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PROJETO

ZERO
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FOME

UMA PROPOSTA DE POLTICA DE SEGURANA ALIMENTAR PARA O BRASIL

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INSTITUTO CIDADANIA Presidente PAULO OKAMOTTO Equipe BERNARDO KUCINSKI CARLOS TIBRCIO CLARA ANT FABIANA VEZZALI (estagiria) GILBERTO CARVALHO GUIDO MANTEGA JOS CARLOS ESPINOZA JOS GRAZIANO DA SILVA LUCIANA FRAGATO MARISETE BEU MONICA ZERBINATO OSVALDO BARGAS PAULO VANNUCHI REGINA BRASILEIRO RICARDO ZERBINATO SPENSY PIMENTEL TATIANE RIGOLIM

PROJETO FOME ZERO Promoo INSTITUTO CIDADANIA Ficha Tcnica I Coordenao Geral LUIZ INCIO LULA DA SILVA JOS ALBERTO DE CAMARGO Coordenao Tcnica JOS GRAZIANO DA SILVA WALTER BELIK MAYA TAKAGI

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R. Pouso Alegre, 21, Ipiranga-SP CEP: 04261-030 Fone: (11) 6915-7022 www.icidadania.org.br e-mail: ic.fome@uol.com.br

III Colaboradores ALEXANDRE GUERRA, ALTIVO ANDRADE ALMEIDA CUNHA, ANTNIO CESAR ORTEGA, CHRISTIANE COSTA, DULCE CAZZUNI, EDSON MARTINS, ELISABETE SALAY, FBIO HOLANDA, FERNANDO GAIGER SILVEIRA, FLVIO VALENTE, FRANCISCO MENEZES, FREDERICO A. TOMICH, GUILHERME COSTA DELGADO, IVONE DE SANTANA, JOS APARECIDO CARLOS RIBEIRO, JOSELY DURES, LAURA TAVARES SOARES, LENA LAVINAS, LUCIA SALLES FRANA PINTO, LUIS CARLOS FABRINI FILHO, LUIS CARLOS G. DE MAGALHES, MARCOS ANTNIO DE OLIVEIRA, MARIA REGINA NABUCO, MARIA JOS PESSOA, MARINA VIEIRA DA SILVA, MARIO ANTONIO BIRAL , MAURO DEL GROSSI, MIRIAM NOBRE, MOEMA HOFSTAETTER , MOISS MACHADO, NEWTON GOMES, PEDRO PAULO MARTONI BRANCO, PEDRO SERGIO BESKOV, RAIMUNDO SILVA, RENATA COUTINHO, RENATO CABRAL , RENATO S. MALUF, RODOLFO HOFFMANN, SALVADOR WERNECK VIANNA, SILVIO PORTO, SONIA MORAES, WALTER SOBOLL IV Apoio Executivo CLARA ANT PASCOAL BORDIGNON V Secretaria MARIA APARECIDA DA CUNHA SANCHES MARIA SEBASTIANA NOGUEIRA RICARDO ZERBINATO

VI Parceria FUNDAO DJALMA GUIMARES VII Reviso MNICA ALTERTHUM CAMILA KINTZEL ELISABETE SUH VIII Capa e Editorao Eletrnica ANA BASAGLIA

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SEMINRIO DE SO PAULO 20/08/2001 Debatedores convidados Dom MAURO MORELLI, Senador EDUARDO SUPLICY , Senadora HELOSA HELENA, Senadora MARINA DA SILVA, JOO FELCIO presidente da Central nica dos Trabalhadores, MANUEL DA SERRA Presidente da Contag Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura, DIRCEU DRESHER Presidente da Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar Fetraf-Sul, JOS ALBINO DE MELO presidente da Central de Movimentos Populares, FLVIO VALENTE (Secretrio Geral do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional e consultor da ONG gora), RENATO MALUF (professor da UFRRJ e consultor do Instituto Polis), JOS HERMETO HOFFMANN Secretrio de Agricultura do Rio Grande do Sul, CARLOS LESSA decano do Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas e professor da UFRJ Debatedores inscritos para comentrios ALBANEIDE PEIXINHO e DENISE COITINHO (Asbran), VERA CASTELLANI (Blumenau-SC), MARIA ALBERTINA (Ao da Cidadania Comit So Paulo), MAURO DUTRA (Instituto Ethos), SILVIA VINHOLI e ANDRA SALAZAR - IDEC

SEMINRIO DE FORTALEZA 06/09/2001 Debatedores convidados CLUDIO RGIS QUIXAD ex-reitor da Universidade Federal do Cear; FRANCISCO MIGUEL CONTAG; ROQUE TERTULHIANO Presidente da CUT estadual-CE; REMIGIO TODESCHINI Coordenador Nacional da Agncia de Desenvolvimento Solidrio CUT; SILVIA ALCNTARA PICCHIONE Articulao do Semi-rido; FLVIO LIMA Critas CNBB; ROSALHO DA COSTA E SILVA Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra-CE; JOS ROBERTO MATOS Arquidiocese Fortaleza; OLINDA MARQUES Vice-Diretora Executiva do Cear Periferia; MANUEL MESSIAS MOREIRA DA SILVA Coordenador do Centro de Defesa da Vida Herbert de Souza Debatedores inscritos para comentrios Sindicato dos trabalhadores Rurais de Viosa CE; GORETE FERNANDES Federao da Associao de Bairros e Favelas de Fortaleza; JLIO CSAR ALEMO Vereador; ANTNIO IBIAPINO Direo da CUT-CE; JOS MARIA PONTES Vereador Fortaleza e diretor do Sindicato dos Mdicos; FRANCISCO BRANDO; NEHEMIAS; SALMITO; ALBA LUCI; LUIZA FATI CUT Nacional; ELIA J. SILVA Coordenador da Comunidade e Movimento; DIRCEU DRESCHER Fetraf-Sul

SEMINRIO DE SANTO ANDR 19/09/2001 Estiveram presentes representantes de diversas secretarias municipais ligadas s reas de abastecimento, agricultura, educao, promoo social, cidadania, planejamento, entre outras, e representantes da sociedade civil e de empresrios ligados a 23 municpios: SANTO ANDR-SP, SO PAULO-SP, DIADEMA-SP, MAU-SP, GUARUJ-SP, EMBU-SP, SO ROQUE-SP, CAMPINAS-SP, PIRACICABA-SP, MARING-SP, CAIEIRAS-SP, PONTA GROSSA-SP, JANDIRA-SP, GUARULHOS-SP, RIBEIRO PIRES-SP, JACARE-SP, RIBEIRO PIRES-SP, SUMAR-SP, LONDRINA-PR, PRESIDENTE VENCESLAU-SP, SO CARLOS-SP, RIO CLARO-SP, CATANDUVA-SP e IPATINGA-SP.

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PARA ACABAR COM A FOME

com satisfao que entrego ao debate pblico, em nome do Instituto Cidadania,o Projeto Fome Zero Uma Proposta de Poltica de Segurana Alimentar para o Brasil. Este projeto a sntese de um ano de trabalho de muitos companheiros e companheiras,com a participao de representantes de ONGs, institutos de pesquisas, sindicatos,organizaes populares,movimentos sociais e especialistas ligados questo da segurana alimentar,de todo o Brasil. A alimentao de qualidade um direito inalienvel de todo cidado, sendo dever do Estado criar as condies para que a populao brasileira possa efetivamente usufruir dele.O pblico a ser contemplado nesta proposta grande: 9,3 milhes de famlias (ou 44 milhes de pessoas) muito pobres,que ganham menos de um dlar por dia ou cerca de R$ 80,00 por ms.Essa pobreza no ocasional: o resultado de um modelo perverso, assentado em salrios miserveis e que tem produzido crescente concentrao de renda. Esse quadro assustador vem piorando nos ltimos anos com o crescimento do desemprego e o aumento das outras des-pesas no alimentares das famlias mais pobres (moradia, transporte, sade, educao). Como mostram as pesquisas da Embrapa, nossos agricultores tm potencial para produzir toda a comida de que a populao necessita. Existe fome no porque faltam alimentos. Mas porque falta dinheiro no bolso do traba-lhador para poder compr-los. A tarefa de erradicar a fome e assegurar o direito alimentao de qualidade no pode ser apenas uma proposta de governo,mesmo que sejam articulados com eficincia todos os rgos setoriais nos nveis federal, estadual e municipal. vital engajar nessa luta a sociedade civil organizada: sindicatos, associaes populares, ONGs, universidades, escolas, igrejas dos mais distintos credos, entidades empresariais todos esto convocados a participar. Garantir a segurana alimentar promover uma verdadeira revoluo, que envolve alm dos aspectos econmicos e sociais, tambm mudanas profundas na estrutura de dominao poltica. Em muitas regies do Brasil, as condies de pobreza so mantidas porque inclusive facilitam a perpetuao no poder de elites conservadoras que h sculos mandam neste pas. Queremos deixar claro nesta apresentao que o eixo central do Projeto Fome Zero est na conjugao adequada entre as chamadas polticas estruturais voltadas redistribuio da renda, crescimento da produo,gerao de empregos,reforma agrria,entre outros
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e as intervenes de ordem emergencial, muitas vezes chamadas de polticas compensatrias. Limitar-se a estas ltimas quando as polticas estruturais seguem gerando desemprego, concentrando a renda e ampliando a pobreza como ocorre hoje no Brasil significa desperdiar recursos,iludir a sociedade,perpetuar o problema. Tambm no admissvel o contrrio.Subordinar a luta contra a fome conquista prvia de mudanas profundas nas polticas estruturais representaria a quebra da solidariedade que dever imperativo de todos perante os milhes de brasileiros hoje condenados excluso social e insuficincia alimentar. As polticas estruturais requerem anos e s vezes dcadas para gerar frutos consistentes. A fome segue matando a cada dia.Ou produzindo desagregao social e familiar,doenas,desespero e violncia crescente. por isso que o Projeto Fome Zero de domnio pblico e aberto, portanto, aplicao por mandatrios de qualquer partido busca combinar as duas ordens de medidas.Mas no resta dvida de que nossa prioridade mxima consistiu em sistematizar as medidas que podem ser implementadas j, imediatamente, sem perder de vista e sem deixar para segundo plano as mudanas profundas apontando a construo de um novo Brasil. Um Brasil plenamente vivel e promissor, onde a democracia se estenda ao territrio econmicosocial, a justia seja meta de todos e a solidariedade, a regra geral de convivncia. Esta proposta pretende deslanchar um processo permanente de discusso, aprimoramento e aes concretas para que nosso pas garanta a seus cidados o direito bsico de cidadania que a alimentao de qualidade. Estamos conscientes de que este Projeto Fome Zero ainda pode ser aperfeioado e receber modificaes. Precisamos, por exemplo, detalhar os aspectos operacionais das vrias propostas, nos diferentes nveis de interveno. E o que fundamental: precisamos encontrar mecanismos permanentes para envolver toda a sociedade civil numa ampla mobilizao pela garantia de alimentao saudvel para todos. Trata-se de um esforo nacional sem trguas para banir o espectro da fome do nosso pas,sonho e compromisso de nossas vidas.

Luiz Incio Lula da Silva INSTITUTO CIDADANIA, OUTUBRO DE 2001

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NDICE
Introduo .................................................................................. 1 Princpios Gerais: A Segurana Alimentar e o direito alimentao ............................................................................ 2 O Problema da fome ................................................................ 2.1 Desconstruindo mitos........................................................ 3 Avaliao dos programas existentes.......................................... 3.1 A poltica alimentar na dcada de 1990 ............................ 3.2 Programas especficos ........................................................ 3.2.1 O Programa de Alimentao do Trabalhador PAT .................................................................................. 3.2.2 O Programa de Combate s Carncias Alimentares e o Bolsa-Sade.............................................. 3.2.3 O Programa de Cestas Bsicas PRODEA ............ 3.2.4 Estoques de alimentos de segurana ........................ 3.2.5 Cupons de alimentao ............................................ 3.3 O papel da reforma agrria.................................................. 3.4 Polticas de apoio agricultura familiar e de subsistncia ................................................................ 3.5 Apoio ao autoconsumo ...................................................... 3.6 A tributao dos alimentos bsicos.................................... 3.7 Polticas de renda mnima e bolsa escola .......................... 3.8 O papel da previdncia social universal ............................ 3.9 Qualidade e Segurana dos Alimentos .............................. 3.10 A Busca de Uma Alimentao Saudvel............................ 3.11 A Descentralizao das Polticas de Segurana Alimentar e Combate Fome ............................................ 3.11.1 Fruns estaduais de segurana alimentar ................ 3.11.2 Restaurantes populares ............................................ 3.11.3 Doao de alimentos e combate ao desperdcio: a experincia dos bancos de alimentos e o atendimento aos moradores de rua .................... 3.11.4 O poder pblico e a ao junto s redes de supermercados .................................................... 3.11.5 Combate desnutrio e mortalidade infantil atravs da ao comunitria ...................................... 3.11.6 A descentralizao da merenda escolar .................... 3.11.7 Compra institucional ................................................ 4 Definio do pblico beneficirio ............................................ 4.1 Avaliao dos conceitos: a fome, a desnutrio e a pobreza .......................................................................... 9 11 16 16 23 23 26 26 29 30 32 34 36 38 41 43 44 45 47 51 53 53 54 4.2 Metodologia utilizada para definio do pblico beneficirio ........................................................................ 4.3 Resultados .......................................................................... 5 Propostas para uma Poltica Integrada de Segurana Alimentar e Combate Fome Sntese .................................. 5.1 Introduo .......................................................................... 5.2 Polticas estruturais ............................................................ 5.2.1 Aumento da renda e diminuio da desigualdade.... a) Polticas de gerao de emprego e aumento da renda.... b) Intensificao da reforma agrria .................................. c) Previdncia social universal............................................ d) Bolsa escola e renda mnima.......................................... 5.2.2 Incentivo agricultura familiar ................................ 5.3 Polticas especficas ............................................................ a) O Programa Cupom de Alimentao PCA........................ b) Ampliao e redirecionamento do Programa de Alimentao do Trabalhador PAT .................................... c) Doaes de cestas bsicas emergenciais .............................. d) Combate desnutrio infantil e materna .......................... e) Manter estoques de segurana.............................................. f) Ampliao da merenda escolar.............................................. g) Segurana e qualidade dos alimentos .................................. h) Educao para o consumo e educao alimentar ................ 5.4 Polticas Locais .................................................................. 5.4.1 Programas municipais de segurana alimentar ........ 5.4.2 Programas para reas metropolitanas ...................... a) Restaurantes populares .................................................. b) Banco de alimentos ........................................................ c) Modernizao dos equipamentos de abastecimento .... d) Novo relacionamento com as redes de supermercados .............................................................. 5.4.3 Programas para reas urbanas nometropolitanas (pequenas e mdias cidades) .......... a) Banco de alimentos ........................................................ b) Parcerias com varejistas.................................................. c) Modernizao dos equipamentos de abastecimento .... d) Agricultura urbana ........................................................ 5.4.4 Programas para reas rurais ...................................... a) Apoio agricultura familiar............................................ b) Apoio produo para o autoconsumo ........................ 71 74 79 79 84 85 85 86 86 87 87 87 87 89 89 90 90 91 92 92 93 93 94 94 94 95 95 96 96 96 96 96 97 97 98

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5.5 Pblico potencial beneficirio das propostas .................... 98 5.6 Custos dos programas........................................................ 100 5.7 A nova institucionalidade .................................................. 104 Referncias bibliogrficas ............................................................ 105 Anexos .................................................................................. 109

NDICE DE TABELAS
Tabela 1 Porcentagem de adultos (25 anos e mais) com baixo ndice de Massa Corporal (IMC) Brasil 1989 ............ Tabela 2 Porcentagem de mulheres em idade reprodutiva com baixo ndice de Massa Corporal (IMC) Brasil 1975-1996 .................................................................... Tabela 3 Evoluo dos benefcios tributrios do PAT Brasil 1992, 1995 e 1999........................................................ Tabela 4 Distribuio dos empregados que recebem ou no algum tipo de auxlio alimentao Brasil 1999 ........ Tabela 5 Evoluo do nmero de trabalhadores beneficiados pelo PAT e totalidade dos trabalhadores formais segundo faixas salariais Brasil 1992/1999 .............. Tabela 6 Dias de consumo interno abastecidos com os estoques de gros disponveis Brasil 1989/2001 ............ Tabela 7 Valor mdio per capita do consumo alimentar domiciliar da produo para autoconsumo nos assentamentos do Estado de So Paulo, segundo a origem do produto 1999/2000................................................................................ Tabela 8 Distribuio dos alunos que efetivamente consomem as refeies do Programa Nacional de Alimentao Escolar, de acordo com a regio 1997 .................. Tabela 9 Distribuio dos alunos que efetivamente consomem as refeies do Programa de Alimentao Escolar, de acordo com o tipo de convnio Brasil 1997 ...................... Tabela 11 Estimativas de indigncia de autores selecionados Brasil 1990-1999.............................................. Tabela 10 Linha de pobreza baseada na renda mdia familiar per capita de US$ 1,08 dirios. Base: Nordeste Rural Brasil 1999 .................................................................. Tabela 12 Estimativa de pobres no Brasil, segundo as regies Brasil 1999 ................................................................

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INTRODUO Este projeto visa suprir uma lacuna importante na agenda poltica brasileira: a falta de uma poltica de segurana alimentar e nutricional que consiga coordenar e integrar as diversas aes nos estados, municpios e sociedade civil. O Direito Alimentao, que est inserido no pacto internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, deve ser garantido pelo Estado. O reconhecimento desse direito implica no apenas o acesso mas a qualidade e confiabilidade dos alimentos consumidos pela populao. Segundo Flvio Valente, Secretrio Geral do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional: O direito alimentao um direito humano bsico. Sem ele no podemos discutir os outros. Sem uma alimentao adequada, tanto do ponto de vista de quantidade como de qualidade, no h o direito vida. Sem uma alimentao adequada no h o direito humanidade, entendida aqui como direito de acesso riqueza material, cultural, cientfica e espiritual produzida pela espcie humana."
O direito a alimentar-se significa o direito de estar livre da fome, o direito a um padro de vida adequado para assegurar alimentao, vesturio e moradia adequados e o direito ao trabalho.
Extrado de Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais

A prioridade do combate fome e misria uma bandeira que vem sendo levantada pela sociedade brasileira h mais de uma dcada. Assim, as propostas apresentadas nesse documento so o resultado da mobilizao de nossa sociedade em torno desses aspectos e de novas questes que foram surgindo nos ltimos anos com respeito a qualidade da alimentao consumida pela nossa populao, como por exemplo a questo dos alimentos geneticamente modificados. Em termos concretos, a mobilizao popular em torno dessas questes teve como antecedentes a iniciativa do Partido dos Trabalhadores em 1991, corroborada pela Ao de Cidadania Contra a Fome e a Misria e Pela Vida (1992-1993) que deram origem e vitalidade ao Programa de Combate Fome e Misria durante o perodo do Governo Itamar Franco (19931994). Um movimento social muito amplo, liderado pelo socilogo Herbert de Souza e que se expressou na formao de milhares de comits de solidariedade, animou a ao governa-

mental e propiciou um enorme ganho de legitimidade ao do governo. Passados alguns anos, vemos, hoje, que a sinergia da mobilizao pelo combate fome, corroborada pela implementao das regras de seguridade social da Constituio de 1988, teve conseqncias concretas, fazendo refluir um contingente de pessoas abaixo da linha da pobreza. Mobilizao popular, parceria entre governo e sociedade e luta pela conquista da cidadania, vinculando o combate fome conquista de direitos sociais, so elementos do movimento iniciado em 1993 que devem ser assumidos integralmente agora. Na ltima dcada assistimos emergncia de um movimento articulado de entidades que vm marcando presena em torno da solidariedade e da resistncia mercantilizao das relaes entre pessoas e natureza. Nesse sentido, ganha destaque o debate sobre a Segurana Alimentar como eixo estratgico de desenvolvimento. O problema alimentar de um pas vai alm da superao da pobreza e da fome. O fundamental garantir a Segurana Alimentar. O combate fome deve ser inserido nesta estratgia maior, pois a face mais visvel da insegurana alimentar, e no queremos conviver com ela, como temos feito h sculos. O eixo principal da proposta do Projeto Fome Zero associar o objetivo da segurana alimentar a estratgias permanentes de desenvolvimento econmico e social com crescente eqidade e incluso social. Para introduzir este debate, vale a pena retomar brevemente as propostas apresentadas anteriormente. Em outubro de 1991, o Governo Paralelo organismo que antecedeu o Instituto Cidadania elaborou e apresentou sociedade uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar PNSA1, que serviu de base para um debate nacional e participativo sobre o problema da fome e as formas de combat-la. A proposta contida no programa era: Garantir a segurana alimentar, assegurando que todos os brasileiros tenham, em todo momento, acesso aos alimentos bsicos de que necessitam". Para isso, a disponibilidade agregada nacional de alimentos deveria ser suficiente, estvel, autnoma, sustentvel e eqitativamente distribuda. As principais polticas propostas foram: gerao de empregos, recuperao dos salrios e expanso da produo agroalimentar, com os seguintes eixos de atuao: a) polticas de in1 Silva, L. I. L; Gomes da Silva, J. (1991): Poltica Nacional de Segurana Alimentar.
So Paulo, Governo Paralelo.

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centivo produo agroalimentar (reforma agrria, poltica agrcola e poltica agroindustrial); b) poltica de comercializao agrcola (preos mnimos, estoques reguladores e gesto de entrepostos; c) distribuio e consumo de alimentos por meio de medidas de descentralizao do setor varejista, controle de preos e margens, ampliao dos programas de distribuio de alimentos bsicos; d) aes emergenciais de combate fome. Propunha-se ainda a criao de um Conselho Nacional de Segurana Alimentar CONSEA, para coordenar a implantao desta poltica e concretizar a integrao dos diversos setores governamentais, inclusive estaduais e municipais, contando com a participao da sociedade civil. Segundo o documento, a Poltica Nacional de Segurana Alimentar constitui-se prioridade de governo e no numa responsabilidade setorial, devendo portanto estar diretamente ligada Presidncia da Repblica, sob a forma de uma Secretaria Especial para a Segurana Alimentar. Defendia ainda que a elaborao desta poltica no implicava abandono da perspectiva de descentralizao das iniciativas. A estrutura do CONSEA chegou a funcionar durante o Governo Itamar Franco como resultado desta iniciativa, e foi acompanhada por uma intensa mobilizao social, trazendo resultados positivos e expressivos no combate fome e s carncias sociais. Em 1995, no entanto, o Conselho foi desmontado. Das propostas contidas no PNSA reforma agrria para atingir 3 milhes de famlias em 15 anos, recursos para pequenos e mdios agricultores expandirem a produo de alimentos, apoio comercializao agrcola, fortalecimento do PAT, erradicao da desnutrio infantil, entre vrios outros ainda h muito em que avanar. Os prprios nmeros utilizados pelo governo indicam que h no pas 54,4 milhes de pessoas que no possuem renda suficiente para os gastos bsicos como alimentao, vesturio, moradia e sade, dos quais cerca da metade, ou 24 milhes de pessoas, no tm renda suficiente sequer para se alimentar adequadamente2. Alm disso, verifica-se uma crescente vulnerabilidade do pas em relao segurana alimentar diante das constantes oscilaes de preos dos alimentos, crescente dependncia de alimentos importados e diminuio dos estoques pblicos de produtos agrcolas.
2 Conforme Gazeta Mercantil, 05.03.2001: FHC define linha de combate a problemas sociais com base nas estimativas de Rocha (2000).

Diante desta situao, o Instituto Cidadania est propondo uma nova poltica de segurana alimentar e combate fome, denominado Projeto Fome Zero, cujo objetivo mostrar que possvel garantir para toda a populao este direito bsico que a alimentao adequada. No entanto, este direito social deve ser garantido pelos governantes e pela sociedade civil mobilizada. Por isso, essa uma proposta que exige a mobilizao de todos, incluindo os governos nos trs nveis federal, estadual e municipal e a sociedade civil (associaes, ONGs e empresas). A prpria elaborao do Projeto Fome Zero demonstra uma maneira participativa de se fazer polticas pblicas. O texto preliminar foi elaborado a partir de contribuies de uma centena de especialistas durante mais de seis meses. Foram realizados trs grandes encontros em So Paulo, Fortaleza e Santo Andr, que reuniram ao todo mais de 1000 participantes que debateram e contriburam para a verso preliminar da proposta. Foram realizados ainda, vrios debates com a participao de tcnicos e especialistas de todo o Brasil.3 A verso preliminar dessa proposta foi enviada, tambm, para entidades da sociedade civil, parlamentares, sindicatos, empresrios e especialistas nacionais e internacionais que analisaram e propuseram modificaes ao documento base. Todas as sugestes consideradas pertinentes foram reunidas nessa verso final, o que demonstra que a elaborao de uma proposta pode servir tambm de elemento de mobilizao para as polticas que se quer implementar. O resultado deste debate tem sido a reinsero do tema da Segurana Alimentar e Combate Fome na agenda nacional, vinculando tambm avaliao dos cinco anos da Cpula Mundial da Alimentao. Pretende-se que este documento sirva de subsdio para constituio de uma agenda permanente de discusso e de aes para buscar a garantia da Segurana Alimentar e a erradicao da fome no pas, como prioridade pblica. Apresenta-se, a seguir, o documento-guia contendo elementos de diagnsticos do conceito de segurana alimentar, do problema da fome e das polticas existentes e uma sntese das propostas apresentadas.

3 Os seminrios e encontros foram realizados em: Salvador-BA (13/08/01); So

Paulo-SP (07/11/00, 14/08 e 20/08); Juazeiro-BA (02/09/01); Fortaleza (06/09/01); Recife-PE (15/09/01) e Santo Andr-SP (19/09/01).

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1. PRINCPIOS GERAIS: A SEGURANA ALIMENTAR E O DIREITO ALIMENTAO Conforme abordado na Introduo, esta proposta de combate fome est includa no princpio da segurana alimentar. Neste tpico ser explicitado o conceito de segurana alimentar que orienta o projeto. Foi pouco depois de terminada a Primeira Guerra Mundial que se comeou a ter registro, na Europa, da utilizao do termo segurana alimentar". A traumtica experincia da guerra havia demonstrado, mais uma vez, que um pas poderia dominar o outro caso controlasse seu fornecimento de alimentos. Os Estados Nacionais davam-se conta de estar frente a uma poderosssima arma, uma vez que populaes inteiras no poderiam sobreviver sem alimentao e, diante desta situao, um pas poderia ser submetido a outro pas, por motivos polticos ou econmicos, a uma grave forma de dominao. Assim, fortaleceu-se a idia de que a soberania de um pas tambm dependia da sua capacidade de auto-suprimento de alimentos. A alimentao adquiriu um significado estratgico de segurana nacional, impondo a necessidade a cada pas de assegurar por conta prpria o suprimento da maior parte dos alimentos que sua populao consome, fazendo inaugurar um conjunto de polticas especficas, entre as quais a formao de estoques de alimentos. Uma conseqncia dessa preocupao foi o fortalecimento da noo de que a questo alimentar de um pas estava estritamente ligada sua capacidade de produo agrcola. Tal noo, que acabava excluindo outros aspectos da questo, manteve-se at quase o final da dcada de 1970. Nos primeiros anos dessa dcada, vivia-se um momento delicado, em que os estoques mundiais de alimentos estavam bastante escassos, com quebras de safra em importantes pases produtores e consumidores. O caso mais grave era o da antiga Unio Sovitica, que, atravessando invernos extremamente rigorosos, viu reduzir-se drasticamente sua capacidade de produo de trigo e outros gros, recorrendo ao mercado internacional com compras vultosas e esgotando ainda mais os estoques j reduzidos desses produtos. A idia de que a segurana alimentar estava quase que exclusivamente ligada produo agrcola mostrou-se dominante na Conferncia Mundial de Alimentao, promovida pela FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimen-

tao, em 1974. A discusso ento travada deu-se quase exclusivamente sobre as polticas agrcolas, reforando a crena de que a segurana alimentar dependia fundamentalmente de uma poltica de armazenamento estratgico, devendo-se fazer crescer os estoques e assegurar a consolidao de acordos internacionais sobre diferentes produtos agrcolas. Aproveitando-se desse contexto, veio tona toda uma argumentao propagandista das empresas ligadas indstria de agroqumicos que, naquele momento, buscavam fazer deslanchar em todo o mundo o processo que ficou conhecido como Revoluo Verde. Procurava-se convencer a todos que o flagelo da fome e da desnutrio no mundo desapareceria com o aumento significativo da produo agrcola, o que estaria assegurado com a adoo de um modelo agrcola de grandes propriedades monocultoras e o emprego macio de insumos qumicos (fertilizantes e agrotxicos). A produo mundial de alimentos recuperou-se ainda na dcada de 1970 e os preos dos alimentos, que haviam alcanado nveis extremamente elevados, baixaram. Mas nem por isso desapareceram os males da desnutrio e fome, manifestaes principais de insegurana alimentar que continuaram atingindo to gravemente parcela importante da populao mundial.
dentro dessa realidade que se comeou a perceber que a capacidade de acesso aos alimentos era dificuldade crucial para a segurana alimentar por parte dos povos, mais do que a oferta de alimentos. Isso se reflete na definio apresentada pela
a FAO, em 1982, originada na 8- Sesso do Comit Mundial de Segurana Alimentar, que afirma que o objetivo final da segurana alimentar mundial assegurar que todas as pessoas tenham, em todo momento, acesso fsico e econmico aos alimentos bsicos que necessitam []", ainda que tambm fazendo clara referncia importncia da oferta em quantidade suficiente de alimentos e sua estabilidade. Claro est que fatores ligados capacidade de produo tambm podem ser causadores de agudas crises de insegurana alimentar. Em casos mais extremos aparecem as situaes de guerra e conseqente desestruturao da capacidade de produo, como tem ocorrido em diversos pases da frica, ou as situaes de bloqueio econmico, sofridas geralmente por pases que recusam submeter-se s grandes potncias econmicas e militares. Situaes extremas so tambm as catstrofes naturais, em que a agricultura e a distribuio de alimentos nos pases atingidos so parcial ou totalmente destrudas.

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Entre o final da dcada de 1980 e da de 1990, observa-se o crescimento das preocupaes com a qualidade dos alimentos (nutricional, biolgica, sanitria e tecnolgica) e sua sanidade (no-contaminao biolgica ou qumica). Esses elementos so da maior importncia em um contexto atual que favorece o desbalanceamento nutricional das dietas alimentares e o envenenamento dos alimentos em nome de uma maior produtividade agrcola ou com a utilizao de tecnologias cujos efeitos sobre a sade humana permanecem desconhecidos. Teve um papel destacado nesse perodo, a Conferncia Internacional de Nutrio, promovida pela FAO e pela Organizao Mundial da Sade OMS, realizada em 1992. A Conferncia reafirmou a incorporao desses atributos e chamou a ateno para a idia de segurana alimentar domiciliar", destacando a importncia dos cuidados promovidos no lar (carinho, ateno, preparo do aleitamento materno, estimulao psicossocial, informao e educao, entre outros). A construo do conceito de segurana alimentar no Brasil A introduo do tema da segurana alimentar no Brasil aparece tardiamente. Conforme os registros disponveis, o conceito foi formulado pela primeira vez por tcnicos e consultores engajados na elaborao de documento para uma poltica de abastecimento, no mbito do Ministrio da Agricultura, em 1986. A concepo assumida pelos tcnicos assemelhava-se quela que a FAO ento adotava, a partir de seu escritrio na Amrica Latina, com nfase na auto-suficincia alimentar nacional (Arroyo, 1988), mas tambm na questo do acesso universal aos alimentos (Schejtman, 1988). Na mesma medida, valorizava-se o papel estratgico da agricultura camponesa, num modelo de desenvolvimento endgeno com nfase no mercado interno (Maluf, 1994). importante assinalar que nessa oportunidade tambm se props a constituio de um Conselho Nacional de Segurana Alimentar, que deveria estar formalmente ligado a uma Secretaria Especial, diretamente vinculada Presidncia da Repblica. Toda essa inovadora proposta no teve conseqncias prticas. Ainda em 1986, a Primeira Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio reafirmava a compreenso de que a alimentao um direito bsico. Propunha-se a criao de um Conselho Nacional de Alimentao e Nutrio CNAN, vinculado ao Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio INAN

e de um Sistema de Segurana Alimentar e Nutricional SSAN, no mbito do Ministrio do Planejamento, ambos com participao de representao da sociedade civil. Observe-se que esta conferncia foi possivelmente o nascedouro da idia de interdependncia entre a segurana alimentar e a nutricional. Na proposta, a identificao da incapacidade do acesso aos alimentos por parte significativa da populao brasileira ganhava destaque no diagnstico da situao de insegurana alimentar do pas. Dessa forma, a antiga viso que atribua o problema estritamente ao tema do abastecimento, ficava superada. Dentro de uma perspectiva muito mais abrangente, aponta-se a pobreza e o desemprego como as causas principais da fome, constatando-se que o aumento da capacidade de produo e os ganhos de eficincia ocorridos nas duas dcadas anteriores no resultaram na diminuio relativa dos preos dos alimentos e na maior capacidade de aquisio desses alimentos pelos setores mais empobrecidos da populao. A retomada do crescimento econmico, com maior eqidade, e a necessidade de regulao dos preos passavam a figurar, respectivamente, como meta e poltica a serem buscadas para que o pas se aproximasse de uma melhor condio de segurana alimentar. Ao lado disso, a descentralizao e a diferenciao regional das polticas tambm constituam pontos importantes dessa proposta (Maluf, 1994). Na primeira metade da dcada de 1990, o marco principal da construo de uma proposta de segurana alimentar para o pas se deu na Primeira Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, em Braslia, em julho de 1994. As discusses realizadas desde o plano local, na preparao da conferncia e depois, durante a prpria conferncia, que contou com cerca de dois mil delegados, deixaram evidente o diagnstico de que a concentrao da renda e da terra constituam os determinantes principais da situao de fome e insegurana alimentar no Brasil. Em documento posterior, que sistematizou os eixos e prioridades desse intenso processo de discusso, vo ser encontradas as preocupaes referentes ao acesso alimentao, necessidade de assegurar sade, nutrio e alimentao a grupos vulnerveis e de garantir qualidade aos alimentos e ao estmulo a prticas alimentares e de vida saudveis (CONSEA, 1994). O resultado da Conferncia consolidou dois aspectos bsicos. O primeiro, de que o processo de desenvolvimento econmico-social do pas necessita garantir, obrigatoriamente, a segurana alimentar e nutricional para todos. O segundo as-

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pecto foi a comprovao, na prtica, da exigncia de uma articulao entre sociedade civil e governo para avanar na busca das condies de segurana alimentar, respeitadas todas as diferenas de papis prprios de cada parte. Nos ltimos anos, o pas retrocedeu do patamar antes alcanado, em que a segurana alimentar era declarada como um objetivo estratgico de governo. Fechou-se o CONSEA e os setores organizados da sociedade civil engajados na luta contra a fome e pela segurana alimentar tiveram de buscar novos espaos para prosseguir em suas aes. Porm, no campo da formulao conceitual a respeito da segurana alimentar, ofereceuse uma oportunidade rica para a consolidao de posies que h muito j vinham amadurecendo: a preparao brasileira para a Cpula Mundial da Alimentao, em Roma, em 1996. Nessa ocasio, constituiu-se um grupo de trabalho, composto de representantes dos ministrios e da sociedade civil (incluindo o setor empresarial), para elaborar o documento oficial brasileiro para a Cpula, que sistematizou a definio que: Segurana Alimentar e Nutricional significa garantir a todos acesso a alimentos bsicos de qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente e sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, com base em prticas alimentares saudveis. Contribuindo assim, para uma existncia digna em um contexto de desenvolvimento integral da pessoa humana". Alguns pontos da definio brasileira merecem ser destacados. Em primeiro lugar, ela representava um conceito bastante abrangente. Comportava as noes de alimentao e de nutrio, enfatizando os aspectos de acesso, qualidade e disponibilidade em termos de suficincia, continuidade e preos estveis e compatveis com o poder aquisitivo da populao. Valorizava os hbitos alimentares adequados e colocava a segurana alimentar e nutricional como uma prerrogativa bsica para a condio de cidadania (Menezes, 1998b). Destaca-se a articulao estabelecida entre a segurana alimentar e a segurana nutricional, como duas faces de uma mesma moeda", no se podendo garantir uma delas sem que a outra tambm esteja assegurada. Procurava-se assim romper com a separao mecnica que freqentemente se estabelece e que tem como efeito a gerao e aplicao de polticas de formas setorializadas e estanques. No mais se podia aceitar a viso de que o alimentar uma questo para ser tratada pelas reas da economia e agricultura; e o nutricional, como atribuio especfica da rea de sade.

importante observar que esta definio no se limitava a defender a idia do acesso aos alimentos simplesmente, mas vinculava a esta condio a necessidade de que os alimentos fossem de qualidade, em quantidade suficiente e de modo permanente. A exigncia da qualidade dos alimentos vem se tornando uma reivindicao que se coloca no mesmo patamar de importncia do acesso aos alimentos. Nos pases europeus e da Amrica do Norte utiliza-se freqentemente a noo de alimento seguro" como prerrogativa principal da segurana alimentar. No caso brasileiro, os consumidores ainda no atingiram um grau de organizao e conscincia de seus direitos que assegure alimentos de qualidade como uma exigncia de mercado e, muito menos, que esta condio se estenda aos contingentes da populao em situao de pobreza. No estgio em que se encontra hoje o debate e confirmando que se trata de um conceito ainda em construo, poder-seia acrescentar outros pontos que ampliam ainda mais sua abrangncia. Assim, quatro outros aspectos, que sero discutidos adiante, devem ser incorporados ao conceito: a soberania alimentar, o respeito e preservao da cultura alimentar, a sustentabilidade do sistema alimentar e, por fim, o direito humano alimentao. O emprego da noo de soberania alimentar comeou a surgir com fora no debate sobre a segurana alimentar no prprio ano de 1996. Durante a Cpula Mundial da Alimentao, no foro paralelo da sociedade civil, tambm realizado em Roma, a reivindicao da soberania alimentar apareceu com grande destaque. A importncia da autonomia alimentar dos pases est associada gerao de emprego dentro do pas e menor dependncia das importaes e flutuaes de preos do mercado internacional. Recentemente, este conceito foi reafirmado no Frum Mundial sobre Soberania Alimentar (ver Box). O segundo aspecto est relacionado necessidade de preservao da cultura alimentar de cada povo. Um pas no consegue assegurar sua soberania alimentar se permite que lhe seja imposto um padro alimentar estranho a suas caractersticas e tradies. O reconhecimento dessa assertiva oferece a dimenso exata do quanto a soberania alimentar est ameaada nos pases mais fragilizados perante o avano da globalizao. Outro aspecto que tambm ficou ausente na definio alcanada at a realizao da Cpula Mundial, mas que se mostra imprescindvel na demarcao do conceito de segurana alimentar, diz respeito idia da sustentabilidade do sistema

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alimentar. A necessidade de manter a oferta de alimentos em

condies de atender milhes de consumidores em cada pas traduz a maior dificuldade. A sada aparentemente fcil da intensificao da produo, pela via da especializao (monocultura) e do uso abusivo de insumos qumicos produz indiscutveis danos sustentabilidade (Menezes, 1998A). Sob a tica aqui apresentada, pode-se afirmar que a segurana alimentar est regida por um princpio bsico. Trata-se de considerar o direito humano alimentao como primordial, precedente a qualquer outra situao, de natureza poltica ou econmica, pois parte componente do direito vida. Assinale-se que o direito alimentao, como direito humano bsico, reconhecido no tratado internacional dos Direitos Econmicos,Sociais e Culturais DESC.Quando este direito no observado,est ocorrendo sua violao,devendo recair a responsabilidade sobre o Estado, que tem a atribuio de assegur-lo. Direitos Humanos so todos aqueles que os seres humanos tm, nica e exclusivamente, por terem nascido e por serem parte da espcie humana. So direitos inalienveis e independem de legislao nacional, estadual ou municipal especfica. Eles foram firmados na Declarao Universal dos Direitos Humanos, assinada em 1948, pelos povos do mundo, por intermdio de seus chefes de Estado e de governo.
A Soberania Alimentar dos Pases
De 3 a 7 de setembro de 2001 quatrocentos delegados de organizaes camponesas, indgenas, organizaes no governamentais e acadmicos de 60 pases reuniram-se em Havana no Frum Mundial sobre Soberania Alimentar. O objetivo do encontro foi o de analisar a perda de soberania sobre os recursos alimentares das naes do Terceiro Mundo ao mesmo tempo em que se impulsionava novos enfoques, polticas e iniciativas capazes de assegurar um presente e um futuro digno e sem fome para todos. Entre as concluses tiradas da reunio destacam-se: A soberania alimentar a via para erradicar a fome e a m-nutrio e garantir a segurana alimentar duradoura e sustentvel para todos os povos. Entendemos como soberania alimentar o direito dos povos de definir as suas prprias polticas e estratgias sustentveis de produo, distribuio e consumo de alimentos que garantam o direito alimentao para toda a populao, com base na pequena e mdia produo, respeitando as suas prprias culturas e a diversidade dos modos camponeses, pescadores, indgenas de produo agropecuria, de comercializao e de gesto dos espaos rurais nos quais a mulher desempenha um papel fundamental. A soberania alimentar favorece a soberania econmica, poltica e cultural dos povos. A soberania alimentar implica, ademais, na garantia do acesso a uma alimentao s e suficiente para todas as pessoas, principalmente para

A Declarao foi elaborada e assinada em um momento em que a humanidade tomou conscincia da barbrie que representou o Holocausto. Este pacto universal, baseado em princpios ticos e morais, reconhece que a diversidade a nica coisa que todos os seres humanos tm em comum e que esta deve ser respeitada e tratada com eqidade. A Declarao representou um avano para um novo patamar no tortuoso caminho percorrido pela humanidade em seu processo evolutivo. O Direito Alimentao comea pela luta contra a fome, ou seja, pela garantia a todos os cidados do direito ao acesso dirio a alimentos em quantidade e qualidade suficiente para atender as necessidades nutricionais bsicas essenciais manuteno da sade. Mas no pode parar por a. O ser humano precisa de muito mais do que uma rao bsica nutricionalmente balanceada. A alimentao para o ser humano tem outros aspectos importantes. A alimentao humana tem de ser entendida como processo de transformao de natureza no seu sentido mais amplo em gente,em seres humanos,ou seja,em humanidade.Isto ,quer se ressaltar que alimentao deve ser acessvel com DIGNIDADE. O ato de alimentar-se , para o ser humano, um ato ligado sua cultura, sua famlia, a seus amigos e a festividades coletivas. Ao alimentar-se junto de amigos, de sua famlia, comendo

os setores mais vulnerveis., como obrigao incontestvel dos estados nacionais e o exerccio pleno da cidadania. O acesso alimentao no deve ser considerada como compensao assistencialista dos governos ou uma caridade de entidades pblicas, privadas, nacionais ou internacionais. H, tambm, uma referncia importante e uma recomendao para que os Estados elaborem um Cdigo de Conduta sobre o Direito Humano Alimentao Adequada, que sirva efetivamente como instrumento para a implementao e promoo desse direito, e cujo contedo legal e as obrigaes do Estado fariam parte de uma conveno internacional relativa aos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Nesta linha, propem a criao de uma nova ordem democrtica e transparente para regular o comrcio alimentar internacional e o fortalecimento da Unctad Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento como espao de negociaes multilaterais em torno de um comrcio alimentar justo. Ressalta o documento que os delegados presentes apiam: O direito alimentao dos povos, includo na Declarao dos Direitos Humanos e ratificado na Cpula Mundial da Alimentao em Roma, em 1996, por estados membros da FAO/ONU.
(extrado da Declarao Final do Frum Mundial sobre Soberania Alimentar, Havana, Cuba, 7 de setembro de 2001)

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pratos caractersticos de sua infncia, de sua cultura, o indivduo se renova em outros nveis alm do fsico, fortalecendo sua sade fsica e mental e tambm sua dignidade humana. Assim, o Direito Alimentao passa pelo direito de acesso aos recursos e meios para produzir ou adquirir alimentos seguros e saudveis que possibilitem uma alimentao de acordo com os hbitos e prticas alimentares de sua cultura, de sua regio ou de sua origem tnica. Ao comer, portanto, no s satisfazemos nossas necessidades nutricionais, como tambm nos refazemos, nos construmos e nos potencializamos uns aos outros como seres humanos em nossas dimenses orgnicas, intelectuais, psicolgicas e espirituais. No sem razo que muitos rituais religiosos envolvem atos de preparo e comunho de alimentos. De acordo com este conjunto de normas legais universais, cabe s sociedades humanas, sob a responsabilidade do Estado, cumprirem as obrigaes de respeitar, proteger e realizar os Direitos Humanos de cidados e grupos populacionais que residem em seu territrio. Ao mesmo tempo, parte-se da convico de que a segurana alimentar e nutricional somente ser assegurada por meio de uma participao conjunta de governo e sociedade, sem que com isso se diluam os papis especficos que cabem a cada parte. Aos governos (em todas as suas instncias),cabe implementar as polticas pblicas de segurana alimentar. Mas devem esses saber conceb-las em conjunto com a sociedade, que por sua vez precisa exercer seu papel de monitorar a aplicao dessas polticas. Nesse sentido, so necessrias tambm, articulaes internacionais para garantia do direito alimentao. interessante que o Brasil apie a realizao de uma convocao de uma Conveno Global de Segurana Alimentar, que deve servir de respaldo global aos planos nacionais de segurana alimentar, soAs Mulheres e a Segurana Alimentar
Apesar do acesso desigual renda, as mulheres contribuem com seu trabalho produtivo e reprodutivo para o desenvolvimento e o bem-estar da sociedade brasileira. Na sociedade atual, a diviso entre trabalho produtivo e masculino, e reprodutivo e feminino define que a alimentao das famlias uma atribuio das mulheres. Este modelo nem sempre encontra correspondncia na realidade das famlias (mulheres que trabalham fora de casa, que sustentam sozinhas suas famlias), mas organiza as percepes que se tem dos lugares de mulheres e homens. Este modelo sobrecarrega as mulheres no trabalho domstico e de cuidado, e tende a desvalorizar seu trabalho. As polticas pblicas, ao considerar a famlia como uma unidade, sem

brepondo-se OMC Organizao Mundial do Comrcio, partindo-se da premissa que a regulamentao do comrcio alimentar deve se inserir no princpio de justia social. A questo alimentar tem impactos sobre interesses diversos e at contrrios, o que faz com que a definio do significado da segurana alimentar se transforme em um espao de disputa muitas vezes rduo, e o enfrentamento das questes relativas aos alimentos, um espao de conflitos constantes (Sen, 1984). Alm do mais, o conceito no pode ser dado como estabelecido, mas como ainda em processo de construo. Vista destes ngulos, fica clara a importncia da elaborao de uma argumentao slida, fundamentada nos princpios j enunciados e que se faz a partir de um debate amplo e ao mesmo tempo consistente. Nesse sentido, partindo da base conceitual enunciada na definio apresentada no documento brasileiro levado Cpula Mundial da Alimentao e incorporando as demais questes relevantes que tm surgido no debate mais recente, prope-se definir que:
Segurana Alimentar e Nutricional a garantia do direito de todos ao acesso a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente e de modo permanente, com base em prticas alimentares saudveis e sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais e nem o sistema alimentar futuro, devendo se realizar em bases sustentveis. Todo pas deve ser soberano para assegurar sua segurana alimentar, respeitando as caractersticas culturais de cada povo, manifestadas no ato de se alimentar. responsabilidade dos Estados Nacionais assegurarem este direito e devem faz-lo em obrigatria articulao com a sociedade civil, cada parte cumprindo suas atribuies especficas.

avaliar as desigualdades que operam em seu interior, reforam este modelo. O poder pblico deve considerar a atuao das mulheres na busca por uma alimentao saudvel, como interlocutoras privilegiadas, reforando a sua liderana. importante, tambm, numa proposta desta natureza, enfatizar o Direito da mulher a amamentar seus filhos. Muitas vezes este direito no garantido pelas empresas, patres e rgos pblicos, pelas condies econmicas e por falta de orientao, resultando no prejuzo da formao das crianas e na sade da prpria mulher. O direito amamentao no deve se contrapor ao direito das mulheres ao emprego, cabendo ao poder pblico a fiscalizao do cumprimento da lei.

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2. O PROBLEMA DA FOME

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buscando derrubar certos mitos que tm contribudo para a perpetuao da fome no mundo. 2.1 D ESCONSTRUINDO M ITOS 1) A fome NO tem diminudo no mundo A preocupao com o no acesso alimentao por parcelas significativas da populao mundial e nacional, resultando em fenmenos como a fome e a desnutrio,4 sempre foi assunto de grande preocupao por parte de pesquisadores, organizaes no-governamentais, organizaes de fomento internacionais e do poder pblico. Mas essa preocupao vem crescendo nos ltimos anos. Em especial com relao s organizaes internacionais, percebe-se uma ao mais coordenada em torno de programas de combate pobreza (Banco Mundial, 2000 e PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, 2000) ou segurana alimentar (FAO, 2000). Essas preocupaes refletem o fato de que a manuteno da pobreza e de nveis agudos de fome (e mesmo o seu aumento em alguns continentes) o grande calcanhar de Aquiles para o sucesso" do sistema capitalista mundial na sua verso global. A Cpula Mundial da Alimentao de 1996, que reuniu 186 pases em Roma, definiu como meta reduzir pela metade o nmero de desnutridos at o ano de 2015, o que fez com que a FAO adotasse uma metodologia para acompanhamento da quantificao da fome no mundo. Similarmente, o Banco Mundial acompanha os dados de pobreza mundial desde 1993, sendo que seu ltimo relatrio sobre desenvolvimento mundial (2000/2001) denomina-se Luta contra a Pobreza". O PNUD, na mesma linha, adotou o compromisso de reduzir pela metade a pobreza extrema no mundo e tambm publica anualmente avaliaes sobre o estado de desenvolvimento humano do mundo, acompanhando indicadores sociais. Os resultados do ltimo relatrio da FAO, o Relatrio da Insegurana Alimentar no Mundo (SOFI 2000), demonstram que pouco tem se evoludo para atingir a meta da
4 A fome ocorre quando a alimentao diria no supre a energia requerida para manuteno do organismo e para exerccio das atividades normais do ser humano. A desnutrio decorre da manifestao de sinais clnicos que provm da inadequao quantitativa (energia) ou qualitativa (nutrientes) da dieta ou tambm de doenas que provocam o mau aproveitamento biolgico dos alimentos ingeridos (baseado em Monteiro,1995).

