de continuidad en las polticas. Lo que busca la cooperacin internacional con el financiamiento de mltiples iniciativas en el tema de la capacitacin es, finalmente, que los programas se integren a las polticas de los sectores de Trabajo y Educacin, y de esta forma, formen parte de las polticas siendo sostenibles. Lo que ocurre con frecuencia, segn nos informa Beatrice Meyer, representante de COSUDE, es que una vez que los programas han avanzado y tienen resultados y se entra en la etapa de consolidacin e incorporacin en las polticas nacionales, las prioridades de los ministerios ya han cambiado y no se tienen ideas claras sobre qu hacer con esas experiencias y si se deben ser incorporadas a las polticas. Esto est relacionado con la falta de claridad en los objetivos de desarrollo de parte del Estado, as como a la alta rotacin de funcionarios de alto nivel, que discutimos en la seccin 4.3. Adems del inconveniente anterior, la excesiva rotacin de personal significa una prdida neta para el Estado, en la medida en que la CI invierte recursos en ellos. En efecto, el gasto en capacitacin de funcionarios locales es considerable y la rotacin del personal significa que parte de esa inversin se esfuma. Otro obstculo importante para una mayor efectividad del trabajo, desde el punto de vista de los representantes de la CI, es la escasa capacidad de gestin en los niveles intermedios de la administracin pblica. Los procedimientos son engorrosos y de larga y poco predecible duracin. Particularmente, se subraya la poca capacidad de los funcionarios de tomar decisiones. Beatrice Meyer nos indica que hasta decisiones de poca importancia son, con frecuencia, consultadas con superiores. En parte, esto puede estar relacionado, como nos refiere Nride Sotomarino, al deseo de evitar asumir responsabilidades administrativas. En parte tambin, a la poca capacidad o voluntad de los superiores de delegar responsabilidades. Un aspecto problemtico, que tcnicos de la CI subrayan, es la comn percepcin, de parte de los funcionarios peruanos, de la CI como una especie de caja chica para cubrir gastos que sus presupuestos regulares no les permiten. Segn Ricardo Cuenca, funcionario de GTZ con larga experiencia en temas de educacin, esto est asociado a la poca comprensin del rol de la CI. Particularmente, se tiende a valorar poco la contribucin que puede ofrecer la CI en trminos de conocimiento. Tpicamente, indica el funcionario, se llama a la CI cuando las decisiones ya estn tomadas y se necesita pasar el sombrero para poder financiarlas. Por otro lado, una autocrtica es que la CI ha tendido a disculparse mediante el hecho que su actuacin se da dentro de un marco poltico. Esto implica que si la CI quiere tener incidencia debe plantearse seriamente cules son las mejores estrategias de actuacin poltica.

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5.3. El trabajo con la cooperacin internacional Como seala Astrid Snchez, Directora Nacional del Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE), el Per en su calidad de pas de ingreso medio ya no forma parte del conjunto de pases ms pobres del planeta y por ende se justifica cada vez menos la ayuda de la cooperacin internacional. Por este motivo, los organismos de cooperacin que siguen en el Per lo hacen porque mantienen una relacin fuerte con el pas y con ciertos temas que consideran relevantes. Por otra parte, es habitual que los cambios de gestin en las instancias pblicas, como se ha visto antes, originen un cambio en las prioridades de los sectores. Por esta razn, se da que la cooperacin termina apoyando temas que ya no son prioritarios en cierto momento. A pesar de ello, en distintos momentos, la cooperacin ha seguido apoyando los programas para no perder la continuidad. En opinin de Snchez, el Estado tiene esquemas y normativas para realizar sus actividades. Es por esto que no siempre se pueden atender los requerimientos de la cooperacin internacional en el tema de adquirir mayores compromisos y responsabilidades. Reconoce tambin que la cooperacin ha venido apoyando varias iniciativas. Por otro lado, como se deduce de algunas de las entrevistas realizadas, en particular la de Laura Acosta, ex coordinadora del Proyecto de Sistema de Educacin Tcnica y Profesional de AECI, el liderazgo y el estilo personal que ejercen las personas encargadas de los programas de desarrollo o de las mismas instituciones de Cooperacin Internacional, transmiten a stos un cierto dinamismo u orientacin especfica. Muchas veces, el avance en la ejecucin de metas o las coordinaciones interinstitucionales dependen de ese factor. Sin embargo, esto tambin puede ocurrir en el otro lado de la relacin con la CI. Sucede, como seala Helan Jaworski, que las polticas estatales muchas veces estn personalizadas, y un ministro puede llegar a fijar ciertas prioridades sectoriales que nada tienen que ver con un plan de ms largo plazo. Ms an, las negociaciones del Estado con la CI han sido, la mayor parte de las veces, dependientes de funcionarios en posiciones claves durante el tiempo de negociacin. Por tanto, un factor importante para lograr una buena negociacin, de acuerdo a algunos de nuestros informantes, ha sido el apoyo de los ministros, ya sea en el Ministerio de Educacin o de Trabajo. 5.4. Problemas identificados Poca flexibilidad de la cooperacin o falta de prioridades del Estado? Entre los funcionarios pblicos y algunos expertos, se percibe que en algunos casos la cooperacin internacional es poco flexible en sus demandas y condiciones al momento de ofrecer ayuda. La injerencia que terminan teniendo las fuentes cooperantes es muy grande, ocasionando que los pases beneficiarios tengan que aceptar proyectos (o al menos componentes de proyectos) con los cuales no estn completamente de acuerdo. La rigidez de los planteamientos de la cooperacin proviene del hecho que estos han sido previamente discutidos y establecidos en las instancias de sus pases de origen. Adicionalmente, las propuestas de la cooperacin buscan con frecuencia repetir

