O processo de ocupao e de desenvolvimento da Amaznia

A implementao de polticas pblicas e seus efeitos sobre o meio ambiente

JOS MATIAS PEREIRA
SUMRIO
1. Introduo. A viso do ambiente macroeconmico. 2. Formulao e implementao de polticas pblicas no Brasil. Ambiente institucional e constitucional. 3. Estudo de casos: os Projetos Integrados de Colonizao e o Programa de Incentivos Fiscais para a Amaznia. 4. Polticas pblicas e o desempenho dos projetos incentivados na Amaznia. 5. Concluso.

1. Introduo. A viso do ambiente macroeconmico

Observadas sob determinados aspectos, as tendncias globais indicam que existem distores relacionadas ao desenvolvimento e ao meio ambiente no presente que iro se agravar no futuro. Isso pode ser mensurado pelo crescimento da populao mundial, pela sobrecarga dos sistemas de destinao final de resduos, pelo mau uso dos recursos naturais, com a conseqente poluio do ar, das guas e dos solos, com reflexos negativos nos sistemas de circulao atmosfrica e mudana de clima. Percebe-se, assim, que o declnio ambiental e econmico est se acelerando e pode ser quantificado pela parcela significativa da humanidade que no consegue sequer suprir suas necessidades bsicas. E, apesar dessas indicaes, o modelo de crescimento econmico mundial, no qual o Brasil est inserido, pouco se preocupa com o uso mais eficiente dos recursos, que o levaria a se orientar para um processo de desenvolvimento sustentvel. Esse modelo de crescimento econmico distorcido (que vem sendo implementado nas ltimas dcadas) necessita ser repensado, tendo em vista as provas empricas que alguns pases
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Jos Matias Pereira economista e advogado. Ex-Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA. Professor do Departamento de Administrao da Universidade de Braslia UnB.
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do Hemisfrio Norte fornecem, no sentido de que esto ingressando numa fase de crescimento no-econmico em decorrncia da utilizao de polticas econmicas agressivas, que se impem com um efeito devastador em relao ao meio ambiente. A necessidade de uma melhor compatibilizao entre os investimentos produtivos que geram empregos, renda e divisas, e que so orientados sem restries, sob a argumentao de que no podem ser adiados em funo da qualidade ambiental, fica, assim, cada vez mais evidente e demonstra que preciso estes serem revisados. sobre esses antecedentes e as alternativas de mudana do modelo de desenvolvimento atual (considerando-se o seu baixo grau de sustentabilidade, em que as economias esto sendo projetadas para prazos cada vez menores) que se tratar a seguir. A depresso que se abateu sobre a economia norte-americana em 1929 (e que durou quase toda a dcada seguinte), provocando efeitos perversos sobre a economia mundial, criou as condies bsicas para que viesse tona a teoria de John Maynard Keynes, que permitiu a compreenso da poltica fiscal de equilbrio, que teria como conseqncia uma reviso geral de todas as cincias econmicas, na qual se assentam as regras da poltica fiscal contempornea. Delineadas inicialmente na Teoria da Moeda, de 1930, a qual sustentava que a depresso resulta de que as inverses no aplicam o volume total das poupanas, as teorias de Keynes foram desenvolvidas na Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, de 1936. Contrariando a maioria dos estudiosos que o antecederam, Keynes sustentou que no havia antagonismo entre consumo e investimentos. Visto que o produto nacional bruto divide-se numa parte que consumida e noutra que poupada e alimenta os investimentos, rompe-se o equilbrio econmico se os empresrios no investem tudo quanto economizado (provocando, assim, uma interrupo do pleno emprego dos fatores de produo se o consumo no se estender quela parte que foi economizada). Em sntese, o fluxo do consumo deve receber sempre uma quantidade de recursos, sob pena de reduzir-se a renda nacional e o pleno emprego. Assim, defendeu Keynes o entendimento de que o fomento dos investimentos aumentaria a demanda agregada e proporcionaria pleno
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emprego, ou seja, que esses investimentos significam crescimento e maior capacidade produtiva no futuro. Nesse sentido, sedimentou a convico de que isso benfico, considerando que o crescimento nos faz mais ricos e, dessa forma, diminui nossas angstias e incertezas sobre o futuro, estimula-nos a consumir e a investir mais, aumenta a confiana, a demanda total e o emprego. Faz-se necessrio reconhecer a importncia da contribuio da teoria keynesiana, desenvolvida durante a dcada de 30, orientada para explicar e resolver o problema das depresses, da teoria monetarista, da dcada de 60, como proposta de soluo para o problema inflacionrio, da teoria do lado da oferta, da dcada de 80, voltada para resolver os problemas