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BRETTON WOODS, FMI, BIRD, HAVANA E GATT: A PROCURA DA ORDEM ECONMICA DO APSGUERRA Roberto Campos, Deputado Federal 19/2/1995

Boletim de Diplomacia Econmica -------------------------------------------------------------------------------A configurao da ordem econmica internacional no primeiro quarto de sculo depois da Segunda Guerra Mundial no pode ser bem entendida sem dois pontos de balisamento, a complexa e prolongada crise dos anos 1919-1939 (uma sucesso de crises que surgem de um mesmo processo), e o papel nico dos Estados Unidos, que se haviam tornado, depois da Primeira Guerra, a mais poderosa economia e a maior credora internacional e, em 1946, detinha mais de metade do PIB do mundo. Por essas circunstncias nicas, passaram a ser o centro de convergncia do pensamento econmico, e o grande laboratrio onde as novas idias seriam testadas. Os trs mais fortes condicionantes das concepes econmicas dominantes no final da Guerra foram a debilidade da ordem internacional no perodo de entre-guerras, o problema da dvida internacional, tornado insolvel pela brutalidade das reparaes impostas Alemanha (por presso da Frana e da Gr Bretanha), e o traumatismo da grande Depresso dos anos 30. Na realidade, foram feitos, sobretudo entre 1919 e 1933, considerveis esforos para estabelecer uma base de cooperao econmica entre os pases (perto de 30 conferncias ou reunies internacionais ou intergovernamentais importantes foram levadas a cabo nesse perodo). Mas no foi possvel vencer as rivalidades entre os Estados Nacionais, e o espao poltico viu-se fragmentado em uma srie de soberanias divididas em conflitos de vrias ordens, to srios que no haveria grande exagero em dizer-se que estavam empenhados num jogo de soma-zero generalizado. No facilitou as coisas a Liga das Naes, estimulada inicialmente pelos Estados Unidos, haver sido privada (por doena) da colaborao individual do Presidente Wilson e, pela oposio poltica interna, este pas no ter participado do organismo. A Depresso, o mais violento desastre econmico de que o mundo tem memria, foi precipitada (ou, pelo menos, muito agravada) por uma srie de erros de poltica econmica. Embora, ento, no se dispusesse ainda dos instrumentos tericos que seriam sintetizados por J.M. Keynes em 1936, muitos tinham conscincia de que o espao econmico no podia ser reduzido pela compartimentalizao do poltico, e que as guerras de tarifas e de cmbio haviam sido muito negativas para todos. A propsito de Keynes, seria o caso de recordarmos que, demitindo-se, desgostoso, da Delegao britnica Conferncia de Versailles, escreveu um livro proftico sobre as consequncias econmicas das reparaes de guerra (que, se pagas, seriam mais devastadoras do que se no houvessem sido estipuladas). Essa memria dos erros de entre-guerras (que ningum podia duvidar haverem sido o catalizador da Segunda Guerra) explica os esforos para a criao de um sistema de cooperao internacional robustamente institucionalizado, dotado no apenas de mecanismos de ao poltica que os Aliados, vencedores, julgavam adequado (Assemblia Geral e Conselho de Segurana) e de agncias especializadas, entre as quais um rgo supostamente capaz de garantir a liquidez do sistema internacional, o Fundo Monetrio Internacional, e um Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento, o BIRD, atualmente dito Banco Mundial. Outra agncia especializada, a FAO (Organizao para a Alimentao e a Alimentao), que se esperava tivesse um papel importante (porque havia conscincia de que a recesso agrcola havia contribuido bastante para a Depresso, e porque, depois da Guerra, havia urgente necessidade de se aumentar a produo de alimentos e matrias primas) foi til, mas no teve alcance significativo extra-setorial. Uma organizao das Naes Unidas para o comrcio internacional, objeto da Conferncia de Havana de 1947, no chegou, porm, a concretizar-se, tambm por resistncia do Congresso norteamericano. Embora num plano modesto, fui protagonista nesse perodo formativo, tanto em Bretton Woods, em 1944, como em Havana, 3 anos mais tarde. Um tanto melancolicamente, fui festejado, no cincoentenrio da Conferncia de Bretton Woods, como um dos "sete sobreviventes", algo que soa um pouco como ttulo de filme, mas no contribui para que me sinta feliz ao olhar para trs. Reconheo, porm, que foi uma importante experincia - meio sculo, com efeito, de participao prxima, como economista ou como diplomata, no processo de transformaes econmicas que, ainda hoje, no se esgotaram. Experincia privilegiada, porque pude acompanhar as inovaes e o esgotamento de formulaes tericas e de polticas econmicas empricas, que se sucederam ao longo desse tempo. Bretton Woods seria, alis, a ltima das grandes peas da engenharia econmica montada durante a guerra. Da por diante, restaria a implementao executiva. O Banco Mundial instalou-se em 27 de dezembro de 1945, e o FMI em 1 de maro de 1947.