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modelos de intervencin exitosos en otros pases, sin tomar en cuenta que las frmulas no siempre resultan en realidades y contextos diferentes. En todo caso, segn Jaworski, el esquema de cooperacin no ha llegado a superar la asimetra que hay entre el cooperante y el beneficiario. Se percibe que el donante se siente en condiciones de dictar las pautas de lo que se debe hacer y que existe una falta de flexibilidad en muchos funcionarios de la cooperacin que "sienten que son dueos y seores". Por su parte, el Estado no parece contar con la institucionalidad suficiente como para plantear a la cooperacin internacional lo que debe hacer ni las metas que tiene el pas. Se remite ms bien a actuar tal como las entidades de cooperacin se lo piden y a obtener lo mejor que pueda bajo esas condiciones. Los funcionarios de cooperacin internacional, as como los funcionarios del sector pblico piensan que es necesario tener una propuesta o un marco de trabajo sobre el desarrollo de habilidades que facilite y gue el apoyo ofrecido. Este marco de trabajo obviamente est dado por las polticas nacionales. A pesar de que en teora el rol de la CI es ayudar en lo que el pas beneficiario requiriere, en la prctica, frecuentemente, lo que la cooperacin propone se hace, dado que no existe ningn plan de parte del beneficiario. La falta de una clara poltica nacional ocasiona que la cooperacin termine satisfaciendo su propia agenda en lugar de la agenda nacional. Por tanto, las debilidades institucionales locales y las imposiciones de la CI parecen ser las dos caras de la misma moneda. Fijacin de procedimientos y plazos no adecuados por parte del Estado Existe un amplio consenso entre nuestros informantes sobre el hecho que los procesos del Estado son molestos y penosos, dato que hemos repetido ya en varias oportunidades en este documento. Esta situacin disuade, en algunas oportunidades a las agencias de la cooperacin, de trabajar con el Estado peruano. Ya se han reportado casos en los que la cooperacin internacional ha decidido retirar el financiamiento de algunos proyectos debido a demoras en el inicio su ejecucin. Un ejemplo muy reciente es el caso del programa APROLAB, el cual estuvo a punto de perder el aporte de la Unin Europea por este motivo. Es posible que este tipo de problema se agrave con el actual proceso de descentralizacin, ya que con ella habr ms instancias de consulta y coordinacin. Desde la perspectiva de la burocracia local, entre estos controles y formalismos, que dificultan las acciones entre el Estado y la cooperacin internacional, est el sistema del SNIP, el cual es considerado un cuello de botella al momento de evaluar la factibilidad de los programas. En muchos casos esta crtica parte de nociones equivocadas, que revelan precisamente el serio desconocimiento de lo que es la CI. De acuerdo a un funcionario del MED, por ejemplo, el dinero proveniente de la cooperacin internacional no debera pasar por el control del SNIP, ya que no ser dinero del Estado. Ms all de las crticas que se puedan hacer a los procedimientos que incorpora el SNIP, este tipo de apreciaciones revelan que el problema est en la calidad o capacidad de los funcionarios pblicos para llevar a cabo sus funciones. Falta de coordinacin entre entidades de cooperacin Existe tambin consenso en que las entidades de cooperacin no coordinan mucho entre s para ejecutar sus programas. En este sentido se considera que la misma cooperacin 54

internacional no est articulada, sino que cada una acta por su parte y tiene objetivos diferentes. De esto es donde aparece, en algunos casos, la duplicacin de esfuerzos. Si bien, dentro de la CI se acepta esta crtica con relacin a su actuacin en el pasado, tambin se afirma que actualmente hay un esfuerzo mucho ms consciente de la necesidad de coordinacin entre cooperantes involucrados en el mismo tema. La experiencia de la Mesa de cooperantes en el tema de educacin es una referencia concreta en este sentido.