A fome como problema social uma das manifestaes mais nefastas da humanidade. Enquanto uma nao no capaz de dar acesso a alimentos em quantidade suficiente e qualidade sua populao, no pode ser considerada civilizada, pois tratase da necessidade mais bsica e elementar do ser humano. Por isso, prover uma alimentao de forma digna ao seu povo deve ser visto como o primeiro dos objetivos de uma nao. Fome gera fome. Seus efeitos perpetuam-se e criam um crculo de misria difcil de ser superado. Os efeitos mais diretos da fome so: a morte, o deficiente desenvolvimento fsico e mental, a menor resistncia s doenas. Estudos cientficos mostram que os filhos dos famintos tm cinqenta vezes mais probabilidade de morrer antes do primeiro ano de vida do que os filhos dos bem alimentados. verificada a incidncia de doenas como kwashiorkor (quando a criana fica inchada por falta de protenas), marasmus (quando a criana fica enrugada por falta simultnea de calorias e protenas), deficincias de vitaminas e sais minerais, bcio endmico, raquitismo, pelagra, anemia por deficincia de ferro, beriberi, cegueira por deficincia de vitamina A, entre vrias outras anomalias ainda presentes no terceiro milnio (George, 1976). No Brasil, verificou-se que o efeito prolongado da fome reduz a estatura das pessoas originando homens e mulheres anes, chamados no Nordeste brasileiro de homens-gabirus". Mas no preciso ir longe para observar, nas grandes cidades, famlias morando nas ruas, implorando por comida. O nosso modelo de desenvolvimento, de um lado, exclui cada vez mais pessoas do consumo e da modernidade e, do outro, faz com que as pessoas includas adotem, cada vez mais, o padro de vida das naes desenvolvidas, contribuindo para aumentar a distncia entre ricos e pobres. As pessoas excludas passam a depender, cada vez mais, das boas aes" de terceiros que doam os alimentos que sobram e que, de outra forma, iriam para o lixo (e grande parte ainda vai), e de programas pblicos. Ou ento sobrevivem pela violncia e pelo roubo. Esta a soluo" da barbrie, que tambm se almeja erradicar se desejamos uma nao que possa ser chamada de civilizada. Para se atacar com eficcia um problema necessrio, em primeiro lugar, ter clareza da natureza do mesmo. Para tanto, comeamos por fazer um diagnstico do problema da fome,

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Cpula Mundial. O nmero estimado de 826 milhes de pessoas subnutridas no mundo, para o perodo 1996-98, no mostrava diferena em relao aos dados do perodo anterior, de 1995-97.
Para alcanar a meta do Compromisso, ns devemos atingir uma reduo de no mnimo 20 milhes por ano at 2015. A taxa atual de pouco menos de 8 milhes por ano desde o incio dos anos 90 pesarosamente inadequada" (FAO, 2000).

No Brasil, h diversos estudos e metodologias para quantificar os pobres, indigentes e pessoas que passam fome, que do origem a nmeros diversos. As estatsticas oficiais" mais recentes tm mostrado que, aps uma acentuada reduo dos nveis de pobreza e indigncia 5 entre os anos 1993 e 1995, verifica-se uma manuteno dos nveis entre 1996 e 1998, com ligeiro aumento em 1999 (Grfico 1).
Grfico 1 - Estimativas de Pobres e Indigentes no Brasil*

(1) Dados do IPEA (2001) dados "oficiais" do governo federal. * Refere-se proporo de indigentes e pobres calculados a partir da medio de uma linha de indigncia e outra de pobreza.

Outros dados importantes para o acompanhamento do problema so aqueles vinculados rea da sade e nutrio. Monteiro (1995) considera que o ndice de Massa Corporal (IMC) abaixo de determinado valor o ndice mais adequado

para avaliar a incidncia da fome entendida como falta de ingesto calrica (quantitativa). Calcula-se o IMC dividindo-se o peso de uma pessoa pelo quadrado de sua altura. O valor limite, que indica um valor mnimo de reserva energtica, 18,5 kg/m2. Consideramos que estes dados refletem o efeito contnuo da fome nas pessoas, mas possivelmente no englobam as pessoas vulnerveis, que se alimentam de forma descontnua (por meio de doaes, por exemplo) mas no sofrem oscilaes de peso. Este ndice medido apenas para adultos (mais de 24 anos de idade). Para a OMS, normal que haja de 3% a 5% de pessoas com IMC menor que 18,5 kg/m2 em um pas, pela existncia de pessoas constitucionalmente magras. Assim, os parmetros definidos pela OMS para os pases so: prevalncia de dficit energtico leve: entre 5% e 9% da populao maior de 24 anos com IMC < 18,5 kg/m2 prevalncia moderada: entre 10% e 19% da populao maior de 24 anos com IMC < 18,5 kg/m2 prevalncia alta: entre 20% e 39% da populao maior de 24 anos com IMC < 18,5 kg/m2 prevalncia muito alta: mais de 40% da populao maior de 24 anos com IMC < 18,5 kg/m2 Para o Brasil, Monteiro (1995) calculou esta proporo, a partir dos dados da PNSN (Pesquisa Nacional de Sade e Nutrio, de 1989),6 chegando ao valor de 4,9% da populao, com 4% nas reas urbanas e 7,5% nas reas rurais (Tabela 1). Essa proporo, aplicada para a populao contada no Censo Demogrfico de 1991, representa cerca de 1,1 milho de pessoas na rea rural e 2,2 milhes na rea urbana, totalizando 3,2 milhes de pessoas de 25 anos ou mais com baixa reserva energtica. No entanto, importante ressaltar que, dentro dessa populao, inclui-se uma parcela da populao constitucionalmente magra, que no necessariamente composta por pessoas que sofrem de carncia alimentar.

5 A proporo de pobres e indigentes calculada a partir da definio de uma linha de pobreza e de indigncia. Aqueles que recebem uma renda inferior a cada uma destas linhas chamado de pobre ou indigente, respectivamente. A linha de indigncia refere-se renda mnima necessria para adquirir o valor de uma cesta de alimentos com quantidades energticas mnimas ou recomendadas. A linha de pobreza superior linha de indigncia pois inclui, alm do valor da cesta de alimentos, todas as outras despesas no-alimentares como vesturio, moradia, transportes etc.

Em porcentagem

6 Esta foi a ltima pesquisa desta natureza feita no Brasil, o que demonstra a falta
de prioridade dada ao acompanhamento da situao nutricional da populao.

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Tabela 1 - Porcentagem de adultos (25 anos e mais) com baixo ndice de Massa Corporal (IMC) Brasil 1989(1)
Regio Urbana Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 4,4 5,2 3,9 2,6 4,2 4,0 reas Rural 9,4 7,2 4,1 6,3 7,5 Total 4,4 6,8 4,4 3,0 4,7 4,9

Fonte: Monteiro (1995). (1) Refere-se a pessoas com mais de 24 anos com IMC < 18,5 kg/m2

Dados mais recentes foram obtidos apenas para mulheres em idade frtil, o que pode ser considerado um indicador da taxa global, se considerarmos que a taxa evolui igualmente para homens e mulheres (Tabela 2).
Tabela 2 - Porcentagem de mulheres em idade reprodutiva com baixo ndice de Massa Corporal (IMC)(1) Brasil 1975-1996
Regio/rea
1975 Anos 1989 1996 Variao Anual (%) 1975-89 1989-96

A proporo de mulheres em idade reprodutiva com baixo IMC passou de 9,7% em 1975 para 5,8% em 1989 e 6,2% em 1996, ltimo dado disponvel (Monteiro, 1997). Verifica-se que, embora tenha ocorrido uma melhoria sensvel entre os anos de 1975 a 1989, no perodo mais recente, de 1989 a 1996, os dados mostram uma estabilizao da proporo de mulheres com dficit de reservas energticas. Esta estabilidade foi provocada por um aumento da proporo nas reas urbanas (do Nordeste e do Centro-Sul), bem como da rea rural do Centro-Sul. A nica regio que apresentou queda na proporo de 1989 a 1996 foi a regio rural do Nordeste, que apresenta, tambm, o maior valor absoluto. Dessa forma, verifica-se que o problema da fome, na sua forma mais aparente, afetando as reservas energticas, ainda presente no pas. Enfim, como pode-se verificar, no h demonstrao de que a pobreza e a indigncia estejam diminuindo de forma contnua no Brasil. Os nmeros atuais para o Brasil sero analisados adiante. 2) A fome NO causada pelo aumento da populao NEM pela falta de alimentos no mundo Durante muito tempo, a ateno das organizaes internacionais e dos pases desenvolvidos esteve voltada para a soluo do problema da fome no mundo, considerando-a como um problema concentrado geograficamente e relacionado falta de produo de alimentos. A Conferncia Mundial da Alimentao de 1974, em Roma, apontava como principais solues medidas de ordem tecnolgica com nfase na produo, em vez da distribuio eqitativa dos alimentos. No entanto, mesmo com a enorme quantidade produzida de alimentos no mundo, como resultado da Revoluo Verde, verifica-se a permanncia de milhes de pessoas em situao crtica em diversos pases, mesmo onde h excesso de disponibilidade calrica. A metodologia adotada pela FAO para acompanhamento da situao da fome no mundo calcula a disponibilidade calrica mdia em cada pas e a proporo de pessoas que tm uma ingesto calrica abaixo do valor mnimo recomendado. Os dados j citados do SOFI 2000 mostram que a fome atinge 98 pases subdesenvolvidos e mais 27 pases desenvolvidos e em transio (Europa Oriental e antiga Unio Sovitica). Esses pases tm uma populao total que varia de 400 mil (Suriname) a 1,2 bilho (China). Dos 98 pases, verifica-se que apenas seis deles tm uma disponibilidade calrica

Urbana Norte Nordeste Centro-Sul Brasil Rural Nordeste Centro-Sul Brasil Total Nordeste Centro-Sul Brasil
(2) (2) (2)

12,2 10,8 7,1 8,6 13,3 9,6 11,2 11,8 7,8 9,7

5,5 5,2 4,6 4,8 12,2 5,1 8,6 8,4 4,7 5,8

5,5 6,3 5,8 5,9 8,8 6,1 7,4 7,7 5,8 6,2

-3,9 -3,7 -2,5 -3,2 -0,6 -3,3 -1,7 -2,1 -2,8 -3,6

0,0 3,0 3,0 3,3 -4,0 2,8 -2,0 -1,2 3,3 1,0

Fonte: Monteiro (1997).

(1) Mulheres de 18 a 49 anos de idade que so mes de crianas menores de cinco

anos com IMC< 18,5 kg/m2.

(2) Refere-se aos resultados das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste.

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total per capita7 abaixo do mnimo requerido. Ou seja, apenas seis pases no tm disponibilidade de alimentos suficiente para alimentar toda a populao, diferentemente dos demais 92 pases, cujo problema a distribuio desigual da alimentao. Esse mesmo estudo estimou no Brasil a disponibilidade de 2.960 quilocalorias por pessoa e por dia, bastante acima do mnimo recomendado de 1.900 kcal/pessoa/dia. Os subnutridos brasileiros teriam um consumo mdio de 1.650 kcal/pessoa/dia e dficit de 250 kcal/pessoa/dia. O Brasil classificado na categoria 3 (de 1 a 5, para propores crescentes de subnutridos), juntamente com pases como Nigria, Paraguai e Colmbia, por exemplo. Naturalmente, trata-se de uma simplificao do problema, pois os pases tm dficits alimentares mais ou menos profundos, que variam, segundo a FAO, de 100 a 400 kcal/pessoa/dia. Mas ilustra bem o problema: se os alimentos fossem igualmente distribudos entre a populao desses pases, a fome no mundo se reduziria a alguns poucos pases com dficit crnico de alimentos, quase todos localizados na frica e sia.

3) Existe um mercado da fome no mundo George (1976) cita dados do Banco Mundial, que conclui que um bilho de pessoas que vivia nos pases com renda per capita abaixo de duzentos dlares por ms consumia apenas cerca de 1% da energia consumida pelos norte-americanos. Acredita-se que esta situao tenha mudado pouco, ainda que se considere o aumento da conscientizao sobre o excesso de consumo alimentar em funo do problema da obesidade e doenas associadas. A autora, ao fazer uma anlise das causas da fome no mundo, levanta, de forma contundente, a existncia de interesses polticos e econmicos comerciais em manter
7 Refere-se quantidade de alimentos para consumo humano, expressa em kcal/
pessoa/dia, calculada como o volume da produo alimentar remanescente para o consumo humano aps as dedues de todo consumo no-humano: exportao, alimentao animal, uso industrial, sementes e perdas.

certas pessoas famintas e em alimentar outras. Trata-se da existncia de um mercado da fome", suprido pelas empresas transnacionais ligadas aos alimentos e apoiado pelos governos nacionais e organizaes internacionais de fomento. Esse mercado, ou indstria, da fome altamente dinmico e lucrativo e manifesta-se de diversas formas, segundo os imperativos da acumulao capitalista. O papel da alimentao foi primordial no desenvolvimento do capitalismo industrial, podendo-se classificar dois momentos, que Friedmann e McMichael (1989) chamam de diferentes regimes alimentares. No primeiro regime alimentar, que vai do perodo da consolidao do capitalismo industrial no final do sculo XIX at o incio do ps-guerra, a agricultura teve um papel primordial na diviso internacional do trabalho, por meio do fornecimento de matrias-primas e alimentos para os pases europeus e para as metrpoles. A expanso do mercado de trabalho para a indstria nascente contou com a entrada de alimentos e matrias-primas baratas dentro de um mercado mundial regulado. Para dar conta desse imperativo, desenvolveu-se uma especializao da produo agrcola voltada para a exportao nos pases colnias, crescentemente competitivos. Esse modelo favoreceu o domnio crescente da produo e do fornecimento de alimentos por alguns poucos pases, particularmente os Estados Unidos e o Canad. Como conseqncia, v-se que, em 1970, os EUA empreendiam cerca de 35% das exportaes mundiais de trigo,50% de milho,90% dos gros de soja e 30% dos farelos. Isso foi resultado de uma poltica deliberada de difuso do modelo de produo e consumo norte-americanos. Os excedentes americanos eram desovados no mundo, juntamente com a difuso do padro americano de produo, baseado em alta mecanizao, diminuio macia da fora de trabalho agrcola, especializao das tarefas no processo de produo, revoluo tcnica para utilizao de insumos industriais e de sementes altamente produtivas e criao de animais com base em alimentao produzida pela indstria (Tubiana, 1985).

Investimento em Pesquisa: o Caso do CGIAR

O CGIAR Consultative Group on International Agricultural Research dedica US$ 350 milhes anualmente atravs da comunidade internacional para investimento em pesquisa agrcola nos pases subdesenvolvidos. O Workshop de San Jos, Costa Rica, em setembro de 1999, teve como tema o combate pobreza: Assessing the Impact of Agriculture Research on Poverty Alleviation. Nesse evento, decidiu-se dedicar 1% do oramento total do Centro para pesquisas em temas ligados pobreza. O objetivo dedicar esse oramento para mapeamento da pobreza, estudos de caso, experimentos e estudos sobre impactos da pesquisa agrcola na reduo da pobreza.
Editorial do Workshop, publicado em Food Policy, 18 (6), 2000, pp. 631-650

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A influncia americana ultrapassa amplamente o mbito de um controle dos mercados e relaes comerciais. Constituise, de fato, numa verdadeira hegemonia, pois ela se apia na fora do Estado e no poder dos atores engajados (especialmente firmas multinacionais de origem norte-americana do setor agroalimentar), legitima-se e enraiza-se na eficcia dos modelos tcnicos e cientficos, econmico, social e poltico" (Tubiana, 1985, p. 109). No segundo regime alimentar, que se difundiu no psguerra, a indstria alimentar passou a subordinar a agricultura, tornando-se crescentemente intermediria entre produtores agrcolas e consumidores de alimentos. Com base nas grandes empresas transnacionais, a agricultura se insere nesse processo de acumulao, em que a comida passa a ser no s uma coisa produzida por agricultores e comprada por consumidores, mas um produto lucrativo para empresa capitalista, produzida, processada e vendida transnacionalmente" (Friedmann,1991,p.72). Dessa forma, verifica-se no mais uma especializao de pases produtores versus importadores, mas uma integrao transnacional da produo alimentar, com forte base na produo animal intensiva para criar o complexo produto animal/ rao, que ultrapassa fronteiras. Ps-1973 essa integrao incorporou alguns pases do terceiro mundo, como Brasil e Argentina, na Amrica Latina, e pases da sia. Duas tendncias importantes para os pases subdesenvolvidos participantes desse regime so: a substituio de importao de produtos tropicais do Sul por indstrias agroalimentares dos pases capitalistas avanados, baseada na busca crescente por lucros e na substituio de produtos naturais por sintticos; e a crescente competio e instabilidade geradas atravs do fim dos acordos multilaterais (Friedmann, 1991). Os produtos agrcolas no so mais fornecidos diretamente aos consumidores, mas fazem parte de um sistema complexo de processamento, como matrias-primas, de uma crescente indstria alimentar. A competitividade cresce, junto com a instabilidade do fluxo comercial e dos preos. Alguns pases subdesenvolvidos conseguem se inserir no mercado de fornecimento de matrias-primas, como o caso de Argentina, Brasil e Chile, mas, ao mesmo tempo, passam a ser crescentemente dependentes da importao de alimentos processados pelas empresas dos pases desenvolvidos. Em 1983, o grupo dos pases desenvolvidos realizava mais de 65% das exportaes mundiais de produtos agrcolas. A participao das importaes dos

pases desenvolvidos na demanda mundial passou de 16% em 1967 para 23% em 1980, sendo que a de produtos leiteiros passou de 20% para 34% e a de acar, de 19% para 31%, a de cereais forrageiros de 4% para 18%e de gros oleaginosos, de 9% para 22%, no mesmo perodo (Tubiana, 1985) . As conseqncias desse processo so vrias. Primeiro, verifica-se que a produo, a manufatura e a distribuio de alimentos no mundo so cada vez mais controladas por poucas mos, cujos interesses esto relacionados busca de lucros monetrios e no s necessidades dos seres humanos. Isto faz com que as decises do que e quanto produzir dependam cada vez menos das necessidades da populao dos pases subdesenvolvidos, fornecedores de matrias-primas. As decises so ditadas pelos pases desenvolvidos e pelos imperativos da exportao8.
Uma outra conseqncia desse mercado da fome a imposio e a distoro de hbitos alimentares por parte dos pases desenvolvidos nos demais pases. Primeiramente, isso

ocorreu com a ajuda alimentar, no ps-guerra, por meio do qual os Estados Unidos desovaram imensos estoques de trigo, soja e seus derivados e demais cereais (atravs da PL480, Public Law 480), criando uma dependncia nos pases pobres de alimentos que no so por eles produzidos. Num segundo momento, essas mudanas foram forjadas por meio de campanhas publicitrias, das grandes empresas alimentares de produtos processados importados. Nos pases subdesenvolvidos, Friedmann (1991) concluiu que este processo resulta em diferentes dietas alimentares baseadas nas classes sociais (renda). Enquanto aumenta o consumo de alimentos processados, congelados, fast foods, adoantes e pratos prontos nas camadas da populao de maior renda, a maior parte da populao desses pases mantm um padro de consumo tradicional da populao de baixa renda. George (1976) constata que, nos Estados Unidos, o consumo de leite, frutas e verduras decresceu, enquanto o consumo de refrigerantes, batatas fritas empacotadas, pastis, sorvetes e
8 No Brasil verifica-se que a produo brasileira de gros crescente. Em 1999, a produo total de gros (milho, soja, arroz, feijo e trigo) foi de 82,44 milhes de toneladas e em 2000 estimou-se uma safra de 85,66 milhes de toneladas, segundo Embrapa-Conab. No entanto, 80% desta produo refere-se a apenas duas culturas: milho e soja. Por outro lado, as produes de arroz, feijo e trigo, representaram, respectivamente, 14,0%, 3,7% e 3,1% da produo de gros em 1999. As culturas de milho e soja apresentaram o maior crescimento de produo entre 1975 e 1999, de respectivamente, 3,1% e 4,9% ao ano, enquanto as produes de arroz, feijo e trigo aumentaram a taxas de 1,7%, 1,3% e 1,5% ao ano, respectivamente (Embrapa/ site www.embrapa.br).

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ps artificiais de frutas cresceu assustadoramente nas ltimas dcadas, ao mesmo tempo em que os lucros das empresas de alimentos so crescentes e radicados cada vez mais nos pases subdesenvolvidos. No Brasil, dados comparativos do consumo domiciliar de alimentos nas regies metropolitanas mostram que houve, de 1987-88 para 1995-96, uma substituio do consumo de po por biscoito, que passou de 3,1 para 3,9 kg per capita/ano, um aumento do consumo de refrigerantes (o consumo de coca-cola passou de 9,6 para 12,6 litros per capita/ano e o de guaran, 2,7 para 4,3 litros per capita/ano) e uma queda do consumo de leite in natura, de 64 para 51,5 litros per capita/ano (Reis, 2000). 4) No Brasil, a pobreza e a fome NO esto concentradas nas reas rurais do Nordeste No h dvidas que a populao rural do Nordeste a mais pobre do pas: Rocha (2000) calculou que, em 1999, 51% da populao rural do Nordeste estava abaixo da linha de pobreza, proporo s menor que a da regio metropolitana de Salvador, de 59,6%, em relao a todas as demais regies do pas. Hoffmann (2001) calculou, para o mesmo ano, que 50,4% das pessoas residentes na zona rural do Nordeste viviam com renda familiar per capita igual ou menor a um quarto do salrio mnimo9, sendo esta a maior proporo verificada em relao s demais regies e reas. No entanto, em termos absolutos, a populao rural do Nordeste representava, em 1999, 15,1% da populao pobre no pas, ou seja, 8,2 milhes dos 54,4 milhes de pobres do pas (Rocha, 2000). Ao comparar a pobreza do Nordeste com a do Centro-sul, no est se querendo igualar" as pobrezas. Elas apresentam diferentes sinais de gravidade e, possivelmente, no Nordeste brasileiro, aparecem em suas formas mais extremas. Alguns analistas falam at mesmo de uma fome africana" no Nordeste, referindo-se desnutrio crnica que ocorre em algumas regies daquele continente. O que est se querendo dizer que ao focalizar o problema da fome em reas especficas especialmente nas reas rurais no se estar atacando o problema global, mas apenas parte dele. Os dados levantados pelo Projeto Fome Zero calcularam
9 Refere-se ao salrio mnimo real de agosto de 1980 (R$ 46,15 em setembro de 1999).

que a populao rural pobre do Nordeste representa 21% da populao pobre do pas (9,452 milhes de pessoas), em 1999. Verificou-se, tambm, que exatamente nas reas metropolitanas que a pobreza aumentou nos ltimos anos (Grfico 2). Enquanto o nmero de famlias pobres cresceu a uma taxa de 0,3% ao ano entre 1995-99, nas reas metropolitanas esta taxa foi de 5,4% ao ano no mesmo perodo. Rocha (2000) avaliou que os efeitos redistributivos do Plano Real em nvel nacional j tinham se esgotado em meados de 1996, estabilizando-se num novo patamar. A partir de ento, os ajustes ps-plano tm gerado um agravamento da pobreza metropolitana, que passou de 33%, em 1995 a 37% em todo o pas, em 1999. Seus dados demonstram que, s na Regio Metropolitana de So Paulo, a proporo de pobres passou de 26,9%, em 1995, para 39%, em 1999, representando um aumento de 45% em apenas quatro anos. Segundo a autora, esse agravamento pode estar associado ao rpido processo de excluso da mo-de-obra menos qualificada do mercado de trabalho. Os postos de trabalho de menor qualificao (trabalhadores com menos de quatro anos de escolaridade) foram reduzidos em 1,2 milho entre abril de 1994 e abril de 1999, enquanto aqueles ocupados por trabalhadores com quatro a oito anos de estudo permaneceram estveis, e os postos de trabalhadores com mais de oito anos de estudo continuam a crescer. Como conseqncia, o rendimento total dos trabalhadores com maior escolaridade apresenta os maiores ganhos acumulados no perodo 1994-2000, enquanto os ganhos daqueles com menor escolaridade tm declinado sistematicamente.
Grfico 2 - Evoluo de Famlias muito Pobres, segundo reas de Residncia, Brasil, 1999

Fonte: Projeto Fome Zero Nota: Famlias com renda per capita inferior a um dlar dirio

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Em milhes

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5) As foras de mercado NO resolvem o problema da fome Nos documentos da Cpula Mundial da Alimentao de 1996, a FAO analisa algumas histrias de sucesso no combate fome no mundo. Os relatos demonstram que a grande maioria dos pases o conseguiu com uma forte atuao do governo junto sociedade civil (ver boxes). No Brasil, acompanhamos a diminuio dos estoques pblicos e uma crescente insegurana alimentar. Alguns exemplos so a crise do milho ocorrida em 1999/2000, quando os preos do milho estavam 30% acima do ano anterior e os produtores continuaram estocando o produto na expectativa de preos mais altos10. Para este ano de 2001 espera-se no Brasil uma demanda para o arroz de 12 milhes de toneladas, acima dos 10,5 milhes previstos de produo interna. A dependncia das importaes de trigo da Argentina tambm fator de insegurana diante da crise econmica por que passa o pas e das oscilaes cambiais. Apesar de alguns avanos obtidos no pases citados, representantes da FAO constatam que ainda so resultados no permanentes e que, na realidade, no h propostas governamentais planejadas para a erradicao da fome. A falta de resultados, assim, no conseqncia da ineficincia dos governos" ou da ineficcia da interveno governamental", pois pouco se veri10 Ver Folha de So Paulo, 11.4.2000.
China
A China possui o desafio de alimentar quase um quinto da populao do mundo, dispondo de apenas 1/15 da terra arvel. Esse desafio foi enfrentado com elevado investimento na agricultura, desde os anos 1960. Como resultado deste investimento, a disponibilidade alimentar passou de 1.500 kcal/pessoa/dia no incio dos anos 1960, para 2.700 kcal/pessoa/dia no incio dos anos 1990, por meio, basicamente, do aumento da produo domstica. Em 1979 o governo chins iniciou uma srie de reformas visando a dinamizar a agricultura: diversificou a economia rural, especializou a produo, expandiu os direitos terra, alocou as culturas de acordo com a aptido da regio e individualizou a propriedade. Entre 1979 e 1984, o valor da produo agrcola cresceu 11,8% ao ano e a produo de gros, 4,1% ao ano. O perodo de maior crescimento da renda per capita rural ocorreu entre 1979 e 1984. O nmero de pobres rurais declinou de 260 milhes em 1978 para 100 milhes em 1990.
Baseado em FAO (1996).

ficou em termos de atuao planejada dos agentes pblicos nessa linha. Quando essa existiu, teve curta durao no pas.

Susan George (1976) conclui que os nicos pases subdesenvolvidos que solucionaram o problema alimentar do seu prprio povo fizeram isso a partir de um determinado tipo de planejamento central e descobriram formas de mobilizar o povo". Afirma ainda que a nica forma racional de liquidar as manipulaes de preos e de estoques alimentares pelos gigantes do comrcio seria manter estoques alimentares de cereais nas mos do governo. A FAO vem propondo estoques mundiais seguros de 230 milhes de toneladas, sendo 160 como estoques operacionais e outros 70 milhes como seguro contra safras desastrosas."

Indonsia
Desde o final dos anos 1960, a Indonsia persegue uma poltica persistente para atingir auto-suficincia na produo de arroz visando segurana alimentar. Como resultado, a disponibilidade calrica per capita passou de 2.000 kcal/pessoa/dia para 2.700 kcal/pessoa/dia no incio dos anos 1990. Durante o boom de crescimento econmico do pas de 6% ao ano durante as ltimas dcadas, o setor agrcola, especialmente de arroz, recebeu suporte significativo do Estado. Houve investimento em irrigao, infra-estrutura, pesquisa, extenso e educao. Tudo isso associado a polticas de estabilizao econmica. Isso gerou um crescimento significativo no status da segurana alimentar no pas. A poltica de suporte ao arroz envolve uma agncia de logstica nacional paraestatal, denominada BULOG, que estabelece preos e controla o comrcio internacional, garantindo a estabilidade dos preos domsticos a partir de valores mnimos para produtores e mximos para consumidores.
Baseado em FAO (1996).

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3. AVALIAO DOS PROGRAMAS EXISTENTES 3.1 A P OLTICA A LIMENTAR NA D CADA DE 1990 O incio da dcada de 1990 foi marcado pelo desmonte dos principais programas federais na rea de alimentao e nutrio. Imediatamente aps o impeachment do presidente Fernando Collor, em 1992, o Movimento Pela tica na Poltica definiu-se pelo combate prioritrio a outro tipo de corrupo e lanou as primeiras sementes da Ao da Cidadania Contra a Fome e a Misria e Pela Vida. Tal deciso encontrou respaldo tcnico e poltico na proposta de Poltica Nacional de Segurana Alimentar, produzida em 1991 pelo Governo Paralelo11, que previa uma abordagem estrutural da questo da fome e da misria, com propostas de ao a curto, mdio e longo prazos. O grave quadro de insegurana alimentar demonstrado pelos Mapas da Fome12, elaborados pelo IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada documentando a existncia de 32 milhes de brasileiros vivendo em condies de indigncia em todos os recantos do pas mobilizou governo e sociedade em busca de solues para o problema. O Governo Federal, em parceria com a Ao da Cidadania Contra a Fome e a Misria e Pela Vida, criou, em maio de 1993, o CONSEA, integrado por oito ministros e 21 representantes da sociedade civil, em grande parte indicados pelo Movimento Pela tica na Poltica, para coordenar a elaborao e implantao do Plano Nacional de Combate Fome e Misria dentro dos princpios da solidariedade, parceria e descentralizao13. O CONSEA, tendo como pano de fundo o Plano de Combate Fome e Misria, definiu como prioridades: a gerao de emprego e renda; a democratizao da terra e o assentamento de produtores rurais; o combate desnutrio materno- infantil; o
11 SILVA, Lula da, L. I. L; Gomes, J. Poltica Nacional de Segurana Alimentar. So Paulo, Governo Paralelo. 12 Ver PELIANO, A. M. (coord). "O Mapa da Fome: Subsdios Formulao de uma Poltica de Segurana Alimentar". Documento de Poltica n 14. IPEA, Braslia, 1993; PELIANO,A.M.(coord).O Mapa da Fome II:Informaes sobre a indigncia por municpios da Federao. Documento de Poltica n 15. IPEA, Braslia, 1993; PELIANO, A. M (coord). O Mapa da Fome III: Indicadores sobre a Indigncia no Brasil (classificao absoluta e relativa por municpios). Documento de Poltica n. 17. IPEA, Braslia, 1993. 13 Ver PELIANO, A (Coord.). Plano de Combate Fome e Misria. Princpios,
Prioridades e Mapa das Aes de Governo. IPEA, Braslia, 1993.

fortalecimento, ampliao e descentralizao do Programa Nacional de Alimentao Escolar; a continuidade da utilizao de estoques pblicos para programas de alimentao social (Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos PRODEA); e a reviso do PAT. A experincia do CONSEA, como mecanismo inovador de parceria e governabilidade, apresentou resultados extremamente positivos em seus dois anos de existncia. Dois grandes avanos esto ligados criao do CONSEA: 1. O combate fome e misria passou a ser visto como um problema de governo e uma questo estratgica, ficando sua coordenao diretamente vinculada ao gabinete do presidente da Repblica; 2. Implantou-se uma coordenao das aes governamentais de forma intersetorial, nos diferentes nveis de governo, com as aes da sociedade civil no sentido de reduzir duplicidades, superposies e de atingir os objetivos propostos. A atuao vigilante dos representantes da sociedade civil no CONSEA garantiu os recursos para os programas prioritrios, impedindo que sofressem cortes em decorrncia de medidas de conteno. Ao mesmo tempo, transformou-se em um espao privilegiado de debate entre o governo e a sociedade civil, colaborando para a mobilizao da opinio pblica em torno do tema e aprofundando a participao da sociedade civil na formulao e controle das polticas pblicas. Assim, o CONSEA conseguiu incluir de forma efetiva a segurana alimentar na agenda poltica brasileira. O CONSEA representou uma novidade em termos de mecanismos de governabilidade no pas: representantes do primeiro escalo do Governo Federal e da sociedade civil discutiam propostas que poderiam acelerar o processo de erradicao da pobreza e da misria. Foram gestadas e/ou viabilizadas propostas de polticas pblicas inovadoras, tais como: a descentralizao do Programa Nacional de Alimentao Escolar, o Programa Nacional de Gerao de Emprego e Renda, a busca de transparncia na gesto de recursos pblicos e a criao do PRODEA como mecanismo de aproveitamento de estoques pblicos de alimentos a ponto de serem perdidos. Mais inovadoras ainda foram as formas de gesto implementadas no processo, com a criao de mltiplos grupos de trabalho mistos (sociedade civil/ governo) que acabaram por consolidar uma nova prtica e cultura de gesto compartilhada de polticas pblicas.

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Um dos momentos mais importantes da parceria entre sociedade civil e governo no CONSEA ocorreu com a realizao da Primeira Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, em Braslia, julho de 199414. Ela representou o marco principal da construo de uma proposta de segurana alimentar para o pas. As discusses realizadas desde o plano local, na preparao da conferncia e, depois, durante a prpria conferncia que contou com cerca de 2.000 delegados deixaram evidente o diagnstico de que a concentrao da renda e da terra constituam os determinantes principais da situao de fome e insegurana alimentar. Em documento posterior, que sistematizou os eixos e prioridades que afloraram desse intenso processo de discusso, so encontradas as preocupaes referentes ao acesso alimentao, necessidade de assegurar sade, nutrio e alimentao a grupos vulnerveis e de garantir qualidade aos alimentos e ao estmulo a prticas alimentares e de vida saudveis, conforme se v no box abaixo (CONSEA, 1994). Uma das grandes limitaes do CONSEA, no entanto, foi que, por definio governamental, as decises referentes poltica econmica continuaram a passar margem das discusses sobre o impacto das mesmas sobre a segurana alimentar, a fome e a misria da populao. Ou seja, a articulao limitava-se aos ministrios da rea social e, muitas vezes, o CONSEA reduziu-se a apenas mais um mecanismo de presso para garantir recursos para polticas e programas sociais. Assim, a deciso de
14 Ver, a respeito, o documento: I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar de
Consea e Secretaria Executiva Nacional da Ao da Cidadania, Braslia, 1995.

transformar o combate fome e misria em prioridade no foi adotada pela rea econmica, que continuou a aceitar as prescries dos organismos financeiros internacionais, independentemente do impacto que pudessem ter sobre o agravamento da excluso social, da fome e da desnutrio. Nas reas de sade e nutrio, a nova forma de gesto de polticas pblicas, apesar de ter representado um enorme avano em relao a iniciativas anteriores, no conseguiu a articulao necessria. A coordenao do Programa Nacional de Alimentao (PRONAN), que inclua aes de vrios ministrios, nunca se efetivou devido s disputas entre os ministrios. Um dos fatores principais para o fracasso da articulao foi o fato de a coordenao estar localizada no Instituto de Alimentao e Nutrio (INAN), rgo do segundo escalo do Ministrio da Sade. Na transio para o governo FHC, a poltica de estabilizao da moeda, articulada ao ajuste da economia brasileira e liberalizao do comrcio internacional, foi definida como o eixo central da poltica governamental em 1995, tendo a consolidao do Plano Real como meta primeira . interessante ressaltar que, como uma de suas primeiras medidas, o novo governo extinguiu o CONSEA criando um outro conselho com estrutura semelhante, mas com carter e objetivos totalmente diferentes. Essa nova instncia, denominada Conselho da Comunidade Solidria, passou a ser apenas um organismo governamental de consulta, tendo sua presidncia exercida por pessoa de escolha do presidente da Repblica, no caso a primeira-dama, Ruth

As Diversas Possibilidades da Segurana Alimentar Comunitria

Paralelamente aos programas de ajuda alimentar como o Food Stamp, outras formas de programas alimentares tm surgido. Recentemente, disseminou-se nos EUA o conceito de Segurana Alimentar Comunitria, surgido no final dos anos 1980 e incio dos 1990, a partir de um conjunto de ativistas, educadores, nutricionistas e pesquisadores das reas de agricultura e sade. O conceito prioriza a ao local na busca da melhoria das condies de vida das famlias por meio de aes descentralizadas, de pequena escala, em nvel local, gerenciadas por habitantes locais, com controle e representao das pessoas de baixa renda. Em 1999 o Departamento de Agricultura lanou a Iniciativa de Segurana Alimentar Comunitria, procurando incentivar parcerias entre o Departamento de Agricultura e as comunidades locais para no s criar sistemas locais de alimentao, como tambm diminuir carncias e melhorar o nvel nutricional da populao. Entre os diversos programas desenvolvidos na rea, pode-se citar: formao de cooperativas de alimentao, como clubes de compra e cooperativas varejistas de alimentos; mercados de venda direta do produtor (comrcio self-service, dentro das fazendas, bancas de frutas, verduras e legumes, venda direta merenda escolar); agricultura comunitria, onde grupos de consumidores se cotizam para comprar, no incio do plantio, uma parte da produo futura dos produtores locais e recebendo, em contrapartida, uma cesta de produtos frescos por semana, produzidos organicamente, colhida sempre no dia.; e hortas comunitrias. Segundo Kantor (2001), a venda direta do produtos nos centros urbanos um dos carros-chefe da comercializao agrcola direta nos EUA.
Extrado de Segurana Alimentar Comunitria: Programas Melhoram o Acesso Alimentos, de Linda Scott Kantor, publicado na Revista "Food Review", do ERS/USDA, Washington, vol. 24 no.1, pp. 20-26 (jan/abr 2001), disponvel no site www.ers.usda.gov.

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Cardoso. Ao mesmo tempo, perdeu-se o foco na segurana alimentar, diluindo-se o tema entre outros de maior importncia, relacionados ao processo de excluso econmica e social. Fragmentou-se mais uma vez a discusso da questo da segurana alimentar em vrios de seus componentes (alimentao e nutrio, questo agrria, gerao de emprego e renda, criana etc.) O novo conselho significou a manuteno da forma mas a alterao do contedo. Deixou de haver o esforo de parceria entre atores com interesses claramente diferentes e constituiu-se um organismo de consulta sociedade civil, com parceiros cuidadosamente escolhidos. Aps a extino do CONSEA, a sociedade civil, por meio do Frum Nacional da Ao da Cidadania e sua Secretaria Executiva Nacional, manteve uma presso continuada sobre a Secretaria Executiva do Comunidade Solidria no sentido de que a discusso sobre a questo da segurana alimentar e nutricional fosse retomada. Uma das iniciativas nessa linha foi a constituio de um Comit Tcnico de Segurana Alimentar e Nutricional. Este Comit, composto por representantes dos vrios ministrios envolvidos em aes de segurana alimentar e nutricional, se manteve em funcionamento durante os anos de 1995 e 1996 e serviu de base para a constituio do Comit Nacional de Preparao para a Cpula Mundial de Alimentao, em 1996. O perodo de 1997 e 1998 foi caracterizado por uma crise ainda maior na rea da poltica social e, em especial, no que tange questo da fome e da pobreza. Basicamente, foi mantido o esforo de coordenao, em nvel municipal, dos progra-

mas que compunham a agenda bsica do Comunidade Solidria, mas no houve a expanso oramentria necessria para atender os municpios mais carentes. O INAN foi extinto em julho de 1997 e, por quase oito meses, nenhuma estrutura de articulao da rea de Alimentao e Nutrio foi colocada em seu lugar, o que demonstra a falta de prioridade dedicada ao tema. O Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos passou por sucessivas crises com a reduo da disponibilidade de estoques de alimentos. Vrias alternativas foram propostas no sentido de articular o programa a aes estruturantes, buscando reduzir o componente gerador de dependncia. O Programa foi, mais uma vez, reativado com a seca do Nordeste sem que qualquer das modificaes propostas tenham sido introduzidas. No ano de 1998, um nmero recorde de cestas foram distribudas neste contexto. Foi ficando cada vez mais clara a total ausncia de uma poltica social articulada e, dentro dela, de uma poltica nacional de combate fome e desnutrio, em articulao com a reduo da pobreza. A partir de 1999, a Casa Civil, por intermdio da Secretaria Executiva do Comunidade Solidria, abandonou a iniciativa de coordenao e promoo da convergncia de aes sociais em nvel municipal, adotada pela Secretaria durante o primeiro mandato. Em seu lugar, a prioridade foi dada a uma proposta de Desenvolvimento Local Integrado Sustentvel, o Comunidade Ativa, que, a partir da mobilizao da sociedade civil local, levaria elaborao de uma Agenda Local (prxima Agenda 21) que seria negociada com os governos estadual e federal por

As trs diretrizes para uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar definidas na I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar
I Ampliar as condies de acesso alimentao e reduzir o seu peso no oramento familiar: Prioridade 1 Orientar o desenvolvimento para a gerao de empregos e distribuio de renda; Prioridade 2 Aumentar a disponibilidade de alimentos; Prioridade 3 Reduzir o custo dos alimentos e seu peso no oramento familiar; II Assegurar sade, nutrio e alimentao a grupos populacionais determinados: Prioridade 4 Combater a desnutrio e reduzir a mortalidade materno-infantil; Prioridade 5 Proteger a sade e estado nutricional do grupo materno-infantil; Prioridade 6 Fortalecer o Programa de Alimentao do Trabalhador PAT; Prioridade 7 Ampliar o Programa de Alimentao Escolar; Prioridade 8 Proteger outros grupos especficos; III Assegurar a qualidade biolgica, sanitria, nutricional e tecnolgica dos alimentos e seu aproveitamento, estimulando prticas alimentares e estilo de vida saudveis: Prioridade 9 Garantir a qualidade higinico-sanitria, nutricional e tecnolgica dos alimentos; Prioridade 10 Estimular prticas alimentares e estilos de vida saudveis.
Extrado de CONSEA (1994) e Secretaria Executiva da Ao da Cidadania (1995).

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Agncias Locais de Desenvolvimento. Essa seria a proposta do governo para superao da fome e da pobreza, a mdio e longo prazo. As aes de enfrentamento imediato seriam deixadas para os programas setoriais j existentes. A concentrao das atividades da Secretaria Executiva no Comunidade Ativa deixou deriva uma srie de programas que compunham a Agenda Bsica, inclusive o PRODEA. A proposta do Comunidade Ativa era bastante ambiciosa: atingir 157 municpios no ano de 1999 e 1.000 no ano 2000. No entanto, a meta de 157 s foi atingida no final de 2000. A partir de junho de 1999, as possibilidades de parceria entre a sociedade civil e a Secretaria Executiva do Comunidade Solidria, no que se relaciona ao tema da segurana alimentar e nutricional, reduziram-se progressivamente. O Comit de Seguimento da Cpula Mundial da Alimentao nunca mais foi convocado e todas as negociaes em relao reviso do PRODEA foram suspensas, sem apresentao de justificativa. Em meados de maro de 2001, o governo anunciou suas metas sociais para os dois ltimos anos do mandato. No houve grandes novidades, a no ser: - uma reafirmao do rearranjo dos programas em sua nova roupagem do Projeto Alvorada; - a incorporao dos recursos do Fundo de Erradicao da Pobreza e da Rede de Proteo Social no Projeto Alvorada ; - o lanamento do novo programa da rea da sade, o Bolsa Alimentao, nos mesmo moldes da Bolsa Escola, para gestantes e crianas menores de seis anos, substituindo o antigo Incentivo ao Combate a Carncias Nutricionais, conhecido como Leite Sade". Dessa forma, verifica-se que o que marca o incio do segundo mandato de FHC na rea social ainda a inexistncia de uma poltica social consistente que articule os vrios programas e iniciativas da Presidncia da Repblica, de secretarias de Estado e de ministrios setoriais. O Instituto de Estudos Socioeconmicos INESC, ONG que se especializou no acompanhamento da execuo do Oramento Federal, alerta que o fato de estarem includos na lei oramentria no garante que os programas recebam os recursos. Segundo o INESC, de 1995 a 1998, por exemplo, houve uma reduo de 31% nos gastos sociais, devido a cortes, e um aumento de 336,9% nos recursos alocados para o pagamento da dvida pblica, o que espelha bem a opo poltica do Governo Federal em seu primeiro mandato. importante ressaltar, tam-

bm segundo o INESC, que nos ltimos dois anos tanto a rea de sade como a de educao executaram a quase integralidade do seu oramento, refletindo a importncia poltica garantida para as duas reas por ministros politicamente fortes. Ao mesmo tempo, reas essenciais sade executaram parcelas menores do seu oramento, como foi o caso do saneamento bsico e da habitao (36,6%), entre outros. Os programas ora em execuo, apesar de visarem a uma maior articulao entre si e com as aes dos governos estaduais e municipais,apresentam os seguintes problemas fundamentais: a hegemonia da rea econmica sobre a social. Qualquer situao de crise, interna ou externa, pode levar a cortes profundos nos recursos alocados para a rea social, inviabilizando alguns componentes dos programas ou a sua totalidade; a falta de uma poltica de desenvolvimento social ordenadora em nvel federal e de seus respectivos mecanismos de governabilidade. Em um clima de acirramento do processo poltico, as disputas internas podem levar a dificuldades crescentes de articulao; a inadequao de mecanismos estaduais e municipais de gesto que possam garantir que a populao mais carente seja efetivamente atendida pelos programas em andamento; os programas federais se sobrepem aos programas nos nveis estadual e municipal, com seus ritmos diferentes e sem levar em conta as dinmicas prprias de cada localidade; no h mecanismos de governabilidade locais capazes de fazer a integrao dos programas federais com as iniciativas estaduais e municipais. Assim, corremos o risco de ver grande parte dos recursos alocados para as aes serem desperdiados durante os prximos anos por falta de capacidade de gesto, seja do ponto de vista administrativo, tcnico ou poltico. 3.2 P ROGRAMAS E SPECFICOS
3.2.1 PROGRAMA DE ALIMENTAO DO TRABALHADOR PAT

O Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT) tem entre seus objetivos melhorar as condies nutricionais dos trabalhadores e introduzir uma educao alimentar, com repercusses positivas na qualidade de vida, na reduo de acidentes de trabalho e no aumento da produtividade. Em sua origem, o programa tinha como prioridade atender os trabalhadores de baixa renda, ou seja, aqueles que ga-

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nhavam at cinco salrios mnimos. Esse critrio foi alterado em 1991, permitindo que trabalhadores em faixas de renda acima de cinco salrios mnimos fossem contemplados com o programa. Os participantes do programa empresas, trabalhadores e governo tm os seguintes benefcios diretos e indiretos: a) Empresa - direto: incentivo fiscal (reduo de at 4% no imposto de renda devido) e iseno de encargos sociais sobre o valor da alimentao fornecida; indiretos: aumento da produtividade; maior integrao entre trabalhador e empresa e reduo do absentesmo (atrasos e faltas). b) Trabalhador - direto: melhoria das condies nutricionais e de qualidade de vida; indireto: aumento da capacidade fsica, aumento de resistncia fadiga e doenas e reduo de riscos de acidentes de trabalho. c) Governo - indireto: reduo de despesas e investimentos na rea da sade e crescimento da atividade econmica e bemestar social. O PAT tem como unidade gestora a Secretaria de Inspeo do Trabalho/Departamento de Segurana e Sade no Trabalho juntamente com uma comisso tripartite, composta de representantes do governo, dos trabalhadores e dos empregadores. A comisso tripartite tem, por parte do governo, um representante do Ministrio do Trabalho que o preside, um do Ministrio da Fazenda e um do Ministrio da Sade, indicados pelos ministros titulares dos respectivos rgos. A Comisso conta ainda com quatro representantes dos trabalhadores e quatro dos empregadores, sendo que para ambas as partes os representantes sero indicados pelas respectivas entidades representativas de mbito nacional e designados pelo ministro do Trabalho, para mandato de dois anos, sendo permitida a reconduo por igual perodo15. As empresas beneficirias do PAT podem deduzir do lucro tributvel para fins do Imposto de Renda o dobro das despesas comprovadamente realizadas em programas de alimentao do trabalhador, desde que no ultrapasse 4% do total do Imposto
15 Atualmente, as instituies representantes dos trabalhadores so a Central nica dos Trabalhadores CUT; Confederao Geral dos Trabalhadores CGT; Fora Sindical FS e Social Democracia Sindical SDS. J as instituies representantes dos empregadores so a Confederao Nacional da Agricultura CNA; Confederao Nacional do Comrcio CNC; Confederao Nacional das Instituies Financeiras CNF e Confederao Nacional das Indstrias CNI.

de Renda devido, podendo descontar at 20% do valor do benefcio de seus empregados beneficiados. Um aspecto importante no que se refere aos benefcios tributrios do programa que esses no contemplam as micro e pequenas empresas, com a justificativa de que estas possuem lucro presumido e fazem sua declarao de Imposto de Renda atravs do modelo SIMPLES". Na Tabela 3 apresentam-se os valores dos benefcios fiscais do programa de trs exerccios fiscais. Optou-se pelo ano de 1992 como o primeiro perodo a ser analisado por ser o terceiro exerccio de execuo do programa, quando j havia uma maior consolidao do mesmo e, portanto, maior confiabilidade na anlise de sua evoluo. Em 1992, os benefcios tributrios do programa foram da ordem de R$ 12 milhes (valores corrigidos para julho de 1999), contra um montante de aproximadamente R$ 91 milhes para o ano de 1999. Um crescimento de mais de 600%. (Tabela 3).
Tabela 3 - Evoluo dos benefcios tributrios do PAT Brasil 1992, 1995 e 1999
Ano Valores em R$ de jul/99(a) (milhes) 1992 1995 1999 12,8 18,0 90,8 n.d. n.d 73.343 7.847.413 n.d 8.054.311 Empresas participantes Trabalhadores beneficiados

(a) Valores deflacionados INPC. Fonte: Elaborao DESEP/CUT a partir de dados da Secretaria da Receita Federal.