Quando se realizou a Conferncia de Bretton Woods - um sonolento vilarejo nas montanhas de New Hampshire, onde o trabalho seria a nica distrao possvel - a teoria econmica estava ainda em certo estado de fluxo, embora as idias de Keynes j mostrassem uma perceptvel hegemonia. O grande medo era uma nova depresso, com suas consequncias de desemprego em massa. Os Estados Unidos haviam sofrido muito nos anos 30-33, chegando a 25% de desocupao da fora de trabalho, quase tanto quanto na Alemanha, e a situao se tornou to grave que chegou a surgir o fantasma de uma comoo social. O Presidente Roosevelt (que possuia um surpreendente "flair" para as relaes pblicas) apresentou o seu New Deal, um programa amplo de gastos pblicos. J se conhecia empiricamente o papel da expanso dos gastos pblicos no combate s crises recessivas, e algumas contribuies da "escola sueca" da anlise dita "ex ante, ex-post" permitiriam construir algumas explicaes tericas para o processo. Mas o papel da moeda (como depois mostraria Keynes) no havia recebido a necessria ateno do pensamento "neoclssico" ento dominante, e havia dvidas, entre as quais qual a eficcia dessas medidas em uma economia individual inserida num contexto externo muito mais amplo. Gastos pblicos deficitrios j estavam sendo experimentados com xito pelo recentemente empossado governo nacional-socialista, na Alemanha. Mas Roosevelt, pessoalmente, tinha um conservadorismo inato, que o fazia recear desequilbrios oramentrios. Assim, experimentou, com xito limitado, e contra fortes resistncias polticas internas, o financiamento deficitrio do New Deal (bastante moderado no seu alcance, embora parecendo "revolucionrio"), com algum xito, retornou a uma poltica fiscal restritiva, enfrentando nova e sria recaida recessiva em 1937-38. O esforo de guerra obrigaria o governo a gastar em grande escala, com a interessante consequncia de que o PNB americano praticamente dobraria durante a guerra. Keynes teve, nos Estados Unidos, um notvel divulgador na pessoa de A. Hansen, de Harvard, economista de mritos prprios, autor de importantes trabalhos sobre a tese da estagnao secular das economias "maduras", e grande expositor, que justificou uma poltica compensatria fiscal permanente, com elevao dos gastos em assistncia social e obras pblicas, e a tributao progressiva sobre o imposto de renda. Um dos livros mais influentes desses anos foi uma coletnea de ensios de economistas de Harvard e de Tufts, entitulada "An economic program for the American democracy". A idia da estagnao secular no era nova (j estava, em semente, nos ltimos grandes clssicos ingleses, ainda na primeira metade do Sc. XIX, e repercutiria em Marx), mas havia ganho atualidade com a terrvel crise dos anos 30. Hansen desenvolveu o enfoque novo de que a economia americana poderia escapar a esse proceso se o funcionamento automtico do investimento privado fosse complementado com polticas destinadas a assegurar o pleno uso dos recursos produtivos do Estado.