6. Conclusiones
Los rpidos cambios en el mundo del trabajo, que se derivan, a su vez, de cambios en tecnologas y en los mercados de bienes y servicios, plantean grandes retos para las polticas de desarrollo de habilidades. Las empresas demandan nuevos perfiles laborales que incluyen mayores capacidades analticas, conceptuales y comunicativas, as como mayor adaptabilidad, lo cual requiere capacitacin continua. Por eso se demanda que los sistemas de capacitacin provean estas competencias, con el fin de brindar una capacitacin adecuada a la demanda laboral del sector productivo. Las polticas pblicas en educacin, formacin profesional y desarrollo de recursos humanos deben proveer el marco normativo y regulatorio, sobre la base de principios compartidos por todos los actores sociales relevantes. Tales polticas brindarn direccin a las empresas, a los proveedores de capacitacin, y a los individuos demandantes de capacitacin. Esto representa un gran reto, especialmente en Latinoamrica por dos razones: el hecho que la educacin formal y la formacin profesional conforman circuitos desarticulados que no se complementan en funciones ni en recursos; y las grandes expectativas puestas en la educacin y capacitacin para superar los grandes problemas de pobreza y desigualdad. Durante los aos noventa, en el Per ocurrieron cambios importantes e intentos de reforma en el sistema de capacitacin. El Ministerio de Educacin (MED) experiment cambios significativos en su estructura orgnica y en sus orientaciones polticas, lo cual estuvo relacionado a la introduccin de dos nuevos enfoques: el constructivismo y el enfoque de competencias. A pesar de que persiste una gran debilidad en el estado peruano y una falta de continuidad en las polticas, estos dos nuevos enfoques han permanecido hasta el momento y han sido aplicados a la educacin tcnica y a la formacin profesional. El programa Diseo del Sistema de Educacin Tcnica y Formacin Profesional, financiado por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, AECI, fue clave para la reforma de la formacin profesional. Su objetivo fue la modernizacin de la educacin tcnica a travs de la actual reorganizacin y reelaboracin del sistema de perfiles profesionales y contenidos educativos. Este programa tuvo dos componentes: capacitacin bsica y formacin profesional especfica dentro de una estructura modular ms flexible. Permiti la combinacin entre la formacin en el centro educativo, la formacin en el centro de trabajo y la actualizacin permanente de las calificaciones. Sin embargo, esta reforma enfrent problemas en la etapa de implementacin. El concepto de desarrollo de habilidades (skills development), como perspectiva integradora de las problemticas educativas y de formacin tcnica, est an ausente del mbito de las polticas en el Per. Sin embargo, en el discurso oficial de las 55