Utilizando-se o valor do custo de uma refeio diria por trabalhador como sendo de R$ 5,00, que o valor mximo por refeio dedutvel do Imposto de Renda, constatamos que o custo total aproximado do programa para 1999 seria de R$ 10,631 bilhes, sendo que a totalidade dos incentivos fiscais para o mesmo ano foi de R$ 90,828 milhes. Ao compararmos o total monetrio de benefcios tributrios anual com o nmero de trabalhadores beneficiados para o ano de 1999 verifica-se que o custo anual para o governo ficou em torno de R$ 11,28 por trabalhador beneficiado e R$ 1.238,41 por empresa participante.

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A evoluo do PAT nos anos 1990 Comparando-se o nmero de beneficiados pelo programa com os trabalhadores formais que receberam algum tipo de auxlio alimentao na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD de 1999, verifica-se a existncia de apenas cerca de 800 mil (10%) trabalhadores que recebem auxlio alimentao em programas fora do PAT. Os mesmos dados da PNAD/99 mostram que 19,2% dos trabalhadores sem carteira de trabalho recebem algum tipo de auxlio alimentao. Esses dados nos levam a crer que parte das empresas cria seus prprios mecanismos para atender seus trabalhadores, independente dos benefcios fiscais que venham a ter (Tabela 4).
Tabela 4 - Distribuio dos empregados que recebem ou no algum tipo de auxlio alimentao Brasil 1999
Empregados(a) N Abs. (em milhes) Com auxlio Sem auxlio Total alimentao alimentao 8,861 2,384 10,787 10,033 19,648 12,417 Em % Com 45,1 19,2 Sem Total

Resumidamente, pode-se dizer que, durante a dcada de 1990, o PAT atingiu em mdia cerca de 32,4% do mercado de trabalho formal brasileiro, atendendo a 7,691 milhes de trabalhadores formais. Perfil dos trabalhadores beneficiados pelo PAT Os beneficirios do Programa de Alimentao do Trabalhador so, em sua maioria, pertencentes a empresas de grande porte (acima de mil empregados). Apesar de reduzir sua participao de 53% para 44,2% entre 1999 e 2000, a distribuio dos beneficiados continua bastante concentrada na grande empresa, que tinha, em 1999, 44,2% dos beneficirios do PAT. A mo-de-obra beneficiada pelo programa situada na faixa de empresas com mais de mil trabalhadores representava 62,6% em 1992 e 57% em 1999 de todos os trabalhadores formais situados na mesma faixa de porte de empresas, proporo que cai para menos de 10% para as empresas com menos de cem empregados. Os beneficirios do PAT so trabalhadores que recebem, em sua maioria, at cinco salrios mnimos. Entre 1992 e 1999, os beneficiados que ganham at dois salrios mnimos reduziram sua participao de 16,1% para 14,7%; os beneficiados que recebem de mais de dois a cinco salrios mnimos elevaram sua participao de 37,4% para 40,8%; e os beneficiados situados na faixa acima de cinco salrios mnimos reduziram sua participao de 38% para 34% entre 1999 e 2000. Com relao proporo entre beneficirios do PAT e total dos trabalhadores formais segundo faixas salariais, verifica-se na Tabela 5, que os trabalhadores beneficiados que recebiam em mdia at dois salrios mnimos representavam 19,3% em 1992 e 16,2% em 1999 dos trabalhadores com carteira assinada de igual faixa. Essa proporo crescente para maiores faixas salariais, sendo que os beneficiados com remunerao mdia anual acima de 5,01 salrios mnimos representavam 48,3% em 1992 e 39,3% em 1999 dos trabalhadores formais situados na mesma faixa de remunerao. Ou seja, verifica-se que entre os trabalhadores mais pobres a cobertura do PAT menor.

Empregados com carteira Empregados sem carteira Funcionrios Pblicos Estatutrios e Militares Trabalhadores Domsticos

54,9 100,0 80,8 100,0

2,286

2,446

4,732

48,3

51,7 100,0

3,787

1,541

5,334

71,0

28,9 99,9

Fonte: IBGE/PNAD, 1999 (a) Excluem-se trabalhadores por conta prpria, trabalhadores na produo para o prprio consumo, trabalhadores na construo para o prprio uso, trabalhadores no remunerados, empregadores e sem declarao.

O nmero de trabalhadores beneficiados pelo PAT aumentou entre 1991 e 1995, de 6,8 milhes para 7,1 milhes de trabalhadores, caindo para 7,7 milhes em 2000. Pode-se constatar que, se por um lado, o nmero de trabalhadores envolvidos no programa vem aumentando, por outro, a participao dos mesmos na totalidade de trabalhadores formais16 do Brasil passou de 29,7% para 37,4% entre 1991 e 1995 e depois caiu de 37,4% para 28% entre 1995 e 2000.
16 Compreende-se como trabalhadores formais aqueles que possuem carteira de trabalho assinada, estatutrios e militares.

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Tabela 5 - Evoluo do nmero de trabalhadores beneficiados pelo PAT e totalidade dos trabalhadores formais segundo faixas salariais Brasil 1992/1999
Faixa Mdias Salariais (em s.m.) At 2,00 De 2,01 a 5,00 Acima de 5,01 No Informado Total 1992 Trabalh. Trabalh. Formais Benefi- b/a (a) ciados(b) 6.510 8.884 6.186 21.581 1.260 2.929 2.985 673 7.847 19,3 33,0 48,3 36,4 em 1.000 1999 Trabalh. Trabalh. Formais Benefi- b/a (a) ciados(b) 7.183 10.486 6.853 24.522 1.165 3.235 2.693 832 7.925 16,2 30,8 39,3 32,3

Fonte: Elaborao Desep/CUT a partir de MTE/Codefat/Datamec e MTE/SSST/PAT

Outros dados levantados por Guerra e Cazzuni (2001) demonstraram que as empresas participantes do programa durante os anos 1990 representaram 3,3% da totalidade de estabelecimentos inseridos no territrio nacional, totalizando 58.301 empresas credenciadas. Verifica-se que o programa est bastante centrado na Regio Sudeste (cerca de 70% do total de trabalhadores envolvidos), principalmente nos estados de So Paulo (em torno de 40% dos trabalhadores beneficiados) e Rio de Janeiro (por volta de 11% dos trabalhadores beneficiados), deixando clara a sua deficincia em diversas outras localidades, onde a taxa de participao dos beneficiados em relao ao mercado de trabalho formal muito baixa, como o caso de Rondnia, Acre, Amap, Tocantins, Paraba, Alagoas e Mato Grosso. Uma caracterstica que chama a ateno quanto ao perfil dos trabalhadores beneficiados pelo PAT que esses so em sua maioria pertencentes a empresas de grande porte (acima de mil empregados), tornando evidente a dificuldade das pequenas e mdias empresas em aderir ao programa. A excluso dessas empresas dos benefcios tributrios faz com que se reduza grande parcela de trabalhadores brasileiros que poderiam estar inseridos no PAT. Levando em considerao o crescimento do nmero de postos de trabalho gerados pelas micro e pequenas empresas durante os anos 1990, fica evidente que o favorecimento por meio da renncia fiscal deve ser estendido s empresas de lucro presumido. Havendo deduo apenas com base no lucro real, somente as empresas de maior porte podem aderir ao programa. Alm das dificuldades apontadas acima, outro elo frgil do programa o de atender somente trabalhadores formais, ou se-

ja, apenas aqueles que possuem carteira de trabalho assinada. So de conhecimento de todos as modificaes que o mercado de trabalho brasileiro vem apresentando na ltima dcada, tendo como principais caractersticas o aumento das taxas de desemprego e o crescimento da informalidade. Outro problema que vem ocorrendo constantemente no PAT a comercializao de tquetes e vales do sistema de refeio/alimentao-convnio. Nesse caso, a implementao e utilizao de cartes magnticos pode ser vista como possvel soluo para o impedimento do comrcio ilegal desses documentos. A fiscalizao do programa, principalmente no quesito melhorar as condies nutricionais dos trabalhadores",tambm bastante frgil, sendo necessrio prever formas de fiscalizao das empresas que oferecem os benefcios a seus trabalhadores, inclusive com definio de punies no caso do no cumprimento das normas exigidas. bastante relevante, tambm, uma divulgao mais ampla do programa, aliada realizao de atividades de conscientizao e educao alimentar dos trabalhadores por meio de campanhas e de programas de durao permanente,promovidos pelo governo federal por meio de parcerias articuladas entre os diversos setores co-responsveis (trabalhadores, empregadores, associaes e sindicatos profissionais).
3.2.2 O PROGRAMA DE COMBATE S CARNCIAS ALIMENTARES E O BOLSA SADE

Desde a extino do INAN, o principal programa federal para combate s carncias nutricionais da populao de risco tem sido o fornecimento de leite e leo de soja, por meio do Incentivo ao Combate s Carncias Nutricionais ICCN, vinculado Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio PNAN, do Ministrio da Sade, juntamente com o fornecimento da multimistura para crianas desnutridas, pela Pastoral da Criana (ver item 3.11.5). O objetivo do ICCN atender prioritariamente crianas com risco nutricional na faixa etria entre seis e 23 meses e tambm o atendimento a gestantes, idosos e crianas entre 24 e 59 meses. O relatrio do programa informa que, at dezembro de 1999, qualificou 4.793 municpios para recebimento da verba total de R$ 127.101.390,00, com 566.675 crianas de seis a 23 meses beneficiadas17.
17 Constante na pgina da internet do Ministrio da Sade, na parte de programas e polticas: www.saude.gov.br.

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O municpio, para se habilitar ao recebimento do incentivo, deve implantar o sistema de acompanhamento de crescimento e desenvolvimento infantil (Sistema de Vigilncia Nutricional SISVAN) e criar um fundo especial, a partir do qual o repasse automtico. Os municpios tm autonomia para substituir os alimentos utilizados desde que comprovem sua equivalncia do ponto de vista da recuperao nutricional. Outros programas do Ministrio da Sade so: (a) Compromisso Social para Reduo da Anemia Ferropriva no Brasil, assinado em 1999; (b) aes para a reduo da hipovitaminose A, por meio da distribuio de cpsulas de vitamina A; (c) aes para controle dos distrbios por deficincia de iodo. Crticas severas ao ICCN tm sido feitas. Pesquisas nutricionais realizadas em 199718 demonstraram que a rao alimentar da sociedade brasileira, desde a pesquisa do Estudo Nacional da Despesa Familiar ENDEF de 1974, mudou para pior em termos qualitativos pois, alm de no melhorar substancialmente o dficit calrico nas camadas de renda mais baixas, tem incorporado um alto consumo de fontes de gorduras e acares simples. Constatou-se tambm que o problema da deficincia nutricional ocorre com vrios nutrientes simultaneamente (consumo inadequado de clcio, ferro, vitamina A, B1 e B2), demonstrando tratar-se de um problema de qualidade e variedade da alimentao, que no pode ser solucionado apenas com o fornecimento de leite e leo de soja. No que diz respeito aos critrios de seleo da populao beneficiria,s so includas no programa as famlias que tm crianas com diagnstico mdico de desnutrio. O nmero de crianas desnutridas sem acesso mdico bem maior. Outro problema que, enquanto a criana continuar em situao de debilidade, a famlia segue recebendo o benefcio, em detrimento de famlias que, mesmo pobres, tm um cuidado maior com a alimentao. Por fim, verifica-se que o leite foi utilizado como remdio, ao invs de distribu-lo de forma universal s crianas menores de um ano, como forma de preveno desnutrio e mortalidade infantil. O Governo Federal planeja substituir progressivamente o ICCN por um programa de renda mnima, o Bolsa Alimentao, a partir de 2001. O programa foi lanado oficialmente em
18 Refere-se pesquisa realizada em 1997 pelo INAN/ Ministrio da Sade, denominado Estudo Multicntrico sobre Consumo Alimentar e Oramento Domstico, em quatro cidades brasileiras, com participao do NEPA/Unicamp e UFRJ.

17/09/01 . A proposta fornecer, por meio de carto magntico, o valor de R$ 15,00 para gestantes e mes de crianas at seis anos em situao de risco nutricional. A exemplo do programa Bolsa Escola Federal, o valor mximo por famlia, dependendo do nmero de filhos, de R$ 45,00. Esto previstos, em 2001, R$ 572 milhes para o atendimento de 2,7 milhes de crianas (de 0 a 6 anos) e oitocentas mil gestantes. A proposta ser iniciada com o atendimento aos municpios envolvidos no Projeto Alvorada.19 Os demais problemas sero atacados pela via da fortificao (introduo de vitaminas, ferro e clcio) nos alimentos a serem distribudos. Uma questo importante que haja uma descentralizao deste processo de fortificao, de forma que no fique centrado nas grandes indstrias agroalimentares e nas grandes redes de varejo, mas que se valorize os produtos regionais e tambm os produtores e agroindstrias locais. importante mencionar que os fatores relacionados com o sucesso de programas do tipo de fornecimento direto de recursos s famlias carentes, esto diretamente vinculados aos valores dos benefcios. Programas de fornecimento massivo de valores monetrios baixos correm o risco de no ajudar a emancipar a famlia do recebimento deste benefcio, tornando-a dependente, nem atingir as famlias mais carentes e melhorar os padres nutricionais do pas.
3.2.3 O PROGRAMA CESTAS BSICAS PRODEA

Sem dvida alguma, o Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos PRODEA tem sido o alvo mais freqente de crticas e de controvrsias dentre os programas de alimentao desenvolvidos pelo Governo Federal. Este programa foi originalmente desenvolvido pelo Governo Collor, sob o nome de Gente da Gente, e depois ampliado como um Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos. O programa se apoiava na utilizao dos estoques pblicos de alimentos em risco de se deteriorar. Desde sua implantao, em 1993, foram sugeridas modificaes no programa que diferenciassem o seu componente assistencial fundamental (de fornecimento em situaes de emergncia, como seca, enchentes etc.) de sua possibilidade como alavancador de desenvolvimento em localidades tradicionalmente carentes. Tais propostas no foram consideradas pelo governo.
19 Conforme O Estado de S.Paulo de 17/09/2001: FHC lana programa de miserveis no serto.

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Na ausncia de uma poltica social coerente e de uma maior articulao de programas sociais visando a reduzir a pobreza e a fome e inserir produtivamente as famlias carentes, o programa virou uma panacia e acabou transformando-se na justificativa institucional para a existncia da Companhia Nacional de Abastecimento CONAB, em fase de enfraquecimento em sua misso institucional como gerenciadora dos estoques pblicos de alimentos. O programa foi atacado e enfraquecido nos perodos em que no havia uma crise social mais sria e fortalecido em momentos em que a crise se aprofundava (desemprego, seca, enchentes etc.) ou outros interesses se manifestavam, como em perodos eleitorais. Durante o ano de 1998, por exemplo, foram distribudas mais de 30 milhes de cestas, em parte devido seca, e, em parte, devido dificuldade de se suspender um programa como esse durante um ano eleitoral. fundamental que qualquer discusso sobre assistncia alimentar se d no contexto da discusso de uma poltica social articulada e no no contexto de um falso dilema sobre a validade ou no do PRODEA como um programa de combate fome. H situaes onde s a distribuio de alimentos in natura consegue dar uma resposta efetiva ao problema enfrentado. A inteno do Governo FHC desativar o PRODEA de forma progressiva durante o ano de 2001. As famlias atualmente beneficiadas sero cadastradas em outros programas sociais
A extino do Programa de Distribuio de Cestas Bsicas - PRODEA
No final de 2000, o Governo Federal cortou, do Oramento de 2001, a verba para o PRODEA. A justificativa oficial foi o carter assistencial do programa, que no contribui, segundo o governo, para o combate pobreza no pas. Alm disso, argumentou-se que a distribuio de cestas vindas de fora do municpio no ajuda a economia local, porque diminui a compra do pequeno comrcio. O interessante que, embora tenha sido criado como programa emergencial, este programa foi e utilizado com finalidades eleitorais. Em 1998, por exemplo, foram distribudas 30 milhes de cestas, quase o dobro do que foi distribudo em 2000, representando o auge do programa (conforme editorial da Folha de So Paulo de 28.11.2000). Crticas extino surgiram de vrios lugares. Flavio Valente, do Agora (Folha de So Paulo, 02.12.2000), levantou que, desde 1994, o Conselho Nacional de Segurana Alimentar apresentou propostas de reviso do programa visando a uma maior articulao da distribuio de cestas com a comunidade local, a partir do trabalho comunitrio, da capacitao dos beneficirios e da descentralizao das compras das cestas, visando ao desenvolvimento local sustentvel. Clovis Rossi (28.11.2000) levanta que o argumento acadmico-economicista do governo deixa de lado o fato de que,

vinculados ou no ao Projeto Alvorada, com especial nfase no Bolsa Alimentao, recm-criado, e no Bolsa Escola, ampliado a partir de 2001. O Bolsa Escola um programa que fornece a quantia de R$15,00 por ms para cada famlia com criana matriculada na escola. Esse valor menor que o valor de mercado da cesta bsica distribuda pelo Prodea que, segundo clculos de Lavinas et alii (2000), variava de R$ 18,90 em Curitiba a R$ 21,66 em Belo Horizonte. Pelos poucos dados disponveis, necessria uma discusso mais aprofundada sobre o impacto da distribuio das cestas sobre a populao beneficiada. Em primeiro lugar, no se justifica eliminar um programa social voltado para populao carente a partir da constatao de que ele atinge timidamente o pblico-alvo. Antes de elimin-lo, deve-se buscar sanar as deficincias para que ele efetivamente atinja o pblico-alvo ou ento se implantar um programa de melhor alcance. Em segundo lugar, a distribuio de cestas bsicas no deve ser o principal ou nico programa de combate fome no pas, mas deve servir a um objetivo especfico de acudir famlias carentes em situaes emergenciais, que se supe sejam transitrias. Alm disso, fundamental a manuteno de um programa visando a manuteno de estoques de alimentos de segurana, conforme defendido pela FAO, para enfrentar essas situaes de emergncia (enchentes e seca, por exemplo).

enquanto as estruturas no mudam, fundamental que as pessoas sobrevivam. "Tirar-lhes a cesta bsica embicar tais pessoas no rumo do cemitrio. Depois de morrerem (ou sofrerem danos irreversveis por desnutrio), de nada lhes adiantar um mudana de estruturas que dispense o assistencialismo". importante mencionar tambm o impacto negativo da retirada da cesta bsica para a pequena agroindstria. Segundo reportagem da Agrofolha de 12.12.2000, o enfraquecimento do programa da cesta bsica e dos programas sociais do Governo Federal levou a pequena agroindstria crise. "Aps terem passado o ano inteiro sem ter vendido nada em leiles oficiais, 144 farinheiras do Paran (das 156 existentes no Estado) fecharam as portas e esto demitindo seus empregados", levando mais de 1.700 pessoas ao desemprego. Alm disso, a falta de leiles de compra tambm derrubou os preos da farinha de mandioca no mercado interno, prejudicando os pequenos produtores que j haviam produzido em funo de promessas de vendas para o governo.
Extrado de Folha de So Paulo: Tendncias e Debates (02.12.2000); Editorial (28.11.2000); Coluna Clovis Rossi (28.11.2200) e Agrofolha (12.12.2000).

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Esta maior focalizao para atingir o pblico-alvo demanda uma nova institucionalidade para garantir o efetivo cumprimento dos objetivos, que deve ser realizada conjuntamente com a sociedade civil. Uma avaliao mais precisa sobre os custos desse programa deve tambm ser realizada, visando a reduo de perdas e desperdcios, freqentemente denunciados. Uma forma de promover essa melhor focalizao e administrao pode ser a desvinculao gerencial entre o programa e o objetivo de manuteno de estoques reguladores da CONAB.
3.2.4 ESTOQUES DE ALIMENTOS DE SEGURANA

Devido s mudanas que ocorreram na poltica de armazenagem no Brasil, os dados referentes quantidade de estoque pblico de gros so confusos, no permitindo uma comparao segura dos nmeros atuais de estoques de alimentos com o de perodos pretritos. De qualquer forma, possvel afirmar que o volume de estoque de gros e fibras em poder do governo federal recuou, e muito, da dcada de 1970 at o momento. A qualidade da prestao dos servios de armazenamento no Brasil bastante diferenciada. Ao lado de excelentes estruturas, convivemos com armazns inadequados guarda e conservao de produtos. Ano a ano, vem aumentando o dficit da capacidade esttica de armazenamento com relao produo de gros e a sua necessidade de armazenamento, o que deixa transparecer, a se manter esta tendncia, graves problemas de espao para os prximos anos. A localizao dos armazns e a expanso da fronteira agrcola, dentre outros fatores, tm gerado falta de espao para recebimento da safra em vrios locais. Como conseqncia, ocorre a demora na colheita, a necessidade de transporte de produtos para regies mais afastadas e filas nos armazns. Atualmente sob responsabilidade da CONAB, o Governo Federal tem em estoque apenas 2,3 milhes de toneladas de alimentos e fibras, divididos entre as aquisies diretas (AGFs Aquisies do Governo Federal) e os Contratos de Opo, representando apenas 2,5% da safra total de gros. De acordo com os boletins informativos da antiga Companhia Brasileira de Armazenagem CIBRAZEM, em 1979 o governo possua uma capacidade esttica de armazenamento oficial de aproximadamente 8,8 milhes de toneladas, o que

representava perto de 18% da safra brasileira de gros daquele ano. Alm disso, possua uma capacidade de armazenamento de uso pblico, que certamente estava quase toda utilizada na poca, de aproximadamente 24,76 milhes de toneladas, representando aproximadamente 50% da safra total colhida em 1979/80. A questo saber se hoje, diante das mudanas nas relaes comerciais e unio alfandegria com a Argentina, seria necessrio manter volumes elevados de estoque. Ressalte-se tambm que os ltimos governos no tm a mesma capacidade financeira do passado, considerando-se as tradicionais fontes de recursos para a formao de estoques. Por outro lado, evidente que o governo deve manter um estoque de segurana de gros e outros produtos alimentares, necessrios para o atendimento de emergncias (secas, alagamentos etc) e tambm para a conduo dos seus programas sociais prioritrios como o atendimento a populaes em dificuldades, assentados da reforma agrria e outros. A esses estoques mantidos pelo Estado denominamos estoques de segurana. O volume atual de estoques, alm de nfimo em relao aos estoques de dcadas passadas e demanda interna, est concentrado apenas em dois produtos: o arroz e o milho, que juntos respondem por 97% de todo estoque de alimentos do governo federal. Outro problema desse estoque sua distribuio. No caso do arroz, de 1,94 milho de toneladas em estoque, 1,78 milho (91%) est estocado no Mato Grosso ou no Rio Grande do Sul. Importantes estados consumidores como So Paulo, Rio de Janeiro e vrios estados do Nordeste no tm um quilo sequer de arroz estocado. No caso do milho, das 292,14 mil toneladas em estoque, 246 mil (85%) esto localizadas no Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Mato Grosso e Gois. J estados como Rio de Janeiro, Pernambuco, Cear e Esprito Santo no tm qualquer estoque pblico de alimentos. Se, de um lado tem ocorrido no Brasil a queda no volume de alimentos em estoque, do outro o consumo desses produtos tem crescido nos ltimos anos, chegando em 2000/01 a 86,2 milhes de toneladas. Assim, a participao dos estoques oficiais no atendimento da demanda interna vem recuando para praticamente todos os produtos. A mdia geral de participao dos estoques totais no consumo que era de 17,6% no incio da dcada passada, est sendo de apenas 7,8% em 2001. Os estoques de importantes produtos como o arroz e o trigo, que

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participavam de 40,7% e 36,6% do consumo interno, respectivamente, em 1989/90, participam com apenas 6,2% e 8,9% em 2000/01. Com os estoques cada vez menores, o abastecimento do mercado interno vem sendo garantido pelas importaes. O governo tem se aproveitado do fato de dois parceiros do Mercosul (Uruguai e Argentina) serem exportadores de produtos agrcolas que entram no Brasil sem pagar alquota de importao (leite, arroz, algodo, trigo e milho). As importaes brasileiras de gros vm aumentando nos ltimos anos. O Brasil importou 3,1 milhes de toneladas de gros e fibras em 1989/90, chegando a 10 milhes de toneladas em 1993/95 e atingiu 11,9 milhes de toneladas em 1999/00, volume 282% superior ao do incio da dcada. Com a aposta declarada do governo nas importaes como mecanismo de abastecimento do mercado interno e a queda nos estoques de alimentos, verifica-se uma insegurana alimentar muito grande. Isso ocorre pelo fato desses ltimos estarem em nveis que permitem o abastecimento do mercado por um perodo de tempo cada vez menor. Como se pode observar na Tabela 6, o volume atual disponvel em estoques no pas dos principais gros e algodo responde por apenas 28 dias de consumo, bem inferior aos 64 dias de consumo que eram garantidos pelos estoques no incio da dcada. Ou seja, os estoques atuais no conseguem responder nem por um ms de consumo, tendo recuado pela metade se comparados ao ano-safra 1989/90. A situao descrita acima preocupa principalmente se for levada em considerao a recomendao da FAO da existncia de estoques suficientes para o atendimento de no mnimo dois meses de consumo. Verifica-se que apenas o estoque de arroz segue essa recomendao. Mesmo assim, o ritmo de queda no nmero de dias de consumo que os estoques desse produto podem atender, j estando ele bem prximo do limite mnimo.
Tabela 6 - Dias de consumo interno abastecidos com os estoques de gros disponveis Brasil 1989/2001
Ano/Safra 1989/90 2000/01 Mdia 1990/95 Mdia 1996/01 Algodo 56 39 44 43 Arroz Feijo Milho 151 62 77 61 11 44 37 33 43 32 36 40 Trigo 112 24 76 31 Soja 28 7 19 12 Total 64 28 44 35

De acordo com a CONAB, atualmente o Brasil possui uma rede armazenadora de alimentos com capacidade para at 87,13 milhes de toneladas. Nesse total, est computada toda a capacidade instalada, que inclui: - aqueles que esto aptos a operar com os estoques pblicos de alimentos, receber produto para os Contratos de Opo ou aptos a receber estoques do EGF/SOV (Emprstimos do Governo Federal/sem opo de venda), que sero aqui denominados armazns credenciados, com capacidade para armazenar 22,38 milhes de toneladas de gros; - os armazns aptos mas sem contrato, com capacidade para armazenar outros 19,73 milhes de toneladas; - os que esto impedidos de operar com o governo, com capacidade para mais 39,18 milhes de toneladas e; - os que esto descredenciados, que tm capacidade de armazenamento de mais 5,8 milhes de toneladas. Esse volume total de 87,13 milhes de toneladas subdivide-se, ainda, entre os armazns ditos convencionais, nos quais h armazenamento de gros ensacados, com 7,4 mil unidades armazenadoras em todo o pas e uma capacidade instalada de 25,79 milhes de toneladas, e as unidades armazenadoras que estocam gros a granel (outras 6,2 mil unidades), com uma capacidade instalada para mais 61,34 milhes de toneladas de gros. Outro aspecto importante a considerar da atual rede armazenadora sua distribuio entre as regies brasileiras. Em primeiro lugar observa-se uma grande concentrao da rede nos estados do Centro-Sul, onde se localizam armazns com a capacidade de armazenar 81,14 milhes de toneladas, 93% do total da capacidade instalada no pas. Da capacidade credenciada de 22,38 milhes de toneladas, 96% est nessa regio. Alm da maior concentrao da capacidade armazenadora na regio Centro-Sul, esta a que possui a rede de armazenamento mais moderna", haja vista que da capacidade total de armazenamento a granel, de 61,34 milhes de toneladas, 58,38 milhes, ou 96% esto nessa regio. No caso da rede de armazns graneleiros credenciados a operar com a CONAB, cuja capacidade de 17,56 milhes de toneladas, 17,16 milhes esto no Centro-Sul, ou 97% do total dessa capacidade. Desse total, o governo participa diretamente com sua rede de armazns de forma muito pequena, com uma mdia nacional em relao total de 2,5%. Em nenhum estado essa

Fonte: CONAB. Elaborao: Deser.

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mdia passa dos 4,2%, valor que se verifica no Mato Grosso do Sul. Outro fator a considerar na capacidade de armazenamento em relao distribuio por tipo de empresa. Atualmente, de acordo com a CONAB, as Companhias Estaduais de Armazenamento so responsveis por uma capacidade de armazenamento de 5,9 milhes de toneladas, ou 6,7% da capacidade total de armazenamento; as cooperativas so responsveis por mais 20,5 milhes de toneladas, ou 23,4% da capacidade total; as empresas privadas tm uma capacidade de 58,8 milhes de toneladas, ou 67,1% da capacidade, alm da CONAB, com capacidade para 2,5 milhes de toneladas. Como se sabe, na dcada passada houve a desregulamentao do setor de armazenamento, com o governo abandonando as polticas de planejamento e de investimento para o setor. Sem um programa que viesse financiar as estruturas de armazenamento, o pouco avano que houve foi apenas para aqueles produtos cujo preo de mercado paga o custo de armazenamento. Caso tpico o da soja, que possui uma estrutura invejvel de armazenamento, quase toda privada. Sempre bom frisar que as perdas de estoques na cadeia produtiva e de comercializao no Brasil so significativas. O trabalho desenvolvido pelo Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, intitulado Perdas na Agropecuria Brasileira", publicado em 1993, aponta que as perdas anuais dos principais gros aqui produzidos (arroz, milho, soja, trigo e feijo) alcanam cifras de US$ 1,3 bilho, equivalentes a 9 milhes de toneladas anuais. O mesmo trabalho informa que se perde do valor citado, cerca de 1 bilho de dlares, em decorrncia das imperfeies no sistema de escoamento e armazenamento da safra. Se levarmos em considerao as perdas que acontecem com outros produtos agropecurios, a exemplo dos horti frutigranjeiros, o desperdcio ainda muito maior. Grande parte dos trabalhos tcnicos que abordam este problema cita que as principais causas das perdas, relacionadas s atividades de armazenamento, independente do tamanho da unidade e da modalidade de armazenamento, so: baixa capacidade de armazenamento nas propriedades rurais; falta de operadores capacitados; longo tempo de permanncia dos produtos nos caminhes; rede armazenadora mal localizada e com deficincia no sistema de recebimento, tratamento e conservao de gros; excessivo manuseio;

precrio sistema de informaes e sua difuso ao agricultor. No entanto, a legislao que regula as atividades do setor de armazenamento est sofrendo significativas alteraes, visando possibilitar ao setor maior eficincia, profissionalismo e credibilidade.
3.2.5 CUPONS DE ALIMENTAO

Os cupons de alimentao tiveram uma utilizao que ficou restrita a alguns perodos e alguns programas muito pontuais em nosso pas. A aplicao de maior envergadura e mais prxima da experincia internacional com cupons de alimentao foi a do Programa Nacional do Leite para Crianas Carentes PNLCC. Esse programa, conhecido como tquete do leite", foi considerado na poca bastante problemtico pelos especialistas, tendo recebido crticas devido ao seu alto custo, desvios de finalidade e timidez na sua abrangncia. O PNLCC foi criado em 1986 no Governo Sarney visando a atender famlias com renda mensal total de at dois salrios mnimos e com crianas de at sete anos de idade. O programa era vinculado diretamente Presidncia da Repblica por meio de uma secretaria especial que controlava a produo e importao de leite assim como a sua distribuio. Os tquetes eram emitidos pela Casa da Moeda e trocados em padarias e supermercados pelo leite, sendo que cada famlia tinha direito de receber um litro por dia. O programa foi inicialmente lanado em Joo Pessoa, Natal e Braslia, sendo estendido em 1987 para outras capitais. A meta a ser atingida era de 10 milhes de crianas. No h informaes sobre o custo desse programa e se as metas estabelecidas foram atingidas20. Segundo Cohn (1995) o programa fracassou pois o tquete passou a ser utilizado para outras finalidades, os comerciantes passaram a casar" a compra do leite a outros produtos e, finalmente, havia uma clara sobreposio dessa iniciativa com a de outros programas para a mesma clientela. Mesmo assim, o PNLCC sobreviveu at 1991. Posio inversa defendida por Torres & Carvalho (1989). Segundo estudos desenvolvidos por esses autores, o Programa do Leite do Governo Sarney foi plenamente exitoso, ainda mais comparando com os programas similares anteriores. Pouco a pouco, o programa do leite se firmou e passou a atender um contingente de quase 5 milhes de crianas em 259 municpios
20 Ver a esse respeito: Conjuntura Alimentos, maro de 1986 pag. 17. So Paulo: Secretaria de Agricultura e Abastecimento, Coordenadoria de Abastecimento.

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brasileiros (dados de Setembro de 1987). A metas atingidas at o perodo analisado demonstravam um incremento na oferta da ordem de 3 milhes de litros/ano. Outro aspecto importante ressaltado pelos autores que a arquitetura do programa introduziu, talvez pela primeira vez, a participao comunitria a qual veio acompanhada da possibilidade de prover cursos, conscientizao e muita discusso sobre hbitos alimentares e prticas de sade para as famlias pobres. Em funo dessa experincia controvertida, as propostas de utilizao de cupons de alimentao para o atendimento de populaes carentes tm encontrado uma enorme resistncia no Brasil. No entanto, para que se possa analisar um programa bem executado vale a pena nos aprofundarmos no exemplo do Food Stamp norte-americano. O programa Food Stamp o maior programa de ajuda alimentar dos EUA: em 2000 atendeu 7,3 milhes de domiclios e 17,2 milhes de pessoas por ms, tendo custado uma mdia de US$ 1,25 bilho/ms ou o total de US$ 17,055 bilhes no ano. O funcionamento do Programa Food Stamp se d por meio do fornecimento de cupons ou cartes eletrnicos que so utilizados para as compras de alimentos em varejistas previamente cadastrados. Os cupons podem ser utilizados tambm para compra de sementes e plantas destinadas a produzir alimentos em jardins e hortas, mas no podem ser utilizados para comprar bebidas
O Exemplo do Programa Food Stamp Americano
Os programas de ajuda alimentar nos EUA tiveram origem no incio dos anos 1930, mas s se tornaram componentes centrais da luta contra a pobreza e a fome a partir dos anos 1960. O mais importante deles o Food Stamp Program FSP (Programa do Selo Alimentar). So beneficirios do programa todas as famlias com uma renda bruta inferior a 130% da linha de pobreza. O FSP baseia-se no pressuposto de que, sem os selos, as famlias pobres deixariam de comprar os alimentos necessrios a uma dieta adequada para satisfazer outras necessidades como pagar aluguel e adquirir produtos noalimentares. As famlias pobres recebem os selos para adquirir produtos alimentcios livremente no comrcio com um valor total mximo de US$ 397 mensais para uma famlia de quatro pessoas. As avaliaes do programa so positivas: para cada dlar recebido na forma de selo, as famlias aumentam os seus gastos com alimentos de 17% a 47%, com uma mdia de 30%. Outros programas que, ao invs dos selos, do dinheiro, como os programas de renda mnima, tm um impacto muito menor: a cada dlar recebido em dinheiro, as famlias pobres aumentam o consumo de alimentos entre 5% e 11%. Outra evidncia importante o baixo custo administrativo do programa, que de US$ 2,5 bilhes, ou seja, menos de 10% dos custos totais de 1996

alcolicas, cigarros, vitaminas, remdios, alimentos prontos, alimentos para animais de estimao e itens no alimentares. A fiscalizao dos estabelecimentos de varejo que trabalham com os Food Stamps bastante rigorosa, sendo que qualquer desvio punido com o descredenciamento, processos civis e mesmo o fechamento do estabelecimento. Vrias crticas tm sido feitas aos programas que trabalham por meio de cupons. Da parte dos nutricionistas, questiona-se a liberdade de escolha do tipo de alimentao, mostrando-se que a distribuio de cestas e produtos em espcie (leite, por exemplo), ou mesmo a merenda, muito mais eficaz do ponto de vista nutricional para essas populaes (Campino, 1991). Mas Lavinas (1999) apresenta vrios autores que discordam dessa crtica argumentando que os elementos negativos mais importantes so as possibilidades de fraudes e a perda de bem-estar decorrente da distribuio de alimentos em espcie e no em moeda. Outra crtica muito freqente recai sobre os custos administrativos do programa. Segundo Lavinas (1999: 8), 14% do oramento do programa norte-americano de Food Stamp gasto para a sua administrao, sendo que esse montante poderia ser utilizado para a compra de alimentos se os recursos fossem distribudos diretamente (sob a forma monetria) para a populao. Todavia, examinando-se a execuo oramentria do programa norte-americano desde 1969, verifica-

(de US$ 26 bilhes). As estimativas do governo americano indicam que se, ao invs dos selos, fossem usados cheques ou outra forma de pagamento em dinheiro, o custo administrativo se reduziria em apenas US$ 0,3 milhes, ao passo que os gastos com alimentao das famlias beneficiadas se reduziria de US$ 4,2 a US$ 6,5 bilhes. Ou seja, mais de duas mil vezes a economia realizada. Mas o grande mrito do FSP ser considerado o programa melhor focalizado que, de fato, beneficia a alimentao da grande maioria das famlias pobres que trabalham. Alm disso, pode ser combinado com outros programas, como, por exemplo, o de requalificao profissional e o programa de reduo de estoques de alimentos, razo pela qual o FSP est alocado no Departamento de Agricultura dos EUA. Os dados mais recentes disponveis mostram que 96% dos benefcios do FSP vo para as famlias cuja renda est abaixo da linha da pobreza; e que 57% dos benefcios vo para "os mais pobres dos pobres", ou seja, para as famlias que tm uma renda inferior metade da linha de pobreza.
Fonte: Rossi, P. Feeding the Poor: assessing federal food aid. Washington, The AEI Press, 1998.

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se que os chamados custos administrativos variam de ano para ano. Esses custos variaram na faixa dos 5,8 % aos 12,1% (em 2001), sendo que esses referem-se ao custo total para a movimentao do programa, o que inclui os cursos de reciclagem e treinamento de desempregados, assistncia social e fiscalizao da utilizao dos cupons21. bom lembrar que os programas de transferncia monetria de renda, para serem bem focalizados e atingirem os objetivos de melhoria do padro de vida das famlias, tambm implicam em custos administrativos elevados. E como necessitam, quase sempre, de um acompanhamento social e psicolgico das famlias beneficiadas, est longe de caracterizar a completa liberdade de escolha" dos beneficiados. No programa de renda mnima de Campinas (SP), por exemplo, s os custos de acompanhamento comprometem 18% dos benefcios transferidos (Lopes, 1999). A grande maioria dos programas de renda mnima em andamento no pas tem custos ainda maiores, chegando, em alguns casos, metade dos recursos efetivamente distribudos s famlias pobres. sintomtico, por exemplo, que praticamente nenhum deles tenha se beneficiado da legislao federal que impe um mximo de 4% de gastos administrativos para os programas de renda mnima, para terem acesso complementao federal (Lei 9.533 de 10/12/97). As crticas em relao s grandes fraudes inerentes aos programas do tipo tickets de alimentos fazem uma grande confuso sobre a importncia dos desvios" como, por exemplo, compra e venda dos tickets. Primeiro, h que se considerar que a dimenso destes mercados secundrios muito pequena, at porque os cupons tm validade determinada, geralmente um ms da sua data de emisso para serem trocados pelos alimentos. O importante que, trocado ou no, aps um determinado perodo, na ponta final, mais um litro de leite ou um po sejam consumidos. O maior desvio" ocorre internamente ao oramento domstico: mais recursos monetrios podem ser alocados na aquisio de bens e servios porque se dispe do cupom para comprar os alimentos necessrios. Ou seja, no h porque se supor a priori que essa maior liberdade dos cupons em relao s transferncias monetrias de renda impliquem necessariamente num menor nvel de bem-estar das famlias ou privao de suas liberdades essenciais.
21 Ver os dados financeiros do programa na pgina http://www.fns.usda.gov/pd/
fssummar.htm

Alm disso, o nico programa de ticket que funciona atualmente o PAT, que beneficia apenas parte dos trabalhadores formais, e est longe de atingir as famlias mais pobres, que no tm renda sequer para se alimentarem.Por ltimo, importante considerar o carter complementar de Programas de Cupons de Alimentos com outros programas do tipo renda mnima,para as famlias muito pobres com renda prxima de zero, para as quais o cupom no garantiria a fonte de renda necessria para gastos no alimentares. 3.3 O PAPEL DA R EFORMA A GRRIA A histrica concentrao fundiria no pas assume hoje propores desastrosas: os dados do Censo Agropecurio de 1995/96 indicam que os estabelecimentos que possuem at dez hectares, representam metade do nmero total de estabelecimentos e possuem apenas 2,3% da rea total, enquanto os que possuem mais de mil hectares, representam 1% do nmero e 45,1% da rea total. Esse processo tem razes histricas e polticas profundas, contando com o fato de que o Brasil, a despeito desta imensa concentrao fundiria, nunca realizou uma reforma agrria suficiente para alterar sua estrutura fundiria e promover o uso da terra em moldes mais eqitativos. A expulso da populao das reas rurais, a proletarizao e o desemprego crescentes, convivendo com imensos latifndios improdutivos, fazem com que as tenses sociais no campo sejam permanentes. A luta pela terra tornou-se o principal movimento social no campo nos anos 1990. A modernizao da produo agrcola, utilizando de forma crescente a mecanizao, e a crise de culturas agrcolas importantes empregadoras de mo-de-obra, como a cana-de-acar, a laranja, os gros em geral, no final da dcada de 1990, tornam-se fontes de expulso crescente de mo-de-obra e pequenos produtores, o que exacerba ainda mais o problema agrrio brasileiro. O Projeto Fome Zero defende veementemente um processo massivo de distribuio de terras como poltica estrutural de desenvolvimento. Isso justificado por quatro motivos bsicos: 1) Redistribuio de ativos: A distribuio de terra contribui para a redistribuio de renda, j que a famlia beneficiada passa a dispor da terra como um meio de obter rendimentos por meio da produo agrcola, como local de moradia (habitao) e, por fim, como bem de capital, pois passa a ser um imvel passvel de venda e de rendimentos de capital. Especialmente neste ltimo ponto, a reforma agrria deve ser fei-

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ta no apenas pela permisso do uso da terra" para produo, mas tambm cedendo o ttulo da terra para as famlias, de forma que passem a ser proprietrias efetivamente. Os dados sobre o nmero de pessoas pobres levantados no pblico beneficirio do Projeto Fome Zero indicam que a proporo de proprietrios entre os ocupados agrcolas conta prpria" e empregadores agrcolas entre os pobres menor que a proporo de proprietrios entre os no-pobres (48,1% contra 68,8%, respectivamente). Ainda, entre os pobres, verifica-se a existncia de 683 mil pessoas conta prpria" que so arrendatrios, parceiros, posseiros e cessionrios. 2) Fonte de renda para famlias: H diversas evidncias que comprovam a importncia da posse da terra para a melhoria das condies de vida das famlias. Uma pesquisa da FAO, que selecionou 44 projetos no pas, ressalta os resultados positivos dos projetos, concluindo que os assentamentos revelaram ser promotores eficazes do desenvolvimento rural, contribuindo para a fixao do homem no campo, por meio de uma crescente integrao no mercado (Romeiro et al., 1995).
Qual a alternativa reforma agrria?
O presidente da Confederao Nacional da Agricultura CNA divulgou uma pesquisa sobre os assentamentos realizados pelo Incra, procurando mostrar que a reforma agrria no funciona. Uma rpida comparao com os dados disponveis da PNAD de 1995 mostra uma triste realidade do nosso Brasil agrrio, muito similar ao dos assentamentos. Assim, por exemplo, a PNAD de 1995 mostra que 5,3 milhes de famlias rurais tinham uma renda monetria de at trs salrios mnimos, o que d uma renda mdia mensal de apenas R$ 157,20, contra os R$ 132,14 encontrados pela pesquisa da CNA entre os assentamentos. Ou seja, duas em cada trs das famlias rurais brasileiras tiveram, em 1995, uma renda mdia muito prxima dos ex-sem-terra. E bom lembrar que essas pesquisas no consideram os benefcios nomonetrios recebidos pelos assentados (como o fato de ganharem tambm uma casa para morar e, portanto, no precisarem pagar aluguel) nem a produo domstica que no vendida. E, segundo os dados da prpria pesquisa da CNA divulgados pela Folha de So Paulo (pg. 1-9, 21 de agosto de 1996), cerca de 42% dos assentados produzem apenas para consumo prprio" e as culturas predominantes nos assentamentos so as de milho, mandioca e feijo, seguidas pelo cultivo de arroz, frutas, legumes e verduras". [] Longe de mim querer defender esse arremedo de poltica agrria que est a. O fato de os assentamentos refletirem o mesmo quadro de misria e abandono dos nossos pequenos e mdios produtores rurais decorre, fundamentalmente, da poltica de assentamentos posta em prtica no Brasil. uma reforma agrria de pipoqueiro": os governos inclusive o atual se limitam a correr atrs dos conflitos que estouram aqui e acol. Desde 1987 o pas no tem um plano nacional de reforma agrria como exige o Estatuto da Terra. Os assentamentos no passam de intervenes pontuais, verdadeiras ilhas cercadas de problemas por todos os lados: juros de agio-

Uma discusso presente nos dias atuais sobre a validade econmica de uma reforma agrria frente tese da suficincia de produo agrcola baseada nas commodities, aliada sua queda nos preos internacionais. A proposta que se defende aqui a de que existe uma necessidade de ocupao mais eqitativa dos espaos rurais, seja para atividades agrcolas mais diversificadas, de maior valor agregado, seja para atividades no-agrcolas. Neste ltimo caso, podem ter destaque as aes de preservao ambiental, da paisagem e dos recursos biolgicos e os servios como o turismo rural e melhor infra-estrutura bsica para atender crescente demanda pelos servios rurais. A reforma agrria tambm levar, certamente, a uma melhoria na distribuio de renda e, consequentemente, a um aumento na demanda por alimentos, por parte das famlias que no se alimentam, hoje, adequadamente. 3) A importncia do autoconsumo alimentar: Alm de servir como fonte de renda, a posse da terra contribui para prover uma fonte de alimentao importante. Estudos realizados sobre os assentamentos indicam uma elevada importn-

tas, atravessadores, latifundirios armados A prpria pesquisa da CNA mostra que menos da metade dos colonos recebe assistncia tcnica; e 80% tm que financiar a produo com seus prprios recursos, pois no h uma poltica agrcola diferenciada para os assentados, que esto recomeando praticamente do nada. No de estranhar que, depois de oito anos, muitos acabem por se assemelhar a seu entorno, nem que um tero dos assentados abandone a terra ou acabe vendendo o seu lote para terceiros... Mas a pergunta que devemos fazer : qual outra poltica pblica poderia ter propiciado casa, comida e trabalho para essas milhares de famlias assentadas muitas semi-analfabetas que esto hoje assentadas em todo o pas? Por acaso seriam absorvidas pelas novas fbricas que esto se implantando no pas? Poderiam ser camels na praa da S? E qual seria o custo alternativo de deixar esse pessoal continuar a migrar para So Paulo? Hoje, a insero produtiva de migrantes rurais semi-analfabetos quase impossvel: as oportunidades de trabalho so cada vez menores e mais exigentes, no atendendo nem mesmo demanda daqueles que j esto enraizados nos grandes centros urbanos. Os sem-terra sabem disso. E sabem tambm que, se no conseguirem um pedao de terra, vero seus filhos se tornarem trombadinhas, mendigos e prostitutas. Um detento no Carandiru custa de trs a cinco salrios mnimos por ms aos cofres pblicos. Se no houvesse outras razes, seria prefervel a pior das reformas agrrias que ao menos garante casa, comida e trabalho por uma gerao e custa menos que a metade disso.
Extrado de Jos Graziano da Silva; Folha de S. Paulo, Editoria: Dinheiro; Pgina: 22; Edio 13 de Setembro de 1996

