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LORGANISATION ET LA GESTION DES FORCES DE SECURITE PUBLIQUE

Rapport public thmatique

COUR DES COMPTES

SOMMAIRE

Introduction.......................................................................................11 Chapitre I Le pilotage des forces de scurit de lEtat..................17 I - Les objectifs des forces de scurit........................................17 A - Les objectifs annuels de la DCSP ........................................18 B - Les objectifs annuels de la gendarmerie ..............................18 II - La coordination des forces ...................................................19 A - Le rle du prfet...................................................................19 B - La coordination partage des services de lEtat...................22 C - Le rapprochement des systmes dinformation sur la dlinquance ................................................................................23 III - Les indicateurs de rsultats et dactivit ...........................24 A - Des indicateurs extraits de ltat 4001 .................................25 B - Lvolution de la dlinquance mesure par les services de la police..........................................................................................29 C - Lvolution de la dlinquance mesure par les units de la gendarmerie................................................................................31 D - Les rsultats des services denqute ....................................34 E - Lexemple de la lutte contre le trafic de stupfiants.............35 Chapitre II Le dfi de la baisse des moyens ...................................39 I - 2002-2010 : une augmentation des effectifs suivie dune gale diminution ...........................................................................39 A - Laccroissement limit du nombre de policiers ...................39 B - Un accroissement cibl sur la rgion parisienne ..................40 C - Le retournement de tendance depuis 2009...........................41 II - La baisse des budgets de fonctionnement hors rmunrations...............................................................................43 A - Les services de police ..........................................................43 B - La gendarmerie dpartementale ...........................................46 Chapitre III Les contraintes pesant sur la gestion des ressources humaines............................................................................................49 I - Les attributions limites des directeurs dpartementaux de la scurit publique ......................................................................49 A - Les recrutements ..................................................................50 B - Un turn-over parfois trs lev.............................................50 C - Les mutations .......................................................................51 D - Une faible marge daction....................................................53

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II - Lorganisation coteuse du temps de travail des policiers 53 A - Labsence de dure uniforme du travail...............................53 B - La compensation des services supplmentaires ...................54 C - Laccumulation des heures supplmentaires........................55 D - La rduction de la dure du travail ......................................56 E - La responsabilit des gestionnaires locaux ..........................57 III - Les contraintes pesant sur lactivit des policiers.............59 A - Les heures passes dans les locaux......................................59 B - Les missions priphriques ..................................................62 C - Une toujours faible prsence sur la voie publique ...............64 IV - Lorganisation spcifique de la gendarmerie ....................66 A - La gestion des personnels ....................................................66 B - Lorganisation du temps de travail .......................................67 Chapitre IV De ncessaires rformes de lorganisation ................73 I - Une rpartition des effectifs optimiser...............................73 A - Les services de police ..........................................................73 B - Les services de la prfecture de police de Paris...................79 C - Les units de la gendarmerie dpartementale ......................79 D - Les units des forces mobiles ..............................................82 II - Des rformes difficiles souvent inabouties ..........................84 A - Les services territoriaux de la police ...................................84 B - La gendarmerie dpartementale ...........................................91 III - La contrainte du parc immobilier de la gendarmerie ......96 A - La faiblesse du parc immobilier proprit de lEtat.............96 B - La forte participation des collectivits locales .....................97 C - Le cot des oprations en BEA............................................97 IV - La ncessit dun nouveau partage du territoire entre les deux forces.....................................................................................98 A - Les caractristiques de la zone de gendarmerie en voie dattnuation ..............................................................................99 B - La mise en place laborieuse de la police dagglomration.100 C - La perspective repousse dune nouvelle partition territoriale .................................................................................................101 Chapitre V Le rle grandissant des polices municipales.............107 I - Le dveloppement important des services de scurit communaux.................................................................................107 A - Le renforcement des polices municipales ..........................107 B - Des effectifs aux contours incertains .................................109

SOMMAIRE

II - La diversit des doctrines demploi................................... 111 A - Les polices de proximit et de prvention .........................112 B - Les polices de proximit et de rpression ..........................112 C - Les situations intermdiaires..............................................113 III - La coordination avec les forces de lEtat.........................114 IV - Le besoin accru de formation des policiers municipaux 116 V - Lapprciation de lefficacit des polices municipales .....118 VI - Des ingalits territoriales.................................................119 A - Le dveloppement ingal des polices municipales ............119 B - Limplication variable des collectivits locales dans la prvention de la dlinquance....................................................120 C - Un effort financier trs ingal des communes....................122 Chapitre VI Le dveloppement de la vidosurveillance..............125 I - La couverture croissante du territoire national.................125 A - Une connaissance approximative du nombre de camras..126 B - Une rpartition gographique ingale ................................126 C - Les comparaisons internationales ......................................127 II - Le rle des services de lEtat..............................................128 A - La mise en uvre dune priorit gouvernementale............128 B - Lautorisation des systmes de vidosurveillance..............129 III - Lexploitation des systmes de vidosurveillance ...........135 A - Lutilit pour les polices municipales................................135 B - Lutilit pour les services de la police nationale................136 C - Les personnels chargs de la vidosurveillance.................137 IV - Le cot de la vidosurveillance.........................................140 A - Le cot dexploitation ........................................................141 B - Le cot dinvestissement....................................................142 V - Une efficacit valuer .......................................................144 A - Une valuation complexe...................................................144 B - Des rfrences trangres...................................................145 C - Labsence dvaluation en France......................................145 Conclusion gnrale ...................................................................153 Rcapitulation des recommandations.......................................155 Glossaire......................................................................................159 Annexes .......................................................................................161 Rponses des adminsitrations, collectivits et organismes concerns .....................................................................................191

Les rapports publics de la Cour des comptes - laboration et publication -

La Cour publie, chaque anne, un rapport public annuel et des rapports publics thmatiques. Le prsent rapport est un rapport public thmatique. Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles et les enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales et territoriales des comptes, et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales et territoriales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles et enqutes que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle ou dune enqute, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dans un rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes des procdures de contrle et de publication.

COUR DES COMPTES

Tout contrle ou enqute est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. * Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des autres juridictions financires : www.ccomptes.fr . Ils sont diffuss par La documentation Franaise.

Dlibr
La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport sur lorganisation et la gestion des forces de scurit publique. Elle a arrt sa position au vu du projet communiqu au pralable aux administrations, collectivits et organismes concernes et des rponses quelles ont adresses en retour la Cour. Ont particip au dlibr : M. Migaud, premier prsident, MM. Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, prsidents de chambre, M. Bertrand, prsident de chambre, rapporteur gnral, M. Mayaud, conseiller matre en remplacement de M. Picq, prsident de chambre, M. Pichon, Mme Cornette, M. Hespel, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Rmond, Gillette, Duret, Ganser, Monier, Troesch, Thrond, Briet, Cazanave, Moreau, Frches, Duchadeuil, Lefas, Mme Pappalardo, MM. Schwerer, Cazala, Lafaure, Andrani, Dupuy, Mme Morell, MM. Gautier (Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Franoise), Dayries, M. Bernicot, Mme Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier (Jean), Vermeulen, Tournier, Mmes Darragon, Seyvet, MM. Bonin, Vachia, Vivet, Mme Moati, MM. Cossin, Davy de Virville, Sabbe, Valdigui, Martin (Christian), Tnier, Hayez, Mme Froment-Vdrine, MM. de Gaulle Jean, Guibert, Mme Saliou (Monique), MM. Piol, Uguen, Prat, Gudon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin (Claude), Baccou, Spulchre, Antoine, Mousson, Guroult, Mme Dmier, M. Clment, Mme Cordier, MM. Lna, Migus, Mmes Esparre, Dardayrol, MM. de la Gueronnire, Duwoye, Jamet, Senhaji, conseillers matres, MM. Cadet, Cazenave, Gros, Blairon, conseillers matres en service extraordinaire. Etaient galement prsents M. Bnard, procureur gnral, qui a prsent ses observations, et Mme Auclair-Rabinovitch, charge de mission, qui lassistait. Le rapporteur tait M. Martin, conseiller matre.

*** M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil. Fait la Cour, le 30 juin 2011.

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Le projet de rapport soumis la chambre du conseil a t prpar par une formation commune la Cour et aux chambres rgionales des comptes successivement prside par M. Pichon (jusquau 29 novembre 2010), et M. Bayle ( compter du 30 novembre 2010),prsidents de chambre, et compose de MM. Ganser, Moreau, Cazanave, Barb, conseillers matres, MM. Schwerer, Bertucci, Prat et Brunner, prsidents de chambre rgionale des comptes. Les rapporteurs taient M. Martin, conseiller matre, M. Michelet, Mme Boutereau-Tichet, conseillers rfrendaires, Mme DuvillierCourcol, premire conseillre de chambre rgionale des comptes.

Introduction
Face la monte de la dlinquance, les pouvoirs publics ont consacr des moyens croissants, budgtaires, technologiques et humains, aux politiques de scurit publique. Les forces de police et de gendarmerie ont ainsi, durant la priode 2003-2007 couverte par la loi dorientation et de programmation (LOPSI) du 29 aot 2002, bnfici dun renforcement de leurs crdits et de leurs effectifs pour accomplir leurs missions. Toutefois, les statistiques du ministre de lintrieur font apparatre que les rsultats obtenus dans la lutte contre la dlinquance ont t contrasts. Par ailleurs, en raison de lobjectif de stabilisation des dpenses de lEtat, les services de la police nationale chargs de la scurit publique comme les units de la gendarmerie dpartementale connaissent dsormais un mouvement de rduction de leurs moyens, qui, au terme de lanne 2011, aura dj effac les crations demplois rsultant de la LOPSI. Les forces de scurit doivent donc imprativement sadapter cette nouvelle donne budgtaire en mme temps qu lvolution des objectifs de la lutte contre la dlinquance. Consacr lorganisation et la gestion des forces de scurit depuis 2002, le prsent rapport examine ces besoins dadaptation, les rponses apportes et les diffrents obstacles qui slvent dans le cadre dune organisation relativement complexe. La pluralit des forces de scurit publique Dans de nombreux pays europens, y compris certains de ceux qui nont pas une organisation fdrale, les missions de scurit publique sont assures par un ensemble de services relevant dautorits nationales ou locales. En France, elles sont principalement confies la police et la gendarmerie nationales qui se partagent le territoire en deux zones de comptence distinctes, avec chacune des modes dorganisation diffrents. En milieu urbain, ces missions mobilisent plus de la moiti des effectifs de la police nationale1, soit environ 63 000 agents en janvier 2010, toutes catgories de personnel confondues, dans les services

143 000 agents en janvier 2010.

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territoriaux de la direction centrale de la scurit publique (DCSP)2 et 20 000 agents au sein de la nouvelle direction de la scurit de proximit de lagglomration parisienne (DSPAP) de la prfecture de police de Paris3. Dans les espaces ruraux et priurbains, les missions de scurit publique sont assures par les effectifs rgionaux et dpartementaux de la gendarmerie nationale, soit 80 000 personnels, qui exercent aussi des activits de police judiciaire, de maintien de lordre, de renseignement ou de soutien des units, sans quil soit possible de pondrer le partage en raison du principe de polyvalence qui rgit lorganisation de la gendarmerie. Les units des forces mobiles, les compagnies rpublicaines de scurit (CRS) dans la police et les escadrons de gendarmerie mobile (EGM) dans la gendarmerie, sont employes, ct de leur mission premire de maintien de lordre, la scurisation de centre ville et de quartiers sensibles. Par ailleurs, de nombreuses communes sont dotes de services de scurit relativement toffs, composs principalement de policiers municipaux mais aussi de personnels relevant dautres statuts. Leurs effectifs slevaient au total environ 28 000 agents la fin de 2010. Au cours de la priode rcente, les collectivits territoriales, essentiellement les communes et leurs tablissements de coopration intercommunale, avec parfois le soutien financier des dpartements et des rgions, nont cess dtendre leurs interventions dans le champ de la scurit publique, au moyen dactions de prvention de la dlinquance, du dveloppement des polices municipales et dernirement de linstallation de systme de vidosurveillance de la voie publique. Lenqute de la Cour et des chambres rgionales des comptes Sans viser lvaluation globale des politiques de scurit publique, le prsent rapport porte sur lorganisation et la gestion des forces charges de leur mise en uvre lchelon territorial. Il rsulte titre principal de contrles mens avec les chambres rgionales des comptes dans une quinzaine de dpartements4 appartenant aux rgions Ile-de-France,
La DCSP est lune des directions oprationnelles de la direction gnrale de la police nationale (DGPN). 3 La DSPAP, comptente Paris, a absorb les services de scurit publique des dpartements de la petite couronne lors de la cration de la police de lagglomration parisienne en septembre 2009. 4 Les sept dpartements de la rgion Ile-de-France, les dpartements du Rhne, de la Loire, de la Haute-Savoie, des Bouches-du-Rhne, du Var, des Alpes-Maritimes, de lHrault et du Gard.
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INTRODUCTION

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Rhne-Alpes, PACA et Languedoc-Roussillon. Il ne traite pas de laction des services de police et des units de gendarmerie chargs des enqutes judiciaires ni, par ailleurs, des missions de scurit routire.

La scurit publique : une comptence partage entre lEtat et les collectivits territoriales
Le droit la sret a t reconnu par la Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen du 26 aot 17895. La loi du 28 pluvise an VIII (17 fvrier 1800), relative la division du territoire et l'administration du pays, a mis en place des prfets de dpartement, des commissaires de police dans les villes de plus de cinq mille habitants et une prfecture de police de Paris. Pourtant, lEtat ne sest affirm que progressivement comme le garant de la scurit des citoyens. A de nombreuses priodes de notre histoire, celleci restera confie aux polices municipales et place sous la responsabilit des maires. Lorganisation des services de scurit publique mise en place par la loi du 6 avril 1884, qui a rparti les pouvoirs de police entre les maires et les prfets selon la population des communes, na subi que peu d'volution jusqu' la seconde guerre mondiale mme si plusieurs grandes villes ont connu une tatisation de leur police municipale. Institue par une loi du 23 avril 1941, la prsence dune police dEtat dans toutes les communes de plus de dix mille habitants a t maintenue la Libration. La direction gnrale de la police nationale a t cre par une loi du 9 juillet 1966 qui a prserv le statut particulier de la prfecture de police de Paris. En se dveloppant, les services de la police nationale sont devenus de plus en plus spcialiss. Paralllement, la gendarmerie nationale, ancienne marchausse, sest enracine dans les campagnes au XIXme sicle au point de devenir durablement charge de la scurit publique dans lensemble du territoire national, hors les villes places en zone de police dEtat. Dsormais, la scurit est reconnue comme un droit fondamental et l'une des conditions de l'exercice des liberts individuelles et collectives que l'Etat a le devoir d'assurer.

Article 2 : Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits sont la libert, la proprit, la sret, et la rsistance l'oppression.

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Toutefois, sil doit veiller, sur l'ensemble du territoire de la Rpublique, au maintien de la paix et de l'ordre publics, et la protection des personnes et des biens, lEtat ne le fait pas seul comme la clairement affirm la loi du 21 janvier 1995 dite dorientation et de programmation sur la scurit (LOPS). Dautres acteurs sont associs la politique de scurit : les collectivits territoriales ainsi que les reprsentants des professions, des services et des associations uvrant dans les domaines de la prvention de la dlinquance, de la mdiation, de la lutte contre l'exclusion ou de l'aide aux victimes.

La Cour des comptes a enqut auprs des prfectures, des services territoriaux de la police nationale chargs de la scurit publique (directions dpartementales et circonscriptions de scurit publique), des formations comptentes de la gendarmerie nationale (rgions et groupements dpartementaux) et des procureurs de la Rpublique. Son contrle sest aussi exerc sur les services centraux des directions gnrales de la police nationale et de la gendarmerie nationale. A partir dun chantillon de 52 villes de toutes tailles6 quoique comprenant peu de communes rurales, les chambres rgionales des comptes, principalement celles des quatre rgions prcites, ont procd au contrle des actions des communes et intercommunalits en matire de scurit publique travers leur participation aux dispositifs de prvention de la dlinquance et, pour celles qui en sont dotes, leurs polices municipales et leurs systmes de vidosurveillance. Le contenu du rapport Le prsent rapport examine dabord les conditions du pilotage des forces de police et de gendarmerie qui se voient assigner par lchelon central des objectifs de plus en plus nombreux et prcis, exprims le plus souvent au moyen des indicateurs de mesure de la dlinquance (chapitre I). Il ne traite pas de laction de la police aux frontires, de la police judiciaire, de la direction centrale du renseignement intrieur, ni des forces mobiles, sauf en ce qui concerne leur participation aux missions de scurisation. Alors que lvolution de leurs effectifs et de leurs budgets de fonctionnement est dsormais oriente la baisse (chapitre II), le rapport traite des volutions ncessaires de leur gestion et organisation : dune part, en matire de gestion des ressources humaines, notamment pour lorganisation du temps de travail (chapitre III) ; dautre part, sagissant de la rpartition de leurs effectifs, la structuration de leurs units et leur implantation territoriale (chapitre IV).
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Cf. annexe n1.

INTRODUCTION

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Aprs les forces nationales, lanalyse porte sur le dveloppement des polices municipales, important mais ingal, en fonction de la volont des lus locaux (chapitre V). Enfin, le rapport examine les conditions du dveloppement par les communes des systmes de vidosurveillance de la voie publique que lEtat encourage fortement dans le but de faire reculer le nombre de dlits et de faciliter linterpellation de leurs auteurs (chapitre VI).

Lorganisation de la police et de la gendarmerie nationales


Au sein de la direction gnrale de la police nationale (DGPN), les missions de scurit publique sont confies la direction centrale de la scurit publique (DCSP) dont les services territoriaux sont organiss en directions dpartementales (DDSP) elles-mmes divises en circonscriptions de scurit publique (CSP), majoritairement implantes dans les villes de plus de vingt mille habitants. Structure selon un principe de spcialisation, la DGPN est en effet constitue de directions centrales distinctes, respectivement charges titre principal des missions de scurit publique, de police judiciaire, de contrle de limmigration, de maintien de lordre, de renseignement intrieur. En outre, lchelle de Paris et des dpartements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne), la prfecture de police reproduit une organisation analogue celle de la DGPN du point de vue de la spcialisation de ses directions oprationnelles. La gendarmerie nationale est place depuis 2002 pour son emploi sous lautorit du ministre de lintrieur7, charg den dfinir les missions autres que celles relatives l'exercice de la police judiciaire. Elle a t rattache organiquement au ministre de lintrieur par la loi du 3 aot 2009 et incluse dans son administration par un dcret du 23 dcembre 2009. Cette rforme a t mise en uvre sans modification, au niveau territorial, de son organisation ou des conditions de coordination de ses units avec les services de la police nationale.

7 Article 3 du dcret n2002-889 du 15 mai 2002 relatif aux attributions du ministre de l'intrieur.

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Lorganisation de la gendarmerie est pyramidale et intgre. Les formations oprationnelles et administratives simbriquent les unes dans les autres : brigades de proximit, communauts de brigades ou brigades territoriales autonomes, compagnies, groupements dpartementaux, rgions de gendarmerie. Cette organisation est rgie par un principe non de spcialisation mais de polyvalence des units de base. Alternativement, les gendarmes affects en brigades sont amens participer laccueil du public, aux quipes de premiers marcher dintervention (PAMI), aux patrouilles, aux contrles routiers, ltablissement des procdures judiciaires et au recueil des renseignements. La gendarmerie dpartementale comprend aussi des units spcialises en police judiciaire (brigades et sections de recherche) et dans la surveillance des secteurs et crneaux les plus sensibles (pelotons de surveillance et dintervention) qui interviennent en renfort sans dessaisir les units de base.

Chapitre I Le pilotage des forces de scurit de lEtat


Chaque anne, au dbut de fvrier, une fois connues les statistiques de la dlinquance et les rsultats dactivit des services de police et de gendarmerie pour lanne coule, le ministre de lintrieur adresse ses directives aux directeurs gnraux de la police et de la gendarmerie nationales ainsi quau prfet de police de Paris et lensemble des prfets de dpartement. Elles sont relayes par des instructions des directions centrales composant la direction gnrale de la police nationale (DGPN), dune part, et de la direction gnrale de la gendarmerie nationale (DGGN), dautre part, adresses leurs responsables territoriaux, qui dclinent les objectifs ministriels en fonction de la spcificit des deux forces.

I - Les objectifs des forces de scurit


La mise en uvre de la culture de rsultat , institue par linstruction ministrielle du 24 octobre 20028 comme mode de fonctionnement quotidien des services de scurit publique, a conduit faire prvaloir une gestion des services par objectifs chiffrs.

Circulaire du 24 octobre 2002 du ministre de lintrieur aux directeurs dpartementaux de la scurit publique, relative ladaptation de l'action des services territoriaux au renforcement de la lutte contre les violences urbaines et la dlinquance.

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COUR DES COMPTES

A - Les objectifs annuels de la DCSP


Au cours de ces dernires annes, les instructions annuelles du directeur central de la scurit publique (DCSP) destines aux directeurs dpartementaux (DDSP), sous couvert des prfets, ont t dictes par une volont de pilotage de plus en plus centralis. En 2003, linstruction a port sur les orientations stratgiques de la direction centrale. En deux pages et demi, elle a dfini trois objectifs majeurs : accentuer le recul de la dlinquance amorc en 2002, russir le redploiement police-gendarmerie, veiller aux bonnes conditions de mise en uvre de laccord sur la rduction du temps de travail (ARTT). Les annes suivantes ont t caractrises par la multiplication des orientations stratgiques et des priorits daction assignes aux DDSP. Les objectifs quantitatifs sont devenus plus nombreux, prcis et directifs. Des valeurs-cibles ont t fixes pour la baisse de la dlinquance gnrale et de la dlinquance de voie publique ainsi que pour lamlioration du taux moyen dlucidation des faits constats. Puis, des objectifs quantitatifs ont t ajouts pour lvolution des violences crapuleuses, des violences urbaines et du taux doccupation de la voie publique. Chaque anne, des leviers daction ont t prescrits pour les atteindre. En 2010, linstruction annuelle du DCSP ses responsables territoriaux a t encore plus prcise. En huit pages, elle a dtaill une longue batterie dobjectifs dans la lutte contre les diffrentes formes de dlinquance . Pour chaque catgorie de dlits, elle a fix aux DDSP la fois des objectifs quantitatifs et des actions mener. Des prescriptions ont t ajoutes dans les domaines du renseignement et de la prvention de la dlinquance. Au total, les DDSP ont reu instruction de leur directeur central de mener pas moins de 48 actions prioritaires .

B - Les objectifs annuels de la gendarmerie


La mise en uvre des objectifs assigns la gendarmerie dpartementale sappuie sur une organisation pyramidale et intgre au sein de laquelle les commandants de rgion bnficient dune dconcentration des pouvoirs de gestion suprieure celle des DDSP dans lorganisation de la police nationale. Ils sont effet chargs de veiller au maintien de la capacit oprationnelle des units au moyen de la ventilation des emplois, des crdits et des matriels, ainsi que du contrle de gestion.

LE PILOTAGE DES FORCES DE SECURITE DE LETAT

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Chaque anne, au mois de fvrier, le directeur gnral de la gendarmerie nationale (DGGN) adresse aux commandants des rgions de gendarmerie une instruction valant programme daction , constitue du bilan de lanne passe et de directives sur ses objectifs stratgiques arrts en cohrence avec les objectifs annuels dfinis par le ministre de lintrieur. Cette instruction annuelle indique aussi aux commandants de rgion les leviers daction que doivent utiliser leurs commandants de groupements dpartementaux pour atteindre les objectifs fixs. En rponse, les commandants de rgion doivent adresser au DGGN le programme daction assign aux commandants de groupements de leur ressort. En tant quchelons de direction oprationnelle, dorganisation administrative et de gestion des moyens, ils disposent dune certaine latitude pour fixer les modalits daction et de fonctionnement des groupements dpartementaux et des units subordonnes. Ces programmes rgionaux ont une porte plus large que les instructions annuelles reues par les DDSP. Ils concernent les objectifs stratgiques et les leviers daction lchelon local non seulement en matire dvolution de la dlinquance, mais aussi dorganisation et de soutien logistique, de moyens budgtaires et de gestion des ressources humaines. Il appartient enfin aux commandants de groupement, qui sont surtout responsables de lactivit oprationnelle des units, dlaborer un plan daction dpartemental susceptible de dcliner localement les objectifs dfinis par leur commandant de rgion et dintgrer le cas chant les objectifs complmentaires fixs par le prfet.

II - La coordination des forces


Du fait de la pluralit des forces en prsence, les conditions de leur coordination au niveau territorial dterminent en partie lefficacit de la politique de scurit publique de lEtat. Cette coordination est confie au prfet de dpartement qui ne lassure toutefois pas en totalit.

A - Le rle du prfet
Alors quil tait dj charg de diriger laction des services de police et de gendarmerie dans les missions de maintien de lordre, le prfet de dpartement sest vu confier par la loi dorientation et de programmation sur la scurit intrieure (LOPSI) du 29 aot 2002, la responsabilit danimer et de coordonner lensemble du dispositif de scurit intrieure, lexception des missions de police judiciaire. Le dcret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prfets, l'organisation et

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COUR DES COMPTES

l'action des services de l'Etat dans les rgions et les dpartements, modifi par le dcret 16 fvrier 2010, a confirm cette responsabilit en le chargeant de l'ordre public et de la scurit des populations et en lui donnant autorit sur lensemble des chefs des services dconcentrs (dont le DDSP) et sur le commandant du groupement de gendarmerie dpartementale. La loi dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure (LOPPSI) du 14 mars 2011 a confirm ce rle de coordination des forces de scurit confi au prfet. Gnralement forte, limplication des prfets sur les questions de scurit publique varie nanmoins dun dpartement lautre. Pour remplir leurs missions qui sont de plusieurs ordres, ils sont pauls par leur directeur de cabinet, qui y consacre une large partie de son temps, et deux ou trois autres collaborateurs, gnralement chargs paralllement dautres tches administratives. Au mois de mars de chaque anne, en concertation troite avec les responsables des forces de police et de gendarmerie, le prfet dcline en objectifs dpartementaux de scurit publique (et de scurit routire) les objectifs nationaux notifis par le ministre de lintrieur, en tenant compte des spcificits locales et des rsultats de lanne coule. Tout au long de lanne, il entretient un dialogue permanent avec les responsables des services de police et de gendarmerie. Dans tous les dpartements, son rle de coordination sexerce par lanimation dune runion hebdomadaire qui rassemble autour de lui les responsables des services de lEtat comptents en matire de scurit publique : le DDSP, le colonel commandant le groupement de gendarmerie, le directeur dpartemental de la police aux frontires (DDPAF), le directeur ou le chef dantenne de la police judiciaire (PJ) et le dlgu dpartemental de la direction centrale du renseignement intrieur (DCRI). En labsence durgence particulire, la prsidence peut tre assure par le directeur de cabinet du prfet.

LE PILOTAGE DES FORCES DE SECURITE DE LETAT

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Le prfet de zone et le prfet dlgu pour la dfense et la scurit Le prfet de zone de dfense et de scurit a trois missions : llaboration des mesures non militaires de dfense et la coopration avec lautorit militaire (la circonscription militaire de dfense concide avec la zone) ; la coordination des moyens de scurit civile ; ladministration dun certain nombre de moyens de la police nationale et de moyens des transmissions du ministre de lintrieur. Le prfet de zone est le prfet de la rgion et du dpartement cheflieu de la zone de dfense et de scurit. A Paris, le prfet de la zone de dfense est le prfet de police. Il existe sept zones de dfense en mtropole. Hors le cas de Paris, le prfet de zone est assist dun prfet dlgu pour la dfense et la scurit. Celui-ci dirige ltat-major de zone et le secrtariat gnral pour ladministration de la police (SGAP). Il peut tre charg, pour le dpartement chef-lieu, de la direction et du contrle des services de police, ainsi que de la coordination oprationnelle de lensemble des forces participant la scurit : services de police et de gendarmerie nationale.

La runion hebdomadaire de scurit permet de suivre les statistiques de la dlinquance dans les diffrents secteurs gographiques, dvoquer les faits marquants (violences urbaines, mouvements sociaux, occupations de sans-papiers, manifestations lycennes), les ventuelles difficults de coordination entre les services territoriaux, la prparation des visites ministrielles (frquentes en rgion parisienne et dans les grandes villes) et les vnements qu'il importe d'anticiper en matire dordre public. Les chefs de service informent le prfet des initiatives en cours. Gnralement sur leur proposition, il peut donner des instructions relatives aux moyens adapts lvolution des faits. Le prfet de dpartement est avant tout le responsable de lordre public. Lorsque lanalyse de la situation lui permet de conclure au besoin de forces mobiles, il formule une demande auprs du prfet de zone de dfense et de scurit, qui, aprs une valuation par une unit zonale de coordination compose de reprsentants de la police et de la gendarmerie, peut dcider lenvoi dunits disponibles. En cas dinsuffisance de forces mobiles disponibles dans sa zone, le prfet de zone fait une demande de renfort auprs du ministre de lintrieur.

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B - La coordination partage des services de lEtat


En application de larticle 8 du dcret du 19 septembre 1996 relatif la rpartition des attributions et lorganisation de la coopration entre la police et la gendarmerie nationales, le prfet de dpartement a la responsabilit de la coordination des actions des deux forces en matire de paix et de scurit publiques. Toutefois, il nest pas le seul responsable de la coordination des services de lEtat chargs de lutter contre la dlinquance et la criminalit. Le prfet prside avec le procureur de la Rpublique le comit dpartemental de scurit (CDS), compos des responsables des services locaux de police et de gendarmerie ainsi que du chef du groupement dintervention rgional (GIR), du directeur rgional des douanes, du directeur dpartemental des finances publiques et du directeur dpartemental de la protection judiciaire de la jeunesse. Le CDS est charg de mettre en uvre les orientations gouvernementales et d'assurer la cohrence de l'action des services de l'Etat en matire de scurit intrieure. Cest un lieu de dialogue entre les responsables des services de police et le parquet sur la mise en uvre par ce dernier de la politique pnale. Ltat-major dpartemental de scurit est une instance plus restreinte runissant mensuellement, linitiative du prfet, le procureur de la Rpublique, linspecteur dacadmie, les directeurs des services fiscaux et des douanes et les responsables des forces de scurit. Cr en septembre 2009 linitiative du Prsident de la Rpublique pour remdier aux cloisonnements, aux querelles de chapelle et labsence de communication entre les services de lEtat confronts aux formes de dlinquance relevant la fois des violences urbaines et du banditisme classique, il doit tre lorgane oprationnel du CDS et introduire une plus grande continuit daction de lautorit prfectorale et de lautorit judiciaire. La prsence des procureurs au sein des tats-majors de scurit doit leur permettre dinformer les autres services de lEtat sur le traitement judiciaire apport aux infractions lucides et la mise en cause de leurs auteurs. Pour lheure, cependant, dfaut de disposer dun systme dinformation statistique performant, ils ne peuvent gure communiquer que des donnes globales, sans distinguer les diffrents types dinfractions, ni fournir une lecture territorialise des rponses pnales. Le prfet nassure pas en totalit la coordination des forces de police et de gendarmerie dans son dpartement. Il nexerce pas celle des

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services denqutes de la police ou de la gendarmerie dont la mission est de constater les infractions pnales, recueillir les preuves et rechercher leurs auteurs, sous la direction du procureur de la Rpublique au stade de lenqute prliminaire, ou dun magistrat du sige charg de linstruction. Lorganisation des services denqutes est complexe ainsi que les rgles de leur saisine en fonction de la nature des dlits constats. Il en rsulte des risques de dysfonctionnement, notamment de concurrence entre services, ne relevant pas de lautorit du prfet. Dans une large partie des dpartements, les procureurs de la Rpublique animent, hors sa prsence, un ou plusieurs groupes locaux de traitement de la dlinquance (GLTD). Ces formations restreintes, institues par circulaire de la chancellerie pour trouver des rponses policires et pnales des faits de dlinquance graves et rpts commis dans les quartiers sensibles, ont fait la preuve de leur efficacit. Outre le procureur, elles sont gnralement composes du commissaire, du maire, du chef de la police municipale et du reprsentant du bailleur social, et doivent normalement tre dissoutes une fois leurs objectifs atteints.

C - Le rapprochement des systmes dinformation sur la dlinquance


La coordination des appareils statistiques utiliss par le ministre de lintrieur pour enregistrer la dlinquance constate par ses services et par celui de la justice pour en suivre le traitement judiciaire reste attendue depuis de nombreuses annes9. Fin 2001, la mission parlementaire dite Caresche-Pandraud a formul des prconisations concernant un rapprochement entre la dlinquance constate par la police et la gendarmerie nationales et la dlinquance traite par les services judiciaires. La mise en uvre de ce projet sest notamment heurte labsence de concordance des nomenclatures relatives aux dlits et la difficile mise en relation des diffrents systmes informatiques : le STIC10 pour la police nationale, JUDEX11 pour la gendarmerie nationale et CASSIOPEE12 pour la justice. La modernisation et la refonte des applications STIC et JUDEX, engages en 2005, ont nanmoins dbouch sur la cration dun systme commun de traitement des procdures judiciaires (TPJ) aliment, pour la police nationale, par les logiciels de
9 Elle faisait lobjet de la premires des 105 recommandations contenues dans le rapport remis en juillet 1977 au Prsident de la Rpublique par le comit dtudes sur la violence, la criminalit et la dlinquance, prsid par Alain Peyrefitte. 10 STIC : Systme de traitement des infractions constates. 11 JUDEX : Systme judiciaire de documentation et dexploitation 12 CASSIOPPE : Chane applicative supportant le systme dinformation orient procdures pnales et enfants.

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rdaction des procdures de la police nationale (LRP-PN) et de la gendarmerie nationale (LRP-GN). La mise en concordance des codes NATINF de la justice et des index de ltat 4001 avec les items de ces deux logiciels devrait permettre des changes avec CASSIOPEE. Toutefois, lexprimentation de ce dispositif na pas encore eu lieu.

III - Les indicateurs de rsultats et dactivit


En 2010, selon les donnes statistiques publies par lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRPles services de police et les units de gendarmerie ont enregistr 2 184 460 atteintes aux biens vols, destructions, dgradations - et 467 348 atteintes volontaires lintgrit physique des personnes (AVIP). Au cours de la priode 2002-2010, le reflux continu des premires a atteint 28,6 %, dont 1,9 % en 2010, alors que les AVIP ont augment de 21,2 %, dont 2,5 % en 2010 en France mtropolitaine.

L'Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales LONDRP est un dpartement de linstitut national des hautes tudes de la scurit et de la justice (INHESJ), qui est un tablissement public national caractre administratif plac sous la tutelle du Premier ministre. Il a notamment pour mission de recueillir les donnes statistiques relatives la dlinquance auprs de tous les dpartements ministriels et organismes publics ou privs ayant connatre directement ou indirectement de faits d'atteinte aux personnes ou aux biens. Depuis le 1er janvier 2010, lONDRP est galement charg de centraliser les donnes sur le prononc, la mise excution et lapplication des mesures et sanctions pnales. Il organise la communication des rsultats de ses tudes lensemble des citoyens par des publications rgulires et leur mise en ligne sur le site Internet de lINHESJ : rapport annuel sur la criminalit en France, bulletin mensuel sur les faits de dlinquance constats au cours des douze derniers mois, collection Grand angle portant sur ltude dun phnomne particulier ralise partir de donnes issues des enqutes de victimation, de ltat 4001 ou dun travail qualitatif spcifique. Il peut formuler toute proposition utile au dveloppement de la connaissance des phnomnes criminels, de lactivit des services de police, des units de gendarmerie ou des rponses pnales et lamlioration des performances des politiques publiques en matire de prvention, de rinsertion et de lutte contre la rcidive.

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LONDRP est dot dun conseil d'orientation charg dassurer lindpendance de ses travaux, compos de six membres nomms en qualit dlus nationaux ou locaux et de dix-neuf membres nomms en qualit de personnalits qualifies sur proposition des ministres intresss ainsi que de lINHESJ, du Groupement des entreprises mutuelles dassurances et du Conseil national des barreaux. En outre, sont membres de droit du conseil dorientation le directeur gnral de la police nationale, le directeur gnral de la gendarmerie nationale, le directeur des affaires criminelles et des grces, le directeur de ladministration pnitentiaire, le directeur de la protection judiciaire de la jeunesse, le directeur gnral des douanes et droits indirects, le secrtaire gnral du ministre de la justice et le dlgu interministriel la scurit routire.

La Cour a analys lvolution de la dlinquance dans les zones de comptence des services de la DCSP, dune part, et de la gendarmerie nationale, dautre part, qui reprsentent respectivement 53 % et 29 % de la dlinquance enregistre en France mtropolitaine.

A - Des indicateurs extraits de ltat 4001


Cr en 1972 pour mesurer lvolution de la dlinquance et de la criminalit, ltat 4001 recense les crimes et dlits constats par les services relevant de la DGPN, de la DGGN et de la prfecture de police de Paris, ports leur connaissance par le dpt dune plainte ou dcouverts par eux. La direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) en assure la consolidation au niveau national. Ltat 4001 comprend 107 index correspondant une catgorie de faits. A chaque index, il mentionne aussi les faits lucids et un taux dlucidation par rapport aux faits constats. Il comporte enfin des informations synthtiques sur les personnes mises en cause.

1 - Lutilisation tendue de ltat 4001


Les donnes issues de ltat 4001 ont t utilises de faon croissante comme instrument de mesure de la dlinquance, mais aussi de dfinition des objectifs dactivit des services et d'valuation de leur efficacit. Au sein du ministre de l'intrieur, les statistiques mensuelles et annuelles de la dlinquance sont devenues des outils de pilotage des services territoriaux. Ce pilotage sappuie aussi sur la main courante informatise qui retrace prcisment lactivit quotidienne des services. Depuis plusieurs annes, les objectifs annuels assigns par la DCSP chaque directeur dpartemental ont t dclins par

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circonscription de scurit publique (CSP) au moyen de tableaux de bord hebdomadaires et mensuels, permettant de suivre localement lvolution des indicateurs de dlinquance gnrale, de dlinquance de proximit, de violences urbaines, datteintes volontaires lintgrit physique des personnes. Ces tableaux de bord comprennent aussi des indicateurs dactivit des services denqutes : taux dlucidation de dlinquance gnrale, taux dlucidation de dlinquance de proximit, infractions rvles par laction des services (IRAS), nombre dinterpellations ralises par les brigades anti-criminalit (BAC), nombre de personnes mises en cause, nombre de gardes vue. Il sy ajoute gnralement des indicateurs de mise en uvre des moyens de police technique et scientifique (signalisations au fichier automatis des empreintes digitales et celui des empreintes gntiques, taux de dplacements sur les cambriolages et les vhicules vols). Dans le cadre de son rapprochement avec la police nationale, la gendarmerie a eu progressivement recours aux mmes indicateurs chiffrs, montrant parfois une plus grande conscience des limites de lapproche statistique de la lutte contre la dlinquance. Ainsi, le programme daction rgional de Rhne-Alpes pour 2009 dbutait par cette mise en garde : La politique de rsultats ne doit pas se traduire par une dictature des chiffres, car cela pourrait entraner certains vers une course aux numros et fatalement conduire une altration de la relation de la population envers ses gendarmes .

2 - Les faiblesses de ltat 4001


Ltat 4001 prsente des lacunes et des imperfections ; il soulve des difficults dinterprtation souvent releves et analyses par de nombreux experts dont ceux de lONDRP. Il comptabilise seulement les faits ports la connaissance des services de police ou de gendarmerie sur dpt dune plainte ou sur constatation leur initiative, ce qui exclut ceux mentionns sur le registre de la main courante ou rvls par une plainte auprs des services judiciaires. Il ne prend pas en compte les dlits routiers, pas mme les atteintes par imprudence la vie humaine commises lors d'accidents de la circulation. Il ninclut pas les contraventions des cinq classes, notamment celles pour violences volontaires ou pour destructions et dgradations lgres. Il agrge des faits disparates qui nont pas tous le mme impact statistique sur lvolution densemble de la dlinquance, car leur unit de compte (nombre de victimes, dinfractions, dauteurs ou de procdures) varie selon les dlits. Enfin, il est trs sensible aux conditions daccueil des personnes dsireuses de dposer une plainte.

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Les faits enregistrs dans ltat 4001 ne correspondent qu une partie de la dlinquance. Tant en matire datteintes aux biens que de violences aux personnes, des diffrences existent entre la dlinquance enregistre par les forces de scurit et la dlinquance vcue. Aussi lONDRP a-t-il mis en place depuis 2007, en association avec lINSEE, un dispositif denqutes annuelles de victimation ou enqutes Cadre de vie et scurit , dont les rsultats sur lanne civile sont publis au mois de novembre suivant, visant valuer lcart entre la mesure statistique et la ralit.

3 - Lagrgat de dlinquance gnrale


Jusquen 2009, les objectifs assigns aux forces de scurit, lchelon ministriel comme dans les directions dpartementales de scurit publique ou les groupements de gendarmerie, ont t formuls en tout premier lieu au moyen dun indicateur global, lagrgat de dlinquance gnrale, correspondant la totalisation des 107 index de ltat 4001, cest--dire lensemble des faits de dlinquance non routire, enregistrs en France mtropolitaine par les services de police et de gendarmerie. Cet indicateur est pass de 3 825 442 en 2004 3 521 256 en 2009, soit une baisse de 7,9 %. Toutefois, comme la rappel lONDRP depuis plusieurs annes, cet indicateur, abondamment utilis tant pour le pilotage des services territoriaux que la communication externe du ministre de lintrieur, rsulte dun calcul non pertinent en raison de son htrognit. Ce nest pas un chiffre utile dans lanalyse des phnomnes de dlinquance. Son utilisation comme chiffre unique, surtout lorsquil est assimil "la dlinquance", est une simplification grossire qui induit en erreur. Le projet mme de mesurer en un seul chiffre "magique" la dlinquance est illusoire, surtout si on sen tient la seule dlinquance enregistre sans tenir compte de donnes de victimation. 13

4 - Ladaptation du systme dinformation


Par une circulaire du 12 fvrier 2010, le ministre de lintrieur a procd une adaptation du systme dinformation utilis pour mesurer lvolution de la dlinquance et guider lactivit des services de scurit publique. Ce systme continue cependant de reposer essentiellement sur ltat 4001, mais de nouveaux tableaux de bord nationaux et

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Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales, Bulletin pour lanne 2009, janvier 2010.

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dpartementaux sont utiliss par les services territoriaux de police et de gendarmerie. Dsormais jugs peu significatifs du fait de l'htrognit des rubriques qui les composent, les agrgats de dlinquance gnrale et de dlinquance de proximit en ont t retirs. Conformment aux recommandations de lONDRP, lvolution de la dlinquance doit dsormais tre analyse travers les quatre agrgats plus homognes datteintes aux biens, datteintes lintgrit physique des personnes (AVIP), dinfractions conomiques et financires (IEEF) et dinfractions releves par laction des services (IRAS). Par exemple, lvolution de lensemble des vols pourra tre analyse au moyen de lagrgat des atteintes aux biens qui intgre les vols simples, notamment ceux commis dans des tablissements ou lieux publics, ce qui paradoxalement ntait pas le cas de lagrgat de dlinquance de proximit. En outre, le suivi de ces agrgats principaux est complt par des indicateurs cibls sur certaines catgories de dlits comme les cambriolages ou les violences crapuleuses. Le taux moyen dlucidation par catgorie dinfraction continue dtre utilis comme indicateur de rsultats. Les dlais dintervention nocturne des services devraient en outre tre valus. Enfin, le suivi spar, plus qualitatif et diversifi, des IRAS, composes essentiellement des infractions la lgislation sur les stupfiants et la lgislation sur les trangers, constitue aussi un progrs. Il devrait permettre dviter lavenir que la part du potentiel disponible, consacre une dmarche proactive des services, joue le rle de variable dajustement pour amliorer les rsultats annuels. Jusqualors, les services avaient tendance, en tant que de besoin, moins constater dIRAS pour rduire lagrgat de dlinquance gnrale ou, au contraire, en constater plus, pour amliorer le taux dlucidation14. Ces adaptations sont de nature amliorer les conditions de pilotage des services territoriaux de la DCSP. Il est noter, toutefois, que le ministre de lintrieur continue dutiliser, lchelon central, lindicateur de dlinquance gnrale en dpit de son dfaut de pertinence dsormais reconnu. Ainsi, lors de la publication par lONDRP des rsultats de lanne 2010, la communication ministrielle a notamment

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La caractristique des IRAS est que la constatation de linfraction est simultane de linterpellation des personnes mises en cause. Le taux dlucidation est donc systmatiquement de 100 %. La constatation, linitiative des services, dun plus grand nombre de ces infractions permet damliorer mcaniquement leur taux moyen dlucidation. En contrepartie, elle alourdit lagrgat de la dlinquance gnrale.

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port sur la baisse la dlinquance gnrale pour la huitime anne conscutive.

B - Lvolution de la dlinquance mesure par les services de la police15


1 - La baisse de la dlinquance de proximit
Lagrgat de dlinquance de proximit, en vigueur jusquen 2010 inclus, compos uniquement des vols main arme et vols avec violence sur la voie publique, des cambriolages, des vols touchant les vhicules et des destructions et dgradations, a diminu de 34 % au cours de la priode 2002-2009. Cette baisse a entran celle de la dlinquance gnrale qui, avec un total de 1 868 000 faits constats en 2009, avait diminu en zone de police de 338 000 depuis 2002, soit une baisse de 15,3 %. Le recul de 42 % des vols lis lautomobile et aux deux-roues, soit 245 000 faits, a reprsent les trois-quarts de la baisse globale. Les vols dautomobiles proprement dits ont t diviss par plus de deux. Les vols la roulotte ont baiss de 38 % et les vols daccessoires de 43 %. En baisse de 35 % de 2002 2009, soit 133 000 faits, les destructions et dgradations de biens constituent la deuxime catgorie dinfractions lorigine du recul de la dlinquance gnrale. Cette baisse a touch les destructions et dgradations de vhicules et autres biens privs davantage que celles des biens publics. Le recul spectaculaire de ces deux seules grandes catgories dinfractions, les vols lis lautomobile et les destructions et dgradations de biens privs (- 378 000 faits au total) est suprieur la baisse globale de lensemble de la dlinquance en zone de police de 2002 2009 (-338 000). Toutefois, selon la plupart des analystes et la direction gnrale de la police nationale elle-mme, il a t d principalement lamlioration par les constructeurs automobiles des dispositifs techniques de protection contre les vols et les effractions, et au renforcement des dispositifs de protection des espaces publics et privs (parkings, gares, etc.). En outre, au-del des donnes statistiques, la ralit du reflux des destructions et dgradations de biens privs doit tre relativise. Ainsi, le nombre dactes de vandalisme, estim partir des rponses des mnages interrogs lors des enqutes Cadre de vie et
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Il sagit ici des services de la police charge de la scurit publique.

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scurit ralises par lONDRP, est rest stable entre 2007 et 2009 pour ceux visant la voiture et a augment pour ceux concernant la rsidence principale. La baisse des faits enregistrs par les services de police et les units de gendarmerie nest donc pas confirme en tendance par les rsultats des enqutes annuelles de victimation . Une partie croissante des actes de vandalisme se serait traduite non par le dpt dune plainte par les victimes, mais par lenregistrement dune simple contravention non comptabilise dans ltat 400116. Dautres catgories de dlits ont aussi affich des baisses significatives en pourcentage et en nombre (de plus dix mille infractions) : les cambriolages (- 28 %), les vols de particuliers commis dans des locaux ou lieux privs (- 10 %), les falsifications et usage de chques vols (- 49 %). Dautres baisses numriquement moins importantes mritent dtre signales : les vols main arme (- 25 %), les vols avec violence avec arme blanche (- 40 %), les vols la tire (- 14 %).

2 - Laggravation des autres formes de dlinquance


La priode 2002-2009 se caractrise par la dconnexion entre lvolution statistique de la dlinquance de proximit (855 000 faits en 2009) et celle des autres formes de dlinquance (612 00 faits en 2009) qui ont globalement progress de 12 % dans la zone de comptence de la DCSP. Les atteintes lintgrit physique des personnes (AVIP) ont connu une hausse de 20 %, soit 44 000 faits supplmentaires, due aux violences physiques non crapuleuses telles que les coups et blessures volontaires en augmentation de 51 %, les menaces ou chantages dans dautres buts que lextorsion de fonds, les atteintes la dignit et les violences intrafamiliales. Selon la qualit de la victime ou la nature des faits, ces dernires sont enregistres par les services de police sous une quinzaine dindex statistiques qui ne leur sont pas rservs si bien que, du fait des nomenclatures de ltat 4001, il est impossible de mesurer, partir de cet tat, la part, dans la progression sensible des AVIP, des comportements violents au sein de la sphre familiale. Laugmentation de 52 % des infractions releves par laction des services (IRAS), soit 54 000 faits, a t due pour prs des trois-quarts aux infractions lies aux stupfiants et, pour le reste, celles relatives au sjour des trangers, multiplies par 2,4 de 2002 2009.

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Observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales, Bulletin pour lanne 2010, janvier 2011, et rapport annuel 2010 sur La criminalit en France .

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Par ailleurs, dans la catgorie des escroqueries et infractions conomiques et financires (EIEF), les escroqueries et abus de confiance ont augment de 65 % en raison notamment de la monte des fraudes commises sur internet.

3 - Une volution atypique en 2009


Marquant une inflexion par rapport au reflux plus important de 2007 (8,6 %) et 2008 (7,1 %), la baisse de la dlinquance de proximit a t de 2,1 % en 2009, principalement du fait du retour la hausse des vols avec violence sur la voie publique et des cambriolages, qui taient en diminution depuis plusieurs annes. Corrlativement, lagrgat de dlinquance gnrale a baiss de 0,5 %. En fait, en 2009, seule la stabilisation des EIEF, en progression continue depuis 2005, a permis dviter la reprise la hausse de la dlinquance gnrale. Cette volution statistique favorable sexplique principalement par la propension des services de police (et de gendarmerie), en application des directives crites de leurs parquets respectifs, sabstenir en 2009 denregistrer les plaintes des victimes descroqueries commises par l'utilisation frauduleuse de cartes bancaires distance, au motif que les banques, qui prennent en charge le prjudice financier, taient les seules victimes de ces infractions. Le directeur des affaires criminelles et des grces a d rappeler, dans une note de 17 fvrier 2010 aux procureurs gnraux prs les cours d'appel, que le non enregistrement de ces plaintes tait irrgulier. Les titulaires de cartes bancaires utilises frauduleusement restent fonds se prvaloir d'un prjudice matriel ou moral distinct de celui indemnis par les banques, au titre duquel ils conservent juridiquement un intrt agir en qualit de victimes. De surcrot, le refus de recevoir les plaintes constitue un manquement aux dispositions de larticle 15-3 du code de procdure pnale et porte atteinte la libre apprciation par les parquets de l'opportunit des poursuites.

C - Lvolution de la dlinquance mesure par les units de la gendarmerie


1 - Des volutions parallles celles de la zone de police
Au cours de la priode 2002-2009, lagrgat de dlinquance gnrale a baiss en zone de gendarmerie presque au mme rythme quen zone de police (14,2 % au lieu de 15,3 %), de mme que celui de dlinquance de proximit (36,7 % au lieu de 34,5 %).

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Les vols lis lautomobile ont marqu un recul de 46 % comparable celui observ en zone de police (42 %), confirmant le rle des amliorations techniques apportes par les constructeurs aux dispositifs de protection des vhicules. Limpact de ce recul a t plus important car cette catgorie dinfractions reprsentait en 2002 un tiers de la dlinquance gnrale en zone de gendarmerie contre un quart en zone de police. Avec 169 000 faits vits, il suffit expliquer la totalit de la baisse de la dlinquance dans la zone. Pris globalement, les autres faits de dlinquance sont rests stables de 2002 2009. Les destructions et dgradations ont baiss de 24 %, moins vite quen zone de police (35 %) et les cambriolages exactement au mme rythme (27 %). La gendarmerie a aussi enregistr une forte hausse des violences physiques non crapuleuses, non limite aux violences intrafamiliales. Dans sa zone, les AVIP ont mme progress plus rapidement quen zone de police (de 26 % au lieu de 20 %), particulirement les coups et blessures volontaires (de 58 % au lieu de 51 %). Les EIEF ont augment exactement au mme rythme (12 %) et les IRAS un peu moins vivement (43 % contre 52 %), notamment les infractions relatives aux stupfiants. La baisse de la dlinquance de proximit sest arrte en 2009 du fait de la recrudescence des cambriolages, comme en zone de police. Le reflux des infractions conomiques et financires, ainsi que des infractions relatives aux stupfiants constates sur initiative des units, a permis lagrgat de dlinquance gnrale de baisser de 2,1 % aprs la hausse de 3,3 % lanne prcdente.

2 - Des volutions discontinues mal expliques


Les statistiques dpartementales prsentent parfois une grande instabilit qui peut faire douter de leur fiabilit. Ainsi, en 2009, celles de la dlinquance de proximit ont connu des inversions de tendance de grande ampleur, comme dans le Haut-Rhin o une baisse de 12,2 % en 2008 a laiss place une hausse de 14,6 % lanne suivante. Ce phnomne a t observ en Gironde, dans la Manche, le Morbihan, lOrne, lOise, lAin, en Ille-et-Vilaine, Haute-Corse, Haute-Savoie. Inversement, dautres dpartements qui avaient subi une forte hausse en 2008 ont connu en 2009, contrairement au mouvement national, une baisse damplitude quivalente. Lampleur de linversion a parfois t remarquable avec, par exemple, des taux de signe oppos de 6,1 % et 9,2 % dans les Bouches-du-Rhne ; 16,7 % et 11,1 % en Arige ; 13,4 % et 16,6 % en Haute-Vienne ; 18,1 % et 9,6 % en Haute-Sane.