econmicos por intermdio de cortes nos impostos, bem como dos esforos desenvolvidos pelos economistas, na fase atual, sobre a eficcia da poltica econmica e o interesse renovado pelo crescimento. O que se torna necessrio questionar, porm, a forma de comportamento dos mercados atuais, a sua estrutura de produo e de exportao, baseada na produo primria dos recursos naturais, incluindo, nessas, os processos de transformaes mnimas. a ausncia de planos de desenvolvimento sustentvel (onde se presume um crescimento limpo e eqitativo) que levem em considerao a necessidade de se contabilizar o consumo de recursos naturais, a degradao ambiental e a perda de caractersticas dos ecossistemas (denominadas custos de externalidades). Por isso, faz-se necessrio que os custos das externalidades sejam quantificados (dentro das limitaes econmicas possveis) e contabilizados nos custos dos negcios, em decorrncia das agresses causadas pelos agentes econmicos ao meio ambiente (pelos diversos tipos de resduos poluentes que esses empreendimentos tendem a liberar). Diante da convico de que os investimentos produtivos, que criam empregos e estimulam as exportaes, possuem prioridades irrestritas (inclusive sobre os efeitos que tendem a causar no meio ambiente), o mundo no tem conhecido outra soluo que no seja a defesa de mais crescimento econmico. Surge, porm, nesse contexto, uma preocupante indagao: quais os limites ambientais e sociais do crescimento econmico? Os custos marginais, derivados dos sacrifcios ambientais e sociais, poderiam ser maiores que o valor em termos
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de vantagens e benefcios com a produo. Na verdade, comea a ficar evidente para a humanidade que essas perdas estariam conduzindo-nos para um crescimento no-econmico. existncia de indcios convincentes, conforme observado anteriormente, de que alguns pases do mundo desenvolvido comeam a atravessar esse limiar, ingressando, portanto, numa fase de crescimento antieconmico, a nova pergunta que surge se existem alternativas para resolver-se o problema da pobreza que no sejam por meio do crescimento econmico. Em tese, a resposta seria afirmativa caso fosse possvel promover-se uma redistribuio da riqueza, um efetivo controle populacional e um aumento da produtividade dos recursos naturais. Levando-se em considerao as dificuldades polticas relacionadas aos dois primeiros fatores (e que tero de ser enfrentadas globalmente nas prximas dcadas), cr-se que o progresso econmico da humanidade estar, nas prximas dcadas, na dependncia do aumento da produtividade dos recursos naturais, que ter de ser feito num contexto de uma economia estvel, dentro de um ambiente de desenvolvimento econmico limpo e eqitativo, que faz parte da natureza do desenvolvimento sustentvel. Dessa forma, pode-se afirmar que o modelo de crescimento econmico em vigncia no mundo, que prioriza as variveis macroeconmicas, no curto prazo, estimulando a produo e as exportaes sem garantir a proteo ambiental, est provocando impactos negativos irreversveis sobre o meio ambiente, tanto nos centros urbanos como nas reas rurais, notadamente nos pases em desenvolvimento, como o caso do Brasil. A tendncia de que os investimentos se concentrem nas reas mais ricas e as regies mais pobres fiquem abandonadas cada vez mais evidente. A criao de mercados para populaes com padres de consumo sofisticados tende a demandar mais recursos naturais, que por sua vez provocam mais poluio ambiental. Isso pode ser comprovado quando se verifica a polarizao e a distncia entre os pases ricos e os pases pobres. Com um Produto Interno Bruto (PIB) mundial de US$ 23 trilhes em 1993, US$ 18 trilhes correspondem aos pases desenvolvidos e os restantes US$ 5 trilhes so produzidos nos pases em desenvolvimento, muito embora estes ltimos tenham quase 80% (oitenta por cento) da populao da terra. O desafio, portanto, alterar essa realidade.
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O enfrentamento do problema passa pela forma como vem sendo orientada a poltica ambiental, tanto nos pases desenvolvidos como nos pases em desenvolvimento. Os enfoques de poltica ambiental devem responder aos problemas de sobrevivncia e de qualidade de vida, dando prioridade a mudanas que se traduzam em gerao de emprego e de exportaes, e que permitam reservar excedentes locais para um desenvolvimento mais equilibrado. E, para que nessas polticas econmicas sejam incorporados os clculos de custos e benefcios ambientais, importante que pases como o Brasil (que muito tem a perder, caso se perpetue o atual modelo) invistam, de maneira efetiva, na consolidao de um sistema, envolvendo o governo, o setor privado, bem como as instituies de pesquisa e ensino do Pas, com vistas a alterar a base de produo econmica e, por conseqncia, o atual modelo de ocupao e de desenvolvimento da Amaznia.