O folheto de Hansen "After the War", publicado em janeiro de 1942, representou o pice da absoro do pensamento keynesiano pelos "liberais" americanos: recomendava planejamento, tributao redistributiva, dispndio pblico compensatrio e cooperao entre o governo e a empresa privada, numa economia mista, para "vitalizar" e revigorar a iniciativa privada - o que National Planning Resources Board, "think tank" dos keynesianos e intervencionistas de diversos matizes, chamava de "sistema modificado de livre empresa". As vozes tradicionais do empresariado americano continuavam a opor-se ao "Big Government", mas a experincia recessiva dos primeiros anos depois da Primeira Guerra, assim que se esgotou o estmulo da "reconverso" economia de paz, ainda estava muito viva na lembrana, e a maioria do pblico temia uma recidiva muito mais sria ao fim da Segunda Guerra. A reao a esse temor tomou a forma do Employment Act de 1946, que atribuia ao governo americano a responsabilidade de "providenciar o nvel de gastos e investimentos federais necessrios para atingir sustentadamente o pleno emprego", segundo a sua formulao keynesiana impecvel. Quando se reuniu a Conferncia de Bretton Woods, em 1 a 22 de julho de 1944, as posies doutrinrias ainda no estavam to claramente definidas. O fim da Guerra estaria prximo, ningum duvidava, mas os fantasmas de 1919-1933 no haviam sido de todo exorcizados. Participaram 44 pases. A Delegao brasileira era presidida pelo Ministro da Fazenda A. de Souza Costa e contava, alm de figuras de projeo no mundo econmico (Francisco Alves dos Santos Filho, diretor de cmbio do Banco do Brasil, Valentim Bouas, do Conselho de Economia e Finanas, e Victor A. Bastian, diretor do Banco da Provncia do Rio Grande do Sul), com Eugnio Gudin e Octvio Gouva de Bulhes, dois espritos extraordinrios, a que o pensamento econmico moderno brasileiro muito deveria. A Delegao americana, compreensivelmente, a mais numerosa, era presidida pelo Secretrio do Tesouro Henri Morgenthau, e reunia uma pleiade de nomes brilhantes: Dean Acheson, Secretrio de Estado Assistente, mais tarde Secretrio, na Administrao Truman; Henri Dexter White, o autor do plano alternativo ao que seria apresentado por Keynes; Edward M. Bernstein, do Departamento do Tesouro; Alvin Hansen, o economista keynesiano; James W. Amgell, um dos grandes peritos em comrcio internacional. Pela Liga das Naes figurava, entre os observadores, o clebre economista sueco Ragnar Nurkse; e no secretariado da Conferncia estavam outros economistas conhecidos, Arthur Smithies, do Bureau of the Budget, e Raymond Mikesell, do Tesouro americano. Mas a mais brilhante das delegaes foi, sem dvida, a britnica, presidida pelo prprio Lord Keynes, que tinha a colaborao de dois especialistas eminentes, Denis

Robertson, e Lionel Robbins ("neoclssico", autor da mais famosa definio de economia: a cincia de usar meios escassos entre fins alternativos). Keynes, incontestavelmente, era a grande estrela. J antes da "Teoria Geral", o famoso livro que condensou as suas idias, em 1936, havia se notabilizado por previses de notvel acuidade. Em 1919, tendo abandonado, desgotoso, a Delegao britnica Conferncia de Versailles, escreveu o livro "The economic consequences of peace", que antevia os desastrosos efeitos das brutais reparaes impostas Alemanha, e em 1925, no polmico texto "The economic consequences of Mr. Churchill", predisse corretamente que o retorno do esterlino paridade ouro, em taxa excessivamente alta, tornaria a Inglaterra no competitiva e provocaria a recesso. A Conferncia de Bretton Woods fora precedida de uma reunio preparatria de peritos, em Savannah, na Georgia, qual compareceu Bulhes, na qual foi efetivamente decidida a grande batalha (na realidade, iniciada nas discusses do Acordo de Lend-Lease - decisivo para o financiamento do esforo de guerra britnico - nas quais Keynes e White haviam sido interlocutores) entre os dois conceitos