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Pour expliquer ce phnomne, la DGGN fait rfrence la conjonction de dlits commis par des quipes itinrantes ou lincarcration de rcidivistes. Ces faits peuvent justifier de fortes fluctuations statistiques lchelle locale, mais non dpartementale. Au plan national, la DGGN nest pas davantage en mesure dexpliquer le mouvement irrgulier de certaines catgories de dlits comme les violences sexuelles qui ont rgress de 6,8 % en 2009 aprs avoir augment de 10,7 % lanne prcdente.

3 - Des lments de diffrenciation partiellement inexpliqus a) Les vols simples


Les vols simples (sans effraction ni violence) ont connu une hausse en zone de gendarmerie au lieu dune baisse en zone de police. Notamment, les vols de particuliers dans les lieux publics ou privs ont augment de 23 % dans la premire et recul de 10 % dans la seconde. La DGGN explique lvolution constate dans sa zone de comptence par la systmatisation du dpt de plaintes par les victimes de vols simples, y compris pour de faibles prjudices, en vue dune indemnisation par leur compagnie dassurance. En particulier, les vols de tlphones portables ont suscit lengagement de travaux entre la police, la gendarmerie et les oprateurs de tlphonie mobile pour mettre en uvre une procdure visant dissuader les usagers de dclarer abusivement le vol de leur portable. Alors que ce facteur de hausse a t galement prsent dans sa zone, la police nationale attribue la baisse observe des vols simples de particuliers dans des lieux publics et privs lintensification de la scurit prive (gardiennage, vidosurveillance, quipements de dtection).

b) Les autres dlits


Les autres dlits (index 107 de ltat 4001), catgorie fourretout qui regroupe de nombreux types dinfractions sans cohrence densemble, prsente aussi une grande diffrence dvolution entre les deux zones. Selon la DGGN, la forte diminution (43 %) constate dans sa zone de comptence serait due la meilleure fiabilit des donnes statistiques obtenue par des contrles systmatiques visant enrayer un recours abusif lindex 107 pour enregistrer des infractions relevant normalement dune autre classification. Elle a accompli un effort de formation des enquteurs et des militaires chargs localement des tches de saisie

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COUR DES COMPTES

statistique et de contrle pour que celles-ci soient ralises conformment aux rgles dictes par un guide mthodologique. Lindex 107 a connu une volution exactement inverse en zone de police avec un accroissement de 43 % que la DGPN attribue la cration par des rformes lgislatives successives de nouveaux dlits (regroupement illicite dans les halls dimmeubles, pntration dans une enceinte sportive malgr une interdiction, infraction la lgislation sur les chiens dangereux), non prvus dans les rubriques existantes et commis plus frquemment dans les zones urbaines sensibles. Lvolution de lindex 107 aurait aussi t conforte par la multiplication des infractions de dnonciation de dlits imaginaires (vols de tlphones portables). La faible importance numrique de ces dlits, notamment des occupations illicites de halls dimmeubles, au regard des 13 000 faits supplmentaires enregistrs lindex 107 entre 2002 et 2009, conduit relativiser fortement cette explication qui, en outre, devrait sappliquer aussi en zone de gendarmerie o sont implants un quart des quartiers rputs sensibles.

D - Les rsultats des services denqute


Lefficacit des services denqute constitue un autre domaine de diffrenciation des deux forces. De 2002 2009, pour lensemble de la dlinquance gnrale, le nombre de faits lucids a augment plus fortement en zone de police (28 %) quen zone de gendarmerie (8,5 %). Compte tenu de lvolution la baisse des faits constats, le taux moyen dlucidation a progress de 23 % 35 % en zone de police et de 32 % 41 % en zone de gendarmerie, restant plus lev dans cette dernire. Selon la DGPN, cette situation sexpliquerait par le poids de lanonymat, facteur dimpunit, dans les grandes agglomrations17. En matire de dlinquance de proximit, en revanche, la progression du taux dlucidation a t moins importante en zone de police (de 7,9 % 11,7 %) quen zone de gendarmerie (de 10,3 % 17,1 %). Elle a surtout rsult de la baisse du nombre de faits constats et non de lvolution des faits lucids qui ont diminu de 3,6 % dans la premire et augment de seulement 2,1 % dans la seconde. Ainsi, lgrement infrieur quinze mille en 2009, le nombre de cambriolages lucids par les services de la DCSP na pas progress au cours de la priode sous revue alors que leur taux dlucidation (9,6 %) sest amlior du fait du recul de 28 % du nombre de faits constats.

Ainsi le taux dlucidation moyen dans les circonscriptions de moins de 25 000 habitants est environ deux fois suprieur celui enregistr dans celles de plus de 500 000 habitants.

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LE PILOTAGE DES FORCES DE SECURITE DE LETAT

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Le nombre de personnes mises en cause annuellement pour lensemble des actes de dlinquance a connu un accroissement identique dans les deux zones (28 %), mais nettement plus rapide, en zone de gendarmerie, que celui des faits lucids. Lexplosion du nombre de gardes vue (82 %) y a t plus forte quen zone de police (45 %). Les services de la DCSP en ont nanmoins effectu en 2009 deux fois plus (272 000) que ceux de la gendarmerie (124 000). De mme, le pourcentage des personnes mises en cause places en garde vue y est rest plus lev (42 % contre 30 %). Le nombre de mineurs mis en cause pour des faits de dlinquance en zone de police a augment de 15,5 %, soit presque deux fois moins rapidement que le total des personnes mises en cause si bien que leur part dans ce dernier a baiss de 22,9 % 20,6 %.

E - Lexemple de la lutte contre le trafic de stupfiants


1 - Une priorit rcente des DDSP
Jusquen 2010, les DDSP nont pas t fortement impliques dans la lutte contre le trafic de stupfiants dont il parat pourtant acquis de longue date quil alimente diverses formes de dlinquance, notamment dans les quartiers rputs sensibles. Dans les instructions annuelles de la DCSPP, ce domaine daction na pas t qualifi dobjectif prioritaire. De fait, il a plutt constitu une variable dajustement de lactivit des services aux objectifs chiffrs, notamment travers lindicateur des infractions releves par laction des services (IRAS). Ainsi, de 2003 2006, linstruction annuelle du DCSP aux DDSP a dsign, en tant que priorits oprationnelles, selon les annes, la lutte contre les violences urbaines, celle contre linscurit routire ou la prvention des violences aux personnes. Lenjeu nest vraiment apparu quen 2007 dans linstruction du DCSP : Le dmantlement des trafics de stupfiants et des rseaux qui alimentent lconomie souterraine de certains quartiers est galement un objectif qui doit sappuyer sur un travail transversal associant les GIR18 . En 2008, la lutte contre les trafics de stupfiants est rapparue, sous la rubrique divers , la fin de linstruction annuelle du DCSP demandant aux DDSP de poursuivre leur effort dans () les trafics et usages de stupfiants, notamment des infractions usage local, cest-dire des trafics lchelle des secteurs et des quartiers . Un objectif de progression de 5 % des IRAS leur a t fix.
18

GIR : groupement dintervention rgional.

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COUR DES COMPTES

Ce sujet a t trait en 2009 comme un enjeu non prioritaire. A la fin de son instruction annuelle, le DCSP a ajout : En dehors de ces objectifs principaux, leffort portera dans la lutte contre le trafic de produits stupfiants et lconomie souterraine avec une progression de + 10 % des affaires de revente ralises et une collaboration plus troite avec les GIR . Il a fallu attendre lanne 2010 pour que la lutte contre le trafic de produits stupfiants soit rige en objectif prioritaire dans linstruction annuelle du DCSP. Elle devait s'orienter principalement vers la rpression des micro-rseaux de distribution de drogue et l'organisation de contrles renforcs des tablissements ou des lieux festifs (tablissement de nuit, lieux de rave-party ). Lidentification des revendeurs devait tre privilgie par rapport linterpellation des simples consommateurs.

2 - Le pilotage statistique de la lutte contre le trafic de stupfiants


Laction des services de scurit publique au cours des dernires annes en matire de produits stupfiants a t marque par la priorit accorde, dans une approche essentiellement statistique, la rpression de la consommation. Les indicateurs de rsultats suivis dans les DDSP ont t le nombre de faits constats et accessoirement de personnes mises en cause et de garde--vue prononces. Pour amliorer leurs rsultats quantitatifs notamment en matire dlucidation, les services ont accord une priorit croissante la constatation de linfraction la moins lourde, lusage simple de produits stupfiants sans revente, au dtriment de la recherche et de linterpellation des auteurs dusage-revente et indirectement du dmantlement des rseaux de trafiquants. Ainsi, entre 2002 et 2009, la constatation des infractions par les services de la DCSP a connu une progression de 76 % pour lusage simple, 30 % pour lusage avec revente et seulement 8 % pour le trafic. Celle des placements en garde vue a t encore plus contraste avec des taux de 91 %, 42 % et 3 % respectivement. En 2009, plus dun tiers (39 %) des personnes interpelles pour consommation de stupfiants sans revente ont t mises en garde vue. De nombreux dpartements ont enregistr un doublement voire un triplement des infractions pour usage simple qui, par exemple, ont reprsent 92 % des infractions constates en matire de stupfiants dans les Yvelines ou le Var en 2009. Selon la DGPN, linterpellation des usagers peut permettre dobtenir des renseignements utiles sur les revendeurs puis les trafiquants. Toutefois, cette priorit donne la rpression de la consommation sest souvent accompagne dune baisse sensible des indicateurs relatifs aux infractions dusage-revente et de

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trafic, comme dans le Rhne (- 50 % depuis 2002) et les Yvelines (- 52 % depuis 2006). Certains dpartements font exception ce constat. En Seine-SaintDenis, les infractions pour trafic, deux fois plus nombreuses que celles pour usage avec revente, ont augment de 76 % de 2006 2009. La hausse a t de 169 % dans lEssonne depuis 2002. La stratgie choisie a consist employer davantage les services de scurit publique, notamment la sret dpartementale, pour poursuivre au niveau local laction en profondeur engage contre les rseaux et filires par les services de la police judiciaire et les groupements dintervention rgionaux (GIR). Des oprations de contrle sont organises rgulirement, la recherche de flagrants dlits dans des lieux de revente notoire, grce l'emploi d'units telles que les groupes de scurit de proximit (GSP) et les brigades de criminalit (BAC). La direction gnrale de la gendarmerie nationale a amorc la mme volution. Ainsi, son programme national daction pour 2009, concernant la lutte contre les stupfiants, demandait que soit privilgie lapproche patrimoniale : la lutte contre les trafics doit systmatiquement primer par rapport aux faons de procder, peu efficientes, visant multiplier les procdures concernant les usagers . __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le pilotage des services territoriaux de la DCSP est assur au moyen dobjectifs chiffrs assigns leurs responsables, objectifs de plus en plus nombreux et prcis au fil des annes, complts par une batterie de leviers daction pour les atteindre. La marge dinitiative et la capacit darbitrage des DDSP sont donc restreintes. La participation de leurs services la lutte contre le trafic de produits stupfiants, rige tardivement au rang dobjectif prioritaire, illustre les travers de ce pilotage statistique. Elle a en effet t oriente principalement vers linterpellation des consommateurs sans amlioration significative des rsultats en matire de revente ou de trafics. Elle a jou le rle de variable dajustement pour rehausser le taux moyen dlucidation. La dtermination des objectifs annuels assigns la gendarmerie dpartementale prsente des diffrences notables avec le dispositif appliqu dans les services de la DCSP, qui tiennent lexistence dun chelon rgional de dconcentration de la gestion et de coordination de lemploi des units. La relation entre les rsultats dactivit attendus et lvolution des moyens des forces est davantage explicite. La mise en cohrence de laction locale des services de lEtat engags dans la lutte contre la dlinquance est assure par le prfet et le

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procureur de la Rpublique qui animent ensemble plusieurs instances de coordination. Leur tche est dlicate compte tenu du dfaut dobjectifs communs assigns par les ministres de lintrieur et de la justice, du manque de matrise des moyens budgtaires et humains lchelon local et de labsence de systme dinformation mettant en relation les faits lucids par les services de police ou de gendarmerie et le traitement des affaires poursuivables par lautorit judiciaire. Les statistiques du ministre de lintrieur sur la dlinquance enregistre par ses services montrent une baisse sensible des atteintes aux biens, que les enqutes de victimation conduite par lONDRP conduisent relativiser, et une hausse symtrique des atteintes aux personnes. De manire gnrale, la DGPN et la DGGN sont rarement en mesure de relier les volutions statistiques des principales catgories de dlits aux actions engages par les forces de scurit. Labandon en 2010 des agrgats de dlinquance gnrale et de dlinquance de proximit qui, en dpit de leur manque de pertinence, taient depuis 2002 les indicateurs-cls retenus pour le pilotage des services territoriaux, constitue un progrs. Toutefois, le systme dinformation utilis reste bas sur ltat 4001 qui comporte de nombreuses faiblesses intrinsques. En consquence, en vue damliorer le pilotage des services territoriaux chargs de la scurit publique, la Cour recommande les volutions suivantes : - rapprocher le systme denregistrement de la dlinquance utilis par le ministre de lintrieur de lappareil statistique du ministre de la justice afin dtablir des liens entre llucidation des dlits constats par les services de police et les units de gendarmerie et leur traitement par les services judiciaires ; - poursuivre ladaptation du systme de mesure de la dlinquance en comptabilisant les dlits sur le lieu de leur commission et non de leur enregistrement ; - concernant lvolution de la dlinquance, limiter les objectifs chiffrs assigns aux responsables territoriaux des agrgats statistiques ou des catgories de dlits homognes et cohrents ; - dvelopper en collaboration avec lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP) des analyses sur la relation entre lvolution statistique des faits de dlinquance et les actions des forces de scurit.

Chapitre II Le dfi de la baisse des moyens


Les forces de police et de gendarmerie ont pu, durant la priode 2003-2007 couverte par la loi dorientation et de programmation (LOPSI) du 29 aot 2002, tabler sur un renforcement de leurs crdits et de leurs effectifs. Lenqute de la Cour montre toutefois que laccroissement de ces derniers, dans les services territoriaux de la DCSP, a t limit voire inexistants selon les indicateurs considrs. Lorientation la baisse de lvolution des moyens de deux forces, ensuite dcid en vue de stabiliser les dpenses de lEtat, a commenc tre perceptible en 2009 et surtout en 2010 dans les services de police et les units de gendarmerie chargs des missions de scurit publique.

I - 2002-2010 : une augmentation des effectifs suivie dune gale diminution


A - Laccroissement limit du nombre de policiers
Les directions dpartementales de la scurit publique (DDSP) de mtropole taient dotes dun effectif de 51 523 policiers fonctionnaires au 1er janvier 2010, en hausse de 2,1 % au cours de la priode 2003-2009, soit 1 037 agents19. Le nombre total de fonctionnaires, y compris les agents administratifs, scientifiques et techniques, a augment de 3,3 %.

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Donnes de la sous-direction des ressources humaines de la DCSP primtre constant, cest--dire hors services dpartementaux de linformation gnrale (SDIG)

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Cependant, les DDSP ont connu une dflation forte de leurs effectifs dadjoints de scurit (ADS) de 9 120 au 1er janvier 2003 5 676 au 1er janvier 2010. En consquence, le nombre total de leurs policiers (fonctionnaires et ADS) a recul de 4 % et le total de leurs effectifs, toutes catgories de personnel confondues, de 2,3 %, soit 1 483 agents, pour stablir 62 967 agents au 1er janvier 2010.

B - Un accroissement cibl sur la rgion parisienne


1 - Un effort ingalement rparti selon les dpartements
Entre le 1er janvier 2003 et le 1er janvier 2009, lensemble des DDSP de la rgion Ile-de-France a t dot de 903 fonctionnaires supplmentaires (policiers, personnels administratifs, techniques et scientifiques), soit prs des trois quarts de laccroissement enregistr en mtropole (1 251 fonctionnaires) au cours de cette priode. Le renforcement a t de 4,8 % en banlieue parisienne au lieu de 0,7 % dans le reste du territoire mtropolitain. Plus de la moiti de cet effectif supplmentaire est all au dpartement de Seine-Saint-Denis qui a bnfici dun accroissement de 12 %. En contrepartie, les effectifs des Hauts-de-Seine sont rests quasiment stables et ceux du Val-de-Marne ont baiss de 3,5 %. En tenant compte du mouvement gnral de dflation des ADS, le total des effectifs de scurit publique affects en Ile-de-France a augment de 2,2 % au cours de cette priode alors quil a baiss de 2,2 % sur lensemble du territoire mtropolitain. Le nombre total de policiers (fonctionnaires et ADS) a cr de 1,3 %, soit 247 personnels supplmentaires. Par dpartement, lvolution des effectifs totaux a t contraste avec un renforcement sensible en Seine-Saint-Denis (8,8 %) et dans lEssonne (8 %), une faible hausse en Seine-et-Marne (2,2 %), dans le Val-dOise (1,3 %) et surtout les Yvelines (0,7 %), et une baisse non ngligeable dans les Hauts-de-Seine (- 3,0 %) et le Val-de-Marne (- 4,4 %). En Seine-Saint-Denis, laccroissement des effectifs de scurit publique, de 376 agents toutes catgories confondues (policiers personnels administratifs, techniques et scientifiques et ADS) entre le 1er janvier 2003 et le 1er janvier 2009, a concern principalement les units dpartementales de la DDSP, passes de 818 1 055 agents, et une
cr en juillet 2008 et hors dpartements de la petite couronne parisienne placs en septembre 2009 sous lautorit du prfet de police de Paris.

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compagnie de scurisation cre en 2008. Les 21 circonscriptions de scurit publique (CSP) du dpartement nont bnfici globalement que de 24 agents supplmentaires.

2 - Une volution globalement favorable Paris


Le total des effectifs de la prfecture de police est pass 31 733 agents au 1er janvier 2010 du fait de lintgration des DDSP de la petite couronne parisienne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-deMarne), sous leffet de linstauration de la police dagglomration en septembre 2009, au sein de la nouvelle direction de la scurit de proximit de lagglomration parisienne (DSPAP). Les effectifs parisiens sont rests stables entre le 1er janvier 2006 et le 1er janvier 2010 avec 20 394 agents cette date tandis que ceux de la police nationale ont diminu de 1,6 % au cours de la mme priode. La DSPAP reprsente dsormais 63 % des effectifs de la prfecture de police au lieu de 48 % pour ceux de lex-DPUP (direction de la police urbaine de Paris). Au cours de la priode 2006-2009, cette dernire a bnfici dun traitement relativement favorable puisque ses effectifs ont globalement cr de 3,1 %, mais cette volution a rsult essentiellement du regroupement en son sein de la totalit des agents de surveillance de Paris (ASP) qui, quoique affects dans les commissariats darrondissement, nont pas le statut de policier20.

C - Le retournement de tendance depuis 2009


Lvolution des effectifs des services de la DCSP et des units de la gendarmerie dpartementale, sinscrit dans le cadre de celle de la police et de la gendarmerie dans leur ensemble, retraces par le tableau ci-dessous.

Au nombre de 2 330 la fin 2009, les agents de surveillance de Paris (ASP) sont des fonctionnaires territoriaux soumis au statut des personnels des administrations parisiennes. Ils sont principalement affects au contrle du stationnement mme si les textes relatifs leurs missions leur reconnaissent une certaine polyvalence comparable celle de policiers municipaux.

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Effectifs rmunrs (compts en quivalent temps plein travaill) 2006 Police nationale Gendarmerie nationale Ensemble de la mission Scurit 146 561 99 546 246 107 2010 144 218 96 179 240 397 Evolution 2010/2006 -1,6% -3,4% -2,3%

La rduction de leffectif des deux forces sest poursuivie en 2011. Selon les prvisions de la loi de finances, la police nationale dans son ensemble (pas seulement les services de scurit publique) doit participer leffort de rduction des emplois publics hauteur de 712 emplois et la gendarmerie hauteur de 96 emplois. Dans les services de scurit publique, le mouvement de hausse du nombre de fonctionnaires sest invers en 2010. En particulier, le nombre de policiers fonctionnaires dans les DDSP de mtropole est retomb 50 928 au 1er janvier 2011, annulant ainsi plus de la moiti de laccroissement constat au cours de la priode 2003-2009. Leffectif total des DDSP sest tabli 62 256 agents cette date. Dans la gendarmerie dpartementale, le renforcement des effectifs sest interrompu plus tt que dans la police. Toutes catgories confondues (officiers, sous-officiers, gendarmes volontaires, ouvriers et personnels civils), le total des effectifs placs sous lautorit des commandants de rgion hors gendarmerie mobile, reprsentant environ 80 % des emplois de la gendarmerie nationale, est pass de 81 259 en 2006 80 649 en 2009, soit une baisse de 0,75 %. La rduction sest dabord porte sur les fonctions support, notamment la formation, avec la fermeture de quatre coles. Les units oprationnelles ont commenc tre touches en 2010 et 2011, notamment par la suppression descadrons de gendarmerie mobile. La diminution du total des effectifs na pas t uniforme. Certaines rgions ont connu en 2009 une baisse non ngligeable : Aquitaine (-2,2 %), Lorraine (- 2,9 %), Midi-Pyrnes (- 1,3 %), Nord-Pas-deCalais (- 3,1 %), Ile-de-France (- 1,8 %). Dautres ont bnfici dune augmentation : Rhne-Alpes (1,4 %), Loire (2,2 %), LanguedocRoussillon (1,5 %). Certains groupements dpartementaux, confronts un niveau de dlinquance plus lev, peuvent bnficier dun renforcement de leurs effectifs permanents comme, par exemple, celui de

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lIsre qui a reu 27 emplois supplmentaires en 2009 et 20 en 2010. Au total, 750 postes auront t dploys ce titre entre 2009 et 2011

II - La baisse des budgets de fonctionnement hors rmunrations


Les moyens du budget gnral de lEtat consacrs la scurit publique reprsentent une partie, difficile chiffrer, de ceux de la mission Scurit, qui se compose des programmes Police nationale et Gendarmerie nationale. La priode 2006-2010 se caractrise par une rduction des dpenses de fonctionnement mais avec une hausse des dpenses de rmunrations, en dpit de la baisse des effectifs. Dpenses de la mission Scurit en M (2006-2010)
2006 Police nationale Dpenses de rmunration Autres dpenses Total des dpenses Gendarmerie nationale Dpenses de rmunration Autres dpenses Total des dpenses Mission Scurit Dpenses de rmunration Autres dpenses Total des dpenses 6 821 1 155 7 977 5 864 1 486 7 350 12 685 2 642 15 327 2010 7 820 1 037 8 858 6 295 1 222 7 518 14 013 2 362 16 375 Evolution 2010/2006 14,6 % - 10,2 % 11,0 % 7,4% -17,8% 2,3% 10,5% -10,6% 6,8%

A - Les services de police21


1 - La baisse des dpenses de fonctionnement courant
A primtre constant, les dpenses de fonctionnement et dquipement, hors loyers budgtaires, des DDSP de mtropole et doutre mer, aprs avoir augment de 7,8 % en 2007, ont t rduites de 2,1 % en
21

Les services territoriaux chargs de la scurit publique.

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2008, puis stabilises en 2009 et rduites nouveau de 25 % en 2010 139,7 M. A lintrieur de cet ensemble, la consommation des crdits globaux de fonctionnement et dquipement (CGFE) qui avait continu de saccrotre de 8,5 % de 2006 2008, a recul de 6,2 % en 2009 puis de 26 % en 2010 81,4 M. Les CGFE sont attribus aux services de police en fonction dun montant forfaitaire par agent, fix par la DRCPN, qui a t abaiss en 2010 de 1 299 1 107 par ETPT. De plus, loctroi aux DDSP de mesures nouvelles a t supprim, y compris pour couvrir des dpenses supplmentaires induites par la cration, sur dcision ministrielle, de nouvelles units spcialises ; de mme que lallocation de CGFE spcifiques destins tenir compte du cot de fonctionnement plus lev de certains services. Trois des cinq principaux postes de dpenses ont t orients la baisse avant 2009 : les frais de tlphonie22, les dpenses dentretien et de rparation des vhicules23, les achats de carburants24. Pour le reste, les frais de transport et de dplacement, qui staient alourdis, ont t abaisss en 2010 de 9,2 M 1,2 M. De mme, tandis que les consommations dnergie, que les DDSP ne matrisent gure puisque les contrats dabonnement sont ngocis et conclus au niveau zonal par les secrtariats gnraux pour ladministration de la police (SGAP), avaient eu tendance augmenter, elles ont t rduites de 15 % en 2010.

2 - La sous-estimation des besoins dans les dotations initiales


Les DDSP de nombreux dpartements, comme ceux du Rhne, Bouches-du-Rhne, Hauts-de-Seine et Seine-Saint-Denis, ont t dotes en 2009 dun budget initial insuffisant pour couvrir les besoins de leurs services jusqu la clture de lexercice, mme au prix dune rduction sensible de leurs dpenses. Les gestionnaires locaux ont souvent t dpourvus de marges de manuvre et rendus tributaires des rallonges budgtaires, concdes en cours dexercice par ladministration centrale ou les SGAP. Ce mode de rduction de crdits dont la gestion, de surcrot, ne relve plus partir de 2010 des DDSP, peut avoir un effet dresponsabilisant.
22

Grce la passation de deux marchs publics sur appel doffres alors quauparavant les contrats de tlcommunications taient directement signs par les SGAP (tlphonie fixe) ou les DDSP (tlphonie mobile). 23 Elles ont t ramenes en fin de priode leur niveau de 2006 grce au renouvellement de 2 500 vhicules dans le cadre du plan de relance. 24 Du fait du retournement des prix en fin de priode.

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Lanalyse des donnes nationales relatives au budget consolid des DDSP confirme cette observation. La contraction des dpenses a t obtenue en 2010 comme en 2009, en fixant les crdits initiaux un niveau fortement infrieur celui des crdits consomms lanne prcdente. Ce niveau a ensuite t dpass en excution, tout en permettant nanmoins une baisse sensible des dpenses constates. Ainsi, les crdits ouverts au titre des CGFE, arrts en 2009 et 2010 des niveaux infrieurs de 8,9 % et 29 % aux crdits engags lanne prcdente, ont t dpasss de 3 % et 7,7 % respectivement. Sur certains postes, les dpenses ont excd en 2010 les crdits initiaux de manire particulirement nette : les achats de consommables informatiques (3,3 M au lieu de 3 M), les frais dentretien et de rparation des vhicules (13,1 M au lieu de 11,6 M), les consommations dnergie (13,2 M au lieu de 12,6 M), lachat de matriels pour la police scientifique (1,8 M au lieu de 1,6 M). Ces dpassements ont vari selon les dpartements. Ainsi, alors quils sont calculs dans les budgets primitifs de faon strictement proportionnelle aux effectifs de policiers, les CGFE se sont tablis en 2009 des niveaux trs diffrents dans des DDSP, contrles par la Cour, comme celles du Rhne (1 253 /agent), des Bouches-du-Rhne (1 501 ), du Var (1 561 ), de lHrault (1 638 ) et surtout dans les dpartements de la petite couronne parisienne : les Hauts-de-Seine (1 785 ), la Seine-Saint-Denis (2 092 ) et le Val-de-Marne (2 105 ). Selon la DGPN, ces carts rsultent du poids variable du poste de limmobilier au sein des budgets zonaux et dpartementaux : plus il est lev, plus la part consacre aux CGFE est faible. Ceux-ci jouent donc le rle de variable dajustement.

3 - Des variables dajustement lies lactivit oprationnelle


En raison du poids grandissant des dpenses peu compressibles court terme, notamment des loyers (22 M en 2010 hors loyers budgtaires), les ajustements induits par des budgets en forte baisse ont port sur les acquisitions de matriels et sur les travaux de maintenance des locaux. Au sein des CGFE, certains postes, de volume moins important que ceux dj cits, ont connu des volutions qui pourraient ne pas tre sans risques pour lefficacit de laction des services, organisation inchange.

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COUR DES COMPTES

Les acquisitions de moyens de protection et dintervention ont t comprims de 1,8 M25 en 2008 790 000 en 2010, les achats de fournitures pour la police technique et scientifique (PTS) de 4,2 M26 3,6 M, en contradiction avec la priorit ministrielle affiche en faveur de la PTS. Parmi les dpenses hors CGFE, les achats de vhicules, qui ont dabord bnfici dun effort budgtaire notable, passant de 18,8 M en 2006 20,5 M en 2007, et 21,0 M en 2008, ont t ramens 9,9 M en 2010. Les DDSP nont pas bnfici en 2009 de la traditionnelle seconde tranche de fin danne, en raison dun renouvellement partiel du parc automobile grce aux crdits dpenss, en dehors de leurs budgets, dans le cadre du plan de relance. Les acquisitions de matriels informatiques et de tlcommunications, remontes de 5,7 M 8,4 M en 2007, sont retombes 3,1 M en 2010. La part des prestations de travaux, destine lentretien des locaux, a chut de 15,7 M en 2007 8,7 M en 2010. Faute de pouvoir court terme comprimer les dpenses lies limmobilier (loyers, fluides), lajustement se fait sur les moyens ncessaires lactivit oprationnelle (matriels de protection et dintervention), aux enqutes judiciaires (matriels danalyse et de dtection pour la police technique et scientifique), ou au renouvellement des quipements informatiques et la maintenance des locaux. Ainsi, alors que le ministre de lintrieur a fix 19 /m carr la norme dentretien des locaux de police, les services de la zone de dfense et de scurit du sud-est ne disposent en moyenne que de 7 /m. La DGPN na pas t en mesure de prciser la Cour les mesures dorganisation prvues pour rduire ses dpenses de fonctionnement sans compromettre les capacits dintervention de ses units.

B - La gendarmerie dpartementale
La DGGN a identifi huit postes de dpenses (hors charges de personnel) : les loyers, lentretien immobilier, les carburants, lentretien automobile, les changements de rsidence, les frais de dplacement, les systmes dinformation et de communication (SIC) et les fournitures de bureaux. Elle tablit des ratios de cots unitaires (par agent, mtre carr, etc.) actualiss selon les indices spcifiques de lINSEE. Des modulos
25 Les moyens pour la petite couronne tant estims 100 000 (au vu des donnes de 2009). 26 Les moyens pour la petite couronne tant valus 600 000 (au vu des donnes de 2009).

LE DEFI DE LA BAISSE DES MOYENS

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sont appliqus ces ratios pour prendre en compte les caractristiques des rgions au regard de ltat de leur parc immobilier, des frais de changement de rsidence, des frais de dplacement, des crdits dentretien automobile, de fournitures de bureau et de SIC. Il appartient aux commandants de rgion de ventiler entre leurs groupements les dotations qui leur sont attribues. La plus grande partie est alloue aux formations subordonnes. Dune part, une dotation de fonctionnement courant (DFC) est dlgue aux groupements de gendarmerie dont les commandants ont en principe le libre emploi (entretien immobilier, entretien des matriels, achats divers). Dautre part, ceux-ci bnficient de droits de tirage sur une enveloppe rgionale (tlphonie, frais de dplacement, relations publiques). Hors rgion Ile-de-France, le total des budgets consomms par les rgions de gendarmerie a baiss de 11 % entre 2007 et 2010, soit de 167 M 148 M. Certaines rgions (Bretagne, Basse-Normandie, Haute-Normandie) ont vu leurs dpenses baisser de plus du quart. Dans dautres, (Bourgogne, Franche-Comt), elles se sont maintenues ou ont lgrement augment (Nord-Pas-de-Calais, Midi-Pyrnes, Corse). Ainsi, lallocation des moyens budgtaires aux units de gendarmerie implantes en rgion sest accompagne dune certaine redistribution. De surcrot, les units subordonnes aux groupements bnficient dune dotation financire des units lmentaires (DFUE) dont le montant est fix par la DGGN en fonction du type dunit et des effectifs, destine aux dpenses d'entretien des locaux, damlioration des conditions de travail, daccueil du public et de vie collective. Les montants en cause, rpartis uniformment entre les units, sont faibles. Lenveloppe globale des DFUE a diminu de 6,7 % en 2010, de 15 M 14 M. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Sous leffet de la LOPSI de 2002, les services territoriaux de la police nationale chargs de la scurit publique (DCSP) ont bnfici au cours de la priode 2003-2009 dun accroissement de leurs effectifs de policiers fonctionnaires de 2,1 % en mtropole primtre constant, principalement cibl sur la rgion parisienne. Plus de la moiti de cet accroissement a t effac ds 2010 par la diminution gnrale des emplois dans la police nationale qui sest poursuivie en 2011. Compte tenu de la forte baisse du nombre dadjoints de scurit, leffectif total de policiers (fonctionnaires et ADS) a recul de 5,3 % au cours de la priode 2003-2010.

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COUR DES COMPTES

En outre, la rduction des crdits de fonctionnement des services territoriaux de la DCSP na pas t suffisamment pilote. Faute de pouvoir court terme comprimer les dpenses lies limmobilier, lajustement se fait sur les moyens ncessaires lactivit oprationnelle et aux enqutes judiciaires, au renouvellement des quipements informatiques et lentretien des locaux, sans valuation de limpact sur les capacits dintervention des units. Dans la gendarmerie nationale, les effectifs rgionaux ont commenc baisser en 2010 aprs avoir stagn (- 0,75 %) de 2006 2009. La gestion des crdits de fonctionnement courants de la gendarmerie dpartementale a t partiellement dconcentre au niveau rgional Toutefois, la rduction des budgets a amput la marge de manuvre des commandants de rgion et des commandants de groupement. Son impact sur les capacits oprationnelles nest pas davantage valu que dans la police. Au total, la Cour recommande l volution suivante : - anticiper, dans les services de la police, comme de la gendarmerie, limpact de la rduction des crdits de fonctionnement et dquipement sur lactivit oprationnelle des services afin dadapter leurs objectifs en consquence.

Chapitre III Les contraintes pesant sur la gestion des ressources humaines
Compte tenu de la rduction amorce de leurs effectifs et de leurs budgets de fonctionnement, le maintien des capacits oprationnelles des forces de scurit publique exige un effort accru damlioration des conditions de gestion de leurs moyens, notamment de leurs ressources humaines.

I - Les attributions limites des directeurs dpartementaux de la scurit publique


En application du dcret modifi du 6 novembre 1995, la gestion des grads et gardiens, fonctionnaires de catgorie C, a t dlgue, en mtropole, aux prfets de zone, sous lautorit desquels sont placs les secrtariats gnraux pour ladministration de la police (SGAP) et, dans les dpartements doutre-mer, aux prfets responsables des services administratifs et techniques de la police (SATPN). Les DDSP ont le pouvoir de notation. En matire davancement, ils ont la responsabilit de formuler des propositions en vue de la prparation des commissions administratives paritaires (CAP) nationales ou interdpartementales selon les corps. Les classements quils tablissent des agents du corps dencadrement et dapplication (gardiens et grads) sont rarement remis en cause au niveau national. Quoique dans une

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COUR DES COMPTES

moindre mesure, ils sont souvent suivis pour la promotion des officiers. En matire disciplinaire ou dontologique, ils disposent du pouvoir dappliquer les sanctions du premier groupe (blme et avertissement) et de proposer pour les autres la saisine du conseil de discipline. Enfin, la prime de rsultats exceptionnels titre individuel est un outil supplmentaire de management mis la disposition des DDSP. La liste des bnficiaires est arrte par ladministration centrale partir de leurs propositions dans une enveloppe financire dtermine en fonction des effectifs. Toutefois, cette prime, dont le montant varie de 500 1 000 , na concern en 2009 que 8,9 % des agents. Le pourcentage a t de 18,7 % pour la prime titre collectif, dont la procdure dattribution est entirement centralise puisquelle consiste, au vu dun classement des circonscriptions tabli par la DCSP en fonction de critres de performances, attribuer une prime au taux unique de 600 aux fonctionnaires de tout ou partie de leurs units. Les DDSP se plaignent de manquer de libert de choix en matire de gestion de leurs effectifs. Ils nont en effet presque aucun pouvoir pour dcider du service daffectation des fonctionnaires nomms dans leur dpartement (hormis les gardiens sortis des coles de formation) ou redployer des fonctionnaires en service.

A - Les recrutements
Au cours des dernires annes, les recrutements se sont rarfis. Le nombre de postes offerts aux gardiens sortis des coles a baiss de 4 665 en 2006 3 153 en 2009. En outre, lvolution irrgulire des mouvements de sortie dcoles constitue une contrainte dautant plus perturbante, pour le fonctionnement des units, quils permettent de pourvoir aux postes les moins demands lors des mouvements nationaux de mutation. Labsence de phasage entre ces diffrents mouvements cre dimportantes vacances de postes frictionnelles. Dans la plupart des CSP, les effectifs connaissent des oscillations auxquelles le fonctionnement des quipes doit sadapter. Ainsi, dans lensemble de la police nationale, lcart tait en 2009 de 1 936 ETPT entre les mois de janvier et de septembre autour dune moyenne annuelle de 145 66927.

B - Un turn-over parfois trs lev


Les effectifs des services de scurit publique comprennent en Ilede-France une proportion leve de policiers dbutants, faiblement
27

Source : DEPAFI-DAPN.

LES CONTRAINTES PESANT SUR LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

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expriments, qui restent peu longtemps sur les postes occups. Il en rsulte des difficults accrues de management des services, notamment dencadrement, dans des villes o le niveau de la dlinquance est plus lev et les conditions de travail plus difficiles. Au lieu de 16 ans au plan national, lanciennet moyenne dans la police nationale tait en 2009 de 10,4 ans dans la rgion Ile-de-France et mme de 8,5 en Seine-Saint-Denis et 9,2 dans le Val-dOise. Elle tait encore plus courte dans certaines CSP : 4,9 ans Garges, 5,4 Deuil-laBarre, 5,7 Bezons, 6,3 Massy, 6,6 Sarcelles ou 6,8 Houilles. Ces personnels font rapidement des demandes de mutation. Ils se renouvellent un rythme rapide. En Seine-et-Marne, par exemple, 21,7 % des effectifs de scurit publique (hors service de linformation gnrale) taient arrivs dans lanne. Cette proportion tait de 22,4 % dans les Yvelines, 24 % dans lEssonne et 17,1 % dans le Val-dOise. Le problme est le plus aigu en Seine-Saint-Denis o 70 % des effectifs ont moins de cinq danciennet dans leur service. Ce phnomne est galement observ dans les services de scurit publique de certaines villes de la troisime couronne parisienne (Orlans, Dreux, Vernon, Creil), dans les dpartements de lest de la France ou du Massif central ainsi que dans ceux o le cot du logement est particulirement lev (Alpes-Maritimes, Var, Haute-Savoie). Les effectifs ne peuvent y tre maintenus au niveau requis que par le flux de sortie des coles de police. Diffrentes mesures statutaires ou indemnitaires ont t adoptes sans parvenir ralentir ce turn-over trop rapide28.Un nouveau dispositif de fidlisation tait en cours dlaboration la fin de 2010, visant allonger la dure moyenne dactivit des policiers dans la rgion Ile-de-France.

C - Les mutations
En ce qui concerne les grads et gardiens, deux mouvements nationaux de mutation sont organiss chaque anne, au lieu de trois jusquen 2008, pour pourvoir aux postes vacants. Tandis que les textes donnent la priorit aux mouvements internes aux ressorts des commissions paritaires interdpartementales (CAPI), la direction des ressources et des comptences de la police nationale (DRCPN) est peu favorable cette procdure qui dispense de publier les vacances de postes au plan national et sert souvent entriner des affectations dcides
28

Cf. annexe n2.

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COUR DES COMPTES

localement. Pousss par lurgence, les DDSP ne peuvent gnralement attendre, pour muter un agent avec son accord, la tenue de la CAPI qui ne se runit quune fois par an, en vertu dune instruction du 6 juin 2008. Ils sen remettent donc au mouvement national le plus proche et lavis de la commission administrative paritaire nationale (CAPN). Les mutations des officiers obissent des rgles diffrentes. Dans le pass, leur affectation au sein dune CSP pouvait procder dune simple note de service. Dsormais, ils sont nomms, sur proposition de la CAPN, par arrt, sur des postes nomenclaturs . Comme pour les commissaires, une nomenclature des emplois dfinit en effet lensemble des postes rservs aux officiers, classs en fonction dindicateurs reprsentatifs du niveau de responsabilit (effectifs, nombre de faits constats, faits lucids, etc.)29. Les DDSP disposent dun pouvoir dapprciation sur les candidats aux postes nomenclaturs et, selon le ministre, leur prfrence serait presque toujours suivie par les CAPN . Le nomenclaturage des postes a t tendu aux brigadiers-chefs et brigadiers-majors. Lun des principaux syndicats de police a mme obtenu en 2009 quil le soit aussi aux gardiens de la paix nomms dans un service dpartemental dinformation gnrale (SDIG) ou dans une sret dpartementale. Au-del dune priode probatoire de six mois, le DDSP na plus le pouvoir de les affecter dans un autre service mme si le besoin oprationnel sen fait sentir. Enfin, un nombre croissant darrts de nomination sont dits flchs ou profils . Ils dfinissent non seulement la CSP mais aussi le service daffectation rendant ultrieurement impossible tout mouvement interne au-del dune courte priode probatoire. Cette pratique souhaite par les organisations syndicales est applique aux mutations de tous les officiers ainsi qu celles des grads et gardiens dans les SDIG. Ces rgles de mutation et de nomination introduisent une grande rigidit dans la gestion des effectifs. La capacit des DDSP remodeler leurs units en procdant des redploiements au sein dune CSP est troitement limite. Leur pouvoir daffecter dans les services de leur choix les fonctionnaires nomms dans leur dpartement ou de modifier ultrieurement leur affectation est trs faible pour tous les postes responsabilits et quasiment nul pour ceux rservs aux officiers.

29

En 2009, les services territoriaux de la scurit publique, hors information gnrale, comptaient 3 517 postes rservs des officiers dont 619 de niveau 5, 609 de niveau 4, 1 055 de niveau 3, 962 de niveau 2 et 199 de niveau 1.

LES CONTRAINTES PESANT SUR LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

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D - Une faible marge daction


La seule latitude dont disposent les DDSP consiste, au sein de leffectif global allou par la direction centrale, moduler limportance des services mutualiss au niveau dpartemental par prlvement sur les CSP. Ce choix peut sexercer lors de la dtermination des EDFA. On constate ainsi une tendance au renforcement du poids des units dpartementales des DDSP au regard des CSP. Dans le dpartement du Nord, par exemple, les effectifs (ADS compris) ont diminu de 4 939 au 1er janvier 2004 4 671 au 1er janvier 2009, mais ceux non affects dans les CSP ont augment de 92 301. Il nest pas rare que les DDSP dcident, avec laccord des intresss, la mutation de fonctionnaires lintrieur du dpartement selon une procdure informelle de mise disposition, sans en informer pralablement la DRCPN afin dchapper au mouvement national. Les personnels sont intresss par une affectation dans un service dpartemental dont les missions sont plus motivantes et souvent assures selon des cycles hebdomadaires. Les DDSP y voient le moyen dtoffer des units spcialises au moyen de fonctionnaires tests dans les commissariats de circonscription. Enfin, les services centraux de la DCSP, conscients quils ne peuvent interdire tout levier de management local, choisissent de laisser cette latitude aux responsables locaux. Cette pratique qui consiste dissocier la rsidence administrative et laffectation oprationnelle est la source derreurs de comptabilisation des effectifs des CSP. Le tableau des effectifs allous dont dispose la DCSP ne correspond pas la situation relle des circonscriptions. Une proportion non ngligeable des effectifs en principe affects aux CSP ny est en ralit pas employe.

II - Lorganisation coteuse du temps de travail des policiers


A - Labsence de dure uniforme du travail
Les principaux rgimes horaires de travail sont dfinis dans le rglement gnral demploi de la police nationale (RGEPN) et dans linstruction gnrale relative lorganisation du travail (IGOT). La rgle commune toute la fonction publique civile des 1 607 heures de travail annuelles (hors heures supplmentaires) sapplique aux

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COUR DES COMPTES

policiers en fonction de la spcificit de leurs missions. Plusieurs rgimes horaires coexistent : le rgime hebdomadaire dit en 5/2 (avec petite ou grande semaine permettant une prsence renforce le samedi) et des rgimes cycliques appliqus indpendamment du droulement de la semaine civile et des jours fris. Les principaux sont le 4/2 (quatre jours de travail suivis de deux jours de repos), utilis par les units en tenue (units de roulement, brigades anti-criminalit, groupes de scurit de proximit) et le 3/3 (trois jours de travail suivis de trois jours de repos), comportant des vacations prolonges (onze heures). Prs de la moiti (47 %) des policiers affects en scurit publique travaillent selon un rgime cyclique30. Ils bnficient de droits repos lis la pnibilit de cette organisation du travail. Le dispositif du crdit fri vise compenser limpossibilit de bnficier des jours fris. Les repos de pnibilit spcifique ou temps compenss , quant eux, sont la contrepartie du travail cyclique effectu de nuit ou le dimanche. Cette organisation complexe rend difficile toute comparaison de la dure de travail des policiers avec celle des gendarmes qui obit dautres spcificits. Dans lexercice des missions de scurit gnrale, la dure annuelle de travail des policiers variait en 2007 de 1 435 heures en rgime cyclique de nuit et 1 555 heures en rgime cyclique de jour 1 603 heures en rgime hebdomadaire, au lieu de 1 796 heures dans la gendarmerie nationale31.

B - La compensation des services supplmentaires


Outre les dispositions prcites inhrentes la nature atypique du rgime horaire, la dure du travail est rduite par un rgime de compensation des services supplmentaires que sont, dune part, la permanence, le rappel en service et le dpassement horaire de la vacation et, dautre part, lastreinte. La compensation des heures supplmentaires est effectue sous forme dabsence du service. Pour les grads et gardiens, elle se calcule avec un coefficient variant de 100 % 200 % selon le rgime de travail et lorigine des heures supplmentaires (repos lgal, repos compensateur, service de nuit, etc.). Par ailleurs, la rgle est de rmunrer les astreintes mais, lenveloppe budgtaire attribue chaque anne par la DAPN tant
Prcisment, au 1er janvier 2010, 28 986 fonctionnaires et agents (dont 25 800 policiers) travaillaient en rgime cyclique, sur un total de 67 182 fonctionnaires et agents, selon lapplication GEOPOL utilise par la DCSP, et 38 196 en rgime hebdomadaire (dont 29 388 policiers). 31 Rapport du groupe de travail intrieur-dfense Police-gendarmerie : vers la parit globale au sein dun mme ministre (mars 2008).
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LES CONTRAINTES PESANT SUR LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

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infrieure aux besoins, une partie dentre elles est compense sous forme de temps. Par exemple, les crdits (4,3 M) allous la DCSP pour lindemnisation des astreintes effectues du 1er octobre 2008 au 30 septembre 2009 nont permis de couvrir que 72 % des besoins. Ce taux de couverture est pass 79 % en 2010. Ces rgles dorganisation du temps de travail, applicables toute la police nationale et plus particulirement aux services de scurit publique du fait de leur fonctionnement continu 24 heures sur 24, aboutissent compenser la disponibilit des policiers par des temps de repos largement suprieurs aux temps de travail supplmentaires qui leur sont imposs.

C - Laccumulation des heures supplmentaires


Dans la pratique, limpossibilit pour les policiers, du fait des ncessits du service, de rcuprer les temps qui leur sont dus aboutit laccumulation dune quantit considrable dheures reportes. Le stock dheures supplmentaires restant dues na cess de crotre dans la plupart des dpartements et circonscriptions. Au niveau national, pour lensemble des agents de la DCSP, il a connu un gonflement de 80 % en six ans, de 7 millions dheures au 31 dcembre 2002 12,6 millions dheures au 31 dcembre 2008. Il a encore augment de 0,8 % la fin de 2009, 10,8 millions dheures primtre constant, dduction faite des services de la petite couronne parisienne. La rforme du corps des officiers, dsormais soumis un statut de cadre32, a permis de stabiliser provisoirement ce stock. Seuls les travaux supplmentaires relatifs aux permanences et aux astreintes leur ouvrent encore droit compensation, mais plus les dpassements horaires de la journe de travail ou de la vacation ainsi que les rappels au service (hors et sur astreinte). Les jours de repos hebdomadaires travaills (samedi et dimanche) font lobjet dun report. En revanche, le stock dheures supplmentaires des grads et gardiens, qui constituent 75 % de leffectif global, a continu de crotre en rgime cyclique comme en rgime hebdomadaire. Au total, le nombre dheures restant dues reprsente une charge de plus en plus difficile rsorber. Au 31 dcembre 2009, elle quivalait 6 699 ETPT, dont 5 665
32

En application dune instruction du 17 avril 2008 relative au nouveau rgime de travail des officiers qui a modifi lIGOT du 18 octobre 2002, les permanences des officiers sont dsormais compenses temps pour temps, cest--dire 100 % de la dure de travail au lieu de 125 % le samedi et 175 % le dimanche, auparavant. Les astreintes qui constituent une quatrime catgorie de service supplmentaire restent compensables sur la base dun forfait financier ou en temps. La seule modification en la matire concerne labsence de rcupration des rappels effectus sur astreinte.

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COUR DES COMPTES

pour les grads et gardiens, soit 15,7 % du potentiel annuel disponible33. Elle constituait un report de charge, se traduisant par le dpart anticip la retraite dun nombre croissant de policiers. De surcrot, ces droits sajoutent ceux des comptes pargne-temps (CET), soit 442 248 jours au 1er janvier 2010, en hausse de 26 % en 2008 et 25 % en 2009, qui correspondaient 2 202 ETPT, dont 1 523 pour les grads et gardiens.

D - La rduction de la dure du travail


A la suite du protocole de 22 octobre 2008 sur la revalorisation indemnitaire et lorganisation du temps de travail, sign entre le ministre de lintrieur et lun des principaux syndicats de police, lIGOT du 12 octobre 2002 a t modifie en mettant un terme lapplication aux grads et gardiens du principe coteux et source de nombreux abus, de lheure non scable en vertu duquel toute heure commence tait due. Le dpassement de la dure rglementaire de la journe de travail ou de la vacation est dsormais pris en compte pour sa dure relle dans le calcul des compensations horaires dont le volume annuel devrait sen trouver rduit de 1 066 ETPT selon lestimation forfaitaire du protocole. Ce dernier est aussi lorigine de la rduction de la vacation des grads et gardiens. Pour ceux soumis au rgime hebdomadaire, la dure du travail est passe de 40 heures 30 39 heures 25 au 1er juillet 2010. En contrepartie, ils doivent travailler cinq jours de plus dans lanne, le nombre de leurs jours dARTT ayant t rduit de 30 25. Pour les fonctionnaires soumis au rgime cyclique de type 4/2, la dure hebdomadaire de travail a t abaisse de 39 heures 38 heures 7 minutes sans rduction des droits ARTT. Selon les termes de laccord, ces deux mesures devaient procurer un accroissement de la capacit oprationnelle des services, valu 1 401 et 543 ETPT respectivement. Les justifications fournies par la DRCPN montrent que lestimation de ces gains prvisionnels repose sur des calculs sommaires et contestables. Pour les grads et gardiens en rgime 5/2, elle ne prend en compte que la rduction du nombre de jours dARTT34 et non celle de la dure hebdomadaire de travail de 1 heure 5 minutes. Pour ceux en rgime 4/2, aucune justification na t fournie la Cour par la DRCPN35.

Sur la base dune dure annuelle de 1.607 heures utilise comme rfrence dans la police nationale. 34 57 750 agents x 5 jours ARTT travaills x 39 heures/5 jours / 1607 heures annuelles = 1 401 ETPT 35 Cette mesure concerne les agents en rgime cyclique. Il serait opt pour une dure de 38 heures et 7 minutes au lieu de 39 heures actuellement. Cette mesure

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LES CONTRAINTES PESANT SUR LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

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La sous-direction des ressources humaines de la DCSP, quant elle, a produit la Cour une estimation diffrente pour les agents en rgime 4/2, se basant sur la diminution des repos de pnibilit spcifique (RPS) induite par celle de la dure hebdomadaire36. Elle aboutit un gain potentiel de 288 ETPT, infrieur de moiti celui prvu par le protocole et qui passe par pertes et profits labattement de 53 minutes de la dure hebdomadaire du travail. Paralllement, le protocole daccord du 22 octobre 2008 a prvu la revalorisation de lindemnit de sujtions spciales de police (ISSP), attribue aux grads et gardiens par un dcret du 17 janvier 2002. Le taux de cette indemnit a t relev de 24 % 26 % au 1er juillet 2010, pour un cot en anne pleine denviron 34 M, aprs avoir dj t relev en 2003 de 20 % 24 %. En dfinitive, si la suppression de la rgle de lheure non scable constitue indniablement un progrs, le protocole a t aussi lorigine de mesures de rduction de la dure hebdomadaire de travail, censes paradoxalement accrotre les capacits oprationnelles des grads et gardiens, en vertu destimations que ladministration centrale est aujourdhui dans lincapacit de justifier. Alors que les fonctionnaires concerns ont en outre bnfici de revalorisations indemnitaires, la DGPN na pas t en mesure dindiquer la Cour le bilan en anne pleine des gains en ETPT et des cots salariaux supplmentaires engendrs par ces mesures.

E - La responsabilit des gestionnaires locaux


Ladministration sest dote doutils adapts la gestion des diffrents rgimes horaires de travail. Lapplication OCTIME, implante depuis 2004 la DRCPN, a t conue pour grer les horaires et les congs des agents. Dans les directions actives, le logiciel GEOPOL sert la gestion individuelle des restitutions et des compensations horaires accordes sur la base des dispositions rglementaires applicables (RGEPN et IGOT).

consiste faire passer les vacations horaires du rgime 4 /2 de 8 h 21 8 h 10. Elle gnre un accroissement de capacit oprationnelle estim 512 ETPT. 36 Les vacations plus courtes permettraient de diminuer les repos de pnibilit spcifique (RPS) calculs au taux de 0,1 pour les heures de nuit ou de 0,4 pour les heures travailles le dimanche. Les premiers passeraient de 50 49 mn et les seconds de 200 196 mn ce qui, rapport au nombre de vacations travailles par les membres du CEA dans lanne (163 jours ou nuits en semaine et 28 dimanches en moyenne par agent), aboutirait un gain indirect de 288 ETPT.