instituciones involucradas, ministerios de Educacin y Trabajo, se maneja el enfoque de competencias. Este tambin es el caso en el sector privado y ONGs. No obstante, existen diferencias significativas entre cmo el Ministerio de Trabajo (MTPE) y el Ministerio de Educacin (MED) piensan que se debe implementar el enfoque de competencias. El primero propone la certificacin de competencias a nivel de los sectores productivos, con el fin de orientar la oferta de capacitacin, mientras que el ltimo propone una reforma global (no sectorial) con una oferta modular de cursos. Adems, mientras el primero promueve la participacin del sector privado en el planeamiento de la oferta de capacitacin, el ltimo prefiere mantener ese tema dentro del ministerio. La oferta de capacitacin consiste en un conjunto grande y desarticulado de proveedores de capacitacin, as como de una gran cantidad de programas que ofrecen servicios de capacitacin, tanto formal como informal. Esto incluye al nivel de secundaria y a los colegios secundarios de variante tcnica. En el nivel post-secundario, se encuentran los servicios de capacitacin sectorial, as como los institutos de post-secundaria, tanto tecnolgicos (ISTs) como para docentes (ISPs). Adems, fuera de la jerarqua acadmica, se encuentran los Centros de Educacin Ocupacional (CEOs), recientemente convertidos en Centros de Educacin Tcnico Productiva (CETPROs), en los cuales la admisin no est condicionada a ningn requisito de educacin bsica. Asimismo, existen opciones no formales de capacitacin de calidad heterognea que incluyen programas pblicos de capacitacin, programas de extensin de las universidades, formacin en el centro de trabajo y programas de las ONGs. La educacin post-secundaria y los sistemas de formacin profesional sufren de serios problemas de calidad asociados a cuatro factores: gran heterogeneidad en la calidad de las instituciones individuales, bajos niveles de adecuacin entre capacitacin y demanda laboral del sector productivo, baja o ninguna supervisin ni regulacin, as como falta de sistemas de informacin para orientar la demanda de capacitacin. Globalmente, el volumen de inversin en capacitacin es, en trminos sociales, sub-ptimo. Dos retos para las polticas de capacitacin/formacin profesional/desarrollo de habilidades surgen claramente: mejorar la calidad de la formacin profesional a nivel del sistema y expandir el acceso a formacin de calidad para los segmentos ms pobres de la sociedad. La caracterstica tpica del contexto peruano es su inestabilidad, lo cual crea dificultades para establecer polticas bien definidas y a largo plazo. Esta situacin es agravada por la limitada capacidad de coordinacin de los dos agentes pblicos principales en educacin tcnica y formacin profesional, el MTPE y el MED, y sus continuas luchas por controlar el tema. Por lo tanto, existe un amplio consenso sobre la necesidad de formular un Plan Nacional que contenga las orientaciones bsicas para las polticas de capacitacin, de tal forma, que las polticas de mediano y largo plazo sean diseadas dentro de este marco. Un obstculo es la relativa baja prioridad de las polticas de capacitacin dentro del contexto nacional. A pesar de que no ha habido una poltica de capacitacin coherente con objetivos e instrumentos bien definidos, han existido distintas iniciativas, deficientemente conectadas entre s, y experiencias piloto. Algunas de estas iniciativas brindan excelentes modelos de provisin de capacitacin guiada por el mercado que tienen

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buenos resultados en el mercado laboral. SENATI y el programa PROJoven son buenos ejemplos de ello. Dentro de este contexto, una reciente iniciativa importante, que representa un intento de definicin de una estrategia a largo plazo en el rea de capacitacin, es la produccin del documento titulado Lineamientos de Polticas de Formacin Profesional en el Per (MED/MTPE 2004). En este documento, ratificado por ambos ministerios, de Trabajo y Educacin, se plantea como actividad central el diseo y desarrollo de un sistema de formacin profesional. Los productos resultantes de esta actividad incluyen: un sistema nacional de acreditacin de la oferta, la puesta en vigencia de currculos de formacin profesional basados en Normas de Competencia Laborales desde un enfoque modular, progresivo y flexible de formacin y la creacin de un marco normativo e institucional que d sustento al desarrollo de polticas en ese campo. Asimismo, se contemplan programas focalizados en poblaciones con desventaja, observatorios sociolaborales en las regiones y polticas de educacin y empleo en funcin del sistema. Este documento provee una buena base para el desarrollo de un conjunto de polticas de capacitacin a largo plazo. Los esfuerzos actuales se dan en diferentes frentes. COSUDE-CAPLAB, y ms recientemente APROLAB, han promovido la colaboracin entre el MTPE y el MED. El MED actualmente lidera el proceso de conversin de CEOs a CETPROs bajo un enfoque modular basado en competencias, y tambin ejecuta el proceso de revalidacin de los Institutos Superiores Tecnolgicos (ISTs). Sin embargo, un asunto importante, que viene avanzando muy lentamente, es la implementacin de la Ley del Sistema Nacional de Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa, SINEACE. Por su parte, el MTPE est encargado de varios programas de capacitacin que buscan atender a sectores vulnerables, y tambin ha ejecutado una experiencia piloto en la normalizacin de competencias en el sector textil. El programa APROLAB del MED y del MTPE, financiado por la Unin Europea, tiene dentro de sus objetivos establecer un sistema de capacitacin en el pas. Esta iniciativa tiene el potencial de apoyar el diseo y la implementacin de polticas de mediano y largo plazo. No obstante, se necesita un compromiso del Estado para evitar repetir errores del pasado, puesto que la implementacin de las polticas de capacitacin demandar recursos considerables. Ms an, la impresin general transmitida por nuestros informantes es que las entidades del estado son muy activas en lo que concierne a propuestas, pero no son eficientes en la implementacin. Los temas claves, a este respecto, son los recursos humanos inadecuados y una alta tasa de rotacin entre los funcionarios pblicos. Las reformas del estado orientadas a proveer una burocracia con personal capacitado que trabaje en un ambiente regido por el mrito y que est adecuadamente motivado tendran un impacto positivo en las polticas de capacitacin. La cooperacin internacional (CI) ha jugado y juega un papel clave en el diseo y en la implementacin de las polticas de capacitacin y desarrollo de habilidades. La importancia de este rol est tpicamente empaada por el hecho que su contribucin financiera resulta ser una parte pequea de los presupuestos ministeriales. Sin embargo, los fondos de cooperacin internacional (incluyendo prstamos de multilaterales) son en muchos casos la principal fuente de financiamiento de nuevas iniciativas o polticas en fase piloto o que an no son plenamente implementadas.