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cia da produo para o autoconsumo. Norder (1997) calculou que 30,8% das calorias consumidas pelas famlias entrevistadas provinham do autoconsumo da produo agrcola. Esta porcentagem era de 46,0% para protenas; 69,7% para clcio; 52,4% para fsforo; 41,5% para ferro; 63,3% para vitamina A; 48,5% para vitamina B1; 65,9% para vitamina B2 e 80,6% para vitamina C. Ou seja, o autoconsumo contribui enormemente para que as famlias tenham uma alimentao de melhor qualidade. O estudo conclui que, transformando esses nutrientes em valores monetrios e somando-os renda familiar, o autoconsumo contribui para que as famlias mais pobres superem a condio de estarem abaixo da linha de pobreza. 4) A dinamizao econmica e social da regio: Os assentamentos contribuem para a dinamizao do municpio e do entorno de onde implantado. A entrada de um grande contingente de famlias nos assentamentos tem impacto no comrcio, tanto pelo consumo destas famlias (nas feiras e supermercados) como na venda dos produtos produzidos pelos assentamentos, das cooperativas e associaes criadas. Um estudo realizado nos assentamentos rurais no noroeste de Minas Gerais mostrou que existe uma forte relao de consumo entre os assentados e o mercado local, tanto dos bens alimentares como de limpeza e higiene, representando uma demanda significativa para os estabelecimentos comerciais locais (Almeida Cunha, 2001). Os dados obtidos na pesquisa confirmam, em termos gerais, a importncia dos assentados como agentes econmicos que inserem recursos monetrios no comrcio local, indicado pela pauta de consumo alimentar diversificado. Isso acaba promovendo impactos tambm sobre a ampliao do mercado de trabalho, aumento da arrecadao de impostos, aumento da demanda por infra-estrutura e equipamentos sociais como postos de sade, meios de transporte etc. (Leite,1999), afetando a dinmica dos municpios e regies. Conclui-se que a reforma agrria ainda um dos principais instrumentos para a erradicao da fome no pas. O nmero de famlias assentadas pelo governo, de 1995 a 2000, de 482 mil famlias, sendo em torno de 80 mil por ano neste perodo, segundo dados do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Balano da Reforma Agrria. Esses nmeros ainda so insuficientes para que se tenha um impacto considervel sobre a estrutura fundiria e a concentrao de renda e para que se atinja o pblico que necessita de terras. Del Grossi et alii (2000) estimaram,

com base nos dados do Censo Agropecurio de 1995/96 e da PNAD 1997, um pblico entre 6,1 milhes e 6,4 milhes de famlias potenciais para a reforma agrria. Esse pblico potencial foi estimado com base nas seguintes categorias: parceiros, posseiros e arrendatrios; agricultores proprietrios de imveis cuja rea no alcance a dimenso mnima da propriedade familiar,definida pelo mdulo rural;trabalhadores rurais sem terra, inclusive os desempregados. Os nmeros mostram a gravidade do problema agrrio e a dificuldade de solucion-lo apenas mediante uma poltica de assentamento. No preciso enfatizar que apenas a cesso do uso da terra insuficiente para que a reforma agrria alcance os objetivos mencionados acima. Os apoios (crdito, infra-estrutura produtiva e social, assistncia tcnica) so fundamentais e tm sido negligenciados na atual poltica agrria brasileira. Outra soluo necessria a criao de canais de insero dos assentados, para que possam simultaneamente obter melhor insero no mercado como vendedores e melhores condies como compradores. Diversos municpios de pequeno porte tm implementado programas de apoio produo familiar baseados na criao de equipamentos e espaos de comercializao agropecuria no meio urbano, como feiras e mercados, visando a assegurar aos produtores melhores condies de comercializao para seus produtos. Criando um canal de insero no mercado urbano, cuja forma organizacional evolui para formas de gesto associativa, tais iniciativas podem garantir aos assentados melhores condies de comercializao e de aquisio de produtos. 3.4 P OLTICAS DE A POIO A GRICULTURA F AMILIAR E DE S UBSISTNCIA Nas ltimas trs dcadas, assistiu-se, no Brasil, ao fenmeno da urbanizao da pobreza" (a populao pobre se concentra, cada vez mais, nas reas urbanas), mas os mais elevados ndices de pobreza e as situaes agudas de insegurana alimentar ainda se localizam nas reas rurais. Isso se deve, em larga medida, s precrias condies de reproduo da agricultura de base familiar e insuficincia da renda auferida pelas famlias rurais em diferentes fontes (trabalho agrcola e no-agrcola, transferncias pblicas etc.). Promover a produo agroalimentar significa apoiar aquela que ainda a mais importante fonte de alimentos da

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maioria das unidades familiares rurais, ao que se deve acrescentar dois complementos. Primeiro, a nfase na produo mercantil de alimentos no implica desconsiderar a importncia de assegurar as condies para a produo destinada ao autoconsumo, que um componente inerente reproduo destas famlias e, portanto, da sua segurana alimentar. Segundo, a promoo da segurana alimentar das famlias no meio rural pode tambm ser obtida pela explorao de produtos no alimentares, do desenvolvimento de atividades rurais no-agrcolas, do emprego na zona urbana e da extenso de direitos sociais, todos com o objetivo de assegurar trabalho e renda s famlias rurais. Especificamente na rea agrcola, necessrio estabelecer uma poltica agrcola que favorea de fato a agricultura familiar. Associado a esta, prope-se iniciativas voltadas para o aumento do valor agregado e a melhora da qualidade dos produtos oriundos da agricultura familiar. Essa uma forma de promover atividades econmicas em bases eqitativas, ampliar a oferta de alimentos que expressam a diversidade de hbitos de consumo e induzir a concorrncia em mercados controlados por grandes corporaes agroalimentares. No que se refere especificamente ao apoio produo oriunda da agricultura de base familiar, as experincias tm revelado que h possibilidade de implementar aes pblicas em
Experincias de demanda institucional no Brasil
Defronte s freqentes crises a que o setor agrcola est sujeito, especialmente ps-liberalizao do comrcio internacional e aps a desregulamentao de diversos setores, novos mecanismos que propiciem uma fonte de demanda segura so buscados. Um deles o chamado mercado do setor pblico", que tem sido comumente chamado de demanda institucional". O setor pblico um forte comprador de produtos e servios e pode ser um aliado importante do pequeno produtor. Uma iniciativa recente de tentar comprometer o setor pblico com a compra de produtos oriundos da atividade agroindustrial ocorreu com o setor sucroalcooleiro. Frente crise de excesso de estoques e queda de preos verificada na safra 1999/2000, os representantes do setor, juntamente com o governo inseriram, nos acordos setoriais, a obrigatoriedade de uso de carros lcool nas frotas oficiais dos governos federal e estadual, dando origem chamada "frota verde" . Posteriormente, foi a vez do suco de laranja, tendo em vista a crise do setor citrcola, a partir da proposio do uso de suco de laranja na merenda escolar. A proposta da obrigatoriedade do fornecimento de suco de laranja para estmulo ao consumo interno do produto contida projeto de lei do deputado estadual Geraldo Vignoli foi aprovada na Assemblia Legislativa de So Paulo, mas foi vetada pelo governador Mrio Covas. O projeto de lei previa que a obrigatoriedade do suco na merenda escolar representaria um

mbito local-regional em quase todos os aspectos que interferem na atividade produtiva (disponibilidade de alimentos) e na reproduo, em condies dignas, daquele segmento social. Um destaque, nesse sentido, a chamada demanda institucional, que engloba as compras governamentais de alimentos para serem utilizados em programas e organismos pblicos (alimentao escolar, hospitais, presdios, distribuio de cestas bsicas etc.) (ver box). Os governos estaduais e as prefeituras municipais passaram a gerenciar uma parcela importante desses programas e das compras correspondentes. Alguns deles, como a alimentao escolar, tm papel central no acesso aos alimentos por uma parcela vulnervel e numericamente expressiva da populao. Representando uma parte significativa do mercado de produtos alimentares, a gesto dessas compras tradicionalmente favoreceu a participao de mdios e grandes fornecedores, capazes de preencher as condies requeridas nos processos licitatrios e de concorrncia. A descentralizao implantada em vrios programas pblicos criou a possibilidade de redirecionar tais compras de modo a facilitar a participao de pequenos e mdios fornecedores como as associaes de pequenos produtores agrcolas permitindo tambm introduzir elementos de diversidade regional em cardpios com importncia no desprezvel na formao dos hbitos alimentares.

adicional de consumo equivalente a 25 milhes de caixas de laranja. Atualmente, existem iniciativas importantes nessa linha, como no Estado do Acre. Nesse estado, com participao do Ministrio da Sade e do Banco Mundial, foi criada uma fbrica estatal de preservativos para distribuio em programas governamentais. A fbrica estatal vai permitir ao Ministrio da Sade uma economia de 30% no preo das camisinhas, alm de gerar empregos numa regio pouco desenvolvida. Este ano, o Ministrio da Sade adquiriu 200 milhes de camisinhas masculinas para distribuio. Alm deste mercado, busca-se o mercado alternativo gerado pelas experincias de fair trade com consumidores organizados do Primeiro Mundo dispostos a pagar um prmio de preo queles produtos dos pases subdesenvolvidos garantidos contra a prtica do "dumping social". Recentemente, o Ministrio da Educao introduziu a preferncia de compra de alimentos in natura da produo local no Programa da Merenda Escolar. Este item tem sido adotado por cerca de 50% dos municpios. O governo do Acre tambm implantou a obrigatoriedade da aquisio de castanha-do-par na merenda escolar, visando o estmulo produo local.
Extrado de Notas da Rede Rede de Direitos Humanos e Sade Mental em HIV/AIDS. Ministrio da Sade. Informativo Quinzenal Ano I, no. 3. Fevereiro e maro de 2000.

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Outras iniciativas vlidas tm sido as de apoio comercializao por parte dos governos e prefeituras atravs, por exemplo, da intermediao de contatos com empresas compradoras interessadas em produtos regionais, vindos da pequena produo ou de produo limpa (ver boxes sobre o Acre e o Amap), ou ento do oferecimento de espaos nos equipamentos de abastecimento j tradicionais das cidades (feiras e varejes). necessrio citar que, para viabilizar essas iniciativas de
Parcerias de sucesso: o caso do governo do Acre
A Secretaria Executiva de Florestas e Extrativismo SEFE, vinculada Secretaria de Produo Sepro, foi criada pelo governo do Acre para apoiar o desenvolvimento de uma economia florestal sustentvel, a partir da definio de polticas e programas para o setor. Esta secretaria tem desenvolvido diversos programas que apiam a produo local, como a de borracha, castanha, fitoterpicos, cosmticos (buriti, murmuru, copaba, ip roxo, jatob, sangue de grado, marapuama, andiroba e unha de gato), palmeiras (murmuru, aa, bacaba, patau, buriti, jarina) e sementes florestais (mogno, cedro, copaba e jatob). Os programas funcionam, geralmente, por meio do apoio da Secretaria para que associaes de produtores e seringueiros firmem contratos com empresas do Sudeste/Sul e tambm internacionais, que se interessam pelo uso de novos produtos ecolgicos. Os contratos so viabilizados por articulao do governo estadual com o Basa (Banco da Amaznia) e com treinamento das comunidades. O Programa do Couro Vegetal, por exemplo, implantou, na Reserva Extrativista do Alto Juru, nove unidades familiares de produo que geram emprego para um grupo com cerca de trinta famlias e pretende instalar unidades produtivas em todo o estado. Para a castanha, tambm foi criado um programa especfico, que busca viabilizar o beneficiamento e a comercializao por meio de contatos com empresas e participao em feiras e eventos. Esto sendo instaladas duas usinas de beneficiamento: uma em Brasilia e outra em Xapuri municpios que concentram 50% da produo do estado. A Secretaria possui ainda um projeto para a criao de Centros de Florestania dotados de infra-estrutura e servios bsicos de educao, sade e atividades produtivas, visando a viabilizar a cidadania aos povos da floresta.
Extrado de www.mec.gov.br/cemtec/proep/estmerc.shtm. Relatrio do Acre

apoio comercializao, fundamental associ-las a um sistema de crdito direcionado agricultura familiar. O redirecionamento do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF para que atinja efetivamente os agricultores familiares que no tm recursos prprios para aumentar sua renda fundamental para que estes superem a condio de pobreza. Por fim, uma outra iniciativa local de apoio produo agrcola o incentivo agricultura urbana, com o estmulo
As Aes do Governo do Estado do Amap
At 1994, a produo agrcola do Amap vinha apresentando taxas negativas de crescimento, tanto das lavouras temporrias como arroz, feijo e mandioca, como das lavouras permanentes, principalmente banana, laranja e limo. A retrao da produo agrcola devia-se fundamentalmente ao problema das dificuldades de escoamento da produo frente aos baixos preos dos produtos agrcolas. O Governo do Estado iniciou um audacioso programa de escoamento da produo agrcola que disps oito caminhes prprios e 21 alugados para o transporte da produo de cerca de duzentos comunidades rurais totalizando trs mil agricultores, que partem de Macap para fazer 26 linhas, cada uma com distncia mdia de 240 quilmetros. Alm dos caminhes, tambm utilizada a estrada de ferro de Santana, que sai da Serra do Navio levando a produo agrcola para trs feiras em Macap e centrais de comercializao em Oiapoque, Laranjal do Jari e Cutias do Araguari. Desde 1995, as comunidades de castanheiros, seringueiros e extravistas de palmito da regio sul do estado esto trabalhando com apoio do Governo do Estado e de parcerias com entidades financiadoras internacionais, alm do Banco do Estado do Amap (Banap) e das cooperativas de castanheiros daquela regio, no municpio de Laranjal do Jari Comaru (Cooperativa Agroextrativista da Reserva do Rio Iratapuru) e Comaja (Cooperativa Agroextravista de Laranjal do Jari). Para consolidar o processo na regio, o governo criou, em 1997, a Reserva do Desenvolvimento Sustentvel do Rio Iratapuru, tendo como objetivo o desenvolvimento econmico sustentvel das populaes extrativistas, pela produo de derivados da castanha e de outros produtos da biodiversidade local. No ano de 1998, foram realizadas as primeiras exportaes de castanha para o mercado francs e, por intermdio de acordo entre a empresa Provance Regine, da Frana, e a Comaja, foi iniciada a produo do leo biolgico de castanha. Essas iniciativas tm permitido uma grande recuperao dos preos pagos aos produtores extrativistas. Em 1995, o hectolitro da castanha era vendido por apenas R$8,00. Com a valorizao do produto, atualmente a mesma quantidade vendida por R$65,00. O apoio decisivo do Governo do Estado, por meio de programas de garantia de infra-estrutura de transporte, energia e mercado tem possibilitado a mobilizao da sociedade em torno dessas novas perspectivas. Exemplos desses programas so as feiras e centrais de comercializao e o programa de escoamento da produo agrcola e por meio da abertura do mercado institucional, como o da merenda escolar e dos mveis dos equipamentos pblicos, aliado construo de parcerias para viabilizao de exportaes, em especial com a Guiana Francesa (mveis) e a Frana (castanha do Brasil).
Extrado de www.mec.gov.br/cemtec/proep/estmerc.shtm. Relatrio do Amap

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ocupao produtiva de terrenos abandonados nas cidades e o apoio formao de hortas comunitrias. Essa tendncia crescente e j se apresenta em diversos pases visando a diminuir o desemprego, aumentar a oferta de alimentos e os benefcios ambientais (ver box sobre a agricultura urbana). 3.5 A POIO AO A UTOCONSUMO Num passado no muito distante, as polticas visando modernizao da agricultura estimularam a especializao dos produtores familiares e a sua completa integrao aos mercados. Eles foram perdendo, assim, grande parte da diversidade de sua produo, entre elas a de autoconsumo. o caso, por exemplo, das famlias que tinham uma horta e/ou um pomar domstico ou ainda criao de pequenos animais para complementao da sua alimentao. Recentemente, o assunto voltou a ganhar importncia dada a crise que se abateu sobre a agricultura brasileira a partir da abertura comercial e das elevadas taxas de juros vigentes, em particular aps o Plano Real, implantado em 1994. Graziano da Silva e Del Grossi (2000), por exemplo, mostraram uma forte reduo do nmero e da renda daqueles produtores que denomina de agricultura familiar no mbito do Pronaf, ou seja, das famlias agrcolas e pluriativas conta prpria" e dos empregadores com at dois empregados permanentes com base nos dados das PNADs de 1992-98. Segundo essa anlise, muitas dessas famlias esto buscando nas atividades no-agrcolas e na
Agricultura Urbana A Nova Fronteira Agrcola?
Uma revoluo silenciosa est mexendo com o sistema alimentar. Est acontecendo nas vizinhanas urbanas, subrbios e pequenas cidades, devido necessidade bsica de conhecimento sobre a comida e de ter controle sobre a sua segurana. Alm disso, traz o potencial para contribuir para diminuio da fome urbana. Trata-se da produo agrcola nos quintais, terrenos e jardins das cidades. Alguns exemplos de cidades onde se verifica essa tendncia so: Accre, em Ghana, onde 90% dos vegetais consumidos vm das cidades; Holanda, onde 33% da produo agrcola urbana e Cuba, onde metade dos vegetais vm de jardins urbanos orgnicos em Havana, cerca de trinta mil habitantes esto diretamente envolvidos em jardinagem orgnica urbana. Nos Estados Unidos, a tendncia tambm tem crescido, sendo a produtividade por acre dos stios urbanos cerca de 15 vezes maior que as contrapartes rurais. Segundo Lynch, Binns e Olofin (2001), que estudam o tema, as vantagens associadas produo agrcola nas cidades so: (a) a proviso de suplementao alimentar; (b) benefcios ambientais devido, por exemplo, no con-

produo de subsistncia uma forma alternativa de sobrevivncia diante da queda de seus rendimentos provenientes das atividades agropecurias. Esses resultados apontam para a mesma direo da hiptese apresentada por Delgado e Cardoso Jr. (2000) de uma relativa estagnao do agribusiness brasileiro na dcada de 1990 e simultnea ampliao de um setor de economia familiar de subsistncia no espao rural. Segundo os autores citados, a desorganizao econmica e social do setor rural brasileiro que ocorre com o fim das polticas intervencionistas que vigoraram do ps-guerra at o final dos anos 1980, deixou profundamente alteradas as condies de reproduo capitalista na agricultura brasileira. O efeito cumulativo da liberalizao comercial e financeira, do fim da interveno nos mercados de commodities e da desvalorizao patrimonial do estoque fundirio, culminaram com o rompimento do chamado pacto da modernizao conservadora sem abrir claros caminhos para um novo surto do crescimento agrcola (para fora ou para dentro) no pas." (op. cit., pp. 3-4). As indicaes disponveis de outras fontes apontam no sentido de que o autoconsumo representa um importante aporte em termos nutricionais, especialmente para as famlias agrcolas de baixa renda, mesmo que no represente um montante expressivo em termos de renda monetria caso fosse vendida aos preos correntes na regio. Norder (1997), por exemplo, calculou o autoconsumo de 42 famlias do projeto de assentamento no Estado de So Pau-

cretizao do solo, associada preveno de enchentes; (c) criao de empregos para desempregados; (d) proviso de estratgias de sobrevivncia para residentes urbanos de baixa renda; (e) uso do lixo urbano reciclvel. Outras vantagens que podem ser citadas so uma maior disponibilidade de comida fresca; a possibilidade de produzir o prprio alimento (em escolas, na casa) e o uso de lotes abandonados ou vazios, que ficam, geralmente, sujos devido falta de manuteno e sujeitos a se tornarem esconderijos de marginais. Ainda segundo os autores, as desvantagens ou problemas decorrentes da agricultura urbana so: (a) falta de gua, especialmente em regies ridas; (b) risco de uso de gua ou lixo contaminado; (c) conflitos pela posse da terra; d) dificuldade da agricultura urbana em contribuir substancialmente com a demanda urbana por alimentos; (e) falta de clareza sobre se melhor produzir na cidade ou no campo.
Baseado em www.unte.com, nov./dez. 2000: Agricultures Next Frontier (de Michael Ableman) e Lynch, Binns e Olofin (2001).

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lo, onde a renda total das famlias entrevistadas era de 4,53 salrios mnimos com nmero mdio de 5,4 moradores por famlia, o que significa uma renda mdia per capita de 0,83 salrios mnimos. Primeiro, o autoconsumo foi valorado em termos nutricionais: calculou-se a quantidade de nutrientes que representava cada alimento advindo do autoconsumo e comparouse ao consumo total. As propores de autoconsumo em termos nutricionais foram de 46% para protenas, 70% para clcio, 52% para fsforo, 41% para ferro, 63% para vitamina A, 49% para vitamina B1, 66% para vitamina B2 e 81% para vitamina C. Em segundo momento, foi feita a valorao desses nutrientes. O valor calculado do autoconsumo foi de 0,14 salrio mnimo per capita, o que representa 17% da renda total ou 24% da renda agrcola. O Instituto de Terras do Estado de So Paulo ITESP realizou uma pesquisa nos projetos de assentamentos do Estado de So Paulo, entre maio de 1999 e abril de 2000 com o objetivo de medir o autoconsumo. As setenta famlias participantes da pesquisa anotaram, durante uma semana por ms, todos os produtos consumidos que foram obtidos no prprio lote. O autoconsumo foi convertido em valores de mercado, pelos preos

vigentes nos mercadinhos e supermercados mais prximos do assentamento. A Tabela 7 apresenta um resumo dos dados da pesquisa de autoconsumo realizada pelo ITESP a partir de dados individuais das setenta famlias. A composio mdia dessas famlias de cinco pessoas. O consumo mdio familiar estimado durante o ano agrcola 1999/00 foi de R$ 2.010,60, o que d um valor mdio per capita de R$ 402,17. A maior economia vem das pequenas criaes (ovos, frango, leito) e da pecuria (leite e seus derivados, principalmente).

O Movimento do Slow Food na Europa e os EUA e a defesa da produo local

Est crescendo, na Europa e nos EUA, um movimento denominado Slow Food (em contraposio ao fast food), que prega que a alimentao rpida e industrializada do mundo atual gera a ausncia de prazer, sabor e sade. Os argumentos do movimento so que, nessa era de valorizar tudo o que rpido, o verdadeiro prazer da alimentao tem sido perdido. Sabor, frescor, valor nutricional, conhecimento especial sobre a origem da comida tm se tornado menos importantes que a convenincia: a sociedade hamburguesou-se. Deixe que doses de prazer sensitivo e lento, de longa durao, preservem-nos da profuso que confunde exaltao e eficincia, prega o movimento. O Slow Food um lobby internacional dedicado a reacender as origens do sabor e preservar a comida regional/local. O movimento originouse em 1989, na Itlia, onde a participao do fast food na alimentao relativamente menor que em outros pases europeus, e tornou-se um fenmeno internacional com 60 mil membros em 42 pases, chegando aos Estados Unidos em maro de 2000. Uma das reas de atuao do movimento a indicao de ingredientes sazonais e regionais (onde encontr-los e como us-los), visando a uma diversificao dos ingredientes utilizados na alimentao (estima-se que apenas 30 espcies de plantas fornecem 90% da alimentao mundial) e visando tambm a evitar a extino de certas espcies, diante do objetivo atual de se obter, cada vez mais, frutas que no machucam e verduras que no murcham. As aes incluem a reintroduo de espcies locais/regionais pouco utilizadas na alimentao cotidiana em jantares e cursos de culinria. Exemplos disso so os queijos artesanais, produzidos pelos agricultores locais. Os produtores artesanais sofrem a concorrncia das grandes indstrias e dos queijos importados e tendem a ter um pblico consumidor cada vez menor. O movimento contrape-se idia de que elitista, voltado mais para as classes de alta renda, argumentando que um movimento que prega a simplicidade, que incentiva "beber a cerveja local, comer verduras frescas, dando voz aos pequenos produtores". "Estamos lutando para que a comida boa seja acessvel a todos", diz Tami Lax, do movimento. A idia de valorizar o local se sobrepe inclusive tendncia de valorizar a produo orgnica. Isso porque esta tem sido produzida, cada vez mais, em locais distantes, por grandes firmas, sendo muitas multinacionais. A defesa da compra de produtos locais vem do apoio sade da comunidade e da formao de rede de agricultores, processadores de alimentos e fregueses que moram e trabalham na mesma comunidade, paisagem regional e economia local. Outros argumentos a seu favor so o maior frescor, economia de energia referente ao transporte que se gastaria em distncias longas e, por fim, um maior controle da poluio. Assim, verifica-se a disseminao de restaurantes que s compram alimentos de produtores locais, fazendo com que o cardpio mude a cada estao.
Baseado em www.unte.com, nov./dez. 2000: Slow is Beautiful (and delicious) (de Tenaya Darlington- Isthmus) e Organic vs. Local: which is the healthiest choice? (de Karen Lehman e Julie Ristau).

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Tabela 7 - Valor mdio per capita do consumo alimentar domiciliar da produo para autoconsumo nos assentamentos do Estado de So Paulo, segundo a origem do produto 1999/2000
Origem Lavoura Pequenas criaes Pecuria Derivados Horta Pomar Total
Fonte: ITESP (2000). Informao escrita

cessidade de uma poltica que estimule o autoconsumo entre as famlias rurais. 3.6 A T RIBUTAO NOS A LIMENTOS B SICOS O sistema tributrio brasileiro contribui para manter as profundas desigualdades de renda observadas no pas. Essa avaliao se baseia na constatao de que uma parte importante da arrecadao de tributos ocorre pela via indireta, incidindo de forma indiscriminada em ricos e pobres. Nesse sentido, uma reforma tributria serviria para reduzir esse tratamento desigual e proporcionar um ganho real para a populao de baixa renda. Todavia, dadas as dificuldades polticas de se encaminhar uma reforma tributria, observa-se que algumas pequenas mudanas nas alquotas de impostos incidentes em produtos populares j poderiam proporcionar um grande efeito sobre o consumo das faixas de renda mais baixas. Um estudo realizado pelo IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), tendo como base a renda das famlias das 11 regies urbanas pesquisadas pela POF (Pesquisa de Oramentos familiares) IBGE, de 1995-96, mostrou que, em mdia, as famlias que ganhavam at dois salrios mnimos pagavam menos de R$ 0,02 de tributos diretos, enquanto as famlias que ganhavam mais de 30 salrios mnimos pagavam R$ 0,11 de tributos diretos. No entanto, essa aparente progressividade no se sustenta quando se observa que a carga tributria do ltimo estrato de renda seis vezes maior que a do primeiro mas a sua renda 37 vezes mais elevada. No caso dos tributos indiretos, observa-se que as famlias que ganham at dois salrios mnimos gastam 27% da renda lquida no pagamento de impostos.J as famlias do ltimo estrato pagam apenas 7% da sua renda mensal em tributos indiretos,o que configura uma enorme regressividade na cobrana desses tributos. Embora a alquota nominal da maioria dos produtos da cesta bsica seja baixa, sua incidncia se d em cascata na mesma proporo em que esse produto entra na composio de outros alimentos23. Esse o caso do leite, ovos, carnes etc.
23 Recorda Petti (1997) que a desonerao dos hotifrutcolas promovida pelo governo de So Paulo recentemente ocorreu pois esses produtos tem sada sem processamento e com grandes dificuldades de recolhimento devido iseno junto ao produtor sua disperso da comercializao. Essa situao levaria a grandes dificuldades administrativas para o recolhimento. A autora sugere que a iseno desses produtos, apesar do discurso, teve como motivo muito mais as dificuldades administrativas que os objetivos sociais.

R$ 57,70 134,85 78,52 22,06 57,90 51,09 402,12

% 14,4 33,5 19,5 5,5 14,4 12,7 100,0

Um aspecto interessante a observar que as famlias mais capitalizadas" apresentavam um valor estimado para o seu autoconsumo 1,6 vezes maior que o das famlias menos capitalizadas",categorias essas definidas empiricamente pelos tcnicos de campo que trabalham com essas famlias.22 A PNAD de 1999 apontou cerca de dois milhes de famlias com 3,2 milhes de pessoas que se dedicam exclusivamente produo para autoconsumo (4,5% da PEA total e 18,5% da PEA agrcola ocupada uma hora ou mais na semana de referncia), outros 3,3 milhes de famlias agrcolas nas quais a alimentao que autoconsumida inferior a 50% e ainda outras 547 mil famlias agrcolas onde mais da metade da alimentao vem da produo agrcola. O pas tem um total de 5,8 milhes de famlias com algum tipo de autoconsumo, sendo que dois teros delas so produtores agrcolas familiares por conta prpria (ver Tabela 8A do Anexo). Comparando-se a srie dos dados das PNADs de 1992 a 1999, foi encontrada uma tendncia crescente das famlias que tm pessoas dedicadas exclusivamente a atividades de autoconsumo. O mais surpreendente que o autoconsumo vem crescendo no entre as famlias agrcolas, mas sim de empregados no-agrcolas residentes em reas rurais e nas famlias sem nenhuma pessoa ocupada (maioria de aposentados). As famlias rurais de conta prpria" (agrcolas e pluriativas) no apresentaram uma tendncia significativa de crescimento no perodo considerado. Isso um importante indicador da ne-

22 Por grupos, s foi feito o clculo para o Pontal do Paranapanema e o resultado para
os mais capitalizados foi de R$ 495,78 e para os menos, R$ 310,80. - ITESP - Relatrio de Pesquisa de Autoconsumo Alimentar nos Assentamentos, 2000 (verso preliminar).

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Tomich et alli (1998) calculam que uma alquota nominal de 17% sobre alimentos com cinco etapas de processamento e um alto grau de concentrao do valor adicionado no incio do ciclo de produo/comercializao pode elevar essa alquota para 88,5%. De qualquer forma, uma alquota nominal baixa, de por exemplo 4%, pode variar de 6,9% at 16,7%, considerando-se esses parmetros do ciclo de produo e do grau de concentrao do valor adicionado em cada uma das etapas de produo. Os autores demonstram que mesmo a alquota de 7% a 12% utilizada na maior parte dos estados para produtos da cesta bsica pode se transformar em uma carga extremamente elevada para as populaes de renda mais baixa24. Considerando incidncia da CPMF e tomando a soma dos tributos diretos e indiretos, pode-se afirmar que as famlias mais pobres (at dois salrios mnimos de renda familiar por ms) suportam uma carga tributria de 28% (em relao a sua renda). As famlias mais ricas, com renda superior a 30 salrios mnimos gastam apenas 18% para o pagamento dos seus impostos. A desonerao dos alimentos enfrenta grandes resistncias por parte dos governos estaduais. Ironicamente, os estados mais pobres da Federao dependem mais das receitas advindas dos impostos sobre a produo e o consumo de alimentos. Nesse sentido, mais fcil conseguir redues de impostos nos estados mais ricos que nos mais pobres, onde o pblico consumidor mais pobre e necessitaria mais da desonerao. Sustenta Vianna et alli (2001: 5) que de modo geral os alimentos no Brasil, inclusive os de primeira necessidade como arroz, feijo e carne, so demasiadamente onerados pela tributao 14,1% na mdia das regies urbanas, especialmente em relao aos parmetros internacionais (inclusive do Mercosul). Tomando-se as 11 regies metropolitanas estudadas, a carga tributria varia entre 16% em Fortaleza e 10,5% em Porto Alegre, considerando-se apenas o ICMS e o PIS/Cofins. Tomando-se a linha da pobreza e da indigncia estabelecida por rias (1999), haveria um total de 12,1 milhes de pobres no Brasil nas reas metropolitanas, em 1996. Desse total, 3,1 mi24 Nesse sentido, salienta-se que a proporo do gasto com alimentao nas despesas das famlias cerca de trs vezes marior nas famlias pobres do que a das famlias mais ricas. Dados da POF de 1995/96 demonstram que a proporo das despesas totais com alimentao de 33,5% par as famlias com renda mdia mensal at dois salrios mnimos, enquanto essa proporo de 10,3% para famlias com renda mensal maior que 30 salrios mnimos.

lhes poderiam ser considerados indigentes. A partir dessa base, estima-se que a desonerao dos alimentos da cesta bsica poderia retirar 760 mil pessoas da indigncia (47% em reas metropolitanas do Norte e Nordeste). Haveria tambm um contigente de 102 mil pobres no indigentes que poderiam superar a linha da pobreza. Esse movimento ascendente do poder de compra de alimentos poderia retirar da pobreza 862 mil indivduos. Em termos percentuais, poderia se reduzir a indigncia metropolitana em 24,2% e a pobreza em 7,1% s com a poltica de reduo da carga fiscal. O mais importante, no entanto, que essa poltica tem um impacto direto nos pobres e indigentes das regies Norte e Nordeste, onde est a maior concentrao destes. Embora a literatura registre casos em que os estados da federao reduziram as alquotas sobre alimentos da cesta bsica esta reduo no chegou ao consumidor final (tendo sido apropriada pelo comrcio), verifica-se que h um enorme campo para o aumento do poder de compra das populaes de renda mais baixa. O argumento de que haveria uma forte reduo das receitas tributrias, normalmente utilizado para criticar essa proposta, no se aplica. Segundo o estudo de Tomich et alli (1998) para o IPEA, a desonerao total da cesta bsica reduziria a arrecadao de Estados como So Paulo em uma proporo de 0,88% a 1,08% e de Estados menos desenvolvidos como o Cear em, no mximo, 3,11%. Esse nmero leva em conta a enorme evaso e a dificuldade de recolhimento de tributos em produtos da cesta bsica mesmo considerando alquotas reduzidas. 3.7 P OLTICAS DE R ENDA M NIMA E B OLSA E SCOLA Os programas de transferncias monetrias diretas a pessoas e famlias para compensar situaes especiais de viuvez, desemprego, deficientes, bastante antiga em pases desenvolvidos, como nos EUA, Alemanha, Inglaterra e Holanda (Souza e Fonseca, 1997). No Brasil, apesar da proposio remontar dcada de 70, o Projeto de Lei n 80, que institua o Programa da Garantia de Renda Mnima PGRM, de autoria do Senador Eduardo Suplicy, foi aprovado somente em outubro de 1991. O programa de renda mnima tem nessa lei um carter de imposto de renda negativo, dirigido aos adultos, no qual as pessoas mais pobres tm direito a complementao de renda de uma parcela da diferena entre sua renda familiar e um patamar mnimo de renda previamente definido.

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Diversos municpios comearam a implantar esta proposta, como a prefeitura de Campinas, pioneira ao instituir, em 1994, o Programa de Garantia de Renda familiar Mnima para todas as famlias com renda inferior a 1/2 salrio mnimo mensal que tivessem crianas de at 14 anos freqentando a escola. Em 1995, tambm foi implantado no Distrito Federal e em Ribeiro Preto, j associado contrapartida das famlias beneficirias manterem os filhos na escola, passando a ser denominando Programa Bolsa Escola. Progressivamente, dezenas de municpios passaram a implantar o programa.25 Os resultados dos programas tm sido positivos alcanando, geralmente, as famlias mais pobres sem renda, e melhorar sensivelmente a freqncia de crianas escola e o seu rendimento escolar. Verifica-se que estes resultados so melhores quanto maior o benefcio e o acompanhamento social das famlias. Avaliaes realizadas no municpio de So Paulo junto a famlias sem renda (Folha de So Paulo, 23.09.2001) verificaram que valores baixos no resolvem sequer as necessidades de alimentao da famlia durante o ms, perpetuando a misria e a dependncia de doaes e ajudas de outras famlias, tambm pobres. Foi verificada, tambm, a existncia de
25 A Prefeitura de Campinas iniciou o atendimento, em 1995, a 1.982 famlias,
chegando a cerca de 3.000 famlias atualmente, sendo que o nmero de famlias pobres pode chegar a 84 mil, dependendo do mtodo de estimativa (Lopes, 1999). A prefeitura de Blumenau, outro exemplo, atende a cerca de 244 famlias, atualmente.

famlias beneficiadas com o Bolsa Escola que tem renda muito acima da linha de pobreza por apadrinhamento poltico (Folha de S.Paulo, 24.09.2001). Os valores de programas para estas famlias sem renda deve, portanto, ser elevado o suficiente para tornar-se um incentivo freqncia da criana a escola, e deve estar associado a programas de acompanhamento social e nutricional, alm de programas de gerao de emprego. 3.8 O PAPEL DA P REVIDNCIA S OCIAL Nas dcadas de 1980 e 1990, verificou-se uma ampliao da cobertura da Previdncia Social no Brasil. A proporo de pessoas com mais de 60 anos que recebem pelo menos um benefcio de aposentadoria ou penso em regime de previdncia pblico passou de 59,8% do total de pessoas acima de 60 anos, em 1981, para 76,9%, em 199926. A aplicao do princpio contido no artigo 195, pargrafo 8 da Constituio Federal significou, na prtica, estender os direitos previdencirios a idosos (com reduo do limite de idade) e invlidos de ambos os sexos, do regime de economia agrcola familiar, independentemente da capacidade contributiva dessas pessoas. Isso acarretou uma ampliao significativa do nmero de pessoas com cobertura do seguro social e com acesso ao sa26 Tabulaes especiais da PNAD. Ver Delgado, 2001.

Os programas Bolsa Escola no pas

Estudo do Banco Mundial sobre os programas Bolsa Escola no pas denominado Brasil uma avaliao dos Programas Bolsa Escola indicou a existncia de cerca de 60 programas no Brasil, em nveis municipal e estadual, existentes desde 1995. As avaliaes dos programas, como o de Braslia na gesto de Cristvam Buarque, mostraram que as bolsas promoveram resultados positivos no aumento da renda das famlias, na diminuio da taxa de evaso escolar e no aumento da taxa de aprovao das crianas beneficiadas. No entanto, o Banco Mundial avaliou que a tendncia de diversos programas, como o do atual Governo Federal, visando a reduzir o valor do auxlio para aumentar o pblico atendido diminui os benefcios do programa. O argumento que se o benefcio for menor do que aquele que a criana recebe trabalhando fora, no compensa para a famlia inserir-se no programa. Assim, o Banco Mundial no recomenda sacrificar a eficcia dos programas para atingir uma populao maior. Essa crtica atinge em cheio o programa Bolsa Escola do governo federal pois, comparada com os benefcios do governo do Distrito Federal (na gesto anterior pois, a gesto atual suspendeu o programa) de R$ 130,00 por famlia, e das prefeituras de Porto Alegre, de R$150,00 por famlia e de Recife, no valor de R$ 75,00 por aluno matriculado no programa, a proposta do governo federal da Bolsa Escola de R$15,00 por aluno matriculado, com no mximo R$45,00 por famlia, parece ser insuficiente para atingir as metas de reduo da pobreza e tirar crianas da rua. interessante mencionar que esse programa no deve se limitar apenas ao fornecimento do auxlio. Os governos e prefeituras populares desenvolvem programas integrados visando a melhorar as condies das famlias beneficiadas. O governo popular de Recife desenvolve, conjuntamente, os programas Sade da Famlia, educao de jovens e adultos, capacitao e profissionalizao de pais e incentivo ao crdito para microempresas. Em Porto Alegre existem 27 ncleos de atendimento familiar que atendem cinqenta famlias cada um, sendo que estes acompanham as famlias durante o fornecimento do benefcio. Em Belm, vincula-se o fornecimento do auxlio ao aumento do acesso a linhas de crdito do Banco do Povo.
Baseado em Azevedo, E. et al. Eficcia de bolsa-escola depende de manter renda. Gazeta Mercantil, 17.04.2001.

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lrio mnimo, que ocorreu em uma circunstncia histrica muito peculiar, na qual o prprio setor agrcola se descapitalizava e empobrecia. Por essa razo, a emergncia de um grupo social especfico, amparado pelo seguro social (dos aposentados e pensionistas rurais), vem constituindo um novo ator social. Dados do Anurio Estatstico da Previdncia Social, entre 1991 e 1998, mostram que quase dobra o nmero absoluto de benefcios por idade acumulados no sistema da Previdncia Rural (de 2.240 para 4.305), enquanto seu valor unitrio passa de US$ 44,1 mensais para US$ 108,5. O impacto financeiro dessa reforma mais do que quadruplica o gasto mensal com benefcios permanentes (aposentadorias e penses pagas), que cresce de US$ 180 milhes mensais para cerca de US$ 750 milhes. Anualizado, esse gasto situou-se em torno de US$ 10 bilhes, em 1998. Uma extensa pesquisa de campo realizada por Delgado (2000), sobre os beneficirios da Previdncia Social Rural nas regies Nordeste e Sul, estimou o setor amparado pela Previdncia Rural em cerca de quatro milhes de domiclios no Brasil. A pesquisa calculou que, em agosto/setembro de 1998, a renda dos domiclios com acesso aos benefcios previdencirios situava-se, em mdia, 13,1% acima da renda dos domiclios sem acesso ao seguro social, enquanto, no caso da regio Nordeste, esse percentual estava, em 1998, apenas 3,6% acima, tambm em termos mdios. Esses dados de renda domiciliar evidenciaram a diferena significativa que faz ter ou no ter acesso ao sistema de proteo previdenciria. Esse gasto social, por outro lado, tem uma incidncia distributiva e redistributiva muito importante no mbito do setor social a que se destina. A proporo de idosos (de 60 anos ou mais) residentes nas zonas rurais que recebe aposentadoria passou de 65,2%, em 1992, para 82,5%, em 1999. (Delgado, 2001) Essa ampliao da cobertura do sistema de seguridade social no Brasil, e particularmente da Previdncia e Assistncia Social, apoiou-se em dois processos vigentes em passado recente, mas que certamente esto hoje fortemente alterados. O primeiro deles expresso pela intensa expanso do mercado formal de trabalho no Brasil nos anos 1960 e 1970, gerando nos anos 1990 um acrscimo significativo de direitos de aposentadoria por tempo de servio ou por idade. O segundo processo relevante a institucionalizao da seguridade social universal na Constituio de 1988. Esse princpio se traduz nas Leis de Custeio e Benefcio da Previdncia Social (1991) e na Lei Orgnica da As-

sistncia Social (1993), que aplicaram de fato o princpio da universalizao, reconhecendo direitos sociais de idosos, invlidos e vivas(os) rurais e urbanos, independentemente da capacidade contributiva destes, mas to somente pela comprovao de trabalho pretrito na rea da Previdncia ou de insuficincia dos meios de subsistncia prprios, no caso da Assistncia Social. Esses dois processos esto hoje fortemente abalados e projetam para o futuro nuvens obscuras, que precisariam ser devidamente focalizadas na perspectiva do combate misria e fome dos grupos sociais mais vulnerveis. A primeira constatao a reduo significativa do trabalho formal (com carteira assinada e contribuio Previdncia Social), que ocorre nos ltimos vinte anos e, especialmente, na dcada de 1990. H uma reduo da participao de trabalhadores contribuintes da Previdncia Social de cerca de 15 pontos percentuais da PEA, entre 1980 e 1999, levando hoje a um perfil de cerca de 43% de contribuintes em relao PEA ocupada total. Este processo a informalizao ainda no cessou e certamente coloca graves problemas cobertura da proteo social s futuras geraes de idosos e invlidos sem o devido tempo de contribuio no setor formal da economia. Essa segunda condio o tempo de contribuio um critrio restritivo do seguro previdencirio introduzido pela Emenda 20/1998 (Reforma Previdenciria), que marca um retrocesso parcial nos princpios da universalizao da seguridade social, substitudos pela noo de seguro atuarialmente equilibrado, fruto das contribuies virtualmente capitalizadas no tempo de contribuio do trabalhador. A Emenda 20 conserva critrios de justia distributiva na Previdncia (como o piso de benefcios, a discriminao positiva das mulheres, o subsistema rural etc.), mas persegue idealmente o princpio do contrato privado do seguro previdencirio, atualmente mais equilibrado que no passado. As muitas relaes informais de trabalho urbano e rural, insusceptveis de serem resgatadas pelo contrato salarial formal e que hoje representam a maioria das relaes na economia do trabalho praticamente esto fora dessa nova" Previdncia Social. Segundo Delgado (2001), preservou-se de direito o regime da economia familiar rural" pelo fato de no se poder revogar por lei o dispositivo constitucional que assim o estabeleceu (Art. 195, 8); mas prev-se a partir de 2006 um conjunto de adaptaes aos princpios da Emenda 20 que so incompatveis com o regime de economia familiar.

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Por outro lado, para o trabalho informal no-agrcola equivocadamente denominado de urbano na legislao previdenciria em oposio ao rural tomado como sinnimo de agrcola , praticamente, nada h que permita sua incluso no atual sistema previdencirio que no a sistemtica de contribuio formal na categoria autnoma", idntica em termos de valor contributivo do empregador formal. A Previdncia Social do futuro, segundo os termos atuais da Emenda 20, projeta uma desproteo crescente, descrevendo um movimento inverso quele que descrevemos para os anos 1990. Isso significa que a expectativa de maior nmero de idosos, invlidos e vivas(os) sem acesso ao direito social mnimo da aposentadoria ou penso, certamente agravar os nveis da fome e da misria j na primeira dcada dos anos 2000. Talvez a maior novidade do subsistema rural (na verdade, agrcola) seja que o setor ingressou na Previdncia Social pela via do regime de economia agrcola familiar rural, conceito-chave que permite incorporar os inmeros arranjos do trabalho informal no meio rural, incluindo seu enorme setor de subsistncia. O princpio includente da Previdncia Rural exige o regime de economia familiar como critrio universal do direito previdencirio, revolucionando neste aspecto a prpria previdncia social convencional, calcada no trabalho assalariado formal. Por essa via, foi possvel incluir no seguro social da Previdncia um grupo majoritrio de trabalhadores informais que jamais seria reconhecido no regime convencional, ou seja, mediante comprovao do tempo de trabalho assalariado ou, mais recentemente, do tempo de contribuio no trabalho assalariado. O que ocorreu no setor rural poderia servir de referncia para se pensar uma outra reforma da Previdncia que reconhecesse tambm o trabalho informal no-agrcola como critrio legitimador do direito previdencirio, desvinculando-o do critrio hoje prevalecente que o do tempo de contribuio27. Infelizmente, a Reforma da Previdncia, consubstanciada na Emenda Constitucional 20/98 e toda a legislao subse27 Uma reforma de tal magnitude deveria claramente explicitar suas fontes e formas de financiamento que fossem externas contribuio dos trabalhadores ativos, onerando apenas aqueles que efetivamente produzissem algum excedente comercializvel, como o caso da atual Previdncia Rural. Como estes so uma base de arrecadao pequena, o aporte substantivo do financiamento desse sistema viria do sistema tributrio regular e, mais especificamente, do subsistema que financia a Seguridade Social. importante mencionar que, do total de recursos arrecadados pertencentes seguridade social (R$ 207 bilhes em 2000), 20% ou R$ 41,5 bilhes so desvinculados e desviados para fins de estabilizao fiscal.

qente, opera no sentido contrrio, restringindo at mesmo os direitos sociais dos trabalhadores do setor formal com tempos de contribuio comprovveis. Isso ter por consequncia a excluso dos trabalhadores informais urbanos da Previdncia Social e, na melhor das hipteses, seu acesso tardio (67 anos) a ela, sob comprovao de semi-mendicncia, no atual regime da Assistncia Social. 3.9 Q UALIDADE E S EGURANA DOS A LIMENTOS Considera-se o alimento seguro um produto que apresenta o mnimo de risco sade pblica. O risco a probabilidade da ocorrncia nos produtos de resduos de pesticidas ou de antibiticos, patgenos, metais pesados, ou qualquer outro elemento que represente um perigo sade da populao" (Salay, 2001). Por outro lado, para o termo qualidade dos alimentos" existem vrias definies em diversas reas de conhecimento. Para os fins deste Projeto, considera-se conveniente a seguinte definio: a qualidade do alimento tem carter multidimensional, reunindo atributos relacionados segurana do alimento, nutrio, ao processo produtivo, aos valores culturais etc". (Hooker e Caswell, 1996). No h uma listagem definitiva desses atributos, pois eles variam entre consumidores e circunstncias, segundo os autores. Todavia, o termo qualidade conveniente tambm quando nos referimos proteo ao consumidor de forma ampla, que engloba no somente atributos de qualidade dos alimentos relacionados sade, mas tambm atributos relacionados a outros direitos do consumidor, como, por exemplo, proteo contra fraudes no peso dos alimentos e contra informaes enganosas na embalagem. Para a Organizao Mundial da Sade OMS, um programa de garantia da segurana dos alimentos deve ser de responsabilidade de governos, indstrias e consumidores. As seguintes atividades seriam da alada governamental: concepo e controle da legislao alimentar; orientao a indstrias e comrcio; educao de consumidores; pesquisa e reunio de informaes; proviso de servios de sade. No caso dos consumidores, a Organizao destaca a importncia das organizaes civis, da participao da sociedade, das prticas seguras empregadas nos domiclios, entre outros. Para as indstrias e comerciantes, so ressaltadas as seguintes: necessidade de emprego de prticas adequadas de produo e distribuio vi-

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sando a assegurar a qualidade do alimento; utilizao de tecnologia apropriada; treinamento de processadores e administradores; informao com clareza para o consumidor no rtulo (OMS, 1996). Na verdade, no se conhece ao certo, no Brasil, a real dimenso dos problemas de segurana alimentar no mbito dos sistemas agroalimentares e os seus impactos na sade pblica. Um problema do sistema agroalimentar brasileiro a informalidade ou clandestinidade, no sentido de o alimento no passar pelo crivo da inspeo sanitria ou ser registrado em rgo pblico. Setores importantes do Brasil, como os de leite e carnes convivem com este problema. A tendncia de alta proporo de produo leiteira informal vem mantendo-se ao longo dos anos 1990 e, em 2000, estimou-se que nada menos que 42,8% da produo de leite era informal. Outro fator a considerar a carncia de infra-estrutura bsica para a garantia da segurana dos alimentos no Brasil. Anlise recente do caso da cadeia de frio (Salay et al., 2001) verificou que, apesar de existirem tecnologia e servios disponveis, a cadeia de frio existente no pas tem deficincias quantitativas e qualitativas. Isto , grande parte das residncias brasileiras possui refrigeradores, todavia a infra-estrutura de transporte e estocagem refrigerados e congelados insuficiente. Os estudos tambm apontaram o precrio controle da temperatura em estabelecimentos de distribuio de alimentos. Do total de freezers verificados pelo INMETRO no comrcio varejista de seis capitais brasileiras, 61% no estava com temperatura em acordo com as recomendaes governamentais. Supe-se, assim, luz dos exemplos levantados, que os sistemas agroalimentares no pas apresentam riscos garantia da segurana dos alimentos. Evidentemente, existem setores produtivos e com controle da segurana adequado no Brasil. No entanto, um diagnstico amplo e mais preciso, tal como um censo da segurana alimentar" precisa ainda ser realizado no pas. Iniciativas para elaborar-se um sistema de vigilncia so incipientes no mbito do Ministrio da Sade e do Ministrio Agricultura e do Abastecimento. O sistema nacional de Vigilncia Epidemiolgica das Doenas Transmitidas por Alimentos VE-DTA, coordenado pelo Centro Nacional de Epidemiologia da Fundao Nacional de Sade e pela Fundao Oswaldo Cruz FIOCRUZ, encontra-se ainda em fase de implantao no Brasil. Ele visa a reunir dados sobre os diferentes tipos de doenas transmitidas por alimentos. Recentemente,

analisou-se o banco de dados oficial de ocorrncia de surtos no Brasil do Centro Nacional de Vigilncia Epidemiolgica (Salay et al., 2001). No entanto, notou-se que esse banco de dados ainda bem incompleto. Fora as deficincias do prprio sistema, na grande maioria dos casos a populao no relaciona seu mal-estar com contaminao alimentar e tambm no procura hospitais para trat-lo. Em 1980, o Ministrio da Sade criou o Sistema Nacional de Informaes Txico-Farmacolgicas SINITOX que visa a agregar informaes e documentao relativas Toxicologia e Farmacologia em nvel nacional. A partir de 1985, iniciou-se a divulgao de casos de intoxicaes e envenenamentos da populao catalogados na Rede SINITOX, que formada por Centros de Controles de Intoxicaes distribudos pelo pas. Esses centros tm como principal atividade o suprimento de informaes aos profissionais de sade, s instituies hospitalares e populao em geral e funcionam em regime de planto permanente (http://www.fiocruz.br). Todavia, segundo advertncia da prpria FIOCRUZ, os dados do sistema so incompletos, pois o nmero de centros de controle pequeno nove estados e o Distrito Federal no os possuem. Alm disso, na maioria dos casos, as pessoas procuram a rede de servios de sade para tratar-se, mas os Centros de Controle de Intoxicaes no recebem informaes desses servios. Acrescente-se que a notificao pela vtima que procurou o centro espontnea. Como os centros do sistema no so obrigados a enviar os registros de intoxicaes humanas ao SINITOX, s constam nesse sistema relatos de casos enviados espontaneamente. Um dos problemas do modo de atuao governamental no mbito da legislao alimentar a fragmentao da responsabilidade pelas leis em diferentes rgos. Essa situao pode gerar conflitos de interesse, desperdcio de recursos e dificultar a coordenao de uma poltica nacional. Uma outra questo que o tema da legislao alimentar tem sido tratado na esfera regulamentar sem procurar compreender as questes socioeconmicas envolvidas (Salay, 2001 e Salay e Caswell, 1998). Pouco se utiliza as anlises socioeconmicas sobre a legislao para orientar um possvel programa pblico de incentivo adoo das leis. Ou ainda, pouco se sabe da eficcia do modelo de rtulo nutricional para nossa populao. A legislao alimentar definida principalmente pelo Ministrio da Sade e Ministrio da Agricultura e do Abasteci-

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mento28. O primeiro regulamenta os alimentos industrializados e servios de alimentao, com exceo dos alimentos de origem animal, bebidas, vinagres e produtos agrcolas no transformados, que so da responsabilidade do Ministrio da Agricultura e do Abastecimento. O Ministrio da Sade coordena o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria por meio da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA, criada pela lei 9.782 de 26 de janeiro de 1999. O Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria envolve todas as instituies pblicas relacionadas ao Ministrio da Sade que exeram atividades de regulao, normatizao, controle e fiscalizao na rea de vigilncia sanitria. J a ANVISA uma autarquia que pretende ter independncia administrativa e financeira. Ela visa a promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle sanitrio da produo e comercializao de produtos e servios submetidos vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e das tecnologias a eles relacionadas, bem como o controle de portos, aeroportos e de fronteiras"
28 Outros rgos como o Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INMETRO tambm impem normas aos alimentos.
O Sistema APPCC
O sistema APPCC (Anlise de Perigos e Pontos Crticos de Controle) considerado atualmente um dos mais adequados modos de controle da segurana dos alimentos. Nos mtodos antigos, analisava-se a qualidade do produto final e, na observncia de algum problema, perdia-se todo o lote de produo ou ento o alimento deveria ser reprocessado. O sistema APPCC, entretanto, tem carter preventivo, possibilitando o controle dos pontos crticos do processo de produo, isto , dos pontos em que um problema relacionado segurana do produto pode ocorrer. Outra vantagem desse sistema que ele fornece dados do processamento dos alimentos que podem ser aplicados na traabilidade da qualidade (Jensen e Unnevehr, 1995). Para cada tipo de processamento dos alimentos, a aplicao do sistema APPCC significa basicamente: determinar os pontos crticos de controle do processo; estabelecer procedimentos para monitorar os pontos crticos; estabelecer aes corretivas no processamento quando o monitoramento indicar problemas nos pontos crticos; criar um sistema de registro das informaes do processo. A implementao do sistema APPCC requer tambm estabelecer-se procedimentos para a avaliao de sua prpria eficcia. O Ministrio da Sade elaborou a Portaria 1.429 de 1993 em que apresenta diretrizes para a implementao do sistema APPCC. A Portaria 46 de 1998 do Ministrio da Agricultura e Abastecimento institui o sistema APPCC para os produtos de origem animal, visando a atender aos compromissos internacionais da Organizao Mundial do Comrcio.