2. Formulao e implementao de polticas pblicas no Brasil. Ambiente institucional e constitucional

importante registrar que as polticas pblicas (idealizadas como o nexo entre o pensamento e a ao) esto diretamente relacionadas com as questes de liberdade e igualdade, controle democrtico do Estado em ao e com a distribuio de renda e das riquezas. Isso tem que ver com o direito satisfao de necessidades bsicas, como emprego, educao, moradia, sade, terra, meio ambiente, entre outras. Deve-se registrar que a formao do Estado brasileiro tem, na sua base de constituio de polticas pblicas, caractersticas institucionais de autoritarismo e elitismo. Isso tem-se revelado indesejvel para a sociedade como um todo. Nesse sentido, a evoluo do processo democrtico tem permitido que a sociedade comece a exigir seus direitos substantivos, o que ir permitir ao pas alcanar um sistema institucional mais democrtico e justo, notadamente no que se refere necessidade de transformaes estruturais que venham a diminuir as desigualdades e as injustias na distribuio de riquezas, de rendas e de poder. Feitas essas consideraes, torna-se necessrio destacar, em relao ao estudo das polticas pblicas no Brasil, que as mesmas podem ser subdivididas nas seguintes fases: a) Formao de Assuntos Pblicos e de
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Polticas Pblicas, que deve ser entendida como a fase em que as questes pblicas surgem e formam correntes de opinio ao seu redor. Isso contribui para a formao da agenda poltica, composta de questes que merecem polticas definidas; b) Formulao de Polticas Pblicas, que se refere ao processo de elaborao de polticas no Executivo, no Legislativo e em outras instituies pblicas, sob os pontos-de-vista da racionalidade econmica, da racionalidade poltico-sistmica ou da formulao responsvel; c) Processo Decisrio, que est interligada com a anterior, porm com delimitaes prprias, em que atuam os grupos de presso, exercendo influncia sobre os decisores, em qualquer das instncias mencionadas; d) Implementao das Polticas, que se refere ao processo de execuo das polticas resultantes dos processos de formulao e deciso em polticas pblicas, inter-relacionando as polticas, os programas, as administraes pblicas e os grupos sociais envolvidos ou que sofrem a ao governamental ou os problemas sociais; e) Avaliao de Polticas. Nessa fase, consideram-se quais os padres distributivos das polticas resultantes, isto , quem recebe o qu, quando e como, e que diferena fez com relao situao anterior implementao. Analisam-se os efeitos pretendidos e as conseqncias indesejveis, bem como quais os impactos mais gerais na sociedade, na economia e na poltica. Constata-se, assim, que existem diferentes formas de entrada de assuntos na formao da agenda pblica. A primeira forma de entrada de questes polticas d-se pela resposta a crises, de cunho imediatista, com vistas a minimizar os efeitos de intempries, secas, poluio ambiental, entre outros. So aes de carter paliativo, que tm como componentes apenas os aspectos administrativo-financeiros. A segunda forma por intermdio do processo poltico, em que os grupos interessados, em contato com autoridades como legisladores, ministros, governadores, prefeitos e secretrios (de Estados ou municipais), tomam a iniciativa de levantar questes nas quais podem visualizar algum ganho poltico pela resoluo satisfatria de algum problema ligado sua pasta ou aos grupos ou segmentos sociais que o apoiaram na eleio ou na nomeao. Essa entrada toma forma mais definida
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medida que os problemas se agravam e requerem algum tipo de soluo. A terceira forma de entrada dos assuntos pblicos na agenda poltica refere-se srie de eventos seqenciados no Executivo, Legislativo ou no Judicirio. Esse um processo lento que tende a envolver a atividade de pesquisa na identificao e definio dos problemas econmicos e sociais, com a participao de vrios grupos. A quarta forma refere-se antecipao dos problemas e conflitos latentes no mbito dos assuntos pblicos. Essa maneira faz com que as polticas pblicas tornem-se pr-ativas, ou seja, antecipatrias na resoluo de questes essenciais para a sociedade. importante observar que polticas governamentais esto envolvidas com a racionalidade e com a diferena (efeitos) que elas provocam na sociedade. Nesse sentido, temos os seguintes modelos: o da racionalidade econmica, para o qual a racionalidade das polticas pblicas e a da economia de mercado so iguais; o da racionalidade poltico-sistmica, em que os atores, no jogo do poder do processo de formulao, interagem e chegam a um acordo poltico que permite, alm do exerccio do pluralismo, o funcionamento do sistema poltico sem mudanas bsicas; e o modelo da formulao responsvel de polticas pblicas, que busca, nas justificativas morais, os critrios para o processo de sua formulao. Nesse sentido, poltica, no caso do modelo de formulao responsvel das polticas pblicas, deve ser entendida como um processo que envolve e privilegia a questo moral. A primeira tarefa do estudo de polticas pblicas resgatar a razo da viso instrumental e conceitu-la como algo que leva compreenso dos problemas sociais, e, dessa forma, permitir que os analistas tenham a viso desses problemas e formulem polticas pblicas com base nos valores de igualdade, liberdade, solidariedade e democracia, entendida esta como responsabilidade comunitria. Assim, pode-se afirmar que as instituies responsveis pela formulao de polticas permanecem abertas discusso e deliberao pblicas, ao contrrio dos modelos anteriores, em que as preferncias so apresentadas por grupos de presso e esquemas burocrticos em torno de polticas especficas. A compreenso das distines entre os modelos analisados faz-se necessria para o entendimento das questes que sero apresentadas a seguir, que dizem