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COUR DES COMPTES

1 - Ladaptation de lorganisation du travail


Ladaptation du rgime horaire des diffrents services et units constitue lun des leviers sur lesquels peuvent agir les DDSP et les chefs de CSP. Ils disposent dsormais doutils informatiques efficaces tels que la main courante informatise (MCI) qui analyse et mesure lactivit des agents. Sur cette base, ils peuvent faire voluer les horaires de travail et moduler les effectifs soumis au rgime cyclique ou au rgime hebdomadaire en fonction des exigences des diverses missions, oprationnelles ou de soutien. Leur objectif doit tre dassurer la continuit du service 24 heures sur 24 en disposant deffectifs adquats lors des pics dactivit, en fin daprs-midi et en soire, pour intervenir sur la voie publique ou assurer le traitement des plaintes dans les locaux de police. Il leur revient aussi de vrifier que lorganisation des services ne cre pas un excs dheures supplmentaires. En particulier, le recours lastreinte, la permanence ou au rappel inopin au service, notamment lors des fins de semaine, doit dcouler dune ncessit avre (note du DCSP du 31 janvier 2005). Lquilibre entre ces options rglementaires doit tre inspir par des besoins oprationnels et des objectifs dconomie. Lanalyse de la frquence des rappels de fonctionnaires sous astreinte doit permettre de sen assurer. A loccasion de ses contrles, le service de la DCSP chargs des audits et de lassistance vrifie systmatiquement ladaptation du dispositif policier aux crneaux de la dlinquance. Afin damliorer cette dernire, des services de commandement de nuit ont t crs linitiative de la direction centrale, dans le but de densifier lencadrement oprationnel au niveau dpartemental pour amliorer les modalits dintervention des policiers, la coordination avec les forces mobiles et le contrle de lactivit judiciaire. Ces structures ont permis de remplacer des permanences, voire des astreintes, par une prsence effective de la hirarchie et de mutualiser lchelle de plusieurs CSP la fonction de commandement nocturne, coteuse en personnels.

2 - Le contrle local des compensations horaires


Larticle 1.3.3 de lIGOT prvoit ainsi que les services supplmentaires ne sont susceptibles dtre compenss que sur accord ou instruction de la hirarchie. Selon larticle 1.3.4 du mme texte, seuls devraient rester dus les repos compensateurs, non verss au compte pargne-temps, qui nont pu tre liquids par lagent en raison des ncessits de service . Les repos compensateurs issus des permanences et astreintes doivent tre rcuprs dans la semaine qui suit. En vertu de

LES CONTRAINTES PESANT SUR LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

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larticle 1.4, les policiers doivent avoir puis, avant toute mutation, les repos compensateurs de services supplmentaires qui leur sont dus. Par ailleurs, larticle 113-31 du RGEPN permet de reporter le repos hebdomadaire si lintrt du service lexige, et larticle 113-39 de raliser des conomies sur les rcuprations horaires, en vitant la confusion entre les reports de repos (compenss 100 %) pour des vnements prvus lavance avec les rappels au service (compenss quant eux 200 %). Enfin, une note du DCSP du 22 dcembre 2006 rappelle les catgories de repos qui ne se reportent pas dune anne sur lautre. La DCSP a engag un travail de sensibilisation des directeurs dpartementaux, visant rationaliser le recours aux astreintes et tendre ainsi vers une entire indemnisation des fonctionnaires. Il apparat cependant, de faon gnrale, que les textes rglementaires sur lorganisation du travail (IGOT) et lemploi de la police nationale (RGEPN) pourraient permettre aux responsables des services territoriaux dexercer un contrle plus rigoureux du recours aux compensations horaires.

III - Les contraintes pesant sur lactivit des policiers


Le pilotage des services des DDSP est soumis diverses contraintes de gestion qui obrent la part des effectifs disponibles pour les missions oprationnelles, notamment de prsence sur la voie publique. Selon les donnes collectes en 2009 grce la main courante informatise (MCI)37, 30 % du potentiel thorique des services, cest-dire du nombre dheures susceptibles dtre travailles par lensemble des effectifs, ont t indisponibles pour cause de congs (15,8 %), repos (8,9 %), maladies (4,3 %) et autres absences. Ce pourcentage varie peu dun dpartement lautre ou selon la taille des CSP.

A - Les heures passes dans les locaux


Le temps pass dans les locaux est, au moins en partie, indissociable des missions de scurit. Lactivit des units dites de voie publique, par exemple, se traduit par le regroupement des effectifs dans
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Etat 1.3.1, test demploi des personnels, approche IGPN : occupation de la voie publique .

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COUR DES COMPTES

les locaux pour la prise des consignes en dbut de vacation, les pauses rglementaires, la rdaction de procdures suites des interpellations ou des sances de formation. En moyenne nationale, les heures passes dans les locaux de police ont reprsent 61 % du potentiel disponible en 2009, employs dans trois types dactivits participant aux missions de scurit : les activits administratives et judiciaires (26 %) : accueil du public et prises de plaintes, activits procdurales caractre judiciaire, tenue de fichiers et registres, enqutes administratives, police technique et scientifique, activits procdurales lies au code de la route ; le soutien oprationnel (24 %) : activits de commandement, centre dinformation et de commandement, formation, sports et tir, garde des locaux, gardes vue ; le soutien logistique (11 %) : activits de gestion, techniques et de maintenance, syndicales et sociales. Des variations sont observes dun dpartement lautre. Dans les Yvelines, par exemple, les heures passes dans les locaux ont pes plus lourdement (65 %) au regard du soutien oprationnel (29 %) et surtout du soutien logistique (16 %).

1 - Les tches administratives


Une partie des heures de service passes par les policiers dans les locaux est consacre des tches administratives. En Seine St-Denis, par exemple, 165 agents occupaient des postes administratifs au 31 dcembre 2009 (96 dans les commissariats et 69 au sige de la DDSP) dont 128 grads et gardiens, soit 3,2 % de leur effectif dpartemental, et 37 adjoints de scurit (ADS). Ils assuraient la gestion des moyens budgtaires et logistiques, des systmes informatiques et de tlcommunications ou des archives ainsi que le secrtariat, laccueil du public, la tenue du standard ou la maintenance. Laffectation de policiers des postes administratifs permet notamment demployer ceux qui sont frapps dune interdiction de voie publique (IVP), cest--dire dune inaptitude reconnue titre provisoire ou dfinitif. On en dnombrait 76 dans les Yvelines en avril 2009, dont 68 grads et gardiens, soit 3,2 % de leur effectif.

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2 - La mise en uvre tardive et incomplte dun plan de substitution


La LOPSI du 29 aot 2002 avait prvu de rduire les emplois administratifs occups par des policiers afin de raffecter ces derniers sur des postes oprationnels. Au moins mille de ces emplois devaient tre transfrs des agents administratifs. Cependant, un effort trop modeste a t conduit pour mettre en uvre cette disposition puisque leffectif des agents administratifs en poste en mtropole dans les DDSP est pass, selon les donnes de la sousdirection des ressources humaines de la DCSP, de 5 283 au 1er janvier 2003 5 480 au 1er janvier 2009. Lanne suivante, hors dpartements de la petite couronne parisienne, placs sous la comptence de la prfecture de police, et hors SDIG, cet effectif a baiss de 5 056 au 1er janvier 2009 5 005 au 1er janvier 2010. A cette date, 1 053 postes administratifs (hors emplois de formateurs) taient encore occups par des policiers dans les services territoriaux de scurit publique de mtropole. Ainsi, en Seine-Saint-Denis, aucun effort na t consenti jusquen 2009 pour favoriser la substitution de personnels administratifs des policiers. Les effectifs dadjoints administratifs ont mme baiss de 180 en 2006 156 en 2008, avant de remonter 186 au 1er dcembre 2009. Aprs lannonce de laffectation de cent adjoints administratifs supplmentaires par le ministre de lintrieur, dans le cadre du pacte de cohsion , 87 avaient pris leur poste en dcembre 2009, permettant de redployer 36 policiers en units oprationnelles. En fvrier 2010, le 3me rapport dtape de la rvision gnrale des politiques publiques a prvu laccroissement du potentiel oprationnel des forces de scurit notamment par la substitution de personnels administratifs aux policiers et aux gendarmes qui exercent des activits non oprationnelles . Toutefois, les perspectives daffectation dagents administratifs supplmentaires dans les services territoriaux de scurit publique sont dsormais limites par la rduction des emplois budgtaires, ceux des personnels non policiers devenant une variable dajustement. Ces perspectives sont en outre obres par la mise en place, au niveau des secrtariats gnraux pour ladministration de la police (SGAP), des plateformes zonales CHORUS qui ncessite des renforts administratifs.

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COUR DES COMPTES

B - Les missions priphriques


1 - Le poids des activits dassistance
Une part non ngligeable des personnels actifs des services de scurit publique travaillant en dehors des locaux de police est affecte des tches autres que la surveillance de la voie publique. En 2009, selon les donnes issues de la MCI38, les activits dites dassistance exerces par les services de scurit publique (non comprises celles au profit dautres services de police) ont reprsent en moyenne 3,7 % du potentiel disponible au plan national, soit lquivalent de 3 800 policiers temps plein, mobiliss par les extractions, escortes et prsentations de dtenus, la garde de btiments administratifs, la police des audiences et les reconstitutions judiciaires, la garde de dtenus hospitaliss et, plus marginalement la garde des dpts. Le poids de ces activits est variable selon les circonscriptions de scurit publique puisquil atteignait en 2009 seulement 1,6 % du potentiel disponible dans les CSP de moins de 25 000 habitants, mais 4,8 % dans celles de 100 000 250 000 habitants et 4,6 % au-del. Dans les grandes villes ou les chefs-lieux de dpartement, il rsulte surtout des sujtions inhrentes la prsence simultane dun tribunal de grande instance (TGI), dun centre hospitalier et dun centre pnitentiaire, gnratrice de nombreux mouvements de dtenus. En outre, la prsence dune prfecture, voire de consulats, accentue le poids de la garde de btiments administratifs qui atteint 1,3 % du potentiel disponible dans les CSP de plus de 250 000 habitants contre seulement 0,2 % dans celles de moins de 25 000 habitants. Dans certaines villes, voire certains dpartements, ces missions priphriques constituent une contrainte particulirement lourde pour la gestion des services, notamment des units de voie publique, dont elles obrent les capacits oprationnelles, comme dans les Yvelines o elles reprsentent lquivalent de 74 policiers temps plein, affects essentiellement aux missions dassistance au ministre de la justice39.
38

Etat 1.3.1, test demploi des personnels, approche IGPN : occupation de la voie publique . 39 En Seine-Saint-Denis, en raison de la prsence de la maison darrt de Villepinte et du TGI de Bobigny, elles mobilisent lquivalent de 55 policiers. De surcrot, un effectif identique est ncessaire en moyenne pour les diverses missions de garde et descorte, dont dix policiers pour la garde de la prfecture et des sous-prfectures. A Lyon, une unit du service d'ordre public et de scurit routire (SOPSR) est ddie la prise en charge des missions dassistance qui mobilisent en moyenne 196 agents, dont une cinquantaine pour la garde statique permanente de btiments administratifs.

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2 - De faibles amliorations jusquen 2010


Selon la LOPSI de 2002, les gardes statiques assures par des policiers et des gendarmes devaient tre rduites au strict minimum en faisant appel leur externalisation et aux moyens techniques de surveillance. Une rflexion devait tre lance sur le transfert l'administration pnitentiaire de la charge des extractions et des transfrements de dtenus ainsi que de la surveillance des dtenus hospitaliss. Pourtant, huit ans plus tard, faute dvolution significative, le 3me rapport dtape de la rvision gnrale des politiques publiques a d prvoir nouveau la rduction des missions priphriques de la police et de la gendarmerie (missions de gardes statiques, motorises et protections individuelles) . Afin de rduire le nombre de policiers affects aux gardes statiques, des moyens financiers ont t dgags par le ministre de lintrieur, dont 6,2 M en 2009, pour quiper les prfectures de systmes de vidosurveillance. Ce dispositif, auquel les prfets ont ingalement adhr, devait sappliquer sur une trentaine de sites en 2010, permettant de redployer lquivalent de 64 emplois de policiers temps plein. Des instructions ont t adresses par le secrtaire gnral du ministre si bien quen avril 2010, une quarantaine de prfectures ntaient plus gardes par des forces de police. Le ministre a donn instruction au DGPN et au DGGN de limiter en 2010 lassistance ladministration pnitentiaire, lors des extractions et transfrements de dtenus, aux seules situations mettant en vidence des risques srieux de troubles lordre public . De premires mesures ont t prises comme le transfert de deux units hospitalires de scurit interrgionales, celles de Marseille et de Toulouse, sous la coupe de ladministration pnitentiaire, qui devait permettre de redployer respectivement 30 et 27 policiers au sein des units de voie publique. Dans la rgion pnitentiaire de Strasbourg, une exprimentation de platesformes ddies aux extractions de dtenus devait tre lance. Le ministre de la justice a engag lextension de la visioconfrence afin de limiter les transfrements des dtenus. La totalit des TGI ont t quips ainsi que 85 % des tablissements pnitentiaires. La baisse du nombre de transfrements, de 6,4 % en 2009, devait se poursuivre en 2010 et permettre de dgager lquivalent de 120 agents.
A Evry, o la prsentation de dtenus au TGI entrane la suppression dune patrouille sur tout ou partie des vacations au prjudice parfois de police-secours, la garde des btiments administratifs continue dtre assure par des policiers. A Toulon, la prfecture continue dtre garde 24 heures sur 24, sept jours sur sept, par une unit de quatre policiers, malgr l'existence d'un systme de vido-protection.

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3 - Un plan de transfert de charges compter de 2011


Les travaux conduits entre les deux ministres ont permis la fin de 2010 darrter un plan de suppression des charges indues judiciaires pesant sur les forces de scurit. Le ministre de la justice doit prendre en charge progressivement de 2011 2013 les missions de transfrements judiciaires ( partir de la mise sous crou), moyennant le transfert de 800 emplois sur les quelque 1 200 emplois de policiers ou gendarmes mobiliss jusqualors par ces missions. Il devrait aussi assurer, compter de la mme date, la police des audiences, hormis celles prsentant des risques particuliers dordre public, en recourant des socits prives ou des rservistes de la police et de la gendarmerie, ce qui permettrait au ministre de lintrieur de dgager lquivalent de 530 personnels des forces de scurit. Ce plan prvoit aussi que soit transfre au ministre de la justice la prise en charge de la protection de ses locaux, des vhicules et des conducteurs attachs la protection rapproche des magistrats ainsi que de la garde des units hospitalires de scurit interrgionales. Au total, il en est attendu par le ministre de lintrieur un gain net de plus de mille emplois de policiers et de gendarmes au cours des trois prochaines annes.

C - Une toujours faible prsence sur la voie publique


1 - Les heures de prsence sur la voie publique
Elles occupent seulement un tiers du potentiel disponible (34 % en moyenne nationale en 2009), ce ratio variant peu selon la taille dmographique des CSP mme sil est plus lev dans les plus petites (40 % au-dessous de 25 000 habitants). Elles recouvrent les activits de police de la circulation et les activits dites de police gnrale qui ne sont pas toutes consacres des missions de surveillance. Tous les personnels des services de la DCSP nont pas vocation travailler sur la voie publique pour des raisons tenant leur service daffectation (tat-major, accueil du public, cellule de formation, etc.) ou leur statut (agents administratifs ou techniques, psychologues). La police de la circulation ne reprsente quune part minime du travail des policiers de scurit publique (3,5 % du potentiel utilis en 2009), plus importante nanmoins dans les petites circonscriptions que dans les grandes villes. En revanche, la police gnrale (30,7 %) mobilise lessentiel des heures de prsence sur la voie publique travers les patrouilles motorises, les patrouilles et oprations anti-dlinquance et les interpellations, interventions et constatations. Elle comprend aussi des

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activits plus marginales : les enqutes, la surveillance, les patrouilles non motorises, le service dordre, le maintien de lordre sur la voie publique. Le poids des activits de police gnrale dcrot lgrement en fonction de la taille dmographique des circonscriptions. Les villes chefslieux de dpartement bnficient en outre, en matire de lutte contre la dlinquance ou dordre public, dunits spcialises au sige de la DDSP (BAC dpartementale, compagnie dpartementale dintervention). Dun dpartement lautre, la part du temps dactivit des policiers consacre la prsence sur la voie publique connat des variations limites. En 2009, toutefois, elle a t infrieure la moyenne nationale dans les Yvelines du fait de celle des activits de patrouilles qui fluctuait de 14 % dans la CSP de Marly-le-Roi 21 % dans celle de Vsinet.

2 - Le taux doccupation de la voie publique


Un autre indicateur de la prsence sur la voie publique est fourni par le pourcentage de leffectif de policiers occups un moment donn par ce type dactivits. En moyenne, ce taux slevait en 2009 5,5 % dans lensemble des DDSP et 6,3 % dans celles de plus de 700 000 habitants. Il tait de 5,9 % dans les services de scurit publique de la prfecture de police de Paris (direction de la police urbaine) o les repos (dont les repos compensateurs) reprsentaient une part plus importante du potentiel thorique que dans les DDSP (12,4 % au lieu de 8,9 %). Au niveau dpartemental, leffectif moyen prsent sur la voie publique sest lev 155 agents en 2009 dans le Rhne (population de 1 055 000 habitants) et 75,6 dans le Var (569 000 habitants), mais seulement 31 dans les Yvelines (1 181 000 habitants). Dans ce dpartement, la prsence policire sur la voie publique tait particulirement faible dans certaines villes : 2,3 policiers Marly-le-Roi (34 000 habitants), 12 Mantes-la-Jolie (112 000 habitants), 11,4 Versailles (130 000 habitants). En Seine-Saint-Denis, le taux moyen doccupation de voie publique (5,3 %) a t proche en 2009 de la moyenne nationale au prix de larges fluctuations entre les 23 circonscriptions, de 4,2 % Pantin, cause de la faiblesse relative des patrouilles anti-dlinquance et des patrouilles motorises, 6,3 % Gagny grce un effort au contraire trs marqu sur les secondes. Leffectif moyen prsent sur la voie publique variait de 4,7 agents Pantin ou 6,3 Drancy jusqu 16,1 St-Denis ou 17,2 Aulnay-sous-Bois.

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Le taux doccupation de la voie publique est suivi par les services centraux et les responsables territoriaux. Il sest dailleurs amlior de 10 % (0,5 point) de 2005 2009. Lorsquelles sont repres par le service de la DCSP charg des audits, les anomalies observes localement peuvent donner lieu des mesures de rorganisation qui laissent toutefois subsister dimportantes disparits.

IV - Lorganisation spcifique de la gendarmerie


A - La gestion des personnels
Le directeur gnral de la gendarmerie nationale est responsable, de la gestion des personnels militaires et assimils de la gendarmerie, sauf les officiers gnraux (article D 3122-6 du code de la dfense).

1 - Les attributions des commandants de rgion


Toutefois, un grand nombre dattributions sont dconcentres lchelon des commandements de rgion. Pour les officiers, elles se limitent principalement la gestion administrative des dossiers et la formulation des avis pralables aux dcisions prises lchelon central, notamment en matire de mutation au titre de la rgion dorigine ou de destination. Le commandant de rgion est le notateur juridique des officiers de son ressort. Ses attributions sont nettement plus tendues pour toutes les autres catgories de personnels, sous-officiers, civils, personnels de rserve ainsi quagents des corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie (CSTAGN). En particulier, en vertu dun arrt du 30 dcembre 2009, les commandants de rgion ont dlgation de pouvoirs du ministre de lintrieur en matire de mutation au sein de leur formation administrative des militaires non officiers de la gendarmerie. Ils ont le pouvoir daccepter ou de refuser les demandes de mutation prsentes par des sous-officiers en poste dans leur rgion ou dans une autre rgion.

a) Les mutations
Moins leve quau grade dofficier40, la frquence des mutations des sous-officiers est relativement rapide, notamment par rapport la

40

2.555 officiers de gendarmerie ont fait lobjet dun ordre de mutation, sur 6.037 ETPT (soit 42 %) dont 1.619 avec changement de rsidence.

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police nationale41. En 2007, au total 16 721 sous-officiers (soit 21 %) ont fait lobjet dun ordre de mutation, dont les deux tiers avec changement de rsidence et seulement 14 % pour convenance personnelle. La mobilit des personnels de la gendarmerie est toutefois limite par les capacits de logement et la dotation budgtaire prvue pour couvrir les frais de changement de rsidence, gr par le commandant de rgion. En Rhne- Alpes, ces crdits qui ont atteint 930 000 en 2009 (y compris les abondements oprs pour accompagner les restructurations dcides par ladministration centrale) nont prvus qu hauteur de 607 700 en 2010.

2 - Le recrutement et la formation
Le commandant de rgion intervient dans le recrutement des officiers, travers lorganisation matrielle des centres dexamen, et plus activement dans celui des sous-officiers et des gendarmes volontaires dont il organise les sessions de slection, la correction de certaines preuves, la prospection et le recueil des candidatures. Il assure aussi le recrutement des personnels de gestion. Le commandant de rgion est aussi le principal responsable de la formation individuelle et collective des personnels placs sous son autorit, y compris la formation dOPJ. En matire disciplinaire, il dtient les pouvoirs d'autorit militaire de 2me niveau l'gard de tous les militaires des formations territoriales places sous son commandement. Les commandants de groupement, quant eux, se voient confier un rle essentiellement oprationnel. Hormis leur pouvoir de notation ou de sanction disciplinaire des sous-officiers placs sous leur autorit, ils sont consults par leur commandant de rgion sur l'laboration du tableau d'avancement des officiers et mettent un avis sur toutes les demandes de mutation de leurs personnels subordonns.

B - Lorganisation du temps de travail


La gendarmerie nationale est soumise des objectifs similaires ceux assigns la police nationale. Elle obit cependant une doctrine demploi diffrente dont les principes ont t rappels par la circulaire
41

Hormis les commissaires et lexception des mutations disciplinaires ou dans lintrt du service, les mouvements interviennent dans la police la demande des fonctionnaires. En 2007, 276 mutations de commissaires (dont 186 avec changement de rsidence), 819 dofficiers (dont 60% avec changement de rsidence) et 7.069 de grads et gardiens, soit une proportion de 7 % en moyenne dans chacun de ces corps.

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COUR DES COMPTES

n 100 000 du 16 juin 2009 relative lemploi et lorganisation des units de base.

1 - Le principe de la disponibilit permanente


Lobligation de disponibilit, laquelle sont soumis les militaires en application des articles L. 4111-1 et L. 4121-5 du code de la dfense, reprsente lengagement tre prt, en permanence et sans pravis, servir en tout temps et en tout lieu. Elle a pour condition la dvolution dun logement pour ncessit absolue de service. Il nexiste pas de quotit dheures lgales accomplir au sein de la gendarmerie nationale. La notion dhoraires normaux de service nest pas dfinie. Toutefois, des temps de disponibilit rduite et des positions de repos rversibles sont dfinis (permissions de droit, autorisations dabsences, repos hebdomadaire, quartiers libres, mesures de rcupration physiologique). Dans ces conditions, la ressource employe comprend les militaires dsigns pour excuter les missions oprationnelles, l'extrieur comme la brigade (missions daccueil du public, administratives et logistiques) ou placs la disposition immdiate du commandement dans le cadre dune permanence oprationnelle ( premiers marcher , OPJ et grads de permanence, etc.). La ressource employe reprsente en moyenne 54 % des personnels affects aux units (31 860 gendarmes sur un total de 59 390 en 2009). Les militaires, dont le lien avec leur unit est temporairement rompu, composent la ressource non employable . Il en est ainsi des personnels dtachs (participation une opration extrieure, sjour en cole, etc.) ou en position de non-activit (cong maladie, cong parental, etc.). Ils reprsentaient 1 403 981 jours-gendarmes en 2009, soit lquivalent de 3 800 agents et 6,5 % des effectifs de la gendarmerie dpartementale. Entre les deux, le commandement peut faire appel la ressource complmentaire qui comprend les gendarmes non dsigns pour excuter un service ou tre de permanence, mais en position dastreinte sous dlai. Il sagit par exemple de ceux bnficiant d'un temps de prparation ou d'une mesure de rcupration physiologique. Ils doivent intervenir rapidement en cas de ncessit. Enfin, la ressource diffre est compose des militaires qui bnficient dun quartier libre, dun repos, d'une autorisation d'absence ou d'une permission. Ils ne sont pas dgags de leurs obligations professionnelles et peuvent tre rappels au service si les circonstances l'exigent. Cette organisation offre la gendarmerie une capacit permanente de monte en puissance pour faire face des pics dactivit et des

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vnements ncessitant un surcrot rapide de personnels (oprations de maintien de lordre, mise en uvre des plans de secours, recherche de personnes disparues).

2 - La rpartition du temps de travail


Les units lmentaires de la gendarmerie dpartementale travaillent environ cent millions dheures par an42. La rpartition de leur activit confirme leur polyvalence. Les deux tiers du total des heures effectues sont occups par la scurit gnrale (32 % en 2009) et lactivit judiciaire (34 %). Le reste se rpartit entre la circulation routire (12 %) et les autres tches (accueil du public, soutien oprationnel et logistique, contacts divers, participation des runions) hauteur de 23 %. 67 % de ce temps de travail sont effectus en activit lextrieur, soit une part beaucoup plus leve que dans les services de la scurit publique o seulement 39 % du potentiel disponible en moyenne sont consacrs des activits en dehors des locaux de police. Lcart le plus manifeste est atteint pour les activits de scurit routire dont la part ne slve qu 3,5 % dans lensemble des CSP.

3 - La dure moyenne du travail


Au vu des donnes de 200843, la dure quotidienne de travail effectif dans les units de la gendarmerie dpartementale a atteint, en moyenne, 8 heures 37 minutes par gendarme et 15 heures 51 minutes, en comptabilisant les heures de permanence oprationnelle exigeant une disponibilit immdiate (notion de ressource employe ). La dure de travail hebdomadaire sest leve en moyenne 43 heures 8 minutes44. Le temps de travail effectif annuel des gendarmes dpartementaux (208 jours par an) a t en moyenne en 2008 de 1 792 heures, suprieur ceux enregistrs dans la police nationale. Toutefois, les diffrences dorganisation et de statuts des deux forces conduisent relativiser la comparaison du temps dactivit des gendarmes avec celui des policiers qui est de surcrot variable selon le rgime de travail, hebdomadaire ou cyclique.
En 2009, les units lmentaires de la gendarmerie dpartementale ont ralis un total de 99 658 000 heures dactivit au lieu de 100 032 000 en 2008, soit une lgre baisse de 0,4 %. 43 Les 100 032 000 heures dactivit comptabilises en 2008 par les units de gendarmerie dpartementale ont correspondu 11 619 000 jours-gendarmes. 44 En sus, la dure hebdomadaire de la sujtion , comprenant les permanences oprationnelles et les astreintes sous dlai, taient de 51 heures 55 minutes.
42

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COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Alors que les services territoriaux de la DCSP et les units de la gendarmerie dpartementale sont entrs dans une phase de contraction de leurs effectifs et de leurs crdits de fonctionnement, le maintien de leurs capacits oprationnelles ncessite damliorer les conditions de gestion de leurs ressources humaines et budgtaires. Les services territoriaux de la DCSP sont soumis dimportantes contraintes de gestion. Les directeurs dpartementaux nont en pratique quune faible matrise de laffectation des personnels occupant des postes de responsabilit au sein de leurs services. Les rgles complexes dorganisation du temps de travail, adoptes pour assurer une activit continue, 24 heures sur 24, sept jours sur sept, entranent une grande rigidit de gestion des quipes, qui laisse peu de latitude aux responsables locaux pour rpondre aux fluctuations de lactivit. En particulier, laccumulation dun stock considrable dheures dues aux agents, provoque par le systme coteux de compensation des services supplmentaires, constitue une lourde contrainte que ladministration parat incapable de lever. Ces contraintes de gestion, aggraves par la prise en charge de tches administratives par des policiers ou laccumulation ancienne dactivits priphriques, telles que lassistance aux services judiciaires ou les gardes statiques, non directement lies aux missions de scurit, sont lorigine dun faible taux de prsence sur la voie publique, trs variable nanmoins selon les circonscriptions. Malgr lexhaustivit et la prcision des indicateurs permettant dsormais den assurer le suivi cette situation na pas suscit une action correctrice suffisante de la part des responsables de la police nationale. Dans la gendarmerie, les commandants de rgion, responsables de latteinte des objectifs de lutte contre la dlinquance, disposent de pouvoirs dconcentrs leur permettant doptimiser les capacits oprationnelles des units subordonnes. Lapplication du principe de disponibilit permanente des gendarmes, lie leur statut militaire, amnage par des rgles relatives aux temps de repos et de rcupration, offre une capacit de mobilisation rapide dun surcrot de personnels, en fonction des circonstances, dans des conditions de cot budgtaire qui qui sont mieux matrises. En outre, les gendarmes consacrent aux activits extrieures leurs locaux une part de leur temps de travail plus importante que les policiers. Au total, la Cour recommande les volutions suivantes : poursuivre la sensibilisation des chefs de services territoriaux de la DCSP la ncessit de contrler plus rigoureusement le

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recours aux compensations horaires et de rationaliser le recours aux astreintes ; leur fixer un objectif pluriannuel damlioration du taux de prsence sur la voie publique ; faire prcder les modifications de lorganisation du travail des policiers dtudes dimpact sur les cots et avantages en termes de disponibilit des agents et dvolution des dpenses de rmunration et les faire suivre dune valuation ex post de leurs effets.

Chapitre IV De ncessaires rformes de lorganisation


La Cour a examin les rformes en cours de lorganisation des forces de police et de gendarmerie charges des missions de scurit publique. Elles paraissent insuffisantes au regard de lobjectif de maintien, voire de renforcement, de leurs capacits oprationnelles dans une priode de baisse de leurs moyens de fonctionnement.

I - Une rpartition des effectifs optimiser


A - Les services de police45
Les 351 CSP (hors dpartements de la petite couronne) sont dune grande diversit. Leur importance dmographique est extrmement variable puisquelle va de 12 000 habitants dans la CSP de Foix jusqu 930 000 dans celle de Lyon. Implantes, selon les cas, en cur de ville, en banlieue, en zone priurbaine ou isoles dans un environnement rural, elles prsentent des situations trs diffrentes en matire de dlinquance. Optimiser la rpartition entre ces circonscriptions des 62 000 emplois de

45

Il sagit ici des services de police charg de la scurit publique.

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fonctionnaires et ADS des services territoriaux de la DCSP46 est donc complexe.

1 - Une procdure centralise


La procdure de rpartition entre les DDSP et les CSP est confie non la direction des ressources et des comptences de la police nationale (DRCPN), mais la direction oprationnelle concerne, la DCSP, prcisment sa sous-direction des ressources humaines et de la logistique. Jusqu une date rcente, les modalits de rpartition taient empiriques, opaques, dpourvues dune mthode globale et de critres clairs. Une instruction ministrielle du 14 novembre 2005, adresse aux prfets et DDSP de mtropole et doutremer, a prescrit la mise en place des Effectifs dpartementaux de fonctionnement annuel (EDFA) tablis en fonction dune batterie de dix paramtres, dont la taille de la population et le niveau de la dlinquance, pondrs par leur importance respective47. Entr en vigueur en 2007, ce dispositif constitue un progrs en tant que mthode dobjectivation de la rpartition de lenveloppe territoriale des ETPT notifie par la DRCPN. La rfrence aux EDFA pour pourvoir aux vacances de postes cres par les mutations et les dparts en retraite a permis de commencer lisser les disparits observes dans la rpartition des grads et gardiens de la paix. La mme mthode de rpartition a ensuite t applique aux officiers et commissaires de police, et enfin aux adjoints de scurit.

2 - Une rforme partielle


Il est regrettable que le systme des EDFA ne soit pas appliqu globalement lensemble des effectifs territoriaux de la DCSP, mais sparment deux groupes de dpartements : les seize dpartements o la dlinquance est suprieure quarante mille faits constats par an et les 76
46 Dduction faite de 11 000 emplois aprs la cration en 2009 de la police dagglomration parisienne. 47 Outre la population couverte, les dix paramtres prennent en compte le niveau de la dlinquance gnrale (nombre total de faits constats) ainsi que son profil (nombre de violences urbaines, part de la dlinquance de voie publique dans la dlinquance gnrale), des lments dactivit des services (nombre dinterventions de policesecours, nombre total de faits lucids), des facteurs reprsentatifs des sujtions particulires imposes aux services (nombre dheures-fonctionnaires consacres lordre public et aux gardes statiques, nombre dheures-fonctionnaires consacres aux charges parajudiciaires).

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autres dpartements48. Toute redistribution ventuelle entre ces deux groupes est opre en dehors du systme. La rpartition des effectifs entre les dpartements les plus touchs par la dlinquance et les autres, non fonde sur des critres objectifs connus, continue de manquer de transparence49. En outre, la confidentialit qui, jusquen 2010, a entour la dtermination des EDFA a empch den faire un outil de management. Lobjectif de responsabilisation des gestionnaires locaux, pourtant affich par la circulaire de 2005, a t ignor. Sur instruction du cabinet du ministre, les EDFA valids chaque anne par ladministration centrale ntaient pas notifis aux DDSP, ainsi privs dexplication sur les facteurs dvolution des effectifs de leurs services. Loin dtre ouvert et partag, le dispositif est rest rserv au seul usage de ladministration centrale, par crainte de devoir affronter des demandes itratives des directeurs dpartementaux, des organisations syndicales et des lus locaux. Finalement, une circulaire du DCSP du 6 avril 2010 relative la rationalisation des moyens mis la disposition des services extrieurs a prvu que les directeurs dpartementaux de la scurit publique bnficieront dsormais dune vision prospective des moyens mis leur disposition, par la communication des plafonds annuels demplois, des EDFA, des possibilits de recrutement dADS ainsi que de limportance de leur parc automobile central . Enfin, laffectation de certains emplois a lieu indpendamment des EDFA. Tel a t le cas, hauteur dun millier demplois, pour limplantation des nouvelles units spcialises dans la lutte contre la dlinquance dans les quartiers sensibles et pour dautres dcisions plus ponctuelles. Par exemple, les 35 emplois de grads et gardiens librs par la fermeture de lcole de police de Vannes ont t raffects au commissariat de cette ville, dj en sureffectif, afin dy muter ses titulaires.

3 - Le maintien de grandes disparits entre les CSP


Selon le ministre de lintrieur, lapplication progressive des EDFA permet de rapprocher les effectifs allous des objectifs atteindre. Toutefois, la Cour a constat que des circonscriptions comparables par
Les dpartements de Paris et de sa petite couronne sont placs sous la comptence de la prfecture de police. 49 La circulaire du 14 novembre 2005 indiquait simplement que les effectifs de chaque catgorie de dpartements sont dtermins dans le cadre de choix stratgiques globaux de la direction gnrale de la police nationale en fonction des effectifs budgtaires attribus la direction centrale de la scurit publique .
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leur population connaissent des effectifs analogues pour des taux de dlinquance (nombre de faits constats pour mille habitants) sensiblement diffrents.

a) Les grandes villes


Alors que le taux de dlinquance tait trs diffrent en 2008 dans les villes de Lille, Toulouse, Rouen, Toulon, Bordeaux, Montpellier, Strasbourg et Lyon, la densit de policiers, mesure au 1er janvier 2009, y prenait des valeurs relativement voisines50, comprises entre un policier pour 398 habitants Strasbourg et un pour 341 Lyon51. Avec un taux de dlinquance nettement plus lev, les villes de Nice et Marseille connaissaient une densit de policiers peine suprieure. Le nombre de fonctionnaires des services de scurit publique (actifs, administratifs, techniques et scientifiques) a dailleurs baiss Marseille, notamment en 2009, contrairement la tendance nationale, alors que les rsultats de la lutte contre la dlinquance taient insuffisants52. Dautres grandes villes, quoique moins bien dotes comme Tours ou Aix-en-Provence aprs une baisse sensible de ses effectifs53, connaissaient une dlinquance comparable, voire plus importante que les premires cites. Des villes de taille comparable avaient des effectifs de policiers quivalents en dpit dune dlinquance nettement plus basse : Nancy, Dijon, Orlans et Reims dont la CSP parat avoir bnfici dun traitement particulier ; la rduction du nombre de ses ADS, a, en effet, t plus que compense par laccroissement du nombre de ses fonctionnaires si bien que les effectifs totaux ont t lgrement renforcs, contrairement au mouvement national54.

Cf. annexe n3. Certaines particularits locales mobilisent des effectifs indpendamment de toute considration relative la dlinquance comme le centre dinformation Schengen Strasbourg ou Interpol Lyon. 52 Le nombre total de fonctionnaires dans la CSP de Marseille est pass de 2 470 au 1er janvier 2003 2 304 au 1er janvier 2010. Le nombre total de fonctionnaires dans les services de scurit publique Marseille (CSP et DDSP ensemble) est pass de 2 764 au 1er janvier 2003 2 655 au 1er janvier 2010. En incluant les ADS, la CSP a perdu 9,2 % de ses effectifs au cours de cette priode. 53 Le nombre de fonctionnaires de la CSP dAix-en-Provence a baiss de 294 au 1er janvier 2003 278 au 1er janvier 2010. Y compris les ADS, le total des effectifs est pass de 357 309 au cours de la mme priode, soit une baisse de 13 %. 54 Le nombre de fonctionnaires de la CSP de Reims a augment de 341 au 1er janvier 2003 366 au 1er janvier 2010. Y compris les ADS, le total des effectifs est pass de 401 399 au cours de la mme priode.
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b) La banlieue parisienne
Au 1er janvier 2009, certaines villes paraissaient mal dotes au regard de leur niveau lev de dlinquance, notamment celles qui avaient moins dun policier pour 400 habitants alors que leur taux de dlinquance tait suprieur ou gal 90 : Juvisy-sur-Orge et Massy (Essonne), LeBlanc-Mesnil, Epinay-sur-Seine, Aulnay-sous-Bois, Les-Lilas et Montreuil-sous-Bois (Seine-Saint-Denis), Ivry-sur-Seine (Seine-etMarne), Sarcelles (Val dOise). Les Mureaux (Yvelines), Rosny-sousBois et Villepinte (Seine-Saint-Denis) avaient mme moins dun policier pour 500 habitants. Bondy, Clichy, Stains et Pantin avaient moins dun policier pour 400 habitants avec un taux de dlinquance suprieur 100 , de mme quAubervilliers avec un taux de 136 . Or, pour beaucoup, ces villes ont subi une baisse de leurs effectifs au cours de la priode sous revue : Aubervilliers (- 1,8 %), Epinay-sur-Seine (- 2,0 %), Le Blanc-Mesnil (- 9,5 %), Les Lilas (- 2,0 %), Montreuil (- 4%), Pantin (- 9,5 %), Rosny-sous-Bois (- 2,8 %), Stains (- 3,4 %). Au contraire, avec une dlinquance de 70 80 , dautres villes de banlieue bnficiaient de plus dun policier pour 400 habitants, comme Etampes (Essonne), Gennevilliers et Puteaux (Hauts-de-Seine), Le Raincy (Seine-Saint-Denis), Choisy-le-Roi (Seine-et-Marne), Trappes (Yvelines), ou mme de plus dun policiers pour 300 habitants comme Villeneuve-la-Garenne (Hauts-de-Seine). La CSP de La-GarenneColombes (Hauts-de-Seine) avait une densit policire de 1/384 pour une dlinquance de seulement 43 .

c) Les villes moyennes et petites hors rgion parisienne


Hors lIle-de-France, les villes moyennes prsentent un niveau de dlinquance la fois plus bas et plus homogne, mais une densit de policiers assez variable, pour partie en raison du contexte local, notamment du poids des sujtions lies la prsence dun TGI ou dun centre de dtention. Cependant, certaines situations paraissent paradoxales. Des villes de 40 000 60 000 habitants prsentent une densit policire infrieure la moyenne de leur groupe (1/470) mais une dlinquance suprieure celle-ci (66 ) : Aubagne, Compigne, Annemasse, Freyming-Merlebach, Vitrolles, Als. Des villes sont dotes deffectifs de police quivalents au regard de leur population mais exposes des niveaux de dlinquance trs diffrents : Forbach, Bruayla-Bussire, Blois, Als, Vitrolles. Malgr une dlinquance deux fois plus importante, Dreux nest pas mieux dote que Vannes, Bourg-en-Bresse ou Mcon.

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La plus forte densit de policiers se constate dans les petites villes. Presque toutes celles qui bnficient de plus dun policier pour trois cents habitants ont des populations comprises entre 10 000 et 20 000 habitants. Cette situation rsulte au moins partiellement dun effet de seuil li au volume minimum des effectifs exig par la continuit du service. Compte tenu des rgles inhrentes au temps de travail, louverture dun commissariat 24 heures sur 24 implique un effectif minimum de 23 agents pour la seule brigade de service gnral charge de laccueil du public, des dpts de plaintes, de la surveillance des gardes vue et du secours aux personnes. Par ailleurs, certaines villes sont dotes deffectifs levs au regard de leur population rsidente en raison dune forte activit de tourisme (Agde, Honfleur, Le Touquet) ou de plerinage (Lourdes). Toutefois, des CSP de dix vingt mille habitants, cest--dire dune population infrieure au seuil de comptence de la police nationale, connaissaient des densits policires parmi les plus leves, souvent suprieures un policier pour deux cents habitants, tout en bnficiant de taux de dlinquance remarquablement bas, de lordre de 50 voire nettement moins : Privas, Port-Saint-Louis-du-Rhne, Mende, Guret, Tulle, Hricourt, Castelnaudary, mais aussi Brianon, Ussel, Pamiers, Guebwiller, Marles-les-Mines et Graulhet.

4 - Des disparits non justifies


Certaines des disparits releves doivent tre relativises. Si les besoins des CSP sont estims prioritairement au regard des niveaux de dlinquance et de population, ces deux paramtres sont complts par dautres, relatifs en particulier au volume de lactivit consacre lassistance judiciaire et au service dordre. Toutefois, les activits dites dassistance, si elles sont contraignantes, ne reprsentent quune faible part du potentiel disponible (en moyenne 3,7 % en 2009 dans lensemble des CSP). Leur seule prise en compte nest donc pas de nature expliquer totalement les disparits prcites, observes entre villes en situation comparable, par exemple, de chef-lieu de rgion, dotes ce titre des mmes structures judiciaires, administratives et pnitentiaires. La comparaison des effectifs lchelon dpartemental laisse aussi apparatre dimportantes disparits territoriales. Ainsi, le ratio des faits constats par agent (toutes catgories confondues, hors SDIG55) qui tait en moyenne de 30 au 1er janvier 2009, dans lensemble du territoire mtropolitain hors Paris, variait lintrieur dune fourchette ouverte de 14,5 en Arige 38 dans les Alpes-Maritimes, sans compter la Lozre et
55 Les SDIG sont les services dpartementaux dinformation gnrale qui ont succd aux services des renseignements gnraux.

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la Creuse (10). Lactivit des services tait la plus faible dans les dpartements ruraux et la plus forte dans les dpartements urbains ou fortement touristiques.

B - Les services de la prfecture de police de Paris


La prfecture de police, qui est comptente sur les dpartements de Paris ainsi que de la petite couronne depuis la mise en place de la police dagglomration en septembre 2009, se distingue par labsence de systme dallocation de ses emplois. Elle na pas adopt, en effet, un mode de dtermination de ses besoins en effectifs sur la base des EDFA mis en place par la DCSP, dans le reste du territoire national, au motif que les fortes spcificits de la capitale en termes dordre public ou de moyens spcialiss y excluaient leur application. Cependant, aucune autre mthode rationnelle, prenant en compte les particularismes parisiens, na t mise au point. Les effectifs ont t arrts, en 2003, sur des bases historiques sans indicateurs prcis. Chaque anne, des ajustements sont effectus par rapport un socle demplois (fix 25 905 emplois pour les gardiens de la paix) qui, considr comme ncessaire lexcution des missions, relve dun partage empirique des moyens entre la prfecture de police et les directions de la DGPN. Selon le nombre de dparts et de recrutement, la prfecture de police bnficie dun droit de tirage permettant de reconstituer chaque anne le socle de ses emplois autoriss. Ainsi, son effectif rel reste-t-il voisin de leffectif-cible. Lintgration en septembre 2009 des DDSP de la petite couronne parisienne auxquelles tait dj appliqu le systme des EDFA plaide pour lapplication dun tel dispositif lallocation des emplois de la prfecture de police pour la mettre en cohrence avec les rgles en vigueur sur le reste du territoire national. Une rflexion est en cours pour mettre en uvre le systme des EDFA la DSPAP.

C - Les units de la gendarmerie dpartementale


Lajustement des effectifs de la gendarmerie dpartementale rsulte de laction conjugue de la direction gnrale, des commandants de rgion et des commandants de groupements dpartementaux qui recueillent les demandes des commandants dunits territoriales. Chaque anne, les services centraux de la DGGN examinent les propositions de cration ou de suppression demplois dans les units de base formules par les commandants de rgion.

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1 - Le dimensionnement des units


Les effectifs des communauts de brigades (COB) et des brigades territoriales autonomes (BTA) sont calculs en appliquant la population couverte un ratio exprim en nombre de militaires par habitant, de 1/800 quand lunit a reu un classement priurbain et de 1/1000 dans les autres cas. Il sy ajoute ceux rsultant de charges spcifiques, notamment des missions de transfrements des dtenus sur la base d'un gendarme pour 1 200 heures de transfrement. Le besoin total ainsi identifi est confront leffectif minimum ncessaire au fonctionnement de lunit, fix 12 gendarmes pour une BTA et 14, 18 ou 24 gendarmes pour une COB selon quelle compte deux, trois ou quatre units. Dautres critres sappliquent aux brigades de recherches (BR) et aux pelotons de surveillance et d'intervention (PSIG). Pour chaque type dunits de la gendarmerie dpartementale, un tableau prcise les effectifs autoriss dans les diffrents grades dofficiers et de sous-officiers. Une COB est commande par un officier, gnralement un capitaine, sauf les plus petites. Le nombre de ses grads varie de deux dix, selon le nombre de ses brigades territoriales et leur effectif total.

2 - Le tableau des effectifs autoriss


Le commandant de rgion tablit un tableau des effectifs autoriss (TEA) qui, aprs avoir t arrt par le DGGN, fixe les plafonds des emplois dans chaque dpartement. Il conduit un dialogue de gestion rgulier avec les commandants de groupement. Il peut, la demande de lun dentre eux, aprs avoir puis les solutions de redploiement interne au dpartement concern, augmenter la marge ses emplois en prlevant sur les autres dpartements de la rgion. La dcision est arrte par le DGGN en cohrence avec les priorits nationales daction. Toutes catgories confondues (officiers, sous-officiers, gendarmes volontaires, ouvriers et personnels civils), le total des effectifs inscrits dans les TEA rgionaux reprsente environ 80 % des emplois de la gendarmerie nationale (hors units de gendarmerie mobile).

3 - La prise en compte des variations saisonnires dactivit


Les TEA ne couvrent pas la totalit des besoins en personnels des units de la gendarmerie dpartementale. Dans les dpartements connaissant une forte activit saisonnire, notamment touristique, la charge pesant sur les effectifs permanents est allge par le recours temporaire aux units de gendarmerie mobile, aux lves-gendarmes et

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aux rservistes. Les gendarmes mobiles sont employs sous la forme de dtachements de surveillance et dintervention (DSI) des missions de scurit gnrale. Des crdits spcifiques peuvent tre dbloqus pour financer les frais de dplacement des gendarmes dpartementaux appels en renfort. Pour la saison estivale 2009, le dispositif tait constitu de 1 688 gendarmes mobiles et 680 lves-gendarmes, renforc hauteur de 50 157 journes de rservistes. Ainsi, dans le Gard, 48 gendarmes mobiles, appartenant aux escadrons de Perpignan, Bron, Aurillac, Drancy et Dijon, ont t affects en renfort en juillet et aot, ainsi que 38 lvesgendarmes des coles de Montluon, Chteaulin et Chaumont, dans le cadre de leur stage dapplication en brigade. La contribution des gendarmes mobiles aux renforts saisonniers a t rduite en 2010 en raison de la plus faible disponibilit des units de gendarmerie mobile, induite par la dissolution de huit escadrons et un fort engagement extrieur en Hati et en Afghanistan, le dsengagement de la garde des centres de rtention administrative nayant commenc quen septembre. Seulement 1 360 gendarmes mobiles ont t affects en renfort, du 1er juillet au 31 aot, la surveillance des zones daffluence saisonnire. Leur nombre a t fortement rduit, par exemple, dans les dpartements des Bouches du Rhne (de 92 73 gendarmes) et du Var (de 124 78). Cette rduction a t largement compense par un recours accru aux rservistes de la gendarmerie (86 195 journes rserves ddies en 2010 contre 50 157 en 2009).

4 - De fortes disparits
En 2009, en moyenne dpartementale, le nombre dhabitants par gendarme variait dun minimum de 390 en Corse-du-Sud un maximum de 1 227 en Vende. Hors rgion parisienne, le taux de dlinquance schelonnait de 13 (Cantal) 63 (Hrault). En raison des critres pris en compte pour rpartir les effectifs, notamment la taille des dpartements et limportance plus ou moins grande des zones rurales ou priurbaines, il ny a pas de relation directe entre le nombre dhabitants par gendarme et le taux de dlinquance. Dans la vingtaine de dpartements qui ont un niveau de dlinquance proche de la mdiane (28 ), les effectifs sont trs disperss. Des dpartements aux taux de dlinquance quasiment identiques ont un nombre dhabitants par gendarme variant du simple au double et parfois davantage. Il en tait ainsi en 2009 de lArdche et du Morbihan qui, avec un taux de dlinquance de 32 en 2009, prsentaient un taux de couverture de respectivement 1/776 et 1/1189. Dans le Maine-et-Loire et

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la Cte-dOr, celui-ci tait de respectivement 1/879 et 1/1218 pour un taux de dlinquance de 25 . Le rapport entre les faits constats et les effectifs des brigades territoriales est trs diffrent selon les dpartements. Ce ratio variait en 2009 de 7 faits constats par gendarme dans le Cantal 54 dans lHrault. Dans les dpartements les moins peupls, les effectifs paraissent relativement nombreux par rapport au faible niveau de la dlinquance. Moins de 20 faits par gendarme taient enregistrs dans 21 dpartements pour une moyenne nationale de 27 faits. Lanalyse effectue partir des effectifs dpartementaux, qui intgrent aussi les units rattaches aux compagnies et aux groupements intervenant en appui des units de base, traduit le mme phnomne. Le nombre de faits constats par gendarme variait de 5 dans le dpartement de Lozre 34 dans celui de lHrault. Les tentatives de rquilibrage en fonction de lintensit de la dlinquance se heurtent lopposition des lus locaux. Ainsi, le remplacement des policiers par des gendarmes, effectu quasiment nombre pour nombre, leur demande, dans les 41 CSP transfres en zone de gendarmerie entre 2003 et 2006, a conduit sur-doter temporairement certaines units dans des zones rurales pourtant relativement calmes. Les ratios levs enregistrs dans les dpartements de larc mditerranen et ceux de montagne peuvent rsulter dune forte frquentation saisonnire lie au tourisme, prise en charge au moyen de renforts, composs principalement de gendarmes mobiles et dlvesgendarmes, qui napparaissent pas dans les effectifs des groupements. Toutefois, cela nexplique pas la totalit des disparits observes ni leur amplitude.

D - Les units des forces mobiles


Les moyens humains des forces de scurit de lEtat engags dans la lutte contre la dlinquance ne se limitent pas aux effectifs permanents de la DCSP, de la prfecture de police de Paris ou de la gendarmerie dpartementale. En particulier, il est fait appel de faon croissante, pour remplir des missions de scurisation dans les quartiers rputs sensibles, aux forces mobiles de la police nationale de la gendarmerie nationale. Lusage croissant des forces mobiles dans des missions de scurisation qui ne relvent pas de leur cur de mtier soulve la question du juste dimensionnement de ces units.

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1 - Les compagnies rpublicaines de scurit


Sur les 60 CRS implantes dans les huit zones de scurit et de dfense, les missions de scurisation ont mobilis en moyenne en 2010 lquivalent de 18,6 units/jour (2 230 policiers), soit largement plus que les missions de maintien de lordre et de service dordre (12,6 units/jour). LIle-de-France et la zone Sud, avec notamment les agglomrations de Marseille et Nice, ont t les plus consommatrices. Les missions de scurisation y ont reprsent respectivement 36 % et 47 % de lemploi total des units implantes dans la zone ou venues en renfort. En Ile-de-France, en particulier, le volume des besoins en scurisation correspond presque celui des units implantes (sept CRS) alors quen outre, les missions permanentes de garde statique mobilisent en moyenne plus de cinq units et que dautres besoins doivent galement tre satisfaits (maintien de lordre, plan Vigipirate, formation, temps de repos) aboutissant, au prix dimportants renforts venant dautres zones, un total de 17,7 units/jour en moyenne.

2 - Les escadrons de gendarmerie mobile


Dans la gendarmerie nationale, lemploi des escadrons de gendarmerie mobile (EGM) dans des missions de scurit gnrale sest lev, en 2009, en moyenne 12,9 units/jour sur un total de 53,7 units employables 56, soit une part prs de deux fois suprieure celle consacre au maintien de lordre (7,5 units/jour). LIle-de-France qui absorbe, en moyenne annuelle, un tiers des disponibilits en EGM, notamment cause du poids lev des gardes statiques de btiments publics, en est faiblement consommatrice au titre de la scurisation. En revanche, dans les zones Sud-ouest (Bordeaux), Sud-est (Lyon) et Sud (Marseille), cette dernire reprsente la moiti de lemploi des EGM. Le maintien de lordre qui tait originellement le cur de mtier des forces mobiles nest plus systmatiquement prioritaire. Ainsi, quand elle doit rpartir la charge des renforts hors zone, des oprations outremer et des oprations extrieures57, la DGGN vite de solliciter les rgions les moins dotes en EGM et connaissant des besoins plus marqus en scurisation, du fait dune dlinquance leve. Ces mmes zones sont prserves ou mme renforces durant les priodes daffluence saisonnire.
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Soit la diffrence entre les 123 EGM implants dans les sept zones et les temps de repos et dactivits de soutien (mouvements oprationnels, prparations). 57 OPEX : les escadrons de gendarmerie mobile peuvent tre envoys en opration ltranger. Tel a t le cas, par exemple, en Afghanistan ou Hati.