conflitantes - o Plano Keynes, ingls, e o Plano White, americano. O Plano Keynes, que refletia os interesses da Gr Bretanha, que no tinha mais condies de garantir a conversibilidade da libra esterlina, e previa, no apsguerra, um longo perodo deficitrio no balano de pagamentos, propunha, entre outros pontos, a criao de uma moeda internacional, o Bancor. O Plano White, que obviamente estava voltado para a percepo que os americanos tinham de seus interesses, implicava, de fato, a criao de um dollar exchange standard, mais flexvel do que o padro-ouro de pr-guerra. De Savannah emergiu o documento bsico de trabalho de Bretton Woods, que se entitulava "Joint statement of the technical experts on the establishment of an International Monetary Fund". A Gr Bretanha estava conformada com a perspectiva de ser, por muito tempo, uma nao devedora. Todos os seus ativos, investimentos e reservas, haviam sido em grande parte liquidados no esforo de guerra. Keynes pretendia, por isso, evitar a excessiva concentrao de recursos nas mos dos pases credores, notadamente dos Estados Unidos, cuja posio era, ento, absolutamente dominante, tanto no comrcio internacional quanto nas reservas ouro. Previa, assim, algo semelhante a um banco central internacional - a International Clearing Union - com autoridade para emitir a moeda internacional (o Bancor), na qual seriam compulsriamente convertidas as reservas de todos os pases e depositadas no organismo central, a partir do que poderiam ser usadas para uma redistribuio da liquidez. Ao ver de Keynes, saldos persistentes de balano de pagamentos eram to perigosos quanto os deficits crnicos, de modo que julgava necessrio gerar alguma compulso para que os detentores daqueles saldos abrissem mo de sua liquidez para financiar as importaes dos pases deficitrios. Quase cincoenta anos depois, o grande problema da Gr Bretanha em relao ao projeto da Europa unificada do Tratado de Maastricht a relutncia em abrir mo da prpria moeda em favor da moeda europia nica, no contexto da unio monetria planejada para ser estabelecida em etapas, comeando em 1994 e terminando com a adoo generalizada da "ECU" em 1999. Aos Estados Unidos, ento no seu instante de mxima hegemonia econmica (para no falarmos na militar) no poderia interessar muito semelhante automatismo. Havia-se tornado um pas credor na Primeira Guerra, e a "sabedoria aceita" ao tempo de Bretton Woods supunha a persistncia de um dollar gap por prazo indefinido, tendo em vista o enorme hiato de produtividade ento existente entre a economia americana e a do resto do mundo. Dessa forma, sua idia do papel do Fundo Monetrio Internacional era muito mais limitada do que a de um banco central, confinando-se suas funes correo de desequilbrios temporrios do balano de pagamentos. O sistema, como dissemos, seria o de um dollar exchange standard, porque a moeda americana manteria sua paridade com o ouro, fixada em 1934 em $35.00 por ona troy, e somente alterada em 1971, quando o pas, tendo preferido financiar inflacionariamente a campanha do Vietnam, viu tornarem-se insolveis suas dificuldades de balano de pagamentos (que, na realidade, haviam comeado no final da dcada de 50). Os pases membros no converteriam sua moeda em Bancor. Depositariam ouro e moeda nacional no FMI. As quotas seriam sacveis contra moeda nacional, sendo que a primeira "tranche" de 25%, correspondente parcela ouro, seria sacvel a qualquer momento independentemente de condicionalidade. A segunda "tranche" de 25% exigiria a prestao de informaes ao Fundo. A partir da terceira "tranche", interviria a condicionalidade, segundo acordo entre o pas sacador e o Fundo, visando execuo de programas de reequilbrio do balano de pagamentos. Na Conferncia de Bretton foram estabelecidas duas grandes comisses temticas, uma, presidida por White, sobre o sistema financeiro internacional, e outra, sob Lord Keynes, relativa criao do Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento. Uma