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respeito ao processo de ocupao e desenvolvimento da Amaznia. Constata-se que, nas formaes sociais liberal-democrtico-capitalistas, o processo decisrio produto do livre jogo de influncias e de poder entre grupos de presso organizados, que defendem interesses individuais declarados publicamente. Quanto maior o alcance da presso sobre os decisores, mais provvel que a deciso seja favorvel ao grupo que a exerce. Em formaes sociais socialistas de planejamento centralizado, como ainda o caso de alguns pases socialistas, o processo decisrio realizado pela elite do Estado, tambm parte integrante do sistema poltico-partidrio, que filtra e estabelece o interesse pblico. O caso brasileiro, no entanto, no se adapta a nenhum desses dois casos clssicos. Nesse sentido, oportuno citar Luiz Pedone (Formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas. Funcep, 1986), que observa: Na verdade o processo decisrio brasileiro, em especial o do perodo do regime militar instalado no pas aps 1964, reflete a centralizao decisria em altos escales governamentais. Assim, conselhos e rgos deliberativos coletivos so arenas decisrias. Para chegar a estas arenas decisrias preciso percorrer um longo caminho de confrontao e negociao entre grupos, num sistema organizado, modificado, controlado e arbitrado pelo Estado. O Estado brasileiro, aps 1964, orientou-se para a promoo do desenvolvimento e a acumulao capitalista, a modernizao das instituies econmico-financeiras e a industrializao. Esse processo decisrio, no sistema poltico brasileiro, envolve diferentes segmentos da elite empresarial, nacional e estrangeira, a alta tecnoburocracia estatal e alguns segmentos da sociedade cooptados. Essa constante interao marcada ora por avanos de alguns desses setores, ora por outros, segundo a presena mais forte do grupo hegemnico do momento. Na verdade, em poucas ocasies de formulao e deciso em polticas, a sociedade chamada a participar de decises que, em ltima anlise, vo afet-la. Nas questes que dizem respeito ao processo de ocupao e desenvolvimento da Amaznia (notadamente no perodo autoritrio implantado no pas aps 1964), as decises, no mbito da esfera do Estado, propiciaram o surgimento de polticas pblicas definidas com base em
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critrios e normas desconhecidas pela maioria da sociedade, direcionadas para atender interesses imediatos e modificadas ao sabor das convenincias dos grupos influentes por elas beneficiados. sobre essa forma de formular e implementar polticas pblicas que se tratar a seguir, com estudos de casos que dizem respeito aos esforos feitos pelo Estado, notadamente a partir do comeo da dcada de 70, para conduzir e disciplinar o assentamento de camponeses na regio, e, posteriormente, ao programa de incentivos fiscais para a Amaznia, voltado para a implementao de grandes empreendimentos agropecurios ou agroindustriais na Amaznia Legal.

3. Estudo de casos: os Projetos Integrados de Colonizao e o Programa de Incentivos Fiscais para a Amaznia
por intermdio da implementao do Programa de Integrao Nacional (PIN) que o Estado brasileiro d incio aos esforos no sentido de conduzir e disciplinar o assentamento de camponeses na Amaznia. Esse programa se propunha a fixar, na Amaznia, parte do excedente populacional do Nordeste, usando terras devolutas da regio recm-transferidas ao governo federal. Em 1970, foram criados trs Projetos Integrados de Colonizao (PIC) em reas cortadas pelas rodovias Transamaznica e Cuiab-Santarm. As aes do INCRA, nessa fase, tambm se fizeram presentes em outros Projetos Integrados de Colonizao, na sua maioria em Rondnia. As reconhecidas dificuldades apresentadas pelos projetos da Transamaznica e o novo entusiasmo oficial pela concepo da grande empresa incentivada fizeram com que fosse diminuindo o interesse pela colonizaomodelo. Entretanto, fatores de expulso (decorrentes do processo de modernizao da agricultura do Sul do Pas) e a disponibilidade de terras em partes da Amaznia Legal deram origem a fluxos crescentes de migrantes para reas de fronteiras. Com isso, o governo foi forado a continuar atuando na colonizao, agora com o objetivo de atenuar os problemas gerados com uma crescente imigrao espontnea, oriundas da Regio Sul do Brasil. Uma parcela significativa desses fluxos migratrios se direcionou para a regio, notadamente para Rondnia, onde o controle governamental sobre as terras era quase total, o que permitia continuar assentando migrantes
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em projetos de colonizao pblica ou de assentamento rpido. Conforme se constata nos dados dos relatrios do INCRA, o ento Territrio e atualmente Estado de Rondnia foi a unidade da Federao com maior concentrao de projetos de colonizao e de assentamento rpido. Em 1986, eles ocupavam 80% da rea total dos projetos de colonizao e 88,1% da rea dos projetos de assentamento rpido da rea em exame. Em seguida vem Mato Grosso, com 14,8% da rea total da colonizao e com 11,4% da rea com projetos de assentamento rpido. Os outros Estados da regio tiveram participao pouco significativa. O Projeto Integrado de Colonizao de Ouro Preto, por exemplo, criado em reas de plos frteis de Rondnia, foi um projeto-modelo. Com 512.585ha, estava previsto o assentamento de 5.162 famlias em lotes de 100ha (em mdia), a metade dos quais poderia ser explorada, devendo o resto ficar como reserva florestal. Criou-se infra-estrutura bsica, estabeleceram-se esquemas de assistncia tcnica e fundou-se cooperativa. Os assentamentos seriam efetuados com ampla assistncia, orientao e acompanhamento Ao mesmo tempo em que outros projetos comearam a ser implantados, teve incio um processo de corrida por terra, por parte de novas levas de migrantes, atrados pela veiculao de notcias sobre a disponibilidade de terras frteis em Rondnia. Com isso, tornou-se impossvel implantar os projetos de colonizao da forma como foram concebidos inicialmente. O estgio seguinte foi, em decorrncia da impossibilidade de atendimento da demanda por terras na regio, de invases de reas fora dos projetos de colonizao oficiais, o que forou o INCRA a criar projetos de assentamento rpido, objetivando regularizar as ocupaes. A assistncia aos migrantes, que mesmo nos projetos oficiais foi se tornando precria, nos projetos de assentamento rpido era inexistente. Tem-se, assim, uma rpida viso das razes que permitiram a ocupao descontrolada naquela rea, com efeitos perversos sobre o meio ambiente da regio, especialmente no que se refere devastao florestal e exausto do solo. Pode-se afirmar que o Estado de Rondnia ainda se apresenta como rea de frente de subsistncia, beneficiado pela melhoria das condies de escoamento da produo, com a implantao, no Estado, de esquema de compra da produo. Por outro lado, com o esgotamento