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Par exemple, la DGGN tient compte du fort engagement des EGM de la zone Sud-est pendant la priode hivernale et diminue de moiti sa contribution aux missions permanentes nationales. Au contraire, les units des zones Ouest et Est sont plus systmatiquement mobilises pour faire face ces missions. Cette rpartition de la contribution des zones aux missions nationales permet, selon les termes de la DGGN, de sanctuariser lemploi des EGM pour des missions de scurisation. En fait, dans la gendarmerie, outre les renforts saisonniers, les dpartements les plus sensibles sont renforcs par lemploi de forces mobiles en zonalisation toute lanne. En Ile-de-France, une partie des units de forces mobiles (CRS et EGM) est employe de faon permanente en scurisation, par exemple, sur certains sites comme les Halles ou le Champs-de-Mars. Dans bon nombre de cas, cependant, cette mission pourrait relever, dfaut deffectifs disponibles dans les commissariats, des units spcialises de la prfecture de police, les compagnies de scurisation de la DSPAP et les compagnies dintervention de la DOPC58. La Cour relve labsence dvaluation par le ministre de lintrieur des consquences de lemploi important des forces mobiles de la police et de la gendarmerie, en termes de disponibilit des units et de cots budgtaires lis leurs dplacements.

II - Des rformes difficiles souvent inabouties


Ne pouvant plus compter dans limmdiat sur le renforcement de leurs moyens, les forces de scurit de lEtat sont confrontes limprieuse ncessit damliorer la structuration de leurs services et units. Les rformes en la matire se font attendre, surtout dans la police.

A - Les services territoriaux de la police


Lorganisation des DDSP est troitement encadre par des normes nationales et un contrle central.

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Direction de lordre public et de la circulation.

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1 - De rares mesures dinitiative locale a) Lorganisation des services


En vertu de larticle 252-7 du rglement gnral demploi de la police nationale (RGEPN), lorganisation des CSP doit tre conforme un organigramme de rfrence arrt par ladministration centrale, en fonction de leur importance dmographique et du diagnostic local de scurit. Les CSP sont structures en services de scurit de proximit (SSP), dordre public et de scurit routire (SOPSR) et brigades de sret urbaine (BSU) charges des enqutes judiciaires. Dans les dpartements les plus urbaniss, la DDSP comporte une sret dpartementale dote de comptences judiciaires en matire de petite et moyenne dlinquance. De fait, les mesures de rorganisation adoptes linitiative des responsables locaux, directeurs dpartementaux ou chefs de circonscription de scurit publique, sont relativement rares. Le fonctionnement des services tant fortement norm et les moyens de plus en plus contraints au regard des missions, les marges de manuvre des gestionnaires locaux, notamment pour adapter les cycles de travail des quipes aux rythmes journaliers et hebdomadaires de la dlinquance, sont relativement faibles, particulirement dans les petites CSP. Dans les circonscriptions importantes, des travaux daudit engags par les services centraux de la DCSP59 peuvent dboucher sur la mise en uvre de rformes significatives, prpares et valides avec les DDSP. Ainsi, certains dentre eux ont engag un travail de mutualisation dunits ou de moyens, dautres ont saisi la direction centrale d'tudes sur la rorganisation de leurs services. Dans les Bouches-du-Rhne, une rforme de grande ampleur a t engage par le DDSP en septembre 2009, afin de redresser des rsultats insuffisants, sans moyens supplmentaires, par des mesures de mutualisation de laction des services, de renforcement du commandement oprationnel et de rationalisation du traitement judiciaire. La mme anne, dans les Yvelines, linitiative du DDSP, de nouvelles formes de mutualisation ont t trouves entre les services. Les permanences de fin de semaine ont t rorganises dans chaque district.
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Au sein de la DCSP, la sous-direction de lvaluation et de la prospective comprend une division des audits et de lassistance aux services territoriaux qui, au moyen dun rseau de treize commissaires divisionnaires rpartis sur le territoire national, ralise notamment des audits au moment de la nomination des DDSP.

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Les diffrentes BAC de nuit, locales et dpartementales, ont t refondues ce niveau Saint-Germain-en-Laye et Elancourt, limage du dispositif existant dj Versailles. Les DDSP sont souvent lorigine damnagements limits comme la cration de cellules spcialises au sein des units existantes. Dans les Alpes-Maritimes, le DDSP a cr en 2005 une brigade de rpression des activits violentes (BRAV), dote de vhicules deuxroues rapides et dquipements de surveillance perfectionns, acquis grce aux subventions apportes par le dpartement. Elle a permis de faire reculer fortement les vols la portire qui avaient connu une brutale envole, particulirement Nice. Sa mission a ensuite t tendue la rpression des vols la tire, vols par la ruse, vols avec violences ainsi qu la surveillance de certains supporters, lors des matchs de football rputs risques.

b) La dlicate rduction des implantations immobilires


Les mesures dcides linitiative des DDSP sont encore plus rares en matire de rationalisation des implantations immobilires. Pourtant, le maintien dun maillage territorial trop fin engendre des cots excessifs de fonctionnement et dinvestissement. Il immobilise des personnels ncessaires laccueil du public au dtriment de la prsence policire sur la voie publique. La rduction des effectifs des services de scurit publique accrot lurgence dun effort de rationalisation. Des DDSP reconnaissent que certaines circonscriptions de leur dpartement disposent, au regard de leur niveau dactivit, dun nombre excessif de commissariats de secteur ou de points de police de proximit. Cette contrainte de gestion est difficilement soutenable en priode de rduction sensible des crdits globaux de fonctionnement et dquipement et de ceux destins aux travaux dentretien immobilier. Dans les Bouchesdu-Rhne, par exemple, la CSP dAix-en-Provence est dans cette situation. La rduction des implantations immobilires des services de scurit publique est rarement intgre dans les orientations de schmas pluriannuels stratgiques immobiliers (SPSI), centrs sur les immeubles de bureaux. Elle se heurte la rticence des lus locaux et labsence dinitiative des prfets faute dinstruction de ladministration centrale. Des bureaux de police peu actifs sont ainsi maintenus et, mme des commissariats subdivisionnaires transforms en commissariats de plein exercice comme celui de Draveil (Essonne), dont la comptence territoriale a t dfinie par emprise sur ceux de Montgeron et de Brunoy. Lengagement par les chefs de services territoriaux dune ngociation

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avec les lus locaux en vue de la fermeture de certains bureaux de quartier est rendue difficile par labsence totale de norme, dicte par ladministration centrale en matire de superficie des locaux au regard de lactivit des services. Par une note de service du 4 fvrier 2010, le directeur central de la scurit publique a demand aux directeurs dpartementaux de lui faire parvenir un rapport sur les possibilits de rorganisation des services territoriaux. Leurs propositions devaient porter notamment sur le dveloppement de mutualisations administratives, oprationnelles et logistiques lchelle des districts, la pertinence du maintien de certaines structures dconcentres et les ventuelles fusions de circonscriptions permettant d'optimiser l'emploi des personnels. Il apparat, en labsence de rponse apporte la Cour par le ministre de lintrieur sur les rsultats de cette consultation, quaucune stratgie de rationalisation des implantations immobilires des services de scurit publique na encore t labore.

2 - Des mesures dinitiative nationale mal prpares


Les mesures de restructuration prises par ladministration centrale en vue de renforcer les capacits oprationnelles des services territoriaux se sont souvent traduites par la cration de nouvelles units spcialises. Certaines, comme les services dpartementaux de nuit, ont vis assurer une meilleure coordination des forces en place, dautres rpondre plus prcisment la monte de certaines formes de dlinquance, comme les brigades de protection de la famille en matire de violences intrafamiliales.

a) De nouvelles units de lutte contre les violences urbaines


La cration des units territoriales de quartier (UTeQ) et des compagnies de scurisation a t annonce le 8 fvrier 2008 par le prsident de la Rpublique lors de la prsentation du plan Espoir Banlieues . En trois ans, quatre mille policiers spcialiss devaient renforcer la scurit dans les dpartements les plus exposs aux violences urbaines. 1 - La mise en place dsordonne des units territoriales de quartiers Aprs la cration exprimentale des premires UTeQ en 2008 dans trois dpartements (Seine-Saint-Denis, Bouches-du-Rhne, HauteGaronne), la ministre de lintrieur a annonc le 22 janvier 2009, la mise en place de cent units de ce type avant la fin de 2011. A la fin de 2009,

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35 UTeQ taient implantes dans 21 dpartements (certains en ayant plusieurs). Un an plus tard, il nen subsistait que 29 dans 18 dpartements. La doctrine demploi des UTeQ60, composes dun effectif dune vingtaine de policiers ddis un territoire circonscrit et organises en patrouilles pdestres ou portes, devait consister mener trois types dintervention : lidentification et linterpellation des auteurs de faits de dlinquance, de violence et de trafics au besoin avec le renfort dautres units de la scurit publique ; la recherche de renseignements oprationnels destins aux services denqutes judiciaires ; la restauration dun lien de confiance entre la police et la population. Alors que les UTeQ devaient venir en renfort , leurs effectifs ont souvent t prlevs sur ceux des dpartements daffectation, voire mme des commissariats des communes directement concernes, comme dans le Rhne. En janvier 2010, un rapport dvaluation de linspection gnrale de ladministration (IGA) et de linspection gnrale de la police nationale (IGPN) a soulign le manque de diagnostic et de concertation avec les responsables locaux avant limplantation des UTeQ. Il a prconis pour lavenir quelles soient rserves aux zones rellement difficiles, et employes en veillant une bonne articulation avec les autres services. 2 - La naissance avorte des compagnies de scurisation Dbut 2008 en mme temps que la cration des UTeQ, a t annonce la cration de 23 compagnies de scurisation dune centaine de fonctionnaires qui devaient tre prlevs sur les effectifs des compagnies rpublicaines de scurit (CRS). Ces nouvelles units avaient pour mission prioritaire61 de renforcer laction des UTeQ ou dautres services territoriaux de scurit publique. Elles devaient tre spcifiquement ddies la lutte contre la dlinquance de voie publique et les actes de violences urbaines, ainsi qu lassistance dans le domaine de linvestigation judiciaire. Toutefois, le nouveau dispositif sest rapidement cart du schma initial. Les compagnies de scurisation nont vu le jour que dans sept dpartements (Seine-Saint-Denis, Bouches-du-Rhne, Haute-Garonne, Essonne, Bas-Rhin, Yvelines, Val dOise). Bien quofficiellement annonce, la cration de plusieurs autres, comme celle destine lhtel de police de Montluc dans le Rhne, a t abandonne. Les effectifs nont
60 61

Note du DCSP du 18 avril 2008. Note du DCSP du 16 octobre 2008.

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pas toujours t redploys aux niveaux prvus. Certaines compagnies de scurisation ont t dotes de nettement moins de cent fonctionnaires. Les personnels ont t en partie prlevs sur les units existantes. Dans les dpartements fortement urbaniss, dots de compagnies dpartementales dintervention (CDI), charges de la lutte contre les violences urbaines, larticulation de leur action avec celle des nouvelles compagnies de scurisation est apparue ambigu du fait dune frontire mal dfinie entre les missions de scurisation et de maintien de lordre. Les risques de doublon nont pas t vits par leurs doctrines demploi respectives. Du fait de ce partage peu clair des missions, le rapport prcit de lIGA et de lIGPN a prconis en janvier 2010 larrt du dveloppement des compagnies de scurisation. Le directeur gnral de la police nationale a dcid de les fusionner avec les compagnies dpartementales dintervention et les brigades anti-criminalit dpartementales, linstar du prfet de police de Paris dans les dpartements de la petite couronne aprs la cration de la police dagglomration en septembre 2009. Au total, lchec de ce plan de dploiement de nouvelles units de lutte contre les violences urbaines illustre la difficult de la DCSP ajuster les capacits oprationnelles de ses services territoriaux en fonction de la carte de la dlinquance, dans le cadre de ses procdures traditionnelles de rpartition des effectifs.

b) La mise en place difficile des SDIG


La rforme des services de renseignement a conduit la cration, le 1er juillet 2008, de la direction centrale du renseignement intrieur (DCRI) qui sest substitue la direction de la surveillance du territoire (DST), en absorbant une grande partie des effectifs de la direction centrale des renseignements gnraux (DCRG), laquelle a t supprime. De fait, les 1 500 policiers de la DST et les 3 500 de la DCRG ont t rpartis, en inversant ces ordres de grandeur, entre la DCRI et une nouvelle sous-direction de la DCSP charge de linformation gnrale, cest--dire de la recherche, la centralisation et l'analyse des renseignements destins aux Gouvernement et aux prfets, dans les domaines institutionnel, conomique, social, des violences urbaines et de l'ordre public. Le rattachement des services dpartementaux dinformation gnrale (SDIG) aux DDSP a eu pour objectif de favoriser lexploitation oprationnelle des informations, recueillies localement, grce aux contacts rguliers avec les policiers en poste dans les commissariats et les quipes intervenant sur la voie publique. Toutefois, la mise en place des

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SDIG a t particulirement difficile, comme la aussi relev un rapport daudit de novembre 2009 de linspection gnrale de ladministration (IGA), de linspection gnrale de la police nationale (IGPN) et de linspection de la gendarmerie nationale (IGN). 1Des effectifs mal calibrs au regard des missions Au moment de la rforme, le choix des fonctionnaires des anciennes directions dpartementales des renseignements gnraux (DDRG) sest exerc en faveur des services territoriaux de la DCRI et au dtriment des nouveaux SDIG. En particulier, ceux qui travaillaient en milieu ferm ont craint de devoir abandonner leur cur de mtier sils taient affects la scurit publique . Les SDIG ont t dots deffectifs amputs bien au-del des missions retires. Dans de nombreux dpartements, comme la Seine-et-Marne, lEssonne ou les Yvelines, ils ont t rduits de moiti. Les anciennes quipes des renseignements gnraux se sont trouves prives, dans les domaines les plus sensibles, dune grande partie de leurs spcialistes et de leurs archives. Dans les Bouches-du-Rhne, par exemple, une partie des agents qui avaient la mmoire des dossiers relatifs lIslam, partis la DCRI, ont t remplacs par des policiers sans exprience du renseignement. Les SDIG ont d tenir les mmes implantations que les anciennes DDRG avec des fonctionnaires moins nombreux et moins expriments, dont le champ dactivit a t rduit dans certains domaines, essentiellement le renseignement sur le terrorisme confi intgralement la DCRI, mais tendu dans dautres, notamment les violences urbaines dans les quartiers sensibles62. Alors que leffectif plafond initialement fix pour lensemble de la SDIG tait de 840 personnels, celui des fonctionnaires de police en poste dans les DDSP a d tre sensiblement renforc en 2009, sans compenser toutefois lhmorragie de juillet 2008. Selon les donnes de la sous-direction des ressources humaines de la DCSP, il est pass de 1 044 au 1er janvier 2009 1 204 au 1er janvier 2010, soit une hausse de 15 %. Les affectations supplmentaires sont ralises progressivement au moyen de mutations, mais aussi de recrutements de fonctionnaires sortis des coles de police. 2 - Une communication dlicate avec la DCRI La rforme a suscit de fortes tensions entre les SDIG et les services territoriaux de la DCRI, du fait de labsence de dcisions claires, prises en temps opportun sur les modalits de leurs relations. La frontire entre leurs champs dinvestigation respectifs ne peut en effet tre
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Cf. annexe n7

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totalement tanche. Dans plusieurs domaines (islamisme radical, mouvements dextrme-droite et dextrme-gauche, sectes), le travail denqute des fonctionnaires de la SDIG peut les conduire identifier des individus relevant de mouvements terroristes ou intgristes. Deux ans aprs le lancement de la rforme, un protocole de coordination a fini par tre conclu le 2 juin 2010 entre la DCRI et la DCSP, qui prvoit un change dinformations et des runions rgulires au niveau local. 3 - Une collaboration difficile avec la gendarmerie nationale La mise en uvre de la rforme du renseignement et de linformation gnrale au sein de la police sest accompagne dune relance de ces missions dans la gendarmerie nationale. En labsence de coopration, les SDIG et les cellules de renseignement, charges auprs des commandants de groupement dexploiter les informations remontant des units, ont transmis aux prfets des notes dinformation distinctes sur les mmes problmes ou vnements locaux, aprs avoir enqut sans mise en cohrence des informations collectes. A lchelon central, ces difficults ont motiv quatre rapports du sous-directeur de linformation gnrale son autorit hirarchique. En dfinitive, une instruction ministrielle du 23 fvrier 2010 adresse au DGPN, au DGGN et aux prfets de dpartements, a reconnu chaque SDIG un rle de centralisation des informations manant de la police et de la gendarmerie. Des affectations croises de personnels ont t opres en 2010 entre la SDIG et la DGGN. Au total, 120 gendarmes ont t affects au sein de la SDIG, lchelon central ou dans les services dpartementaux.

B - La gendarmerie dpartementale
Si les caractristiques de la zone de comptence de la gendarmerie nationale tendent par endroits se rapprocher de celles de la police sous leffet de lextension et de la densification des espaces priurbains, les deux forces de scurit continuent de remplir leurs missions, selon une organisation et une doctrine demploi foncirement diffrentes.

1 - Lvolution du maillage territorial a) La mise en place des communauts de brigades


Une communaut de brigades (COB) se dfinit comme le commandement unique, dans une brigade chef-lieu , de plusieurs brigades territoriales de proximit. Lobjectif de la cration des COB tait doptimiser le fonctionnement des petites units par la mutualisation de leurs moyens. Les brigades qui disposaient dune circonscription

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cohrente et deffectifs suffisants pour fonctionner sans soutien externe ont t conserves en tant quunits indpendantes et ont t appeles des brigades territoriales autonomes (BTA). Les autres ont t rassembles au sein de COB. La rforme a pour but de redployer une partie des ressources en personnels en faveur du travail dinitiative, notamment sur trois types de missions : les enqutes judiciaires et de surveillance, le contact avec la population et la recherche du renseignement. Echelonne de 2003 2007, elle a concern 93 groupements de gendarmerie dpartementale, lexclusion de Paris et de la petite couronne. Les brigades autonomes sont dsormais la minorit. Au 31 dcembre 2010, en mtropole, il y avait 1 051 COB et 631 BTA. Cette rpartition est nanmoins variable. En Provence-Alpes-Cte dAzur, les 199 brigades de gendarmerie ont t remplaces en 2003 par 87 BTA et 45 COB (intgrant 98 brigades de proximit). Outre-mer, on compte seulement sept COB pour 137 BTA.

b) La mutualisation de laccueil du public


Les gains de la nouvelle organisation rsident principalement dans la diminution des effectifs consacrs laccueil du public et lenregistrement des plaintes. Dans les brigades territoriales de proximit autres que celle du sige de la COB, la dure douverture des bureaux est rduite. Il appartient chaque commandant de COB de proposer son commandant de compagnie les horaires douverture et de fermeture, en tenant compte des attentes de la population et des lus. En vertu de la circulaire n 100 000 du 16 juin 2009, laccueil physique na plus t assur que quelques demi-journes par semaine, par exemple, les lundi et mercredi de 8 12 heures, jeudi de 16 20 heures, samedi de 9 13 heures et dimanche de 10 12 heures. En ralit, certaines brigades territoriales de proximit ont des amplitudes horaires douverture encore plus troites, comme la brigade dArgentan (Orne) qui nouvre que trois demi-journes par semaine ou celle de Saint-Jean-dAulps (Haute-Savoie) qui naccueille plus le public. En revanche, un accueil plus large est garanti par la brigade cheflieu de la COB vers laquelle les appels tlphoniques sont transfrs. Ainsi, Sallanches (Haute-Savoie), laccueil du public est assur du lundi au vendredi, de 8 12 heures et de 14 18 heures, les samedis, dimanches et jours fris, de 9 12 heures et de 15 18 heures. De nombreuses brigades restent ouvertes jusqu 19 heures les jours de semaine, mais elles observent la pause mridienne durant laquelle le

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planton rpond aux sollicitations par le report de la ligne tlphonique de la brigade son domicile. De la fermeture des bureaux en fin de journe jusqu leur rouverture le matin, les appels tlphoniques sont renvoys au centre oprationnel et de renseignement de la gendarmerie (CORG)63, implant au sige du groupement dpartemental, qui renseigne l'appelant, dclenche si ncessaire une intervention ou fait assurer l'accueil la brigade en faisant appel un gendarme mobilisable. En cas d'absence de gendarme disponible la brigade, le CORG invite lappelant se prsenter la brigade chef-lieu ou fait intervenir la patrouille des premiers marcher en fonction de l'urgence de la sollicitation. En consquence, mme si la circulaire n 100 000 a rappel le caractre prioritaire de laccueil et du traitement des demandes du public, louverture des services nest plus fonde sur le principe de la continuit, contrairement aux commissariats de police, ouverts 24 heures sur 24, sept jours sur sept, mais plutt sur les permanences de gendarmes disponibles immdiatement.

c) Des rsultats mal valus


Aucun rapport dvaluation densemble de cette rforme importante na t communiqu la Cour. La DGGN a conclu sa russite au vu de la baisse de la dlinquance et de lamlioration du taux dlucidation en zone de gendarmerie, entre 2003 et 2007. Toutefois, il serait htif daffirmer que ces volutions statistiques, communes lensemble du territoire national, rsultent de la nouvelle organisation territoriale mise en place au cours de cette priode. Ainsi, le dpartement des Bouches-du-Rhne, par exemple, dont le groupement est compos de 36 BTA, sans aucune COB, a vu son niveau de dlinquance reculer de 9,7 % en zone de gendarmerie, entre 2002 et 2009, et son taux dlucidation progresser plus vite quau niveau national, de 22,1 % 35,7 %. Par ailleurs, la DGGN fait tat de la stabilit du dlai de rponse aux appels de la population mesur, au moyen du taux dinterventions nocturnes, ralises dans un dlai suprieur trente minutes64. Cependant,
Les CORG rsultent de la transformation en 2006 des centres oprationnels de la gendarmerie (COG) dont la cration remonte 1990. 64 Cet indicateur, inscrit dans le projet annuel de performance (PAP) annex la loi de finances, est dfini comme le rapport entre le nombre dinterventions nocturnes suprieures deux fois le dlai moyen calcul au sein de chaque dpartement (soit deux fois quinze minutes) et le nombre dinterventions nocturnes. Son calcul rsulte
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la signification de cet indicateur est ambigu. Entre le cas dune brigade en zone priurbaine et celui dune autre implante au fond dune valle de montagne, le dlai moyen dintervention recouvre, y compris au sein dun mme dpartement, des situations difficilement comparables. La rduction ou la stabilit de la proportion des interventions, qui prsentent un cart important par rapport la dure moyenne dpartementale nindiquent pas ncessairement que cette dernire samliore. Le lissage des situations atypiques peut saccompagner de la dtrioration de la qualit moyenne du service rendu. Enfin, plusieurs responsables de la gendarmerie ont eux-mmes soulign une volution dans les relations entre les gendarmes et la population qui conduit une intgration moindre des militaires dans le tissu social local. Un risque de dsengagement peut rsulter de la nouvelle organisation territoriale, qui tend diffrencier le lieu de domicile des gendarmes et leurs zones daction oprationnelle, dune part, et centraliser la gestion des appels au chef-lieu du dpartement, dautre part. Dailleurs, les efforts de communication de la gendarmerie pour dmontrer que les regroupements de brigades nont pas distendu sa relation de proximit avec la population nont pas toujours emport ladhsion des lus.

2 - Un mouvement continu mais de faible ampleur


La gendarmerie nationale continue de chercher optimiser lemploi de ses effectifs dans les zones les plus touches par la dlinquance. Dans cette perspective, interviennent des ajustements locaux de limplantation des units.

a) La cration de nouvelles COB


Ainsi, en Rhne-Alpes, lajustement rgulier des COB a conduit prendre, depuis 2005, une dizaine de dcisions de rorganisation du maillage territorial, parfois lies des projets immobiliers. En HauteSavoie, par exemple, o la plupart des COB ont t constitues en 2003, quelques ajustements sont intervenus. Une COB a t cre Douvaine en 2008, recouvrant les brigades de Douvaine et Bons-en-Chablais, et une autre Meythet en 2009, dont la brigade a t associe celle de La Balme-de-Sillingy, la commune de Seynod restant dote dune BTA.

des informations transmises par les CORG. Avec un taux de 2,7 % en 2009 au plan national, contre 2,8 en 2007 et 2,7 en 2008, lobjectif-cible de 3 %, fix dans le PAP de 2009, a t atteint mme sil nen est pas de mme dans toutes les rgions et dpartements (2,91 % en PACA, 1,34 % dans les Yvelines, 2,35 % Val dOise).

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Enfin, la construction dune nouvelle caserne Scionzier, dont la livraison tait prvue pour la fin de 2010, devait saccompagner de la fusion de la brigade territoriale de cette commune avec celle de Cluses, distante de seulement trois kilomtres.

b) La cration ou la suppression dunits


Les mesures visant rationaliser limplantation territoriale concernent les zones juges les moins prioritaires parmi celles couvertes par les 4 392 units dpartementales. Les mouvements de suppression concernent plusieurs types d'units : les compagnies de taille modeste (une suppression en 2009), les pelotons de surveillance et dintervention, les brigades de recherches et les petites brigades territoriales (neuf suppressions). Pour les units de recherches (deux suppressions), la rorganisation consiste oprer des regroupements pour former des entits mieux dimensionnes (effectif minimum de six gendarmes au lieu de trois ou quatre). Inversement, des brigades territoriales peuvent tre cres, comme Pgomas (Alpes-Maritimes), pour adapter le maillage territorial lurbanisation et la progression de la dlinquance.

c) Le dsengagement des zones sous comptence de la police


Nest maintenu dans ces zones que leffectif strictement ncessaire. Dix units ont ainsi t dissoutes ce titre au 1er juillet 2009. Une partie des moyens dgags est redploye localement. Les groupements de gendarmerie de Paris et des dpartements de la petite couronne ont t dissous en 2010 et remplacs par un groupement de gendarmerie interdpartemental (GGID), comprenant un tat-major et les brigades territoriales autonomes de Paris-Exelmans, Nanterre, Bobigny et Crteil. Le nombre total d'ETPT devait passer de 499 109, le solde ainsi dgag devant tre redploy dans les units de la grande couronne ou contribuer la rduction globale des effectifs de la gendarmerie. Ainsi, ladaptation du maillage territorial de la gendarmerie dpartementale est un processus dajustement qui se poursuit dsormais par petites touches afin doptimiser les capacits oprationnelles disponibles.

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III - La contrainte du parc immobilier de la gendarmerie


Ladaptation du maillage territorial de la gendarmerie lvolution spatiale de la dlinquance est soumise aux contraintes de gestion de son parc immobilier. Le logement des gendarmes par ncessit absolue de service, proximit immdiate de leur lieu demploi, rappel par la loi du 3 aot 2009, constitue en effet lune des conditions de leur disponibilit, indissociable de leur statut militaire.

A - La faiblesse du parc immobilier proprit de lEtat


Au 1er janvier 2010, le parc immobilier de la gendarmerie en mtropole et outre-mer tait compos de 4 135 casernes comprenant 64 832 logements. On compte seulement 746 casernes domaniales (18 % du total), qui regroupent lgrement plus de logements (33 103) que les 3 389 casernes dites locatives (31 729). De surcrot, en raison de linsuffisance du parc disponible en caserne, 14 097 logements sont pris bail hors caserne, portant 78 929 le total des logements concds par ncessit absolue de service. De faon constante, leffort de construction est nettement plus dynamique dans le secteur locatif. Ainsi, sur les 2 371 quivalents-unitslogements (EUL)65 livrs en 2010, seulement 699 ont relev doprations domaniales, dont 405 en matrise douvrage directe et 294 sous la forme dautorisations doccupation temporaire du domaine public (AOT). En dpit de situations trs contrastes, le parc domanial dont 72% des logements ont plus de vingt-cinq ans se caractrise globalement par sa vtust. Linsuffisance rcurrente des crdits explique lessentiel des retards subis dans la construction et la rhabilitation des casernes. Alors que la LOPSI intgrait un plan de sauvetage de limmobilier de 519 M en autorisations dengagement (AE) sur la priode 2003-2007, seulement 268 M dAE ont t ouverts. En fonction dune dure de vie moyenne de trente ans pour une caserne nayant pas bnfici dune maintenance conforme aux standards du march, la gendarmerie estime quelle devrait consacrer annuellement 160 M la construction domaniale. Or, seulement 122 M par an en moyenne ont pu tre dpenss ce titre, de 2003 2008, et 92 M en 2010 pour lensemble des investissements immobiliers.
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Lquivalent-unit-logement (EUL) comprend un logement nu pour 75% et une quote-part de locaux de service et techniques pour 25%.

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B - La forte participation des collectivits locales


Les collectivits locales (communes, communauts urbaines, syndicats de communes, dpartements, rgions, collectivits doutre-mer) participent de manire importante linvestissement immobilier de la gendarmerie nationale. 2 164 casernes, soit 64 % des casernes locatives, sont prises bail par lEtat auprs des collectivits locales. Les 18 880 logements situs dans ces casernes reprsentent 24 % du total des logements de la gendarmerie. La part des loyers verss aux collectivits territoriales (177 M en 2009) correspond 40 % de lensemble des loyers annuels. Ainsi, dans certains dpartements, les casernes en proprit domaniale sont devenues lexception. Par exemple, il ny en que trois dans le dpartement de la Loire contre six appartenant au dpartement et 23 aux communes. Les collectivits locales peuvent assurer la construction des locaux de service et des logements en application du dcret du 28 janvier 1993 qui leur permet de recevoir une subvention de lEtat couvrant une partie de linvestissement. Toutefois, le volume des oprations livres dans ce cadre a baiss de 477 EUL en 2005 381 en 2010. En part relative, il est pass de 43 % 16 %.

C - Le cot des oprations en BEA


Afin de diminuer leur engagement financier, les collectivits territoriales ont prfr recourir au dispositif du bail emphytotique administratif (BEA) introduit par la LOPSI du 29 aot 2002. Le volume des oprations livres via ce dispositif est pass de 25 EUL, en 2005, 1 067 en 2009, et 993 en 2010, soit 42 % des oprations livres. Ainsi, le conseil gnral des Alpes-Maritimes a vot en janvier 2006 un programme de construction de treize casernes en BEA66. Au plan national, sur les 66 oprations livres en 2009, le loyer annuel, ainsi mis la charge de lEtat en 2009, sest lev au total de 15,2 M, soit une moyenne de 14 206 par EUL, avec de fortes variations entre un minimum de 10 360 et un maximum de 17 900 . Le cot de location des casernements ainsi raliss est largement suprieur celui des oprations conduites dans le cadre du dcret du 28 janvier 1993. En 2009, le cot unitaire moyen de lEUL a t valu 13 579 dans le cadre du BEA et 10 666 dans celui du dcret de
Mandelieu, Saint-Martin-du-Var, Saint-Paul-de-Vence, Puget-Thniers, Gilette, Levens, Villeneuve-Loubet, Peymeinade, Pgomas, Menton, Vence, Carros, SaintVallier-de-Thiey.
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1993. Cependant, la livraison sur quelques annes de nouveaux ensembles immobiliers en recourant aux BEA a permis de relancer les constructions immobilires locatives, destines aux units de gendarmerie dpartementale et damliorer significativement les conditions de travail et de vie des gendarmes et de leurs familles. Dans son programme daction pour 2009 destin aux commandants de rgion, le DGGN indiquait que les ressources seront concentres sur les programmes qui restaurent les conditions de vie et de travail des gendarmes et de leurs familles. Cet effort doit privilgier les projets labors sous le rgime du dcret de 1993 qui prend mieux en compte limpratif de matrise des cots . Toutefois, le nombre prvisionnel dEUL, mis en chantier en 2010 dans le cadre du dcret de 1993, en hausse par rapport lanne prcdente (291 EUL au lieu de 177), reprsentait encore moins de la moiti de celui de 2005 ou 2006. La forte contraction des crdits dinvestissement immobilier impose dsormais la gendarmerie de rduire considrablement le volume de ses constructions domaniales nouvelles. Alors que 306 EUL en 2009 et 405 en 2010 ont t livrs dans le cadre dune ralisation en matrise douvrage directe, seulement 165 et 49 ont t mises en chantier au cours de ces deux annes. La priorit est donne la prservation du parc existant, travers la ralisation de travaux de mise en scurit des btiments ou rendus obligatoires par les diagnostics techniques effectus. Certains projets sont toutefois conduits en recourant aux montages alternatifs la matrise douvrage permis par la LOPSI de 200267.

IV - La ncessit dun nouveau partage du territoire entre les deux forces


La rpartition territoriale des attributions de la police et de la gendarmerie nationales a t dfinie par deux dcrets dapplication de la loi dorientation et de programmation sur la scurit (LOPS) du 21 janvier 1995. En vertu du dcret n 96-828 du 19 septembre 1996, chaque force est seule responsable dans sa zone de comptence de lexcution des missions de scurit et de paix publiques. Selon larticle R.2214-2 du CGCT qui dfinit les conditions dapplication du rgime de la police d'Etat, la population de la commune ou de l'ensemble de communes,
La LOPSI (article 3) a anticip sur une rforme ultrieure du code des marchs publics en prvoyant que l'Etat peut confier une personne ou un groupement de personnes, de droit public ou priv, une mission portant la fois sur la conception, la construction, l'amnagement, l'entretien et la maintenance d'immeubles affects la police ou la gendarmerie nationales.
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apprcie en tenant compte de l'importance de la population saisonnire, doit tre suprieure vingt mille habitants. Les caractristiques de la dlinquance doivent tre celles des zones urbaines. Aprs bien des annes dtudes et de tergiversations, un premier mouvement de redploiement, impuls par la LOPSI de 2002, a cherch mettre en cohrence les implantations territoriales de la police et de la gendarmerie. Les oprations menes de 2003 2006 se sont traduites, dune part, par la reprise par la gendarmerie de 41 CSP et deux postes de police, couvrant 106 communes peuples de 630 192 habitants, et dautre part, par le transfert de 218 communes et 847 555 habitants vers la zone de police nationale, soit un transfert net de 217 363 habitants de la gendarmerie vers la police nationale.

A - Les caractristiques de la zone de gendarmerie en voie dattnuation


La rpartition des missions de scurit publique entre police et gendarmerie nationales ne peut plus se fonder seulement sur la distinction traditionnelle entre territoires urbains et ruraux. Au demeurant, la loi du 3 aot 2009 relative la gendarmerie nationale en a pris acte dans son article 1er : la gendarmerie nationale est destine assurer la scurit publique et l'ordre public, particulirement dans les zones rurales et priurbaines, ainsi que sur les voies de communication . Les lments de spcificit de la zone de comptence de la gendarmerie ne sont plus aussi marqus. Lcart de population avec la zone de police, encore important, se rduit. Du fait de lextension et de la densification des espaces priurbains, la zone de la gendarmerie connat une forte croissance dmographique (environ 1,3 million d'habitants supplmentaires, primtre constant, de 2010 2012), contrastant avec la stabilit de la population en zone de la police. Aussi, tout en couvrant des territoires ruraux, parfois en voie de dsertification, elle se caractrise surtout par sa grande diversit de situation. Par exemple, dans les Alpes-Maritimes, les gendarmes sont confronts un taux de dlinquance en moyenne deux fois plus faible que les policiers (57 contre 102 en 2008). Leur zone de comptence couvre 29 % de la population, mais seulement 19 % de la dlinquance. Toutefois, elle reprsente 94 % de la superficie du dpartement et se compose la fois de zones rurales, despaces priurbains et de vritables centres urbains, dont une partie sur la bande ctire o se concentre la population. De mme, dans lEssonne, la zone de gendarmerie totalise peine plus de 20 % des faits de dlinquance constats dans le dpartement, mais la population, qui a augment de 8,5 % entre 1999 et

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2009 pour stablir 349 000 habitants, a un caractre rurbain particulirement avr au nord du dpartement.

B - La mise en place laborieuse de la police dagglomration


La police dagglomration parisienne a t instaure le 14 septembre 2009. Le prfet de police de Paris sest vu confier lautorit sur les 33 000 fonctionnaires chargs de la scurit des habitants de Paris et de la petite couronne. Cette chane de commandement unifie doit permettre une plus grande efficacit dans la lutte contre la petite et moyenne dlinquance. Dans le prolongement de cette rorganisation territoriale, linstauration dune police dagglomration autour des villes de Lille, Lyon et Marseille a t mise ltude dans le but de renforcer la continuit des zones dintervention de la police nationale. Les prfets concerns ont reu pour instruction de formuler des propositions, en concertation avec les responsables locaux des deux forces de scurit, visant adapter lorganisation des services de police et de gendarmerie aux contours des bassins de dlinquance et des axes de circulation. Des dcisions taient prvues avant dcembre 2009, mais elles ont tard tre prises alors quau titre de la rvision gnrale des politiques publiques , la poursuite du processus de rajustement policegendarmerie est explicitement prvue (3me rapport dtape, fvrier 2010). Une opration de redploiement devrait avoir lieu en 2011 dans lagglomration de Lille par le transfert la police des communes de Hersin-Coupigny et Marck, et la gendarmerie de la CSP de Fourmies68. Dans celle de Lyon, lintgration la CSP des communes de Rillieux-laPape, Feyzin, Chassieu et Ecully devrait tre quilibre, galement dans le courant de lanne, par le passage en zone de gendarmerie, des CSP dAnnonay69 (Ardche), Montbrison70 (Loire) et Graulhet (Tarn). Dans les Bouches-du-Rhne, le redploiement consisterait faire passer en zone de police une douzaine de communes71 situes entre lEtang-de-Berre, Marseille et Aix-en-Provence. Il sagit notamment
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Incluant galement les communes de Glageon et Wignehies. Incluant galement la commune de Davezieux. 70 Incluant galement la commune de Savigneux. 71 Septme-les-Vallons, Bouc-Bel-Air, Cabris, Berre, Rognac, Saint-Chamas, Cassis, Carnoux-en-Provence, Carry-Le-Rouet, Sausset-Les-Pins, Ensues-La-Redonne, LeRove.

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damliorer la coordination des forces de scurit dans la zone commerciale de Plan-de-campagne, lune des plus grandes de France, partage entre les zones de police et de gendarmerie. En change, la DGGN aurait obtenu lintgration des communes de Port-Saint-Louis-duRhne (Bouches-du-Rhne) et Pertuis (Vaucluse), mais pas celle de Brianon (Hautes-Alpes) galement envisage. Au-del de ces trois grandes villes, la rflexion sest aussi porte sur la cration dune police dagglomration autour de Bordeaux, Toulouse et Grenoble.

C - La perspective repousse dune nouvelle partition territoriale


Pour qualifier ses missions de scurit publique, la DGGN a dfini la notion de police des territoires , qui poursuit, en dehors des grandes aires urbaines, le mme objectif que la police dagglomration, en visant mieux rpondre aux besoins de la population, sdentaire ou de passage, de scurisation des territoires et des axes de circulation. Elle insiste sur sa capacit sadapter des flux importants de population, par exemple, sur la cte mditerranenne, lt, ou en zone de montagne, lhiver. Elle estime aussi que le modle de la gendarmerie est applicable dans des villes moyennes de plusieurs dizaines de milliers dhabitants, en sappuyant sur le dispositif des communauts de brigades. En contrepartie de la cration ou de lextension de CSP dans le cadre de la police dagglomration, la DGGN souhaite intgrer dans sa zone de comptence certaines petites villes aujourdhui situes en zone de police. Des rflexions ont t engages en 2009 avec la DGPN sur des changes compenss, permettant datteindre un quilibre en termes de population, dactivit et deffectifs. En particulier, la DGGN a tudi lintgration de CSP isoles , dune population infrieure 50 000 habitants72, enclaves au sein dune vaste zone de gendarmerie, cest--dire situes plus de 50 km ou 45 minutes de route de la CSP le plus proche. Cette dfinition a abouti un ensemble de 156 CSP sur un total de 351 sur le territoire mtropolitain (hors dpartements de la petite couronne), dont prs dun tiers (50) ont une population infrieure au seuil de 20 000 habitants qui dfinit la comptence territoriale de la police nationale. Dans la rgion MidiPyrnes, par exemple, outre Toulouse, seules les villes dAgen et Montauban, ne sont pas vises.
72 Le seuil de 50 000 habitants a t fix par la RGPP1 pour tenir compte des volutions dmographiques.

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Dans cet ensemble, le transfert de 48 CSP, dont quinze de villes chefs-lieux de dpartement73, a t jug prioritaire par la DGGN. Certains dpartements dominante rurale, sans grand ple urbain (Creuse, Drme, Gers, Haute-Loire, Lot, Lozre, Nivre), o la police nest prsente que dans une seule CSP, pourraient tre placs intgralement sous la responsabilit de la gendarmerie, de mme que ceux (Alpes de HauteProvence, Arige, Cantal, Hautes-Alpes, Haute-Marne, Jura, Meuse) o nexistent que deux CSP, isoles lune de lautre. Dans les dpartements dots de grands ples urbains, les redploiements envisags renforceraient la cohrence territoriale des zones de police et de gendarmerie. Dans le Rhne, par exemple, le transfert de la CSP de Villefranche-sur-Sane, isole par rapport celles de Lyon et Givors, permettrait de concentrer la police sur le sud du dpartement en plaant le reste en zone de gendarmerie. Cette liste doprations de transfert de la zone de responsabilit de la police vers celle de la gendarmerie nationale reprsenterait un accroissement de cette dernire de 984 000 habitants, compens en tout ou partie par lextension de la zone de police en priphrie de quelques grandes agglomrations urbaines. Elle pourrait tre du mme ordre que la vague de redploiements, oprs de 2003 2006, qui avaient intgr 41 CSP et 630 192 habitants en zone de gendarmerie. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Compte tenu de la rduction des moyens, le maintien des capacits oprationnelles des forces de scurit publique de lEtat appelle une adaptation de lorganisation de leurs services territoriaux, qui ne parat pas encore suffisamment engage. En ce qui concerne la police nationale, en dpit dun mouvement correctif introduit compter de 2007, la rpartition territoriale des effectifs de scurit publique laisse subsister des ingalits importantes entre les circonscriptions, rvlatrices de situations de sur-dotation ou sous-dotation au regard des niveaux de dlinquance. En particulier, la prsence des services de la DCSP, plutt que des units de la gendarmerie dpartementale, dans des circonscriptions de moins de vingt mille habitants o la loi ne limpose pas, est un facteur de dsquilibre au dtriment des villes les plus exposes la dlinquance.
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Foix (09), Mende (48), Privas (07), Guret (23), Digne-les-Bains et (04) pour les CSP de moins de 20.000 ; Bar-le-Duc (55), Auch (32), Lons-le-Saunier (39), Chaumont (52), Cahors (46) et Vesoul (70) entre 20.000 30.000 habitants ; Le Puyen-Velay (43), Aurillac (15), Gap (05) et Nevers (58) entre 30.000 40.000 habitants.

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Alors que prs du quart des effectifs territoriaux de la police nationale, chargs de la scurit publique, relvent dsormais de la prfecture de police de Paris, la faon dont ils sont allous droge la mthode utilise pour le reste du territoire et ne procde pas dune valuation rationnelle des besoins. Dans la gendarmerie dpartementale, le dimensionnement des units est arrt principalement en fonction de la population couverte. Le nombre de faits de dlinquance par gendarme prsente ainsi de grandes variations entre les dpartements, qui tendent montrer que la rpartition des effectifs est largement perfectible. De surcrot, tant la police que la gendarmerie utilisent leurs units de forces mobiles pour remplir des missions de scurisation, de manire rgulire voire permanente, Paris et dans des dpartements rputs sensibles, en renfort des services de proximit ou des units spcialises prvues cet effet. Ces missions occupent dans lemploi de ces units une place largement suprieure celle du maintien de lordre. Lemploi croissant des units des forces mobiles dans des missions (scurisation ou garde statique) qui ne relvent pas de leur cur de mtier pose la question de leur juste dimensionnement. Il entrane immanquablement un surcot sensible, par rapport lemploi dunits classiques, d aux contraintes inhrentes au dplacement et au logement des CRS ou des EGM, ainsi quune rduction de leur disponibilit globale, peu compatible avec leur fonction premire de forces de rserve, notamment en cas de ncessits de maintien de lordre. Concernant la structuration des services territoriaux de la DCSP, certaines rformes ont connu une mise en uvre difficile, du fait dune prparation insuffisante, comme le plan de dploiement de nouvelles units spcialises dans la lutte contre les violences urbaines ou la cration, dans le cadre de la rforme du renseignement, des services dpartementaux de linformation gnrale (SDIG). Par ailleurs, aucune stratgie densemble na encore t dfinie pour rationaliser les implantations immobilires dans les circonscriptions de scurit publique, qui en comptent un nombre excessif. La gendarmerie dpartementale, en revanche, a ralis une importante rforme de son maillage territorial en mettant en place des communauts de brigades, dans le but daffecter une part plus importante des effectifs des units de base aux activits extrieures (surveillance gnrale, enqutes judiciaires, recherche du renseignement) plutt quaux missions daccueil du public dans leurs locaux. Toutefois, elle ne sest pas dote dun outil fiable dvaluation de limpact de cette rforme sur la qualit du service rendu la population.

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Des mesures dajustement de limplantation territoriale de la gendarmerie, par cration et suppression dunits, continuent dtre prises annuellement en nombre trs limit, mais lamplification de ce ncessaire mouvement dadaptation se heurte la faiblesse des investissements immobiliers, rduits pour lessentiel la maintenance dun parc domanial souffrant de vtust. Linsuffisance rcurrente des dotations budgtaires consacres la construction de casernes domaniales a plac la gendarmerie en situation de dpendance lgard des collectivits locales et la conduite, ces dernires annes, recourir des modes de financement plus coteux de ses immeubles. Enfin, le partage du territoire national entre les zones de comptences de la DCSP et de la gendarmerie dpartementale semble relativement fig. Lapplication du concept de police dagglomration quelques grandes villes (Lyon, Marseille, Lille) devrait se traduire par lchange crois de quelques communes lissue dun processus de dcision, rendu laborieux par la difficult de parvenir une compensation territoriale quilibre entre les deux forces, une chelle compatible avec la mobilit gographique des personnels. Ladaptation des zones de comptences pourrait aller plus loin et prendre la forme dune nouvelle rpartition territoriale permettant notamment la gendarmerie de prendre en charge, dans des conditions moins coteuses en effectifs, grce son implantation dpartementale, les communes situes dans les CSP isoles de moins de vingt mille habitants. Il en rsulterait un meilleur emploi des capacits oprationnelles des deux forces. Cependant, comme la premire vague de redploiement mise en uvre dans les annes 2003-2006, celle-ci ncessiterait la cration momentane de postes en surnombre et lengagement de dpenses immobilires74. Or, ces conditions paraissent plus difficiles runir en phase de dflation des effectifs et des crdits. Aussi, par manque de marge de manuvre budgtaire, le ministre de lintrieur parat avoir renonc cette rforme, pourtant gnratrice dconomies et de gains defficacit moyen et long terme.

Dans la gendarmerie dpartementale, les oprations de redploiement arrtes avec la police nationale au cours de la priode 2003-2006, ont provoqu la cession de btiments et la rsiliation de baux, et lextension ou la construction de locaux de services pour les units cres ou renforces, ainsi que la prise bail de logements supplmentaires pour les militaires, affects en renfort dans lattente de la ralisation de nouveaux casernements.

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La Cour recommande les volutions suivantes : amplifier le mouvement de rquilibrage des effectifs policiers en gommant les situations de sur-dotation ou sous-dotation relative au regard des niveaux de dlinquance ; laborer une mthode de dtermination des effectifs de la prfecture de police de Paris qui sinspire de celle des EDFA applique aux CSP, tout en tenant compte des besoins particuliers de scurit publique dus au statut de capitale de la ville de Paris ; dans la gendarmerie, rduire les carts observs entre les dpartements dans la rpartition des effectifs des units de base au regard des taux de dlinquance ; valuer les consquences en termes de cot et de disponibilit de la part importante des missions permanentes de scurisation qui sont confies aux units des forces mobiles ; engager, dans les services territoriaux de la police, un mouvement de rationalisation du rseau des bureaux annexes et des points de contacts en dfinissant des critres objectifs douverture et doccupation des locaux en fonction de lactivit des services ; relancer un mouvement de redploiement entre zones de police et de gendarmerie visant en particulier transfrer cette dernire les communes isoles , situes dans des CSP de moins de vingt mille habitants.

Chapitre V Le rle grandissant des polices municipales


Compte tenu de la composition de lchantillon de communes, en grande majorit urbaines, retenu par les chambres rgionales des comptes en vue de la prsente enqute, les observations suivantes sur la diversit des doctrines demploi des polices municipales et larticulation de leurs missions avec celles des forces de scurit de lEtat concernent essentiellement les communes situes dans la zone de comptence de la police nationale.

I - Le dveloppement important des services de scurit communaux


Limportance des effectifs des forces de scurit de lEtat ne peut tre correctement apprcie sans tenir compte de celles des communes, composes de policiers municipaux mais aussi dagents relevant dautres statuts.

A - Le renforcement des polices municipales


Particulirement depuis la loi du 15 avril 1999 qui a tendu leurs attributions, les polices municipales sont devenues plus nombreuses et leurs effectifs ont t sensiblement renforcs. Hors Paris et la petite

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couronne, on ne dnombre dsormais que quatre villes de plus cinquante mille habitants sans policiers municipaux (Brest, Le Mans, Saint-Nazaire et Arles). Directement confronts aux besoins de la population, les maires se sont efforcs de rpondre ainsi la demande croissante de scurit. En septembre 2010, la DCSP dnombrait 1 026 polices municipales dans les communes situes en zone de comptence de la police nationale, hors Paris qui nen possde pas 75. En novembre 2010, la direction gnrale de la gendarmerie nationale en comptabilisait 2 468 dans sa zone de comptence, dotes en majorit deffectifs trs modestes. Au total, le nombre de polices municipales sur le territoire national slevait 3 494 contre 3 027 en 1998, soit une progression de 15 % en douze ans. Ce dveloppement est plus fort en termes deffectifs. Selon les mmes sources, le nombre de policiers municipaux tait, en septembre 2010, de 11 770 en zone de police nationale hors Paris76 et de 7.600 en zone de gendarmerie. Au total, les effectifs des polices municipales atteignaient 19 370 agents contre 14 300 au 1er janvier 2002, soit une augmentation de 35 % au cours des huit dernires annes. Si lon ajoute les gardes-champtres (environ 1 450 agents) relevant galement de la filire police municipale , dont la mission est loin dtre ngligeable, notamment en matire environnementale, les agents de surveillance de la voie publique (environ 5 180 ASVP), qui assurent notamment des missions de contrle du stationnement, et les agents de surveillance de Paris (2 330 ASP), les services de police municipale reprsentent environ 28 300 agents, soit 11 % des effectifs cumuls, de la police et de gendarmerie nationales. Toutefois, dans lensemble des communes situes en zone de police, hors Paris et la petite couronne, ils reprsentent 25 % des grads, gardiens de la paix et adjoints de scurit de la DCSP. A Cannes, ce rapport culmine 47 %, avec 191 policiers municipaux pour 219 policiers nationaux ; de 2003 2009, le nombre de policiers municipaux a augment de prs de 16 %, tandis que celui des policiers nationaux naugmentait que de 0,9 %.
75 Plus prcisment, la DCSP, qui ne suit plus le nombre et les effectifs des polices municipales des dpartements de la petite couronne parisienne depuis la mise en place en septembre 2009 de la police de lagglomration, comptabilisait 948 polices municipales en septembre 2010. Ce nombre doit tre major par celui des polices municipales des Hauts-de Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, soit 78 au 1er janvier 2008. 76 Les donnes communiques par la DCSP en septembre 2010 font tat de 10 889 policiers municipaux en zone de police hors Paris et la petite couronne. Au 1er janvier 2008, cette dernire en comptait 885.

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B - Des effectifs aux contours incertains


Les policiers municipaux77 constituent gnralement la partie centrale des personnels des communes dotes dun service de scurit. Fonctionnaires territoriaux nomms par le maire, ils reoivent un double agrment du prfet et du procureur de la Rpublique et prtent serment devant le tribunal dinstance dans leur ressort. La direction des services nest pas toujours exerce par des fonctionnaires appartenant aux corps des chefs de service et des directeurs de police municipale, pourtant crs cet effet. Lencadrement des policiers municipaux comme la responsabilit des services sont assurs dans des conditions trs disparates. Certaines communes ont dcid de confier la direction de leurs services de scurit un attach administratif. Quelques grandes villes, comme Nice ou Lyon, ont recrut un commissaire de police en dtachement, ce qui facilite la collaboration avec les services de la police nationale. La proportion de policiers municipaux dans les services chargs de la scurit est assez variable, majoritaire dans les communes de RhneAlpes et de PACA, au vu de lchantillon de lenqute des juridictions financires, mais minoritaire en Ile-de-France. La priode rcente montre une forte croissance des effectifs des agents de surveillance de la voie publique (ASVP). Leur recrutement se poursuit alors que certaines communes ont interrompu celui des policiers municipaux. Au fur et mesure que les policiers municipaux voient leur activit senrichir, les ASVP constituent une force dappoint utilise dans des proportions variables. Le contenu de leurs missions et leur situation statutaire sont htrognes. En raison de la souplesse de gestion pour les communes (20 % dentre eux tant recruts sur des contrats dure dtermine) et de leur cot plus faible que celui des policiers municipaux, ils sont parfois employs dautres tches que celles prvues par les textes : scurisation gnrale et lotage, patrouilles avec des policiers municipaux78. Souvent quips dune tenue comparable, ils sont difficiles distinguer de ces derniers.