terceira comisso, menos importante, sobre "Outros meios de cooperao financeira internacional", foi presidida por E. Suarez, Ministro da Fazenda do Mxico. O Ministro da Fazenda do Brasil presidiu, por sua vez, o Comit 3 da Primeira Comisso, entitulada de "Organizao e Mtodos". Ao longo dos anos, houve vrias flexibilizaes nos estatutos do Fundo. A mais importante, provavelmente, deu-se em 1967, na reunio da Assemblia dos Governadores do FMI e do BIRD, no Rio de Janeiro, com a criao dos "Direitos Especiais de Saque", ou seja, uma quota suplementar distribuida aos diferentes pases. Os pases em desenvolvimento exerciam forte presso para dar aos "Direitos Especiais de Saque" requisitos

de condicionalidade mais frouxos, facilitando fluxos adicionais para o desenvolvimento econmico. Tal flexibilidade proviria do fato de que, ao contrrio dos programas de ajuda externa, que requerem a aprovao legislativa dos parlamentos dos pases doadores, os "Direitos Especiais de Saque" dispensavam tal formalidade, pois fariam parte das facilidades previstas nos prprios estatutos do Fundo. Os pases desenvolvidos, no entanto, alegando possveis presses inflacionrias, nunca consentiram na ativao direta desse mecanismo para fins de desenvolvimento econmico, que contrariariam, a seu ver, os objetivos prprios do Fundo e entrariam no terreno reservado, em tese, para o Banco Mundial. A propsito, conviria lembrar aqu o espantoso ridculo internacional em que a combinao de radicalismo poltico de esquerda e de protozoria ignorncia fez cair o Brasil. At hoje possvel ouvir palavras de ordem contra o "imperialismo" do FMI, contra a "ingerncia" desse organismo na soberania do pas. O FMI no passa de um organismo financeiro do qual o Brasil quotista e membro fundador. No se mete na vida interna de pas algum. As exigncias de "condicionalidade" surgem apenas (como seria o caso em qualquer banco) quando algum pas em dificuldades de pagamentos vai pedir dinheiro emprestado. Tem havido alguma discusso internacional sria sobre os critrios do FMI, e alguns acham (por outras razes, s quais voltaremos mais adiante) que tanto este, quanto o Banco Mundial, talvez estejam perdendo a razo de ser. Os critrios do Fundo so relativamente conservadores, e talvez apresentem, de fato, certo vis recessivo. Mas dificilmente poderia ser de outra forma, uma vez que o Fundo tem a obrigao de garantir a solvncia externa dos que recorrem a ele. No um governo mundial, com poderes sobre todos os possveis campos de ao econmica, e certamente no pode ser um financiador a fundo perdido. A Delegao brasileira, sob instigao de mestre Gudin, apresentou uma proposta seminal, cuja no aceitao na poca tornou desbalanceado o sistema monetrio internacional, e explica parte do azedume que hoje cerca as confrontaes entre pases industrializados e produtores primrios, no dilogo Norte-Sul. A argumentao desenvolvia-se em trs pontos bsicos. Primeiro, a errtica flutuao dos preos dos produtos de base e a sua disparidade em relao aos preos das manufaturas fora a causa maior dos desequilbrios no cenrio internacional. Segundo, a melhoria das relaes de troca, resultante da queda dos preos dos produtos primrios, representava vantagem ilusria para os pases industrializados, pois o declnio do poder de compra dos subdesenvolvidos induziria a reduo de suas importaes, e consequente desemprego nas indstrias exportadoras dos pases industrializados. Terceiro, o sistema financeiro a ser criado em Bretton Woods ficaria desbalanceado se, paralelamente ao Banco Mundial, responsvel por investimentos de longo prazo, e pelo Fundo Monetrio, responsvel pela disciplina de curto prazo, no se criasse uma organizao para minorar a instabilidade dos preos dos produtos de base, condio essencial quer para o desenvolvimento, quer para a viabilidade cambial dos produtores primrios. A validade intelectual do argumento da proposta brasileira era reconhecida por Lord