(http://www.anvisa.gov.br)29. Os impactos desse novo arranjo institucional ainda precisam ser avaliados. A lei bsica de alimentos o decreto-lei 986 de 1969 (http://www.anvisa.gov.br). Alguns progressos tm sido feitos com a legislao alimentar, como em relao rotulagem nutricional na alada do Ministrio da Sade ou a obrigatoriedade da declarao de valor calrico e da quantidade de nutrientes. Em relao ao atributo de segurana, destacam-se atualizaes no caso do palmito (rtulo com advertncia de que o alimento precisa ser cozido) e da salmonela em aves cruas e midos de aves cruas (rtulo com instrues de uso, preparo e conservao RDC n 13, de 2 de janeiro de 2001 (http:// www.anvisa.gov.br). Sem julgar o mrito dessas regulamentaes, nota-se que elas foram aplicadas devido aos problemas
29 Segundo o Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, "Fiscalizao: a ao
fiscal de verificao de estabelecimentos, produtos, matrias-primas, insumos e servios, para garantir o cumprimento da legislao. Vigilncia: a ao fiscal preventiva com foco nos seres vivos, promovendo e preservando a sade dos vegetais e animais. Inspeo: a ao fiscal para a verificao de um estabelecimento, produto e sistemas de controle de produtos, matrias-primas, processamento e distribuio com enfoque na preservao da sade do consumidor e na garantia preventiva da conformidade dos produtos e processos, nos diversos elos das cadeias agroprodutivas e dos agronegcios" (http://www.agricultura.gov.br /sda /index.htm).

O Ministrio da Agricultura e Abastecimento desenvolveu um programa para a adoo do APPCC em indstrias voltadas exportao (Salay e Caswell, 1998 e Ministrio da Agricultura e Abastecimento, 1997). Todavia, a implementao do sistema APPCC est sendo inspecionada progressivamente para produtos destinados ao mercado domstico de responsabilidade deste ministrio. No caso da indstria de pescados, Caswell et al. (2000) observaram que de um total de 240 estabelecimentos, 74,5% no submeteram ao ministrio o plano APPCC. Das empresas com o plano aprovado, 76,1% produziam para o mercado externo. Essa situao se deve, em grande medida, ao fato de os incentivos no mbito do mercado externo para a adoo do APPCC serem grandes. No caso do mercado interno, os custos de implementao do APPCC seriam importantes e maiores que seus benefcios e os incentivos pblicos para a implementao do APPCC, fracos (Donovan, 1999). No caso dos estabelecimentos alimentares no mbito de responsabilidade do Ministrio da Sade, a implementao do APPCC obrigatria. Entretanto, estudo recente em servios de alimentao da regio de Campinas mostrou que a maioria dos estabelecimentos (58,9%) ainda no tinha implementado o sistema APPCC. Foi surpreendente observar que grande parte dos gerentes (54,5%) argumentou que desconhecia o assunto, o sistema APPCC e a Portaria do ministrio (Buchweitz e Salay, 2000).
Baseado em Salay (2001)

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recentes de salmonelose e botulismo ocorridos no pas e no foram frutos de um sistema preventivo de monitoramento da segurana alimentar. J para os alimentos liberados de registro, as empresas devem somente comunicar o incio da fabricao autoridade sanitria do estado, do Distrito Federal ou do municpio. Esta dever realizar a inspeo sanitria na indstria em prazo que poder depender de fatores como natureza do produto, risco associado ao produto, data da ltima inspeo e histrico da empresa. A liberao da necessidade de registro pode ser, em certo sentido, interessante, pois pode liberar os recursos humanos e financeiros do sistema de controle de alimentos para o desenvolvimento de outras atividades. Na verdade, o registro de alimentos no Brasil era um processo moroso. Pases como Estados Unidos e Canad utilizam pouco do sistema de registro, que restrito a peties para avaliao da segurana de aditivos e resduos qumicos agrcolas (Smith, 1997). No entanto, pode-se questionar se seria eficaz para a sade pblica liberar o registro de alimentos quando se enfrenta dificuldades financeiras para a inspeo pblica da qualidade dos alimentos de consumo domstico. Esse procedimento deveria, ento, ser adotado em conjunto com o acompanhamento rigoroso de seu impacto na segurana dos alimentos consumidos localmente. O Ministrio da Agricultura e Abastecimento, por sua vez,
O Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade PBQP
O PBQP coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, desde 1990. O decreto 3.364 de 2000 criou o Comit Nacional de Qualidade, que deve orientar estrategicamente o PBQP. Fazem parte desse Comit vrios ministros: do Trabalho e Emprego, Educao, Cincia e Tecnologia, Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Casa Civil, Planejamento e Oramento e Agricultura e Abastecimento. O PBQP tem sofrido vrias reformulaes desde sua implementao, em 1990. Tem uma interface com a segurana dos alimentos, no caso da srie ISO 9000. Notase, no entanto, que no existe necessariamente uma relao direta entre a certificao da srie ISO e segurana. E, como j relatado, o impacto dessa certificao na sade dos consumidores necessita ser analisado (Salay e Caswell, 1998). Como ilustrao, nota-se que at 10 de outubro de 2000, tinham sido emitidos 8.417 certificados ISO 9000, de acordo com o INMETRO (2001). Desses certificados, 195 so do ramo de atividade de produtos alimentcios, bebidas e fumo; 47 de hotis e restaurantes, e 20 de agricultura, pecuria, caa e silvicultura. Deve-se ressaltar que foi um grande avano no PBQP a integrao da

tem como atribuio toda a parte de defesa sanitria nos aspectos que englobam a fiscalizao interna e o cumprimento das normas estabelecidas pelos acordos internacionais. No Brasil, programas de incentivos ao setor privado para cumprir as leis alimentares so incipientes. Esto preferencialmente voltados para a promoo do comrcio internacional, como veremos no caso do sistema APPCC. Outra ao nacional que analisaremos o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade PBQP (ver box sobre o PBQP). Uma questo que perpassa a discusso sobre a qualidade dos alimentos o recente debate sobre os produtos transgnicos. A produo de sementes transgnicas e a sua disseminao entre os agricultores tambm um problema de segurana alimentar. No se trata apenas de informar ao consumidor o que est sendo oferecido para que ele possa fazer a melhor escolha. Essa uma postura que iguala o nvel de informao e as referncias culturais de todos os consumidores. Cabe ao Estado zelar pela qualidade dos alimentos garantindo que os mesmos no apresentem riscos para a sade e ao mesmo tempo tenham alguma contribuio nutricional. Essa preocupao se estende aos derivados e outras formulaes baseadas nos produtos transgnicos.

segurana alimentar no mbito de suas aes, por meio do programa de treinamento do SENAI. meta do programa at 2003 difundir o sistema APPCC para trs mil indstrias brasileiras de alimentos. Alm disso, o INMETRO coordena um sistema de informaes aos consumidores que aborda a questo da segurana alimentar por meio da anlise produtos alimentares. A meta para 2003, nesse caso, que o sistema de informao seja utilizado por dez milhes de brasileiros. Um ponto a atentar o acesso das pequenas e mdias empresas s informaes e aos programas de subsdios e incentivos adoo de sistemas de qualidade ou outro tema relacionado, como de desenvolvimento tecnolgico. Conforme observamos em alguns casos, parece existir uma tendncia de que as firmas menores tenham menor participao e informao sobre esses programas (Salay, 1999). Assim, no caso da certificao ISO 9000, um estudo do MDIC mostrou que 13,4% das empresas certificadas eram pequenas. Das empresas que utilizaram um subsdio governamental para a certificao, 17,2% eram pequenas, 44,8% eram mdias e 37,9% eram grandes (MDIC, 1996).
Baseado em Salay (2001)

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3.10 A B USCA DE U MA A LIMENTAO S AUDVEL O sobrepeso hoje uma realidade entre a populao brasileira, com incidncia tambm entre as classes de renda mais baixa. Os inquritos nutricionais probabilsticos realizados nas ltimas trs dcadas apontavam para hipteses sobre como os meios de comunicao de massa podem ter uma influncia relevante na sua prevalncia. Foram realizados estudos comparativos entre uma regio mais desenvolvida (Sudeste) e uma menos desenvolvida (Nordeste) no Brasil durante trs perodos. No primeiro perodo de observao (1975-1989), a evoluo da obesidade na populao adulta foi ascendente e relativamente uniforme nas duas regies, inclusive na populao de baixa renda. No segundo perodo (1989-1997), a Regio Nordeste j apresentava um aumento intenso da obesidade com nfase para as mulheres de estratos intermedirios de renda e de alta renda familiar. O aumento da obesidade para as mulheres mais pobres dessa regio foi modesto. Na Regio Sudeste, a prevalncia da obesidade diminuiu nas mulheres de estratos intermedirios e de alta renda e aumentou intensamente nas mulheres mais pobres. O que mais chamou a ateno dos pesquisadores foi a evoluo nos estratos que correspondem a 25% das mulheres mais ricas de cada regio: no Nordeste, aumentou de 9,9% para 14,6% e no Sudeste diminuiu de 13,2% para 8,2%. Avanos em relao normatizao da publicidade dos alimentos industrializados e seu monitoramento, passam ento a ser uma ao fundamental para a melhoria das condies de sade, vida e insegurana alimentar e nutricional da populao, j que muito pouco se conquistou neste campo.Historicamente,no Brasil, as iniciativas de cunho educativo" em relao aos alimentos tm partido principalmente das indstrias dos alimentos. Pesquisa realizada em 13 pases ricos para regulamentao da propaganda em TV para crianas, pela Consumers International, organizao que congrega mundialmente as entidades de defesa do consumidor, verificou que os maiores problemas nutricionais so provenientes da ingesto excessiva de gordura, acar refinado e sal e a baixa ingesto de alimentos de origem vegetal (a base de fibras). Esses maus hbitos geram as doenas crnicas degenerativas e tambm contribuem para o aumento dos ndices de morbidade e mortalidade por cncer. O Cdigo Internacional de Prtica Publicitria da Cmara

Internacional do Comrcio determina que os anncios no devem explorar a credibilidade natural ou a falta de experincia da criana, nem podem prejudicar o seu senso de lealdade e no devem influenci-la com afirmaes ou imagens que possam resultar em prejuzo moral, mental ou fsico". Uma das instrues do Cdigo define que os anncios no devem solapar os valores sociais ao sugerir que a posse ou a utilizao de um produto dar criana uma vantagem fsica, social, ou psicolgica sobre outra da mesma idade". Apesar de alguns avanos, vrios desses pases continuam veiculando publicidade sem critrio educativo. Na Gr-Bretanha, essa prtica proibida at as 21 horas. A Austrlia proibiu que artistas de programas infantis promovam produtos alimentcios em anncios. No Brasil, de acordo com o Instituto Leda Nielsen, especializado em levantamentos junto mdia, o grupo laticnios", que inclui iogurte, leite condensado, leite flavorizado e leite fermentado, desembolsou US$ 68,3 milhes em publicidade no ano passado. O grupo alimentos infantis", composto de alimento homogeneizado, bebida achocolatada e vitaminada, alimento base de cereal, floco cereal vitaminado e alimento base de fibra, consumiu em publicidade US$ 33,3 milhes no mesmo perodo. Quanto ao grupo chocolates, sobremesas e doces", que abrange doces, gelias, mel confeitos, sorvetes, balas, drops, chocolate, coberturas, chantilly, goma de mascar, sobremesa pronta geleificada, chocolate em p, pasta e p para sobremesa, os recursos gastos em publicidade foram de US$ 83,6 milhes em 1996. Juntos, os trs grupos respondem por uma verba equivalente a US$ 185,3 milhes, mais que o dobro dos recursos injetados no grupo brinquedos e diverses", no valor de US$ 90,6 milhes em 1996. Por esses investimentos podemos refletir sobre o quanto a indstria de alimentos espera arrecadar como retorno. No Brasil, ainda no se tem dados nacionais sobre a obesidade da populao infantil, mas diversos estudos em nvel local de municpios, creche e escolas, apontam para a m qualidade da dieta das crianas e jovens e para a necessidade de se regulamentar a enxurrada de anncios a que elas esto submetidas nos horrios dos programas infantis da televiso e nas revistas em quadrinhos. O Cdigo de Defesa do Consumidor , sem dvida, um instrumento poderoso, mas preciso avanar muito ainda na implementao desses direitos. Em relao ao setor de alimentos industrializados, est claro que ainda est por ser

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construda a verdadeira parceria tica e responsvel na relao entre fornecedores e consumidores. A Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio PNAN afirma, na Diretriz 3.4 que trata da Promoo de Prticas Alimentares e Estilos de Vida Saudveis: sero implementadas iniciativas que possibilitem o acompanhamento e o monitoramento de prticas de marketing sob os critrios e interesses de uma vida efetivamente saudvel. No se deve mais creditar ao setor produtivo o papel de promotor da educao nutricional, pois seria preciso um fortalecimento hercleo da sociedade civil no que se refere ao controle social desta ao, em funo da imensido de informaes que a indstria veicula diariamente em seus mais diversos veculos de comunicao, com objetivos comerciais. preciso que se tenha um instrumento prtico de cidadania que garanta uma fiscalizao mais efetiva sobre o direito do consumidor informao tica sobre a qualidade dos alimentos e a alimentao saudvel . A Norma Brasileira para Comercializao de Alimentos Industrializados pode vir a ser um instrumento facilitador desta ao. Para isso, sugere-se como ponto de partida a histria de
NBCAL: Uma experincia brasileira bem sucedida
A Norma Brasileira para a Comercializao de Alimentos para Lactentes NBCAL foi primeiramente adotada no Brasil em 1988 em funo da aprovao do Cdigo Internacional de Comercializao de Substitutos do Leite Materno. Ela surgiu da necessidade que diversos autores identificaram em relao ao fato de observarem que as prticas de amamentao estavam diminuindo devido s tcnicas de marketing nem sempre ticas que algumas indstrias de substitutos do leite materno adotavam. Pelo fato de terem surgido dificuldades na sua aplicao, esta Norma foi revisada e reeditada na forma da Resoluo 31/92 do CNS/MS. Seu objetivo principal "contribuir para a adequada nutrio dos lactentes e para defend-los dos riscos associados no-amamentao, mediante a regulamentao da promoo comercial e uso apropriado dos alimentos que so colocados venda como substitutos ou complementos do leite materno". No incio de 1996, foi realizado no Brasil um levantamento que listou e analisou os rtulos de 125 produtos industriais usados na alimentao infantil. Dos 29 artigos da Norma, sete dizem respeito rotulagem. Foram encontrados nos rtulos destes produtos violaes a diversos artigos que probem frases que idealizem o uso do produto para o lactente (" eficiente na preveno de clicas do recm-nascido"), que contenham expresses que sugerem semelhana com o seio materno ("Formato anatmico que estimula suco igual a executada no seio materno") e que contenham frases do tipo "Quando no for possvel" ou similares ("O melhor alimento para o lactente o leite materno, exceto quando existem condies nutricionais ou metablicas especiais em que este produto poderia ser prescrito").

construo e o modelo da Norma de Comercializao de Alimentos para Lactentes (ver box sobre a NBCAL). Esta proposta foi registrada na Carta de Braslia, documento final de recomendao dos participantes do XV Congresso Brasileiro de Nutrio realizado em Braslia (DF), em 1998. Assinam o documento as entidades nacionais que representam os nutricionistas e demais cientistas da rea de Nutrio e diversas entidades integrantes do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel. A portaria que institui a PNAN determina que os gestores da sade das instncias federal, estaduais e municipais (ministro, secretrios estaduais e municipais da sade) implementem e avaliem a operacionalizao das diretrizes e prioridades da PNAN e ressalva a importncia da Comisso Intersetorial de Alimentao e Nutrio CIAN, rgo que assessora o Conselho Nacional de Sade e composto por diversos atores do setor pblico e privado de alimentao e nutrio, nesta implementao. Criaes de CIANs em nvel estadual e municipal so tambm estimuladas nesse documento. Essas comisses podem vir a se transformar em importantes atores sociais para a implementao e o monitoramento desta Norma.

Os resultados deste levantamento demonstraram que, em comparao com monitoramentos realizados em anos anteriores, houve uma melhora na rotulagem dos produtos fabricados nacionalmente. Porm as autoras advertem para a necessidade de monitoramentos freqentes para que sejam garantidos os princpios ticos estabelecidos pela Norma. Foram observadas que algumas das indstrias promoviam estratgias de marketing que burlavam a Norma de forma sutil. Os leites de segmento, por exemplo, como no existiam poca em que o Cdigo foi aprovado, utilizavam o mesmo nome na frmula infantil, com a finalidade de promov-los. Alguns fabricantes tambm fazem uso de expresses relativas fisiologia da lactao, ao valor do leite materno e amamentao para mostrarem a semelhana da frmula infantil com o leite humano e do bico da mamadeira com o seio materno. importante ressaltar que a promoo do aleitamento materno previne o sofrimento e a morte de milhes de crianas em todo o mundo, principalmente as que fazem parte das faixas de renda menos favorecidas. Por isso seu monitoramento de grande relevncia social. A criao, implementao e monitoramento de uma norma que se estenda a todas as faixas etrias da populao de um avano ainda incalculvel, pois vai prevenir o sofrimento e a morte por doenas crnicas degenerativas de jovens, adultos e principalmente da populao idosa que vem aumentando consideravelmente no Brasil.
Baseado em Dures, 2001

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3.11 A D ESCENTRALIZAO DAS P OLTICAS DE S EGURANA A LIMENTAR E C OMBATE F OME No Brasil, paralelamente a uma reduo progressiva das polticas sociais no mbito federal, verifica-se um fortalecimento crescente do mbito local no desenho e na implementao de aes e programas pblicos de suplementao alimentar. Isso porque justamente na identificao de grupos populacionais com carncias especficas e na atuao junto a eles que fica mais evidente a relevncia das instncias locais. Por essa razo que se verifica a tendncia j bastante generalizada implementao descentralizada de programas alimentares. Sabe-se, ainda, que as situaes emergenciais de carncia alimentar tendem a repercutir diretamente sobre o nvel da administrao pblica mais prximo do cidado e sobre as entidades assistenciais ou caritativas locais. Costuma ser tambm muito grande o nmero de iniciativas tomadas no mbito dos municpios ou das comunidades visando a propiciar auxlio alimentar sob a forma de programas pblicos, da mobilizao de redes sociais ou mesmo de atitudes isoladas. Alm disso, em mbitos locais, verifica-se tambm a ao de diversas organizaes beneficentes e ONGs, em parceria ou no com o poder pblico, visando a atingir a populao carente. Neste item, apresentamos algumas iniciativas estaduais e municipais no combate fome. Uma questo que perpassa a discusso sobre a qualidade dos alimentos e a participao da sociedade o recente debate sobre os produtos transgnicos. A produo de sementes transgnicas e a sua disseminao entre os agricultores tambm um problema de segurana alimentar. No se trata apenas de informar ao consumidor o que est sendo oferecido para que ele possa fazer a melhor escolha. Essa uma postura liberal que iguala o nvel de informao e as referncias culturais de todos os consumidores. Cabe ao Estado zelar pela qualidade dos alimentos garantindo que os mesmos no apresentem riscos para a sade e ao mesmo tempo tenham alguma contribuio nutricional. Essa preocupao se estende aos derivados e outras formulaes baseadas nesses produtos.
3.11.1 FRUNS ESTADUAIS DE SEGURANA ALIMENTAR

A construo dos Fruns Estaduais de Segurana Alimentar e a implantao dos primeiros Conselhos Estaduais de Segurana Alimentar e Nutricional, com a misso de elaborar po-

lticas pblicas de segurana alimentar e nutricional a partir da articulao de aes governamentais e da sociedade civil, coloca-se como uma alternativa estratgica ao modelo adotado pelo Governo Federal. O esforo de pensar e planejar estrategicamente, em parceria, formas de coordenao, articulao e fortalecimento das aes, programas e polticas pblicas de forma que haja uma potencializao do processo de insero social e de reduo da fome e da desnutrio tem conseguido resultados interessantes nos diferentes Estados. Em Minas Gerais, onde o processo se encontra mais avanado, o CONSEA-MG, criado ainda em 1999, em parceria com a sociedade civil, tem levado o debate sobre a questo para as diferentes regies do estado, estimulando aes e iniciativas em nvel regional e microrregional. Ao mesmo tempo, o CONSEA em nvel estadual tem promovido uma maior articulao entre as aes relacionadas sade e nutrio da criana, promoo da reforma agrria e ao fortalecimento da merenda escolar. Em Mato Grosso do Sul, o governo, com o apoio do CONSEA-MS, lanou um programa de promoo social que incorpora componentes de segurana alimentar e nutricional relacionados ao acesso terra, ao fortalecimento da agricultura familiar e de garantia de acesso a alimentos para famlias em situao de carncia absoluta. No Rio Grande do Sul, o Frum Estadual de Segurana Alimentar e o governo tm desenvolvido um intenso debate sobre o tema, que, inclusive, j passou por um processo de regionalizao e de discusses visando a elaborao de um Programa Estadual de Segurana Alimentar. Processo semelhante ocorre no estado de Alagoas. Nos estados do Amap e do Acre, o debate ainda se encontra em fase mais preliminar, havendo o interesse de se desenvolver um debate mais aprofundado sobre a Segurana Alimentar Sustentvel no contexto do ecossistema regional da Amaznia. No entanto, mesmo nos estados onde o processo de implantao dos CONSEAs est avanando, os desafios so enormes na esfera governamental, na esfera da sociedade civil e na da prpria relao entre as duas, ou seja, no espao da parceria. No mbito do governo, destacam-se: a profunda fragmentao da ao pblica, afetada por questes poltico-partidrias, setoriais e pessoais que se sobrepem ao interesse pblico;

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o sucateamento e a lentido da mquina pblica; a disperso dos recursos; a crise fiscal do Estado, entre outras. Pelo lado da sociedade civil, destacam-se: nmero reduzido de quadros qualificados existentes; a baixa qualificao dos quadros que participam do processo; a falta de recursos financeiros para apoiar suas atividades e, muitas vezes, a dificuldade de desencadear uma ao efetivamente articulada no campo da prpria sociedade civil; a dificuldade de inserir esta questo como um eixo importante para as metas sociais. Em relao parceria, destacam-se problemas de ambos os lados: desconfiana mtua; dificuldade da sociedade civil em superar a postura tradicionalmente reivindicatria, passando a adotar uma atitude mais proativa; dificuldade dos quadros governamentais em partilhar o poder que lhes atribudo pelos cargos pblicos; a lentido dos processos burocrticos; a falta de confiana no processo poltico que ainda se encontra em fase muito embrionria em nossa jovem democracia. Essas so constataes e, ao mesmo tempo, desafios que se colocam frente ao trabalho de buscar construir uma poltica pblica capaz de promover e facilitar a incluso social. Problemas ainda mais graves ocorrem no nvel municipal, onde a restrio mais grave acaba por ser a limitada capacidade de gesto da poltica pblica.
3.11.2 RESTAURANTES POPULARES

Em Belo Horizonte, esses restaurantes foram reintroduzidos na dcada de 1950 pelo ento governador Juscelino Kubitscheck e tinham como objetivo alimentar operrios, estudantes e o pblico trabalhador do centro da cidade. Havia at um servio de refeies noturno para jornalistas, grficos e outros trabalhadores que atuavam em horrios alternativos. Com o crescente desemprego urbano e o aumento do emprego informal decorrente das crises econmicas dos anos 1980, surgiu a necessidade de retomar as polticas de apoio a essa populao. O restaurante popular de Belo Horizonte Em 1994, a administrao municipal do prefeito Patrus Ananias decidiu colocar em funcionamento o Restaurante Popular, utilizando um equipamento j existente na rea central da cidade, com o objetivo de alimentar pelo menos uma parcela da populao de baixa renda j que a limitada capacidade instalada do equipamento impedia um atendimento integral populao. O preo a que se chegou, de R$ 1,00 a refeio, e de R$ 0,50 o caldo noturno acompanhado de po, era suficientemente baixo para permitir que o trabalhador de baixa renda tivesse acesso ao servio e, por outro lado, implicava um subsdio mensal pequeno pela administrao municipal, que seria mais que compensado pelos benefcios sociais representados pelo projeto. O caldo noturno atraiu um grupo de usurios com um perfil um pouco diferenciado, constitudo basicamente por populao de rua e por pessoas com renda mais baixa. Apesar de toda a dificuldade representada pelos entraves burocrticos e pela falta de flexibilidade, optou-se pela gesto pblica. Experincias levadas a cabo na ltima gesto mostravam que a terceirizao no tinha apresentado bons resultados. O desafio da nova forma de gesto escolhida seria exatamente a superao dessas questes, resolvendo os problemas que levaram ao fechamento do equipamento, principalmente aqueles apontados pelos prprios usurios como a m qualidade, filas e o mau atendimento. Talvez as maiores inovaes adotadas na criao do Restaurante Popular de Belo Horizonte tenham sido os procedimentos legais que viabilizaram a iniciativa. Nas atividades comerciais ordinrias de venda de refeies e produtos alimentcios, h incidncia de ICMS e/ou ISSQN, o primeiro de competncia do Estado e o segundo do muni-

As iniciativas de restaurantes populares vm se difundindo pelo pas desde meados dos anos 1990 a partir das experincias conduzidas pela prefeitura de Belo Horizonte. Na realidade, essa modalidade de assistncia populao carente j existe no Brasil h muito, a exemplo do que ocorre em outros pases da Amrica Latina. Registros do conta que j na dcada de 1910 existiam restaurantes populares administrados pelo poder pblico30.
30 Registra-se a inaugurao, em Belo Horizonte, de um restaurante popular em 1917, na Estao Central da Cidade, entre outros pelo Brasil. Linhares e Teixeira da Silva (1979) recordam que em 1940 foi criado o Servio de Assistncia da Previdncia Social SAPS do Ministrio do Trabalho que tinha entre os seus objetivos a criao e a manuteno de restaurantes populares.

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cpio. Para administrar e comercializar as refeies pelo municpio sem terceirizao, os tcnicos viram-se frente necessidade de verificar e regularizar a questo tributria da atividade. Como relao ao ICMS, o parecer jurdico do municpio concluiu que a atividade estaria isenta de recolhimento, uma vez que a venda das refeies se faria a preo de custo e sem fins lucrativos. Como o produto final comercializado a preo do custo sem agregao de outros valores (aumento do preo da mercadoria), a no-exigncia do tributo estaria em consonncia com o princpio da no-cumulatividade 31. Quanto ao ISSQN, por ser de competncia municipal, no houve maiores dificuldades em resolver-se o problema internamente junto s secretarias envolvidas, especificamente secretarias da Fazenda, Governo e Planejamento, com a iseno deste tributo. Outra dificuldade referia-se necessidade de maior agilidade na compra das matrias-primas, o que foi resolvido por meio da utilizao do Sistema de Registro de Preos, posteriormente estendido a outros rgos compradores da prefeitura. A vantagem deste sistema a no-obrigatoriedade da aquisio do item licitado e cotado. Para as compras de alimentos, deu-se oportunidade aos pequenos produtores, criando-se formas alternativas e menos burocrtica que permitiram sua participao na licitao para o fornecimento dos gneros alimentcios. Embora a Lei de Licitaes (Lei 8.666/93) faa grandes exigncias para a habilitao fiscal, econmica e jurdica dos participantes, exigiu-se dos candidatos apenas a comprovao de que eram produtores rurais, o recolhimento previdencirio e a comprovao de que no tinham dvidas relacionadas a suas propriedades. Quando entrou em operao, em 1994, o Restaurante Popular comercializava uma mdia diria de 1.680 refeies e 90 caldos. O nmero de atendimentos elevou-se significativamente desde a inaugurao do equipamento, sendo que em 2000 o nmero de refeies comercializadas diariamente era de 3.607 refeies e 340 caldos, representando um crescimento de 123%. O espao do Restaurante Popular foi utilizado
31 Decidiu-se, subsidiariamente, que havendo qualquer dvida, seja quanto s obrigaes principais de recolhimento do tributo e s acessrias, poderia ser facilmente entabulado ajuste com a Secretaria da Fazenda do Estado, em face da natureza social e do grande alcance do projeto.

tambm para atividades de gerao de renda, culturais e de apoio a iniciativas de educao alimentar32. Desde sua inaugurao, o preo das refeies comercializadas pelo Restaurante Popular mantm-se constante, sendo R$ 1,00 o almoo e R$ 0,50 o caldo noturno. O subsdio direto33 anual elevou-se de US$ 79.656,82 em 199534 para US$ 270.952,06 em 2000, o que representa um crescimento real de 240,15%. Em termos relativos, o subsdio direto elevou-se de 11% para 34% das despesas operacionais do restaurante. Em termos absolutos representou R$ 0,55 por refeio em 200035. O crescimento significativo do subsdio direto pode ser explicado pelas alteraes verificadas na composio das despesas operacionais do restaurante, aliada opo pela manuteno dos valores cobrados dos usurios. O aumento do nmero de funcionrios e das despesas contratuais de mo-de-obra, necessrios para fazer face ao aumento da escala de atendimentos, pode ser apontado como o responsvel pelo aumento relativo dessa rubrica nos custos operacionais do Restaurante Popular. Somando-se os gastos com mo-de-obra s despesas com manuteno, higiene, limpeza, gua, luz e gs, tem-se um total de 51,98% das despesas totais no ano de 2000. Nesses clculos no esto considerados os custos fixos com instalaes. O Restaurante Popular foi um dos vrios instrumentos de interveno da Poltica de Abastecimento e Segurana Alimentar do Municpio de Belo Horizonte36, que j foi reconhecida nacional e internacionalmente como uma prtica inovadora, eficiente e bem sucedida de administrao pblica. Seis anos depois de reaberto, o Restaurante Popular serve cerca de quatro
32 Outros projetos, como o do restaurante itinerante da prefeitura de So Paulo, buscam tambm associar o fornecimento de alimentos com formao e capacitao profissional na rea de alimentao para jovens, atravs da idia de oferecer comida e ensinar a cozinhar ao mesmo tempo. 33 O subsdio direto no inclui a remunerao do quadro permanente da SMAB,
responsvel pelo gerenciamento do equipamento e por todo o processo de planejamento e realizao das compras dos gneros alimentcios.

34 Em 1994, o Restaurante Popular funcionou apenas no segundo semestre. 35 Considerando-se uma taxa de converso de US$ 1,00 = R$ 2,00. e 250 dias/ano
de trabalho.

36 A SMAB responsvel pelo desenvolvimento dos seguintes projetos: Direto da Roa, Central de Abastecimento Municipal, Armazm da Roa, Abastecer/Comboio, Mercados Municipais, Feiras Livres, Feiras-Modelo, Alimentao Escolar, Assistncia Alimentar, Preveno e Combate Desnutrio, Hortas Escolares e Comunitrias, Pr-Pomar, Cesto Popular, Cesta Bsica SMAB, Oficinas de Alimentao Alternativa.

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mil refeies por dia e tornou-se uma referncia no fornecimento de alimentao a baixos preos, garantindo aos trabalhadores de baixa renda e populao que transita no Centro, alimentao de qualidade a preo acessvel. Outras iniciativas: O caso do Rio de Janeiro e do estado de So Paulo A iniciativa dos restaurantes populares tem se difundido em outros estados, como no Rio de Janeiro e em So Paulo. Entretanto, as experincias so ainda muito recentes, no permitindo avaliaes seguras. O restaurante do Rio de Janeiro foi inspirado no caso de Belo Horizonte. Hoje atende uma mdia de trs mil pessoas por dia. O preo cobrado tambm R$ 1,00 por usurio, mas o restaurante no oferece caldos noite e no cobra de crianas de at dez anos. A diferena em relao experincia mineira que a administrao do restaurante completamente terceirizada. Esse pode ser um dos fatores que contribui para o elevado custo por refeio, de R$ 3,80 e, conseqentemente, do subsdio de R$ 2,80 por refeio. Seguindo esta tendncia, o Governo do Estado de So Paulo, a partir de dezembro de 2000, inaugurou quatro unidades de restaurantes populares na capital, nos bairros do Brs, Campos Elseos, Santo Amaro e So Miguel, denominados Restaurantes Bom Prato. Os restaurantes so gerenciados por entidades beneficentes cadastradas. O custo da refeio de R$ 2,50, sendo R$ 1,50 reembolsado semanalmente pelo governo estadual como forma de subsdio direto. Os usurios pagam apenas R$ 1,00 pela refeio. A estimativa de atendimento de mil refeies (s almoo) por dia, em cada unidade, com previso de implantao de dez unidades ao todo na capital at outubro de 2001.
Estatuto do Bom Samaritano
A proposta do Estatuto foi baseada em outras legislaes de incentivos fiscais no Brasil como o Programa de Alimentao do Trabalhador e as leis de incentivo cultura e na legislao americana. A proposta resultou em quatro anteprojetos de lei e um anteprojeto de convnio relativo ao ICMS, que protegem o doador e concedem isenes e incentivos fiscais. Trs dessas propostas, que tratam das isenes e dos incentivos fiscais, so de iniciativa privativa do Executivo por serem matria tributria. A matria que trata da responsabilidade civil e criminal das pessoas naturais e jurdicas que doam alimentos de competncia do Poder Legislativo. J a proposta de convnio do ICMS uma questo a ser deliberada pelo

Verificou-se que a proposta de restaurante popular cria alternativas de alimentao para o pblico de baixa renda que trabalha e circula pelo centro da cidade ou por locais de fcil acesso. Basicamente, os restaurantes populares esto instalados em grandes reas e fornecem alguns milhares de refeies por dia. Embora o pblico atendido no possa ser necessariamente identificado como pessoas que passam fome, a difuso dos restaurantes populares tem dois efeitos importantes: a) permite o acesso da populao de baixa renda a uma refeio balanceada, nutritiva e de forma digna (sentados em mesas, com pratos e talheres, o que no a regra no fornecimento de alimentos populao carente); b) provoca uma reduo generalizada nos preos das refeies nos estabelecimentos do entorno.
3.11.3 DOAO DE ALIMENTOS E COMBATE AO DESPERDCIO: A EXPERINCIA DOS BANCOS DE ALIMENTOS E O ATENDIMENTO AOS MORADORES DE RUA

Os nmeros do desperdcio de alimentos ao longo de toda a cadeia produtiva contrastam fortemente com a fragilidade e baixa autonomia da maioria das iniciativas de combate fome apoiadas ou dependentes exclusivamente de doaes. Segundo estimativas da Embrapa, as perdas da produo agrcola, desde a produo at chegar s residncias das pessoas, chegam a uma mdia de 30% de tudo o que se produz no pas. Isto devido a uma srie de danos que os produtos sofrem ao longo da cadeia produtiva, fazendo com que o Brasil seja conhecido como um dos campees do desperdcio. Estimativa feita em 1992 pela Coordenadoria de Abastecimento da Secretaria de Agricultura e Abastecimento do Estado de So Paulo indicaram que estas perdas equivaliam a 1,4% do Produto Interno Bruto (PIB), e no h evidncias que este qua-

Conselho Fazendrio Confaz (SESC, 1999). Os empresrios teriam, ainda, segundo o Estatuto, iseno do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) nos alimentos, mquinas, equipamentos e utenslios doados a entidades, associaes e fundaes sem fins lucrativos que tenham por finalidade o preparo e distribuio gratuita de alimentos a pessoas carentes. Desses anteprojetos de lei, apenas um, o que trata da responsabilidade civil e criminal do doador, foi aprovado pelo Senado da Repblica e atualmente tramita na Cmara dos Deputados. Os restantes no esto em tramitao em qualquer das duas casas do Congresso Nacional.

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dro tenha melhorado. Estimativas de perdas em culturas especficas, como a da soja, revelam nmeros muito altos. Segundo a Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria, o desperdcio na colheita de soja para a safra 1998/99 pode chegar a 22 milhes de sacas, ou 1,3 milho de toneladas. O prejuzo da ordem de R$ 369 milhes, recursos que o pas deixa de investir em bens, produtos e servios para comunidades carentes. A Embrapa levantou que o produtor de soja ainda deixa nos campos em torno de 1,7 sacos por hectare de gros, que ficam perdidos no solo das lavouras (Folha de S. Paulo, Agrofolha, 06.03.2001, pg. F3). Esse no parece ser um problema s do Brasil ou de pases com um padro de problemas semelhantes. Em todo o mundo, h muito tempo, so desenvolvidos programas de combate a todas as formas de desperdcio. Esses programas buscam a doao de produtos que, por razes variadas, tornam-se imprprios comercializao, mas mantm inalteradas suas propriedades, no oferecendo qualquer risco ao consumo humano. As doaes vm sendo associadas a novas prticas de produo, distribuio, comercializao e consumo de alimentos. No final dos anos 1960, surgiu nos Estados Unidos, na cidade de Phoenix, Estado do Arizona, a primeira iniciativa de aproveitar aquilo que no mais poderia ser comercializado para
O Programa Mesa So Paulo
Este programa, pensado e desenvolvido pelo SESC-SP, teve incio em 1994 com o objetivo de viabilizar formas de aproveitamento de alimentos que so desperdiados em toda a cadeia produtiva, enfatizando os setores de distribuio e comercializao. O programa foi concebido nos moldes do Food Bank, pertencente Second Harvest, uma organizao no-governamental que congrega em sistema de rede nacional cerca de duzentos bancos de alimentos, fornecendo alimentos a 26 milhes de americanos e portoriquenhos, sendo, deste total, oito milhes de crianas. Atualmente, o Mesa So Paulo sustentado principalmente pelo programa Colheita Urbana, iniciado em julho de 1997 que, diferentemente de um programa como o Banco de Alimentos, no utiliza estocagem de alimentos, pois utiliza um sistema de coleta e distribuio diria de alimentos com carros especiais. A logstica de funcionamento da Colheita Urbana baseia-se em articular as empresas que dispem de gneros alimentcios bons para o consumo que seriam descartados por serem excedente de produo ou sobra e as instituies que oferecem alimentao a pessoas carentes, mas no possuem alimentos em quantidade suficiente (albergues, creches, orfanatos, asilos, centros de juventude, casas de convivncia e outras associaes assistenciais de So Paulo). O Colheita Urbana recolhe, em grande parte, produtos hortifrutcolas que, apesar de serem produtos perecveis, possibilitam um grande controle por

distribuir para entidades e comunidades pobres. O Saint Marys Food Bank iniciou suas atividades em 1967 e em poucos anos seu exemplo se espalhou pelo mundo todo. A simplicidade da operao e sua capacidade de estabelecer vnculos muito fortes com a comunidade (na medida em que sua proposta de retirar de onde sobra para suprir as necessidades onde falta muito facilmente compreendida e aceita) permitiu que os bancos de alimentos se tornassem alternativas importantes de apoio s aes de combate fome. Contando com o recurso de legislaes que estimulam a doao e protegem o doador,as iniciativas americanas e europias constituem, hoje em dia, os mais fortes programas de alimentao para os pobres, sob responsabilidade da sociedade civil. No Brasil, desde o final dos anos 1980, registram-se movimentos em direo ao desenvolvimento de iniciativas semelhantes, sendo o Mesa So Paulo (ver box adiante), sob responsabilidade do SESC, a pioneira e, portanto, a que detm maior acmulo na operao de captao, distribuio, desenvolvimento de parcerias e formao de mo-de-obra envolvida na doao de alimentos. O grande fator inibidor do aparecimento de novas experincias com o perfil de banco de alimentos ou da expanso das j existentes no pas , sem dvida, a ausncia de uma legislao

voluntrios. So includos ainda biscoitos, pes, iogurte, leite, queijos, massas e embutidos que, por algum motivo, no foram vendidos. O programa se responsabiliza pelos produtos, desde o momento da doao at que estes cheguem ao seu destino, realizando o controle de qualidade na seleo, acondicionamento e transporte dos alimentos. Os alimentos so acondicionados em caixas plsticas e a distribuio realizada no mesmo dia por veculos adaptados para o transporte de alimentos. O programa conta com equipes de profissionais treinados, cada qual com quatro funcionrios que contatam as empresas doadoras e as instituies que recebero a doao, fazem o roteiro da coleta para cada veculo seguindo uma racionalizao logstica e organizam os dados do programa. Cada equipe informada previamente do percurso, realizando as coletas dos alimentos doados pelas empresas participantes e entregando imediatamente s instituies cadastradas. As instituies beneficiadas passaram de 156 em setembro de 1999, para 247 em 2000, sendo 121 atendidas pelo SESC-Carmo, 61 pelo SESC-Itaquera e 65 pelo SESC-Santos. O total de doaes de alimentos atingiu, em 2000, 1.665 toneladas (nas cidades de So Paulo e Santos), atendendo cerca de 39 mil pessoas. O crescimento em relao a 1999 foi estimado em 210% em termos de doaes de alimentos. O Colheita Urbana, que o principal programa do Mesa So Paulo, j est sendo reproduzido em outras unidades do SESC e at em outras instituies, como em Santo Andr, So Jos dos Campos, Rio de Janeiro e Salvador.

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no pas que d sustentao ao processo de doao e distribuio de alimentos . Na Cmara Federal, desde 1996, o conjunto de quatro anteprojetos de lei e um anteprojeto de convnio relativo ao ICMS pesquisados, adaptados e desenvolvidos pelo SESC, sob o ttulo de Estatuto do Bom Samaritano, destina-se a equacionar a questo da responsabilidade civil e criminal do doador de alimentos, a concesso de incentivos fiscais aos atos de doao de mquinas e equipamentos e as isenes de impostos. Sua aprovao, sem dvida alguma, teria proporcionado um espetacular avano e crescimento na capacidade de cobertura das aes dos bancos de alimentos e similares. Entretanto, o Estatuto do Bom Samaritano permanece esquecido e totalmente desconhecido da maior parte dos parlamentares, evidenciando a distncia que ainda separa o discurso das intenes da objetividade do gesto. Para reverter positivamente essa situao, deve-se apostar na capacidade de se construir com a sociedade, particularmente com aqueles setores no atingidos pelos rigores da pobreza e da misria, um pacto de cumplicidade voltado para a superao de qualquer entrave ao desenvolvimento de aes. Essa cumplicidade vem sendo construda particularmente em So Paulo, estado que concentra os nicos programas do tipo banco de alimentos do pas a partir de decises importantes tanto no que se refere responsabilidade da doao quanto a quem se destinam os produtos arrecadados. Mesmo sem a cobertura de uma legislao especfica, os bancos de alimentos chamaram a responsabilidade para si, na medida em que a redistribuio daquilo que captado junto rede de doadores feita em embalagem que leva rotulagem prpria. Essa iniciativa s possvel a partir da construo de uma relao de confiana entre doador e receptor.
O Banco Municipal de Alimentos de Santo Andr (SP)
Primeira iniciativa pblica em todo o Brasil, o Banco Municipal de Alimentos de Santo de Santo Andr BAMASA foi inaugurado em 24 de novembro de 2000, tendo como referncia, alm da experincia do Mesa So Paulo, com o qual mantm parceria, o modelo de banco de alimentos desenvolvido pela Associao Mexicana de Bancos de Alimentos AMBA. Nos primeiros seis meses de funcionamento, foram arrecadadas 430 toneladas de alimentos que foram distribudos para 73 entidades, contribuindo com o atendimento a mais de 12.500 pessoas.

A garantia de que tudo que repassado ao banco de alimentos ou similar mantm inalteradas todas as caractersticas, garantindo que o alimento totalmente adequado ao consumo humano, a base de sustentao do processo. Os investidores sociais que garantem os estoques do banco so majoritariamente representados por supermercados, indstrias de alimentos, redes de lojas de fast food e grandes atacadistas. O cuidado que cerca o processo de doao comea na prpria empresa e, a seguir, recebe a rigorosa seleo feita pelo pessoal tcnico dos bancos de alimentos, onde sempre feita uma segunda triagem. Na outra ponta, ou seja, por parte de quem vai receber a doao, os cuidados no so menores. Merece ser destacado que o atendimento feito pelos bancos no se destina a pessoas ou famlias individualmente. Predomina a idia de atender entidades assistenciais, previamente cadastradas e aprovadas a partir de visitas de tcnicos aos locais para atestar a veracidade das informaes e adequao das instalaes. O requisito bsico do processo de seleo das instituies atender gratuitamente, com alimentos ou refeies, adultos, crianas, idosos ou famlias em situao de risco em virtude de sua condio de pobreza. Com esse tipo de iniciativa, consegue-se um maior controle do destino dos alimentos doados, reduzindo-se, alm dos riscos de uma eventual manipulao e/ou estocagem inadequadas, o desvio no uso dos alimentos. A confiana, da mesma forma que d segurana para que a responsabilidade seja assumida por todas as partes envolvidas, tambm o elemento central que sustenta a continuidade do fluxo de entrada dos produtos captados. Exatamente por isso, quem beneficirio do programa est sempre sendo acompanhado e avaliado. A constatao de desvios da finalidade, implica o imediato descredenciamento da entidade.