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Les policiers municipaux et les gardes-champtres constituent les deux cadres demploi de la police municipale. Parmi les premiers, on trouve les agents de police municipale (90% des effectifs), les chefs de service de police municipale et les directeurs de police municipale. 78 Cette pratique a aussi t constate par le rapport de la mission de lIGA, de lIGPN et de lIGGN sur Le rle et le positionnement des polices municipales (dcembre 2010).

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Les missions des ASVP prvues par les textes Les ASVP sont des agents communaux, titulaires ou contractuels agrs par le procureur de la Rpublique et asserments par le juge dinstance. Ils nappartiennent aucun cadre demplois spcifique ce qui rend leur fonction quelque peu prcaire. Ils sont munis dune carte professionnelle, mais nont pas qualit dagent de police judiciaire adjoint et ne suivent pas de formation obligatoire. Ils ne peuvent pas porter darmes de 4me et 6me catgories. En principe, les ASVP sont chargs de la verbalisation des infractions aux rgles darrt et de stationnement des vhicules (articles L.130-4 et R.130-4 du code de la route). Ils peuvent constater les contraventions relatives au dfaut dapposition du certificat dassurance sur les vhicules et les contraventions aux dispositions des rglements sanitaires relatives la propret des voies et espaces publics (article L211-21-5 du code des assurances et article L.1312-1 du code de la sant publique). Ils peuvent galement tre dsigns par le maire pour rechercher et constater les infractions aux rgles relatives la lutte contre les bruits de voisinage (article 412-49 du code des communes).

Par ailleurs, selon les communes, voire au sein dune mme commune, les mmes fonctions (tches administratives, scurisation des sorties des coles, mdiation, surveillance des parcs et espaces publics) peuvent tre confies des personnels de statut diffrent (fonctionnaires, contractuels ou vacataires), parfois rpartis dans plusieurs directions de la collectivit. Cette diversit complique lvaluation de limpact des forces de scurit communale. De mme, le rle croissant des collectivits en matire de lutte contre les incivilits et de prvention de la dlinquance saccompagne dun dveloppement de leurs services de prvention et de tranquillit publique. Des agents de mdiation et de prvention sont chargs dune action de veille dans les espaces publics et de rguler les conflits par le dialogue. A Aix-en-Provence, les 19 agents de mdiation et de scurisation (AMS) sont fonctionnaires titulaires et assurent des missions de tranquillit et de scurit publiques, de surveillance des espaces et quipements publics ainsi que la scurisation des tablissements scolaires.

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II - La diversit des doctrines demploi


Des textes de loi successifs ont largi et diversifi le champ daction des polices municipales. En mars 2011, le Conseil constitutionnel a mis un frein cette volution en censurant certaines dispositions de la LOPPSI79. Toutefois, les communes nutilisent pas toutes de la mme manire la large palette des missions autorises par la loi. Dans lensemble, les polices municipales partagent un socle commun dactivits, marques par une dimension de proximit, consistant assurer une prsence rassurante sur la voie publique et le respect des arrts municipaux. Les services de scurit de certaines communes agissent essentiellement dans cette optique prventive. Dautres appliquent une doctrine demploi plus interventionniste et rpressive, qui tend leur faire jouer un rle dappoint, voire parfois de substitution, aux services de scurit de lEtat. Une typologie peut tre dfinie au regard de plusieurs critres de diffrenciation, tenant au champ dintervention des services de police municipale (activit judiciaire, oprations conjointes avec la police nationale), lorganisation (travail de nuit, spcialisation des services) et aux moyens (armement des policiers, systme de vidosurveillance)80. Ainsi, le nombre de policiers municipaux dots darmes est trs variable dune rgion lautre. En zone de police nationale (hors Paris et petite couronne), 39 % taient quips darmes de 4me catgorie la fin de 2010, 86 % darmes de 6me catgorie et 7 % darmes de 7me catgorie. Les communes des rgions de PACA et Languedoc-Roussillon prsentent les proportions les plus leves de policiers municipaux dots darmes de 4me catgorie, soit 75 % et 81 % respectivement contre 18 % dans la grande couronne parisienne et 17 % en Rhne-Alpes. De mme, en zone de police, la moiti des polices municipales travaillent la nuit en PACA et en Languedoc-Roussillon contre 20 % en Ile-de-France, hors petite couronne et 18 % en Rhne-Alpes.
79

Le texte de la LOPSSI vot par le Parlement autorisait lensemble des agents de police judiciaire adjoints, notamment les policiers municipaux, oprer des contrles didentit alors que seuls peuvent actuellement y procder ceux qui sont des fonctionnaires des services actifs de la police nationale. En outre, la LOPPSI donnait aux directeurs de police municipale le statut dagent de police judiciaire alors quils nont quun statut dAPJ adjoint. Le Conseil constitutionnel a censur ces deux dispositions (dcision du 10 mars 2011). Cf. annexe n8

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Chaque commune dfinit librement les priorits de ses forces de scurit en fonction du niveau local de la dlinquance et du sentiment dinscurit de la population, mais aussi de lapprciation porte par les lus, dune part, sur la place et le rle que doit occuper leur police municipale au regard des missions normalement dvolues la police nationale et, dautre part, sur les moyens financiers mobilisables pour atteindre ces objectifs. Lenvironnement socio-conomique influe sur la dfinition de cette doctrine demploi. Les polices municipales ne sont pas confrontes aux mmes formes et niveaux de dlinquance et dincivilits dans des communes touristiques, des villes moyennes de province, des centres urbains importants ou dans des banlieues.

A - Les polices de proximit et de prvention


Dans de nombreuses communes, la police municipale continue tre utilise de faon limite. Ses missions restent cantonnes la surveillance gnrale de lespace public, la verbalisation du stationnement irrgulier et du stationnement payant, le contrle de la circulation routire, des actions de police administrative et de surveillance des abords des coles, le dialogue et lassistance aux personnes. Llotage est organis des fins prventives et ne conduit pas des interpellations. Le seul armement dont, le cas chant, sont dots les policiers relve de la 6me catgorie. Ils ne travaillent pas la nuit. Les polices municipales de Boulogne-Billancourt, Rueil-Malmaison, Bondy, Savigny-le-Temple, Argenteuil, Vanves, Vitry-sur-Seine, Aix-les-Bains et La Ciotat entrent dans cette catgorie. Certaines municipalits comme celle de Fontaine ont dvelopp leur police municipale pour lutter contre loccupation dlictueuse de lespace public ou le bruit et le tapage, en considrant que les dlits tels que la vente de stupfiants, les vols et les violences aux personnes doivent relever directement de la police nationale au titre de sa mission de scurit publique. De mme, les municipalits de Vanves et de Bron situent leur action uniquement dans le champ de la prvention de la dlinquance et du respect de la tranquillit publique, considrant que la politique globale de scurit relve de la comptence rgalienne de lEtat. Pour ce mme motif, Ivry-sur-Seine na pas recrut de policiers municipaux bien que le taux de dlinquance y soit sensiblement suprieur la moyenne dpartementale.

B - Les polices de proximit et de rpression


A loppos, des polices municipales ont une doctrine demploi clairement oriente vers la lutte contre la dlinquance dans une relation de

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complmentarit assume avec la police nationale. Ces polices municipales interventionnistes sont situes notamment dans le sud-est de la France. Les missions traditionnelles de prvention, de proximit et de verbalisation du stationnement irrgulier ne sont pas dlaisses, mais au contraire renforces. Paralllement, ces forces de scurit communales ont fortement dvelopp leurs capacits dintervention, y compris en flagrant dlit. A la faon des services de la police nationale, elles se sont structures en brigades spcialises en fonction des infractions ou des incivilits quelles sont charges de rprimer. Elles disposent dun poste de commandement oprationnel et ventuellement dun centre de vidosurveillance. Certaines units interviennent 24 heures sur 24. Les policiers municipaux sont quips darmes de 4me catgorie. Ils travaillent la nuit en complment ou en renfort des brigades anti-criminalit (BAC) de la police nationale. La police municipale est reprsente au sein du poste de commandement de la police nationale. Lutilisation croissante de la vidosurveillance par les policiers nationaux renforce leurs liens avec les policiers municipaux qui deviennent leurs auxiliaires lors du signalement de comportements suspects reprs par les camras, des interpellations avec remise officier de police judiciaire (OPJ) et du tri des images enregistres aux fins denqutes judiciaires. Ainsi, la ville de Cannes a fait de la lutte contre la petite et moyenne dlinquance lune de ses priorits. Les interpellations en flagrant dlit avec remise OPJ ont augment de 12,4 % entre 2007 et 2009, de 1 425 en 2007 1 602 en 2009, et sont trois fois plus nombreuses qu Lyon pour un nombre de policiers infrieur. Les villes de Nice et Aix-en-Provence dploient une stratgie comparable. Ces communes mettent en avant linsuffisance des effectifs de la police nationale au regard de leurs spcificits dmographiques et touristiques pour justifier les missions tendues de la police municipale.

C - Les situations intermdiaires


Les villes de Toulon, Colombes, Corbeil-Essonnes, Antibes, Cagnes-sur-Mer, Hyres, Nmes ou Saint-Fons sont dotes de polices municipales dont la doctrine demploi obit une dfinition intermdiaire, dailleurs pas toujours clairement formule, entre celles des polices de prvention et des polices de rpression. Mme si, parfois, tout ou partie de leurs agents sont arms et procdent occasionnellement des interpellations en flagrant dlit, ces

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polices municipales sont surtout charges doccuper le terrain de manire visible sans se substituer aux forces de scurit de lEtat. Elles ne travaillent gnralement pas la nuit. Leurs activits rpressives visent principalement lutter contre les incivilits et la petite dlinquance (excs de vitesse, mise en fourrire vhicule et animaux, stationnement). La police municipale de Lyon peut tre classe dans cette catgorie intermdiaire, la ville refusant de la laisser devenir une force de substitution de la police nationale vocation rpressive. Elle sest structure en dveloppant des services spcialiss sans trop scarter, nanmoins, de ses missions traditionnelles. Les policiers municipaux ne sont pas quips darmes de 4me catgorie et ninterviennent pas au-del de minuit. La municipalit de Saint-Etienne tient galement ce que la police municipale continue dexercer ses missions dans une vocation de prvention des incivilits et de respect de la tranquillit publique. La direction de la police municipale vient ainsi dtre fusionne avec celle de la scurit civile afin de mieux prendre en compte la scurit des btiments et des manifestations.

III - La coordination avec les forces de lEtat


Tout service de police municipale dau moins cinq agents doit faire lobjet dune convention de coordination avec le service territorialement comptent de la police ou de la gendarmerie nationale, conclue entre le maire et le prfet aprs avis du procureur de la Rpublique (article L.2212-6 du CGCT). Un rapport priodique doit tre tabli, conjointement par les responsables des deux forces de scurit sur les conditions de mise en uvre de la convention de coordination, en vue dtre communiqu aux autorits signataires. Lapplication de la convention doit faire l'objet d'une valuation annuelle au cours d'une runion entre le prfet et le maire et ventuellement le procureur de la Rpublique. Toutefois, trs rares sont les collectivits qui tablissent ce rapport priodique ou cette valuation annuelle. 77 % des communes dotes dune police municipale en zone de police (hors petite couronne parisienne) ont pass une convention de coordination, majoritairement en 2000, pour une dure de cinq ans tacitement reconductible. Pourtant, prs du tiers dentre elles emploient moins de cinq policiers et la signature de la convention nest pas obligatoire.

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Selon la convention-type prvue par dcret, les polices municipales sont charges de la plupart des missions lmentaires de surveillance de la voie publique dont sont ainsi dcharges les forces de scurit de lEtat, mobilises par les manifestations les plus importantes et le traitement des affaires judiciaires. Sont galement prvues des obligations rciproques dchanges dinformations sur les missions exerces, les personnes signales disparues et les vhicules vols. Toutefois, les obligations la charge des polices municipales sont plus dtailles que celles imposes aux services de lEtat. Dans les communes o la police municipale est cantonne des missions de proximit et de prvention, la convention de coordination reproduit gnralement la convention-type. En revanche, elle va au-del lorsque les policiers municipaux participent frquemment des interventions conjointes avec les forces de scurit de lEtat. La police municipale devient alors un auxiliaire de la police nationale qui adapte ses missions en fonction des siennes, lui laisse davantage de terrain et concentre ses moyens sur ses propres modes daction en matire de lutte contre la dlinquance. Dans certaines villes, notamment du sud-est de la France, la coordination entre les deux polices prend ainsi la forme dune collaboration pousse qui multiplie les interventions conjointes et instaure une certaine unit de commandement. La police municipale devient une force de substitution subordonne la police nationale. De leur ct, les policiers municipaux tendent transfrer leurs missions de prvention et de relation quotidienne avec la population dautres catgories de personnels, des ASVP ou des agents de mdiation. Cannes est lune des villes o la coordination avec la police nationale est la plus intgre, parfois mme en dehors du cadre fix par la convention de coordination. De mme, Aix-en-Provence, la police municipale engage ses effectifs sur le terrain en fonction dune carte de la dlinquance communique toutes les semaines par la police nationale afin dajuster son occupation du territoire en partenariat avec elle, la police nationale se concentrant sur les secteurs forte dlinquance. De nombreuses interventions coordonnes sont mises en place loccasion de braquages et pour lencadrement de toutes les manifestations.

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IV - Le besoin accru de formation des policiers municipaux


Si le code de dontologie, luniforme et la signalisation spcifique des quipements participent la reconnaissance professionnelle des policiers municipaux, la formation en constitue llment central. De nouveaux besoins se sont fait jour avec la diversification de leurs missions et le dveloppement du travail de nuit, des interventions en flagrant dlits et des oprations conjointes avec les forces de scurit de lEtat. Les policiers municipaux bnficient dune formation initiale et dune formation continue (article L.412-54 du code des communes) assures par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) qui peroit une redevance pour prestations de services, verse par les communes. Leur formation initiale est souvent considre comme peu qualifiante par les communes les plus actives en matire de scurit publique par comparaison avec celle des gardiens de la paix de la police nationale, recruts au niveau du baccalaurat, qui est plus oprationnelle et deux fois plus longue (douze mois dont trois de stage). Les policiers municipaux sont recruts avant davoir suivi leur formation initiale. Lanne de stage qui prcde leur titularisation commence par une formation de six mois81 pendant laquelle ils sont en fonction et rmunrs par leur collectivit, mais ne peuvent accomplir de missions oprationnelles. Les chefs de service et les agents de police municipale ne sont tenus de suivre quune formation continue de dix jours au minimum, respectivement par priodes de trois et de cinq ans. Le parcours de formation combine deux volets : un tronc commun de quatre jours destin consolider les connaissances et les savoir-faire professionnels fondamentaux ; des modules spcifiques dune dure dun quatre jours dont le choix est laiss linitiative des collectivits. Les textes prvoient une formation pralable la dlivrance de lautorisation du port darme. Pour les armes de 4me catgorie, elle doit tre complte par deux
81

Dune dure de quinze mois, le stage des chefs de service est plus long. Il comprend une priode de formation de neuf mois (six mois si lagent est issu du concours interne et a dj suivi la formation dagent de police). Enfin, la formation initiale des directeurs de police municipale consiste en une anne de stage qui commence par une priode obligatoire de formation de neuf mois (six mois pour les candidats ayant suivi antrieurement la formation les agents de police municipale ou les chefs de service de police municipale).

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sances dentranement par an effectues dans des stands de tir agrs par le CNFPT, au cours desquelles le policier doit au total tirer au moins cinquante cartouches82. Dans le cadre du protocole national conclu entre l'tat et le CNFPT, des formations sont mises en uvre, par exemple, pour les policiers des units de matres-chiens, motocyclistes, questres et nautiques. La DGPN et la DGGN participent la slection des formateurs afin de labliser les formations proposes par le CNFPT. Les coles de la police (Reims, Rouen-Oissel, Fos-sur-Mer) et les coles et centres de formation de la gendarmerie nationale (Montluon, Chteaulin, SaintAstier, Fontainebleau) mettent leurs structures disposition pour la formation des policiers municipaux. En revanche, le dveloppement actuel des formations parat contraint par l'absence dobligation de rsultat lissue de la formation initiale qui est pralable la titularisation des agents, mais postrieure leur recrutement, si bien que son caractre obligatoire nest pas suffisant pour assurer l'investissement personnel des agents. Actuellement, les avis de fin de formation des stagiaires mis par le CNFPT sont transmis aux maires concerns mais peuvent tre sans effet sur la titularisation des agents que le comit pdagogique du CNFPT estime inaptes lemploi. Par ailleurs, de nombreuses communes financent des sessions de formations au-del du minimum rglementaire dans des domaines trs divers et organisent plus de deux sances annuelles dentranement au tir. Ainsi, Cannes et Aix-en-Provence, les agents suivent en moyenne six sances de tir par an raison de cinquante cartouches par agent et par sance. Ces deux communes sont favorables un renforcement de la formation des agents de police municipale jusqu la rendre comparable ou mme commune avec celle des agents de la police nationale afin de faciliter leur professionnalisation. Leffort supplmentaire de formation continue devrait aussi concerner les comptences managriales des agents chargs de lencadrement dont le taux est gnralement bas. Le recrutement dun ou plusieurs commissaires de police dans certaines villes, comme Lyon ou Nice, est le signe dune prise de conscience de cette ncessit.

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Dcret n2000-276 du 24 mars 2000.

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V - Lapprciation de lefficacit des polices municipales


A lexception de villes comme Lyon, Saint-Etienne ou Saint-Fons, la majorit des communes nont pas dfini dans un projet de service les missions assignes leurs forces de scurit. De mme, une minorit de villes, comme Givors, Lyon, Aix-en-Provence ou Cannes, tablissent des bilans dactivit de leur police municipale assez complets et prcis. Dans les autres, en revanche, comme Bondy, Colombes, Boulogne-Billancourt, Argenteuil ou Saint-Maur-des-Fosss, il ny a ni dfinition claire des missions et des objectifs, ni laboration dun projet de service, et les rapports dactivits sont inexistants ou trop succincts. De plus, les indicateurs de suivi sont souvent peu exploitables. Le niveau de la dlinquance mesur par les donnes statistiques de ltat 4001 nest pas rvlateur de lefficacit des polices municipales. Or, ces dernires ne disposent gnralement pas dindicateurs spcifiques permettant de mettre en relation leurs actions et lvolution des infractions ou des incivilits vises. Des rflexions sont parfois conduites pour mesurer lefficacit de lactivit par des indicateurs cohrents avec la ralit des missions. Les villes de Toulon et de Nice, par exemple, se sont rcemment dotes de systmes informatiques permettant danalyser les donnes dactivit de leurs forces de scurit et ont galement mis en place un service spcifique danalyse et de traitement des statistiques. La plupart des communes ne se sont pas dotes dun systme dinformation exhaustif et fiable, permettant de produire un bilan annuel dactivit de leur police municipale et dvaluer lefficacit de son action. Cette lacune devient proccupante alors quont t fortement augments les effectifs des polices municipales et tendues leurs missions jusqu devenir complmentaires de celles des forces de scurit de lEtat. En application de larticle R.2212-8 du CGCT, le contrle dune police municipale peut tre ralis par les services dinspection gnrale de lEtat la demande du maire, du prfet ou du procureur de la Rpublique, mais cette procdure na t mise en uvre quune seule fois au cours de la priode 2005-2009.

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VI - Des ingalits territoriales


A - Le dveloppement ingal des polices municipales
La prsence des policiers municipaux sur le territoire national est trs diffrencie entre les zones les plus urbanises et les espaces ruraux. Seulement 30 % des polices municipales sont implantes dans les communes situes en zone de comptence de la police nationale, mais elles y concentrent prs de 60 % des effectifs de policiers municipaux. En dautres termes, ceux-ci sont partags en deux blocs : dun ct, des villes moyennes et grandes dotes de polices municipales pouvant atteindre plus dune centaine dagents et, de lautre, une crasante majorit de petites communes ne comptant que quelques policiers municipaux ou gardeschamptres83.
La rpartition des effectifs est ingale aussi au plan gographique. Plus de la moiti sont concentrs dans quatre rgions : lIle-de-France,

Rhne-Alpes, Languedoc-Roussillon et Provence-Alpes-Cte dAzur. La rgion PACA est celle o la densit de policiers municipaux par rapport la population est la plus consquente. La taille moyenne des services de police municipale (38 agents) est beaucoup plus importante que dans les autres rgions (11,5 agents). On y compte en moyenne un ratio de 7,7 policiers municipaux pour dix mille habitants au lieu de 4,8 au niveau national. Dans les communes de lchantillon retenu par les juridictions financires, napparat pas de corrlation entre limportance ou lvolution des effectifs des policiers municipaux et celles des effectifs de policiers nationaux affects en scurit publique. Selon le ministre de lintrieur, le systme de rpartition des effectifs de policiers nationaux entre les circonscriptions de scurit publique ne prend pas en compte, parmi ses diffrents paramtres, lexistence ou non dune police municipale. Toutefois, le choix dimplantation des 21 nouvelles units, appeles brigades spcialises de terrain (BST), cres en septembre 2010, doit rsulter non seulement du niveau local de la dlinquance et des effectifs de policiers nationaux, mais aussi de limplication des municipalits concernes en matire de scurit publique, atteste notamment par lexistence dune police municipale cooprant troitement avec les forces de scurit de lEtat. De plus, dans certaines villes au taux de dlinquance lev, comme Cannes, Aix-en-Provence, Lyon, SaintEtienne, Ste et Nmes, on ne peut exclure que la mise en place dune

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80 % des polices municipales ont moins de cinq agents.

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police municipale aux effectifs consquents ait t un palliatif la stagnation ou lrosion de ceux de la police nationale.

B - Limplication variable des collectivits locales dans la prvention de la dlinquance


Dotes ou pas dune police municipale, les communes mnent depuis de nombreuses annes, avec une intensit variable, des actions de prvention de la dlinquance dans divers domaines (insertion des jeunes, emploi, logement, citoyennet, russite scolaire, toxicomanies, etc.) en recrutant des agents de mdiation destination des publics concerns et en sappuyant sur les rseaux associatifs.

1 - Les politiques communales de prvention


En vertu de larticle 1er de la loi du 5 mars 2007 sur la prvention de la dlinquance, le maire anime cette politique sur le territoire de sa commune et coordonne sa mise en uvre sous rserve toutefois des comptences du prfet et de l'autorit judiciaire, du dpartement en matire d'action sociale et des autres collectivits publiques et organismes intresss. Les maires prsident les conseils locaux de scurit et de prvention de la dlinquance (CLSPD) qui, lchelle du territoire communal ou intercommunal, rassemble les reprsentants des services de lEtat, des collectivits locales, des associations, tablissements ou organismes concerns par la prvention, la scurit, laide aux victimes, le logement, les transports collectifs, laction sociale, lemploi et linsertion professionnelle. Les CLSPD jouent essentiellement un rle dchange dinformations entre les diffrents acteurs de la prvention. Peu ont un rle dimpulsion. Dune ville lautre, leur vitalit est ingale, y compris lintrieur dun mme dpartement. A ct des plus actifs, certains sont en sommeil, se runissent rarement ou tournent vide. Leur rle est subordonn la volont et au savoir-faire de la municipalit. Certaines communes de plus de dix mille habitants nont pas cr de CLSPD contrairement lobligation prvue par le code gnral des collectivits territoriales (CGCT)84.

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Selon le secrtariat gnral du comit interministriel de prvention de la dlinquance (CIPD), 1 069 CLSPD taient en place la fin de 2 010, dont 864 dans des communes de plus de dix mille habitants (sur 930 communes concernes).

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Limplication des maires en matire de prvention de la dlinquance, qui a t croissante au cours des dernires annes, parat dsormais avoir atteint un palier. Fort peu ont recours aux dispositions de la loi du 5 mars 2007 qui leur a octroy de nouveaux droits linformation en matire sociale85 ou ducative86 ainsi que de nouveaux moyens dintervention. Le secrtariat du comit interministriel de prvention de la dlinquance (CIPD) fait tat, sur lensemble du territoire national, de seulement 102 conseils des droits et devoirs des familles la fin de 2010, crs ou en cours de cration, contre une trentaine un an plus tt ; 126 maires pratiquent le rappel lordre et dix la transaction en cas dincivilit.87

2 - Laction incitatrice de lEtat


Les prfets sont en contact rgulier avec les lus locaux, notamment en ce qui concerne les politiques de prvention de la dlinquance. Ils participent aux runions du CLSPD de la ville chef-lieu et les sous-prfets darrondissement celles des autres conseils locaux, tche qui est prenante dans des dpartements comme le Rhne, par exemple, qui en compte 33. Ils profitent de leur prsence dans ces instances pour expliciter laction de lEtat en matire de lutte contre la dlinquance. Le prfet de dpartement a pour mission de veiller la compatibilit des actions de prvention menes par les communes et intercommunalits avec celles de lEtat. Il est cens sacquitter de cette tche par le biais du conseil dpartemental de prvention de la dlinquance (CDPD) quil prside. Il soumet lavis de ce conseil un plan de prvention de la dlinquance qui fixe les priorits de l'Etat dans le dpartement en conformit avec les orientations nationales dfinies par le comit interministriel de prvention de la dlinquance (CIPD). Ce plan simpose ensuite aux lus. Il constitue aussi la base de rfrence, notamment pour lemploi des crdits du fonds interministriel de prvention de la dlinquance (FIPD).

Le maire peut recevoir des informations confidentielles des services sociaux du dpartement en cas d'aggravation des difficults sociales, ducatives ou matrielles d'une famille. 86 Le maire peut tre tenu inform de l'absentisme scolaire sur le territoire de sa commune. La liste des lves faisant lobjet dun avertissement peut lui tre adresse par linspecteur d'acadmie. La loi du 5 mars 2007 lui permet de mettre en place un traitement automatis des donnes caractre personnel sur les enfants scolariss. 87 Donnes de synthse rsultant dun recensement opr par lintermdiaire des prfectures la suite dune instruction du ministre de lintrieur du 22 juillet 2010.

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Cr par larticle 5 de la loi du 5 mars 2007, le FIPD est administr par le secrtaire gnral du comit interministriel de prvention de la dlinquance (SGCIPD). LAgence pour la cohsion sociale et lgalit des chances (ACs) en assure la gestion. Le FIPD est principalement aliment par un prlvement, dtermin en loi de finances, sur le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation . Ladministration du fonds par le secrtaire gnral porte sur les crdits destins la prvention de la dlinquance, mais pas sur ceux les plus importants consacrs la vidoprotection. Le total des subventions ainsi verses partir du FIPD pour des actions de prvention de la dlinquance (autres que la vidosurveillance) a fortement baiss, de 30,6 M en 2007 19,6 M en 2009, et le nombre de projets aids de 3 077 2 204. Peu nombreuses lchelle nationale, ces aides, dun montant moyen de 8 900 , sont relativement modestes par rapport aux subventions des collectivits territoriales. En 2010, deux enveloppes non fongibles, de 6,1 M et 13 M, ont t distingues au sein du FIPD, pour les actions de prvention de la dlinquance et d'aide aux victimes conduites par les collectivits locales, dune part, et les associations, dautre part. Aux subventions provenant du FIPD, sajoutent celles verses dans le cadre de la politique de la ville dont le montant global, stable, atteint prs de 11 M par an. Elles permettent de soutenir un millier de projet par an, soit seulement une dizaine par dpartement, y compris ceux affrents laide aux victimes. En dfinitive, lEtat nest pas rellement en mesure dexercer au niveau local une action rgulatrice pour viter le creusement de disparits territoriales dans la conduite des politiques de prvention de la dlinquance. Les crdits prvus cet effet ont fortement baiss du fait la priorit donne au dveloppement de la vidosurveillance par les communes.

C - Un effort financier trs ingal des communes


Le budget consacr par les communes et intercommunalits leurs missions de scurit publique et de prvention de la dlinquance a eu tendance augmenter sensiblement ces dernires annes. Au sein de lchantillon de lenqute des juridictions financires88, il variait en 2008 de 0,8 % des dpenses totales de fonctionnement Vitry-sur-Seine (1,5 M) 7 % Cannes (25,7 M). Au regard de son budget, cette dernire ville a consacr la scurit des dpenses prs de deux fois plus
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Cf. annexe n14.

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importantes que la ville de Lyon (21,8 M). En 2008, pour les autres communes de la rgion PACA, la part des dpenses de scurit variait de 3 % du budget de fonctionnement Nice et Aix-en-Provence 4,7 % La Ciotat (contre 9 % Cannes). Leffort financier est ingal selon les villes. Avec un montant de 30 par habitant en 2007, la ville de Lyon consacrait la scurit 4,4 % de ses dpenses de fonctionnement. A Colombes, un effort de 132 par habitant correspondait seulement 3 % du budget communal de fonctionnement. Ces disparits refltent lhtrognit la fois des capacits budgtaires des communes et des choix politiques locaux, notamment en ce qui concerne la doctrine demploi des polices municipales, le contenu des actions de prvention de la dlinquance et le recours ventuel la vidosurveillance. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Laccroissement au cours de la priode 2002-2009 des effectifs des polices municipales a t beaucoup plus important que celui des forces de scurit de lEtat. Les services de scurit communaux ou intercommunaux se sont dvelopps de faon forte mais ingale dans la zone de comptence de la DCSP au point dy reprsenter 25 % de ceux de ses grads, gardiens de la paix et adjoints de scurit. Ils sont, en outre, dautant plus visibles que leur taux de prsence sur la voie publique est nettement plus lev. La mise en uvre des conventions de coordination entre les forces de scurit de lEtat et les polices municipales sadapte avec souplesse la grande diversit des doctrines demploi des polices municipales. Si beaucoup restent cantonnes dans des missions de police administrative et de prvention, dautres tendent devenir des forces de substitution de la police nationale en adaptant en fonction de celle-ci leurs interventions et leurs objectifs de lutte contre la dlinquance. En zone de police, le dispositif de coordination entrine une forme de recul des missions de surveillance gnrale de la voie publique assures par les services de Etat pour leur permettre de se consacrer davantage aux interventions cibles de lutte contre la dlinquance. Lquilibre ainsi tabli prend acte du transfert de la police de proximit sous lautorit du maire et de la priorit donne laction rpressive, depuis la LOPSI de 2002, par les forces de scurit de lEtat. Cette volution fait ainsi dpendre du choix des lus locaux les conditions de mise en uvre des politiques de scurit de lEtat. En outre, lhtrognit des doctrines demploi des polices municipales ne favorise pas leur professionnalisation. Lextension et la

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diversification des missions des policiers municipaux appellent un effort accru de formation initiale et continue. Laction des polices municipales souffre aussi dun dfaut de dispositif dvaluation et de contrle. Enfin, limplication trs variable des communes dans le champ de la scurit publique engendre des ingalits territoriales en fonction de lexistence et du rle des polices municipales et de lintensit des actions de prvention de la dlinquance, voire de la prsence dun systme de vidosurveillance de la voie publique. LEtat parat saccommoder de cette situation au nom du principe de libre administration des collectivits territoriales, mais surtout faute de moyens pour exercer une action rgulatrice. En consquence la Cour recommande les volutions suivantes : concernant la formation initiale des policiers municipaux, instaurer la transmission aux prfets (outre les maires) des avis de fin de formation des stagiaires mis par le CNFPT, afin de motiver les dcisions dagrment89 ; crer une obligation de formation continue des directeurs de police municipale, linstar des autres cadres demplois de la filire ; tudier de nouvelles modalits de contrle des polices municipales par le ministre de lintrieur, adaptes limportance de leurs missions et de leurs effectifs.

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Proposition galement formule dans le rapport de lIGA, lIGPN et lIGGN sur Le rle et le positionnement des polices municipales (dcembre 2010).

Chapitre VI Le dveloppement de la vidosurveillance


LEtat a engag un mouvement de dploiement rapide par les collectivits locales de systmes de vidosurveillance de la voie publique, qui est devenu lune des priorits de la politique gouvernementale en matire de scurit publique. Il est attendu de ces systmes quils soient efficaces dans la prvention de la dlinquance et utiles pour les forces de scurit de lEtat. Les contrles de la Cour et des chambres rgionales des comptes ont port sur les conditions dinstallation et dexploitation des camras de surveillance de la voie publique lexclusion de celles, largement majoritaires, implantes dans les rseaux de transports en commun ou dans les lieux et tablissements ouverts au public (commerces, agences bancaires, entreprises).

I - La couverture croissante du territoire national


Depuis une quinzaine dannes, les villes et mme les villages recourent de plus en plus la vidosurveillance des espaces publics. La densit de camras par commune peut aller de quelques units plusieurs centaines dans quelques grandes villes. En 2009, le Prsident de la Rpublique a fix lobjectif de tripler le nombre de camras de vidosurveillance de la voie publique en le portant

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de 20 000 en 2008 60 000 camras lhorizon 2011, ensuite report en 2012.

A - Une connaissance approximative du nombre de camras


Lestimation de 20 000 camras de voie publique en 2008, sur laquelle lobjectif de triplement a t fond, tait approximative. Le ministre de lintrieur ne procde pas une valuation globale et fiable du nombre de camras de vidosurveillance installes sur la voie publique. La direction des liberts publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) la estim 33 000 la fin de 2009, en cumulant les donnes figurant dans les arrts dautorisation dlivrs par les prfets90. Cependant, la conversion du nombre de camras autorises en nombre de camras installes est incertaine. Une autorisation peut valoir pour plusieurs systmes de vidosurveillance. Elle peut galement tre dlivre pour un systme qui ne sera que partiellement install. Lenqute de la Cour, effectue partir des donnes rassembles par la DCSP, la prfecture de police de Paris et la DGGN, a conduit une estimation denviron 10 000 camras de surveillance de la voie publique la fin de 2010. Sy ajoutent environ 5 000 camras installes sur des btiments communaux. Si certaines dentre elles surveillent des espaces publics (parkings), la plupart ne sont pas destines observer la voie publique mais, par exemple, les accs des quipements sportifs ou culturels. Non relies un centre de supervision, elles permettent seulement lenregistrement des images. Il y a ainsi un cart important entre le nombre de 20 000 camras de vidosurveillance de la voie publique en 2008, pris pour rfrence par le ministre de lintrieur (soit environ 30 000 en 2009 et 40 000 en 2010) ou celui tabli par lune de ses directions, la direction des liberts publiques et des affaires juridiques (33 000 en 2009) et dautre part le recensement par la Cour des donnes provenant des services de la police et de la gendarmerie (environ 10 000 camras la fin de 2010).

B - Une rpartition gographique ingale


Les donnes collectes par la DCSP refltent la grande diversit des situations et lingale implantation de la vidosurveillance de la voie publique. La rgion PACA possde en zone de police davantage de
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Rapport 2009 de la DLPAJ relatif aux conditions dapplication de larticle 10 de la LOPS du 21 janvier 1995.

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camras installes sur la voie publique que les dpartements de la grande couronne parisienne, soit 959 contre 895. Prs des deux tiers des communes (40 sur 62) en sont quipes contre 19 % dans la grande couronne parisienne (63 communes sur 334). Le pourcentage est peine de 7 % en Seine-et-Marne alors que presque toutes les villes (onze sur douze) sont quipes dans les Alpes-Maritimes. Les communes du sud-ouest et de louest du pays sont rticentes se doter de systmes de vidosurveillance de la voie publique. Par exemple, une seule en est quipe en Haute-Garonne (Toulouse, 25 camras) ou en Ille-et-Vilaine (Rennes, sept camras), mais aucune dans le Finistre ni dans le Calvados, en dpit dune forte activit touristique. Ainsi, la commune de Caen a donn la priorit la prsence de policiers municipaux sur la voie publique, de jour comme de nuit. A Paris, o le rseau de vidosurveillance de la voie publique ne comprenait jusqu prsent que 293 camras91, technologiquement dpasses et inadaptes la lutte contre la dlinquance, un projet visant installer 1 007 camras compter de 2011 a t engag sous matrise douvrage de lEtat et non de la ville.

C - Les comparaisons internationales


La vidosurveillance des espaces publics nest pas moins dveloppe en France que dans dautres pays industrialiss, lexception du Royaume-Uni o son dveloppement massif et prcoce sest traduit par une grande htrognit des systmes mis en place. Aux Etats-Unis et en Allemagne, le nombre de camras de surveillance des espaces publics est moindre, proportionnellement la population. La plus ou moins grande importance du dploiement de la vidosurveillance est notamment lie des considrations relatives la protection des liberts individuelles. Si, par exemple, la vidosurveillance des espaces prives est trs rpandue aux Etats-Unis, le nombre de camras de voie publique dans les trois plus grandes villes amricaines (500 New-York, 200 Chicago, 80 Los Angeles) est modeste au regard de la population couverte (15 millions dhabitants).

Non compris les camras couvrant les rseaux de transports en commun ou celles installes au Parc des Princes, aux abords du stade de France, au Forum des Halles et au Carrousel du Louvre.

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II - Le rle des services de lEtat


A - La mise en uvre dune priorit gouvernementale
Dans le cadre de la politique de scurit publique, la vidosurveillance, rebaptise vidoprotection par la LOPPSI du 14 mars 2011, est considre, davantage encore en priode de baisse des effectifs de policiers et de gendarmes, comme lun des principaux moyens pour rduire le nombre de dlits et amliorer leur taux dlucidation. Une commission nationale de la vidoprotection est place auprs du ministre de lintrieur pour donner son avis sur les volutions techniques et les principes demploi des systmes concourant la vidosurveillance. Elle est dote dun comit de pilotage stratgique, compos d'experts des diffrents ministres, charg de formuler des propsoitions pour le dveloppement de la vidosurveillance. En outre, le secrtariat gnral du comit interministriel de prvention de la dlinquance (CIPD) a t charg, dans un premier temps, dassurer le suivi administratif et financier de cette politique et de veiller la coordination des diffrents acteurs. Le ministre de lintrieur a galement charg les prfets de dpartement et les responsables des services territoriaux de la police et de la gendarmerie de promouvoir le dveloppement de la vidosurveillance. Depuis 2008, les instructions ministrielles aux prfets sur les objectifs annuels de la politique de scurit intrieure leur ont systmatiquement rappel lobjectif de tripler le nombre de camras installes sur la voie publique et demand de mettre en uvre un plan dpartemental de dveloppement de la vidoprotection dans les sites les plus sensibles. Le Plan national de prvention de la dlinquance et daide aux victimes dune dure de trois ans (2010-2012), rendu public par le Premier ministre le 2 octobre 2009 Villeneuve-la-Garenne loccasion dune runion du CIPD, a consacr quatre de ses cinquante mesures au dveloppement de la vidoprotection . Pour atteindre cet objectif, diffrents outils dinformation ont t labors lintention des dcideurs locaux, notamment un Guide mthodologique de la vidoprotection , publi en 2009 par les ministres de lintrieur et de lcologie, le CIPD et lAcs lintention des collectivits locales et des gestionnaires privs de lieux ouverts au public. Les prfets de dpartement, avec les sous-prfets darrondissement et les DDSP, ont engag une action vigoureuse de sensibilisation des lus locaux sur lefficacit de la vidosurveillance dans la lutte contre la dlinquance loccasion, en particulier, des runions des CLSPD.

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B - Lautorisation des systmes de vidosurveillance


Linstallation et lexploitation des camras de vidosurveillance des espaces publics et des tablissements ouverts au public sont places sous le rgime juridique dfini par larticle 10 de la loi dorientation et de programmation relative la scurit (LOPS) du 21 janvier 1995, complte par ses dcrets dapplication et rcemment modifie par larticle 18 de la loi dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure (LOPPSI) du 14 mars 2011. A lexception des systmes relevant de la comptence de la commission nationale informatique et liberts (CNIL), elles sont subordonnes lautorisation du prfet de dpartement ( Paris, du prfet de police), dlivre pour une dure de cinq ans renouvelable, aprs avis consultatif d'une commission dpartementale. Celui-ci doit notamment contrler que les projets prsents correspondent aux buts dfinis par la loi. Ainsi, en matire de prvention des atteintes la scurit des personnes et des biens, la vidosurveillance de la voie publique est rserve daprs les textes aux lieux particulirement exposs des risques d'agression, de vol ou de trafic de stupfiants. Il doit galement vrifier le respect des garanties prvues par la LOPS pour protger les citoyens contre de possibles atteintes aux liberts individuelles. Comme la rappel le Guide mthodologique de vidoprotection publi en 2009 par le ministre de lintrieur, les systmes de vidosurveillance, dans le souci de concrtiser la sret en scurisant la libert daller et de venir risquent, si des prcautions ne sont pas prises, de porter une atteinte excessive au respect de la vie prive . En consquence, la dcision dautoriser limplantation dun tel dispositif doit rsulter dune apprciation de la proportionnalit entre la rduction de linscurit et laugmentation du risque datteinte la vie prive rsultant de chaque dispositif.

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1 - Le contrle formel de la commission dpartementale a) Un contrle administratif sur pices


La commission dpartementale de la vidoprotection, prside par un magistrat, se borne vrifier que les engagements crits, pris par le ptitionnaire, sont conformes la rglementation. Elle ne se rend jamais sur place. De fait, elle na aucune marge dapprciation et son rle est exclusivement formel : elle sassure que le formulaire de demande est correctement rempli et que les pices exiges sont jointes. Le respect de linterdiction de visionner les parties intrieures des immeubles est cens rsulter des capacits techniques des systmes de vidosurveillance par le truchement dun mcanisme de floutage ou de flocage sur les crans de visualisation. Aucun engagement nest pris par crit par les ptitionnaires sur ce point. Les projets de vidosurveillance de la voie publique font lobjet dune concertation pralable entre les communes concernes, le cabinet du prfet et les responsables locaux de la police ou de la gendarmerie sur le choix des sites retenus, la qualit des images et lutilit dun dport dimages vers leurs services. Les maires sollicitent la prfecture sur les possibilits de subventions du FIPD. La dcision dinstallation ou dextension du systme de vidosurveillance fait lobjet dune dlibration du conseil municipal avant la demande dautorisation. La commission ne se prononce pas sur le bien-fond du recours la vidosurveillance au regard des risques en matire de scurit publique. Les avis ngatifs sont exceptionnels.

b) Un examen rapide des dossiers


En pratique, la commission dpartementale se runit gnralement une fois tous les deux mois. Son fonctionnement se heurte des difficults techniques. Le prsident, quand il est un magistrat en exercice, parfois mme vice-prsident du tribunal de grande instance, est peu disponible pour exercer sa fonction. La dsignation des reprsentants des maires du dpartement et de la chambre de commerce et d'industrie est gnralement dlicate, faute de candidats, et ceux-ci sont souvent absents des runions. Le nombre de dossiers inscrits lordre du jour de chaque runion peut tre trs lev (prs de deux cents dans les Bouches-du-Rhne), du fait des nombreuses demandes des commerces et entreprises de services pour des tablissements ouverts au public. Lexamen des dossiers

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complexes est le plus souvent superficiel et rapide. Les membres de la commission les dcouvrent sur table. Le secrtariat de la commission nest pas en mesure deffectuer un travail prparatoire par manque de temps et de moyens. Ainsi, la demande dinstallation de 357 camras supplmentaires par la ville de Nice, reue en prfecture le 22 juin 2009, a fait lobjet dun avis de la commission dpartementale dat du lendemain.

2 - Le large pouvoir dapprciation du prfet


Les prfets, chargs par instruction ministrielle de promouvoir auprs des lus locaux les avantages de la vidosurveillance de la voie publique, sont aussi responsables de dlivrer aux communes les autorisations dinstallation de tels systmes, aprs en avoir contrl la conformit aux textes et la ncessit au regard des risques dinscurit. Le prfet nest pas li par lavis rendu la commission dpartementale, qui nest que consultatif92. Mme sils sont lgalement communicables, la rglementation ne prvoit pas de mesure de publicit des avis rendus ni de transmission de ces avis aux ptitionnaires. Dans certains dpartements, comme la Haute-Savoie, les avis ne sont pas viss par les arrts prfectoraux dautorisation. La circulaire ministrielle du 12 mars 2009 relative aux conditions de dploiement des systmes de vidoprotection a donn instruction aux prfets de considrer que le risque dinscurit est avr mme si le lieu ou ltablissement surveiller nont pas connu dagression ou de vol au moment de la demande. Les prfets disposent donc dune grande marge dapprciation. Ils accordent des autorisations dinstallation de camras de surveillance de la voie publique dans des quartiers o la dlinquance baisse ou dans des communes o son niveau est faible, comme Baudinard, village du Haut-Var de 146 habitants dont 51 intra-muros, autoris en 2009 squiper de douze camras disposes dans la rue municipale, mais aussi devant lglise, le cimetire, au belvdre ou sur les courts de tennis.

3 - Des exigences insuffisantes quant la qualit des personnes habilites visionner les images
En vertu de la loi du 21 janvier 1995, l'autorisation prfectorale doit prescrire toutes les prcautions utiles, en particulier quant la
Il peut passer outre un avis dfavorable. Tel a t le cas pour le systme de vidosurveillance de Corbeil-Essonnes autoris par un arrt du 3 avril 2006 portant sur linstallation de 32 camras sur la voie publique.
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qualit des personnes charges de l'exploitation du systme de vidosurveillance ou visionnant les images et aux mesures prendre pour assurer le respect des dispositions de la loi . Les ptitionnaires doivent dsigner toutes les personnes susceptibles daccder aux images, y compris les techniciens de maintenance93.
La circulaire du 12 mars 2009 indique aux prfets quil leur appartient de prescrire que les personnes charges de lexploitation et du visionnage sont tenues de prsenter des garanties de dontologie et notamment de souscrire un engagement de discrtion. Elle leur recommande de mentionner dans les arrts dautorisation le nombre maximal de personnes habilites exploiter les images ainsi que leur dsignation individuelle. Ces dernires prcautions simposent a fortiori pour les personnes habilites visionner les enregistrements . Dans la pratique, les arrts prfectoraux dautorisation ne respectent pas toujours ces exigences relatives lidentit et la qualit des personnes charges dexploiter les systmes et de visionner les images. En 2009, le prfet des Alpes-Maritimes a sign 35 arrts de cration ou dextension de systmes de vidosurveillance des espaces publics par des communes (aucun refus), quasiment tous tablis selon le mme modle. Aucun de ces arrts na mentionn les prcautions utiles , quant la qualit des personnes charges dexploiter les systmes de vidosurveillance ou de visionner les images. Ils ont gnralement indiqu que la sous-traitance, la maintenance et le traitement des images sont assurs par la police municipale ou le centre de supervision urbain de la commune, sans aucune prcision sur lidentit ou la qualit des agents chargs de ces tches. Dans certains cas, la formulation retenue mentionne des personnes qui ne peuvent matriellement tre celles qui visionneront effectivement les images. Ainsi, les arrts prfectoraux concernant les villes de Cannes (228 camras) et Mandelieu-la-Napoule (68 camras) indiquent que la sous-traitance, la maintenance et/ou le traitement des images sont assurs par le directeur de la police municipale. A Berre-les-Alpes (six camras extrieures), Le Broc (six camras), Saint-Blaise (quatre camras), ces tches sont censes tre assures par le maire ; le maire et ladjoint responsable de la police municipale Tourrette-Levens (dix
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La notice dexplication du formulaire est prcise (rubrique 6) : Il sagit de toute personne habilite par le responsable accder aux images et donc susceptible de les visionner (il peut sagir bien sr du responsable lui-mme mais aussi du technicien de maintenance par exemple). Ce nest que dans lhypothse o plus de 4 personnes sont habilites accder aux images quil convient de joindre une liste complmentaire au formulaire de demande.

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camras) ; le maire et le premier adjoint Tournefort (trois camras) ; le maire et le garde-champtre Gourdon (huit camras). En Haute-Savoie, un arrt prfectoral du 3 octobre 2006 a permis la commune de Cluses dajouter son systme de vidosurveillance 28 camras supplmentaires dont 22 extrieures sans que larrt ne comporte une indication sur les personnes charges de l'exploitation de ce dispositif. Un article a seulement indiqu que M. le Maire de Cluses est responsable de la mise en uvre du systme de vidosurveillance . Or, ds linstallation des premires camras en 2003, la commune avait choisi, en infraction avec la loi, de charger une socit prive de scurit, dsigne sur appel doffres, pour visionner les crans, ce que le prfet ne pouvait ignorer lors de la demande dautorisation.

4 - Des autorisations dune rgularit contestable


Si certains services prfectoraux, comme ceux du Val-de-Marne, refusaient en 2009 de prendre en compte les demandes de communes dpourvues de police municipale, la facult, implicite ou explicite, gnralement laisse aux communes par les autorisations prfectorales de charger de lexploitation et du visionnage du systme de vidosurveillance indiffremment des policiers municipaux ou des agents dun autre statut est contraire aux textes en vigueur. Il rsulte de larticle L. 2212-5 du CGCT que les fonctionnaires de la police ou de la gendarmerie, dune part, et ceux des polices municipales, dautre part, sont les seuls pouvoir accomplir des missions de surveillance de la voie publique. Ce principe de comptence qui porte sur la surveillance tant humaine que par le truchement de systmes lectroniques a dj t confirm par le Conseil dEtat (arrt commune dOstricourt, 1997)94. Par ailleurs, par sa dcision du 10 mars 2011, le conseil constitutionnel a annul les dispositions de larticle 18 de la LOPPSI 2 qui autorisaient des personnes prives procder une surveillance de la voie publique parce quelles constituaient une dlgation ces personnes de tches inhrentes lexercice par lEtat de ses missions de souverainet et mconnaissaient les exigences constitutionnelles lies la protection de la libert individuelle et de la vie prive . A ainsi t retire de la loi vote par la Parlement la possibilit pour lautorit publique ou toute personne morale de confier par convention
94

Dans cet arrt, la haute juridiction, considrant quaux termes de larticle L.131-2 du code des communes ( La police municipale a pour objet dassurer le bon ordre, la sret, la scurit et la salubrit publiques ), un maire ne pouvait confier qu sa police municipale les missions de surveillance des voies publiques de sa commune.

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lexploitation de son systme de vidosurveillance de la voie publique un oprateur public ou priv agr par le prfet et, le cas chant, une socit de scurit place sous le rgime de la loi du 12 juillet 1983 relative aux activits prives de scurit. Il en a t de mme de la disposition qui permettait des personnes morales de droit priv de mettre en uvre sur la voie publique un systme de vidosurveillance aux fins dassurer la protection des abords de leurs btiments et installations.

5 - Labsence de contrle a posteriori


Larticle 10 de la loi du 21 janvier 1995 prcite a fait de la commission dpartementale une instance de contrle de la conformit des systmes de vidosurveillance aux engagements pris dans les demandes dautorisation. Saisie par une personne intresse par des enregistrements qui la concernent, de l'impossibilit den vrifier la destruction, ou de toute difficult tenant au fonctionnement d'un systme de vidosurveillance, la commission peut charger un de ses membres de collecter des informations, notamment auprs du bnficiaire de l'autorisation. En fonction des rsultats des contrles, elle peut mettre des recommandations et proposer la suspension d'un systme de vidosurveillance en cas dusage anormal ou non conforme lautorisation pralable. La LOPPSI a cr un droit de visite des membres de la commission dpartementale qui ont dsormais accs de six heures vingt et une heures, pour lexercice de leurs missions, aux lieux, locaux, enceintes, installations ou tablissements servant la mise en uvre dun systme de vidosurveillance lexclusion des parties de ceux-ci affectes au domicile priv. Cependant, en labsence de moyens matriels et humains, les commissions dpartementales ne peuvent exercer ce pouvoir de contrle a posteriori. Or, le rgime dautorisation repose sur un dispositif entirement dclaratif. On ne peut dduire du faible nombre de contestations enregistres que les exigences prvues par les textes sont toujours respectes et les contrles inutiles. Pour remdier cette lacune, la circulaire ministrielle prcite du 12 mars 2009 a demand aux prfets dtablir un plan de contrle de la conformit des installations. Ces contrles pourraient, le cas chant, aboutir labrogation des autorisations dont les prescriptions nauraient pas t respectes par leurs bnficiaires (lieux surveills, finalits de la surveillance, conditions dexploitation des images, obligation de destruction des enregistrements et tenue du registre affrent, conformit

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aux normes techniques de larrt du 3 aot 2007). Il serait souhaitable que ces contrles soient mis en uvre par les services de police ou de gendarmerie et quils se fassent en coordination avec ceux de la commission dpartementale.

III - Lexploitation des systmes de vidosurveillance


A - Lutilit pour les polices municipales
1 - Les interventions sur la voie publique
En septembre 2010, en zone de police (hors Paris et la petite couronne), 121 communes disposaient dun centre de supervision urbain (CSU) gr par des personnels communaux. Lutilisation croissante des systmes de vidosurveillance sest traduite dans ces communes par une volution sensible des missions des polices municipales. Quand les oprateurs du CSU reprent sur les crans la commission dune infraction, un trouble la tranquillit publique ou de simples incidents, ils peuvent dclencher lintervention de la police municipale (ou de la police nationale). Inversement, averti de tels faits selon les voies traditionnelles, le service de police municipale peut interroger le CSU avant denvoyer des agents sur les lieux. La slection des camras installes dans le quartier concern et le visionnage des images permettent de prciser la nature et la gravit des faits et de dterminer de faon adquate les effectifs mobiliser. Dans les deux cas, la vidosurveillance accrot la rapidit dintervention des policiers et scurise leurs conditions dintervention en amliorant la prcision du renseignement donn aux quipages (description des lieux et des personnes impliques) ou aux units charges de lencadrement des manifestations publiques. Il en rsulte une augmentation du nombre des interpellations en flagrant dlit et des remises OPJ, constate dans les villes qui ont dot leur CSU dimportants moyens humains et matriels. Ainsi, le CSU de la ville de Nice, en service continu sept jours sur sept, dispose dun poste de commandement oprationnel qui comprend une salle de supervision, dote de 14 crans et six oprateurs, et une salle quipe en golocalisation de huit crans (quatre oprateurs), qui peut reprer instantanment plus de 80 patrouilles et mobiliser les plus proches des lieux de commission des infractions. La forte augmentation des interpellations de voie publique avec remise OPJ (1 841 en 2009) est en

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partie lie au dveloppement de la vidosurveillance. De mme, Nmes, depuis la mise en place en 2003 dun systme de vidosurveillance qui comportait 74 camras en 2008, le nombre des interpellations ralises sur intervention du CSU est pass de quatre 163.