Keynes, de vez que o plano original do Tesouro Britnico previa tambm um esquema de controle de estoques de produtos de base. No texto ingls, esse esquema era apresentado sobretudo como um instrumento anti-cclico, portanto de curto prazo, sem considerao especfica do desenvolvimento. Em relao ao Banco Mundial, a grande batalha, em Bretton Woods, foi travada entre os pases europeus e os subdesenvolvidos (como por muito tempo se disse). Aqueles queriam que o Banco desse absoluta prioridade ao trabalho de reconstruo das zonas devastadas pela guerra, ao passo que os ltimos arguiam que eram devastados pela pobreza, e que esta devastao no era menos cruel do que a causada pela guerra. Na prtica, a soluo acabou sendo facilitada por uma dessas voltas inesperadas da Histria. A Unio Sovitica recusou-se a participar quer das atividades do Banco, quer das do Fundo, e pressionou de modo inibitrio sobre os demais pases do Bloco sovitico. A reconstruo destes teve de ser financiada principalmente com recursos locais, beneficiando-se a Unio Sovitica do confisco de bens e propriedades industriais da Alemanha ocupada. Por outro lado, grande parte do onus da reconstruo acabaria cabendo, no ao Banco, mas ao Plano Marshall, anunciado em 1947, no contexto da "Guerra Fria", que se iniciava com contornos ameaadores. O Banco Mundial foi chefiado, a partir de 1947, por uma figura apagada, J. McCloy, advogado conservador de Wall Street, e em 1949, por outro conservador, E. Black. Estes conseguiram, no entanto, um resultado importante, estabelecer uma tradio de gesto financeira conservadora que facilitasse o acesso dos "bonds" do Banco no mercado financeiro de Nova York. Apesar da galxia de talentos concentrada em Bretton Woods, sabe-se hoje, com o benefcio da viso retrospectiva, que houve um fundamental erro de diagnstico. A preocupao dos economistas em Bretton Woods, liderados por Lord Keynes, era evitar a guerra de moedas, as desvalorizaes competitivas como as que havia ocorrido durante a depresso, e conter as tendncias recessivas que se esperava viessem a aparecer assim que se completasse a reconverso da mquina blica (tambm uma preocupao justificada pela experincia da Primeira Guerra).

No entanto, precisamente o contrrio aconteceu. No aps-guerra, o problema foi o da sobrevalorizao do cmbio, pois os pases necessitados de importaes procuravam manter taxas sobrevalorizadas que as barateassem. Na realidade, a mania da sobrevalorizao cambial, em parte como instrumento errneo de combate inflao, foi muito mais a regra do que a exceo, na Amrica Latina que por causa disso (em parte,obviamente) viu a sua participao no comrcio gradualmente reduzida. Assim, empuxes inflacionrios, ao contrrio de movimentos recessivos, acabaram se tornando o pior problema do imediato aps-guerra. E contra ele, apesar da sedutora simetria da teoria keynesiana, as tcnicas de administrao da demanda agregada no se comprovaram, na prtica, suficientemente eficazes. Devemos ser parcimoniosos na atribuio de erros e responsabilidades. Hoje, com o benefcio de meio sculo de retrospectiva, conseguimos ver algumas coisas mais claramente, mas no todas. Quando se deu reunio a Conferncia de Bretton Woods, o mundo fazia exatamente 30 anos de desordem, conflitos e terrveis traumatismos, desde a Primeira Guerra. Pela violncia e pela amplitude da escala, nada havia de parecido na memria humana (embora, claro, em termos relativos, outros grandes pontos de inflexo da Histria possam ser alegados). Como fundo de cena ou, se se preferir, como paradigma oculto, dominava o horizonte a idia de uma normalidade associada com o mundo anterior a 1914, com a suposio de que o livre funcionamento do mercado levaria naturalmente a um equibrio timo. As concepes de 1944, por conseguinte, eram sobretudo corretivas e defensivas, voltadas para evitar os erros e males que se supunha houvessem ocorrido nas trs dcadas anteriores. Essa tica era, sem dvida, em