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A pesar de que numerosas agencias de cooperacin han colaborado con el tema de la formacin profesional desde los aos noventa, COSUDE, AECI y la Unin Europea han sido particularmente importantes. COSUDE ha tenido un rol importante a travs de su programa CAPLAB. Este programa ha apoyado experiencias concretas de modernizacin de CEOs que han producido beneficios a sus usuarios, tpicamente jvenes provenientes de hogares pobres. A nivel de la formulacin de polticas, una contribucin particularmente importante ha sido el apoyo decisivo a la produccin del documento Lineamientos de Polticas de Formacin Profesional en el Per. Por otro lado, la relacin entre el Estado peruano y la CI contina caracterizada por la asimetra en el poder financiero. Desde la perspectiva nacional, se critica los siguientes elementos de la CI: su frecuente rigidez, su tendencia a vender programas preempaquetados, y sus intereses que muchas veces no se basan en la filantropa. Por otro lado, tambin resulta claro que las limitaciones del estado peruano no se restringen nicamente al tema financiero. Ms importante es el hecho que el estado carece de una idea clara acerca del rol que debe jugar la CI en el pas. Desde la perspectiva de la CI, los informantes subrayan la limitada capacidad del Estado peruano para utilizar los recursos disponibles, dada la falta de claridad o de continuidad en las polticas. Esto se encuentra asociado a la falta de eficiencia dentro del estado en el planteamiento de objetivos de desarrollo, as como tambin a la alta tasa de rotacin del personal clave en los niveles intermedio y alto. Tambin se critica la percepcin comn de la CI como una especie de caja chica para cubrir urgencias financieras, as como la tendencia a subestimar la contribucin de la CI en trminos de conocimiento. Finalmente, los funcionarios de la CI tienden a aceptar que la falta de coordinacin entre las entidades de cooperacin ha sido un problema, pero afirman que actualmente hay un esfuerzo mucho ms consciente para la coordinacin entre cooperantes involucrados en el mismo tema.

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Referencias
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Anexo
Lista de Entrevistados

Persona Entrevistada Agnes Franco Armando Quispe Astrid Snchez Beatrice Meyer Carmen Vargas Carmen Vildoso Carola Amzaga Dino Linares Fernando Villarn Flavio Figallo Helan Jaworsky Helbert Gutirrez Hugo Daz Ivn Mifflin Jaime Glvez Jorge Capriata Jorge Castro Juan Fernando Vega Julio Cruz Escalante Kenia Ordoo Laura Acosta Mara Canales Mario Arrspide Marisela Benavides Milagros Alvarado Nride Sotomarino Norma Aaos Olga Ramos Ricardo Cuenca Rosa Gamboa

Cargo/Institucin Experto. Presidente del Concejo Nacional de la Competencia Director of Tertiary Technological and TechnicalProductive Education MED Director Nacional del Trabajo y Promocin del Empleo MTPE Director Residente de COSUDE Gerente General de FOPECAL Experto. Secretaria Ejecutivo de Acuerdo Nacional Coordinadora Nacional de APOMYPE Director Ejecutivo del Colectivo Integral de Desarrollo (CID) Experto. Director Ejecutivo de SASE Experto. Pontificia Universidad Catlica del Per Decano de la Facultad de Administracin. Pontificia Universidad Catlica del Per Persona responsable del Proyecto Entra 21 - Alternativa Experto. Consejero del Consejo Nacional de Educacin Experto. Consultor Secretario ejecutivo de FONDOEMPLEO Director del programa APROLAB Secretario del consejo Nacional de SENATI Experto. Pontificia Universidad Catlica del Per Coordinador de Educacin Terciaria y Tecnolgica - MED Director de Cooperacin Suiza Experto. Consultor Coordinador de Educacin Tcnica Productiva- MED Ex - Director del programa ProJoven Oficial de Proyecto de COSUDE Ex - Gerente del programa ProJoven Experto. Consultor Director del programa CAPLAB Experto Coordinador del Centro de Innovacin Tecnolgica Coordinador del programa PROEDUCA/GTZ Director del programa PROFECE

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