2 - La diversification des usages de la vidosurveillance


Si les objectifs initiaux sont la surveillance de la voie publique, des btiments communaux ou encore du trafic routier en vue dune intervention ventuelle, dautres viennent progressivement sy ajouter qui touchent la gestion urbaine de proximit : le stationnement gnant, la dtection des infractions mineures (ivresse publique manifeste), lassistance aux personnes (victimes de malaises, personnes sans domicile fixe), lidentification dincidents techniques (pannes dclairage, fuites ou usures des rseaux et de la voirie, retard de ramassage des ordures mnagres). Une fois ces vnements reprs par les camras, des agents municipaux sont dpchs pour y mettre un terme. Ainsi, depuis la fin de 2009, sur certaines artres de Cannes, les vhicules en infraction, notamment gars en double file, peuvent tre photographis par les camras et les contrevenants reoivent un timbreamende dans les 48 heures. A Nice, en outre, un partenariat a t engag avec la police nationale, auquel ont particip financirement la commune et le dpartement, pour mmoriser les plaques dimmatriculation de tous les vhicules entrants et sortants de la ville95.

B - Lutilit pour les services de la police nationale


Le ministre de lintrieur, localement les prfets et les DDSP, incitent les maires doter leurs communes de systmes de vidosurveillance de la voie publique, quips d'un renvoi d'images vers les commissariats, les brigades de gendarmerie ou les centres dinformation et de commandement (CIC), qui peuvent alors utiliser les images transfres en temps rel pour amliorer les conditions de leurs interventions oprationnelles. En septembre 2010, hors Paris et la petite couronne, une centaine de CSU taient raccords aux services de la police nationale, ainsi en mesure de visionner en temps rel les images transmises pour leurs besoins oprationnels. Sauf exception comme Antibes, les policiers nationaux ne peuvent pas intervenir dans lexploitation du systme de vidosurveillance, en prenant distance le contrle des camras. Le
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Dispositif dit de lecture automatise des plaques dimmatriculation (LAPI).

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dispositif en place Nmes est galement particulier puisque la police nationale, comme dans dautres villes, dispose dans son CIC dun renvoi dimages assur par le CSU, mais pas le poste de commandement de la police municipale pour des raisons de confidentialit. Les oprateurs du CSU appellent le CIC pour tout dlit en train de se commettre. Ils avertissent nanmoins la police municipale lorsquun fait relve directement de sa comptence. Les responsables locaux de la police ou de la gendarmerie nationale sont particulirement intresss par le dveloppement de la vidosurveillance de la voie publique qui peut les aider piloter laction des units charges des oprations judiciaires, par exemple pour la rpression du trafic de stupfiants. Les camras permettent la filature de suspects ou dauteurs dinfractions en flagrant dlit ou en fuite. Il est parfois possible de suivre litinraire dun dlinquant depuis la commission des faits jusqu son arrestation. La vidosurveillance est aussi employe en soutien aux oprations de service dordre ou de maintien de lordre. Elle fournit un important appui oprationnel pour lencadrement des manifestations et rassemblements publics de grande ampleur. Elle permet aux responsables de police nationale davoir une vision densemble pour, par exemple, traiter les incidents ventuels en queue de cortges, en complment des informations transmises par radio. Enfin, la vidosurveillance est devenue, pour les services denqute de la police nationale, un outil dinvestigation judiciaire dusage frquent.

C - Les personnels chargs de la vidosurveillance


1 - Des effectifs variables
Leffectif des oprateurs chargs de visionner les crans de contrle nest pas corrl au nombre de camras installes sur la voie publique. Certains centres ont un fonctionnement continu, 24 heures sur 24. Le travail des oprateurs est alors organis en trois cycles alternant priodes dactivit et de repos. Dans dautres villes, il sinterrompt en mme temps que le service de la police municipale. Parfois mme, il couvre une plage horaire moins large. Selon le tableau de bord vidoprotection mis en place par lAcs, le visionnage des images ne seffectue pas en temps rel pour 37 % des systmes de vidosurveillance, financs par le FIPD en 2009.

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2 - La diversit des cadres demplois


Selon les communes, les agents chargs dexploiter les systmes de vidosurveillance, notamment de visionner les images en temps rel, sont des policiers municipaux en tout (Boulogne-Billancourt, Toulon) ou partie (Saint-Etienne, Cagnes-sur-Mer), mais plus frquemment des fonctionnaires communaux de catgorie C des filires technique (Aix-enProvence, Lyon, Saint-Fons, Villefranche-sur-Sane) et administrative (Cagnes-sur-Mer). En labsence de filire de la fonction publique territoriale prparant au mtier doprateur vido, les profils des agents sont trs diffrents dune ville lautre : employs communaux changs de service, anciens policiers municipaux, agents de mdiation reconvertis, anciens agents de surveillance de la voie publique (ASVP). Les municipalits ont parfois recours du personnel reclass (agents de service, assistantes maternelles, gardiens de muse), la suite dimpratifs mdicaux ou des raisons de service (msentente entre collgues, horaires attractifs). Cette diversit de recrutement est la rponse aux contraintes de gestion pesant sur les communes, qui prfrent rserver leurs policiers municipaux, plus expriments et mieux rmunrs, aux missions dintervention sur la voie publique. Elle soulve cependant un double problme de formation et de qualification.

3 - Labsence dassermentation
Quand les oprateurs de vidosurveillance nappartiennent pas au corps des policiers municipaux, ce qui est frquent, ils ne sont ni asserments ni agrs. Il en est ainsi pour les agents de la filire administrative ou technique ainsi que pour les ASVP qui nappartiennent aucun cadre demplois spcifique. Ils sont seulement agrs et asserments pour le contrle des infractions relatives au stationnement des vhicules, mais non pour une mission gnrale de surveillance de la voie publique. Pour autant, les risques de drives dans lutilisation des systmes de vidosurveillance sont rels, notamment en matire de respect de la vie prive. Les camras qui peuvent tre orientes distance sont quipes dun tlobjectif puissant. Les systmes de vidosurveillance sont programmables pour flouter ou masquer automatiquement les entres et les fentres des immeubles privs, mais ce dispositif ne peut tre systmatique, sauf retirer toute efficacit au visionnage de la voie publique. Son paramtrage peut tre modifi. Certains personnels peuvent avoir accs aux codes.

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Dans certaines villes (Saint-Etienne, Aix-en-Provence), les agents communaux chargs de lexploitation des systmes de vidosurveillance de la voie publique sont prsents au prfet et au procureur de la Rpublique. Le plan dpartemental de la prvention de la dlinquance du Valde-Marne prvoit que les agents dexploitation qui ne sont pas forcment des policiers municipaux doivent tre agrs . Cette formalit est toutefois dpourvue de fondement juridique. Les textes ne prvoient aucune procdure dhabilitation ou dagrment de ces agents, non policiers municipaux, alors que leur activit suppose le strict respect dune obligation de confidentialit qui, selon lInstitut national des hautes tudes de la scurit et de la justice (INHESJ), demeure le talon dAchille de la vido protection 96.

4 - Une formation professionnelle insuffisante


Les textes ne prvoient pas dobligation de formation de ces agents en vue de sassurer de leur matrise des dispositions lgislatives et rglementaires, des rgles dontologiques et du savoir-faire professionnel, ncessaires lexercice de leurs fonctions. Si dans certaines communes, de telles formations nexistent pas, elles ont t mises en place progressivement dans dautres communes, mais revtent une importance et une qualit trs variables. A Lyon, chaque agent bnficie dune formation initiale dune vingtaine de jours sur les aspects juridiques, dontologiques, techniques et oprationnels. En cours danne, des formations complmentaires peuvent tre organises sur des thmatiques propres leur activit. A Saint-Etienne, la formation comporte un module sur les aspects juridiques (trois jours), dispens par le centre de gestion dpartemental, et une partie pratique (quatre jours) dans les locaux du CSU. Cependant, quand une formation est dispense aux oprateurs vido, elle est souvent assure par le bureau dtudes mandat pour la conception du systme (formation thorique) ou, comme Toulon, par loprateur choisi pour linstaller et assurer sa maintenance (formation pratique). Sa qualit nest pas garantie. A Villefranche-sur-Sane, elle se limite au rappel de rgles dontologiques et une dmonstration par le fournisseur du fonctionnement du matriel.
96

Le non respect de la confidentialit demeure le talon dAchille de la vido protection. Une seule drive en la matire peut ruiner limage de tout le dispositif. Sourcilleuse des ventuelles atteintes son image, lopinion publique pourrait vite changer si des drapages taient constats et mdiatiss. (Rapport de lINHES prcit).

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En effet, peu dorganismes agrs proposent des formations en vidosurveillance. Le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) a seulement entrepris de crer un module de formation. Avec son concours, la communaut dagglomration de la Valle de Montmorency (CAVAM) a mis en place une formation dun mois pour ses oprateurs vido. A Cannes, une quinzaine doprateurs vido ont suivi une formation spcifique dispense par le GRETA Ouest de Bziers97.

5 - Des centres de supervision urbains sans rglement intrieur


Une partie seulement des communes et intercommunalits, comme Cannes, Cagnes-sur-Mer ou la communaut dagglomration de la Valle du Montmorency (CAVAM), ont adopt un rglement intrieur dfinissant le mode de fonctionnement de leur CSU, les modalits daccs la salle de vidosurveillance et lorganisation du travail des oprateurs vido. Dautres CSU, comme celui de Corbeil-Essonnes, ne possdent ni rglement intrieur, ni projet de service, ni instruction ou note du maire dfinissant leurs missions et responsabilits. Quelques villes ont choisi de se doter dune charte dthique de la vidosurveillance pour prciser la mise en uvre des principes dutilisation des systmes et de protection des liberts individuelles, dfinis dans les textes. Certaines vont au-del notamment en ce qui concerne la professionnalisation des personnels et le rappel de leurs obligations dontologiques, comme Lyon, o la charte comporte un chapitre sur les obligations simposant aux agents chargs de visionner les images, et Hayange o elle organise le contrle du respect des rgles de confidentialit et de laccs au centre.

IV - Le cot de la vidosurveillance
Les rapports administratifs ou parlementaires sur la vidosurveillance raliss ces dernires annes98 ont port sur son efficacit et non sur son cot.

97

Un Greta est un groupement d'tablissements publics d'enseignement du ministre de lducation nationale qui organise des actions de formation continue pour adultes. 98 Rapport sur Lefficacit de la vidoprotection de lIGA, lIGPN et lIGN (juillet 2009) ; rapport sur La vidoprotection, conditions defficacit et critres dvaluation de lINHESJ (juillet 2008) ; rapport au nom de la commission des lois du Snat de MM. Courtois et Gautier sur la vidosurveillance (dcembre 2008).

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Lvaluation du cot dimplantation et dutilisation de la vidosurveillance est complexe.

A - Le cot dexploitation
Le cot total de fonctionnement des systmes de vidosurveillance, qui comprend les dpenses de rmunration des personnels affects leur exploitation, les frais de maintenance et, le cas chant, les loyers relatifs aux fibres optiques utilises, notamment pour les transferts dimages, est trs diffrent dune commune lautre. Ces diffrences sont dues aux caractristiques techniques des dispositifs et au nombre variable des agents qui y sont affects, mais aussi des difficults de comptabilisation. Dans certaines communes, par exemple, les frais de maintenance ne font pas lobjet dune comptabilisation spare ou, dans le cas dune installation rcente, sont encore couverts par loprateur en application dune clause de garantie. La location de la ligne assurant le raccordement des services de police ou de gendarmerie, territorialement comptents, est finance la premire anne par le FIPD. Ces services doivent prendre le relais les annes suivantes mais, comme ils ne reoivent pas les crdits correspondants, cette dpense de fonctionnement, pouvant aller jusqu 20 000 par an, est gnralement aussi la charge des communes et intercommunalits. Au vu de lchantillon des communes contrles par les chambres rgionales des comptes, le cot annuel de fonctionnement des systmes de vidosurveillance, incluant la rmunration des personnels dexploitation, les frais de maintenance et ventuellement la location des liaisons numrises, est trs variable en fonction des caractristiques techniques des dispositifs et du volume des effectifs qui y sont affects. Il va de 3 600 par camra Cannes (218 camras en service en 2009) 19 900 Saint-Fons (24 camras). Il en rsulte pour lchantillon analys une valeur moyenne pondre de 7 400 par camra et par an. Sur cette base, le triplement de vingt soixante mille du nombre de camras de vidosurveillance, vis par lEtat, reprsenterait une dpense supplmentaire de fonctionnement de lordre de 300 M par an pour les communes et les tablissements intercommunaux, soit lquivalent de la rmunration dun tiers (6 500 policiers municipaux) des effectifs actuels des polices municipales.

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B - Le cot dinvestissement
Les dpenses dinvestissement sont de plusieurs sortes. Les oprations de travaux sont gnralement prcdes dune mission dassistance matrise douvrage (rdaction dun avant-projet dfinitif, rdaction du cahier de charges avant la consultation des entreprises) et, le cas chant, dune tude pralable de faisabilit. Le cot dinstallation des quipements dpend de plusieurs facteurs tels que le nombre de camras, lamnagement ventuel dun rseau ddi de fibres optiques, limportance du centre de supervision, le raccordement ventuel de ce dernier aux locaux des services de police ou de gendarmerie. Le cot dun dispositif est d autant aux matriels techniques choisis quaux travaux de gnie civil et de btiment ncessaires leur installation.

1 - Le cot support par les communes et intercommunalits


Les contrles des chambres rgionales des comptes ont fourni des lments la fois physiques et budgtaires sur les investissements consentis par seize communes ou intercommunalits, qui ont permis de dgager un cot global moyen dinvestissement par camra sensiblement plus lev que les montants gnralement cits dans des revues99 destines aux lus locaux. Si dans certaines de ces seize communes, linstallation dun systme de vidosurveillance de la voie publique est rcente (Argenteuil en 2007, Cagnes-sur-Mer en 2008), elle est sensiblement plus ancienne dans dautres comme Lyon, Nice et Cannes (2001), Colombes (2002), Aix-en-Provence, Nmes et Toulon (2003) o le systme a gnralement t tendu aprs son installation. Il en ressort un cot moyen par camra compris entre 11 500 TTC Villefranche-sur-Sane et 101 400 TTC au sein de la communaut dagglomration de la Valle de Montmorency. Sur un ensemble de 1 314 camras de voie publique, le cot moyen pondr est estim 36 600 TTC par camra100. Selon le tableau de bord vidoprotection mis en place en 2010 par lAgence pour la cohsion sociale et lgalit des chances (Acs) qui gre les crdits du FIPD, le cot des investissements des 533 projets de vidosurveillance subventionns en 2009 a t nettement moins lev, soit en moyenne 136 457 par projet et 7 570 par camra installe. Cet important dcalage tient la prise en compte, dans lenqute de lAcs,
99

Le cot global moyen dinstallation dune camra a t estim 20 000 dans ltude Vidosurveillance et espaces publics de Tanguy Le Goff. 100 En rapportant le cot total cumul des tudes, de linstallation, du raccordement et, le cas chant, de lextension du systme au nombre final de camras installes.

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des systmes de vidosurveillance installs dans des communes de taille rduite, peu reprsentes dans lchantillon des juridictions financires, sans frais de rseaux importants et sans centre de surveillance urbain101. Sur la base du cot moyen pondr ressortant de lenqute des chambres rgionales lobjectif gouvernemental de triplement du nombre de camras installes sur la voie publique entre 2010 et 2012 reprsenterait un cot de lordre de 300 M.

2 - Les subventions de lEtat


Objectif prioritaire de la politique de scurit publique de lEtat, le dploiement de la vidosurveillance est directement tributaire de son acceptation par les populations, de la volont politique des lus locaux, et de la capacit financire des collectivits. Depuis 2007, ces dernires peuvent bnficier de subventions de lEtat par lintermdiaire du FIPD, dont plus de 60 % des crdits sont rservs la vidosurveillance. Le taux de ces subventions va de 20 % 50 % du cot des tudes pralables ainsi que des dpenses dinstallation de nouveaux systmes ou dextension des systmes existants. Le raccordement des centres de surveillance urbains aux services de police ou de gendarmerie (travaux et quipements) est subventionn 100 %. Les dpenses de renouvellement des matriels ainsi que les frais de fonctionnement et de maintenance sont la charge des collectivits propritaires. Retire aux prfets, la slection des projets a t confie au comit de pilotage stratgique pour le dveloppement de la vidoprotection, structure lgre installe au ministre de lintrieur dans les bureaux de la DGPN. Il incombe encore aux services prfectoraux de lancer des appels projets et dassurer linstruction pralable des dossiers. Les bnficiaires des financements du FIPD en matire de vidosurveillance sont principalement des communes et des tablissements de coopration intercommunale et, dans une plus faible mesure des organismes HLM, des tablissements publics locaux denseignement et des socits de transport public de voyageurs (6 %). En 2009, 35 M ont t allous au FIPD par prlvement sur le produit des amendes forfaitaires de police et 17 M ont t engags en faveur de projets dinstallation et dextension de systmes de
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Cette hypothse est confirme par les donnes de lAcs sur le cot mdian (50 771 ) des projets financs en 2009, trs infrieur au cot moyen ce qui atteste le dcalage entre un petit nombre de projets relativement lourds dans certaines villes et la majorit des autres.

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vidosurveillance, de raccordements aux services de police et de gendarmerie et pour la conduite dtudes pralables. En particulier, le dveloppement de la vidosurveillance a bnfici de 2 M de crdits au titre du plan de relance de lconomie, afin de financer linstallation de camras sur la voie publique et lquipement dtablissements scolaires du second degr dans les sites jugs sensibles. 45 projets ont ainsi t retenus dans quatorze dpartements. En 2010, les moyens du fonds ont t relevs 50,3 M102 et 30 M ont t rservs au financement des projets de vidosurveillance, soit prs de 60 % de la dotation initiale du FIPD. Au cours des dix premiers mois de lanne, le comit de pilotage stratgique a choisi de slectionner 720 projets reprsentant 7 698 camras pour un total de subventions du FIPD de 27,782 M, soit 3 610 par camra. Selon les donnes de lAcs, le taux de subvention des projets a t en moyenne de 44 % en 2009. Les contrles des chambres rgionales des comptes aboutissent un taux de financement nettement plus faible des systmes de vidosurveillance dans les villes de lchantillon retenu, pour certains antrieurs la monte en puissance du FIPD.

V - Une efficacit valuer


A - Une valuation complexe
La mesure de lefficacit de la vidosurveillance dans les espaces publics est rendue complexe par la pluralit des facteurs susceptibles dexpliquer une hausse ou une baisse de la dlinquance. Elle ne peut tre fonde sur la seule volution du nombre de crimes et dlits commis dans les zones places sous le contrle des camras. Elle doit prendre en compte dautres lments, par exemple, les variations des effectifs de police, de leurs modes dintervention, un meilleur clairage public ou un possible dport de la dlinquance vers dautres zones. Ainsi, ne peut-on considrer que la baisse de la dlinquance plus rapide Nice (- 32 %) qu Marseille (- 17 %), au cours de la priode 2002-2008, serait due lefficacit du systme de vidosurveillance dont la premire de ces deux grandes villes du sud-est sest dote tandis que la seconde dispose dinstallations souvent obsoltes et peu nombreuses (dix
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Grce lapport de 13,7 M de crdits budgtaires provenant de crdits dgels sur le programme 147 Politique de la ville et 1,6 M de report des crdits non consomms en 2009 (plan de relance compris).

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camras pour 850 000 habitants). La prsence dune police municipale trs active et largement dimensionne Nice, ce qui nest pas le cas Marseille, pourrait tre un autre facteur explicatif de lavis des services de lEtat. En outre, dans certaines communes des Bouches-du-Rhne autres que Marseille, dpourvues de vidosurveillance de voie publique, la dlinquance de proximit a baiss autant qu Nice : Aubagne (- 31 %), Arles (- 28 %). De mme, dans la rgion Rhne-Alpes, de 2003 2008, la dlinquance de proximit a diminu de 48 % Villeurbanne, dpourvue de vidosurveillance, soit plus rapidement qu Lyon (- 33 %), pourtant dote dun dispositif relativement dense.

B - Des rfrences trangres


Diverses tudes ont t ralises ltranger, notamment au Royaume-Uni, aux Etats-Unis et en Australie, selon une dmarche dvaluation reposant sur lanalyse globale des tendances dgages par une pluralit denqutes103... Si ces tudes ont, dans lensemble, conclu labsence dimpact statistiquement significatif de la vidosurveillance sur lvolution de la dlinquance, certaines ont toutefois fait apparatre que les rsultats sont plus encourageants dans des espaces clos (parkings) avec un nombre limit daccs. Dautres ont montr que la vidosurveillance peut tre efficace pour reprer les dlits violents (atteintes la personne) mais inoprante pour prvenir la commission de ces dlits.

C - Labsence dvaluation en France


1 - Un faible intrt des collectivits locales pour lvaluation
Trs peu de communes ou intercommunalit ont mis en place un dispositif permanent dvaluation de lefficacit de leur systme de vidosurveillance. La ville de Lyon mesure chaque anne, sur la base des donnes tablies par la police nationale lchelle des 57 lots de police, lvolution compare de la dlinquance de voie publique dans les zones vidosurveilles et dans celles qui ne le sont pas. De 2005 2008, la diffrence dvolution a t faible puisque la dlinquance de voie publique a baiss de 23,5 % dans les premires et 21,9 % dans les
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Cf. What Criminologists and Others Studying Cameras Have Found, Noam Biale, Advocacy Coordinator, ACLU Technology and Liberty Program, 2008.

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secondes. Cette valuation est imparfaite parce que les secteurs vidosurveills reprsentent moins de 10 % de la surface des lots quips. Une analyse spatiale plus fine serait ncessaire, cible sur les catgories de dlits commis sur la voie publique104. De rares tudes dimpact sont ralises par des cabinets privs mandats par certaines villes. Leurs rsultats et surtout leur mthode restent confidentiels. En rgle gnrale, les communes, matres douvrage des systmes de vidosurveillance de la voie publique, manifestent peu dintrt pour cette dmarche dvaluation. Selon le tableau de bord vidoprotection mis en place en 2010 par lAcs, une dmarche dvaluation a t engage pour seulement 30 % des dispositifs financs par le FIPD en 2009, le plus souvent en interne. A Nice, par exemple, o le rseau de camras le plus important de France, hormis Paris, a t mis place depuis 2001, aucune valuation de son efficacit na t ralise par la ville. La reconnaissance de lutilit de la vidosurveillance repose essentiellement sur des indicateurs dactivit, non de rsultats, notamment le nombre de demandes dextraction dimages par la police nationale. La lgitimation de loutil passe prioritairement par lvocation dexemples particuliers denqutes conclues grce aux indices fournis par la vidosurveillance. Cependant, les municipalits nont aucun retour dinformation rgulier sur lusage fructueux fait par les enquteurs des dports dimages par leur CSU ou de la transmission dimages enregistres sur rquisitions dOPJ.

2 - Labsence dtude dimpact fiable


Aucune tude dimpact, ralise selon une mthode scientifiquement reconnue, na encore t publie. Contrairement au Royaume-Uni, la France na pas encore engag un programme de recherche destin mesurer lapport de la vidosurveillance dans les politiques de scurit publique. En juillet 2008, lINHESJ a publi un rapport sur la vido protection, Conditions defficacit et critres dvaluation , qui a port sur les applications possibles dune politique de vidoprotection des personnes et des biens, les conditions pratiques dexploitation optimale de

La Ville de Lyon a lanc, en partenariat avec lUniversit de Lyon 3, lEcole polytechnique fdrale de Lausanne et lUniversit de Lyon 2, un projet de recherche sur le thme Surveiller pour prvenir ? Etude et valuation des effets et pratiques de la vidosurveillance Lyon (1999-2010) .

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cet outil, les critres dvaluation dont les utilisateurs de la vidosurveillance pourraient se doter. En juillet 2009, trois inspecteurs de lIGA, de lIGPN et de lIGN, ont rendu, la demande du ministre de lintrieur, un rapport sur Lefficacit de la vidoprotection , uniquement cibl sur lanalyse des statistiques de la dlinquance dans un chantillon de communes quipes de camras de vidosurveillance. Selon cette enqute, en zone de police, la dlinquance de proximit (antrieurement dnomme dlinquance de voie publique) a baiss lgrement plus vite (- 31 %), au cours de la priode 2000-2008, dans les villes dotes dun systme de vidosurveillance de la voie publique que dans celles qui en taient dpourvues (- 27 %). Toutefois, lanalyse des statistiques a fait ressortir un impact de la vidosurveillance plus fort sur les atteintes aux biens ou les atteintes volontaires lintgrit des personnes (AVIP), pourtant composes en grande partie de crimes et dlits qui ne sont pas commis sur la voie publique. Elle a aussi fait apparatre que, curieusement, lvolution de dlinquance de proximit ou des atteintes aux biens est insensible la densit de camras installes, contrairement celle des AVIP. Toutefois, ces dernires auraient progress moins vite dans les communes sans vidosurveillance que dans celles dotes dune couverture peu dense. Les rsultats contradictoires de cette enqute ainsi que sa mthode, entirement base sur lanalyse des statistiques de ltat 4001, ne permettent pas den tirer des enseignements fiables.

3 - Les effets sur llucidation des dlits a) Des chiffres contradictoires


Le rapport prcit de lIGA, de lIGPN et de lIGGN conclut sur ce point que le taux dlucidation global ne progresse significativement que dans les villes o une forte densit de camras a t installe. Dans les villes quipes de vidoprotection, les taux dlucidation progressent plus rapidement dans les zones quipes que dans les secteurs sans vidoprotection . Toutefois, cette conclusion ne rsulte aucunement de lvaluation de systmes de vidosurveillance de la voie publique, mais des rsultats obtenus dans le rseau de la RATP, ainsi que dans les transports en commun de la ville de Lille. Elle est contredite par lanalyse des donnes statistiques collectes dans lchantillon retenu de circonscriptions de

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scurit publique (CSP)105 . Au cours de la priode considre, le taux dlucidation des faits de dlinquance de proximit na pas davantage progress dans ces CSP quipes de camras de vidosurveillance de la voie publique que dans celles qui ne le sont pas. Pour les faits de dlinquance pris globalement, il sest mme davantage amlior dans les CSP non vidosurveilles. Malgr un usage dsormais plus rpandu, la proportion des faits de dlinquance lucids grce la vidosurveillance de la voie publique est relativement faible. Dans les quinze CSP qui ont pu fournir des lments pour lanne 2008, le rapport denqute en comptabilise 749, soit environ 3 % de lensemble des faits lucids. Les chambres rgionales des comptes ont constat que les services de police ou de gendarmerie nadressent aux communes aucun bilan densemble sur lusage et lefficacit des services de vidosurveillance que celles-ci leur fournissent titre gratuit. Ils ne se sont dailleurs dots, pour leur propre gouverne, daucun appareil statistique permettant de comptabiliser les actes effectus grce aux camras de surveillance de la voie publique. Il convient de combler cette lacune afin notamment dapprcier lutilit des investissements communaux consentis en matire de scurit publique. La direction gnrale de la gendarmerie nationale a indiqu la Cour quelle s'apprte dployer un nouvel outil de remonte de l'information statistique (PULSAR), adapt pour valuer l'apport de la vidosurveillance dans la conduite des enqutes judiciaires, et rapprocher le nombre de faits lucids grce cette technologie du nombre de rquisitions judiciaires, ralises auprs des exploitants de systmes de vidosurveillance. Les deux forces de scurit devraient se rapprocher pour mettre en place un systme commun de remonte des informations statistiques.

b) Le rle de certains facteurs techniques


En temps rel, lutilisation de la vidosurveillance peut permettre aux forces de scurit de procder des interpellations en flagrant dlit condition que les actes de dlinquance soient commis sous lobjectif des camras et aussitt reprs par les agents chargs de la surveillance des crans de contrle. Lefficacit du dispositif dpend de la capacit des oprateurs du centre de supervision urbain (CSU) reprer les lments dlictueux par une approche slective des images. La visualisation des
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CF annexe n13

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infractions en temps rel nest vritablement possible que par les CSU dots dune amplitude horaire importante. Laction des forces de lordre en flagrance exige quelles disposent dune patrouille disponible proximit. En temps diffr, les enquteurs exploitent les images enregistres par les camras installes sur la voie publique ou plus frquemment dans des lieux ouverts au public (commerces, agences bancaires, etc.) pour identifier les auteurs dune infraction. Elles sont slectionnes et analyses en vue de collecter des indices, voire dapporter des preuves (recherche de vhicules, par exemple). Mme dans le cas o les auteurs ne peuvent tre immdiatement identifis, les images peuvent savrer prcieuses pour tablir les circonstances dune infraction (tenue vestimentaire des auteurs, droulement des faits) et contribuer lorientation des recherches. A ce titre, elles peuvent aussi servir contrler laction de fonctionnaires de police souponns de manquements dontologiques. La difficult majeure rside dans la quantit dimages analyser. Sauf visualiser des dizaines dheures denregistrements, les enquteurs doivent cibler au mieux leurs demandes (crneaux horaires et camras concerns). Cette recherche est coteuse en temps dagent pour les gestionnaires de centres de supervision. A la diffrence de ce qui est observ en matire de prvention, la vidosurveillance peut tre utile pour llucidation de tous les types de dlit, hormis les infractions conomiques, les violences intrafamiliales, les agressions sexuelles ou la consommation de stupfiants dans des lieux privs. Comme la rappel le rapport prcit publi en 2008 par llNHESJ106, son impact est plus marqu pour les infractions relevant des atteintes aux biens, notamment les destructions de biens privs et publics, les vols la roulotte et, plus gnralement, contre toutes les infractions qui requirent un peu de temps pour leur commission. Elle peut toutefois savrer utile pour lucider des faits commis sur le domaine priv (cambriolages, vols avec violences, viols, homicides) en identifiant les auteurs lentre ou la sortie dun immeuble. De manire gnrale, lutilisation de la vidosurveillance est beaucoup moins efficace dans lespace urbain que dans les transports publics (mtro, bus, tramways) o la proximit des camras rend les images plus aisment exploitables. En outre, lanalyse des situations locales montre que, si le nombre de rquisitions dimages enregistres par les CSU a fortement augment, il reste marginal par rapport au nombre de faits lucids.

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La vidoprotection - Conditions defficacit et critres dvaluation , page 15.

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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ LEtat a engag un programme de triplement en trois ans (20102012) du nombre de camras de surveillance de la voie publique, en tablant sur lefficacit de cette technologie pour prvenir les faits de dlinquance et amliorer les capacits oprationnelles des forces de scurit en matire dinterpellation, denqute et de maintien de lordre. Ce programme ncessite un investissement quon peut estimer 300 M, subventionn, en moyenne, hauteur de 40 % par lEtat, au moyen du fonds interministriel de prvention de la dlinquance (FIPD) dot de 30 M en 2010. Les collectivits territoriales financent 60 % de linvestissement et supportent les dpenses de fonctionnement, de lordre de 300 M par an. En consquence, il aurait t souhaitable, notamment du fait de limportance des sommes en jeu, quune valuation de l efficacit de la vidosurveillance accompagne, sinon prcde, la mise en oeuvre, de ce plan de dveloppement acclr. La France se caractrise par la quasi-absence denqute scientifique sur le sujet. Une seule tude a t mene par le ministre de lintrieur essentiellement partir des statistiques de la dlinquance enregistres ltat 4001. Cependant, ses rsultats contradictoires autant que sa mthode ne permettent pas den tirer des enseignements fiables. Les tudes menes ltranger ne permettent pas globalement de conclure lefficacit de la vidosurveillance de la voie publique. Par ailleurs, les modalits dautorisation de linstallation des systmes de vidosurveillance de la voie publique ne sont pas toujours conformes aux textes en vigueur. Les prfets remplissent imparfaitement leurs missions quand ils autorisent linstallation de systmes de vidosurveillance de la voie publique sans appliquer de faon rigoureuse toutes les dispositions prvues en ce qui concerne la qualit des personnes charge de leur exploitation. Cette pratique favorise une gestion souple des dispositifs par les communes, libres dy affecter le personnel de leur choix, notamment celles dpourvues de police municipale. Elle constitue nanmoins une infraction larticle 10 de la loi du 21 janvier 1995 et au code gnral des collectivits territoriales. Les commissions dpartementales de vidoprotection, du fait de leurs conditions de fonctionnement, nexercent quun contrle formel sur la conformit des projets prsents aux textes lgislatifs et rglementaires. Faute de moyens, elles ne peuvent pas non plus exercer leur pouvoir de contrle a posteriori prvu par la loi. Il en rsulte quen

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ce qui concerne le respect de cette conformit, la fiabilit du rgime dautorisation repose entirement sur la bonne foi des ptitionnaires. La Cour et les chambres rgionales des comptes ont souvent constat la faible professionnalisation des agents communaux chargs dexploiter les systmes de vidosurveillance de la voie publique, notamment de visionner les images. La monte en puissance de ces systmes a t encourage en labsence de filire de la fonction publique territoriale susceptible de prparer au mtier doprateur de vidosurveillance qui requiert pourtant des comptences techniques et le respect dobligations dontologiques particulires. Les agents chargs de visionner les images ne sont pas asserments quand ils ne sont pas des policiers municipaux, ce qui est frquent. Ils nont souvent pas reu de formation spcifique sur les obligations dontologiques affrentes leur fonction.

En consquence, la Cour recommande : - de se doter des moyens dune connaissance exacte du dploiement des systmes de vidosurveillance par les collectivits locales en distinguant les camras affectes la surveillance de la voie publique, la surveillance des btiments communaux, la rgulation du trafic routier et les camras installes dans des tablissements ouverts au public permettant de visionner la voie publique ; - dengager une valuation de lefficacit de la vidosurveillance de la voie publique dans la prvention de la dlinquance et llucidation des dlits, selon une mthode rigoureuse, avec le concours de chercheurs et dexperts reconnus. - dorganiser linsertion systmatique par les services de police dans les comptes-rendus denqute aprs identification (CREI) et, par suite, dans le STIC-FCE, de la mention ventuelle de linterpellation de lauteur en flagrant dlit ou de son identification grce la vidosurveillance de la voie publique, conformment une proposition de lINHESJ dans son rapport de 2008 sur les conditions defficacit et les critres dvaluation de la vidoprotection ; - de mettre en uvre une mesure analogue dans la gendarmerie nationale ; - de joindre larrt prfectoral dautorisation des systmes de surveillance de la voie publique la liste nominative, ou au moins fonctionnelle, des personnes habilites visionner les images,

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rgulirement tenue jour en fonction des mouvements de personnels au sein des services concerns ; - de prvoir, parmi les prescriptions contenues dans larrt prfectoral dautorisation, lobligation pour les communes de soumettre tous les personnels chargs de lexploitation de ces systmes lobligation de suivre un programme de formation conforme un modletype arrt par voie rglementaire ; - dinciter les communes adopter un rglement intrieur du CSU, comportant certaines clauses obligatoires sur des points sensibles comme la dsignation des agents autoriss accder aux locaux et des oprateurs habilits visionner les enregistrements pour le compte dun OPJ, ou procder au rglage technique des systmes (masquage automatique des fentres).

Conclusion gnrale

Lorganisation et la gestion des forces doivent sinscrire dans le difficile dfi auquel les pouvoirs publics sont actuellement confronts en matire de scurit publique : amliorer lefficacit de la lutte contre la dlinquance, tout en participant leffort de matrise accrue des dpenses publiques. Les progrs passent par le pilotage des forces. Les moyens statistiques de mesurer la dlinquance prsentent encore de nombreuses imperfections. Par ailleurs, le systme de gestion par objectifs souffre du manque dtudes permettant dtablir des relations de cause effet, ncessairement complexes, entre telle ou telle action des forces de scurit et lvolution dune forme particulire de dlinquance. Cette mconnaissance limite lefficacit du seul pilotage par les indicateurs qui peut dailleurs induire certains biais, comme la observ la Cour dans le cas de la lutte contre le trafic de drogue. Lvolution de la dlinquance ne peut tre rsume par un seul indicateur global donnant le mme poids aux dlits mineurs et aux crimes. Ladaptation la nouvelle donne budgtaire est une contrainte essentielle, dont les effets se font davantage sentir depuis deux ans. Les effectifs de policiers et gendarmes, aprs avoir fortement augment la suite du vote de la loi dorientation de la scurit intrieure du 29 aot 2002, dite LOPSI, ont ainsi commenc dcrotre depuis 2009. En 2010, ils taient moins nombreux quen 2006. Le nombre des policiers affects dans les services de scurit publique sera revenu en 2011 son niveau de 2002. Les effectifs des services communaux de scurit, qui incluent les policiers municipaux, nont, quant eux, cess de progresser, et, aujourdhui, dans la zone de comptence de la police nationale (hors Paris et sa petite couronne), ils reprsentent environ le quart des effectifs des forces de scurit publique de lEtat. La rpartition spatiale de lensemble ces forces devrait tre mieux corrle avec la taille de la population et limportance de la dlinquance constate. La prsence policire tatique apparat relativement insuffisante dans certains lieux et, linverse, excessive dans dautres. Selon les choix des lus locaux, cette prsence est complte, dans certaines communes, par celles dagents municipaux, chargs de missions

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complmentaires ou analogues. Toutes ces disparits sont susceptibles de compromettre lgalit de traitement des citoyens au regard de leur droit la scurit. La gestion locale des moyens de la police nationale est fortement contrainte pour lorganisation des services et des temps de travail des agents de mme que pour laffectation de ces derniers au sein des circonscriptions, souvent dcide depuis Paris. Les marges dautonomie des responsables locaux de la scurit publique, sous lautorit du prfet, sont faibles et en diminution du fait des rductions budgtaires intervenues depuis 2009. La gendarmerie nationale est pareillement affecte. La rflexion sur loptimisation des capacits oprationnelles des forces dans ce nouveau contexte budgtaire, qui succde laisance relative des annes 2003 2007. Des marges de manuvres significatives pourraient tre trouves dans le redploiement des implantations territoriales de lensemble des forces de police et de gendarmerie, sous rserve deffectuer les amnagements immobiliers indispensables et daccepter transitoirement certains sureffectifs pour surmonter les rticences des personnels et des lus locaux. Les moyens ncessaires ces redploiements devraient tre recherchs dans une meilleure matrise de la progression des dpenses de rmunrations qui a fait dfaut ces dernires annes. Les budgets consacrs par les communes et les intercommunalits leurs missions de scurit publique et de prvention de la dlinquance ont sensiblement augment ces dernires annes. Le dveloppement des polices municipales recouvre une grande diversit de doctrines demploi. Il appelle un renforcement de la professionnalisation des personnels, notamment par un effort accru de formation. Encourag par lEtat, le recours croissant la vidosurveillance de la voie publique ne peut se substituer laction des forces de scurit tatiques ; il sy ajoute. La charge financire et la gestion des dispositifs incombent, pour lessentiel, aux communes. Le dploiement et lutilisation de ces dispositifs soprent dans des conditions de rgularit mal contrles par lEtat et parfois en infraction la loi. Labsence, en France, de toute valuation rigoureuse de lefficacit de la vidosurveillance de la voie publique est une lacune dommageable, notamment au regard du montant des dpenses publiques engages.

Rcapitulation des recommandations


1. Le pilotage des forces de scurit de lEtat 1.1 rapprocher le systme denregistrement de la dlinquance utilis par le ministre de lintrieur de lappareil statistique du ministre de la justice afin dtablir des liens entre llucidation des dlits constats par les services de police et les units de gendarmerie et leur traitement par les services judiciaires ; 1.2 poursuivre ladaptation du systme de mesure de la dlinquance en comptabilisant les dlits sur le lieu de leur commission et non de leur enregistrement ; 1.3 concernant lvolution de la dlinquance, limiter les objectifs chiffrs assigns aux responsables territoriaux des agrgats statistiques ou des catgories de dlits homognes et cohrents ; 1.4 dvelopper en collaboration avec lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP) des analyses sur la relation entre lvolution statistique des faits de dlinquance et les actions des forces de scurit.

2. Le dfi de la baisse des moyens 2.1 anticiper, dans les services de la police, comme de la gendarmerie, limpact de la rduction des crdits de fonctionnement et dquipement sur lactivit oprationnelle des services afin dadapter leurs objectifs en consquence.

3. Les contraintes pesant sur la gestion des ressources humaines 3.1 poursuivre la sensibilisation des chefs de services territoriaux de la DCSP la ncessit de contrler plus rigoureusement le recours aux compensations horaires et de rationaliser le recours aux astreintes ;

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3.2 leur fixer un objectif pluriannuel damlioration du taux de prsence sur la voie publique ; 3.3 faire prcder les modifications de lorganisation du travail des policiers dtudes dimpact sur les cots et avantages en termes de disponibilit des agents et dvolution des dpenses de rmunration et les faire suivre dune valuation ex post de leurs effets. 4. De ncessaires rformes de lorganisation 4.1 amplifier le mouvement de rquilibrage des effectifs policiers en gommant les situations de sur-dotation ou sous-dotation relative au regard des niveaux de dlinquance ; 4.2 laborer une mthode de dtermination des effectifs de la prfecture de police de Paris qui sinspire de celle des EDFA applique aux CSP, tout en tenant compte des besoins particuliers de scurit publique dus au statut de capitale de la ville de Paris ; 4.3 dans la gendarmerie, rduire les carts observs entre les dpartements dans la rpartition des effectifs des units de base au regard des taux de dlinquance ; 4.4 valuer les consquences en termes de cot et de disponibilit de la part importante des missions permanentes de scurisation qui sont confies aux units des forces mobiles ; 4.5 engager, dans les services territoriaux de la police, un mouvement de rationalisation du rseau des bureaux annexes et des points de contacts en dfinissant des critres objectifs douverture et doccupation des locaux en fonction de lactivit des services ; 4.6 relancer un mouvement de redploiement entre zones de police et de gendarmerie visant en particulier transfrer cette dernire les communes isoles , situes dans des CSP de moins de vingt mille habitants.

5. Le rle grandissant des polices municipales

5.1 concernant la formation initiale des policiers municipaux, instaurer la transmission aux prfets (outre les maires) des avis de fin de

RECOMMANDATIONS

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formation des stagiaires mis par le CNFPT, afin de motiver les dcisions dagrment107 ; 5.2 crer une obligation de formation continue des directeurs de police municipale, linstar des autres cadres demplois de la filire ; 5.3 tudier de nouvelles modalits de contrle des polices municipales par le ministre de lintrieur, adaptes limportance de leurs missions et de leurs effectifs. 6. Le dveloppement de la vidosurveillance 6.1 se doter des moyens dune connaissance exacte du dploiement des systmes de vidosurveillance par les collectivits locales en distinguant les camras affectes la surveillance de la voie publique, la surveillance des btiments communaux, la rgulation du trafic routier et les camras installes dans des tablissements ouverts au public permettant de visionner la voie publique ; 6.2 engager une valuation de lefficacit de la vidosurveillance de la voie publique dans la prvention de la dlinquance et llucidation des dlits, selon une mthode rigoureuse, avec le concours de chercheurs et dexperts reconnus. 6.3 organiser linsertion systmatique par les services de police dans les comptes-rendus denqute aprs identification (CREI) et, par suite, dans le STIC-FCE, de la mention ventuelle de linterpellation de lauteur en flagrant dlit ou de son identification grce la vidosurveillance de la voie publique, conformment une proposition de lINHESJ dans son rapport de 2008 sur les conditions defficacit et les critres dvaluation de la vidoprotection ; 6.4 mettre en uvre une mesure analogue dans la gendarmerie nationale ; 6.5 joindre larrt prfectoral dautorisation des systmes de surveillance de la voie publique la liste nominative, ou au moins fonctionnelle, des personnes habilites visionner les images, rgulirement tenue jour en fonction des mouvements de personnels au sein des services concerns ;

107 Proposition galement formule dans le rapport de lIGA, lIGPN et lIGGN sur Le rle et le positionnement des polices municipales (dcembre 2010).

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6.6 prvoir, parmi les prescriptions contenues dans larrt prfectoral dautorisation, lobligation pour les communes de soumettre tous les personnels chargs de lexploitation de ces systmes lobligation de suivre un programme de formation conforme un modletype arrt par voie rglementaire ; 6.7 inciter les communes adopter un rglement intrieur du CSU, comportant certaines clauses obligatoires sur des points sensibles comme la dsignation des agents autoriss accder aux locaux et des oprateurs habilits visionner les enregistrements pour le compte dun OPJ, ou procder au rglage technique des systmes (masquage automatique des fentres).

GLOSSAIRE
Acs : agence pour la cohsion sociale et lgalit des chances ADS : adjoint de scurit AMS : agent de mdiation et de scurisation APJ : agent de police judiciaire ARTT : accord sur la rduction du temps de travail ASP : agent de surveillance de Paris ASVP : agent de surveillance de la voie publique AVIP : atteintes volontaires lintgrit physique des personnes BAC : brigades anti-criminalit (police nationale) BEA : bail emphytotique administratif BR : brigade de recherches (gendarmerie nationale) BST : brigade spcialises de terrain (police nationale) BSU : brigade de sret urbaine (police nationale) BTA : brigade territoriale autonome (gendarmerie nationale) CASSIOPPE : chane applicative supportant le systme dinformation orient procdures pnales et enfants CGFE : cots globaux de fonctionnement et dquipement CAP : commission administrative paritaire CDI : compagnie dpartementale dintervention (police nationale) CDPD : conseil dpartemental de prvention de la dlinquance CDS : comit dpartemental de scurit CGCT : code gnral des collectivits territoriales CIC : centre dinformation et de commandement CIPD : comit interministriel de prvention de la dlinquance CLSPD : conseil local de scurit et de prvention de la dlinquance CNFPT : centre national de la fonction publique territoriale COB : communaut de brigades (gendarmerie nationale) CORG : centre oprationnel et de renseignement de la gendarmerie CRS : compagnie rpublicaine de scurit CSP : circonscription de scurit publique CSTAGN : corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie CSU : centre de supervision urbain DCPJ : direction centrale de la police judiciaire DCRI : direction centrale du renseignement intrieur DCSP : direction centrale de la scurit publique DDPAF : direction dpartementale de la police aux frontires DDSP : direction dpartementale de la scurit publique DGGN : direction gnrale de la gendarmerie nationale DGPN : direction gnrale de la police nationale DLPAJ : direction des liberts publiques et des affaires juridiques DOPC : direction de lordre public et de la circulation DRCPN : direction des ressources et des comptences de la police nationale (anciennement DAPN : direction de ladministration de la police nationale)

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COUR DES COMPTES

DSPAP : direction de la police de proximit de lagglomration parisienne (anciennement DPUP : direction de la police urbaine de Paris) EDFA : effectifs dpartementaux de fonctionnement annuel (police nationale) EGM : escadron de gendarmerie mobile EIEF : escroqueries et infractions conomiques et financires ETPT : quivalent temps plein travaill EUL : quivalent-unit-logement FIPD : fonds interministriel de prvention de la dlinquance GIR : groupement dintervention rgional GLTD : groupe local de traitement de la dlinquance IGA : inspection gnrale de ladministration IGOT : instruction gnrale relative lorganisation du travail IGPN : inspection gnrale de la police nationale INHESJ : institut national des hautes tudes de la scurit et de la justice IRAS : infractions rvles par laction des services ISSP : indemnit de sujtions spciales de police JUDEX : systme judiciaire de documentation et dexploitation (gendarmerie nationale) LOPS : loi du 21 janvier 1995 dite dorientation et de programmation sur la scurit LOPSI : loi dorientation et de programmation sur la scurit intrieure du 29 aot 2002 LOPPSI : loi dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure du 14 mars 2011 MCI : main courante informatise ONDRP : observatoire national de la dlinquance et des rponses pnales OPJ : officier de police judiciaire PAMI : premiers marcher dintervention (gendarmerie nationale) PSIG : peloton de surveillance et d'intervention (gendarmerie nationale) PTS : police technique et scientifique RGEPN : rglement gnral demploi de la police nationale SATPN : service administratif et technique de la police SDIG : service dpartemental de linformation gnrale SGAP : secrtariat gnral pour ladministration de la police SOPSR : service dordre public et de scurit routire SSP : service de scurit de proximit STIC : systme de traitement des infractions constates (police nationale) TEA : tableau des effectifs autoriss (gendarmerie nationale) TGI : tribunal de grande instance UTeQ : unit territoriale de quartier (police nationale)

ANNEXES

ANNEXE N 1 Echantillon des communes contrles par les chambres rgionales des comptes
Ile-de-France : Le-Me-sur-Seine (77), Bailly-Romainvilliers (77), Savigny-le-Temple (77), Corbeil-Essonnes (91), BoulogneBillancourt (92), Vanves (92), Colombes (92), Rueil-Malmaison (92), Aulnay-sous-Bois Bondy (93), Ivry-sur-Seine (94) Vitry-surSeine (94) Saint-Maur-des-Fosss (94), la communaut dagglomration de la Valle de Montmorency (CAVAM) (95), Argenteuil (95) ; Provence-Alpes-Cte d'Azur : Cagnes-sur-Mer (06), Antibes (06), Nice (06), Cannes (06), La Ciotat (13), Aix-en-Provence (13), Berre-l'Etang (13), Saint-Rmy-de-Provence (13), Toulon (83), Hyres ( 83), Bandol (83), La-Seyne-sur-Mer (83) ; Rhne-Alpes : Le Teil (07), Fontaine (38), Lyon (69), Villefranchesur-Sane (69), la communaut d'agglomration de Villefranchesur-Sane (69), Decines-Charpieu (69) Saint-Genis-Laval (69), Saint Fons (69), Toussieu (69), Givors (69), Bron (69), Feyzin (69), Neuville-sur-Sane (69), Aix-les-Bains (73), Albertville (73), SaintEtienne (42), Cluses (74) ; Languedoc-Roussillon : Ste, Nmes, Lunel ; Nord-Pas-de-Calais : Hem, Hnin-Beaumont ; Basse-Normandie : Caen, Mondeville, Colombelles et CormeillesLe-Royal.

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COUR DES COMPTES

ANNEXE N 2 Les mesures de fidlisation des policiers dans la rgion Ile-de-France


Un dcret du 23 dcembre 2004 a port la dure de sjour obligatoire dans la premire rgion administrative daffectation cinq ans pour les gardiens, trois pour les brigadiers et deux pour les brigadiers-chefs. Un dcret du 14 dcembre 2009 a renforc les mesures de fidlisation des fonctionnaires affects en Ile-de-France. Les concours dconcentrs de Paris et Versailles ont t supprims. Paralllement au concours traditionnel affectation nationale, sont dsormais organiss des concours nationaux affectation rgionale en Ile-de-France assortis dune condition de maintien porte de cinq huit ans. De surcrot, les grads et gardiens affects en Ilede-France bnficient de nouvelles voies davancement fondes sur la reconnaissance des acquis de lexprience professionnelle. Peuvent dsormais tre inscrits au tableau davancement pour laccs au grade de brigadier de police, dans la limite du dixime des promotions de lanne, les gardiens de la paix affects dans lun des secteurs ou units dencadrement prioritaire ayant satisfait aux obligations dun examen professionnel et comptant depuis leur titularisation au moins six ans de services effectifs ou quatre ans dont une anne au moins dans lun de ces secteurs ou units. Des dispositions analogues ont t adoptes pour les avancements aux grades de brigadier-chef et major de police. Les candidats sengagent, sils sont promus, tre affects dans lun de ces secteurs ou units pendant une dure minimale de deux trois ans selon les grades. En vertu dune liste annexe au dcret, sont considrs comme affects en secteur difficile les fonctionnaires actifs exerant, de faon permanente, quel que soit leur service d'affectation, dans lun des huit dpartements de la rgion Ile-de-France ou dans lune des circonscriptions suivantes : Marseille, Vitrolles ; Dreux ; Lille, Roubaix, Tourcoing ; Beauvais, Creil ; Lyon, Givors ; Le Havre, Rouen ; Amiens. Enfin, lindemnit de fidlisation, cre par un dcret 15 dcembre 1999 au bnfice des fonctionnaires actifs affects en secteur difficiles, a t revalorise deux reprises en 2009. Pour les grads et gardiens, son barme qui schelonnait de 202 la 3me anne 805 compter de la 6me anne, va dsormais jusqu 1 005 la 7me anne et 1 205 compter de la 8me anne, soit une augmentation de prs de 50 %.