muitos pontos correta, e no seria razovel cobrarmos dos homens de Bretton Woods uma competncia futurolgica alm de quaisquer outros mortais. A razovel taxa de acerto pode ser aferida pelo fato de que, por 27 anos - at a primeira desvalorizao do dlar, em 1971 - o mundo viveu uma longa era de prosperidade (que alguns batizaram de "Pax Americana", por inspirao da "Pax Romana"). E, na realidade, os problemas do dlar de 1971-73 tiveram razes internas, mais do que externas, particularmente os deficits interno e externo, a forma de financiamento dos gastos no Vietnam e o fato de que, em 1971, o dlar valia um tero do que valia 1934, desde quando a paridade do ouro se mantivera fixa. Por mais que muitos economistas, em especial os americanos, se referissem ao ouro com "essa relquia brbara", ele continuou a exercer grande atrao num mundo em que a falta de disciplina interna dos governos provocava os mais desencontrados efeitos sobre as moedas. O sistema de Bretton Woods previa taxas cambiais em princpio fixas, cabendo aos governos gerir as variveis macroeconmicas internas de modo a assegurar estabilidade externa e interna (e, como supunha relativamente fcil a teoria keynesiana, o pleno emprego). Como se sabe, Keynes concentrou-se deliberadamente nos fenmenos cclicos e, embora tivesse pensado numa estabilidade de longo termo com a "eutansia do rentista", no chegou a deter-se nos desequilbrios estruturais. E estes, tanto na vertente dos persistentes deficits externos, quanto da insuficincia de poupana e do desemprego, revelaram-se questes difceis. Vejamos, agora, a terceira perna do trip, que demoraria quase meio sculo para ser definitivamente (espera-se) posta no lugar: o mecanismo institucional para tratar do comrcio entre os pases. A Conferncia Internacional de Comrcio e Emprego (alis uma idia antiga de Cordell Hull, que convencera o Presidente W. Wilson a inclu-la entre os "14 Princpios" para a paz mundial, ao fim da Primeira Guerra) realizou-se em Havana de novembro de 1947 a maro de 1948. A sobreposio dos temas refletia a preocupao quase obssessiva, a que j aludimos, com a temida fase de desemprego elevado depois da reconverso da economia de guerra. Alguma conexo macroeconmica obviamente existia entre esses temas, mas no era muito razovel junt-los, da mesma forma que o seria o tratamento conjunto dos problemas monetrios e cambiais com os do emprego. Dela sairia a Carta de Havana, com a recomendao de criar-se uma Organizao Mundial do Comrcio. Os comits que fiquei encarregado de assessorar eram sobremodo interessantes: sobre subsdios exportao e preferncias tarifrias. O resultado final, no entanto, no corresponderia s expectativas. O Congresso americano recusou-se, em 1949, a ratificar a Carta de Havana, e a nica parte que acabou por ser operacionalizada foi o Acordo Geral de Tarifas e Comrcio, o GATT, que havia sido formulado nas conferncias preparatrias de Londres e Genebra, com as atribuies especficas previstas no Art. VI da Carta, a saber, as pertinentes ao comrcio de produtos manufaturados, e devendo entrar em funcionamento em 1 de janeiro de 1948, com a assinatura de 23 pases. A posio brasileira era a mesma que Gudin havia defendido em Bretton Woods: a organizao de comrcio deveria ter como uma de suas responsabilidades principais o problema da estabilizao dos preos dos produtos primrios, que estava na raiz das dificuldades de pagamentos dos produtores primrios. Isso envolvia, entretanto, basicamente o problema da agricultura, setor que sempre provocou um protecionismo tenaz, que ainda nos dias de hoje, apesar de ter sido criada, afinal, ao termo da Rodada Uruguai (iniciada em 1986), 47 anos depois de Havana, a Organizao Mundial do Comrcio, continua a constituir uma