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da disponibilidade de terras mais acessveis no Centro-Oeste, aquele Estado vem-se tornando, tambm, rea de expanso de frentes comerciais. Essas alteraes no perfil de Rondnia esto modificando a estrutura fundiria razoavelmente igualitria ali implementada pela poltica de distribuio de terras pblicas. Outro vetor que vem agravando a situao ambiental em Rondnia representado pela explorao de garimpo. Numa perspectiva geopoltica, a questo da segurana, em relao Amaznia, sempre foi colocada em primeiro plano pelo regime militar que se instalou no Pas aps 1964, tendo como pano de fundo o imenso vazio existente, a atrair a ateno e a cobia de alguns pases desenvolvidos pelas riquezas que abrigava. A colonizao ocorrida na dcada de 70 foi vista como um instrumento fundamental dessa ao na Regio. Havendo excedentes populacionais em outras reas do Pas, notadamente no Nordeste e no Sul, a colonizao apresentou-se como sada poltica para a soluo desse problema. Nesse sentido, deve-se registrar que o processo de ocupao exigia a execuo de aes de desbravamento na Amaznia, processo esse que seria realizado pela construo de rodovias, sendo as mais importantes a Transamaznica e a Perimetral Norte. No se pode desconsiderar que esse programa era de interesse das grandes empresas construtoras do Pas, reconhecidamente um segmento influente no mbito do poder instalado em Braslia. Ao mesmo tempo em que essas aes eram desenvolvidas, tm incio, tambm, nesse perodo, fortes presses de grupos influentes nacionais, interessados na captao de incentivos fiscais (decorrentes da especulao de terras, que veio a substituir a especulao financeira, com a quebra da bolsa de valores em 1971). Isso provocou uma forte valorizao das terras, elevando o interesse pelo programa de incentivos fiscais da Amaznia, e cresceu muito a aprovao, por esse programa, de grandes projetos agropecurios ou agroindustriais. Fica, assim, explicado o afastamento, por parte do governo, do processo de colonizao pblica, em meados da dcada de 70, passando, dessa forma, a orientar os seus esforos de ocupao da Amaznia com base na implementao de grandes empreendimentos agropecurios ou agroindustriais. No comeo da dcada de 80, a colonizao (que ainda se apresentava como uma alternativa de ocupao de certas reas da regio) tinha deixado de ser
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considerada importante na estratgia do governo no processo de ocupao da Amaznia. Registre-se que o sistema de incentivos fiscais estabelecido pelo Decreto-Lei n 1.376/ 74 objetiva direcionar investimentos s regies e setores incentivados, mediante o abatimento de at 25% do Imposto de Renda devido por empresas do Pas para aplicao em empreendimentos nessas regies ou setores. Essas aplicaes podem ser feitas por meio de um fundo de investimento (projetos comuns) ou diretamente em projetos prprios. Para poderem aplicar em projetos prprios, as pessoas jurdicas ou grupos de empresas coligadas devem deter, isolada ou conjuntamente, pelo menos 51% do capital votante da sociedade titular do projeto beneficirio do incentivo. No caso da Amaznia, a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia SUDAM a responsvel pela administrao dos incentivos, e o Banco da Amaznia BASA o operador do Fundo de Investimentos da Amaznia FINAM. A rea beneficiada pelos incentivos fiscais do FINAM abrange toda a regio acima do paralelo 13, definida como Amaznia Legal. Assumem, assim, os incentivos fiscais o papel principal nessa nova investida, com vistas a atenderem os interesses especulativos dos grupos econmicos com forte influncia junto ao poder central. Ressalte-se que o programa de incentivos fiscais orientados para a regio teve como objetivo declarado o de incorporar a Amaznia economia nacional. Assim, os incentivos fiscais funcionaram como indutor do processo acelerado e indesejvel de ocupao de terras da Amaznia Legal. A partir da constatao dos enormes problemas gerados por esses grandes investimentos orientados para a Amaznia Legal, comea o governo a ter a percepo de que no era essa a soluo para que a regio se transformasse em uma significativa fonte de produtos agropecurios. Isso arrefece o entusiasmo oficial e leva a uma reduo sensvel do ritmo de aprovao de novos projetos para a regio. O grande Projeto Jari (concebido pelo empresrio norte-americano Daniel Ludwig), que acabou sendo transferido para um consrcio de empresrios nacionais, graas ajuda oficial, pode ser destacado como o melhor exemplo dessa realidade. Assim, entra em decadncia o programa de incentivos fiscais para os empreendimentos agropecurios e agroindustriais na Amaznia. O programa de incentivos foi sendo desaBraslia a. 34 n. 134 abr./jun. 1997

celerado gradativamente, e, embora de forma muito incipiente, essa forma de ocupao e desenvolvimento da Amaznia foi sendo questionada dentro do prprio governo, por setores especficos da sociedade e por organizaes no-governamentais, notadamente devido aos danos causados ao meio ambiente da regio. Registre-se que o sistema permanece ativado, com restries, e esses tipos de projetos, a partir de presses polticas, eventualmente ainda recebem incentivos fiscais.