O banco de Santo Andr um dos programas do Sistema Municipal de Segurana Alimentar sob responsabilidade da Companhia Regional de Abastecimento Integrado de Santo Andr CRAISA. A formulao da poltica do BAMASA est a cargo da Cmara de Planificao e Gesto, composta de 18 membros, sendo seis representantes do segmento empresarial, seis de entidades e associaes da sociedade civil e seis do poder pblico municipal.
Fonte: portal www.craisa.com.br, janela Banco de Alimentos

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O saldo organizativo desse tipo de ao, espera-se, deve ocorrer na ponta representada pelos doadores. O pacto de cumplicidade buscado na luta contra a indignidade representada pelas condies de misria em que vivem milhes de pessoas tem, na tomada de conscincia de que possvel e preciso fazer alguma coisa, seu ponto de apoio mais importante. Nesse sentido, as iniciativas que envolvam atitudes solidrias agem como desbloqueadores da inrcia vivida por uma sociedade dominada cada vez mais por indivduos fragmentados, isolados no seu ensimesmamento daquilo que acontece ao redor. Diversas experincias tm demonstrado, no Brasil, a viabilidade destas iniciativas. Entre estas, destacam-se as experincias do SESC-SP, atravs do Mesa So Paulo e da Prefeitura Municipal de Santo Andr, por meio do Banco Municipal de Alimentos (ver boxes). Outras experincias que podem ser citadas so a ONG paulista Banco de Alimentos, o Banco Municipal de Alimentos da CEASA Rio Grande do Sul e o Instituto de Solidariedade para Programas de Alimentao ISA, que recolhe alimentos da CEASA de Campinas-SP. O Atendimento a Moradores de Rua na Cidade de So Paulo O atendimento aos moradores de rua tem uma caracterstica diferenciada tanto dos restaurantes populares, que cobram pelas refeies,quanto das doaes de alimentos por meio dos bancos de alimentos, pois baseiam-se na doao de refeies prontas. As instituies que atendem prioritariamente os moradores de rua fazem um trabalho complementar ao das prefeituras. No h estatsticas para todo o pas sobre essa rede de solidariedade no apoio aos indigentes, mesmo porque esse trabalho no se apresenta de forma regular e constante.

Observa-se que existem diversas instituies, sendo vrias delas ligadas a entidades religiosas como a Igreja Catlica, associaes espritas ou evanglicas que servem um pequeno nmero de refeies. Na maior parte dos casos no h cobrana pelo fornecimento dessas refeies, observando-se que o morador de rua atendido recebe tambm servios de albergue. A mdia de custo por refeio servida est em R$2,50, segundo levantamentos realizados em So Paulo, em 2001. Alm desses restaurantes", existem diversos albergues na cidade que atendem moradores de rua fornecendo cama, banho, refeies e atividades culturais e sociais. Levantamento junto Secretaria de Assistncia Social de So Paulo em janeiro de 2001 indicou a existncia de 16 casas de convivncia (atendimento durante o dia fornecendo almoo, banho, lavagem de roupas, orientao para procura de emprego, cursos de msica e teatro, entre outros) e 17 albergues e abrigos (fornecem pernoite, banho, caf da manh, jantar, entre vrios outros servios, em parceria com a prefeitura). Essas instituies chegam a atender cerca de 50% dos 8.700 moradores de rua cadastrados em 2000 (pesquisa realizada com a FIPE/USP. Quase todas essas instituies so mantidas por verbas pblicas, com repasses variando de R$ 5.000 a R$ 80.000 por ms, por convnio, sendo que o custo por morador atendido varia de R$ 115,00 a R$ 219,00 por ms. Para evitar a dependncia dessas instituies em relao s verbas pblicas e tambm o uso clientelista de algumas lideranas das instituies beneficentes, a prefeitura est planejando trabalhar em forma de convnios. As instituies apresentariam prefeitura projetos de ampliao ou compra de recursos fsicos. O repasse mensal seria substitudo por um financiamento aos projetos, aumentando o acompanhamento da aplicao dos recursos.

O Atendimento aos Moradores de Rua e a Garantia dos Direitos: o caso da Prefeitura de So Paulo
A proposta de atendimento a moradores de rua na cidade de So Paulo insere-se na poltica de promoo dos direitos humanos e no numa uma mera ao assistencialista. O primeiro ato pblico da Gesto Marta Suplicy na Prefeitura de So Paulo foi a regulamentao da lei 12.316/97, a primeira lei brasileira a afirmar os direitos do povo de rua. O decreto regulamentador no. 40.232/2001 passou a exigir a introduo da ateno populao de rua em todas as reas do governo. "A regulamentao atende experincia do Frum das Organizaes que trabalham com a populao de rua e inclui a experincia do dispositivo Callaghan que, em 1987, em Nova York, acolheu demandas de abrigados e estabeleceu padres mnimos para o funcionamento com dignidade de servio para a populao de rua." Entre os servios que fazem parte do Programa de Ateno Populao de Rua esto: a efetiva instalao e manuteno de servios e programas de carter pblico voltados para a populao de rua, como abrigos emergenciais; albergues; centros de servios (alimentao, higiene pessoal, lavagem e secagem de roupas e servios de referncia na cidade); restaurantes comunitrios; casas de convivncia; moradias provisrias; solues habitacionais definitivas; oficinas de trabalho; cooperativas de trabalho e comunidades produtivas.
Baseado em Populao de Rua tem Seus Direitos Garantidos: Lei 12.316/97; Decreto 40.232 e Servios de Ateno. Cmara Municipal de So Paulo.

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3.11.4 O PODER PBLICO E A AO JUNTO S REDES DE SUPERMERCADOS

Os supermercados iniciaram suas atividades no Brasil em meados dos anos 1950 e seu desenvolvimento foi bastante modesto at os anos 1970. A partir dos anos 1970, verificou-se um grande avano no seu crescimento e hoje os supermercados so o principal equipamento de venda de produtos alimentcios nas cidades brasileiras, inclusive para as populaes rurais. A perda de espao dos pequenos varejistas enorme. Dados de 1998 para o Brasil, da empresa de consultoria Nielsen, mostram que as vendas por auto-servio representam 85,6% do total envolvendo apenas 12,2% dos pontos de venda. Todavia, deve-se levar em conta que a concentrao no varejo tem seu lado negativo, ao eliminar empregos e a concorrncia e monopolizar a oferta. Alm disso,trabalhos de avaliao realizados na Europa e Estados Unidos,assim como pesquisas desenvolvidas nas cidades de Belo Horizonte e de Porto Alegre, demonstram que os grandes supermercados passam uma falsa iluso de que vendem mais barato. Para avaliar os preos praticados pelas grandes redes de supermercados, a Secretaria da Agricultura do Estado do Rio Grande do Sul, por meio da CEASA, vem realizando, desde 1999, uma pesquisa de acompanhamento de preos dos principais produtos comercializados nas redes de supermercados da cidade de Porto Alegre, em uma rede de pequeno porte e na feira ecolgica da cooperativa Colmia. Os resultados demonstram que os preos praticados pelos supermercados extrapolam nas margens, sendo determinantes na formao do preo nos demais estabelecimentos, elevando de forma significativa o custo de vida para a populao37. Dados recolhidos em Belo Horizonte (Machado, 2001), num total de 190 pesquisas de preos ocorridas duas vezes por semana nos anos de 1999 e 2000, mostram que os supermercados singulares, ou lojas de vizinhana", todos pequenos e m-dios situados fora da Regio Central de Belo Horizonte, tm vendido a Cesta Bsica/SMAB pelo menor preo, com uma freqncia muito superior das redes de supermercados e de hipermercados. Os dados da pesquisa indicam que em 72% do total de observaes a Cesta Bsica/SMAB foi encontrada mais barata nos supermercados singulares, ficando as redes de hiper e supermercados somente com 18%. O re37 Ver a esse respeito as evidncias apresentadas por LAVINAS et al (1998) com relao ao varejo de Belo Horizonte em meados dos anos 90.

sultado foi bastante inesperado dada a imagem que se faz de que as grandes redes, pela sua maior escala de operao, poderiam, em tese, vender os gneros alimentcios bsicos mais baratos, sobretudo pelo seu considervel poder de compra nas indstrias e grandes atacadistas. O menor compromisso com as vendas de produtos da cesta bsica a preos mais em conta pode ser observado tambm pela poltica de aquisies das grandes redes. No final de 1999, a Rede de Supermercados Mineiro foi adquirida pelo grupo controlador do Carrefour. Com essa incorporao, a freqncia com que a Rede Mineiro ofereceu a Cesta Bsica/SMAB pelo menor preo caiu de 35 vezes em 1999 para oito vezes em 2000. Apesar de as pesquisas locais apontarem resultados desfavorecendo as grandes redes, h concordncia de especialistas e pesquisadores da rea econmica e social com o fato de que os preos dos alimentos, especialmente os da cesta bsica, em relao aos itens no-alimentares, caram no perodo que coincinde com a expanso das grandes redes de supermercados. No entanto, os pesquisadores argumentam que ocorreu uma mudana do hbito de consumo para produtos de maior valor agregado e no ocorreu um aumento da renda familiar suficiente para compensar a carncia de renda que havia antes. Alm disso, argumenta-se que ocorreu uma mudana nos preos relativos, pois o peso dos itens no-alimentares no oramento (como remdios, transporte, moradia, educao) aumentou ao mesmo tempo que o peso da alimentao declinou. Algumas experincias demonstram que possvel enfrentar a concorrncia dos grandes supermercados com o fomento e desenvolvimento de pequenos varejistas modernos e de grande agilidade. Por outro lado, possvel tambm se fazer parcerias com os grandes de modo que eles possam atuar em favor da populao carente vendendo produtos a preos mais baratos. O melhor instrumento disposio do poder pblico a prpria legislao municipal. Estados e a Unio tambm podem atuar por meio da cobrana diferenciada de impostos, embora esse caminho possa ser questionado juridicamente. J a legislao de ocupao do solo de uso ilimitado, podendo restringir ou negociar a instalao de grandes superfcies de venda a partir de diretrizes estabelecidas democraticamente pelo Legislativo ou por meio de consultas populares. Com esses mecanismos, seria possvel obrigar hipermercados a se instalarem fora do permetro urbano das cidades ou at

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mesmo impedir sua instalao, como vem ocorrendo em vrias cidades europias. Como exemplo de barganhas para instalao de grandes superfcies de venda, pode-se citar o recente caso de uma loja da rede Carrefour em Porto Alegre, que teve que cumprir diversas exigncias por parte da prefeitura, entre elas a cesso de espao contguo para a instalao de pequenos comrcios complementares, a contratao de pessoas da prpria comunidade e a utilizao de espao para campanhas de alimento da prefeitura. Vale mencionar tambm a experincia de Braslia durante a gesto de Cristvam Buarque. A cidade conseguiu negociar a incluso de produtos de sua campanha de pequena agroindstria (denominada PROVE) nas gndolas dos grandes supermercados. Como exemplo de enfrentamento, podemos mencionar as vrias aes de organizao ou reorganizao de pequenos varejistas para fazer s melhores condies oferecidas pelas grandes redes aos seus clientes. Nesse particular, merece destaque a organizao de centrais independentes de compra e centrais independentes de distribuio de produtos alimentcios.
3.11.5 COMBATE DESNUTRIO E MORTALIDADE INFANTIL, ATRAVS DA AO COMUNITRIA

Vrias entidades vm desenvolvendo trabalhos sociais e comunitrios na rea de sade e preveno da mortalidade infantil. Entre elas, destacam-se os trabalhos da Pastoral da Criana, da Pastoral da Sade CNBB e do MOPS (Movimento Popular da rea de Sade). A Pastoral da Criana conseguiu reduzir a mortalidade infantil a menos da metade da mdia nacional entre as crianas por ela acompanhas em todo o Brasil. O trabalho da Pastoral envolve cerca de 145 mil voluntrios, sendo que 90% deste total so mulheres. Segundo o Unicef, a taxa de mortalidade infantil no Brasil em 1999 foi de 34,6 mortes para cada mil crianas nascidas vivas. Entre as centenas de milhares de crianas da Pastoral, essa taxa inferior a 17 mortes para cada mil nascidas vivas. Se for tomado o nmero de mortes para cada grupo de mil crianas menores de um ano acompanhadas pela entidade, essa taxa fica abaixo de 12 bitos. Isso tudo significa que, por ano, cerca de cinco mil crianas deixam de morrer no Brasil graas ao trabalho da Pastoral da Criana. A desnutrio entre as crianas atendidas pela Pastoral tambm foi reduzida a menos da metade. De mais de 1,5 milho de

crianas acompanhadas, apenas 7% encontram-se desnutridas, enquanto a mdia nacional de desnutrio de 16%. preciso levar em conta ainda que a Pastoral da Criana atua exclusivamente em bolses de pobreza e misria, onde tanto a mortalidade quanto a desnutrio infantil esto acima da mdia nacional. O custo total da Pastoral da Criana inferior ao de um hospital de porte mdio, equivalendo a US$ 0,5 dlar por criana/ms considerando todos os custos, que envolvem a administrao, produo e distribuio da multimistura (alimento enriquecido), materiais educativos, treinamentos e acompanhamento das atividades prticas desenvolvidas nas comunidades. Os recursos recebidos pela Pastoral no ano 2000 somaram US$ 8,5 milhes de dlares, que vieram do governo (Ministrio da Sade) e de iniciativas empresariais. A Pastoral da Criana apontada como uma das mais importantes organizaes em todo o mundo a trabalhar nas reas da sade, nutrio e educao da criana desde o ventre materno at os seis anos de vida e de preveno da violncia no ambiente familiar,envolvendo necessariamente as famlias e comunidades. Esta metodologia conta com trs grandes momentos de intercmbio de informaes que ajudam no fortalecimento da solidariedade.O primeiro so as visitas domiciliares mensais,realizadas pelos lderes comunitrios a cada famlia;o segundo a realizao do dia do peso, que se transforma num momento de festa da celebrao da vida;o terceiro so as reunies de educao comunitria participativa, chamadas de pequenas rodas de conversa". A base de todo o trabalho da Pastoral da Criana a comunidade, tendo como objeto a famlia. A dinmica consiste em capacitar lderes comunitrios, que residem na prpria comunidade, para mobilizao das famlias nos cuidados com os filhos. Em todas as comunidades atendidas, coloca-se em prtica um conjunto de aes que vo daquelas voltadas para a sobrevivncia e desenvolvimento integral da criana at a melhoria da qualidade de vida das famlias carentes, tanto no plano fsico e material como no espiritual. Entre essas aes destacam-se: (a) apoio integral s gestantes, atravs de orientao e superviso nutricional das futuras mes; (b) incentivo ao aleitamento materno; (c) vigilncia nutricional, atravs de pesagem mensal de cada criana acompanhada e orientao aos pais ou responsveis para os cuidados e o acompanhamento do peso e do crescimento da criana; (d) alimentao enriquecida, atravs do aproveitamento de produtos de grande valor nutricional e de baixo custo, disponveis nas prprias

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comunidades, alm de aes para evitar desperdcios de grande parte dos alimentos como folhas,cascas e sementes;(e) programa de gerao de renda,atravs de 1.488 projetos comunitrios de gerao de renda como confeces, padarias, hortas, criao de animais, prestao de servios etc; (f) participao no controle social/REBIDIA Rede Brasileira de Informao e Documentao sobre a Infncia e Adolescncia, a partir de capacitao para participao nos conselhos municipais de sade, educao, assistncia social e direitos da criana e do adolescente; (g) Programa de segurana alimentar: visando a articulao com todas as lideranas e foras sociais locais para a implementao de um programa de segurana alimentar que garanta alimentao a todos os cidados. A Pastoral da Criana est presente, especialmente, nas periferias das grandes cidades e nos bolses de pobreza e misria dos pequenos e mdios municpios brasileiros, tanto no meio urbano e rural quanto em reas indgenas. Entre as diversas entidades que do suporte tcnico e financeiro para que a Pastoral da Criana possa viabilizar suas aes nas reas da sade, nutrio, educao e cidadania est o Ministrio da Sade, que arca com pelo menos 70% dos custos financeiros totais da Pastoral da Criana desde 1987. O maior financiador no-governamental da Pastoral da Criana o Criana Esperana, um programa da Rede Globo de Televiso, em parceria com o Unicef, que repassa 27% dos recursos arrecadados para os trabalhos da Pastoral. A Pastoral da Criana tambm recebe apoio tcnico e econmico da ANAPAC Associao Nacional dos Amigos da Pastoral da Criana, que rene empresrios e profissionais liberais e vem firmando parcerias com prefeituras e empresrios locais. Com relao utilizao de suplementos alimentares (como a multimistura, feita base de farelos de cereais, folhas verde-escuras e sementes e o prothemol, suplemento concentrado em forma de cpsulas, rico em aminocidos essenciais, constitudo de sangue bovino desidratado, clara de ovo e farinha de trigo, implantado em municpios de Pernambuco), estes tm obtido resultados importantes na melhoria do padro nutricional e na reduo da mortalidade infantil. Conforme parecer emitido por especialistas em metrologia, bioqumica, pediatria e nutrio reunidos em Braslia, em 199538, recomenda-se um estudo mais aprofundado para avaliar seus resultados.
38 Trata-se da reunio interinstitucional sobre opes para melhoria alimentar e nutricional da populao, com participao efetiva da comunidade, de 23.10.1995.

3.11.6 A DESCENTRALIZAO DA MERENDA ESCOLAR

As escolas so locais ideais para a implementao de programas de educao nutricional em decorrncia dos seguintes motivos: a) no Brasil, a cobertura da rede escolar alcana uma substancial parcela de crianas e adolescentes; b) desde que bem planejadas, as refeies distribudas na escola podem oferecer ao aluno oportunidade de consumir alimentos saudveis; c) professores podem receber treinamento para estimular nas crianas a consolidao de bons hbitos alimentares e a adoo de atividades fsicas e, ainda, prepar-las para a recepo crtica das mensagens da publicidade de alimentos, principalmente aquelas veiculadas pela televiso. O Brasil tem uma ampla experincia na implementao de programas de alimentao e nutrio. De acordo com Iunes e Monteiro (1993), at os primeiros anos da dcada de 1990, os gastos com alimentao e nutrio constituram a rea de mais rpido crescimento do setor social no Brasil, merecendo destaque o Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE, tambm conhecido como Merenda Escolar". Adotando diferentes denominaes, estruturas institucionais e modalidades de gesto, o programa vigora desde meados da dcada de 1950, tendo mantido uma continuidade pouco usual entre as polticas sociais do pas. O PNAE majoritariamente financiado por recursos oramentrios da Unio, sendo atribudo a cada aluno matriculado nas unidades de ensino fundamental gratuito o valor de R$ 0,13 (US$ 0,07) por dia. Para os alunos do ensino infantil e das entidades filantrpicas o valor de R$ 0,0639. Dentre os objetivos do programa, destacam-se: suprir parcialmente as necessidades nutricionais dos alunos beneficirios, por meio do oferecimento de, no mnimo, uma refeio diria e adequada; melhorar a capacidade no processo ensinoaprendizagem; formar bons hbitos alimentares- fazer educao alimentar; e evitar a evaso e repetncia escolar". O PNAE tem como meta garantir que o cardpio da alimentao escolar seja programado de modo a fornecer cerca de 350 quilocalorias e 9 gramas de protenas por refeio, ou seja, 15% das necessidades dirias de calorias e protenas dos alu39 Os alunos devem constar no censo escolar realizado pelo Ministrio da Educao MEC no ano anterior ao do atendimento.

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nos beneficirios"40. A meta est presente nos PRONANs I e II, elaborados h cerca de 25 anos, em 1973 e 1976, para escolares com a jornada de quatro horas de aula (INAN, 1973; INAN, 1976). At o incio da dcada de 1980, de forma geral, os programas de alimentao e nutrio no Brasil estavam fortemente centralizados em agncias federais, sediadas em Braslia. A responsabilidade pela implementao desses programas foi assumida por vrios ministrios, ficando o PNAE subordinado ao Ministrio da Educao e do Desporto MEC. A vinculao se efetivou por meio da agncia pertencente a esse ministrio, a Fundao de Apoio ao Estudante FAE, encampada recentemente pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino FNDE. Os procedimentos relativos distribuio dos recursos jamais foram norteados por critrios de eqidade ou orientados populao biolgica e socialmente mais vulnervel. Percebia-se, tambm, a fragilidade do PNAE para atender s preferncias dos usurios finais. Algumas tentativas visando a implementao da descentralizao, em nvel experimental, foram realizadas em 1986, poucos anos antes da realizao, em 1989, da Pesquisa Nacional de Sade e Nutrio PNSN, com a celebrao de convnios entre o Governo Federal e 85 municpios. Antecipando-se iniciativa federal, no ano de 1983, os governadores dos estados de So Paulo e Rio de Janeiro, eleitos diretamente, iniciaram a municipalizao do programa de merenda escolar41. A partir de 1993, constata-se forte empenho do Governo Federal42 em concretizar o processo de descentralizao da merenda escolar, baseando-se em um conjunto de objetivos que incluam a garantia da regularidade do fornecimento da merenda; a melhoria da qualidade das refeies; o atendimento e melhoria dos hbitos alimentares; a diversificao da oferta de alimen40 http:// www.fnde.gov.br/programas/pnae.htm 41 Com o repasse direto das verbas estaduais destinadas ao Programa de Merenda Escolar para as prefeituras municipais, nos dois Estados. 42 As iniciativas foram intensificadas durante o Governo Itamar Franco (1993/1994), sendo que, no ano de 1993, 310 municpios firmaram convnio com o Ministrio da Educao. Com o incio dessa administrao, ganha espao na agenda governamental o compromisso com o combate fome, misria e desnutrio. Nesse contexto, criado o Conselho de Segurana Alimentar CONSEA (extinto em 1995), que elaborou o Plano de Combate Forma e Misria.

tos; o incentivo economia local e regional; a diminuio dos custos operacionais com o programa; e estmulo participao da comunidade local e, em particular, dos escolares, tanto na execuo quanto no controle do programa. Com a descentralizao, ocorreu a transferncia das funes do mbito federal para os nveis estadual e, principalmente, municipal, passando a serem responsabilidade dos administradores as seguintes operaes: aquisio de alimentos (envolvendo a definio das pautas de compras e a realizao dos processos licitatrios); elaborao de cardpios; contratao de recursos humanos (merendeiras, tcnicos e pessoal de apoio); oferta e instalao de infra-estrutura fsica, equipamentos (geladeira, fogo, freezer) e outros utenslios como pratos e talheres. Indiscutivelmente, a descentralizao vem estimulando o surgimento de um novo comportamento social, com a participao de pais, professores e diretores nos processos decisrios, particularmente nas etapas de definio de como e quando aplicar os recursos disponveis. Tal caracterstica pode ser considerada um marco da cidadania e poder, a mdio prazo, contribuir para significativas melhorias na qualidade do Programa de Merenda Escolar. Em 1995, foram definitivamente encerradas, na esfera federal, todas as atividades de compra e distribuio de alimentos destinados ao Programa de Merenda Escolar. Em decorrncia desse conjunto de mudanas, verifica-se, atualmente, a coexistncia de distintos processos concretos por meio dos quais vem se efetivando a descentralizao. So diversificadas as modalidades, revelando diferentes associaes entre esferas governamentais, redes prprias de ensino e a comunidade. Deve-se considerar, tambm, a heterogeneidade econmica e social do pas, com diferenas considerveis entre as regies, os estados e os municpios. H tambm ampla diversidade entre os ambientes institucionais em que se operacionaliza o programa e, obviamente, quanto s formas de gesto. Nos ltimos anos da dcada de 1990, a poltica de descentralizao da merenda evoluiu no sentido de possibilitar o surgimento de basicamente trs modalidades. Em 1998, era possvel observar o seguinte: estadualizao: a Secretaria de Educao estabelece convnio com o MEC, atravs do FNDE, visando o recebimento dos recursos federais para a implementao do programa, assumindo, tambm, a total responsabilidade pela prestao de contas dos dispndios;

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municipalizao: a prefeitura assume a gesto do programa junto a todas as escolas (que mantm ensino fundamental e mdio gratuitos) localizadas no municpio. Nessa modalidade, a prefeitura recebe os recursos federais diretamente do FNDE e tambm se responsabiliza pela totalidade das etapas da implementao do Programa de Merenda Escolar; autonomizao da escola: o processo tambm conhecido como escolarizao da merenda" e refere-se situao na qual a prefeitura ou a Secretaria Estadual de Educao efetivam convnio junto ao MEC/FNDE para que recebam os recursos federais e efetuem (de imediato) a transferncia das verbas diretamente s unidades executoras. Estas assumem a responsabilidade pela totalidade das fases (recebimento e administrao da verba, prestao de contas, elaborao de cardpios, preparo e distribuio dos alimentos e avaliao do programa). Na poca, havia a possibilidade de constituir uma unidade executora, qualquer rgo colegiado da escola, como, por exemplo, a Associao de Pais e Mestres APM, o Conselho Municipal de Alimentao ou, em algumas situaes, a direo da escola. Destaca-se que a escolarizao da merenda43 integrava a poltica de descentralizao dos recursos destinados Educao, adotada de forma intensiva no perodo de 1995 a 1998. O processo de descentralizao se consolidou medida que se intensificou a transferncia de recursos financeiros diretamente para as escolas ou unidades executoras. Reconhece-se que h a expectativa de que o processo desencadeie um novo comportamento social, com um estmulo adicional participao dos pais, alunos e professores, entre outros, nas decises de aplicao dos recursos destinados ao programa de alimentao escolar. De acordo com dados divulgados em 1997 (NEPP, 1997), a referida modalidade de gesto foi observada em cerca de 20% das escolas urbanas do Brasil. Nota-se, tambm, o predomnio da municipalizao, alcanando esta modalidade cerca de 60% das escolas urbanas do pas. Ainda de acordo com o mesmo levantamento, verificou-se que a descentralizao do Programa de
43 A modalidade passa a ter respaldo uma vez que o pargrafo 6o da Medida Provisria no 1784-1 de 13.01.1999 prev que facultado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios repassar os recursos do Programa diretamente s escolas de sua rede. A resoluo no 002 de 21.01.1999 publicada no Dirio Oficial da Unio de 27.01.1999 estabelece os critrios e formas de transferncias dos recursos financeiros s unidades executoras do Programa, entre elas com a incluso da unidade escolar.

Merenda Escolar por meio de recursos repassados diretamente para a unidade escolar atingem 39,6% das escolas urbanas da regio Centro-Oeste e 29,1% das unidades da regio Sudeste, com a opo por esse tipo de gesto relativamente modesta nas regies Sul, Nordeste e Norte. Vale registrar que, em relao operacionalizao do PNAE, com o advento da Medida Provisria no 1.784, de 14.12.1999, e suas reedies, o FNDE transfere os recursos financeiros automaticamente para as entidades executoras, em contas correntes especficas, abertas pelo FNDE, sem necessidade de celebrao de convnios-ajuste, acordo, contrato ou qualquer instrumento similar. Os cardpios do PNAE so de responsabilidade das entidades executoras, elaborados por nutricionistas com a participao do Conselho de Alimentao Escolar, devendo ser respeitados os hbitos alimentares de cada localidade, dando preferncia aos produtos in natura e vocao agrcola da regio. Embora informados e orientados quanto importncia da elaborao e entrega do Relatrio de Prestao de Contas", 723 municpios brasileiros no cumpriram as exigncias do FNDE e, portanto, no recebero a segunda parcela (de um total de dez, previstas para o ano de 2001) dos recursos destinados ao Programa de Merenda Escolar. De acordo com o Ministrio da Educao (maro de 2001), do total da primeira parcela de R$ 92 milhes, R$ 12,8 milhes foram repassados aos prefeitos que no prestaram contas dos gastos efetuados, podendo deixar 2,58 milhes de alunos sem o recebimento da merenda escolar. Vale registrar, tambm, que de acordo com o MEC, cerca de 14% dos municpios brasileiros no conseguem justificar o dinheiro gasto com o Programa de Merenda Escolar. Os municpios cujas contas esto sendo glosadas em decorrncia de equvocos ou indcios de irregularidades no foram includos na lista de 723 prefeituras citada anteriormente. No restam dvidas de que a descentralizao do PNAE possibilitou substancial melhora na operacionalizao da merenda escolar, notadamente no tocante adequao dos cardpios aos hbitos alimentares dos alunos das distintas regies do pas. A descentralizao tambm possibilitou que a fiscalizao dos recursos seja acompanhada mais diretamente pela comunidade. Para tanto, foi prevista a criao, pelos municpios, de um Conselho de Alimentao Escolar, que tem, entre outras atribuies, a funo de fiscalizar da utilizao dos recursos do programa.

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indiscutvel que os constantes problemas no fornecimento das refeies para os escolares decorrentes, principalmente, da falta de controle dos gastos deveriam ser enfrentados com fiscalizao mais atuante e com punies mais rigorosas e especficas para os infratores envolvidos em irregularidades e no para o pblico beneficirio do PNAE. Findas as consideraes sobre a abrangncia, acesso, recursos e modelos de gesto relativos implementao do PNAE, cabe analisar o consumo da merenda escolar no mbito das unidades de ensino e os aspectos econmicos e administrativos do programa. O Consumo de merenda escolar no Brasil O perodo da vida compreendido entre os sete e os 14 anos (idade escolar) caracteriza-se por uma etapa do desenvolvimento humano marcada por intensas mudanas, especialmente a fsica, a emocional, a cognitiva e a social. Nesse perodo ocorre com facilidade a incorporao de novos hbitos na alimentao e no estilo de vida. Tendo em vista a importncia do programa de alimentao operacionalizado nas escolas e, tambm, as caractersticas inerentes faixa etria de seus beneficirios, apresenta-se, a seguir, anlises das refeies da merenda escolar e do consumo alimentar das crianas e adolescentes no mbito das unidades de ensino44. Segundo Pesquisa de Padres de Vida PPV com amostragem exclusiva das regies Nordeste e Sudeste do Brasil, realizada nos anos de 1995 e 1996, a merenda escolar alcana aproximadamente 60% dos estudantes nos trs primeiros quintos de renda (populao considerada mais pobre). No quinto mais rico a percentagem de estudantes atendidos praticamente trs vezes menor (Silva, 2000). Ainda com base nos dados da PPV, pode-se inferir que o programa de merenda escolar est bem focalizado em relao populao que freqenta o ensino fundamental. No entanto, faz-se necessrio implementar anlises que revelem se a focalizao tambm ocorre para os beneficirios potenciais do programa (total de crianas brasileiras com idade entre seis e 14 anos).

Pesquisas realizadas em municpios do interior paulista (Salay e Carvalho, 1995; Silva, 1996) durante o incio da dcada de 1990 indicaram que, de forma geral, a contribuio da merenda oferecida aos alunos em relao s recomendaes nutricionais dirias de energia e nutrientes, responde por 30% a 100% do total dirio recomendado de energia e protena, respectivamente. Quanto aos minerais, merece destaque a participao do ferro, que revelou patamar de contribuio inferior a 20%, menor valor ao de todos os demais nutrientes investigados. Vale registrar que quando se consideram as carncias especficas, a prevalncia da anemia entre crianas em idade escolar tem merecido ateno especial. Devido ao aumento das necessidades de ferro, imposto pela rpida expanso da massa celular vermelha e pelo acentuado crescimento dos tecidos, as crianas e adolescentes constituem grupos particularmente vulnerveis deficincia de ferro. Com relao s anlises do consumo do clcio, pesquisa realizada na cidade de So Paulo, tendo como amostra 442 jovens de 14 a 19 anos (matriculados em escolas pblicas e privadas), que visava a conhecer seu consumo alimentar, revelou resultados preocupantes: somente cerca de 10% tem alimentao adequada em relao ao consumo de clcio. A ingesto mdia desse mineral de apenas dois teros do recomendado para que se possa prevenir, por exemplo, a osteoporose. A pesquisa indica, tambm, que h predomnio da desinformao acerca do combate osteoporose 45. O Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE 46 Visando a preencher a lacuna de informaes sobre o PNAE (sua real cobertura e, principalmente, os seus custos globais), foi feita uma pesquisa envolvendo 1.378 municpios brasileiros (27,7% do total de 4.974 existentes no pas no perodo) nos anos de 1997 e 1998. Entre outras informaes, buscou-se conhecer a origem dos recursos, em termos de participao dos governos federal, estadual, municipal e da comunidade nas diferentes regies brasileiras e, tambm, a estrutura de gastos do programa no tocante aos alimentos, transporte, energia eltrica, gs, gua, manuteno e compra de equipamentos. As anlises buscaram identificar as especificidades associadas s regies, ao
45 Os resultados foram obtidos por meio da realizao de pesquisa coordenada pela
Dra. Doris L. M. Lei (Instituto de Sade, So Paulo).

44 Cabe enfatizar que devido concentrao de instituies/centros de pesquisas

nas regies Sudeste e Sul do pas, tem-se maior disponibilidade de levantamentos e anlises baseados em amostras de escolares moradores dessas regies

46 Integra a pesquisa "Avaliao do Programa de Alimentao Escolar" financiada

pela FINEP. O mdulo tem como base o trabalho de FURTUOSO, M.C.O.; OMETTO, A.M.H.; STURION, G.L.; SILVA, M.V.; PIPITONE, M.A.P.; OETTERER, M. (2000).

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tamanho do municpio, a sua renda familiar per capita e ao tipo de convnio que firmado com o FNDE. De acordo com essa pesquisa, verifica-se que o PNAE atendia a mais de oito milhes de alunos, sendo a grande maioria (83,6%), na rea urbana (Tabela 8). A Regio Nordeste concentra mais da metade dos alunos que recebem merenda nas reas rurais. J o Sudeste ocupa uma posio semelhante no que se refere s reas urbanas, com 44,2% dos alunos.
Tabela 8- Distribuio dos alunos que efetivamente consomem as refeies do Programa Nacional de Alimentao Escolar, de acordo com a regio 1997
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil rea Rural N alunos % 85.157 26,9 701.776 38,3 307.019 70.112 9,2 4,4 178.147 16,1 1.342.211 16,4 rea Urbana N alunos % 231.653 73,1 1.128.471 61,7 3.027.303 90,8 930.922 83,9 1.516.788 95,6 6.835.137 83,6 Total N alunos % 316.810 100,0 1.830.247 100,0 3.334.322 100,0 1.109.069 100,0 1.586.900 100,0 8.177.348 100,0

Fonte: Oettereer, M. et al. (1999).

Na Tabela 9, observa-se que a municipalizao a forma predominante de convnio nos municpios brasileiros, nas reas urbanas e rurais, atingindo mais de 90% dos alunos. A escolarizao atinge cerca de 2% dos alunos.
Tabela 9 - Distribuio dos alunos que efetivamente consomem as refeies do Programa de Alimentao Escolar, de acordo com o tipo de convnio Brasil 1997
Tipo de Convnio No informou Estadualizado Escolarizado Parcialmente Escolarizado Estadualizado/ Municipalizado Municipalizado/ Escolarizado Outros (Misto) Total rea Rural % 2,9 1,9 1,9 0,3 0,0 1,4 0,0 37.722 24.133 25.547 4.556 959 18.261 510 rea Urbana N alunos 85.072 90.911 136.772 20.004 18.483 20.861 400 % 1,2 1,3 2,0 0,3 0,3 0,3 0,0 Total N alunos 122.794 115.044 7.687.192 164.319 24.560 19.442 39,122 910 % 1,5 1,4 94,5 2,0 0,3 0,2 0,0 0,0 N alunos

Municipalizado 1.226.144 91,6

6.461.048 94,5

1.337.832 100,0

6.833.551 100,0

8.134.300 100,0

Fonte: Fonte: Oettereer, M. et al. (1999).

Com relao aos aspectos administrativos, a literatura especializada registra que os gastos mensais com a compra de alimentos e pagamento de funcionrios so considerados responsveis por mais de 80% dos gastos com programas desse gnero. Os resultados da pesquisa indicam ainda que, em todas as regies, o PNAE basicamente financiado pelo Governo Federal e prefeituras municipais. No entanto essa participao varia de forma expressiva entre as regies. Merecem destaque a presena mais significativa do Governo Federal nas regies CentroOeste e Nordeste (64,2% e 60,1%, respectivamente) e a presena das prefeituras municipais nas regies Sudeste e Norte (65,3% e 61,3%, respectivamente). Enfatiza-se que a participao da comunidade irrisria em todas as regies do pas. Os resultados obtidos mostram que o dispndio per capita dirio mdio com o PNAE nos municpios amostrados de R$ 0,32 (incluindo gneros alimentcios, funcionrios, transporte, energia eltrica, gs, gua e manuteno de equipamentos), sendo que a maior parte desse valor se destina ao pagamento dos alimentos (R$ 0,20). Na Regio Centro-Oeste, o dispndio total de R$0,24, sendo destinados aos gneros alimentcios apenas R$ 0,15 (basicamente supridos pela verba disponibilizada pelo Governo Federal, de R$ 0,13 per capita). Na Regio Norte esses valores alcanam, respectivamente, R$ 0,36 e R$ 0,27. J na Regio Sudeste, o dispndio per capita dirio total R$ 0,34, sendo destinados aos alimentos R$ 0,19. Em relao origem dos recursos do PNAE, verifica-se que, de uma maneira geral, os gastos com funcionrios so cobertos com recursos municipais. No tocante aos alimentos, observa-se que a maior parte dos recursos proveniente do Governo Federal nas regies Centro-Oeste (93,3%), Nordeste (81,4%) e Sul (75,7%). Nas regies Sudeste e Norte, a participao do municpio neste item expressiva (39,1% e 57,5%, respectivamente). Note-se que as funes de orientar, fiscalizar e controlar a aplicao dos recursos destinados ao PNAE, bem como a prerrogativa de interferir nas decises de compra de alimentos e na elaborao de cardpios devem ser exercidas sob pena de comprometer os princpios da descentralizao e fragilizar o PNAE. Nesse sentido, o fortalecimento da atuao dos Conselhos Municipais de Alimentao Escolar CAEs, a garantia de que os recursos destinados alimentao escolar no sejam apenas prefeiturizados". Tendo por base os dados relativos existncia e atuao do Conselho Municipal de Alimentao Escolar, observa-se que,

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embora o CAE esteja presente em mais de 90% dos municpios, as diferenas regionais so expressivas. importante observar que a instalao desses Conselhos no significa que os mesmos desempenhem suas atribuies de maneira satisfatria. A atribuio efetiva do CAE parece ser, de forma predominante, a fiscalizao da aplicao dos recursos do PNAE. Destaca-se que em 25,6% dos municpios o CAE desempenha essa funo. Vale ressaltar que a proporo alcana maior percentual (28,8%) quando so consideradas as informaes relativas aos municpios da regio Norte do pas. Ao examinar o conjunto de informaes, infere-se que o CAE ainda no desempenha o papel que lhe cabe enquanto instrumento de regulao e participao social na busca da eficincia no gasto pblico, mas revela-se, num indicativo futuro, como elemento importante no controle da qualidade da alimentao escolar. importante lembrar que entre os objetivos da descentralizao do PNAE destaca-se o estmulo aquisio de alimentos de produtores locais, com o intuito de promover a aplicao dos recursos no prprio municpio e na regio. Tal estmulo contribuiria para favorecer o crescimento do setor, alm da reduo de custos. Verifica-se que de 1.315 municpios pesquisados, 664 (ou 50,5%) informaram adquirir os alimentos de produtores locais. Excetuando-se a Regio Sul, onde 36,5% dos municpios informaram adquirir da produo local, em cerca de 50% dos municpios o Programa de Merenda Escolar utiliza alimentos oriundos do mercado local. Quando so analisados os dados referentes ao tipo de convnio, observa-se que nos municpios que se mantm convnio do tipo municipalizado e escolarizado" que se verifica a maior participao dos produtores da localidade como fornecedores do programa, ou seja, em 52% dos municpios. Conforme descrito anteriormente, o processo de descentralizao do Programa de Merenda Escolar possibilitou aos municpios maior autonomia, especialmente quanto seleo e aquisio dos alimentos a serem distribudos aos beneficirios. Essa ao significou uma maior aceitao da alimentao oferecida pelas escolas. As informaes referentes existncia de pesquisas de aceitao da merenda escolar mostram a ocorrncia expressiva desses levantamentos nos municpios da regio Sudeste (65,4%). Embora menos freqente, na regio Nordeste esse percentual pode ser considerado elevado (53%).

Conforme esperado, observa-se tambm que h tendncia de crescimento da proporo de municpios que implementam pesquisas desse gnero, de acordo com a elevao da renda mdia do municpio. Resumindo, pode-se afirmar que ocorreram decisivas mudanas no PNAE implementadas pelo governo federal, particularmente, durante a ltima dcada. Merece destaque a concretizao do processo de municipalizao, sendo expressiva a parcela de localidades em que o repasse das verbas feito diretamente para os administradores das escolas. Verificou-se ainda uma melhoria na focalizao em relao populao que freqenta o ensino fundamental. Vale lembrar que um dos principais determinantes da aceitao da alimentao distribuda na escola a presena de preparaes apreciadas pelos alunos. Sabe-se que h uma maior tendncia de consumo pelos alunos pertencentes s famlias de menor renda, para os quais a disponibilidade de alimentos no domiclio invariavelmente menor. Para alcanar a maior adeso das crianas merenda escolar, imprescindvel dispor de diagnsticos relativos s preferncias alimentares do grupo.
3.11.7 COMPRA INSTITUCIONAL

A merenda representa o principal elemento de demanda por alimentos por parte do poder pblico. Como foi visto, as compras referentes merenda atendem mais de 8,1 milhes de crianas, movimentando cerca de R$ 680 milhes ao ano47. Todavia, existe uma outra parcela muito grande de despesas destinada a compras institucionais para hospitais, creches, presdios e outras atividades pblicas. Estima-se que uma parte importante do oramento pblico seja destinada a compras de alimentos para vrias atividades. Esse volume de compras governamentais, se bem dirigido e administrado, poderia servir diretamente para incentivar a produo agrcola, estimular hbitos de consumo e aumentar a abrangncia do pblico atendido. Nesse contexto, cresce a importncia do governo eletrnico" na administrao dos recursos destinados s compras institucionais. Esse processo est mais avanado no estado de So Paulo, mas a Unio j est iniciando algumas licitaes eletrnicas. Em outros pases, como nos Estados Unidos, o chamado G2B (government to business) uma prtica comum nos trs n47 Estimativas de 1997 com base no custo de R$ 0,32 per capita.

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veis de governo, devendo ser atingido rapidamente o estgio de transaes praticadas em bolsa. O sistema estabelecido pela lei 8.666 de 1993 vem sendo aperfeioado pela Bolsa Eletrnica de Compras, uma vez que permite o cumprimento das disposies colocadas para licitao de uma forma muito mais gil e transparente. O sistema funciona atravs de ordens de compra padronizadas, contratos padronizados e regras de arbitragem acordadas entre todos os concorrentes. Para compras de menor vulto torna possvel uma maior autonomia para compra direta como de produtores agrcolas. O sistema eletrnico traz uma enorme confiabilidade a tudo que est sendo adquirido, proporciona agilidade e principalmente economia de recursos. O primeiro estgio para a implantao de tal sistema exige que se construa um cadastro integrado de materiais e servios e outro de fornecedores. Em seguida, torna-se necessrio superar determinadas barreiras legais que impem prticas administrativas que determinam a obrigatoriedade de licitaes para toda compra governamental. Por fim, imprescindvel determinar padres e critrios coerentes para atender s diferentes necessidades encontradas pela administrao pblica. A experincia de So Paulo teve incio com os contratos para compra de material de escritrio e suprimentos para informtica. O objetivo do governo, segundo informaes de 1999, seria economizar uma pequena porcentagem em um total de gastos estimado em US$ 285 milhes da administrao direta. Desse total, aproximadamente 40% eram gastos realizados por meio do processo de licitao e os outros 60% ocorriam atravs de cotaes e concorrncias. Para que se pudesse iniciar o processo de bolsa eletrnica, o governo de So Paulo mudou seu modelo de contratao de servios e material de tal forma que as pequenas despesas passaram a ser liberadas sem licitao. J nas despesas at R$ 8 mil, a negociao se daria em bolsa eletrnica, por meio de convite aos participantes48. At meados de dezembro de 2000, a Bolsa Eletrnica de Compra do Estado de So Paulo BEC negociou R$ 275 mil em mercadorias nos seus quatro meses de funcionamento (de setembro a dezembro), sendo basicamente voltada para os suprimentos de informtica e material de escritrio.
48 A Medida Provisria no. 2.108 criou o prego com a oferta de bens e servios de
uso comum. Est prevista tambm a compra on line, pela Internet, de produtos e servios, mas para tanto preciso de dispensa de licitao. A compra on line s foi autorizada pela MP para as despesas da Unio e somente em casos especiais.

Nesse tipo de mercadoria foi possvel obter uma economia de at 18,9% sobre os valores de referncia. A BEC ainda no funciona on line, na forma de leilo, pois h problemas legais e questes tcnicas a serem resolvidas. Atualmente, funciona como uma licitao permanente, com preos sendo enviados simultaneamente pelos fornecedores cadastrados. Esses procedimentos evitam o conluio e a corrupo, reduzindo bastante os preos praticados. No entanto, o resultado seria muito mais significativo se o sistema funcionasse na forma de leilo. Segundo informaes do governo estadual, existem planos para se comear em breve a operao do sistema para a compra de alimentos, iniciando-se pelas compras de caf para a administrao direta do Estado. Alm da experincia do estado de So Paulo, o estado da Bahia e a prpria Unio esto avanando na utilizao dos recursos da bolsa eletrnica. Segundo informaes divulgadas pela imprensa, o Governo Federal pretende colocar seu sistema em funcionamento em curto prazo, negociando dessa maneira R$ 2 bilhes de um total de R$ 10 bilhes que gasta em despesas correntes anualmente. A expectativa de se obter uma economia de R$ 400 milhes, ou 20% desse total49. Os efeitos da implementao da negociao eletrnica para a aquisio de alimentos para os programas sociais so evidentes. Com a economia proporcionada e com a agilidade do sistema aumentam muito o alcance e as possibilidades de atendimento ao pblico vulnervel. Pode-se associar a compra institucional produo institucional, atravs de incentivo s escolas agrotcnicas federais e universidades pblicas que possuem fazendas para produzirem e venderem a preo de custo para a compra institucional.

49 Gazeta Mercantil, 10/04/2001: Suplemento Governo Eletrnico.

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4. DEFINIO DO PBLICO BENEFICIRIO 4.1 A VALIAO DOS C ONCEITOS : A F OME , A D ESNUTRIO E A P OBREZA Todo programa exige uma quantificao do pblico beneficirio. No caso de um programa desta natureza, importante ter uma estimativa da quantidade da populao brasileira em situao de carncia alimentar ou em situao vulnervel a ela. No entanto, no h, no pas, consenso sobre nmeros que dimensionem esta populao. O ltimo levantamento abrangente e de qualidade que forneceu informaes mais seguras sobre o acesso da populao alimentao e outros bens de consumo foi o Estudo Nacional da Despesa Familiar ENDEF, em 1974/75. A partir destes dados, Lustosa e Figueiredo (1990) calcularam que 42% das famlias (8 milhes), ou cerca de 50% da populao da poca (46,5 milhes), consumiam menos calorias que o necessrio no pas50, em 1974/75. Segundo estes autores, do total das famlias com insuficincia alimentar, 34% localizavam-se nas reas rurais; 80,1% tinham tamanho de mais de quatro pessoas; e em 92,9% delas, o chefe da famlia tinha nvel de instruo elementar ou era analfabeto. Aps esta pesquisa, foram realizadas duas outras para mensurar o consumo das famlias: a Pesquisa de Oramentos Familiares POF, do IBGE, nos anos de 1987/88 e 1995/96, e a Pesquisa sobre Padres de Vida PPV, pelo IBGE em convnio com o Banco Mundial, em 1996. A POF, apesar de ser bastante abrangente, teve a desvantagem de ser realizada apenas nas nove regies metropolitanas mais Goinia e Braslia. As reas urbanas no-metropolitanas e as reas rurais no fizeram parte das pesquisas. Por outro lado, a PPV, apesar de abranger as reas urbanas e rurais, teve baixa abrangncia amostral (s cobriu as regies Nordeste e Sudeste e tem uma amostra de apenas cinco mil domiclios) e questionrios e metodologias mais restritos em relao s POFs. Na rea de sade, dispe-se da Pesquisa Nacional de Sade e Nutrio PNDS, que foi realizada em 1989. J foi citado anteriormente que, a partir desta pesquisa, Monteiro
50 Calculada em cima da proporo de pessoas com Taxa de Adequao Energtica (TAE) menor que 100%. A TAE indica se a quantidade de alimentos ingeridos por uma famlia menor, igual ou superior soma das necessidades energticas de seus membros (Lustosa e Figueiredo, 1990).

(1995) calculou a proporo em 4,9%, da populao adulta a populao com reserva energtica abaixo do mnimo recomendado51, sendo 4,0% na rea urbana e 7,5% na rea rural. Esse um dado de grande importncia, pois estima a proporo de pessoas que sofrem o efeito continuado da falta de acesso alimentao. Pesquisas mais recentes (1996), realizadas apenas com mulheres em idade reprodutiva, com a PNDS, chegaram proporo de 6,2% de mulheres em idade reprodutiva com reserva energtica abaixo do mnimo recomendado no Brasil, sendo 5,9% na rea urbana e 7,4% na rea rural (Monteiro, 1997). Para crianas menores de cinco anos, a pesquisa calculou que 10,4% das crianas sofriam de desnutrio crnica nas formas severas52, em 1996. No entanto, tambm no se dispe de dados mais abrangentes nem mais recentes. O crescente interesse pelo tema da fome, associado ausncia de dados e pesquisas que acompanhem de forma direta no pas a populao que no se alimenta em quantidade e qualidade adequada, faz com que se multipliquem os estudos e metodologias de diversas organizaes visando a definir de forma indireta o pblico beneficirio de programas de diminuio da fome e da pobreza. Os mtodos indiretos procuram inferir a populao carente, por meio de outros indicadores que no o consumo calrico e os dados antropomtricos (de altura e peso). O principal deles o de estimar a populao carente a partir da renda. Parte-se do pressuposto que a insuficincia da renda o principal fator que leva as pessoas a no se alimentarem em quantidade adequada. Assim, define-se uma dada linha de pobreza, que se considera adequada para suprir as necessidades bsicas entre as quais a alimentao ou custo de vida e calcula-se a proporo de pessoas que tm renda abaixo desta linha. Diferenciam-se, nesse caso, duas linhas de estudos. Primeiro, os estudos que definem uma linha de pobreza/indigncia nica para o pas, sendo a mais comum a proporo do salrio mnimo, como em Hoffmann (1995 e 2001). Segundo,
51 Refere-se a pessoas com ndice de Massa Corporal IMC (peso dividido pelo
quadrado da altura) abaixo de 18,5 kg/m2. Para a OMS (Organizao Mundial de Sade), normal que haja 3 a 5% de pessoas com IMC < 18,5 kg/m2 em um pas, pela existncia de pessoas constitucionalmente magras.