dificuldade muito real. Esta organizao, quando ratificada, substituir o GATT, e regulamentar, tambm, as reas de agricultura, servios (inclusive propriedade intelectual) e investimentos. Alm do problema das estabilizao dos preos das commodities e da conteno de subsdios a exportaes agrcolas, interessava ao Brasil eliminar, ou pelo menos reduzir substancialmente, as preferncias britnicas para a Commonwealth, instauradas pelo Acordo de Ottawa de 1922, que representavam uma discriminao contra os produtos latinoamericanos. Desejava, tambm, restringir a criao de novas preferncias discriminatrias, a no ser atravs de acordos regionais, visando criao de unies aduaneiras, ressalvados os direitos dos no-participantes de apelar para a OIT, caso os termos e condies por ela fixados no fossem obedecidos nos acordos regionais. A possibilidade de criao de novas preferncias eram defendidas, naquela ocasio, sobretudo por pases rabes e centroamericanas. S mais tarde que surgiriam na Amrica do Sul propostas de zonas de livre comrcio e integrao regional (ALALC e Bloco Andino). No tema das preferncias, nossos interesses concordavam com os dos Estados Unidos, que defendiam a tese do comrcio multilateral e no-discriminatrio. Mas a posio americana era um tanto ambivalente, pois, de um lado, objetava s preferncias inglesas, por outro as usava como desculpa para dar tratamento preferencial a Cuba e s Filipinas. Perdemos a luta. O GATT acabou sendo um organismo preocupado essencialmente com tarifas de importao, obstculo mais relevante sob o ponto de vista do comrcio de manufaturas do que sob o do comrcio de produtos agrcolas, porque o protecionismo agrcola tomava habitualmente a forma da imposio de quotas, exigncias de importao ou concesso de subsdios, ou seja, de barreiras no tarifrias. A luta contra as preferncias britnicas via-se, tambm, dificultada pelo fato de as outras potncias coloniais, a Frana, a Blgica, os Pases Baixos e Portugal, apoiarem a idia de preferncias para as as ex-colnias. A Delegao brasileira, presidida pelo Ministro Ferreira Braga, do Itamaraty, contava com nomes que teriam projeo na vida econmica do pis: Aldo Franco, Rmulo de Almeida, Glycon de Paiva, Garrido Torres e Alexandre Kafka, entre outros. O depois Embaixador Hlio de Burgos Cabal, ento assistente econmico no gabinete do Presidente Dutra, participou de algumas reunies. Voltei ao campo do comrcio exterior na IX Reunio das Partes Contratantes do GATT, em Genebra, 1954. Discutia-se, ento, em benefcio das ex-colnias africanas, asiticas e caribenhas, um fundo de Estabilizao dos preos de matrias primas (STABEX). Argumentei sem xito que havia uma discriminao contra a Amrica Latina e que os pases que pretendessem faz-lo deveriam compensar financeiramente os latinoamericanos prejudicados. As ex-metrpoles coloniais no eram muito impressionveis com meros argumentos intelectuais. No est em nosso escopo, aqu, analisar os organismos financeiros regionais, como o Banco Interamericano, nem a Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (criada pela Assemblia Geral no fim da primeira metade dos anos 60), nem tampouco o Conselho Econmico e Social (ECOSOC) e seus pseudpodos regionais, tais como a Comisso Econmica para a Amrica Latina, CEPAL (que, alis, esteve bastante ligada ao nosso perodo "desenvolvimentista" quando me coube formular e dirigir o Programa de Metas de Juscelino Kubitschek). Algumas palavras caberiam, entretanto, luz da experincia destes 50 anos, quanto a certas iluses dos pases em desenvolvimento. Como regra, estes pases tendem, por um vezo retrico no raro compulsivo, a querer transformar o mundo real por meio de processos parlamentares, reunies, assemblias, votaes. H nisso um pouco da iluso de um paralelismo entre a personalidade do indivduo, e a abstrata personalidade jurdica do ente coletivo. No mundo concreto, no entanto, dominam os interesses que cada parte percebe como sendo os seus, de modo que decises por votos de Estados de dimenses, economia e at caractersticas de civilizao muito diferentes, tm sobretudo valor simblico, como o timbre que marca negociaes prvias, s vezes muito longas e difceis.