4. Polticas pblicas e o desempenho dos projetos incentivados na Amaznia

Pode-se constatar que a valorizao de terras e a captao de recursos livres predominavam na deciso de grupos empresariais no sentido de apresentarem projetos Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia SUDAM, na qual a preocupao com o retorno dos investimentos no aparecia como uma questo relevante. Na verdade, o programa de incentivos fiscais provocou, conforme observado anteriormente, uma enorme expanso de frentes especulativas na Amaznia. A esse respeito, oportuno citar Charles Curt Mueller (em Polticas Governamentais e a Expanso Recente da Agropecuria no Centro-Oeste): Um dos efeitos negativos do programa de incentivos fiscais da Amaznia Legal foi o forte impulso que deu expanso de frentes especulativas. A valorizao de terras e a captao de recursos livres predominavam na deciso de grupos empresariais de apresentar projetos Sudam, tendo os retornos produtivos dos investimentos importncia secundria. Assim, a despeito das dificuldades que muitos desses projetos foram apresentando, a demanda por terras causada por eles permaneceu elevada e surgiram ou se ampliaram conflitos nas reas da Amaznia em que frentes especulativas se superpunham a frentes de subsistncia (a rea do GETAT, por exemplo). Deve-se observar tambm que, em grande parte, esses projetos incentivados no foram concludos. O fraco desempenho dos projetos implantados na regio caracteriza a poltica de incentivos fiscais mais como um instrumento de doao de recurso do que de desenvolvimento. Isso pode ser verificado nos relatrios
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da SUDAM e confirmado no trabalho de autoria de Jos G. Gasques e Clando Yokomizo Avaliao dos incentivos fiscais da Amaznia, em Agricultura e polticas pblicas, no qual foram desenvolvidos esforos no sentido de avaliarem-se os incentivos fiscais na Amaznia, no perodo de 1967 a 1985, e que, entre outros aspectos, constatou o seguinte: a) No perodo compreendido pela avaliao, constatou-se que existiam 947 projetos incentivados pelo FINAM, sendo que, desse total, 621 eram agropecurios e agroindustriais e 326 nos demais setores. Dos projetos aprovados, apenas 166 foram considerados implantados (sendo 94 agropecurios e agroindustriais e 72 industriais e de servios bsicos). Os restantes estavam em implantao. Preocupou-se a referida avaliao com os projetos agropecurios ou agroindustriais. Foi canalizado, por intermdio do FINAM, nesse perodo, um montante superior a US$ 500 milhes; destes, 71% foram para projetos em implantao, 25% para os implantados e 4% para projetos cancelados. Os Estados do Par e Mato Grosso concentravam 71,3% dos projetos. b) Como resultado da avaliao, verifica-se, entre outras concluses, que os principais benefcios dos incentivos fiscais na Amaznia foram a criao de alguma infra-estrutura regional e gerao de conhecimentos, que podero ser internalizados pela economia da regio. Os projetos incentivados pouco contriburam para aumentar o produto regional. Sua produo e venda, naquela ocasio, representavam 15,7% do que fora previsto. Mesmo os projetos com 15 ou 16 anos de implantao tm sido extremamente ineficientes. Em 94 projetos agropecurios e agroindustriais implantados, apenas 3 tm apresentado alguma rentabilidade. Os demais no apresentam receitas. A concentrao de benefcios a empresrios que fizeram dos incentivos fiscais um negcio especulativo e instrumento para garantir a posse da terra e a freqncia de mudanas de controle acionrio mostram haver um comrcio de projetos incentivados. Isso vem ocorrendo mesmo entre os projetos novos; os incentivos fiscais pouco tm contribudo para a fixao da populao regional e h forte concentrao de projetos com incentivos fiscais e da iniciativa privada em rea de floresta semi-mida e na hilia amaznica. Est ocorrendo, a uma taxa de substituio elevada, a retirada de formaes florestais ricas em madeira e fauna por projetos de baixos nveis de produtividade e tecnologia.