52 Refere-se a crianas com altura menor que dois desvios-padro dos valores mdios esperados para idade e sexo (padro Nchs/OMS).

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os estudos que partem de estruturas de consumo diferentes para cada regio e/ou rea de residncia (metropolitana, urbana no-metropolitana e rural). Obtm-se, assim, custos regionalizados de uma cesta bsica de alimentos. Considera-se indigente a populao cuja renda familiar per capita no alcana o valor desta cesta alimentar e pobres, as pessoas que no atingem a renda necessria para adquirir a cesta de alimentos mais os bens no-alimentares bsicos. Nestes grupos encontram-se os estudos da Cepal (1989), do IPEA, incluindo o Mapa da Fome, realizado em 1993, (Peliano, maio de 1993), rias (1999a), Rocha (2000) e Ferreira, Lanjouw e Neri (2000). Normalmente, define-se uma cesta de alimentos de menor custo a partir do consumo observado das famlias pobres na POF (para as regies metropolitanas) e faz-se alguns ajustes para que esta cesta represente o valor calrico recomendado pela FAO/OMS. Calcula-se seu custo nas regies metropolitanas e nas demais regies, considerando-se as diferentes necessidades calricas e os diferentes custos de vida e define-se a linha de indigncia para cada regio. A linha de pobreza a soma do valor da cesta de alimentos mais as despesas no-alimentares (vesturio, moradia, remdios). Mas, geralmente, estas so calculadas como proporo dos gastos com alimentos. A partir da definio das linhas de indigncia e pobreza, faz-se uma atualizao monetria dos valores e calcula-se a proporo de pessoas abaixo destas linhas de renda. Rocha (2000b) analisou os diversos estudos e metodologias que partem da estrutura de consumo para definir a linha de indigncia e pobreza, a partir dos dados da PNAD realizada anualmente. Segundo a autora, h uma srie de passos que envolvem certas arbitrariedades" at chegar definio da populao indigente e pobre. Isso faz com que cada clculo seja nico e incomparvel com outras formas de clculo (a autora calculou que, dependendo das medidas adotadas, a linha de indigncia calculada pode variar 50% e a linha de pobreza pode variar at 127%). Essas diferenas resultam das diferentes opes adotadas em cada passo para definio das linhas de indigncia e pobreza. Nos trabalhos citados como pertencentes a este grupo de metodologia, verifica-se uma variada gama de resultados. Entre os extremos, observa-se, para o mesmo ano (1999), os dados de Rocha, de 8,7% de indigentes no pas e os dados de Camargo e Ferreira (2001) de 29%. J Hoffmann (2001) calculou a proporo da populao que tem renda familiar

per capita igual ou menor a um quarto do salrio mnimo, em 18,1%, em 199953. Outro mtodo indireto para estimar a fome adotado pela FAO. Parte-se do clculo da disponibilidade de alimentos no pas com base nos dados de produo local, saldo comercial agrcola e estoques de alimentos. Calcula-se, em seguida, o coeficiente de distribuio de renda e consumo alimentar para estimar a desigualdade de acesso aos alimentos e estima-se a porcentagem da populao cujo consumo alimentar est abaixo da necessidade mnima. O mtodo utilizado mais para comparaes internacionais, uma vez que, segundo os prprios representantes da FAO no Brasil, tende a subestimar o nmero real de subnutridos do pas pois no se considera, por exemplo, as perdas agrcolas, nem as de transporte e processamento dos alimentos. Para o Brasil, esse clculo resultou em uma estimativa de 10% de subnutridos, ou 15,9 milhes de pessoas, no perodo 1996-98. O nmero representa quase 30% dos subnutridos estimados na Amrica Latina (54,9 milhes de pessoas, ou 11%), sendo que o Brasil tem o maior nmero absoluto de subnutridos desta regio. Verifica-se, assim, dentro de um pequeno nmero de estudos, uma variada gama de resultados. Os trs conceitos principais tratados at o momento (pobreza, fome e desnutrio) tm uma forte relao, mas no tm o mesmo significado. Segundo Monteiro (1995), a falta de renda torna difcil o acesso s necessidades bsicas, como alimentao, vesturio, habitao, educao, cuidados com a sade etc. A prioridade dada pelas famlias ao alocar os escassos recursos varia de famlia para famlia (moradia x alimentao x cuidados com a sade). Assim, possvel que a sociedade seja muito pobre, afetando o acesso a determinadas necessidades (como educao, sade, moradia), mas no passe fome. Tambm possvel que pessoas tenham renda suficiente para se alimentar e viver dignamente, mas tenham uma alimentao inadequada. Com relao fome e desnutrio, Monteiro (1995) afirma que toda fome leva necessariamente desnutrio, mas nem toda desnutrio se origina da deficincia energtica, principalmente na populao infantil. Vrios fatores, como a deficincia especfica
53 Refere-se um quarto do salrio mnimo de agosto de 1980, que equivale a R$
46,15 em valores de setembro de 1999.

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de macro e micronutrientes, o desmame precoce, a higiene alimentar precria e a ocorrncia excessiva de infeces podem causar a desnutrio infantil. Por conta disso, considera-se que a desnutrio est mais associada pobreza do que fome, devido a carncias globais a que a criana est submetida: no apenas a falta de ingesto de alimentos, mas tambm a da diversificao e a adequao nutricional da dieta, de conhecimentos bsicos de higiene, de condies salubres de moradia, cuidados de sade etc. No caso brasileiro, no h dvida de que a grande causa da falta de acesso aos alimentos, bem como da desnutrio infantil, o baixo nvel de renda. A PNSN de 1989 constatou que ligeiros acrscimos na renda domiciliar traduzem-se em melhor desempenho no crescimento da populao at 25 anos de idade. Hoffmann (1995) tambm constatou correlao negativa entre prevalncia de retardo no crescimento na infncia e o rendimento mediano das famlias destas crianas. No entanto, isso no significa que os dois conceitos fome e pobreza possam ser tratados como sinnimos. Na ausncia de dados diretos, tem-se que considerar as pessoas que no tm renda suficiente para adquirir uma cesta bsica como aquelas que passam fome" ou, pelo menos, como vulnerveis a isso. A maioria dos estudos para clculo de indigncia utilizam a renda necessria para adquirir uma cesta bsica. No entanto, todas essas pesquisas so importantes para um acompanhamento do problema. Mantendo-se a metodologia constante ao longo dos anos, possvel verificar a evoluo do problema, mas o seu estado atual varivel de acordo com a metodologia utilizada. Verifica-se, desta forma, a dificuldade de se mensurar a indigncia e a pobreza no Brasil. Mas h elementos suficientes para mostrar que o problema existe, bastante srio e no est diminuindo na velocidade desejada. Diante das dificuldades verificadas na mensurao da fome, indigncia e da pobreza, decidiu-se proceder a uma estimativa de populao vulnervel fome em funo da renda disponvel, a partir dos dados da PNAD de 1999. preciso deixar claro que no se pretende, nesse momento, estimar o nmero de pessoas que passam fome no pas, embora essa seja uma tarefa fundamental para avaliao dos resultados das polticas propostas. uma tarefa que exige pesquisas amplas que ainda esto em elaborao no pas (a POF 2001, por exemplo). O objetivo neste momento apenas de estimar o pblico beneficirio da propos-

ta do Projeto Fome Zero, definindo-o como aquela parcela da populao que no possui renda suficiente para garantir sua segurana alimentar, estando, portanto, vulnervel fome. 4.2 M ETODOLOGIA U TILIZADA PARA D EFINIO DO P BLICO B ENEFICIRIO 54 Para estimao deste pblico beneficirio, desenvolveu-se uma metodologia tendo como ponto de partida a linha de pobreza (LP) do Banco Mundial, de US$ 1,00 por dia. O valor de US$ 1,00 foi empregado originalmente pelo Banco Mundial no Relatrio do Desenvolvimento Mundial de 1990: Pobreza". A LP de US$ 1,00 foi considerada como a linha de pobreza extrema, por ser representativa da linha de pobreza encontrada entre os pases mais pobres do mundo, em 1985, considerando como equivalente linha de US$ 1,08 de 199955, convertido pelo cmbio do dlar dirio mdio de setembro de 1999 (R$ 1,90 por dia ou R$ 62,29 por ms). A seguir tem-se uma regionalizao da linha de pobreza, tendo a rea rural do Nordeste como base, acrescentando-se, para as demais regies, os diferenciais dos custos de vida distintos para as reas metropolitana, urbana no-metropolitana e rural. Essa regionalizao dos custos de vida teve como base os ndices de preos regionais calculados por Ferreira, Lanjouw e Nri (2000), com base na PPV de 199656. No entanto, a PPV foi feita apenas para as regies Nordeste e Sudeste, para as reas metropolitanas, urbanas e rurais. Para solucionar a ausncia de dados para as demais regies brasileiras, procedeu-se da seguinte forma:
54 A metodologia detalhada pode ser encontrada no trabalho encomendado especialmente para o Projeto Fome Zero: Pobreza e fome: em busca de uma metodologia para quantificao do problema no Brasil, de Takagi, Del Grossi e Graziano da Silva (2001). 55 Na realidade, utilizou-se essa linha de US$1,08 em funo da nova estimativa do Banco Mundial, em 1993. O valor de US$ 1,08 o equivalente ao US$ 1,00 com base na PPP (paridade do poder de compra) de 1985. Segundo o Banco Mundial, a linha de US$ 1,08 equivalente linha de pobreza esperada para o pas mais pobre de uma amostra de 33 pases, a maioria deles da sia e frica (Chen e Ravaillon, 2000). 56 Os autores calcularam ndices de preos relativos regionais com base nos dados
de despesa alimentar (preos e quantidades) e no-alimentar (composta basicamente pelos gastos com habitao), a partir da mdia do 2 ao 5 decil das famlias. Os autores calcularam dois ndices: um com base nos preos e quantidades de So Paulo (I+), e outro com base dos preos e quantidades de Recife (I-). No caso deste projeto, como optou-se por utilizar o Nordeste como base, por consider-la a regio mais pobre do pas, foi utilizado o ndice com base no Recife (I-) para regionalizao da LP.

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Para Regio Norte: adotou-se o mesmo ndice da Regio Nordeste, sendo que, para a regio metropolitana, foi calculada uma mdia ponderada com base na populao de cada regio metropolitana (Fortaleza, Recife e Salvador); Para regies Centro-Oeste e Sul: adotou-se o mesmo ndice da regio Sudeste, sendo que, para as regies metropolitanas, foi calculada uma mdia ponderada com base na populao de cada regio metropolitana do Sudeste (Belo Horizonte, Rio de Janeiro e So Paulo). Os resultados da regionalizao da linha de pobreza so apresentados na Tabela 10. A LP mdia ponderada para a populao de cada regio de R$ 68,48. Esse valor, atualizado para agosto de 2001 pelo INPC, representa R$ 78,00. Alm da regionalizao, foi feita uma correo na renda das famlias que declaram, na PNAD, obter parte da alimentao da produo agrcola. O autoconsumo nas famlias agrcolas um item importante da renda e principalmente do fornecimento de nutrientes, mas de difcil mensurao. Tabulaes especiais realizadas pelo Projeto Rurbano57, mostraram que 13,5% do total de famlias do pas em 1999 tinham alguma indicao de autoconsumo58. A proporo varia muito segundo o tipo de famlia considerada, sendo que as famlias agrcolas de conta prpria" chegam a apresentar uma incidncia de autoconsumo perto de 90%.

Tabela 10 - Linha de pobreza baseada na renda mdia familiar per capita de US$ 1,08 dirios. Base: Nordeste Rural Brasil 1999
Regies Norte Metropolitano Belm Urbano Rural
(b)

ndice de Preos Relativos Baseado na PPV

LP em US$ por dia

LP em R$ mensais(a)

1,1567032 1,1650224 1,1650224

1,25 1,26 1,26

72,05 72,57 72,57

Nordeste Metropolitano Fortaleza Recife Salvador Urbano Rural Sudeste Metropolitano Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Urbano Rural Sul Metropolitano Curitiba Porto Alegre Urbano Rural Centro-Oeste Braslia Urbano Rural 1,1827624 1,0684318 1,0581167 1,28 1,15 1,14 73,67 66,55 65,91 1,1827624 1,1827624 1,0684318 1,0581167 1,28 1,28 1,15 1,14 73,67 73,67 66,55 65,91 1,119662 1,174526 1,202299 1,068432 1,058117 1,21 1,27 1,30 1,15 1,14 69,74 73,16 74,89 66,55 65,91 1,078150 1,073373 1,325084 1,165022 1,000000 1,16 1,16 1,43 1,26 1,08 67,16 66,86 82,54 72,57 62,29

Fonte: Ferreira, Lanjouw e Nri (2000) e Tabulaes Especiais da PNAD. (a) Converso de US$ 1,08 com base do cmbio mdio de setembro de 1999

57 Ver www.eco.unicamp.br/atividadesdepesquisa. 58 As PNADs fornecem duas indicaes distintas do autoconsumo das famlias agrcolas: a) as pessoas que se dedicam exclusivamente s atividades agrcolas para o consumo prprio; b) os empregadores e os trabalhadores por conta prpria agrcolas com parte da produo que foi consumida como alimentao pelas pessoas moradoras no domiclio, registrando-se a proporo da alimentao consumida proveniente da produo agropecuria desenvolvida no empreendimento que a pessoa explora, se at a metade ou mais da metade.

(R$ 1,8926/US$). (b) Apenas o estado de Tocantins.

Em funo disso, decidiu-se proceder correo da renda dessas famlias agrcolas que declararam alguma forma de autoconsumo. No caso das famlias de empregadores e conta prpria" que declararam que a parcela da alimentao consumida da produo prpria de at 50%, acrescentou-se 25% sobre

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metade da renda familiar59. Se a parcela consumida era maior que 50%, acrescentou-se 75%. Para as famlias de empregados que declararam ter pessoas dedicadas exclusivamente produo para autoconsumo, acrescentou-se o valor da renda per capita familiar para cada pessoa dedicada ao autoconsumo60. A maior proporo verificada da renda familiar estimada segundo esta metodologia foi de 19,1% de autoconsumo nas famlias de conta prpria" agrcolas, seguidas pelas famlias de empregadores agrcolas com at dois empregados (18,0%), demonstrando que o autoconsumo maior entre o que se denomina de agricultura familiar no pas. No total, a proporo do autoconsumo representa apenas 1,2% da renda declarada de todas as famlias, embora represente uma proporo de 17,3% nas famlias conta prpria" agrcolas. Isso fez com que a imputao do autoconsumo tivesse pouco impacto na renda familiar e, conseqentemente, poucas famlias (cerca de 314 mil) ultrapassassem, com isso, a linha de pobreza considerada. Esse um bom exemplo de como pobreza e fome no podem ser tomadas como equivalentes: certamente as famlias agrcolas que declararam autoconsumir parte da sua produo no so to suscetveis desnutrio e insuficincia calrica e energtica quanto as famlias de renda equivalente que no declararam ter autoconsumo. Com base nas linhas de pobreza regionalizadas, foi calculado nmero de famlias e respectivas pessoas pobres a partir dos dados da PNAD 1999, da maneira descrita a seguir. Adotou-se a tipologia do Projeto Rurbano, que utiliza o conceito da famlia extensa": todas as pessoas que vivem sob o mesmo teto, mesmo que tenham constitudo outra famlia (marido, mulher e filhos) e os agregados, excluindo-se apenas as empregadas domsticas e os pensionistas. Nas PNADs, filhas ou filhos casados que moram com os pais so considerados como outras famlias. Como estes geralmente dividem as despesas domsticas e alimentares, considerou-se mais apropriado agreg-los pelo conceito de famlia extensa. As empregadas domsticas (e seus filhos) e os pensionistas no foram considerados no clculo, por no se caracterizarem como membros das famlias extensas.
59 Considerando-se o Coeficiente de Engel de 0,50 (proporo da renda gasta com
bens no alimentares de 50%).

60 Esta correo equivale a considerar que cada pessoa dedicada exclusivamente ao

autoconsumo economiza" pelo menos uma parcela igual renda mdia per capita da famlia, independentemente de poder contribuir ou no com outras rendas (caso, por exemplo, dos aposentados).

As famlias extensas foram classificadas pela posio na ocupao: de empregadores (empregam trabalhadores permanentes); de conta prpria" (sem contrato de trabalhadores permanentes); de empregados; e de no-ocupados, conforme classificao da posio da ocupao. Adotou-se a seguinte regra: se pelo menos um membro da famlia classificado como empregador, a famlia tambm classificada como empregadora. Caso no haja nenhum empregador, mas pelo menos um trabalhando por conta prpria, a famlia considerada como de conta prpria". Caso no haja tambm nenhum conta prpria", a famlia classificada como de empregados. Caso no se encaixe em nenhuma das opes anteriores, classificada como de no-ocupados. A partir dessa classificao, as famlias foram subdivididas em agrcolas, pluriativas e no-agrcolas. Caso todos os membros da famlia estejam ocupados em atividades agrcolas, a famlia foi considerada agrcola; caso haja membros agrcolas e no-agrcolas, pluriativa; e caso todos os membros estejam ocupados em atividades no-agrcolas, a famlia foi classificada como no-agrcola. Para efeito das anlises no Projeto Fome Zero, foram excludos dos pobres todas as famlias de empregadores. Ou seja, considerou-se que as poucas famlias de empregadores com renda per capita abaixo da linha de pobreza adotada (US$ 1,00 dirio) cerca de 70 mil famlias deveriam ter problemas de subdeclarao, razo pela qual elas foram includas entre as famlias no-pobres. Os dados da PNAD permitiram ainda deduzir da renda total das famlias alguns itens que representam custos fixos", como o caso do aluguel e pagamento de casa prpria. Este procedimento particularmente interessante no caso deste projeto, que objetiva estimar a populao abaixo da linha de pobreza, vulnervel fome. Tais descontos permitem obter a renda disponvel para as despesas variveis", entre as quais o gasto com alimentao. Assim, para contabilizar as famlias pobres e no-pobres, segundo a LP calculada, foi considerada a renda disponvel" (sem os gastos com aluguel e pagamento de casa prpria). Como a PNAD no levanta dados da populao rural da Regio Norte (s para o Estado de Tocantins) foi realizada uma estimativa dessa populao, para no exclu-la do pblico potencial beneficirio. Essa populao foi estimada tendo por base a proporo da populao rural em cada Estado do Censo Demogrfico de 2000 e aplicando esta proporo na

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populao urbana corrigida (populao sem empregadas domsticas e pensionistas). Sobre esta populao rural total estimada, foi aplicada a mesma proporo de pobres da rea urbana em cada estado. 4.3 R ESULTADOS Os resultados obtidos esto apresentados nas Tabela 11 e 12 e nos grficos 3, 4 e 5, a seguir. Os dados indicam um pblico potencial beneficirio de 44,043 milhes de pessoas, pertencentes a 9,324 milhes de famlias. Esta populao pobre representa 21,9% das famlias e 27,8% da populao total do pas, sendo 19,1% da populao das regies metropolitanas, 25,5% das reas urbanas no-metropolitanas e 46,1% da populao rural. Em termos absolutos, representam, respectivamente: 9.003 milhes, 20.027 milhes e 15.012 milhes, para cada rea de residncia. Na Tabela 1A do Anexo, apresenta-se uma comparao entre os nmeros calculados por esta metodologia, para cada regio, e as pesquisas disponveis para o mesmo ano. Na Tabela 10, comparam-se as estimativas obtidas nos quatro estudos mais recentes com as estimativas do Projeto Fome Zero. Verifica-se que as de Rocha (2000) so sempre as menores, tendo os valores de rias (1999a) e Hoffmann (2001) como intermedirios e os valores de Ferreira et al. (2000) como os mais elevados. As estimativas de rias e de Ferreira et al. tm a desvantagem de no estarem atualizados para o ano mais recente da PNAD (1999) e exigem ajustes que no podem ser feitos simplesmente com a atualizao monetria do valor das cestas. As estimativas de Hoffmann tm por desvantagem a utilizao de uma linha de pobreza nica, como j argumentado anteriormente. A utilizao de valores de cesta bsica diferenciados por regies visa a suprir a deficincia de se medir a populao carente a partir de um nico valor de renda monetria para o Brasil, no considerando as diferenas de custos de vida. A principal crtica ao mtodo, levantada por Rocha (1996), que a adoo de uma linha nica tende a subestimar a pobreza nas reas metropolitanas e a superestimar a pobreza nas reas rurais.

Tabela 11 - Estimativas de indigncia de autores selecionados Brasil 1990-1999

Em % Anos e Hoffmann
(a)

Rocha (2000)
(b)

rias Ferreira et

Projeto

reas (2001) 1990 Total Metropolitana Urbana no-metrop. Rural 1993 Total 24,7 Metropolitana 13,8 Urbana no-metrop. 21,2 Rural 49,6 1995 Total 17,9 Metropolitana 8,2 Urbana no-metrop. 14,8 Rural 40,1 1996 Total 18,9 Metropolitana Urbana no-metrop. Rural 1997 Total Metropolitana Urbana no-metrop. Rural 1998 Total Metropolitana Urbana no-metrop. Rural 1999 Total Metropolitana Urbana no-metrop. Rural 8,8 16,0 42,1 18,6 9,2 15,4 41,5 18,1 9,4 14,8 40,2 18,1 10,1 15,1 38,5

(1999a) al. (2000) Fome Zero(c) 23,4 13,4 19,2 47,3 20,2 12,9 16,5 39,3 15,5 7,9 12,7 33,7 13,9 7,1 11,3 30,8 13,0 6,7 10,4 29,8 22,6 7,5 a (d) 10,1 10,2 a (e) 30,8 52,0 29,0 27,4 16,2 25,9 48,3 27,6 16,6 25,8 49,6 28,1 17,3 26,3 49,8 27,0 17,6 24,6 47,8 27,6 19,1 25,5 46,1

17,4 11,7 13,5 33,3 16,1 12,1 12,9 30,0 10,4 7,1 8,5 20,3 10,2 6,8 8,3 20,3 9,4 6,6 7,6 18,6 9,1 7,0 7,3 17,0 8,7 7,1 7,3 15,3

(a) LI = renda familiar per capita igual ou inferior a um quarto do salrio mnimo de agosto de 1980. (b) Dados cedidos pela autora, utilizados para o clculo da LP em Rocha (2000). (c) Exclui as famlias sem declarao de renda e as que residem em casa alugada ou pagam prestao mas que no declararam o valor do aluguel ou da prestao paga. Exclui empregados domsticos que moram no local de trabalho e pensionistas. (d) Proporo de indigentes para Regio Metropolitana Central (7,5%) e Metropolitana Perifrica (10,1%) (e) Proporo de indigentes para reas urbanas de grande cidades (10,2%) e pequenas cidades (30,8%) () No calculado

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Essa populao pobre encontra-se espalhada por todos os estados, conforme se verifica no Grfico 5 e na Tabela 2A do Anexo, e possui uma renda mdia de R$ 38,34 (ou R$ 43,66 em agosto de 2001 deflacionada pelo INPC) o que representa 9,7% da renda dos no-pobres.

Grfico 3 - Pobres segundo Regies e reas de Residncia - Brasil 1999

Grfico 4 - Distribuio de Pobres, segundo reas de Residncia - Brasil

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD e Censo Demogrfico de 2000.

Em mil

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD e Censo Demogrfico de 2000.

Grfico 5 - Pobres, segundo Estados e reas de Residncia - Brasil 1999

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD 1999 e Censo Demogrfico de 2000.

Em mil

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Tabela 12 - Estimativa de pobres no Brasil, segundo as regies Brasil 1999

Regies no. pessoas (1.000) Pobres no. famlias (1.000)
(a)

Norte Metropolitana Urbana no-metrop. Rural Nordeste Metropolitana Urbana no-metrop. Rural Sudeste Metropolitana Urbana no-metrop. Rural Sul Metropolitana Urbana no-metrop. Rural Centro-Oeste Metropolitana Urbana no-metrop. Rural BRASIL Metropolitana Urbana no-metrop. Rural

3.813 285 2.394 1.133 21.873 2.981 9.440 9.452 11.491 4.436 4.632 2.423 4.402 897 2.122 1.383 2.463 403 1.439 621 44.043 9.003 20.027 15.012

Renda mdia per capita disponvel de todos os rendimentos (em R$) 725 31,43 57 43,76 41,92 40,00 37,40 40,57 40,67 33,14 39,04 39,74 39,50 36,87 38,43 41,10 37,30 38,43 39,66 42,72 38,49 40,39 38,34 40,41 40,03 34,60

no. pessoas (1.000)

6.725 657 4.225 1.843 22.919 5.361 11.177 6.381 56.289 25.802 25.845 4.642 19.661 4.876 11.294 3.491 8.587 1.522 5.859 1.207 114.180 38.218 58.399 17.563

No-pobres no. Renda famlias mdia per (1.000) capita disponvel de todos os rendimentos (em R$) 1.707 196,74 161 1.071 475 6.517 1.511 3.159 1.847 16.480 7.601 7.554 1.325 5.969 1.509 3.447 1.013 2.508 428 1.696 384 33.180 11.210 16.927 5.044 334,24 253,54 250,17 237,60 324,35 248,25 146,05 364,81 423,07 335,07 206,53 341,34 427,72 341,90 218,88 332,76 584,74 293,22 206,95 327,67 414,72 309,68 184,60

Populao total(b) (1.000) Pessoas Famlias

% pessoas pobres

% famlias pobres

10.537 942 6.619 2.976 44.793 8.343 20.617 15.833 67.780 30.238 30.477 7.065 24.062 5.773 13.415 4.874 11.050 1.925 7.297 1.827 158.223 47.221 78.427 32.575

2.432 217 1.524 691 10.972 2.150 5.172 3.650 19.062 8.665 8.589 1.808 6.962 1.722 3.934 1.306 3.076 522 2.032 522 42.504 13.277 21.251 7.977

36,2 30,3 36,2 38,1 48,8 35,7 45,8 59,7 17,0 14,7 15,2 34,3 18,3 15,5 15,8 28,4 22,3 21,0 19,7 34,0 27,8 19,1 25,5 46,1

29,8 26,1 29,7 31,2 40,6 29,7 38,9 49,4 13,5 12,3 12,1 26,7 14,3 12,4 12,4 22,4 18,5 18,0 16,5 26,5 21,9 15,6 20,3 36,8

453 216 4.455 639 2.013 1.803 2.583 1.064 1.035 483 993 213 487 293 568 94 336 138 9.324 2.067 4.324 2.933

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD e Censo Demogrfico de 2000. a) Pobres: renda familiar per capita at US$ 1,08 (cmbio de setembro de 1999) por dia com imputao do autoconsumo e deduzidas as despesas com aluguel e prestao de casa prpria. b) Exclui as famlias sem declarao de renda e as que residem em casa alugada ou pagam prestao mas que no declararam o valor do aluguel ou da prestao paga. Exclui empregados domsticos que moram no local de trabalho e pensionistas.

Desagregando-se as 9,142 milhes de famlias extensas pobres61, temos 3,198 milhes de conta prpria", 4,294 milhes
61 A diferena para com o total de famlias da Tabela 12 deve-se ao fato de que, nas famlias extensas, considera-se apenas as famlias residentes em domiclios particulares permanentes; a anterior considera as famlias residentes em todos os domiclios. Alm disso, as tabelas a seguir no incluem as populaes rurais dos Estados do Norte (exceto Tocantins).

de empregados e 1.650 milho de no ocupados (ver tabelas 3A e 4A no Anexo). Comparando-se famlias extensas pobres e no-pobres, verifica-se nas famlias pobres, uma proporo maior de famlias agrcolas e pluriativas de, respectivamente, 22,1% e 10,1%, contra 8,1% e 6,0%, respectivamente, nas famlias no-pobres. Alm disso, a proporo de famlias com todos os membros

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desocupados maior tambm nas famlias pobres (18,1%, contra 12,7% dos no-pobres). Essa diferena mais discrepante ainda quando se considera as famlias residentes nas reas metropolitanas (27,2% nas famlias pobres, contra 12,6% nas no-pobres), Chama ateno tambm que a maior diferena se encontra nas famlias sem aposentados. Entre as famlias pobres, a proporo de famlias de desocupados sem aposentados na famlia de 10,5%, contra a proporo de apenas 1,1% nas famlias no-pobres. Isso demonstra que a aposentadoria uma fonte importante de renda para as famlias sarem do conjunto de pobres.
Grfico 6 - Famlias Extensas Pobres, segundo Tipos - Brasil 1999

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD.

A tabela 5A, no Anexo, apresenta algumas caractersticas dos domiclios dessas famlias. Verifica-se que as famlias pobres so mais carentes em termos de infra-estrutura: apenas 56,7% tm acesso gua canalizada a partir de rede de distribuio, e apenas 28,7% declararam ter acesso rede de esgoto sanitrio. Mesmo na rea metropolitana, que melhor suprida em termos de saneamento, a proporo de domiclios de famlias pobres com rede de esgoto de apenas 59,1%. Entre os nopobres, as propores de domiclios com gua canalizada e rede esgoto sanitrio so de 81,4% e 59,2%, respectivamente. Com relao coleta de lixo, entre os pobres, apenas 61,6% tm acesso a este servio, contra 84,9% entre os no-pobres. Em relao s caractersticas das famlias (Tabela 6A do Anexo), os dados mostram claramente o efeito da discriminao racial existente no pas. Entre os pobres, 64,1% dos chefes de famlia so de raa parda ou preta, proporo que cai para 36,9% para os no-pobres. Os chefes de famlia da raa branca so 35,6% do total dos pobres, comparado a 62,3% nas famlias

no-pobres. Dados mais discrepantes ainda verificam-se para a educao: entre as famlias pobres, 34,4% dos chefes no tm escolaridade (nunca freqentaram escola ou no completaram a 1 srie do 1 grau); 24,6% s completaram o 1 ciclo do 1 grau; e 36,3% possuem o 1 grau completo. Somando-se essas trs propores, conclui-se que 95,3% dos chefes dos pobres possuem no mximo o 1 grau completo. Esta proporo, para os no-pobres, de 74,9%. Um terceiro fator que diferencia as famlias dos pobres o nmero de filhos. Entre as famlias pobres, 37,5% caracterizamse por serem compostas de casal com todos os filhos menores de 14 anos, sendo 14,8 % com trs ou mais filhos. Somando-se os 37,2% de famlias compostas de casal ou me com filhos menores e maiores de 14 anos, a proporo passa para 74,7%. Dessa forma, uma poltica que vise a atingir famlias com muitos filhos menores de 14 anos e compostas por chefes com baixa escolaridade tem chances de estar atingindo grande parte das famlias pobres no pas. Alm da caracterizao das famlias, procedeu-se caracterizao das pessoas componentes destas famlias. Na Tabela 7A do anexo, podem ser visualizados os dados dessa caracterizao. Em relao ao local de origem destas pessoas, verifica-se que a grande maioria nasceu no prprio municpio/estado em que vive (89,2% entre os pobres, contra 82,4% entre os nopobres). Apenas 10,8% dos pobres declaram ter origem em outro Estado ou pas, sendo que esta proporo maior para aqueles que vivem na rea metropolitana (16,2%) e urbana (11,5%). Do total desta populao, 5,6% originam-se da regio Nordeste, sendo 11,0% entre a populao residente nas reas metropolitanas e 5,0% entre as residentes nas reas urbanas. Isso demonstra que a pobreza tem razes profundas nas regies em que as famlias nascem, desmistificando o senso comum de que a maioria dos pobres so migrantes tambm de outras reas pobres, como o Nordeste. Com relao ao nvel de instruo, verifica-se tambm uma forte discrepncia, j que, entre os pobres, 87,5% tm at sete anos de estudo, proporo que de 59,5% entre os no-pobres. interessante observar que a distribuio da posio na ocupao diferente para os ocupados nas atividades agrcolas e nas atividades no-agrcolas. Entre os primeiros, 75,2% referem-se s categorias de conta prpria" (24,2%, provavelmente a grande maioria composta de pequenos agricultores de subsistncia), trabalhadores no remunerados (34,3%) e trabalhado-

Em mil

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res para prprio consumo (16,8%). J entre os trabalhadores pobres ocupados em atividades no-agrcolas, 67% so empregados, sendo destes, 18,5% empregados domsticos. Os trabalhadores conta prpria" e no remunerados representam cerca de 32,4% dos trabalhadores nas atividades no-agrcolas. Sobre os empregados, verifica-se que tanto entre os empregados nas atividades agrcolas quanto nas no-agrcolas a proporo de pessoas com carteira assinada extremamente baixa: 19,6% para os empregados agrcolas e 37,8% para os empregados no-agrcolas. Esta proporo, para os no-pobres, de 37,3% e 68,8%, respectivamente. Por conseqncia, os pobres tm menor acesso a benefcios como auxlio alimentao, que est fortemente vinculado ao registro de trabalho: entre os empregados agrcolas pobres, 18,8% recebem este benefcio, contra 24,2% dos no-pobres, e entre os empregados no-agrcolas, 35,4% o recebem, contra 42,1% dos no-pobres. Verifica-se uma vulnerabilidade muito grande dos pobres em relao previdncia social, j que, entre estes, apenas 16,9% contribuem para Instituto de Previdncia, proporo que sobe para 50,2% entre os no-pobres. A proporo sempre menor para a populao rural. A reforma previdenciria, que vincula o recebimento do benefcio ao tempo de contribuio deve ser repensada, portanto, levando-se em considerao estas pessoas pobres. surpreendente tambm a distino entre pobres e nopobres com relao taxa de desemprego. A proporo de desempregados entre os pobres de 16,7% e de 7,7% entre os no-pobres. bastante visvel que a vulnerabilidade maior nas reas metropolitanas: nestas reas, entre os pobres 33,3% da PEA (Populao Economicamente Ativa) pobre procura emprego, contra 11,2% da PEA no-pobre. Verifica-se, assim, uma diferena entre o pblico potencial beneficirio urbano (metropolitano ou no) e rural. Nas reas rurais, trata-se, basicamente, de pequenos produtores, ou membros no-remunerados das famlias, enquanto nas reas urbanas (metropolitanas ou no), a grande maioria composta de empregados com poucos benefcios sociais e baixos salrios e de desempregados, especialmente nas reas metropolitanas. No entanto, a magnitude da populao pobre ocupada em atividades agrcolas, faz com que 48,9% da populao pobre esteja ocupada em atividades agrcolas, proporo que sobe para 83,8% nas reas rurais. Nas reas urbanas (metropolitana ou

no), verifica-se a presena de 25,5,% da populao pobre tambm ocupada em atividades agrcolas. Nas reas metropolitanas, 48,7% dos pobres esto ocupados no ramo de servios. Asim, no pblico mais vulnervel fome podem ser considerados: os pequenos produtores agrcolas nas reas rurais e urbanas e os trabalhadores sem carteira, trabalhadores domsticos e os desempregados das reas metropolitanas e urbanas.

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5. PROPOSTAS PARA UMA POLTICA INTEGRADA DE SEGURANA ALIMENTAR E COMBATE FOME SNTESE 5.1 I NTRODUO O debate sobre a questo da fome est de volta ao Brasil. Como sempre, trs causas distintas, no necessariamente independentes, so apontadas. A primeira, muito ligada ao senso comum, afirma que h fome porque faltam alimentos", ou seja, a agricultura brasileira no tem capacidade para fornecer os alimentos necessrios populao e ainda exportar. H, em resumo, insuficincia de oferta de produtos agropecurios no pas. A segunda razo indica que os problemas relativos intermediao distribuio e, principalmente, comercializao so os principais responsveis pela causa da fome. H capacidade produtiva para uma produo suficiente de alimentos, mas a estrutura de distribuio to inadequada que, alm dos desperdcios (inclusive perdas fsicas elevadas), causa um tal encarecimento dos preos desses produtos, que eles se tornam inacessveis populao de mais baixa renda. Um terceiro conjunto de razes aponta como causa da fome a falta de poder aquisitivo da populao decorrentes dos elevadssimos nveis de desemprego e subemprego existentes no pas. No faltam alimentos, mas sim dinheiro suficiente para que a populao de mais baixa renda possa adquiri-los. Ao longo da histria do pas, percebe-se que essas trs causas tm se revezado em ordem de importncia e poder explicativo. Resumidamente, podemos dizer que, do Brasil Colnia at a Segunda Guerra Mundial, a causa bsica da fome estava realmente ligada questo da insuficincia da oferta agrcola. Nessa poca, quando o preo dos produtos agrcolas destinados exportao elevavam-se no mercado internacional, havia falta de produtos bsicos para abastecer o mercado interno. Quando o preo do caf, por exemplo, tornava-se mais atrativo internacionalmente, desviava-se essa parte dos meios de produo at ento alocados na produo de subsistncia que se fazia na prpria fazenda em direo cultura principal, o caf, acarretando uma diminuio da produo da agricultura de subsistncia. Criava-se assim o paradoxo de que quando crescia a riqueza dos proprietrios de terras, seus trabalhadores passavam fome; e quanto mais o pas exportava de caf, mais tinha que importar de alimentos.

Pode-se afirmar que essa forma de organizao da produo foi importante em termos de abastecimento das populaes urbanas at meados da dcada de 1960, quando se consolidou no pas um setor independente produtor de alimentos bsicos constitudo majoritariamente de pequenas e mdias propriedades. A partir da, a produo de alimentos tambm passou a responder aos preos pagos, neste caso pelo mercado interno. nesse momento que ganha peso a segunda razo apontada como causa da fome: o problema da intermediao. No toa que nessa poca se concebe a poltica de implantao das Centrais de Abastecimento Alimentar CEASAs em vrias capitais dos Estados, com o objetivo explcito de aproximar o produtor do consumidor. A fim de evitar o aumento dos preos no varejo, busca-se reduzir as margens de comercializao apropriadas pelos canais de intermediao. Nesse perodo, at o final da dcada de 1970, era possvel notar tambm uma grande mudana na estrutura de comercializao varejista de alimentos. As antigas estruturas varejistas pulverizadas (mercearias, emprios etc) foram substitudas pelas grandes unidades varejistas (supermercados e hipermercados). Essas grandes empresas passaram a atuar no sentido de encurtar o nmero de agentes intermedirios no processo de distribuio dos produtos agrcolas, criando inclusive um elo integrado com a produo. Alguns hipermercados passaram a contratar diretamente com os produtores o fornecimento exclusivo de produtos agrcolas, notadamente no caso de produtos orgnicos, para os quais era fundamental se identificar a procedncia. Hoje, a maior parte do abastecimento alimentar da populao dos grandes centros urbanos feita pelos supermercados e hipermercados, a chamada grande distribuio. No incio, esses eram locais de compra privilegiados, atendendo apenas as classes mdias e altas. Mais tarde, esse pblico passou a conviver, em seu consumo, com os trabalhadores das classes de renda mais baixa. Essa forma de abastecimento atinge hoje um conjunto indiferenciado da populao. O ajuste recessivo dos anos 1980 forou a agropecuria brasileira a se voltar ainda mais para o mercado externo. Ela foi empurrada primeiro pela recuperao dos preos internacionais em 1984/85; depois pela brutal reverso das expectativas de crescimento da demanda de produtos alimentcios em funo do fracasso do Plano Cruzado em 1987 e a conseqente perda

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do poder aquisitivo dos salrios, que s no foi maior dada a queda dos preos internos dos principais bens-salrios de origem agropecuria. A poltica de arrocho salarial posta em prtica ao longo dos anos 1980 e incio dos 1990 viabilizou, de um lado, o crescimento fsico dos excedentes exportveis para fazer frente queda de preos internacionais; e representou uma forte reduo relativa dos custos da fora de trabalho, permitindo at mesmo uma expanso da mo-de-obra contratada num perodo recessivo como foi o final dos anos 1980. Mas de outro lado, reduziu o poder aquisitivo dos trabalhadores, e conseqentemente a demanda de alimentos, obrigando os agricultores a reorientarem a sua produo para a exportao. por isso que a partir de meados dos anos 1980 e incio dos 1990, aparece com maior intensidade a terceira razo apontada anteriormente: a perda do poder aquisitivo da populao. O diagnstico do Mapa da Fome62 bastante taxativo a esse respeito: O Brasil produziu nos ltimos sete anos (198592) uma mdia de 59 milhes de toneladas de gros. A disponibilidade interna desses produtos e dos demais alimentos tradicionalmente consumidos no pas superior s necessidades de calorias e protenas de uma populao equivalente brasileira. Em outras palavras, a fome que atinge 32 milhes de brasileiros no se explica pela falta de alimentos", mas sim pela impossi62 Peliano (maio de 1993).
Uma das trs piores distribuies de renda do mundo
Paes de Barros et al.(2000) fazem uma comparao dos ndices de desigualdade entre pases com disponibilidade de informaes, levantados pelo Banco Mundial, e conclui que o Brasil est entre as piores colocaes no ndice Gini da renda (na frente apenas de Malawi e da frica do Sul, entre 92 pases) e est em vergonhoso ltimo lugar em dois outros indicadores: razo da renda entre 10% mais ricos e 40% mais pobres, para 50 pases, e razo da renda dos 20% mais ricos e 20% mais pobres, em 45 pases. Os autores constataram tambm uma lamentvel estabilidade dos ndices de concentrao de renda no Brasil, nas ltimas dcadas. O ndice Gini pouco se alterou durante a srie histrica analisada, passando de 0,62 em 1977 para 0,60 em 1999. Na srie como um todo, os 10% mais ricos apropriavam-se de 50% da total da renda das famlias, e os 50% mais pobres tinham pouco mais de 10% da renda total. Alm disso, o 1% mais rico se apropria de uma parcela de renda superior renda apropriada por todos os 50% mais pobres. A "soluo" historicamente adotada para a diminuio da magnitude da concentrao de renda no pas tem sido a via do crescimento. Os autores demonstram que para aumentar a renda mdia brasileira em 50% seria necessrio um crescimento da renda per capita de 4% ao ano durante dez

bilidade de grande parte da populao brasileira de adquirir os produtos bsicos sua alimentao. O estudo do IPEA tambm coloca no seu devido lugar a questo da m localizao geogrfica dessa disponibilidade de alimentos ao assinalar, com muita propriedade, que h uma discrepncia crescente entre as zonas produtoras e as regies onde se localizam os mais necessitados. O Mapa da Fome permite ainda concluir que o problema no est na disponibilidade global de alimentos, mas sim no desencontro geogrfico entre a existncia dos produtos e a localizao das famlias mais necessitadas. Quase 90% da produo localiza-se no Sul, Sudeste e poro meridional do Centro-Oeste, enquanto cerca de 60% dos famintos habitam o Norte-Nordeste. Ou seja, em algumas regies vale dizer, no Norte e Nordeste a produo local de alimentos no suficiente para garantir o abastecimento da populao existente. A concluso do estudo do IPEA de que a longo prazo o equacionamento definitivo da questo alimentar depende de aes voltadas para a convergncia entre o poder aquisitivo da grande maioria dos trabalhadores brasileiros e os preos de uma alimentao adequada", alm de uma srie de medidas de emergncia e de curto prazo destinadas a minimizar os efeitos da fome sobre a atual populao carente. Nada mais atual do que esta concluso do Mapa da Fome de 1992. O diagnstico do problema da fome no Brasil neste incio

anos consecutivos. Ou, para se reduzir a proporo de pobres (de 15% da populao), seria necessrio um crescimento contnuo e sustentado de 3% ao ano na renda per capita, durante mais de 25 anos consecutivos. Outro trabalho, de Stewart (2000), analisando dados de diversos pases, conclui que pases com melhor distribuio de renda (inicial) tm maior crescimento: "H um amplo consenso sobre a evidncia emprica que revela que uma maior igualdade est associada ao maior crescimento econmico". Os autores citam, ainda, a partir das investigaes nos pases, os seguintes fatores para possibilitar um crescimento mais equnime: (a) estratgias focalizadas no setor agrcola, especialmente aquelas que favorecem a industrializao rural; (b) estratgias de emprego intensivo (dirigidas exportao e/ou apoiadas por esquemas intensivos de trabalho; (c) altos nveis de educao, em todos os nveis; (d) redistribuio de ativos (terra, renda, bens); (e) polticas de governo dirigidas estruturao do mercado de forma que educao, treinamento e acumulao de ativos sejam dirigidos primordialmente aos grupos carentes.
Fonte: Paes de Barros et al (2000) e Stewart (2000)

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do sculo XXI indica que h uma insuficincia de demanda efetiva que inibe uma maior produo de alimentos por parte da agricultura comercial e da agroindstria do pas. E que as razes que determinam essa insuficincia da demanda efetiva concentrao excessiva da renda, baixos salrios, elevados nveis de desemprego e baixos ndices de crescimento, especialmente daqueles setores que poderiam expandir o emprego no so conjunturais. Muito pelo contrrio, so endgenos ao atual padro de crescimento e, portanto, resultados inseparveis do modelo econmico vigente. Forma-se, assim, um verdadeiro crculo vicioso, causador em ltima instncia da fome no pas qual seja, desemprego crescente, queda do poder aquisitivo, reduo da oferta de alimentos, mais desemprego, maior queda do poder aquisitivo, maior reduo na oferta de alimentos.
O crculo vicioso da fome

Falta de polticas de gerao de emprego e renda Desemprego crescente Concentrao de renda Salrios baixos

velhos, crianas e outros grupos carentes, que necessitam de um atendimento emergencial. Para romper esse ciclo perverso necessria a interveno do Estado de modo a incorporar ao mercado de consumo de alimentos aqueles que esto excludos do mercado de trabalho e/ou que tm renda insuficiente para garantir uma alimentao digna a suas famlias. Trata-se, em suma, de criar mecanismos alguns emergenciais, outros permanentes no sentido de baratear o acesso alimentao por essa populao de mais baixa renda, em situao de vulnerabilidade fome, de um lado; de outro, incentivar o crescimento da oferta de alimentos baratos, mesmo que seja atravs do autoconsumo e/ou da produo de subsistncia; e, finalmente, de incluir os excludos, dado que o acesso alimentao bsica um direito inalienvel de qualquer ser humano, para no se falar do direito de um cidado, que deveria ser garantido a todos os brasileiros. Em resumo, pode-se dizer que neste momento especfico que atravessa o pas, a questo alimentar tem que comear a ser
equacionada simultaneamente por trs grandes eixos de polticas: ampliao da demanda efetiva de alimentos, barateamento do preo dos alimentos e programas emergenciais para atender aquela parcela da populao excluda do mercado. De fato, alcanar a segurana alimentar no Brasil exige um novo modelo de desenvolvimento econmico que privilegie o crescimento com distribuio de renda, de modo a ampliar o mercado inter-

CONSUMO DE ALIMENTOS CAI FOME DIMINUI OFERTA DE ALIMENTOS

Crise agrcola Queda nos preos agrcolas Falta de polticas agrcolas Juros altos

Em sntese, a questo da fome no Brasil tem, nesse incio do sculo XXI, trs dimenses fundamentais: a insuficincia de demanda, decorrente da concentrao de renda existente no pas, dos elevados nveis de desemprego e subemprego existentes e do baixo poder aquisitivo dos salrios pagos maioria da classe trabalhadora; a incompatibilidade dos preos atuais dos alimentos com o baixo poder aquisitivo da maioria da sua populao; e a terceira e no menos importante, a excluso daquela parcela da populao mais pobre do mercado, muitos dos quais trabalhadores desempregados ou subempregados,

no do pas com gerao de empregos, melhoria dos salrios pagos e, mais especificamente, recuperao do poder aquisitivo do salrio mnimo que funciona como uma espcie de farol" para as rendas desses segmentos mais pobres da populao.63 Para acabar com a fome no Brasil preciso mudar o modelo atual de desenvolvimento econmico que causa a excluso social, da qual a fome apenas mais um dos seus resultados visveis, como o so tambm o desemprego, a misria, a concentrao da terra e da renda. Enquanto se implementa esse novo modelo de desenvolvimento que assegure maiores nveis de crescimento e de emprego e melhores salrios, fundamental de um lado que se implementem aes para expandir a demanda
63 Como se sabe, salrio mnimo teve uma queda brutal no perodo 1980 a 1991,
quando o seu valor mdio anual foi deliberadamente reduzido praticamente metade, como parte da poltica de arrocho salarial posta em prtica no perodo. Nos anos 1990, embora o salrio mnimo tenha se recuperado no final do Governo Itamar Franco e incio do Plano Real (1992-95), o crescimento do desemprego especialmente nas regies metropolitanas praticamente anulou o efeito positivo que a estabilizao monetria comeava a ter sobre a demanda agregada de alimentos.