ANNEXES

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ANNEXE N 3
La rpartition des effectifs de policiers de la DCSP CSP avec densit de policiers comprise entre 1/400 et 1/300 habitants (Source : ministre de lintrieur)
Nbre dhab. par policier au 01/01/09 Nbre de faits pour 1000 hab. en 2008

67 76 92 12 81 42 92 94 77 61 33 79 95 30 95 34 28 67 70 56 01 93 83 47 71 22 84 77 31 12 59 89 14 14 91 27 50 32 69 39 55 40 66 81

Strasbourg Rouen Gennevilliers Rodez Carmaux Gier La-Garenne-Colombes Choisy-le-Roi Mitry-Mory Argentan Bordeaux Thouars Cergy-Pontoise Nmes Persan-Beaumont Montpellier Dreux Slestat Vesoul Vannes Bourg-en-Bresse La Courneuve Toulon Agen Macon Lannion Villeneuve-ls-Avignon Montereau Toulouse Decazeville Bailleul Auxerre Dives-sur-Mer Lisieux Corbeil-Essonnes Evreux Saint-L Auch Lyon Lons-le-Saunier Bar-le-Duc Mont-de-Marsan Perpignan Graulhet

398 397 392 389 388 386 384 381 380 379 378 378 378 376 375 374 374 373 373 370 369 369 368 367 366 365 365 363 362 361 360 354 353 351 350 348 348 341 341 337 335 334 334 333

80,28 65,58 84,08 36,98 31,41 52,09 42,72 82,60 112,16 38,31 71,51 55,18 104,63 113,64 97,61 77,73 99,70 74,51 75,30 52,61 55,91 112,48 70,19 47,54 58,98 60,41 119,71 55,78 63,06 39,09 62,20 90,25 102,57 80,19 109,78 93,57 62,85 63,61 91,72 88,68 70,32 84,63 100,61 42,98

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COUR DES COMPTES

92 62 91 06 11 93 91 68 09 93 78 30 19 05 46 77 13

Puteaux Marles-les-Mines Evry Nice Carcassonne Le-Raincy Etampes Guebwiller Pamiers Saint-Denis Trappes Beaucaire Ussel Brianon Cahors Provins Marseille

329 328 328 326 325 325 322 321 319 319 318 317 306 305 304 303 301

70,05 39,29 94,29 113,29 112,60 79,65 81,30 46,71 57,75 164,62 75,49 93,76 33,93 54,84 71,30 70,81 112,84

ANNEXES

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ANNEXE N 4
La rpartition des effectifs de policiers de la DCSP Exemples de CSP de la rgion parisienne (Source : ministre de lintrieur)

CSP

Nbre dhab. par policier au 01-01-09

Nbre de faits pour 1000 hab. en 2008

78 Les Mureaux 93 Rosny-sous-Bois 93 Villepinte 94 Ivry-sur-Seine 93 Bondy 93 Les-Lilas 91 Massy 95 Sarcelles 93 Montreuil-sous-Bois 93 Aulnay-sous-Bois 91 Juvisy-sur-Orge 92 Clichy 93 Stains 93 Pantin 93 Epinay-sur-Seine 93 Aubervilliers 93 Le-Blanc-Mesnil

532 509 503 494 486 486 483 461 460 459 454 450 440 432 427 418 409

96 99 89 93 101 90 90 90 91 95 93 104 100 107 91 136 92

Nbre dhab. par policier au 01-01-09

Nbre de faits pour 1000 hab. en 2008

92 Gennevilliers 92 La-Garenne-Colombes 94 Choisy-le-Roi 92 Puteaux 93 Le-Raincy 91 Etampes 78 Trappes 92 Villeneuve-la-Garenne

392 384 381 329 325 322 318 284

84 43 83 70 80 81 75 73

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COUR DES COMPTES

ANNEXE N 5
La rpartition des effectifs de policiers de la DCSP CSP comprises entre 40.000 et 60.000 habitants (Source : ministre de lintrieur)
Nbre dhab. par policier au 01/01/09 13 49 60 03 26 42 54 19 71 76 62 06 74 57 57 62 13 30 41 59 62 61 64 11 06 58 12 28 56 01 71 27 60 11 03 2A 2B Aubagne Cholet Compigne Vichy Romans Ondaine Longwy Brive-la-Gaillarde Montceau-les-Mines Dieppe Avion Grasse Annemasse Freyming-Merlebach Forbach Bruay-la-Bussire Vitrolles Als Blois Cambrai Saint-Omer Alenon Saint-Jean-de-Luz Narbonne Cannes Nevers Rodez Dreux Vannes Bourg-en-Bresse Macon Evreux Beauvais Carcassonne Moulins Ajaccio Bastia 622 619 602 594 583 580 569 549 548 547 538 536 514 503 502 498 494 491 491 468 464 454 451 437 407 392 389 374 370 369 366 348 348 325 297 297 285 Nbre de faits pour 1.000 hab. en 2008 94,81 68,01 78,10 58,36 65,58 52,95 53,60 68,47 42,60 60,09 53,07 60,18 87,45 79,88 39,17 49,34 103,76 92,33 53,83 61,39 60,94 66,20 52,59 75,03 80,60 43,90 36,98 99,70 52,61 55,91 58,98 93,57 70,64 112,60 49,97 53,75 54,24

ANNEXES

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ANNEXE N 6
La rpartition des effectifs de policiers de la DCSP Circonscriptions ayant plus dun policier pour 300 habitants (Source : ministre de lintrieur)

Nbre dhab. par policier au 01/01/09

Nbre de faits pour 1.000 hab. en 2008

2A 03 02 31 50 14 2B 11 22 04 34 13 70 19 23 02 65 48 13 07 62

Ajaccio Moulins Chteau-Thierry Saint-Gaudens Coutances Honfleur Bastia Castelnaudary Dinan Digne Agde Tarascon Hricourt Tulle Guret Laon Lourdes Mende Port-St-Louis-du-Rhne Privas Le Touquet

297 297 291 289 288 286 285 283 282 281 278 276 275 264 259 253 238 230 222 216 118

53,75 49,97 84,49 106,52 66,21 103,30 54,24 58,73 74,96 51,70 95,11 91,83 54,73 52,23 40,23 84,18 88,14 59,75 54,34 41,61 175,00

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COUR DES COMPTES

ANNEXE N 7 Les attributions des services dpartementaux dinformation gnrale


Les fonctionnaires des SDIG sont chargs de rdiger des notes dinformation pour les services centraux ainsi que les prfets et DDSP, sur les sujets conomiques et sociaux (analyse conomique, vie des entreprises, secteur public, mouvements sociaux, monde rural, professions indpendantes), institutionnels et socitaux (drives sectaires, religions, cologie, racisme et xnophobie, ultra-gauche, extrme-droite) et sur les violences urbaines (quartiers sensibles, conomie souterraine, bandes, hooliganisme). Dans ce dernier domaine, ils ont reu pour mission en aot 2009 dexploiter des sources humaines et techniques pour obtenir en milieu ferm des renseignements en relation avec les phnomnes dconomie souterraine et de trafics de stupfiants. Dans les dpartements les plus touchs par les violences urbaines (rgion parisienne et 27 autres dpartements), une quipe de deux policiers au minimum a t constitue cet effet. Depuis 2010, les SDIG doivent alimenter une monographie nationale de 650 quartiers sensibles, mise en ligne sur intranet par leur sousdirection lusage des responsables des services centraux et dconcentrs. Au total, leur charge de travail en matire de renseignement reprsente environ 90 % de celle des anciennes DDRG. Leur production destine ladministration centrale est suprieure, puisquelle sest leve 38 045 notes en 2009 contre 34 530 en 2007. En outre, comme les anciennes DDRG, les SDIG sont chargs denqutes administratives (naturalisation, dcorations, concours de la fonction publique, recrutement dadjoints de scurit, agrment de socits de gardiennage, etc.) demandes par les services de la prfecture. Ils sont associs la prparation des dplacements officiels des membres du Gouvernement. Outre la collecte dinformations, notamment sur des risques de troubles lordre public, qui correspond leur de cur de mtier, ils affectent systmatiquement deux quatre fonctionnaires la protection rapproche de ministres en dplacement officiel. Cette tche est fortement consommatrice de moyens dans les dpartements de la banlieue parisienne et certaines grandes villes. Elle ne se justifie pas, le service de protection des hautes personnalits (SPHP) tant spcialement charg dexercer cette mission laquelle les fonctionnaires des SDIG ne sont pas forms.

ANNEXES

171

ANNEXE N 8 Les attributions des polices municipales


Des textes de loi successifs ont largi et diversifi le champ daction des polices municipales, notamment la loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales qui a modifi leur organisation et leur fonctionnement, la loi du 15 novembre 2001 relative la scurit quotidienne, la loi du 29 aot 2002 d'orientation et de programmation pour la scurit intrieure (LOPSI) marquant le retrait de la police de proximit dans le cadre dune stratgie demploi des forces de scurit de lEtat recentre sur les missions dinvestigation et de rpression, la loi du 18 mars 2003 pour la scurit intrieure qui ont accru les missions et les moyens juridiques des polices municipales, et la loi du 5 mars 2007 sur la prvention de la dlinquance qui a encore largi leurs prrogatives. Sans prjudice de la comptence gnrale de la police ou de la gendarmerie nationale, les agents de police municipale sont chargs dexcuter, dans la limite de leurs attributions, les tches que le maire leur confie en matire de prvention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillit, de la scurit et de la salubrit publiques (articles L.2212-2 et L.2212-5 du CGCT). Ils sont donc susceptibles dintervenir dans tous les domaines relevant de la police administrative du maire. Au-del, la lutte contre les incivilits et la prservation du lien social constituent leur champ daction privilgi. Une convention de coordination doit tre passe entre la commune et lEtat pour assurer la cohrence des interventions des services de police (ou des units de gendarmerie) et de la police municipale. Le modle-type de cette convention prvu par le dcret n2000-275 du 24 mars 2000, la police municipale est charge de la garde statique des btiments communaux, de la surveillance des tablissements scolaires, en particulier lors des entres et sorties des lves, des points de ramassage scolaire, des foires et marchs, des crmonies, ftes et rjouissances organises par la commune. Elle assure la surveillance de la circulation et du stationnement des vhicules sur les voies publiques et les parcs de stationnement. Elle surveille les oprations d'enlvement des vhicules et notamment les mises en fourrire, effectues sous l'autorit dun OPJ. Par ailleurs, le responsable des forces de scurit de l'Etat doit tre inform du nombre d'agents de police municipale en fonction, des oprations de contrle de vitesse des vhicules assures par les policiers municipaux ainsi que des faits observs par ceux-ci dans l'exercice de leurs missions dont la connaissance peut tre utile la prservation de l'ordre public.

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COUR DES COMPTES

En matire de police judiciaire, les attributions des policiers municipaux tendent stendre mais restent limites la verbalisation des contraventions aux arrts de police du maire et au code de la route ainsi qu la verbalisation dinfractions relevant de polices spciales (lgislation sur les chiens dangereux, certaines infractions au code de lenvironnement). Ils ne peuvent, en aucun cas, effectuer de mission de maintien de l'ordre. Le chef de police municipale peut dcider de limmobilisation et de la mise en fourrire de vhicules. Les agents de police municipale peuvent se faire communiquer le relev restreint des mentions figurant dans le fichier des permis de conduire (existence, catgorie et validit du permis de conduire) et procder au dpistage dalcoolmie. En outre, le dcret du 26 septembre 2007, pris pour application de la loi du 5 mars 2007 a prcis les nouvelles contraventions que les agents de police municipale (et les gardes champtres) peuvent constater par procs-verbal. Ces dispositions ont t reprises aux articles L.2212-5 et L.2213-18 du CGCT. En vertu de larticle 21 du code de procdure pnale, ils ont la qualit dagent de police judiciaire (APJ) adjoint. A ce titre, ils doivent rendre compte un officier de police judiciaire (OPJ) de toute infraction dont ils ont connaissance en lui adressant leurs rapports et procs-verbaux. Ils ne peuvent procder aucune investigation ni exercer de mesure de contrainte lencontre dun contrevenant (perquisition, fouille, garde vue). Dans les faits, ils procdent de plus en plus frquemment des interpellations en vertu du droit que possde tout citoyen assistant un crime ou un dlit den apprhender l'auteur et de le conduire devant lOPJ le plus proche, conformment larticle 73 du code de procdure pnale. Ils ne peuvent raliser des contrles d'identit. Ils peuvent seulement procder des recueils didentit (sans pouvoir exiger la prsentation dun document justificatif) pour toute infraction pnale quils relvent. Ils peuvent galement procder des relevs didentit pour tablir les procs-verbaux des contraventions qu'ils constatent. La liste des armes que les policiers municipaux peuvent tre autoriss porter est fixe par dcret n2010-544 du 26 mai 2010. Il sagit darmes de 4me catgorie (revolvers chambrs pour le calibre 38 Spcial , armes de poing chambres pour le calibre 7,65 mm, armes feu dpaules, pistolet impulsion lectriques), de 6me catgorie (matraques de type bton de dfense ou tonfa , gnrateurs darosols incapacitants ou lacrymognes, projecteurs hypodermiques) et de 7me catgorie (armes feu tirant une ou 2 balles ou projectiles non mtalliques). Les policiers municipaux ont accs aux parties communes des immeubles usage dhabitation (article L.126-1 du code de la construction et de lhabitation). Ils peuvent procder linspection visuelle ou la fouille de bagages laccs une manifestation sportive, rcrative ou culturelle rassemblant au moins mille cinq cents personnes.

ANNEXES

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ANNEXE N 9 Lestimation du nombre de camras de vidosurveillance de la voie publique


Dans la zone de comptence de la police nationale (hors Paris et la petite couronne), 441 communes taient quipes dau moins une camra de vidosurveillance selon les donnes synthtiques communiques la Cour en septembre 2010 par la division de laide aux victimes et de la prvention de la DCSP, provenant des services territoriaux et des collectivits locales. Ces dispositifs comportaient un total de 13 782 camras dont 5 236 installes pour visionner la voie publique, 3 532 camras extrieures poses sur les btiments communaux (mairie, quipements culturels, sportifs, etc.), 1 067 camras installes par les communes pour faciliter la circulation automobile et 3 947 camras extrieures installes par dautres personnes morales sur des btiments non communaux (prfectures, etc.). Toutefois, le rapprochement de ces donnes avec celles collectes par les chambres rgionales des comptes montre quelles ne sont pas toujours correctement actualises et minorent parfois limportance des rseaux installs. Ainsi, elles faisaient mention en septembre 2010 dun total de 273 camras extrieures (btiments communaux, voie publique, trafic routier) Nice au lieu de 624 observes sur place, faute davoir intgr une rcente opration dextension acheve. Elles ne comptabilisaient que 241 camras Cannes au lieu de 261. A Paris, un projet dinstallation de mille camras a t lanc en 2010 par le biais dune procdure de contrat de partenariat public prv. Jusquen 2010 inclus, la ville de Paris tait quipe de moins de trois cents camras installes sur voie publique, technologiquement dpasses, ingalement rparties entre les quartiers, davantage destines la la rgulation de la circulation, lencadrement des grands vnements dordre public et la protection des institutions de la Rpublique, qu la lutte contre la dlinquance. Ne sont pas prises en compte ici les 10 000 camras couvrant les rseaux de transports (RATP, SNCF) de Paris et sa banlieue, les 119 camras installes au Parc des Princes, les 22 camras aux abords du stade de France, les 200 camras environ au Forum des Halles et la cinquantaine au Carrousel du Louvre. Quant la petite couronne, les donnes transmises par la prfecture du Val-de-Marne, par exemple, faisaient tat de 178 camras de

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COUR DES COMPTES

vidosurveillance de la voie publique en service en juin 2009 dans ce dpartement. Dans la zone de comptence de la gendarmerie nationale, 653 communes taient quipes de systmes de vidosurveillance en octobre 2010, avec 3 861 camras de surveillance de la voie publique ainsi que 1 680 camras de surveillance de btiments communaux (donnes transmises en octobre 2010 par la DGGN). Au total, il existait en France la fin de 2010 environ 10 000 camras de surveillance de la voie publique. On dnombrait de surcrot environ 5 000 camras installes sur des btiments communaux, mais si certaines dentre elles surveillent des espaces publics (parkings), la plupart ne sont pas destines observer la voie publique mais, par exemple, les accs des quipements sportifs ou culturels. Non relies un centre de supervision, elles permettent seulement lenregistrement des images.

ANNEXES

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ANNEXE N 10 Le cadre juridique de lautorisation des systmes de vidosurveillance


Le rgime juridique applicable a t fix par larticle 10 de la loi dorientation et de programmation relative la scurit (LOPS) du 21 janvier 1995 et son dcret dapplication du 17 octobre 1996 modifi par les dcrets n 2006-929 du 28 juillet 2006 et n 2009-86 22 janvier 2009. Cet article a t rcemment modifi par larticle 17 de la loi dorientation et de programmation pour la performance de la scurit intrieure (LOPSSI 2). Selon la LOPS, la transmission et l'enregistrement d'images prises sur la voie publique au moyen de la vidosurveillance peuvent tre mis en uvre dans lun des buts suivants : la protection des btiments publics et de leurs abords, la sauvegarde des installations utiles la dfense nationale, la rgulation du trafic routier, la constatation des infractions aux rgles de la circulation, la prvention des atteintes la scurit des personnes et des biens dans des lieux particulirement exposs des risques d'agression, de vol ou (depuis la LOPPSI 2) de trafic de stupfiants. Dautres motifs de recourir la vidosurveillance ont t ajouts : la prvention des actes de terrorisme, la prvention des risques naturels et technologiques, le secours aux personnes et la dfense contre lincendie, la scurit des installations accueillant du public dans les parcs dattraction. La LOPS a prvu des garanties visant protger les citoyens contre de possibles atteintes aux liberts individuelles. Les quipements de vidosurveillance de la voie publique ne doivent pas pouvoir visualiser l'intrieur des immeubles d'habitation ni, de faon spcifique, leurs entres. Le public doit tre inform de manire claire et permanente de l'existence dun systme de vidosurveillance et de l'autorit responsable au moyen de panonceaux comportant un pictogramme reprsentant une camra. Hormis le cas d'une enqute judiciaire, les enregistrements doivent tre dtruits dans un dlai fix par l'autorisation qui ne peut excder un mois. Toute personne intresse doit pouvoir accder aux enregistrements qui la concernent ou en vrifier la destruction dans le dlai prvu. Enfin, toute personne peut saisir la commission dpartementale de difficults de fonctionnement d'un systme de vidosurveillance sans prjudice du droit de saisir la juridiction comptente.

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COUR DES COMPTES

La demande d'autorisation dun systme de vidosurveillance de la voie publique doit comporter un rapport de prsentation des finalits et des techniques mises en uvre au regard des risques d'agression ou de vol prsents par le lieu protger, un plan de masse permettant de vrifier que lintrieur des immeubles privs nest pas visualis et un plan de dtail une chelle suffisante faisant apparatre le nombre, limplantation et les zones couvertes par les camras. Le ptitionnaire doit prciser, en remplissant un formulaire CERFA prvu cet effet, les caractristiques du systme sur les points prvus par les textes en ce qui concerne le respect des liberts individuelles et sa conformit aux normes techniques prvues par larrt du 2 aot 2007108. En pratique, il suffit au demandeur de mentionner lidentit de linstallateur retenu et son numro de certification. Le dcret n 2009-86 du 22 janvier 2009 a fortement simplifi la procdure applicable aux systmes de dimension modeste (moins de huit camras) projets dans des lieux ou tablissements recevant du public (parkings, commerces, agences bancaires, par exemple). Le dossier de demande na plus comporter le rapport de prsentation, ni le plan de masse (exig seulement pour la voie publique), ni le plan de dtail. Lautorit administrative ne contrle plus les conditions du visionnage de la voie publique depuis lintrieur des tablissements concerns. Egalement dans un souci de simplification des formalits administratives, un service de tlprocdure a t mis en place permettant aux ptitionnaires dadresser en ligne la prfecture territorialement comptente toutes les informations exiges.

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Arrt du 3 aot 2007 du ministre de lintrieur, de loutre-mer et des collectivits territoriales portant dfinition des normes techniques des systmes de vidosurveillance.

ANNEXES

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ANNEXE N 11 Limportance de la vidosurveillance de la voie publique ltranger


Angleterre et Pays de Galles : le rseau de vidosurveillance y est le plus dense du monde. Le nombre de camras installes a augment de 40 000 en 2002 plus de 4,2 millions en 2007, soit lquivalent dune camra pour quatorze habitants. Le centre de Londres, par exemple, est entour dun systme de vidosurveillance en rseau (ring of steel) cens permettre aux forces de lordre de suivre tous les dplacements dans la ville, dobserver les comportements individuels et de rpondre rapidement aux menaces. En moyenne, un Londonien peut tre film par plus de trois cents camras chaque jour109. La contrepartie de ce dploiement marche force a t labsence de rgulation des normes techniques utilises. En Angleterre, la police et la justice perdent un temps prcieux convertir tous les enregistrements quils reoivent. 80 % des images sont de mauvaise qualit et ne permettent pas lidentification des personnes. Les guides dutilisation rgulirement rdigs par le Home Office sont rendus rapidement obsoltes par lvolution des matriels. Les camras, multifonctionnelles, censes la fois surveiller le trafic des bus, la circulation automobile, les phnomnes de foule et prvenir la dlinquance, ne sont pas capables de remplir toutes ces missions avec la mme efficacit. Leurs images ne sont pas toujours suffisamment prcises pour les investigations policires comme cela sest produit lors des attentats terroristes Londres en 2005. Les enquteurs ont d recourir un numro vert et aux photographies numriques prises par des particuliers au moyen de leurs tlphones portables. Allemagne : la vidosurveillance est beaucoup moins dveloppe. La police relve de la comptence des Lnder. Une grande sensibilit collective la prservation des liberts individuelles tend limiter de faon drastique lusage des camras dans lespace public. Ainsi, les quelques systmes existants disposent dun nombre trs limit de camras (six Munich, Francfort ou Postdam, quatre Dsseldorf, trois Nuremberg). Certains Lnder interdisent lidentification des auteurs dinfractions, dautres de filmer les manifestations de voie publique, dautres encore les logiciels de lecture automatique des plaques dimmatriculation (qui tendent au contraire se dvelopper en France). De fait, il nexiste au niveau fdral
109 Rapport de linstitut national des hautes tudes de scurit (INHES), La vidoprotection, conditions defficacit et critres dvaluation , juillet 2008.

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COUR DES COMPTES

pour les 82 millions dAllemands que 94 camras appartenant la police, laide desquelles les rues et les places publiques de 26 villes sont surveilles110. Etats-Unis : si les systmes privs de vidosurveillance ( closedcircuit television - CCTV), sont depuis longtemps un outil de scurisation des galeries marchandes, magasins, parkings, aroports et hpitaux, aux Etats-Unis, les systmes utiliss par la puissance publique sont relativement nouveaux et peu rpandus. Leur dveloppement a t beaucoup plus lent et tardif quen France malgr de premires expriences ds la fin des annes soixante dans quelques villes o les systmes de vidosurveillance furent ensuite dmantels car jugs peu efficaces. Ce dveloppement contrari de la vidosurveillance dans les espaces publics sexplique aussi par les craintes exprimes, au nom de la protection des liberts individuelles, par divers intervenants, notamment des constitutionnalistes, au plan national et dans certains Etats comme la Californie. La vidosurveillance dans les lieux publics a t accuse par ses opposants de violer le IVme amendement111. La Cour suprme a d dbattre de la constitutionnalit de la vidosurveillance et de son utilisation comme lment de preuve dans les procdures judiciaires. Sous leffet combin des amliorations techniques, de la rduction des cots de fonctionnement des quipements et des subventions fdrales alloues depuis le 11 septembre 2001 pour la lutte contre le terrorisme, le dploiement de la vidosurveillance sest accru. Tel a t le cas notamment dans certaines grandes villes comme Chicago, New York, St. Paul, Madison, Pittsburgh, La Nouvelle-Orlans, Baltimore, San Francisco et Los Angeles. Toutefois, dans les trois plus grandes villes amricaines, le nombre de camras de voie publique (500 New-York, 200 Chicago, 80 Los Angeles) parat modeste au regard de la population couverte (15 millions dhabitants au total).

110

Non compris les camras installes dans des espaces publics clos, comme les gares, les parkings ou les stades, dont leffectif slverait 150 000 (source : INHES).

111

Le droit qu'ont les citoyens de jouir de la sret de leurs personnes, de leur domicile, de leurs papiers et effets, l'abri des recherches et saisies draisonnables, ne pourra tre viol.

ANNEXES

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ANNEXE N 12 Les enqutes conduites ltranger sur lefficacit de la vidosurveillance


Au Royaume-Uni Depuis le milieu des annes 1990, plusieurs dizaines dtudes ont t menes par le ministre de lintrieur ou par des autorits locales avec une double proccupation de rigueur mthodologique et de publicit. Le Home Office a ainsi command des enqutes scientifiques bases sur la mta-analyse qui combine les rsultats de plusieurs tudes utilisant des hypothses et des critres mthodologiques similaires. Elles ont cherch valuer le rle des systmes de vidosurveillance au regard de leurs caractristiques et implantation et en lisolant des autres facteurs dvolution de la dlinquance. Lensemble de ces enqutes a montr labsence dimpact statistiquement significatif de la vidosurveillance sur lvolution de la dlinquance. Lenqute intitule Assessing the impact of CCTV 112, publie en 2005 par le service de recherche du Home Office, reste ltude de rfrence. Ses conclusions se sont appuyes sur lvaluation de quatorze systmes de vidosurveillance implants dans divers contextes (centres villes, quartiers de banlieue, zones rsidentielles, parcs de stationnement, hpitaux). Elle a dmontr que ces systmes ne sont gnralement pas parvenus atteindre lobjectif de baisse des statistiques de la criminalit. Selon ses auteurs, la conclusion la plus vidente tirer de cette analyse est que la vidosurveillance est un instrument inefficace si lobjectif est de faire baisser les statistiques globales de la dlinquance et dobtenir que la population se sente plus en scurit . Seulement deux des quatorze systmes de vidosurveillance valus ont connu une rduction relative de la criminalit dans la zone sous contrle, mais dans un cas cette baisse a pu aussi sexpliquer par le jeu dautres facteurs. Les rsultats de la vidosurveillance se sont rvls les plus encourageants dans des espaces clos (parkings) associs un nombre limits dentres et de sorties. En outre, la vidosurveillance agit sur certaines catgories de dlits plutt que dautres. La commission des crimes dits
112

Assessing the impact of CCTV, Martin Gill and Angela Spriggs, Home Office Research, Development and Statistcs Directorate (February 2005). http://rds.homeoffice.gov.uk/rds/cctv2.html

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COUR DES COMPTES

impulsifs, notamment ceux lis la consommation dalcool, est moins susceptible dtre rduite que celle des crimes prmdits. Dans les zones vidosurveilles, les violences contre les personnes ont continu de progresser et les vols de vhicules de reculer conformment aux tendances enregistres au niveau national. Lefficacit de la vidosurveillance peut tre renforce par d'autres mesures de prvention comme la mise en place dquipes de gardiens, doprations de police, de systmes de liaison-radio entre les oprateurs de vidosurveillance et les services de police. En revanche, elle peut tre altre par des faiblesses techniques comme la mauvaise qualit de lclairage113 ou des erreurs dans le choix des camras (fixes ou mobiles). Enfin, elle dpend aussi de la formation des oprateurs, qui doivent tre capables de reconnatre les habitudes et les pratiques des contrevenants, et leur bonne coopration avec les policiers. Aux Etats-Unis Jusqu prsent, aucune des enqutes conduites aux Etats-Unis sur lvaluation des systmes de vidosurveillance na mis en vidence un lien significatif entre ces derniers et la rduction de la criminalit. Lenqute Measuring the effects of video surveillance on crime in Los Angeles 114, ralise en 2008 pour le compte de lEtat de Californie (California Research Bureau) dans cette ville quipe dun rseau de vidosurveillance actionn en temps rel par les autorits de police ( la diffrence de San Francisco o les camras ne permettent que lenregistrement dimages utilisables par la police) a conclu que la vidosurveillance est un outil au service du respect de la loi, mais non la panace 115. Plus prcisment, elle a tabli quaucune des camras installes dans les deux grands sites placs sous vidosurveillance116 na eu un effet de rduction significative des statistiques de la criminalit. En Australie Ltude Crime and CCTV in Australia : Understanding the relationship 117 a t ralise en 2006 dans deux banlieues de Gold Coast dans le Queensland, qui stend sur prs de 70 kilomtres le long de locan Pacifique, Surfers Paradise et Broadbeach, dots respectivement de 38 et 18
Dans six des systmes tudis, les images enregistres de nuit ntaient pas utilisables en raison soit dun manque de luminosit, soit du positionnement des camras trop prs de sources de lumire qui avaient un effet blouissant. 114 Measuring the effects of video surveillance on crime in Los Angeles 114, School of Policy, Planning and Development (USC), 2008. http://www.library.ca.gov/crb/08/08-007.pdf
115
116 113

CCTV is a tool for law enforcement, not a panacea.

Hollywood Boulevard ; Jordan Downs public housing development. 117 Crime and CCTV in Australia : Understanding the relationship , H.Wells, T.Allard, P.Wilson, Bond University (2006).

ANNEXES

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camras places dans les zones commerantes proximit des bars, nightclubs, htels-restaurants et parkings, et gres par un centre de vidosurveillance appartenant la municipalit. Elle a galement rvl un faible impact de la vidosurveillance sur la dlinquance au regard des statistiques analyses sur la priode dcembre 1995 dcembre 2002. Les auteurs en ont conclu que la vidosurveillance est efficace pour reprer les dlits violents (atteintes la personne) mais inoprante pour prvenir la commission de ces dlits, quelle que soit la couverture assure par les camras .

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COUR DES COMPTES

ANNEXE N 13 Les conclusions de lenqute de lIGA, de lIGPN et de lIGN sur Lefficacit de la vidoprotection (juillet 2009)
En zone de police, lchantillon retenu a t de 49 communes totalisant 2 484 camras (40 % du parc de camras de surveillance de la voie publique). En zone de gendarmerie, il a t de 90 communes, situes dans 63 brigades, totalisant 1 257 camras. Limpact sur lvolution de la dlinquance enregistre Selon cette enqute, en zone de police, la dlinquance de proximit (antrieurement dnomme dlinquance de voie publique), a baiss lgrement plus vite (- 31,2 %) au cours de la priode 2000-2008 dans les villes dotes dun systme de vidosurveillance de la voie publique que dans celles qui en taient dpourvues (- 27,2 %). La diffrence est plus nette pour la dlinquance gnrale (- 13,5 % contre - 6,9 %). Ainsi, lagrgat statistique de la dlinquance de proximit, compos par convention uniquement de dlits commis sur ou bien partir de la voie publique (vols main arme, vols avec violence sur la voie publique, cambriolages, vols touchant les vhicules y compris les vols la roulotte et vols daccessoires, destructions et dgradations), apparat moins sensible la prsence des camras de vidosurveillance que les autres catgories de dlits. Ce rsultat paradoxal appelle une explication. Les atteintes aux biens (vols, destructions et dgradations), constitu pour partie de dlits non commis sur la voie publique, a aussi davantage rgress dans les communes quipes de camras de surveillance de la voie publique (- 26,9 %) que dans les autres (- 20,6 %). Lcart entre les communes sous vidosurveillance et les autres est le plus important pour les atteintes volontaires lintgrit des personnes (AVIP) avec une progression de 24,1 % dans les premires et de 40,5 % dans les secondes alors que cet agrgat statistique est form pour une large part de crimes et dlits qui ne sont pas commis sur la voie publique (violences physiques non crapuleuses, violences crapuleuses, violences sexuelles, menaces de violences). Lenqute sest efforce de mesurer, dans les communes situes en zone de police, limpact de la vidosurveillance en fonction de la densit de camras installes (infrieure une camra pour 2 000 habitants, suprieure une camra pour 1 000 habitants ou comprise dans cette fourchette). Lanalyse statistique montre que, curieusement, lagrgat de dlinquance de

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proximit et celui des atteintes aux biens sont insensibles la densit de camras. Seul lagrgat des AVIP connat un taux de dvolution variable en fonction de cette densit, mais de faon paradoxale puisquil parat avoir progress plus vite dans les communes dotes dune densit de camras suprieure (plus dune pour mille habitants) que dune densit intermdiaire (une pour mille deux mille habitants), soit aux taux respectifs de 25,8 % et 14,3 %. Le rapport denqute relve ce paradoxe en affirmant simplement quil renvoie la qualit de linstallation et aux objectifs poursuivis par le dispositif de vidoprotection . Il ne relve pas le fait que dans les communes dotes dune couverture peu dense (moins dune camra pour 2 000 habitants) les AVIP ont progress encore plus vite (+ 44,8 %) que dans les communes totalement dpourvues de camras sur la voie publique (+ 40,5 %). Lenqute conclut galement que leffet plumeau , cest--dire le report de la dlinquance des zones sous vidoprotection vers les autres secteurs, parat faible sans omettre de souligner que ce rsultat doit tre accueilli avec prudence dans la mesure o les outils de localisation gographique de la dlinquance un niveau infrieur la circonscription de scurit publique sont imprcis. Il est nanmoins relev quau sein de ces dernires, les zones couvertes connaissent des volutions plus favorables que les zones non couvertes pour la dlinquance de proximit (- 33,8 % au lieu de - 30,5 %) et pour les atteintes aux biens (- 28,1 % au lieu de - 26,1 %). Au contraire, les AVIP nont pas moins augment dans les zones couvertes (+ 18,3 %) que dans les autres (+ 17,5 %). Enfin, le diffrentiel dvolution, faible pour ces trois agrgats, est nettement plus important pour la dlinquance gnrale (- 19,3 % contre - 13,3 %) ce qui peut aussi surprendre car il nexiste aucune catgorie de dlits, quantitativement significatifs, susceptibles dtre commis sur la voie publique, qui ne relvent pas de la dlinquance de proximit, des atteintes aux biens ou des AVIP. Limpact sur lalucidation des dlits Au cours de la priode sous revue, le taux dlucidation des faits de dlinquance de proximit na pas davantage progress dans les villes quipes de vidosurveillance (de 7,7 % 11,3 % : + 3,6 points) que dans celles qui ne le sont pas (de 8,4 % 11,9 % : + 3,5 points). Il est mme demeur plus faible dans les premires. En dlinquance gnrale, il sest davantage amlior dans les CSP non vidosurveilles (de 23,2 % 35,2 % : + 12 points) que dans celles qui le sont (de 23,1 % 32,9 % : + 9,8 points). De mme, dans la zone de police dans son ensemble, le taux dlucidation sest plus amlior dans les 256 villes non quipes (o il est dailleurs demeur plus lev) que dans les 146 qui le sont. En zone de gendarmerie, le taux dlucidation des faits de dlinquance gnrale calcul dans lchantillon de 63 brigades dotes de camras est pass de 20,1 % 29,6 %

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COUR DES COMPTES

au cours de la priode sous revue. Or, dans lensemble de la zone de gendarmerie, o il atteint dailleurs un niveau suprieur, il a connu la mme amlioration, de 32,1 % en 2002 41,8 % en 2008. Il apparat enfin que, malgr un usage dsormais plus rpandu, la proportion des faits de dlinquance lucids grce la vidosurveillance de la voie publique est relativement faible. Dans les quinze CSP qui ont pu fournir des lments pour lanne 2008, le rapport denqute en comptabilise 749, soit environ 3 % de lensemble des faits lucids.

ANNEXES

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ANNEXE N 14 Le cot des politiques locales de scurit publique


Le cot des politiques locales de scurit publique est difficile tablir avec prcision. Les activits correspondantes, notamment en matire de prvention de la dlinquance, sont souvent exerces par plusieurs services et plusieurs catgories de personnels. En outre, les communes ou intercommunalits ne disposent quexceptionnellement dun systme de comptabilit analytique permettant dtablir le cot total de cette politique en nomettant pas, par exemple, dintgrer la part relative aux services communs dadministration. Il apparat toutefois que le budget ddi par les communes la scurit publique est compos essentiellement de dpenses de rmunration des personnels participant ces missions, dont les policiers municipaux qui bnficient dun rgime indemnitaire favorable.

I - La structure des dpenses A - Le part prdominante des dpenses de personnel


Les rmunrations, particulirement celles des policiers municipaux, reprsentent environ 90 % des dpenses de fonctionnement consacres la scurit publique par les collectivits. Le rgime indemnitaire des policiers municipaux est souvent trs gnreux. Les policiers municipaux et les gardes-champtres ne sont pas soumis au principe dquivalence avec les corps de l'Etat pos par larticle 1er du dcret n91-875 du 6 septembre 1991. Ils peuvent bnficier d'un rgime indemnitaire spcifique (article 68 de la loi n96-1093 du 16 dcembre 1996). Sous rserve dune dlibration de lorgane dlibrant de la collectivit, ils peuvent ainsi bnficier d'indemnits fondes sur des textes particuliers. Outre leur traitement indiciaire, le supplment familial de traitement et lindemnit de rsidence (sils en remplissent les conditions), les policiers municipaux peroivent un rgime indemnitaire compos dune indemnit mensuelle spciale de fonctions (IMSF) alloue frquemment au taux individuel maximum de 16 % du traitement pour les gardes-champtres, 20 % pour les agents de police municipale et 22 % pour les chefs de service. Les directeurs peuvent bnficier dune part fixe maximale de 7 500 et dune part variable de 25 % du traitement. Les agents et les chefs de service de police municipale cumulent cette IMSF avec une indemnit d'administration

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COUR DES COMPTES

et de technicit (IAT). Des critres de modulation individuelle en fonction des rsultats sont trs rarement prvus. Comme tous les autres fonctionnaires territoriaux, les agents de catgorie B et C de la filire police peuvent en outre percevoir des indemnits horaires pour travaux supplmentaires (IHTS) dans la limite de 25 heures par mois. Dans les faits, ces heures supplmentaires sont trs souvent rmunres dans des conditions irrgulire, de faon forfaitaire ou en dpassement du plafond autoris. Elles peuvent tre trs onreuses pour la collectivit comme Aixen-Provence, Antibes, Colombes ou Corbeil-Essonnes. De surcrot, la plupart des policiers municipaux peroivent une nouvelle bonification indiciaire (NBI) qui ne doit normalement tre verse quaux agents chargs titre principal de fonctions daccueil du public, employs dans une zone caractre sensible ou assumant des tches dencadrement assorties de responsabilits particulires. La grande majorit des communes appliquent de manire extensive les rgles autorisant le versement de la NBI. Les policiers municipaux peuvent galement percevoir des indemnits lies des sujtions particulires telles des indemnits des rgisseurs d'avances et de recettes, des indemnits d'astreinte et d'intervention ainsi que des indemnits de permanence. Ils bnficient aussi de la prime de fin danne verse tous les agents dans de nombreuses communes. Enfin, certains dentre eux bnficient dun logement de fonction dans des conditions qui ne sont pas toujours rgulire, notamment quand elles ne donnent pas lieu une dclaration fiscale comme, par exemple, Savigny-leTemple. Il est difficile de calculer le cot salarial moyen dun policier municipal partir dun chantillon reprsentatif. Trs peu de communes sont en mesure disoler les dpenses de rmunration des policiers municipaux de celles des autres agents des services de scurit (ASVP, agents administratifs, etc.). En outre, mme dans ce cas, les effectifs tant gnralement modestes, la pyramide des ges et la structure de lavancement des fonctionnaires influent beaucoup sur le rsultat final. Toutefois, on peut estimer en moyenne 45 000 par policier municipal la dpense annuelle de rmunration supporte par les communes, y compris les charges sociales118. A titre de comparaison, lchelle de lensemble de la Antibes : 81 policiers pour des charges de personnel en 2007 de 3,538 M, soit un cot moyen de 43.677 ; Berre-l'Etang : 28 policiers pour des charges de personnel en 2008 de 1,187 M, soit un cot moyen 42.382 ; Bandol : 16 policiers et 4 ASVP pour des charges salariales en 2007 de 876.200 , soit un cot moyen de 43.810 ; La Seyne-sur-Mer : 51 policiers et 15 ASVP
118

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police nationale, la dpense salariale relative aux fonctionnaires du corps dencadrement et dapplication (grads et gardiens) peut tre value en moyenne en 2010 54 470 par agent, y compris les charges sociales119. Ces deux moyennes ne sont pas directement comparables car la cotisation de lemployeur pour les pensions est sensiblement plus leve pour lEtat (65,05 % en 2010) que pour les collectivits locales (27,3 %).

B - La rmunration de prestataires privs


Il est dsormais frquent que les collectivits territoriales aient recours des prestataires privs pour assurer des missions de gardiennage. Ce recours parat toutefois limit aux besoins saisonniers ou lis la tenue dvnements et de festivits. Il peut avoir un cot lev et aussi poser un problme de lgalit. Le recours aux socits prives de scurit est assez frquent Lyon o leur est confie la surveillance dquipements communaux pour un budget annuel de lordre de 1,5 M et la scurisation danimations vnementielles (environ 300 000 par an). La ville faisait galement appel des prestataires privs pour assurer la surveillance des berges du Rhne la nuit en priode estivale. De fait, ils assuraient dans ces espaces la surveillance de la voie publique que les textes et la jurisprudence interdisent pourtant de leur dlguer. Suite aux observations de la chambre rgionale de Rhne-Alpes, la ville a pris acte de la ncessit de mettre un terme cette situation. Il appartient donc la police nationale dassurer la surveillance des berges du Rhne compter de minuit quand les units spcialises de la police municipale cessent leur activit.

C - Les dpenses dquipement


La part des dpenses dinvestissement est gnralement assez faible au sein du budget consacr par les communes la scurit publique. Elle varie de faon irrgulire dune anne lautre en fonction des projets dquipements et des subventions de lEtat ou du dpartement. Elle tend toutefois salourdir dans certaines communes avec le dveloppement de la vidosurveillance.

pour des charges de personnel en 2007 de 3,107 M, soit un cot moyen de 47.070 ; Dcines-Charpieu : 10 policiers et 2 mdiateurs des charges de personnel en 2007 de 557.010 , soit 46.417 par agent en moyenne.
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Projet annuel de performance annex au projet de loi de finances pour 2010.

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COUR DES COMPTES

Le cot des quipements englobe celui des dotations vestimentaires, de larmement des policiers municipaux, des vhicules, des quipements radiolectrique et informatique ainsi de lamnagement des locaux, notamment des centres de vidosurveillance. Il peut tre trs diffrent selon le champ des missions confies la police municipale et le degr de spcialisation de ses units. Lexistence dune brigade cynophile, motocycliste, questre ou VTT engendre des cots supplmentaires. Luniforme rglementaire des policiers peut tre adapt la mission de leur brigade. Ils disposent souvent dune tenue dt et dune tenue dhiver ainsi que dune tenue de crmonie. Le dtail de la dotation vestimentaire et le rythme de renouvellement est trs variable selon les collectivits. Le cot de larmement est aussi trs variable. Par exemple, il est trs important Nice o la police municipale dispose dun armement largement comparable celui de la police nationale. Enfin, certaines communes prennent en charge, pour des montants non ngligeables, le financement dinvestissements (travaux immobiliers, acquisition dquipements) ou de dpenses de fonctionnement pour le compte des forces de scurit de lEtat. Cest en particulier le cas des villes de Nice et Cannes.

II - Lvolution et limportance variables des dpenses A - Les dpenses dans les budgets locaux
Les comptes administratifs des collectivits montrent que les dpenses des villes pour la scurit sont en forte augmentation depuis une dizaine dannes, mme si elles sont encore le plus souvent limites moins de 5 % de leur budget total. Au sein de lchantillon de lenqute, elle variait en 2008 de 0,8 % des dpenses totales de Vitry-sur-Seine (1,5 M) 7 % de celles de Cannes (25,73 M). Cette dernire ville a consacr la scurit un budget presque deux fois plus important que la ville de Lyon (21,8 M). En 2008, pour les autres communes de la rgion PACA, la part des dpenses de scurit dans les seules charges de fonctionnement, allait de 3 % Nice et Aix-enProvence 4,7 % La Ciotat (contre 9 % Cannes). Dans la rgion Languedoc-Roussillon, la ville de Nmes consacrait 3,7 % de son budget de fonctionnement la scurit.

ANNEXES

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B - Les dpenses par habitant


En Ile-de-France, parmi les communes contrles dont les donnes ont pu tre exploites, le montant des dpenses consacres la scurit publique fluctuait en 2007 de 14 Vanves (o elles ont dailleurs diminu) 132 par habitant Colombes (o elles ont, en revanche, progress de 78 % en quatre ans). Dans cette ville, ces dpenses qui slevaient 3,635 M en 2007 reprsentaient 3 % du budget de fonctionnement de la commune. En Rhne-Alpes, dans les six communes ayant communiqu des informations, ce montant oscillait en 2007 entre 20 par habitant Givors et 153 Saint-Fons o les dpenses de scurit ont augment de 112 % entre 2003 et 2007. Il tait de 30 par habitant Lyon en 2007, soit des dpenses de fonctionnement de 21,8 M reprsentant 4,4 % des dpenses relles de fonctionnement de la commune, en augmentation de prs de 7 % entre 2003 et 2007. En PACA, o dix communes ont transmis les donnes demandes, les dpenses par habitant sont trs importantes puisquelles slevaient en moyenne 93 en 2008 contre 42 en 2007 pour le reste de lchantillon de lenqute en Ile-de-France et 50 en Rhne-Alpes. Si elles taient limites 40 Toulon, elles atteignaient 358 Cannes, soit probablement le montant le plus lev de France mme sil convient de le relativiser en tenant compte de la frquentation touristique de cette ville.

REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNS

SOMMAIRE
Garde des Sceaux, ministre de la justice et des liberts Ministre auprs du ministre de lintrieur, de lOutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration, charg des collectivits territoriales Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la rforme de lEtat, porte-parole du gouvernement ILE-DE-FRANCE Prsident de la communaut dagglomration Valle Montmorency (CAVAM) Maire de Bondy Ancien maire de Boulogne-Billancourt Ancien dput maire de Boulogne-Billancourt Maire de Colombes Ancien maire de Colombes Maire et ancien snateur maire de Corbeil-Essonnes Maire de Rueil-Malmaison Maire de Saint-Maur-des-Fosss Maire de Savigny-le-Temple Maire de Vanves Maire de Vitry-sur-Seine LANGUEDOC ROUSSILLON Maire de Nmes Maire de Ste Ancien maire de Ste PROVENCE ALPES COTE DAZUR Maire dAix-en-Provence Maire dAntibes Maire de Cagnes-sur-Mer Maire de Cannes Maire dHyres-les-Palmiers Maire de la Ciotat Maire de Nice Maire de Toulon 226 229 230 231 232 233 236 237 223 224 225 195 196 202

204 206 207 208 209 210 212 213 214 217 218 219

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RHONE-ALPES Maire dAix-les-Bains Maire de Bron Maire de Fontaine Maire de Givors Maire de Lyon Maire de Saint-Etienne Maire de Saint-Fons Ancien maire de Saint-Fons Maire de Villefranche-sur-Sane Ancien maire de Villefranche-sur-Sane 238 239 240 241 242 243 244 245 246 247

REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNES

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REPONSE DU GARDE DES SCEAUX - MINISTRE LE LA JUSTICE ET DES LIBERTS

Jai lhonneur de vous confirmer que ce rapport nappelle pas dobservation de la part du ministre de la justice et des liberts, qui ne souhaite donc pas voir publier de rponse le concernant.

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REPONSE DU MINISTRE DE LINTERIEUR, DE LOUTRE-MER, DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LIMMIGRATION

Les observations et recommandations contenues dans ce rapport ont fait lobjet dune tude approfondie de la part des services du ministre, en dpit dun dlai trs contraint. Ceux-ci ont relev un nombre important dinexactitudes, derreurs danalyse, doublis et dapprciations manquant parfois dobjectivit, quil mappartient de vous signaler. Vous trouverez dans un document plus dtaill, les remarques et actualisations quappellent de ma part les observations et recommandations de la Cour. Mais je souhaite, dores et dj, vous faire part de mon apprciation sur lorientation gnrale de ce rapport. Manifestement, ses auteurs, au-del de lorganisation et la gestion des forces de scurit publique semblent avoir voulu porter une apprciation sur lefficacit de la politique de scurit intrieure. Je regrette que leur analyse se soit limite la seule priode 2002-2009. Linscription de cette tude dans un temps un peu plus long aurait, trs certainement, permis de mieux rvler les contrastes entre les rsultats obtenus aujourdhui et les politiques de scurit menes antrieurement, afin den tirer tous les enseignements utiles en matire de gestion et dorganisation des forces de scurit publique. A ce titre, je mtonne et je conteste lapprciation porte, ds les premires lignes du rapport, sur le caractre soit disant contrast des rsultats obtenus dans la lutte contre la dlinquance depuis 2002. Je note, dailleurs, que la Cour reconnat positivement, dans une autre partie du rapport, que la politique conduite dans le cadre de la loi dorientation et de programmation pour la scurit intrieure daot 2002, sest traduite par huit annes conscutives de baisse de la dlinquance et ce, alors que la population franaise dans le mme temps augmentait de 3,2 millions dhabitants. Etablir la comparaison entre le recul trs significatif des atteintes aux biens et laugmentation damplitude presque quivalente des atteintes aux personnes sur la priode considre ne me semble gure pertinent et procde dune erreur danalyse. Sans vouloir minimiser les consquences des atteintes aux personnes, ce principe de comparaison htive laisse penser quil sagirait dune tendance de la mme nature, alors que lon sait que les atteintes aux personnes reprsentent moins de 14% de la dlinquance constate, contre plus des deux tiers pour les atteintes aux biens.

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Sur le pilotage des forces de scurit de lEtat Plusieurs remarques mritent dtre faites. Dabord, si les imperfections de ltat 4001 ne sont pas contestables cest dailleurs la raison pour laquelle, depuis la circulaire du 12 fvrier 2010, lvolution de la dlinquance est dsormais analyse au travers de quatre agrgats plus homognes ces imperfections ne peuvent pas justifier une minoration des rsultats obtenus sur le front de la lutte contre la dlinquance. A cet gard, si les enqutes de victimisation constituent un outil danalyse sociologique qui nest pas dnu dintrt, il est trs difficile de les placer sur le mme plan que les statistiques de la dlinquance constate par les services de police et de gendarmerie qui refltent, en dpit de leurs limites, correctement la ralit. Ensuite, je veux souligner que, contrairement aux allgations des rapporteurs, lorientation la baisse de la dlinquance gnrale en zone de comptence de la scurit publique sexplique principalement par les efforts de mobilisation des services et lefficacit du travail denqute. Ainsi, il faut rappeler que le taux dlucidation est pass de 26% en 2002 plus de 37% en 2009. De la mme faon, le nombre des infractions rvles par lactivit des services est pass de moins de 200 000 (198 454) en 2002 plus de 290 000 (291 073) en 2009 soit une augmentation de 46 %. Le choix de porter leffort sur les IRAS est un choix courageux, qui tend mettre laccent sur la rvlation puis llucidation des problmes plutt que poser un voile dessus. En dautres termes, vouloir limiter la baisse globale de la dlinquance lamlioration par les constructeurs automobiles des dispositifs techniques de protection contre les vols et les effractions est un raccourci trompeur, dautant plus quune telle affirmation ne fait lobjet daucune dmonstration srieuse. Jajoute que, dans le mme temps o la Cour attribue galement un effet dterminant au renforcement des dispositifs de protection des espaces publics et privs , elle met en doute lefficacit des systmes de vidoprotection, qui sont pourtant trs largement utiliss avec succs en France et ltranger. De faon plus gnrale, les rapporteurs mettent en cause par des formulations abruptes et des sous-entendus contestables certaines volutions statistiques. Je rfute ainsi lutilisation dintituls parlant de statistiques atypiques , surtout lorsquil sagit, pour les forces de scurit, dappliquer des directives judiciaires. De la mme faon, je rejette les doutes sur la fiabilit des statistiques dpartementales de la Gendarmerie, qui dnote un esprit de suspicion sans fondement.

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Sur lvolution contrainte des moyens Les rapporteurs adoptent une lecture trop systmatiquement quantitative des ressources et des moyens disponibles, en omettant la dimension qualitative, qui est pourtant devenue incontournable aujourdhui. Contrairement ce qui est affirm, la participation du ministre de lintrieur leffort de rduction de lemploi public nannule pas le renforcement antrieur des effectifs. Pour avoir une vision globale, la prsentation de lvolution des effectifs de fonctionnaires de police, en particulier affects en scurit publique, doit galement intgrer les efforts constants de rorganisation du travail des policiers. Il me parat important de mentionner, ce titre, que la rforme des forces mobiles qui a t engage ds 2009 ainsi que les volutions survenues en matire de doctrine et de modalits demploi des forces de scurit dans les oprations du maintien de lordre ont permis de rduire, sans en affecter le potentiel oprationnel, lquivalent de quatre compagnies rpublicaines de scurit. Laction du Gouvernement, dans les dernires annes, na cess de dgager du potentiel oprationnel, en recentrant les forces de scurit sur leur cur de mtier. Les rductions des charges indues (transfrements, garde des dpts, scurisation de salles daudience) ou de missions priphriques (convois exceptionnels, gardes statiques devant des btiments publics) permettent ainsi la police nationale doffrir le mme niveau de service la population. La rforme de la police dagglomration, Paris, dans un premier temps, puis bientt dans les agglomrations de Lille, Lyon, Marseille et Bordeaux participe de cette mme logique de mutualisation renforce des moyens humains adapts un bassin de dlinquance. Les forces de police locales peuvent ainsi mieux ragir, et disposer dun potentiel oprationnel plus important. Outre la mutualisation, laction coordonne des forces de scurit publique lchelle dune agglomration a permis de rsoudre, avec plus defficacit, des problmatiques oprationnelles transversales qui englobent la scurit dans les transports comme sur la voie publique. En ce qui concerne les consquences de la matrise accrue de la dpense publique, qui ne me semble pas pouvoir tre raisonnablement remise en cause, et certainement pas par la Cour, je tiens affirmer avec la plus grande force que les efforts consentis ne se ralisent en aucune faon au dtriment de lactivit oprationnelle de la police.