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c) Em sntese, conclui a avaliao alertando que, pelas evidncias apresentadas, no h argumento que justifique a permanncia dos incentivos fiscais na forma como tm sido utilizados. Os recursos devem ser preservados como instrumentos de desenvolvimento regional, porm o sistema de opes deveria ser extinto. Os projetos de recursos prprios poderiam ser mantidos com condicionantes. Nesse sentido, propem os seus autores que os recursos deveriam ser aplicados em prioridades claramente definidas, maximizando a contribuio para o desenvolvimento econmico e social e no degradando o meio ambiente. H estudos a esse respeito, que podero contribuir para definies dessa natureza. Assim, o modelo de ocupao e desenvolvimento da Amaznia (que se encontra esgotado), iniciado com os projetos integrados de colonizao, posteriormente transferidos para o sistema de incentivos fiscais, propiciou o surgimento de enormes distores, traduzidas pelos prejuzos econmicos, sociais e ambientais (na sua maioria irreparveis) na Amaznia. Os efeitos dessas distores indicam a necessidade de serem repensadas as polticas pblicas orientadas, no futuro, para a regio. Na verdade, constata-se que os projetos incentivados da Amaznia Legal mostraram-se mais aptos a propiciar a concentrao fundiria e de renda, o desperdcio e o desvio de recursos e os conflitos de terras do que produo, renda, impostos e empregos. Propiciaram, tambm, notadamente, impactos indesejveis ao meio ambiente, especialmente pelo desmatamento descontrolado que fomentaram. Esse fenmeno descrito vem sendo constatado, h algum tempo, por especialistas na rea (vide C. C. Mueller, 1983). Nesse contexto, torna-se necessrio que sua avaliao no se restrinja aos aspectos da racionalidade do processo de deciso de polticas pblicas. Ele vai mais alm, e entra no mbito da dimenso do poder. Nesse sentido, oportuno destacar a constatao de Mueller (1990), ao se referir gnese da estratgia amaznica, instituda a partir do incio da dcada de 70 pelo regime militar, da qual a poltica de incentivos fiscais foi pea fundamental: Merece nfase o complexo de foras que se armou em torno dela. Cumpre, tambm, destacar sua eficincia na manuteno das caractersticas bsicas da poltica, a despeito de seu evidente
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fracasso e das mudanas polticas pelas quais o Brasil passou mais recentemente. Conforme ressaltado, no entorno da poltica de incentivos fiscais formou-se uma poderosa coalizao de setores: dentro da corte, ela inclui organismos regionais do tipo da Sudam e do Banco da Amaznia, cujo poder para no dizer sobrevivncia respalda-se na poltica; em setores externos influentes participam organizaes do tipo da Associao de Empresrios da Amaznia (sediada em So Paulo), bem como lobbies regionais e dos estados da regio. Essa aglutinao de foras conseguiu, com extrema competncia, criar uma espcie de dogma no sentido da necessidade de se manter o esquema de incentivos fiscais no Pas a qualquer preo. Isso tem sido possvel com o engajamento de setores polticos influentes da regio, com assento no Congresso Nacional, de grupos empresariais influentes (na sua maioria sediados em So Paulo) e dos veculos de comunicao da regio, que incutiram na conscincia da sociedade regional que eventuais mudanas teriam como objetivo enfraquecer o processo de desenvolvimento da Amaznia. Assim, as propostas de reformulao de incentivos fiscais acabam esbarrando nesses obstculos, que se apresentam quase intransponveis.

5. Concluso
No se apresenta como uma tarefa fcil, portanto, intervir e propor modificaes nas atuais polticas pblicas orientadas para estimular o processo de ocupao e desenvolvimento da Amaznia. Pelo contrrio, as polticas de terras pblicas tiveram um efeito bastante diverso do concebido na sua verso original, e a poltica de incentivos fiscais provocou especulao fundiria e no desenvolvimento agropecurio ou agroindustrial. Constata-se que foram despendidos enormes recursos para atingir resultados no-satisfatrios para a regio e a sociedade. Esses desvios permitiram a transferncia de recursos e patrimnio a indivduos e grupos influentes, com efeitos poucos significativos sobre o desenvolvimento econmico e social da maior parcela da populao da rea. Essas polticas pblicas, conforme observado anteriormente, formuladas a partir de estratgias agrcolas e de desenvolvimento regional especficas e implementadas, administradas e modificadas no contexto do processo decisBraslia a. 34 n. 134 abr./jun. 1997

rio, no contaram apenas com a atuao das organizaes governamentais responsveis pelas estratgias e polticas. A participao de grupos influentes que interagem com o regime na defesa de seus interesses foi decisiva para deformar, provocar inrcia e tornar irracionais essas polticas. Verifica-se que algumas dessas polticas, por presses internas, especialmente em decorrncia das crises econmicas e fiscais do Pas, enfraqueceram ou mesmo desapareceram. Outras, por sua vez, permanecem em vigor, respaldadas pelas estruturas de apoio organizadas, com sustentao em grupos influentes, que se localizam nos poderes Legislativo e Executivo, bem como no meio empresarial. Partindo-se desse entendimento, passa-se a ter uma viso clara de como se estrutura o sistema de polticas pblicas que orientaram, e, em boa parte, ainda orientam (por intermdio da inrcia ou da irracionalidade do governo), o processo de ocupao e desenvolvimento da regio. Isso permite inferir que propostas de alteraes do modelo atual devem, necessariamente, levar em considerao a dimenso do poder existente no sistema atual. Isso evitar a criao de falsas expectativas, que tendero a ser frustradas no futuro, no que diz respeito ocupao e ao desenvolvimento da Amaznia. Torna-se necessrio, portanto, diante dessa realidade, tecer alguns comentrios e sugerir algumas medidas para o enfrentamento dos problemas assinalados. a) A definio de polticas pblicas para a ocupao e desenvolvimento da Amaznia passa necessariamente pela redefinio do papel do Estado e de seus organismos envolvidos nessa tarefa, notadamente a SUDAM, o BASA, a SUFRAMA, o IBAMA, o INPA, o INCRA, a EMBRAPA e as universidades da regio. b) A agenda de discusso de polticas pblicas deve incluir, de forma explcita (com participao da sociedade e das organizaes no-governamentais), as questes relacionadas s polticas ambientais leis e decises formuladas para solucionar os conflitos explcitos ou latentes que envolvem o modelo de ocupao e desenvolvimento da regio. Busca-se, assim, permitir que sejam alcanadas as metas almejadas em comum, considerando-se que a poltica ambiental lida com valores e interesses intensamente opostos, e que s podem ser alcanados pela coletividade como um todo.
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c) Nas avaliaes feitas sobre os incentivos fiscais na Amaznia, constata-se que a maior parte dos danos ambientais causados regio extremamente difcil de ser enfrentada pelo sistema poltico, considerando-se que os impactos negativos, em geral, ou so diludos pela imensido da rea ou aparecem anos aps ter ocorrido a devastao ou a ao poluidora. Por isso, torna-se recomendvel a introduo de critrios mais rgidos nos procedimentos de anlise, acompanhamento e avaliao dos projetos a serem implantados ou em fase de implantao na Amaznia Legal, com ou sem incentivos fiscais, especialmente os que se referem explorao de madeiras, minrios, pesca e agropecuria. d) importante tambm se desdogmatizarem os argumentos utilizados pelos grupos de sustentao poltica que defendem os interesses da regio, de forma a neutralizarem-se ou reduzirem-se as suas aes no encaminhamento das formulaes de polticas pblicas relacionadas ocupao e ao desenvolvimento da regio (com vistas a abandonarem o enfoque imediatista), na qual so secundados pelos grupos empresariais influentes, que esto voltados para a obteno de vantagens especulativas e lucros. necessrio ressaltar que ambos os segmentos (poltico e empresarial) so julgados por seu desempenho ao lidarem com problemas imediatos; isso leva consolidao de uma tendncia no sentido de que se tomem medidas que apresentem resultado imediato, e que, na sua maioria, vo de encontro aos interesses ambientais, econmicos e sociais da regio e do pas. e) Outra questo importante, no processo de ocupao e desenvolvimento da Amaznia, e que por decorrncia reflete-se nos problemas ambientais da rea (reconhecidamente difceis de serem avaliados), a necessidade de que sejam adotadas aes concretas no campo fundirio, entre elas a redistribuio de terras, com vistas a atenuarem-se ou evitarem-se os conflitos em algumas reas crticas, como o caso do Mato Grosso e do sul do Par. Deve-se examinar, ainda, a possibilidade da criao de territrios federais nas grandes reas vazias e razoavelmente preservadas, como o caso da Hilia Amazonense e das reas de fronteiras ao norte da regio. As distores geradas no processo de ocupao da Amaznia j demonstraram que o problema ambiental da regio preocupante e exige que o governo assuma uma postura pr-ativa, que os empresrios no visem
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apenas especulao e ao lucro e que as instituies de pesquisas e ensino se envolvam de forma concreta, em sintonia com as organizaes no-governamentais que atuam na rea, buscando alternativas cientficas, tecnolgicas, econmicas, educacionais, culturais e ambientais que garantam a ocupao e o desenvolvimento sustentvel para a regio. f) Assim, fica claro que a questo da ocupao e desenvolvimento da Amaznia, conforme retratado no captulo inicial deste trabalho, passa pela formulao responsvel de polticas pblicas. Dessa forma, a soluo do processo de ocupao e desenvolvimento daquela regio ter de contar com a participao efetiva da sociedade, que dever ser mobilizada e envolvida nessa tarefa rdua, com vistas a questionar se as polticas pblicas de ocupao e desenvolvimento implementadas na Amaznia so defensveis e se os critrios adotados at ento, na formulao dessas polticas, so aceitos e considerados desejveis. O importante, nesse sentido, agregar, no encaminhamento dessa questo, variveis ticas e dimenses de responsabilidade na formulao de polticas pblicas para a Amaznia. g) A adoo de medidas ambientais corretas, em sintonia com o conceito de desenvolvimento sustentvel e com a Agenda 21 (documento aprovado durante a Conferncia para o Meio Ambiente e Desenvolvimento ECO-92, realizada no Rio de Janeiro, estabelecendo um plano internacional de aes a serem desenvolvidas pelos pases signatrios em todas as reas relacionadas com o desenvolvimento sustentvel do Planeta), indica que a maioria dos pases desenvolvidos comeam a perceber que mais importante prevenir os efeitos perversos de uma atividade econmica no comeo, quando planejada, do que depois de aparecerem os prejuzos. Mas uma conscientizao da necessidade dessa postura indica maior entendimento e preocupao moral do que a anterior atitude, generalizada, que se concentrava somente no crescimento econmico, especialmente para gerao de empregos e produo de bens e servios. nesse sentido (considerando-se a importncia e a complexidade da questo ambiental) que o Brasil dever, necessariamente, encaminhar-se. No deve ser desconsiderado, nesse contexto, que o crescimento econmico que beneficie a maioria do povo vital para a proteo do ambiente, e isso somente ser possvel com a busca de um equilbrio entre
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atividade econmica e uma proteo ao meio ambiente na Amaznia. Esse o desafio que se apresenta para a sociedade brasileira no presente e que ter de ser resolvido por meio do encaminhamento adequado na formulao e implementao de polticas pblicas para orientar, no futuro prximo, o processo de ocupao e de desenvolvimento da Amaznia.

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