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Plus prcisment, je mlve fortement contre la fausse allgation selon laquelle les rcentes volutions budgtaires pourraient ne pas tre sans risques pour lefficacit de laction des forces. Une telle apprciation ne repose sur aucun fondement srieux. Sur les difficults de la gestion des ressources humaines Jobserve que le titre retenu une faible prsence sur la voie publique ne correspond pas la ralit : celle-ci sest amliore de 10% entre 2005 et 2009. Depuis plusieurs annes, la prsence des forces de scurit sur la voie publique est une priorit du ministre. Cest elle qui a grandement contribu faire baisser les chiffres de la dlinquance gnrale depuis 2002. Il a fallu, dailleurs, lpoque, rorganiser les missions des policiers pour faire face limpact, non compens, de la rforme des 35 heures sur la dure du travail, et ainsi rtablir la prsence des forces de lordre sur le terrain aux heures utiles. Le lancement rcent des patrouilleurs de la police nationale participe pleinement cet objectif de prsence et constitue une nouvelle tape dans la politique de scurisation de lespace public. Sur lorganisation rformer La Cour insiste sur la ncessit de mettre en uvre des rformes pour amliorer la capacit oprationnelle des forces de scurit. Cette observation est pleinement partage par le ministre. Il nen demeure pas moins quen lespace de quelques annes, des initiatives majeures ont t prises. Peut-tre auraient-elles pu davantage tre mises en lumire par les rapporteurs, dans un souci dexhaustivit. Afin de mieux coordonner lintervention des forces de scurit sur lensemble du territoire, le Gouvernement ds 2002 a dcid le rattachement fonctionnel de la gendarmerie nationale (hors missions strictement militaires) au ministre de lIntrieur. Le rattachement organique, consacr par la loi du 3 aot 2009, a ouvert la deuxime phase de ce mouvement. Il sagit dune volution majeure de larchitecture de scurit de notre pays. Les volutions des implantations territoriales de la police et de la gendarmerie sont dsormais compltes par les cooprations oprationnelles renforces dans les agglomrations et les territoires (CORAT). Ce concept nouveau repose sur le dveloppement de synergies oprationnelles locales plutt que sur des redploiements territoriaux. Dautres initiatives ont t prises ces dernires annes pour adapter et renforcer les capacits oprationnelles des services territoriaux de la police. Certaines nont pas t gnralises aprs une valuation. Je mtonne que le rapport considre comme des initiatives

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ministrielles mal prpares des mesures, qui aprs valuation, ont t adapts et rformes. Il est plutt de bonne administration que de prvoir, ds le lancement dune politique publique, les conditions de son valuation pour en tirer rapidement tous les enseignements utiles. Je regrette dailleurs que la Cour sous-estime des rformes dampleur comme la cration des communauts de brigades pour la Gendarmerie nationale ou la police dagglomration pour sadapter aux bassins de dlinquance vcus et non autour dun dcoupage administratif dpass. Sur le rle grandissant des polices municipales Manifestement, tout en prenant acte de la place prise par les polices municipales en France, la Cour semble msestimer leur rle et leur importance. Je conteste vigoureusement linterprtation que font les rapporteurs, ces derniers nhsitant pas parler, en ce qui concerne le dispositif de coordination en zone police, dune forme de recul des missions de surveillance gnrale de la voie publique par lEtat. Ce nest, bien entendu, pas le sens des instructions qui sont donnes aux fonctionnaires de la police nationale. Je prcise que le principe de la coordination, qui est sur le point dtre rnov, repose sur une doctrine de complmentarit et non de substitution. Je minterroge galement sur le sens de lappel une action rgulatrice de lEtat dans un champ de comptences qui relve avant tout de la libre administration des collectivits territoriales, consacre par la Constitution et le juge constitutionnel. Je rappelle aussi que la diversit dimplication des municipalits sur le sujet traduit souvent une diffrence objective de situation territoriale au regard des questions de dlinquance et de tranquillit publique, et parfois des choix de nature politique qui engagent les lus locaux vis--vis de leurs seuls administrs. Sur le dveloppement de la vidosurveillance Les rapporteurs mettent en doute lefficacit des dispositifs de vidoprotection, sans toutefois apporter lappui de leur jugement des lments probants. Ils se contentent de faire tat dtudes narrivant pas dmontrer avec certitude le lien direct entre vidoprotection et baisse de la dlinquance. Je rappelle que ce sont les attentats de Londres, en juillet 2005, qui ont conduit le ministre de lintrieur rflchir sur lexistant de notre dispositif national. Un rapport de linspection gnrale de ladministration a conclu la mme anne un dveloppement insuffisant et une implantation alatoire des dispositifs les rendant mal adapts lvolution des risques courus par les citoyens.

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A linstar de la plupart de nos voisins europens et sur la base de rsultats jugs suffisamment positifs par leurs services de police, le gouvernement franais sest engag depuis plusieurs annes dans une politique dynamique de dveloppement de la vidoprotection, en particulier sur la voie publique et aux abords de sites considrs comme sensibles (btiments officiels, lieux de culte, etc.). Les retours dexprience et les tmoignages dlus comme des professionnels de la scurit sont encourageants, tant sur le plan de la dissuasion que de llucidation facilite des crimes et dlits. Ainsi, Paris et en banlieue, grce au dveloppement de la vidoprotection des transporteurs (environ 15 000 camras) qui mettent la disposition des services de police laccs aux enregistrements, ceux-ci peuvent rsoudre un nombre croissant daffaires de petite et moyenne dlinquance commises dans les rseaux. Jajoute, quoutre la rsolution des affaires, ces camras permettent de prvenir rgulirement la commission de multiples dlits. Cest pourquoi je suis dcid poursuivre cette politique daide lquipement partout sur le territoire avec pour objectif le dploiement de 60 000 camras dici 2012. Pour ce faire, outre les 35 millions deuros entre 2007 et 2009, 30 millions deuros ont t mobiliss sur le fond interministriel de prvention de la dlinquance en 2010 et un effort similaire sera effectu en 2011. Vous laurez compris, au travers de mes propos, cest la prsence du service public de la scurit au plus prs de nos concitoyens qui est mon ambition essentielle. Toute lorganisation et la gestion des forces de scurit publique ne visent qu atteindre cet objectif, et les rsultats sont la hauteur de cette attente.

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REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je tiens tout d'abord exprimer ma dsapprobation avec votre apprciation selon laquelle les capacits oprationnelles des forces de scurit auraient t amoindries depuis 2007 du fait d'un contexte budgtaire peu favorable. D'une part, les schmas d'emplois relatifs la mission Scurit ont eu pour soubassement des leviers d'optimisation identifis par la RGPP, permettant le non remplacement d'un dpart la retraite sur deux, sans atteinte au potentiel oprationnel. D'autre part, je tiens rappeler que ces deux dernires annes la mission Scurit a vu ses schmas d'emplois sensiblement assouplis, par rapport aux lois de finances initiales, compte tenu notamment de l'avance prise en dbut de priode dans les rductions d'effectif, notamment au niveau de la Gendarmerie Nationale. Ainsi, en cours de gestion 2010, le schma d'emplois de la police nationale s'est finalement tabli - 5 ETP120, la suite du recrutement supplmentaire de 1 500 adjoints de scurit (ADS). De mme, en 2011, le recrutement complmentaire de 200 gendarmes adjoints volontaires et de 800 ADS a t dcid, portant le schma d'emplois de la police nationale + 88 ETP et celui de la gendarmerie nationale + 104 ETP. Ces recrutements viennent directement alimenter les forces oprationnelles, de telle sorte qu'il me parat contestable de parler de rduction de leurs capacits. De mme, si la Cour relve dans son tableau page 39 que les dpenses de fonctionnement ont diminu entre 2006 et 2010 de - 10,2 % pour la police et - 17,8 % pour la gendarmerie, elle observe que les dpenses de rmunrations ont quant elles cr de respectivement + 14,6 % et + 7,4 %. Les dpenses totales ont ainsi augment de + 11 % pour la police et + 2,3 % pour la gendarmerie. Dans le contexte budgtaire actuel trs tendu, cette progression tmoigne de l'effort consenti par le Gouvernement en ce domaine. Un retour prcis du ministre sur la quantification des gains de productivit et de potentiel oprationnel qui taient attendus la suite des revalorisations indemnitaires permettrait d'objectiver les besoins futurs.

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source : RAP scurit 2010.

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Pour mobiliser pleinement les gisements d'efficience, des efforts supplmentaires dans le sens d'une plus grande souplesse de la gestion des ressources humaines et budgtaires seront galement ncessaires. Un dernier point appelle une rponse de ma part. Vous regrettez, la page 57 du rapport, l'insuffisante mise en uvre du plan de substitution des personnels administratifs aux policiers et aux gendarmes qui exercent des activits non oprationnelles. Vous estimez aussi que les perspectives d'affectation d'agents administratifs supplmentaires dans les services territoriaux de scurit publique sont trs limites, en raison de la mise en place des plateformes zonales CHORUS au niveau des SGAP. Selon vous, ce dploiement ncessiterait terme 1 000 agents administratifs supplmentaires, sans conomie notable de personnels dans les DDSP et les CSP. Je ne partage pas totalement vos remarques sur ce point. Il convient, en premier lieu, de rappeler que la substitution incomplte de personnels administratifs aux personnels en tenue tient avant tout au choix par les responsables de programmes de privilgier les recrutements de personnels en tenue, mme pour effectuer des tches de nature administrative. Par ailleurs, les difficults rencontres lors du dploiement d'un systme d'information financire se rsolvent progressivement et contribuent faire voluer les procdures et les organisations. Les constats raliss dans cette phase de monte en puissance n'ont donc qu'un caractre temporaire et partiel : c'est au terme de cette phase qu'on peut porter un jugement clair sur la nouvelle organisation mise en place. Enfin, en tout tat de cause, le retour sur investissement de CHORUS repose sur plusieurs lments. D'une part, il dpend de l'abandon d'applications ministrielles de gestion dont les fonctionnalits sont reprises dans l'outil. Je note cet gard que le ministre de l'Intrieur a choisi ce stade le maintien de l'application GIBUS, malgr les recommandations du ministre du budget. D'autre part, il repose sur la mise en place d'une organisation de la chane de la dpense fonde sur la professionnalisation des utilisateurs de l'outil et la mutualisation de leur travail dans des organismes ddis (cration des centres de services partags). Mes services poursuivront le dialogue avec le ministre de l'Intrieur pour aider ce dernier mieux mobiliser l'ensemble des leviers d'optimisation de l'organisation permis par CHORUS, et atteindre ainsi la cible en effectif correspondante.

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REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE DAGGLOMERATION VALLEE MONTMORENCY (CAVAM)

La Communaut d'Agglomration de la Valle de Montmorency a t la premire intercommunalit de notre pays capable de mettre en uvre un projet de vido protection concert et partenariat entre les villes agglomres et l'Etat ; cette ralisation s'inscrit dans les prrogatives issues de la Loi du 5 mars 2007 et a t remarque par diffrents prix nationaux en 2010. Cest fort de cette exprience que je souhaitais, comme vous me le proposez, vous adresser quelques lments de rponse : Sur le cot dinvestissement de la vidosurveillance et plus particulirement au sous-chapitre 1, le cot support par les communes et intercommunalits ; vous citez des montants dinvestissement dans une fourchette entre 11.500 TTC et 101.400 TTC, ce dernier montant tant indiqu comme celui de linvestissement par camra support par notre communaut dagglomration. Sur le cot en lui-mme, nous avons communiqu la Chambre Rgionale des Comptes lors de son contrle (page 49 du rapport de la CRC), un investissement de 8.690 K TTC pour 94 camras ; le cot moyen serait donc, arrondi, de 92.450 TTC par camra. Le cot dinvestissement, comme vous le prcisez, est constitu plus de 75 % par lacheminement du dbit en fibre optique. Cette qualit des images transportes comme exploites nous avait t demande par les forces de Police ainsi que par la magistrature. Lors de lappel doffres, la proposition de rseau opr par la socit Orange a du se conformer aux directives de lART (Autorit de Rgulations des Tlcommunications) sur la rgulation concurrentielle entre oprateurs ; cette obligation a entrain une plus-value denviron 40 % de linvestissement en fibre optique. Cette plus-value vient donc augmenter artificiellement le cot dinvestissement dont vous fates rfrence. De mme, linvestissement pour la fourniture des quipements de gestion des flux vido comprend la construction et lquipement du Centre de Supervision Urbain qui fonctionne 24h/24 toute lanne ; je crois savoir que les autres cots moyens apparaissant dans votre rapport pour dautres collectivits, nincluent pas systmatiquement la ralisation dun CSU.

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Ces raisons de rgles drastiques de lART comme de prise en compte dinvestissements spcifiques, font quil conviendrait peut tre de pondrer la notion de cot moyen par camra par une notion de toute chose comparable . Enfin pour terminer sur ce chapitre des cots supports par les collectivits, tant en investissement que pour le fonctionnement, nous voulions tmoigner des conomies ralises grce la vido protection ; cest ainsi que la Cavam consacrait les annes prcdentes un budget annuel de dtagage de lordre de 250.000 ; aprs de nombreux flagrants dlits constats par le CSU et interventions immdiates des forces de Police, mais aussi lappui de la Justice pour des condamnations exemplaires, nous avons enray ce phnomne de tags sur nos huit villes. En 2008 comme en 2009 la facture de dtagage se limite environ 80.000 . Nous constatons donc une conomie annuelle quantifiable de lordre de 170.000 . Sajoutent les conomies dues aux tiers identifis lors des accidents et dtrioration de mobilier urbain ; nous avons aussi constat une diminution des prjudices sur les btiments communaux. Tels sont les lments dont nous souhaitions vous faire part sur la formation des oprateurs, les cots dinvestissement et les conomies ralises sur le budget de fonctionnement grce la vido protection.

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REPONSE DU MAIRE DE BONDY Jai pris connaissance du projet de rapport avec attention et nai aucune observation particulire y apporter.

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REPONSE DE LANCIEN DEPUTE MAIRE DE BOULOGNEBILLANCOURT


(1995-2007)

Je trouve ce rapport trs intressant, et je souhaite vous prsenter trois observations : En premier lieu, concernant Boulogne-Billancourt, la prsentation ngative de lefficacit de la police municipale me parat infonde. En effet, plutt que dtablir des documents complexes, ou de raliser des rapports dactivits trop succincts, jai prfr mieux coordonner laction de la police municipale et celle de la police nationale en organisant des stages pour les policiers municipaux auprs du commissariat central du district de Boulogne-Billancourt. Tous les policiers municipaux ont effectu au moins une semaine de stage. Ce fut plus efficace que la rdaction de directives forcment incompltes. Deuxime observation : le travail de nuit des polices municipales impose de les doter dun armement adquat. Comme je nai jamais jug utile darmer ces agents municipaux, leur temps de travail sachve donc 22h. Lvolution de la dlinquance Boulogne-Billancourt na jamais impos le travail de nuit de la police municipale. Troisime observation : la vraie difficult que jai rencontre pendant mes douze annes dexercice de mes fonctions de maire a t la rticence des diffrents procureurs de la Rpublique qui se sont succd autoriser les maires dvelopper des actions de prvention ou de rappel la loi pour les jeunes primo-dlinquants. De mon point de vue, ce cloisonnement entre le monde judiciaire et les lus locaux marque un chec dans la politique de scurit publique. Je regrette que la synthse des rapports des chambres rgionales des comptes nen fasse pas mention.

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REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE BOULOGNE-BILLANCOURT


(2007-2008)

Ce document nappelle aucune observation de ma part.

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REPONSE DU MAIRE DE COLOMBES

Ce rapport n'apporte aucun commentaire de ma part.

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COUR DES COMPTES

REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE COLOMBES


(2001-2008)

En premier je voudrais rappeler que lorganisation des services de scurit publique fait partie des pouvoirs rgaliens de lEtat, qui doit assurer le maintien de lordre public . I La Police municipale Face la monte de la dlinquance et du sentiment dinscurit des populations, les pouvoirs publics ont t amens rpondre lattente de certaines municipalits qui souhaitaient amliorer la scurit publique sur leur territoire. Ce fut le cas de la ville de Levallois-Perret dans les annes 1983, qui a cr une des premires polices municipales de lIle de France. La loi du 15/04/1999 a renforc les attributions des polices municipales, qui sont devenues plus nombreuses et constitues essentiellement de policiers municipaux et dASVP (agent de surveillance de la voie publique qui sont sous la responsabilit des maires). Les quartiers sensibles de nos banlieues sont trs souvent des zones de non-droit qui ne peuvent pas rester seulement sous la responsabilit de la police nationale, et la cration des polices municipales fut une aide certaine. Cest la raison qui ma amene ds mon lection la Mairie de Colombes crer une police municipale sous mon autorit, soutenue par un service de vidosurveillance de 48 camras pass 61 camras par la suite. De ce fait, jai pu faire excuter un arrt municipal interdisant aux jeunes de moins de 13 ans de sortir sans leurs parents aprs 23 heures pendant la priode estivale, lidentique de celui dOrlans. Jai galement pu constater que les policiers municipaux sur le terrain sont la premire arme dissuasive. Je me flicite que les textes de lois aient largi et diversifi le champ daction des polices municipales et je regrette que certaines municipalits, sous lemprise de lidologie, continuent utiliser la police municipale de faon limite, refusant de faire appliquer une doctrine plus interventionniste aux bnfices de leurs administrs. Dans les villes comme Colombes, o nous devons lutter contre les incivilits, les vols, le trafic de drogue, loccupation des halls dimmeubles et la destruction ou la dgradation des voitures, cest essentiellement la nuit que ces oprations ont lieu.

REPONSES DES ADMINISTRATIONS COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNES 211

Par consquent, il est quasi indispensable que la police municipale et le centre de vido protection fonctionnent nuit et jour, 7/7 jours, et restent en coordination avec la police nationale ou la police dagglomration. II La coordination avec les forces de lEtat La police municipale doit participer des interventions conjointes avec les forces de scurit de lEtat. Elles ne doivent surtout pas tre concurrentes, mais complmentaires. Cest la seule faon de lutter efficacement contre la dlinquance, cest comme cela que nous fonctionnions. Il va de soi que la formation des policiers municipaux est primordiale. Elle devrait dpendre des missions et des engagements pris au travers de la convention de coordination signe avec les forces de scurit de lEtat. Dans cette hypothse, la formation pourrait tre prise en charge par lEtat et non par la commune qui voit ses charges de fonctionnement augmentes rgulirement. III La prvention En tout premier lieu, il est indispensable quune politique de prvention prcde une ventuelle politique de rpression. De nouveaux instruments sont mis la disposition des Maires qui malheureusement ne sont pas toujours utiliss. Sil est important que les maires prsident les CLSPD en prsence du Prfet , des services de lEtat et des collectivits locales tels le Conseil gnral et la ville, ainsi que des organismes concerns, pour impliquer lensemble des acteurs par une volont commune dans une mme direction, il est galement important que chacun des acteurs respecte les textes et tout particulirement le conseil des droits et devoirs des familles dans son intgralit. Nanmoins dans une ville comme Colombes, il y a plthore de dispositifs (CLS, CLSPD, CUCS et la russite ducative), qui se cumulent et qui complexifient les actions. Voici, en quelques lignes, mes rponses apports aux textes que vous proposs.

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REPONSE DU MAIRE ET DE LANCIEN SENATEUR MAIRE DE CORBEIL-ESSONNES (1995-2009) Au premier mai 2011, les effectifs de la police municipale de Corbeil-Essonnes taient les suivants : - 25 agents de police municipale ; - 5 nouveaux agents rcemment recruts mais non encore affects ; - 19 ASVP ; - 4 agents administratifs. La police municipale de la commune constitue, avec le service prvention des risques, le service prvention de la dlinquance et la cellule vidoprotection, la direction de la scurit. Celle-ci est dirige par un commandant honoraire de la police nationale. La doctrine demploi de cette police municipale a t clairement dtermine par lexcutif municipal ; elle est scrupuleusement applique par le directeur de la scurit. Elle se caractrise principalement par lexercice de missions complmentaires celles de la police nationale et prvue par la convention de coordination entre le prfet de lEssonne et le maire de Corbeil-Essonnes. Cette convention prcise que Sous lautorit du maire, les agents de police municipale excutent les missions de police administrative et judiciaire relevant de sa comptence en matire de prvention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillit, de la scurit et de la salubrit publique. Dans ce cadre, ils sont chargs dassurer lexcution des arrts du maire et de constater, par procsverbaux, les contraventions auxdits arrts et aux dispositions qui relvent de leur comptence . La police municipale de Corbeil-Essonnes comprend des quipes diurnes et des quipes nocturnes. Celles-ci assurent une vacation allant de 17 heures 2 heures du matin. Enfin, les policiers municipaux sont quips darmes au poing de 4me catgorie et bnficient, de ce fait, dune formation initiale dispense par la police nationale et dune formation continue assure par le CNFPT.

REPONSES DES ADMINISTRATIONS COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNES 213

REPONSE DU DEPUTE MAIRE DE RUEIL-MALMAISON A la lecture du rapport public thmatique intitul Lorganisation et la gestion des forces de scurit publique , celui-ci nappelle aucune observation de ma part.

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REPONSE DU MAIRE DE SAINT-MAUR-DES-FOSSES Contrairement ce qui est crit dans le chapitre concernant lapprciation de lefficacit des polices municipales, les missions assignes aux forces de la police municipale de Saint-Maur-des-Fosss sont claires et il y a rgulirement des rapports dactivit. Apprciation de lefficacit des polices municipales 1) Les missions assignes aux forces de police : Sur les dfinitions claires des missions et des objectifs : A- La police municipale assure : - une prsence dissuasive forte visibilit sur les voies publiques adapte aux secteurs et crneaux horaires sensibles ; - une rponse aux demandes des particuliers relatives la scurit, la mdiation et la prvention lorsquelles ne relvent pas de la police nationale exclusivement ; - la police de la circulation et du stationnement ; - lapplication des arrtes de police administrative pris par le maire ; - la direction et le fonctionnement du dispositif de vido-protection (auquel la police nationale a accs via le raccordement au commissariat) ; - la surveillance des points coles, des marchs et des manifestations locales ; - la gestion de la procdure des enlvements de vhicules en stationnement prolong ou en tat dpave ; - la surveillance de lopration vacances tranquilles: la police municipale participe lopration tranquillit vacances mise en uvre par la Police nationale en coordination avec cette dernire, travers une surveillance exerce aux abords des domiciles signals inoccups par leurs propritaires ou locataires ; - llotage sur les diffrents quartiers et les zones commerantes ainsi que le recueil des dolances et informations auprs des habitants. Les pouvoirs en matire de police judiciaire peuvent tre schmatiss sous trois rubriques :

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- verbalisation des contraventions aux arrts de police du maire ; - verbalisation des infractions un certain nombre de polices spciales ; - verbalisations aux contraventions au Code de la route : les verbalisations se limitent des infractions relevant du domaine contraventionnel. Dans le domaine de la prvention et de la scurit routire, des interventions conjointes avec la police nationale sont organises dans les diffrents tablissements scolaires (collges et lyces). La police municipale peut tre amene prter son concours dans des missions de circulation et de barrirages autour dun dispositif de maintien de lordre public relevant exclusivement des comptences de la police nationale. Pour lexcution de leurs missions, les agents de police municipale peuvent tre dots, sous rserve des qualifications ncessaires, des armes suivantes de 6me catgorie : bton de dfense TONFA et arosols lacrymognes. B - Dans le cadre de sa mission gnrale de scurit, dordre public et de protection des personnes et des biens, la police nationale assure : - une prsence visible sur la voie publique dans un objectif de dissuasion et dinterpellation des dlinquants ; - les interventions de police secours en rponse aux appels du 17 ; - les enqutes judiciaires suite des faits constats ou des plaintes recueillies ; - le maintien de lordre et la police dintervention anti-criminalit. C Une coopration troite et encadre Les polices nationale et municipale travaillent en troite collaboration dans leurs attributions qui leur sont propres. Elles schangent mutuellement toutes informations utiles pour permettre une complmentarit des actions toujours dans le respect de leurs comptences propres. Une convention de coordination bipartite dfinie cette troite collaboration. Axe sur un travail de proximit, la police municipale a vocation assurer la prvention, la surveillance, la tranquillit et la scurit sur toute la ville. De jour comme de nuit, 7/7 jours, les 89 agents (un responsable, 19 grads, 37 gardiens, 26 ASVP, 1 agent administratif et 6 operateurs vido) interviennent sur diffrents terrains en troite

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collaboration avec la police nationale, la RATP et les polices municipales des collectivits environnantes. 2 Le Projet de service Le projet de service est fix tous les ans. Ce projet est dfini selon ltude : - des besoins ncessaires internes au service ; - de tous les points sensibles sur le territoire amenant ladaptabilit et la mobilit des agents ; - des besoins dinvestissements en matriel et formation de tous les agents ; - des besoins des services de la ville ncessitant une prsence de police de proximit ; - des attentes et besoins de la population : exemple de la mise en place de la brigade questre et cynophile rpondant la gographie du territoire (nombreux espaces vert bords de Marne longeant tout le territoire de la commune). 3 - Les bilans dactivits Les bilans dactivits sont mensuels et refltent lintgralit de lactivit de la police municipale. Un rapport annuel rcapitulatif est transmis la hirarchie : au DGS, au Directeur de cabinet, llu dlgu et au maire.

CONCLUSION Dans aucun cas, la police municipale se substitut la police nationale. Un lien troit existe entre elles, matrialis par la signature dune convention de coordination bipartite. Il existe une autre convention tripartite mise en uvre dans le cadre de la signature du CSLPD, grant les comptences et interventions des polices municipale, nationale et de la RATP.

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REPONSE DU MAIRE DE SAVIGNY-LE-TEMPLE La lecture du rapport et le rappel affich du principe de complmentarit entre lEtat et les collectivits territoriales dans la politique de scurit mamnent vous faire part de la remarque suivante. La cration et lactivit du service de police municipale Savignyle-Temple sinscrivent dans une dimension de proximit consistant assurer une prsence sur la voie publique et le respect des arrts municipaux. Or, dans le contexte actuel de rvision gnrale des politiques publiques et de stabilisation, voire de diminution des dpenses de lEtat, et notamment ceux consacrs la scurit quotidienne, le rle de la police municipale a volu vers une substitution de fait, aux services de lEtat, et ce dautant plus dans une zone urbanise, comme peut ltre la ville de Savigny-le-Temple. Cette volution est proccupante car elle conduit faire jouer la police municipale des missions de rpression pour lesquelles elle na ni la formation, ni les comptences juridiques, ni les moyens. Or, comme il est indiqu dans le rapport, la police municipale doit pouvoir travailler en complmentarit avec la police nationale et non se substituer elle. Je vous remercie donc de bien vouloir prendre en considrations ces remarques dans llaboration de la version dfinitive du rapport public Lorganisation et la gestion des forces de scurit publique .

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REPONSE DU MAIRE DE VANVES


Je nai pas dobservation formuler sur le rapport.

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REPONSE DU MAIRE DE VITRY-SUR-SEINE J'ai pris connaissance avec la plus grande attention du rapport public sur lorganisation et la gestion des forces de scurit publique que vous m'avez transmis. Dans la diversit des modes d'organisation et de gestion des forces de polices municipales que vous exposez, jy retrouve dune faon gnrale, assez fidlement trace, lexprience de Vitry. La lecture de ce rapportt appelle plus largement de ma part les rflexions suivantes : A Vitry, notre budget est significatif d'une politique sociale ambitieuse. Pour ne citer que quelques chiffres, la contribution l'action ducative en faveur de l'enfance et de la jeunesse constituait 28,95 % des dpenses du budget 2010, avec 56,1 millions deuros, la contribution la vie culturelle, sportive et associative constituait 14,18 % des dpenses en 2010, avec 27,5 millions d'euros, la sant et laction sociale 13,5 % avec 25,5 millions d'euros, l'environnement et le cadre de vie 11,08 % avec 21,5 millions d'euros Nous allons bien souvent, et parfois de longue date, au-del de ce qui relve des responsabilits attribues aux collectivits locales, et ce dans de nombreux domaines : sant, culture, logement, ducation, loisirs, soutien la vie associative, aux personnes en difficult Toutes ces actions contribuent la satisfaction des besoins des Vitriots, et nombre d'entre elles contribuent galement la prvention de la dlinquance. Dans ce domaine, sensible au sentiment d'inscurit de mes concitoyens, j'ai engag la ville ds 1998 dans un Contrat Local de Scurit. Je constate, ce jour, qu'en tant que maire j'y ai rempli, mme au-del de ce qui y tait inscrit, tous les engagements municipaux : la ville a cr de nouveaux quipements de proximit, notamment en direction des enfants et des jeunes, recrut 5 emplois jeunes dans le domaine culturel, 8 dans celui de l'aide aux familles, 32 agents locaux de mdiation sociale, 5 agents polyvalents mdiateurs de quartier. L'instruction des cartes d'identit a t prise en charge par la ville pour permettre au commissariat de se concentrer sur d'autres missions. Cela est beaucoup moins vident de ce point de vue pour ce qui concerne la prennisation des engagements de lEtat, au nombre desquels, par exemple, il convient de rappeler la cration de 4 postes d'lotage, dont la moiti n'a jamais vu le jour, et l'autre a depuis disparu. La rnovation des locaux du commissariat, permettant d'amliorer l'accueil du public, considre l'poque dj comme une proccupation majeure, se fait attendre.

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Certes, les statistiques indiquent que, pour Vitry, une ville de prs de 85 000 habitants, situe aux portes de Paris, dans un territoire en pleine mutation, le niveau de criminalit reste infrieur la moyenne dpartementale. Vitry se classait ainsi en 2008 en 83me position pour le taux de criminalit sur 137 circonscriptions comprises entre 50 000 et 100 000 habitants. Pour autant, ces bons rsultats ne sauraient masquer l'augmentation du taux de criminalit : de 55 faits pour 1 000 habitants en 1997, il est pass 63,3 faits pour mille habitants en 2009. Vous signalez que les pouvoirs publics en 2002 ont t amens consacrer des moyens croissants la lutte contre la monte de la dlinquance, et que les forces de police et de gendarmerie ont bnfici d'un renforcement de leurs crdits et de leurs effectifs. Pour ce qui concerne Vitry, je me dois d'indiquer que les excellentes relations et le travail partenarial quotidien, dans l'intrt des Vitriots, que nous entretenons localement avec nombre d'institutions, au premier rang desquels les forces de police, ne sauraient masquer que, depuis la signature du Contrat Local de Scurit en 1998, le commissariat local n'a manifestement pas vu ses effectifs voluer positivement. La cration de la police territoriale du grand Paris , la mutualisation sur les trois dpartements de la Petite Couronne et de la Capitale des forces de scurit de l'Etat me semblent sur le papier tout fait cohrentes, encore resterai-je vigilant pour que les ingalits de couverture de ce dsormais vaste territoire ne se creusent pas, et surtout pour que cela ne se fasse pas au dtriment de la connaissance de la ville quont aujourdhui les agents du commissariat en raison de la proximit dveloppe avec les habitants. Pour ce qui concerne la commune, la suite du Contrat local de Scurit sign en 1998, elle a entre autres actions prennis les postes et renforc les missions des agents locaux de mdiation sociale, des agents polyvalents mdiateurs de quartiers, recruts initialement dans le cadre du dispositif emploi-jeunes ainsi que des agents de surveillance de la voie publique, chargs du respect du stationnement et leur encadrement. Ce sont en tout 50 postes qui ont t crs cette priode au sein de la ville, ce nest pas rien. En mars 2003, aprs consultation de la population, le service de police municipale a t cr par le Conseil Municipal. Ce service est fort aujourdhui de 51 postes, dont la grande majorit sont des policiers.

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D'emble, et mme si les missions de la police municipale dcoulent des comptences du maire en matire de prvention et surveillance du bon ordre, de la tranquillit, de la scurit et de la salubrit publiques , des missions prioritaires ont t clairement dfinies et ont fix un cadre strict pour ses interventions, pour beaucoup essentielles au quotidien mais, peu peu, au fil des ans, dsertes par la police nationale, appele sur d 'autres missions : points-coles, respect du stationnement rglement, des emplacements handicaps, circulation, cadre de vie (dpts clandestins de dtritus, paves, graffitis, affichages sauvages, occupations du domaine public, police des marchs, nuisances sonores, conflits de voisinages...), encadrement des manifestations culturelles et sportives, surveillance gnrale de l'espace public Pour ma part, je constate tous les jours combien ces questions sont au cur des proccupations de mes concitoyens, combien s'y attaquer, apporter une rponse concrte aux interrogations et aux inquitudes peut contribuer faire disparatre le sentiment d'isolement et d'abandon. Cette conception prventive de la police municipale, que je revendique pour ma part, ne saurait pour autant amener considrer que son action est limite : elle participe au mieux vivre ensemble ; par ailleurs, la police municipale de Vitry, comme les autres, procde le cas chant des interpellations ; prvenir et sanctionner ne sont pas pour moi, loin de l, des rponses incompatibles. En plus de la police municipale, la ville assure le suivi du Conseil local de Scurit et de Prvention de la Dlinquance. Cela reprsente une activit non ngligeable. Pour en rester cette seule mission, 3 cadres consacrent une partie importante de leur temps faire vivre la coordination des acteurs et le partenariat. Cela fait donc un effectif peu diffrent de 52,5 postes qui sont consacrs directement la scurit et la prvention de la dlinquance, pour un total de 2 000 employs communaux, soit un poste pour 1 600 habitants. Le ratio du nombre d'agents rattachs aux services de police rapport la population me semble tre pour le coup un ratio pertinent. Contrairement ce que laisse penser votre rapport sur l'effort financier consenti par les communes, l'effort de Vitry, mme s'il reste infrieur 1 % des dpenses totales de fonctionnement, reprsentait toutefois prs de 1,7 million d'euros en 2010. C'est loin d'tre ngligeable, dans un contexte de gestion matrise de la masse salariale, mais galement dans un contexte o la suppression de la taxe professionnelle et la poursuite de la baisse des compensations de l'Etat psent sur la capacit de dveloppement des services publics locaux.

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Enfin, je souhaiterais indiquer que, si lorganisation de la filire police de la fonction publique territoriale, quoiquencore jeune, a dj volu ces dernires annes, certaines questions doivent, ceci tant, faire l'objet d'volutions, qu'il s'agisse de la formation, que vous citez juste titre dans votre rapport, de la reconnaissance du travail des agents qui passe aussi par 1'amlioration des rmunrations (au-del du rgime indemnitaire, je veux bien sr voquer la question de la revalorisation du traitement indiciaire), aux relles possibilits d'application du dcret du 21 avril 2011 concernant les voies de promotion interne pour des brigadiers chefs principaux et chefs de police parfois depuis des annes en charge de 1'encadrement des agents, pour accder au cadre d'emploi des chefs de service. Un personnel qualifi, form, correctement rmunr contribue l aussi un service public rendu de qualit. Il ny a, pour conclure, que dans la claire rpartition des missions entre la police municipale et la police nationale, et la prise en compte de laction de lensemble des services municipaux que lon trouvera les moyens dune efficacit dans la lutte contre linscurit publique, dans la rnovation des rapport sociaux, pour la tranquillit.

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REPONSE DU MAIRE DE NIMES Je souhaitais vous confirmer par la prsente que lanalyse pertinente de la situation ninduit de ma part aucun commentaire particulier.

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REPONSE DU MAIRE DE SETE


Pour ce qui concerne la commune de SETE, je souhaite apporter une prcision. Les faits de dlinquance de voie publique sont en baisse de 17,2 % en 2010 par rapport 2009. En parallle, les faits lucids connaissent une hausse avec un taux de rsolution de 16,6 % contre 12,5 %pour la moyenne nationale. Le dploiement de la vidosurveillance par la municipalit a jou, sans nul doute, un rle primordial dans l'obtention de ces rsultats.

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REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE SETE - Introduction 1er paragraphe : La suppression dun fonctionnaire sur deux concerne aussi les effectifs de Police. Il nest pas vrai de dire que les forces de Police ont bnfici dun renforcement. Redploiement ne signifie pas augmentation notamment dans les quartiers o a disparu la police de proximit. - A Dernier paragraphe (Certaines municipalits) Je partage cet avis. - B Dernier paragraphe de la page (lutilisation croissante.) : Pas vident le nombre de personnel ncessaire 24 h/24 h pour rendre efficient le dispositif nest pas mis en place. - 1er paragraphe : Trs rserv sur cette volution. Ltat doit assumer pleinement ses missions rganiennes renforcer les effectifs et rtablir la police de proximit. - A Dernier paragraphe : (Et celles des effectifs policiers municipaux nationaux affects en scurit publique..) Ltat se dcharge de ses comptences, il doit assurer lgalit de moyens sur tout le territoire. (De plus, dans certaines viles au taux de dlinquance) Cest bien en effet le cas ! Je confirme. - 1er paragraphe : Cest la marque vidente dun dsaccord avec les mesures gouvernementales.

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REPONSE DU MAIRE DAIX-EN-PROVENCE La ville dAix-en-Provence avait dj eu loccasion de rpondre un rapport plus circonstanci et dtaill concernant son seul territoire, ce prsent projet tant plus gnrique appelle moins de rponses, mais malgr tout quelques observations : I/ Pour ce qui est de la ville dAix-en-Provence, la force de larrt du Conseil Constitutionnel sur larticle 91 de la LOPSSI et son argumentation ont un impact certain. En effet, si la ville dAix-enProvence a t amene largir son action prventive et rpressive de faon palier des difficults de prsence de la Police Nationale comme le rappelle le rapport de la Cour des Comptes, cet largissement sest fait dans un esprit de coordination et de cohrence avec les actions de la Police Nationale et non dans un esprit de subordination. Larrt du Conseil Constitutionnel vient donc renforcer cette approche de la ville dAix-en-Provence qui sinscrira dans le strict respect des comptences institutionnelles pour la rdaction de la prochaine convention de police, le principe de ces conventions ntant pas une subordination comme le rappelle le Conseil Constitutionnel mais une coopration formalise pour un meilleur rsultat de lensemble des forces institutionnelles prsentes sur la voie publique. La ville dAix-en-Provence sera donc particulirement attentive ce quil ne soit pas possible de considrer la coopration entre la Police Nationale et la Police Municipale comme une mise disposition des policiers municipaux aux officiers de police judiciaire. Nous ne pouvons dans cet esprit qutre en dsaccord avec le rapport de la cour des comptes qui dans sa page 16 utilise la coopration aixoise entre les forces de police pour illustrer le propos suivant : Dans certaines villes, notamment du sud-est de la France, la coordination entre les deux polices prend ainsi la forme dune collaboration pousse qui multiplie les interventions conjointes et instaure une certaine unit de commandement. La police municipale devient une force suppltive et subordonnes la police nationale. La coopration, y compris lorsquil sagit de rpartir des effectifs sur des territoires et des heures, ne signifie pas subordination et unit de commandement. La Police Municipale d'Aix-en-Provence reste sous l'autorit de son Maire, de son Adjoint Dlgu et sa hirarchie administrative afin de remplir les missions confies par le Code Gnral des Collectivits Locales. Mais cela devra sans aucun doute apparatre

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plus clairement dans les prochaines formalisations de la politique de coproduction de scurit publique Aix-en-Provence. II - Sur la formation des agents La ville dAix-en-Provence ne peut que partager les proccupations du rapport sur les faiblesses des formations initiales ou continues et les difficults pour les villes de grer la simultanit de lemploi et de la formation initiale. Sur ce point la ville dAix-en-Provence se flicite que le rapport de la Cour des Comptes ait soulign les particularits de la ville dAix-enProvence, notamment : La formation continue avec notamment des sances de tirs nombreuses et rgulires. Lvaluation des activits et ltablissement de bilans complets et dtaills. Le principe de prsentation au Prfet et au Procureur des agents qui visionnent les images de vido protection de la ville, bien que cela ne soit pas exig par la loi. Dans la poursuite de ces particularits, des efforts supplmentaires seront mens Aix-en-Provence pour amliorer encore le professionnalisme de nos quipes, policiers municipaux, ASVP, agents techniques ou administratifs et dvelopper ainsi une prsence efficace de proximit. Comme le souligne le rapport, lun des sujets cruciaux de ces dispositifs de formation continue et dvaluation dactivit sera ainsi le dveloppement des capacits de management de nos agents dencadrement. III Sur lvaluation des dispositifs de scurit publique municipaux Tout en saluant le travail dvaluation de lactivit du service de Police Municipale, le rapport souligne les faiblesses structurelles de lvaluation des dispositifs de vido protection en France. Pour la ville dAix-en-Provence, dans la prolongation des propos du rapport, lvaluation isole dun des outils de la chaine de sret na pas beaucoup de sens, mais il convient bien mieux de sinscrire dans une approche dvaluation des activits des services dune part et des rsultats de la politique de sret de la ville et de ses partenaires dautre part. La seule valuation dactivit ou de rentabilit financire dun dispositif na pas non plus beaucoup de pertinence, tant le sujet de la

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rentabilit sociale est prgnant sur ces problmatiques : combien de morts ou de femmes violes pourrait-on fixer la rentabilit dun systme de vido protection ou dune quipe de police municipale ? La Ville dAix-en-Provence sest donc dores et dj engage dans une dmarche de bilan et dvaluation de lactivit, mais au-del, elle souhaite structurer les moyens de pilotage et de suivi des rsultats de la politique municipale de scurit publique. Ainsi, la ville sest engage suite au rapport de la Cour des Comptes et lvolution de la doctrine de lEtat, notamment au travers de larrt du Conseil Constitutionnel sur la LOPSSI dans une dmarche de redfinition, de formalisation et dvaluation de la Politique Municipale de scurit et de tranquillit publique qui sappuiera sur les axes suivants : Formalisation dune politique municipale de tranquillit publique faisant lobjet dun dbat public et dun vote dune dlibration cadre par le Conseil Municipal. Formalisation dun projet de service qui comprendra une meilleure professionnalisation des quipes municipales de tranquillit publique et de leur encadrement (policiers municipaux, ASPVP, agents administratifs et techniques) et de leur parfaite organisation avec l'ensemble des Services Municipaux (Gestion de l'Espace Public, Circulation...). Rorientation des actions de Police Municipale vers plus de proximit et de prsence en centre-ville et villages en coopration avec les actions spcialises de la Police Nationale dans le prolongement de larrt du Conseil Constitutionnel sur la continuit intangible de la chane de police judiciaire. Rquilibrage des rapports avec les forces de lEtat au travers notamment dune nouvelle convention de police et de partenariats institutionnels renouvels et ravivs (CLSPD, CIPD, etc.), l encore dans le prolongement de larrt du Conseil Constitutionnel. Mise en place de dispositifs d'valuation et de pilotage de la scurit publique municipale. Esprant que vous serez sensible la dmarche volontariste de la Ville d'Aix-en-Provence, notamment en matire d'valuation et de contrle de sa politique prventionniste et scuritaire mene par la Police Municipale, je vous serai extrmement reconnaissante de bien vouloir prendre en considration les observations ci-nonces et vous prie de croire, Monsieur le Premier Prsident, en l'expression de ma trs haute considration.

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REPONSE DU DEPUTE MAIRE DANTIBES J'ai l'honneur de vous faire connatre que l e r a p p o r t d e l a C o u r n'appelle pas d'observation particulire de la Ville d'Antibes.

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REPONSE DU MAIRE DE CAGNES-SUR-MER Je nai pas de remarque particulire sur le contenu de cette analyse.

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REPONSE DU MAIRE DE CANNES Aprs une lecture attentive, je ne souhaite mettre aucune remarque particulire sur ce projet de rapport.

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REPONSE DU MAIRE DHYERES-LES-PALMIERS En rponse, jai lhonneur de vous faire savoir que ce rapport nappelle, de la part de la Commune dHyres, aucune observation particulire.

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REPONSE DU MAIRE DE LA CIOTAT En pralable, je dirais que la rduction des effectifs de la police nationale et de la gendarmerie est prjudiciable la scurit territoriale et au bon fonctionnement des institutions, aussi il semble fondamental que ltat continue investir pleinement et prioritairement ses devoirs rgaliens. Conscient des volutions de la dlinquance de ces dernires annes, le lgislateur a cependant d prendre des mesures pour lutter contre une criminalit devenue multiforme. Malheureusement cette succession de textes coupls une invitable rduction budgtaire ne permet plus de rpondre efficacement aux problmes dinscurit rencontrs par l'ensemble de nos concitoyens et le maire en premire ligne de ces problmatiques se trouve de plus en plus esseul face aux rponses apporter. Pour exemple, il est cit dans le rapport que : la police municipale devient alors un auxiliaire de la police nationale qui adapte ses missions en fonction des siennes Ou bien encore : que la police municipale devient une force suppltive et subordonne la police nationale Alors que cette dernire dans ce domaine ne dispose ni de la formation ni des prrogatives requises pour assurer dans le respect des droits fondamentaux l'ensemble de ces missions. De plus, pour ce qui est des prrogatives propres au maire en matire de prvention de la dlinquance, le lgislateur a encore accru la comptence des EPCI dans le champ de la prvention de la dlinquance avec la loi du 5 mars 2007. Le partage des responsabilits n'est aujourd'hui pas suffisamment clarifi, sans parler de la difficult technique et juridique de la qualit dofficier de police judiciaire qui est octroy au maire par son mandat lectif alors que le prsident d'un EPCI en revanche n'est pas dtenteur d'un mandat lectif. Et si le transfert de comptence entre une municipalit et un EPCI dans le domaine de la prvention de la dlinquance reste compliqu, il semblerait que lexercice de la loi du 5 mars 2007 au sein d'une commune soit plus ais. Or il nen est rien, car au regard de cette loi, lapplication des nouveaux pouvoirs de police du maire restent complexes.

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La lgislation donne la possibilit au Maire pour des faits susceptibles de porter atteinte au bon ordre, la sret, la scurit ou la salubrit publique ports sa connaissance par lEducation Nationale, par un rfrent social municipal ou par la Police Municipale, d'effectuer un rappel l'ordre, de prononcer une mesure d'accompagnement parental ou proposer une transaction au contrevenant. Ces mesures interviennent en remplacement des peines contraventionnelles prvues par le Code pnal. S'il n'existe pas de difficults particulires pour le rappel lordre, en revanche pour laccompagnement parental et la transaction une vigilance simpose. Pour laccompagnement parental, il sera primordial de fixer les limites et les conditions de cette formule en accord avec le Conseil Gnral. Par contre, il faut bien insister sur le fait que dans le cas de la transaction qui intervient pour de la petite dgradation, alors quen droit franais les vritables mesures de rparation sont perues par les victimes, en loccurrence la Commune, la mesure dite de de rparation est perue par le trsor public au profit de ltat sans retour possible vers la Commune. La Mairie ne peut donc tre indemnise au titre de son prjudice et le dommage reste sa charge. Il semblerait que des dputs aient dpos une proposition de loi visant rectifier ce qui s'apparente une erreur. En attendant, il faudra arbitrer entre la ncessaire indemnisation de la commune victime et la mise en uvre de ces pouvoirs vise pdagogique et politique. La deuxime possibilit offerte au Maire est la rparation du prjudice en nature, par un travail. Au regard de la loi le travail non rmunr est codifi au mme titre que les TIG. Mais ce rgime juridique suppose une dcision de justice. En ltat, si nous tions amens devoir lutiliser, il conviendrait de laborder par une mesure citoyenne et non sous langle du travail. N'tant pas sous couvert de justice la Mairie devra porter une attention toute particulire en cas de recours cette mesure au regard de ses assurances (responsabilit civile pour les accidents) et sinterroger sur le respect des dispositions du Code du travail quant aux rgles relatives la dure du travail (ge et maxima). Nonobstant toutes ces difficults, la commune de la Ciotat depuis plusieurs annes sinvestit en matire de scurit et de prvention de la dlinquance en dveloppant une politique volontariste base sur trois

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axes, prvention, dissuasion, sanction, en impliquant un nombre important dacteurs et de professionnels. En conclusion Depuis lentre en vigueur de la loi du 5 mars 2007, le maire est dsormais le chef dorchestre de la politique de prvention de la dlinquance dont il anime et coordonne la mise en uvre sur le territoire de la commune. Cette loi qui largit les comptences du maire en matire de bon ordre, de tranquillit, de scurit et de salubrit publique et qui consolide la place du Conseil local de Scurit et de prvention de la dlinquance au sein de lorganisation municipale, ne pourra elle seule restaurer lautorit publique, sans un engagement fort de lEtat. En effet le respect de l'autorit publique ne pourra pas tre restaur sans moyens humains techniques et financiers. Il faudra donc un vritable engagement de l'ensemble des acteurs uvrant dans le domaine de la justice et de la scurit aux cts des lus locaux. Sans vritable synergie entre les forces rgaliennes et les lus territoriaux, l'objectif ne saurait tre atteint. Souhaitant que ces diffrentes rflexions et constatations vous permettent d'apporter un clairage supplmentaire llaboration de votre rapport public sur l'organisation et la gestion des forces de scurit publique, je vous prie d'agrer, Monsieur Le Premier prsident de la Cour des comptes, l'assurance de ma trs haute considration.

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REPONSE DU DEPUTE MAIRE DE NICE En prambule, il convient de souligner la grande prcision des donnes contenues dans ce rapport. I l prsente une excellente photographie de la police municipale et pose le dbat de faon trs claire. Quelques complmentaire. points mritent nanmoins un clairage

Les ASVP peuvent aussi verbaliser en application du rglement sanitaire dpartemental. 1/ La fonction dAPJ n'est pas vraiment souhaite car elle entranera invitablement un transfert de taches vers la police municipale. Cette fonction peut par contre constituer une garantie supplmentaire pour lutilisation de la vido protection par la police municipale. 2/ La convention de coordination de Nice a fait l'objet d'une valuation annuelle en 2010. 3/ Il est normal que la police municipale reste subordonne la police nationale dans lexercice des missions judiciaires. 4/ Il n'est pas question de transfrer les missions de prvention aux ASVP, elles sont assumes Nice par les policiers municipaux et les lotiers en particulier. Il convient d'ajouter au sujet de la prvention de la dlinquance, le rle minent de l'ducation nationale et du Conseil Gnral. Les outils du rappel lordre et de la transaction en cas d'incivilits ne peuvent tre fructueux que si le Procureur les valide et les soutient ; ce n'est pas le cas Nice.

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REPONSE DU SENATEUR MAIRE DE TOULON La Police Municipale de Toulon ne travaille pas en rgle gnrale la nuit, sauf de dbut juin mi septembre en raison des spcificits de la priode estivale sur Toulon et de la ncessit d'assurer une prsence policire notamment sur les plages durant cette priode. Un dossier est en cours d'laboration pour tendre la plage journalire horaire jusqu' 24h00 pour accrotre la qualit d'offre de service de la Police Municipale en collant au plus prs aux ralits des difficults rencontres par nos concitoyens et par l mme lutter plus efficacement contre l'inscurit, la petite dlinquance et les nuisances lies aux bruits et aux animaux errants ou dangereux. La ville de Toulon assure la formation aux outils du CSU et leur volution travers les missions confies au prestataire choisi pour installer le dispositif et en assurer la maintenance, mais le choix qui a t fait de confier aux seuls policiers municipaux les missions d'oprateurs reprsente une garantie notamment en matire de dontologie.

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COUR DES COMPTES

REPONSE DU DEPUTE MAIRE DAIX-LES-BAINS Je partage largement lensemble des lments que contient ce rapport et jai eu loccasion dapporter des informations et des prcisions la chambre rgionale des comptes de Lyon, lors de son dernier examen de gestion de la Commune dAix-les-Bains. Je nai pas de commentaire complmentaire faire par rapport aux lments qui sont proposs dans le rapport. La Ville dAix-les-Bains a pour sa part une police municipale proportionne la situation de la commune qui vit dans un large sentiment de scurit malgr son surclassement touristique. Par ailleurs, la Municipalit a engag depuis 2001 une action de prvention de la dlinquance en accord avec les partenaires sociaux et les services de lEtat. Tels sont les lments que je tenais porter votre connaissance.

REPONSES DES ADMINISTRATIONS COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNES 239

REPONSE DU MAIRE DE BRON

Je nai pas dobservation formuler sur le rapport.

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COUR DES COMPTES

REPONSE DU MAIRE DE FONTAINE

Je nai pas dobservation formuler sur le rapport.

REPONSES DES ADMINISTRATIONS COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNES 241

REPONSE DU MAIRE DE GIVORS

Aprs lecture attentive du projet de rapport, j'ai l'honneur de vous faire savoir que la municipalit ne souhaite pas formuler en retour de remarque ou commentaire particulier en la matire.

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COUR DES COMPTES

REPONSE DU SENATEUR MAIRE DE LYON Ce rapport qui a retenu toute mon attention nappelle pas de remarques particulires de ma part.

REPONSES DES ADMINISTRATIONS COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNES 243

REPONSE DU MAIRE DE SAINT-ETIENNE

Une rflexion est en cours sur l'largissement de l'usage de la vido surveillance afin qu'elle serve galement reprer les incidents lis au trafic ou les contraventions aux rgles d'hygine sur le domaine public et permet, par la mme, d'optimiser l'intervention des diffrents services qui concourent l'entretien et au bon ordre sur l'espace public. Ces volutions se feront dans le cadre d'un dialogue avec le Comit d'thique sur la vido surveillance cr au dbut de mon mandat.

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COUR DES COMPTES

REPONSE DU SENATEUR MAIRE DE SAINT-FONS Le greffe de la Cour me demande de faire parvenir mes ventuelles observations ou, dfaut, de faire savoir que ce projet de rapport nappelle pas dobservations de ma part. Si je ne peux vous transmettre dobservations, je ne peux pas pour autant crire que ce rapport nappelle pas dobservations de ma part. En effet, jaurais souhait apporter des lments de rponse, notamment sur les points propos desquels notre collectivit est mentionne, mais le caractre trs parcellaire des lments de cet extrait de rapport ne le permet pas. Ainsi, pour ne prendre qu'un exemple, il est indiqu que notre commune prsente le cot de fonctionnement annuel le plus lev pour son systme de vidosurveillance (19 900 par camra). Cette constatation mriterait sans doute des commentaires, mais labsence dlments quantifis sur les autres communes de lchantillon ne permet pas dargumenter une rponse pertinente. Je regrette sincrement que le caractre parcellaire du document qui ma t adress ne me donne pas la possibilit de vous transmettre les lments arguments que limportance du sujet trait mriterait. Soyez assur que je ferai une lecture attentive de la version finale et exhaustive du rapport public de la Cour sur ce sujet.

REPONSES DES ADMINISTRATIONS COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNES 245

REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE SAINT-FONS


(2001-2008)

Celui-ci nappelle de ma part aucune observation.

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COUR DES COMPTES

REPONSE DU MAIRE DE VILLEFRANCHE-SUR-SAONE J'ai pris connaissance avec intrt du rapport public thmatique intitul l'organisation et la gestion des forces de scurit publique, qui retrace avec exactitude le dveloppement des polices municipales en effectifs et comptences.

REPONSES DES ADMINISTRATIONS COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNES 247

REPONSE DE LANCIEN MAIRE DE VILLEFRANCHE-SURSAONE (1989-2008)

Ce rapport n'appelle de ma part aucun commentaire et je vous en donne acte.

REPONSES DES ADMINISTRATIONS, COLLECTIVITES ET ORGANISMES CONCERNES

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Egalement destinataires du projet dobservations de la Cour, les maires de Boulogne-Billancourt, dArgenteuil, dIvry-sur-Seine, les anciens maires dArgenteuil, de Saint-Maur-des-Fosss et de SaintEtienne, ne lui ont pas adress de rponses.