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por meio do barateamento da alimentao para a populao de mais baixa renda; e de outro, aes visando a assistir diretamente aquela parcela da populao que j sofre de fome e que pode vir a ser comprometida se no se implantar algo de carter emergencial para acudi-las. O diagrama a seguir detalha as principais polticas a serem implementadas. Vale lembrar que nenhuma delas isoladamente pode fazer frente questo da segurana alimentar.
Melhoria na renda
polticas de emprego e renda reforma agrria previdncia social universal bolsa-escola e renda mnima microcrdito

Barateamento da alimentao
restaurante popular convnio supermercado/ sacolo canais alternativos de comercializao equipamentos pblicos PAT legislao anticoncentrao cooperativas de consumo
SEGURANA ALIMENTAR

Aumento de oferta de alimentos bsicos

apoio agricultura familiar incentivo e produo para autoconsumo poltica agrcola

Aes especficas
cupom de alimentos cesta bsica emergencial merenda escolar estoques de segurana combate desnutrio materno-infantil

Vrios estudos evidenciam que o problema nutricional da populao brasileira: a) resultante da aquisio insuficiente de alimentos, mas tambm da escolha inadequada dos mesmos; portanto, o problema tanto quantitativo como qualitativo64; b) mais evidente nas famlias de renda mais baixa, sendo, portanto, conseqncia do baixo poder aquisitivo. Tasco (1991), analisando os itens que compem o consumo alimentar na cidade de So Paulo, mostrou que: a) apenas dez alimentos (arroz, po, leo, acar, feijo, carne, leite, ovos, frango e macarro) perfazem 80% do total de
64 Uma pesquisa nutricional realizada pelo INAN, em 1997, em quatro cidades brasileiras denominada Estudo Multicntrico sobre Consumo Alimentar e Oramento Domstico, demonstrou que a populao mais pobre (com renda abaixo de um salrio mnimo) tem consumo energtico insuficiente. Alm disso, constatou-se que a rao alimentar da sociedade brasileira, desde a pesquisa do ENDEF, de 1974, mudou para pior em termos qualitativos pois, alm de no melhorar substancialmente o dficit calrico, tem incorporado na dieta um alto consumo de fontes de gorduras e acares simples. Constatou-se que o problema da deficincia nutricional se d em vrios nutrientes simultaneamente: consumo inadequado de clcio, ferro, vitamina A, B1 e B2, demonstrando que trata-se tambm de um problema de qualidade e variedade da alimentao. Outro estudo (DIEESE, 1987) demonstrou que a adequao protica pode ser encontrada nas famlias de renda acima de um salrio mnimo per capita; e o aumento da ingesto protica tem sido maior que o da calrica.

calorias e protenas consumidas nas famlias com at 1,5 salrio mnimo per capita; b) nas classes de renda inferior ao salrio mnimo per capita, os produtos in natura e semi-elaborados respondem por mais de metade da ingesto de calorias e protenas, sendo que a dobradinha arroz-feijo isoladamente perfaz mais de 25%; c) h uma tendncia declinante da participao do item alimentao no oramento das famlias residentes nas regies metropolitanas em funo do crescimento dos gastos em educao e transportes; d) cresceu tambm a parcela da alimentao realizada fora do domiclio, sem que isso tenha significado necessariamente uma melhoria nos nveis nutricionais, em funo da m qualidade dos produtos ofertados especialmente populao de baixa renda. Essas duas ltimas constataes (c , d) implicam que devemos tratar separadamente a questo do combate fome nas zonas metropolitanas, onde o peso da alimentao menor e h a especificidade da alimentao diria realizada fora do domiclio. Alm disso, a maioria da populao das reas metropolitanas se abastece nas grandes redes e nos supermercados locais". Da mesma maneira, tambm importante separar as propostas para as reas rurais daquelas dirigidas s populaes urbanas, embora se constate uma crescente urbanizao" do meio rural, com a conseqente convergncia dos hbitos alimentares e locais de compra dos residentes rurais em relao aos urbanos que lhes so contguos. Alguns autores tm atribudo a responsabilidade pelo alto ndice de pessoas com fome no Brasil no somente queda do poder aquisitivo da populao trabalhadora, mas tambm a um aumento nos preos dos alimentos que integram a cesta bsica. A causa desse pretenso aumento estaria, segundo esses autores, na prpria modernizao ocorrida na produo dos alimentos bsicos, enquanto que outros autores culpam a ineficincia das estruturas de comercializao65, cada vez mais oligopolizadas. No se dispe de evidncias empricas suficientes para sustentar a afirmao de que os "ganhos de eficincia" advin65 A nica referncia emprica mencionada que sustenta esse argumento a tese de
Cirilo, Denise (1989). O papel dos supermercados no varejo de alimentos. So Paulo, FIPE/USP (Ensaios Econmicos, 68)

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dos da modernizao da estrutura de comercializao no tenham sido repassados aos preos. Evidentemente, os supermercados no repassam todos os seus ganhos, seno no se explicariam os seus vultosos lucros. Mas sabe-se que os lucros dos supermercados no vm basicamente dos itens que compem a cesta bsica, como no caso das lojas tradicionais do segmento do varejo alimentar66, mas sim dos outros produtos", durveis ou no, que oferecem. at uma poltica do setor ter os itens da cesta bsica entre os mais baratos como forma de atrair a clientela. Alm disso, esses estabelecimentos se beneficiam dos rendimentos financeiros correspondentes ao fato de venderem a vista e comprarem a prazo. Brandimarte (1994), por exemplo, argumenta que a reduo dos preos ao produtor acabou chegando ao consumidor em razo tambm da mudana do perfil do varejo na ltima dcada: com o crescimento dos grandes supermercados que trabalham com margens reduzidas de preos nos produtos bsicos para atrair a clientela a qual, ao percorrer a loja, tambm acaba seduzida por produtos de maior valor agregado e com margens de lucro maiores []". Em resumo, pode-se dizer que as evidncias empricas disponveis, embora no sejam suficientemente slidas, indicam que houve um barateamento relativo da alimentao dos brasileiros. No entanto, simultaneamente ocorreu uma diminuio da renda disponvel para aquisio dos alimentos entre as famlias pobres devido ao crescimento dos gastos noalimentares como aluguel, transportes, educao e tambm da alimentao diria realizada fora de casa, especialmente nas regies metropolitanas. O Projeto Fome Zero parte do pressuposto que o acesso alimentao adequada um direito inalienvel do ser humano. inconcebvel imaginar que uma nao, que tendo os meios tcnicos e materiais para alimentar sua populao, no garanta esse direito a todos os seus habitantes. O objetivo principal deste Projeto exatamente esse: propor um conjunto integrado de polticas com o objetivo de garantir a segurana alimentar. Dentro da perspectiva levantada pelo conceito de segurana alimentar, necessrio reorientar as estratgias de de66 Estas trabalham quase que exclusivamente com gneros alimentcios bsicos e gneros de higiene e limpeza simples. Nos supermercados a proporo destas mercadorias menor, variando em torno de dois teros. (Cyrillo, 1988).

senvolvimento vigentes, associando obrigatoriamente o crescimento econmico com eqidade social. Atente-se que tal disposio remete a polticas de segurana alimentar que tm como universo o conjunto da populao e no apenas os contingentes mais vulnerveis, necessitados de assistncia imediata para fazer frente a situaes de fome e desnutrio. A aplicao de uma poltica de segurana alimentar exige considerar o carter multidimensional e intersetorial inerente a este tema, superando um entendimento equivocado de reduzila produo e distribuio de alimentos e, em conseqncia, tendo sua poltica definida no limite restrito do planejamento agrcola. Recomenda-se, ao contrrio, a elaborao e execuo dessas polticas por meio de intensa articulao nos diferentes campos de interveno do Estado, como o agrcola, a sade, a educao, o trabalho, a tecnologia, o ambiental e no atual contexto de globalizao, as relaes internacionais, entre outros (Maluf et alli, 2001). Uma outra premissa relevante que tais polticas devem articular necessariamente aes de natureza emergencial com aes estruturais, rompendo com falsas dicotomias baseadas na separao entre o econmico e o social, que produzem a concentrao da riqueza e a pobreza e depois administram polticas sociais" para atenuarem esta ltima. Em geral, as polticas emergenciais concretizam-se em programas e aes pblicos dirigidos a grupos populacionais especficos, com o objetivo de enfrentar carncias alimentares e nutricionais, qualificadas como medidas assistenciais de natureza compensatria. Tais iniciativas sempre foram objeto de resistncia, por apenas amenizarem os efeitos perversos das situaes de excluso social, dificultando o enfrentamento e a superao dos reais fatores promotores da injustia. Aponta-se, tambm, para o fato do assistencialismo constituir-se em campo propcio para prticas populistas e demaggicas, para o desvio de recursos e para a corrupo. Assim, a admisso da existncia desses programas quase sempre acompanhada de ressalvas ao fato de eles precisarem existir e reafirmaes da expectativa de que sejam provisrios. Mas as polticas emergenciais de segurana alimentar so indispensveis para o enfrentamento de problemas que no podem esperar o tempo de resposta das medidas estruturais, que devem estar sendo tomadas simultaneamente. Ao lado disso, as medidas emergenciais devem trazer obrigatoriamente componentes ligados a uma transformao estrutural das condies

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geradoras das situaes que as produzem e justificam. Uma poltica de distribuio de alimentos, por exemplo, deve incluir a criao das condies e a obrigatoriedade das famlias beneficirias" em ter os filhos na escola e a constituio de conselhos locais com a participao dos prprios beneficirios" para o acompanhamento dessa poltica. Ou seja, polticas dessa natureza devem ser: a) educativas, em relao aos hbitos e prticas alimentares; b) organizativas, para a defesa dos direitos de cidadania; c) emancipadoras, visando a promover a autonomia e no a dependncia dos beneficirios. O polarizado debate que se trava, apresentando como polticas que se excluem mutuamente aquelas que se limitam s medidas emergenciais e as que admitem trabalhar apenas as de natureza estruturais, precisa encontrar novos caminhos. Herbert de Souza, o Betinho, chamou a ateno para isto, afirmando que: Atuar no emergencial sem considerar o estrutural contribuir para perpetuar a misria. Propor o estrutural sem atuar no emergencial praticar o cinismo de curto prazo em nome da filantropia de longo prazo" (Betinho, Jornal do Brasil, 22.4.1993). Como tambm j foi mencionado anteriormente, algumas das propostas aqui apresentadas so gerais, no sentido de que se aplicam a toda a populao vulnervel fome, enquanto outras esto discriminadas segundo trs espaos diferentes: para as regies metropolitanas, para as demais regies urbanas do pas e para as regies rurais. Conforme verificado na definio do pblico beneficirio, um contingente significativo de pessoas vulnerveis encontrase nas grandes metrpoles ou periferia das pequenas e mdias cidades das regies no-metropolitanas. O perfil da fome nas cidades diferente daquele que encontramos no campo. Dada a maior disponibilidade de alimentos nas cidades, a populao de baixa renda encontra assistncia mais mo de organizaes no-governamentais, rgos pblicos ou mesmo vizinhos e parentes, em caso de fome. A grande quantidade de resduos alimentares encontrados nas cidades permite o acesso de parte dessa populao a algum tipo de alimento, ainda que de m qualidade. Portanto, podemos afirmar que a fome encontrada nas cidades e em particular nas regies metropolitanas exige algumas polticas diferentes daquela que presenciamos no campo, onde as possibilidades de obteno de alimento so menores, por mais paradoxal que possa parecer essa situao.

Talvez seja mais correto afirmar que nas reas urbanas mais comum a situao de vulnerabilidade" alimentar, propriamente dita. Essa vulnerabilidade" faz com que essas famlias busquem apoio espordico de instituies, sem caracteriz-las como uma clientela em si. Ou seja, a qualquer melhora na renda, um novo trabalho ou uma nova oportunidade, essa populao busca outras alternativas, podendo retornar logo em seguida para receber assistncia novamente. Os diferentes grupos da populao demandam polticas especficas para enfrentar a questo da fome, especialmente no horizonte temporal de curto e mdio prazo. Apresenta-se a seguir um resumo desse conjunto de propostas para cada um desses grupos algumas de cunho estrutural e outras emergenciais que visam ao aumento da disponibilidade de alimentos de baixos preos e tambm o maior acesso da populao vulnervel a uma alimentao saudvel.
Esquema das propostas do Projeto Fome Zero
POLTICAS ESTRUTURAIS Gerao de Emprego e Renda Previdncia Social Universal Incentivo Agricultura Familiar Intensificao de Reforma Agrria Bolsa Escola e Renda Mnima

POLTICAS ESPECFICAS Programa Cupom de Alimentao Doaes de Cestas Bsicas Emergenciais Manuteno de Estoques de Segurana Segurana e Qualidade dos Alimentos Ampliao do PAT Combate Desnutrio Infantil e Materna Ampliao da Merenda Escolar Educao para o Consumo e Educao Alimentar

POLTICAS LOCAIS
reas Rurais Apoio Agricultura Familiar Apoio Produo para Autoconsumo Pequenas e Mdias Cidades Banco de alimentos Parcerias com Varejistas Modernizao dos Equipamentos de abastecimento Novo relacionamento com supermercados Agricultura urbana Metrpoles Restaurantes populares Banco de alimentos Parcerias com varejistas Modernizao dos Equipamentos de abastecimento Novo relacionamento com as redes de supermercados

5.2 P OLTICAS E STRUTURAIS Neste item, prope-se um conjunto de polticas estruturais, que tm efeitos importantes no enfrentamento da vulnerabilidade fome das famlias, por meio do aumento da renda familiar, da universalizao dos direitos sociais e do acesso alimentao de qualidade e da diminuio da desigualdade de renda.

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5.2.1 AUMENTO DA RENDA E DIMINUIO DA DESIGUALDADE

a) Polticas de gerao de emprego e aumento da renda necessrio salientar que s se conseguir atingir o objetivo de gerar mais e melhores empregos com salrios dignos num novo modelo econmico que gere crescimento e priorize o mercado interno, incluindo milhes de pessoas no mercado de consumo de bens fundamentais como, por exemplo, os alimentos. Este modelo deve priorizar a diminuio das desigualdades sociais atravs de uma melhor distribuio de renda. Para isso fundamental retomar a poltica de aumentos do salrio mnimo para o piso de cem dlares e reduzir as distncias entre ele e os salrios mais altos.67 Alm disso, julgamos fundamental retomar a experincia da formao de frentes de trabalho temporrios em regies com elevado ndice de desemprego sazonal; programas de formao e incentivo ao primeiro emprego para jovens; e programas de requalificao permanente, especialmente para pessoas acima de 40 anos. Tambm fundamental retomar as linhas de crdito para novos investimentos, atravs do BNDES, Banco do Brasil, CEF; e de estmulo ao consumo, atravs de agncias de micro67 Vale lembrar que o salrio mnimo, alm de representar poder de compra para amplas camadas da populao urbana, tambm o valor de referncia para os salrios rurais. Ou seja, ele tambm o determinante dos custos de produo da agricultura patronal. Nesse sentido, o salrio mnimo baixo funciona tambm como um incentivo grande produo fundada no trabalho assalariado.
O carter multidimensional da Excluso Social
Reconhecer o carter multidimensional da excluso social o primeiro passo para atuar sobre os fatores que provocam a degradante condio de sub-cidadania, com a negao do acesso a bens, servios e proteo social. A despeito do fato de que o agravamento do quadro social seja resultado da combinao de aspectos mais globais, o poder pblico municipal tem um papel estratgico. Encarar de frente a complexidade do problema passa pela adoo de uma abordagem integrada por parte dos governos democrticos e populares, no enfrentamento s diferentes formas de manifestao dessa excluso. Nessa perspectiva se poder evitar que polticas pblicas setoriais, adotadas pelo princpio de inverso de prioridades, ataquem apenas uma das dimenses da excluso, mantendo intocadas suas outras faces e,dessa maneira praticando polticas meramente compensatrias. Essa abordagem sugere que, a partir de um diagnstico, se planeje e concentre territorialmente iniciativas visando dar conta das vrias formas de excluso. Via de regra, as intervenes em reas de favela tem como eixo central a urbanizao, mas se complementam com a regularizao fundiria e o servio permanente de manuteno. Do ponto de vista econmico, o programa de complementao de renda, alfabetizao, forma-

crdito solidrio, devem ser fortalecidos para alavancar a produo e o consumo locais. Recuperar o ensino pblico fundamental de qualidade, e a melhoria da infra-estrutura educacional nas reas rurais primordial.68 A preocupao do governo federal no atendimento universal do ensino bsico fundamental.No entanto,a qualidade deste ensino, frente ao sucateamento das escolas pblicas, dos salrios dos professores e da carreira de ensino, comprometedora. Verifica-se, tambm, a necessidade de fortalecimento e recuperao da rede de educao infantil (creches pblicas e EMEIs), que tm tido pouca prioridade pelos governos. O seu fortalecimento tem conseqncias importantes na formao das crianas, no fornecimento de uma alimentao regular e na possibilidade de melhores condies para as mulheres inserirem-se no mercado de trabalho. A recuperao de uma poltica habitacional tambm tem um papel fundamental, tanto na gerao de empregos, quanto para a soluo do dficit habitacional brasileiro.
68 importante mencionar que a melhoria educacional proposta por diversos
pesquisadores e rgos de fomento internacional como a principal (e, muitas vezes, a nica) forma de diminuio da desigualdade de renda e da pobreza no pas. O Projeto Fome Zero defende uma poltica educacional universal de qualidade como um direito cidado, mas no como remdio pobreza e desigualdade. A desigualdade de renda tem razes muito mais profundas do que o acesso educacional, e uma formao universitria universal bastante desejvel, mas o tempo para se alcanar esta meta muito longo.

o e re-qualificao profissional, estmulo ao associativismo, empreendedorismo e criao de cooperativas, oferta de micro-crdito, iniciativas como o programa de sade da famlia, combate violncia domstica, atendimento ao portador de necessidades especiais, segurana alimentar e atividades culturais, esportivas e de lazer, devero dar conta da dimenso social da vida comunitria. Vrios exemplos poderiam ser citados, entre eles o da administrao pblica em Santo Andr, que desenvolveu essas aes combinadas no Programa Integrado de Incluso Social em 4 favelas, atendendo uma populao de 16.000 pessoas nos ltimos 4 anos. Tem agora o desafio de ampliar o Programa para as demais reas da cidade. Uma poltica integrada de incluso no pode abrir mo de incorporar dados de subjetividade e imaginrio da populao; de estimular fortemente a participao popular em todas as etapas do processo, indo alm do que poderia ser uma mera prestao de servio, que afinal um dos seus papis, em um movimento pedaggico e emancipatrio da condio humana de todos os agentes comprometidos com a transformao social.
Contribuio do Instituto de Governo e Cidadania do ABC.

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A ao social das organizaes no governamentais e movimentos sociais tem sido, cada vez mais, um fator de desenvolvimento relevante na localidade. Diversas iniciativas comunitrias tm sido identificadas, como por exemplo, a formao e capacitao profissional de moradores, visando o desenvolvimento econmico, social, cultural e emancipatrio das pessoas e famlias; criao de cooperativas de consumo solidrio; agncias de microcrdito; e sistemas locais de comrcio e trabalho; entre vrias outras, tm sido alternativas importantes para insero das famlias na cidadania. Estas iniciativas devem ser incentivadas e multiplicadas, favorecendo a cultura de que os beneficirios dos programas sejam os sujeitos e atores sociais promotores de uma cidadania ativa e crtica. Neste aspecto, fundamental tambm que as decises das aes pblicas municipais tenham ampla participao da populao. A ampliao do conceito de Oramento Participativo para Planejamento Participativo tem este carter estratgico. Por fim, um alerta importante: um novo modelo econmico que priorize demanda de bens de consumo populares no garante, por si s, a gerao de mais e melhores empregos. Entre outras razes, merece destaque o fato de que a atual estrutura produtiva no seria modificada na sua essncia nesse novo modelo de crescimento: apenas se absorveria a capacidade ociosa concentrada nos setores de bens de consumo populares por insuficincia de demanda de um grande setor da populao empobrecida que no tem poder aquisitivo suficiente. b) Intensificao da Reforma Agrria O Projeto Fome Zero defende veementemente um processo massivo de distribuio de terras como poltica estrutural de desenvolvimento. A importncia de uma ampla reforma agrria se coloca a partir de quatro motivos principais: redistribuio de renda, ampliao das fontes de renda para as famlias, fonte de autoconsumo alimentar e dinamizao das economias regionais. Segundo dados levantados junto aos novos assentamentos, h uma expressiva melhora na qualidade de vida da populao residente, reduzindo sua vulnerabilidade fome. c) Previdncia Social Universal Prope-se a extenso do direito social universal da Previdncia a todos os trabalhadores em regime de economia familiar nas condies clssicas de vulnerabilidade social e biolgica: idade, invalidez, viuvez e provavelmente tambm desemprego

aberto, nas reas rurais e urbanas. Essa proposta representa a possibilidade de um novo salto na renda da populao carente, tal qual o observado quando da extenso dos direitos previdencirios aos trabalhadores rurais pela Constituio de 1988. A Constituio de 1988 ampliou direitos sociais no mbito da Previdncia, reconhecendo o regime de economia familiar rural na condio de credor de um seguro social mnimo para idosos, invlidos e vivo(as), com discriminao positiva em favor das mulheres (reduo do limite de idade para aposentadoria). Este direito social concedido mediante comprovao do evento causal (idade, invalidez, morte do cnjuge etc) e do tempo de trabalho do segurado especial no regime de economia familiar. Esse regime previdencirio especial foi integralmente mantido no texto constitucional atual depois da Emenda 20 de dezembro de 1998. (art. 195,pargrafo 8 e Art. 201, pargrafos 2 e 7-item II). Por outro lado, esse reconhecimento de direitos sociais mnimos com relao ao trabalho familiar na zona rural no foi seguido de tratamento equnime para o trabalho familiar no mbito urbano. Este continua, em geral, submetido s mesmas regras do trabalho assalariado formal, requerendo-se do segurado, comprovao de tempo de contribuio individualizada previdncia como condio para obteno do seguro social. Isto acaba por excluir os pobres sem capacidade, relegando-os a um tardio amparo na Assistncia Social, sob condio de comprovao de indigncia. Isto precisa ser corrigido, estendendo-se os mesmos direitos do regime de economia familiar rural ao urbano. importante mencionar que esse regime previdencirio contributivo, j que prev uma contribuio dos segurados familiares com capacidade para tal, mediante taxao do seu excedente comercializvel. A necessidade de financiamento desse oramento especial no ser debitada ao segurado urbano, mas s contribuies quase tributrias da Seguridade Social. A proposta simples: reconhecer para todos os trabalhadores por conta prpria" urbanos e para as inmeras novas formas de auto-ocupao, a condio de trabalho socialmente necessrio e elegvel para obteno dos direitos previdencirios de um salrio mnimo, independente de situar-se ou no abaixo da linha de pobreza. Estima-se que o efeito decorrente da incluso dessa nova massa de indivduos na Previdncia poder provocar um aumento da ordem de 2% do PIB na despesa com benefcios. Todavia, esse aumento dever ser diludo ao longo dos prximos vinte

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anos, perodo esse suficiente para que se possa mudar mais uma vez a forma de contribuio dos trabalhadores ativos e tambm intensificar a fiscalizao sobre as empresas (Delgado, 2001). d) Bolsa Escola e Renda Mnima A exemplo das diversas experincias municipais, estaduais e federais, prope-se o fornecimento de uma renda mnima s famlias carentes com crianas em idade escolar, vinculando o benefcio melhoria nos padres educacionais da populao brasileira. Os resultados alcanados por estes programas so bastante positivos pois conseguem atingir as famlias mais pobres (muitas delas sem renda nenhuma), e melhorar sensivelmente a freqncia escola e o rendimento das crianas. Os resultados so melhores quanto maior for o benefcio recebido e o acompanhamento social junto s famlias atendidas. O problema o desligamento do programa, pois h dificuldades em se definir critrios para emancipar a famlia do benefcio mensal recebido. (Souza e Fonseca, 1997) Por isso, uma criteriosa focalizao s famlias mais pobres e o seu acompanhamento no cotidiano fundamental nos programas de renda mnima associados ou no bolsa escola. Mas a focalizao torna impossvel alcanar massivamente a populao pobre, razo pela qual se discute atualmente por proposta do Senador Suplicy a idia de uma renda cidad como um direito a todas as pessoas residentes no pas. A vinculao do renda mnima a programas de educao de jovens e adultos, a qualificao profissional e o encaminhamento a programas de microcrdito, por exemplo, so outros mecanismos importantes que vem sendo experimentados na busca permanente de emancipao da famlia de forma que ela no precise depender no futuro da renda mnima transferida, mas de seu trabalho.
5.2.2 INCENTIVO AGRICULTURA FAMILIAR

ciada a uma poltica efetiva de assistncia tcnica; uma poltica de crdito efetivo que esteja vinculada formao de canais de comercializao; estmulo formao de cooperativas de incentivo para proteo da natureza e da paisagem, entre outras. Alm disso, prope-se um conjunto integrado de polticas regionais e locais voltadas ao apoio comercializao, aumento do valor agregado, compra institucional de pequenos e mdios produtores da regio para a merenda escolar, hospitais, creches e presdios (ver item 5.4.6). Coerentemente com o diagnstico realizado de que o problema da fome do Brasil, hoje, no a falta de disponibilidade de alimentos , mas o acesso a eles, no concordamos com a justificativa de que a produo de alimentos transgnicos ajude a combater a fome no pas. Pelo contrrio, a liberao da produo de transgnicos promover uma maior dependncia dos produtores dessa tecnologia que, alm de mais cara, monoplio de empresas multinacionais (cerca de 90% das variedades em teste no Brasil so patenteadas por apenas seis empresas multinacionais, que esto entre as maiores do mundo). Alm disso, agravaria a atual dependncia por outras tecnologias associadas, como uso de herbicidas e outros insumos, para os quais essas plantas so resistentes. O cultivo de produtos transgnicos poder prejudicar o acesso aos mercados externos importantes para o Brasil, que exigem reas livres de transgnicos e pode promover uma poluio gentica com resultados imprevisveis. Dessa forma, o Projeto Fome Zero apia as propostas da Campanha Nacional Por um Brasil Livre de Transgnicos, que envolve diversas entidades e ONGs ligadas aos movimentos sociais e ambientais. 5.3 P ROPOSTAS E SPECFICAS a) O Programa Cupom de Alimentao PCA Esse programa pretende atender todas as famlias muito pobres definidas no item 4. As vantagens dos programas baseados na concesso de recursos para que as famlias cuidem do seu prprio abastecimento foram estudadas por Convnio MPSAS/ Cepal (1989), Campino (1991) e Lavinas (1999). Alm de movimentar o comrcio local, baratear os custos de operao e superar resistncias das polticas clientelistas, tal sistemtica permite que cada famlia compre os alimentos que compe a sua prpria dieta.

O Projeto Fome Zero considera essencial que se retome uma poltica agrcola que favorea, de fato, a agricultura familiar no pas, visando o aumento da produo de alimentos e a proteo ao agricultor de menor renda. Isto pode ser conseguido atravs de um conjunto de polticas que combinem: seguro da renda agrcola; prioridade produo interna, recorrendo importao somente no caso de quebras de safra; incentivo pesquisa pblica que favorea ao pequeno produtor o uso de tecnologias apropriadas, e que esteja asso-

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So quatro as caractersticas bsicas do PCA aqui proposto: a) complementar a renda das famlias muito pobres independentemente de j se beneficiarem de outros programas, como o renda mnima, bolsa escola, previdncia social, seguro desemprego etc; b) exigir sempre uma contrapartida especfica das famlias que se beneficiam do programa em termos de ocupao de seus membros adultos como, por exemplo, freqentar cursos de alfabetizao, requalificao profissional ou at mesmo prestao de servios comunitrios compatveis com suas habilidades profissionais; c) as famlias recebero benefcios dos cupons por um perodo previamente de seis meses ou um ano, prorrogveis mediante reavaliao e enquanto persistirem as causas de insegurana alimentar que os afeta; d) os cupons s podero ser utilizados na compra de alimentos em supermercados, lojas, feirantes ou produtores agropecurios previamente cadastrados. A restrio vale tambm para quaisquer outras mercadorias no-alimentares como cigarro, produtos de limpeza, remdios, assim como bebidas, doces e salgados tipo fast food. Nos primeiros anos de implantao do PCA, prope-se que se d prioridade quelas famlias j cadastradas nos seguintes programas: a) assentados de reforma agrria ou famlias comprovadamente pobres que se cadastraram pelo correio para integrarem o programa e que ainda aguardam serem assentados; b) famlias beneficirias dos atuais programas bolsa escola e bolsa alimentao; c) famlias pobres com desempregados beneficirios ou no do seguro desemprego, que estejam ou venham a ser cadastrados por rgos pblicos federais, estaduais ou municipais; d) famlias com crianas e/ou adultos comprovadamente desnutridos ou em situao de risco, encaminhados pelo sistema pblico de sade, que ainda no estejam sendo atendidos pelos programas anteriores. A prioridade a estas famlias se justifica, primeiro, pelo fato de j estarem cadastradas, o que evita que a implantao do PCA tenha que esperar por um cadastro prprio para entrar em vigncia. Segundo, dado o carter complementar do PCA renda das famlias muito pobres este benefcio permitiria melhorar

significativamente os resultados obtidos pelos outros programas j em andamento. Para simplificar a necessidade de comprovao da renda por parte das famlias beneficiadas, prope-se que, nos dois primeiro anos de implantao do PCA, estabeleam-se faixas de benefcios de R$ 50,00 a R$ 250,00 mensais, para as famlias pobres, em funo de parmetros de fcil comprovao como, por exemplo, nmero de filhos menores, presena de pessoas desnutridas, presena de adultos desempregados, dispor ou no de casa prpria etc. Assim, por exemplo, uma famlia pobre com desempregados sem seguro desemprego com trs ou mais filhos menores receberia o valor mximo de R$ 250,00 mensais em cupons de alimentos; caso receba seguro desemprego, o benefcio cairia para uma faixa inferior, digamos R$ 100,00 por ms. Aquelas famlias pobres cujos membros no tm filhos mas tambm no tm emprego fixo, receberiam o benefcio mnimo do Programa de cupons que seria estabelecido em R$ 50,00 mensais, por exemplo. Obviamente esses valores so apenas exemplos e precisam ser melhor estudados quando da implantao do PCA, de modo a garantir efetivamente o acesso das famlias mais pobres a uma alimentao adequada. Os estudos disponveis sobre os programas de cupons de alimentos indicam que se os valores so muito baixos, os cupons no geram impactos distributivos nem nutricionais importantes. Mesmo demonstrando vantagens em relao a outras iniciativas, deve-se ressaltar que o PCA funciona como complemento dos outros programas mencionados nessa proposta como o bolsa escola, por exemplo. Alm disso, trata-se de um poderoso instrumento de poltica agrcola na medida em que contribui para a expanso da demanda efetiva de alimentos da classe trabalhadora, hoje muito reprimida pelos baixos salrios pagos e pelo crescente desemprego. Os cupons podero ser obtidos sob a forma de papel, impresso na Casa da Moeda, com perodo de validade especificado, ou sob a forma de crditos em carto magntico. Recomenda-se que a populao de reas urbanas assistidas receba seus cupons por meio eletrnico evitando-se o surgimento de um mercado paralelo" de cupons de alimentao. Prope-se uma implantao gradativa do programa, iniciando-se com um programa piloto no primeiro ano, com prioridade para as regies afetadas pela seca do Nordeste, aumentando-se a abrangncia medida que se expanda a oferta de

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alimentos disponveis e os recursos necessrios de modo a atingir a meta de incorporar todas as famlias muito pobres com renda inferior a um dlar per capita dirias. A implantao gradativa do Programa Cupom de Alimentao fundamental por duas razes: a) dada a dimenso do programa, necessrio implantar um sistema de administrao em todo o pas, seja para habilitar os estabelecimentos conveniados, seja para cadastrar as famlias beneficiadas; b) como um programa que se relaciona a outras polticas estruturais, em particular, ao apoio agricultura familiar, preciso dar tempo para que a oferta de alimentos cresa pelo menos no mesmo ritmo do programa sob risco de causar um aumento no preo dos alimentos. b) Ampliao e redirecionamento do Programa de Alimentao do Trabalhador PAT necessrio mudar o PAT para torn-lo mais abrangente e, ao mesmo tempo, mais direcionado ao pblico vulnervel fome. Como visto anteriormente, a forma como o PAT est hoje estruturado exclui os trabalhadores que no tm registro em carteira e os empregados de pequenas empresas que se utilizam do SIMPLES. So justamente esses os trabalhadores que ganham menos e que deveriam ser priorizados nos programas de combate fome. Para os trabalhadores sem qualquer registro que permanecem na informalidade, no h como destinar recursos do PAT para sua alimentao. Esse pblico, assim como os desempregados, devero ser amparados pelo PCA. Para os trabalhadores que atuam em empresas de pequeno porte, o objetivo da reforma do PAT conseguir que elas sejam atradas para o programa. Na forma como ele est estruturado atualmente, no existe vantagem alguma que motive empresas que fazem sua contabilidade por meio do SIMPLES a concederem benefcios do PAT para seus empregados, pois esse sistema fiscal possui um desconto-padro para o Imposto de Renda que no leva em conta incentivos ou benefcios concedidos aos empregados. O Projeto Fome Zero prope que se estabeleam mecanismos de compensao para as firmas que se utilizam do SIMPLES para o clculo do Imposto de Renda devido, tendo como base o lucro presumido, para beneficiar isenes na concesso de benefcios de alimentao aos trabalhadores.

Pretende-se, com essa poltica, atender aqueles trabalhadores formais de micro e pequenas empresas que no recebem qualquer outro tipo de benefcio para custear sua alimentao. Dados da PNAD de 1999 identificam que, de um universo de 42,1 milhes de trabalhadores, apenas 17,3 milhes tinham algum tipo de ajuda para alimentao, sendo que 8.054 milhes estavam includos no PAT. Entre os 12,4 milhes de trabalhadores informais, somente 2,4 milhes recebiam algum auxlio para alimentao. Verifica-se, portanto, que 24,8 milhes de trabalhadores no tinham auxlio alimentao, entre os quais 10,8 milhes eram trabalhadores formais com carteira assinada (excludos os funcionrios pblicos e militares). Alm dessas questes pode-se arrolar outras modificaes que melhorariam a eficincia do programa, a saber: Aumentar a fiscalizao para evitar que o tquete-alimentao seja utilizado em outras atividades que no sejam as refeies fora de casa ou as compras de alimentos, intensificando as aes para coibir o mercado paralelo desses vales e impedir que os mesmos sejam utilizados como moeda; Tornar mais efetivo o acompanhamento realizado pela comisso tripartite evitando que as empresas administradoras de vales se utilizem do sistema para a realizao de lucros financeiros e adiantamento de capital de giro para outras atividades. Realizar uma reviso das dedues do Imposto de Renda de pessoas jurdicas de modo a favorecer as micro e pequenas empresas. Priorizar, dentro das empresas, os trabalhadores de renda familiar mais baixa, com benefcios maiores para salrios menores. c) Doaes de Cestas Bsicas Emergenciais O Projeto Fome Zero prope que as pessoas famintas (com baixa capacidade energtica), as populaes atingidas por calamidades naturais (secas e enchentes, por exemplo69) e os novos assentados da reforma agrria recebam mensalmente uma cesta de alimentos por um perodo determinado. Alm deste pblico mais especfico, devem ser includas no pblico beneficirio das cestas bsicas as famlias que estejam

69 A experincia mostra que, em situaes de calamidade, sempre h um conjunto

de agentes que se aproveitam da situao para sonegar alimentos, aumentar as suas margens de vendas ou substituir produtos por outros de menor qualidade.

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inseridas nos critrios do Cupom de Alimentao, mas que residam em locais distantes de mercados para compra dos produtos alimentares, como o caso da maioria das famlias assentadas nos programas de reforma agrria e das famlias atingidas pela seca. A proposta que estes grupos sejam paulatinamente inseridos no Programa Cupons de Alimentao assim que se reative o comrcio local. Por meio de um modelo de gesto regionalizado de aes conjuntas com outros rgos de governo ser possvel ganhar agilidade e ter custos reduzidos, eliminando-se as distores verificadas no passado na distribuio emergencial de cestas bsicas. Para tanto, deveriam ser utilizados: a) modernos mecanismos de compras como o prego eletrnico, j em funcionamento em estados como So Paulo e Bahia; b) os estoques de segurana armazenados em regies prximas na preparao das cestas regionalizadas". A utilizao dessas mercadorias teria dupla funo: supriria as necessidades imediatas e, ao mesmo tempo, permitiria uma maior regulao pblica sobre os preos e margens praticadas pelo varejo local em perodos de escassez. Prope-se, tambm, o estudo de uma nova composio dessa cesta bsica emergencial, para que ela fique mais diversificada e que atenda s demandas nutricionais mensais da famlia, combinada utilizao de alimentos produzidos na prpria regio. Privilegia-se, dessa forma, a aquisio junto aos produtores agrcolas locais. As compras locais funcionam tambm como um mecanismo de demanda institucional" estimulando a economia dessas regies. d) Combate desnutrio materno-infantil necessrio implantar medidas no apenas para corrigir mas para prevenir a desnutrio infantil, atendendo a crianas menores de um ano, bem como gestantes e mes em fase de amamentao. Uma delas ampliar o fornecimento de produtos alimentares, como o leite, e de nutrientes bsicos, como ferro e vitaminas, para as crianas inscritas nas redes pblicas de servios de sade e de assistncia social, visando universalizar os programas j existentes. Outra medida o diagnstico precoce e tratamento na rede pblica ambulatorial e hospitalar de sade para sua recuperao, associada a orientaes nutricionais e acompanhamento por parte das equipes de sade junto criana e famlia. O trabalho das organizaes beneficentes, juntamente

com as prefeituras, tm um importante papel complementar no acompanhamento e orientao s famlias, mes, e crianas menores de um ano. As vrias alternativas de suplementao alimentar devem ser analisadas e, comprovadas sua segurana e eficcia, incentivadas. Tudo isso implica em um fortalecimento do papel SISVAN como um poderoso instrumento para identificar, cadastrar, visitar e orientar as famlias com relao sua sade e sua alimentao. Prope-se, tambm, programas de incentivo e orientao ao aleitamento materno, como um direito das crianas e das mulheres. Estes programas devem envolver as empresas, as famlias e os servios pblicos, considerando no o dever da mulher, mas o seu direito de amamentar os filhos. Para tal preciso fiscalizar o cumprimento da legislao por parte das empresas no sentido de disponibilizar creches bem como os horrios das trabalhadoras para a amamentao. A formao de bancos de leite materno deve ser incentivada, assim como a doao de sangue. preciso, ainda, para o imenso contingente de mulheres que trabalha no setor informal, e que no possui acesso a creches nos seus locais de trabalho, incentivar investimentos na constituio de creches prximas aos locais de residncia, o que pode contribuir, adicionalmente, para a gerao de trabalho e renda para mulheres desempregadas. e) Manter Estoques de Segurana O governo deve manter estoques pblicos de alimentos. No se trata de estoques reguladores, poltica complementar de preos mnimos. Com a abertura da economia no incio dos anos 1990, carece de sentido a formao de grandes estoques reguladores para estabilizar preos internos, dada a possibilidade de se importar alimentos quando for estritamente necessrio (quebra de safras, especulao etc). O Projeto Fome Zero prope a formao de estoques que garantam a segurana alimentar, ou seja, um volume mnimo de produtos da cesta bsica que respondam pelo consumo durante o perodo necessrio para se importar ou expandir a oferta, caso no sejam commodities como o caso do feijo. Nesse caso, os estoques devem ser suficientes para atender um perodo de tempo de consumo para os seus programas como o PRODEA e a merenda escolar, at que sejam viabilizadas outras alternativas. Os estoques atuais de alimentos so os menores da dcada e praticamente inexistem os estoques pblicos (Oliveira e Hof-

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staetter, 2001). Regies importantes em termos de populao e, portanto, com elevada demanda por alimentos, como a regio Nordeste, so as que praticamente menos tm estoques atualmente, bem como as que menos possuem rede armazenadora. Atualmente, existe apenas financiamento para a aquisio de equipamentos, mas no de estrutura fsica para armazenagem. Seria interessante pensar no retorno de programas de incentivo a empreendimentos que visem a melhora na rede armazenadora, especialmente nas cooperativas de produtores, bem como na implantao de novas unidades, haja vista a falta de armazns que obriga os produtores a venderem boa parte da sua safra na poca da colheita. preciso criar meios para minimizar os problemas existentes em toda cadeia agroalimentar, e adotar providncias imediatas para preservar os direitos e obrigaes, tanto dos depositantes, como dos depositrios, assim como da populao como um todo. Nas atividades relacionadas ao armazenamento preciso fazer com que se cumpra a atual legislao e que se busque, cada vez mais, o seu aperfeioamento, direcionando-a para a manuteno da qualidade e da quantidade dos estoques armazenados, para propiciar um relacionamento de maior parceria entre depositante e depositrio e para a existncia de um maior controle da atividade que, sem dvida, contribuir na reduo do desperdcio. A existncia de uma boa regulamentao nesse sentido precisa ser complementada por uma participao mais efetiva das entidades governamentais em parceria com os segmentos representativos da sociedade. Recomenda-se outros procedimentos, tais como: um programa de financiamento com recursos suficientes para modernizao das estruturas e equipamentos do setor, assim como para construo de novas estruturas armazenadoras; maiores investimentos em pesquisa e difuso de novas tecnologias nesta rea e treinamento para capacitao da mo de obra que atua na rea. Os estoques de segurana seriam adquiridos nas prprias regies produtoras e utilizados na distribuio para a populao vulnervel pelo sistema de cestas emergenciais e merenda escolar, por exemplo. Deve-se analisar a logstica de distribuio dessas cestas levando-se em conta a localizao dos estoques reguladores, evitando-se assim o passeio e o perecimento dos alimentos armazenados. Dois elementos devem ser levados em conta na estruturao da poltica de estoques de segurana:

a) a intensificao das compras nas regies produtoras para o consumo na prpria regio; b) a possibilidade de evitar a importao de alimentos enquanto houver disponibilidade interna. Recomenda-se que o governo brasileiro utilize uma parte de seus estoques de segurana para prestar ajuda humanitria a outros pases que estejam vivendo crises de abastecimento. Essa ajuda deve ser feita sempre atravs das organizaes humanitrias e, sempre quando possvel,recomenda-se que o alimento seja transformado em dinheiro e novamente utilizado na compra de alimentos produzidos por agricultores do prprio pas que recebe a doao, sendo distribudo por canais locais de comercializao. f) Ampliao da Merenda Escolar As anlises dos dados disponveis sobre o consumo da merenda revelam que baixa a contribuio das refeies distribudas nas escolas para o suprimento das recomendaes de energia e de nutrientes (especialmente quanto aos minerais) para o grupo-alvo do programa. Nossa proposta de elevao do aporte calrico e nutricional dirio da merenda que hoje , por lei, de apenas 15%. Em alguns estudos (ver item 3.11.6), verificou-se que essa proporo pode ser bem maior, chegando a at 100% das recomendaes dirias de energia e nutrientes em alguns municpios. Isso remete necessidade de aumento do repasse de recursos por parte do Ministrio da Educao. A importncia dessa proposta se insere no enfoque do direito alimentao e na importncia da merenda escolar para a freqncia de crianas pobres escola. Alm disso, prope-se uma ampliao do atendimento tambm para os irmos dos escolares, especialmente nos municpios mais pobres e tambm para a rede de educao infantil (creches pblicas e EMEIs). Uma proposta complementar a utilizao de produtos fortificados no Programa de Merenda Escolar. No entanto, essa incorporao no poderia ser feita de maneira compulsria, pois experincias anteriores utilizando formulados" especialmente produzidos para atender o programa tiveram pouca aceitao. A descentralizao vem estimulando o surgimento de um novo comportamento social, com a participao de pais, professores e diretores nos processos decisrios, particularmente nas etapas de definio de como e quando aplicar os recursos disponveis. Tal caracterstica pode ser considerada um marco

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da cidadania e poder, em mdio prazo, contribuir para significativas melhorias na qualidade do Programa de Merenda Escolar. Ressalta-se que dos 5.507 municpios brasileiros, apenas 501 no tinham criado o Conselho de Alimentao Escolar dentro do prazo previamente estabelecido. Outra questo importante est na utilizao de produtos regionais na composio da merenda. Pesquisas mostram que a participao dos produtores agrcolas locais nas compras da merenda ainda muito pequena. Acredita-se que um maior apoio tcnico dado aos Conselhos Municipais de Alimentao Escolar e aos produtores locais permitiria que se conseguisse, ao mesmo tempo, garantir alimentos mais frescos (frutas e verduras obrigatrias) e compatveis com as caractersticas culturais locais e uma melhoria na renda dos agricultores e da agroindstria da regio. Quando se examina o estado nutricional de escolares, nota-se a coexistncia de duas problemticas: elevada proporo de crianas com dficits de estatura (principalmente nas regies mais pobres) e elevado percentual de indivduos com indicativo de sobrepeso. Assim, h necessidade de implementar um intenso trabalho de adoo de prticas alimentares que previnam as carncias de macro e micronutrientes e incentivem uma alimentao de qualidade por meio das escolas. g) Segurana e qualidade dos alimentos Enfocar as atividades com o princpio da preveno em vez do princpio da correo outro desafio para um programa pblico de garantia da segurana dos alimentos no Brasil. Atividades como o controle preventivo, a implementao de um sistema de informaes e vigilncia da segurana dos alimentos, a educao dos indivduos envolvidos na cadeia agroprodutiva, a promoo de estudos cientficos e transferncia de tecnologia e mtodos para previnir riscos e melhorar a segurana devem ser priorizadas. O programa de qualidade dos alimentos deve ter abrangncia universal, isto , deve administrar a segurana dos alimentos ao longo de toda a cadeia produtiva, desde o produtor at o consumidor. Os produtos de consumo domstico devem ter a mesma prioridade no programa que os produtos exportados e importados. As seguintes aes precisam ser integradas e coordenadas para evitar o desperdcio de recursos e promover uma poltica com abrangncia nacional: sistema de informao e vigilncia da segurana alimentar, legislao ali-

mentar, controle dos alimentos, organizaes de consumidores, educao, apoio adoo de prticas para garantir a segurana do alimento e apoio a pesquisas. fundamental controlar a entrada de alimentos transgnicos no pas, at que se tenham resultados de pesquisas suficientes que comprovem que estes produtos no promovem riscos sade e ao meio ambiente. fundamental tambm, que o consumidor tenha a informao no rtulo sobre a origem do alimento que consome, alm de material informativo sobre os riscos dos produtos geneticamente modificados. h) Educao para o consumo e educao alimentar Existem dois problemas associados falta de uma dieta balanceada: a inadequao quantitativa (tanto para excesso como para carncia) e a inadequao qualitativa. Assim, aes na rea de educao alimentar tm efeitos preventivos importantes, tanto para o combate desnutrio, quanto para a o combate obesidade. A educao alimentar , geralmente, negligenciada como poltica alimentar devido priorizao do ataque causa principal da fome a renda. O Projeto Fome Zero prope uma atuao em duas frentes. A primeira seria uma posio ativa por parte do poder pblico no sentido de estabelecer campanhas publicitrias e palestras sobre educao alimentar e educao para o consumo, devendo esse aspecto da educao ser considerado um dever do Estado, includo como obrigatrio no currculo escolar de primeiro grau. Essas campanhas visariam tanto a promoo de prticas alimentares saudveis (incentivo ao consumo de produtos in natura, dieta balanceada, menor consumo de acares e produtos industrializados) quanto a promoo de estilos de vida saudveis, pela prtica regular de esportes. Uma campanha de educao alimentar deve estar inserida no enfoque de uma educao para o consumo e deve envolver todos os itens de consumo familiar (qual a origem dos produtos, quanto e de que forma consumir). A outra frente seria a criao e implementao da Norma Brasileira de Comercializao de Alimentos Industrializados NBCAI, semelhana daquela implementada com sucesso a partir dos anos 1980 com o objetivo de promover o aleitamento materno. muito importante estabelecer um controle efetivo sobre a publicidade de alimentos, bem como sua rotulagem e distribuio. Com relao rotulagem, preciso respaldar as aes

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previstas no Cdigo de Defesa do Consumidor. Salienta-se, tambm, a necessidade de estabelecer rtulos informativos e registros que atendam NBCAI. Cabe aos governos a promoo de prticas alimentares e estilos de vida saudveis por meio de campanhas na mdia de acordo com os pressupostos e o estabelecido na Norma. Cabe aos rgos pblicos de sade e de educao a responsabilidade de zelar para que as informaes sobre alimentao saudvel transmitidas ao pblico em geral e, em especial, aos profissionais e pessoal de sade, sejam coerentes, ticas e objetivas. A responsabilidade deve se estender desde a produo at a distribuio e o controle das informaes e a formao e capacitao de recursos humanos. Diante da incidncia de sobrepeso entre as camadas da populao mais pobres, prope-se que os alimentos suprfluos e/ou danosos sade, como por exemplo refrigerantes, balas, sucos artificiais, alimentos ricos em acar refinado, gordura, colesterol ou que contenham elementos transgnicos (caso sua comercializao venha a ser aprovada no Brasil) incluam, em carter obrigatrio e com destaque, uma advertncia visual e/ou auditiva (de acordo com o meio de divulgao que os promova). 5.4 P OLTICAS L OCAIS O Projeto Fome Zero prope tambm um conjunto de polticas que podem ser implantadas pelos estados e municpios, a grande maioria em parcerias com a sociedade civil. So basicamente programas j em funcionamento nos municpios com relativo sucesso. Algumas propostas esto detalhadas segundo as reas de residncias (reas urbanas metropolitanas, reas urbanas no-metropolitanas e reas rurais), ressaltando suas especificidades.
5.4.1 PROGRAMAS MUNICIPAIS DE SEGURANA ALIMENTAR

Apesar da existncia de equipamentos pblicos de abastecimento na maioria dos municpios, rara a existncia de polticas de abastecimento propriamente ditas e, mais rara ainda, a adoo de um enfoque integrado de segurana alimentar. Em linhas gerais, as polticas da rea do abastecimento tm sido realizadas a partir de trs diretrizes70:
70 Conforme Caderno de Abastecimento Alimentar em "O Modo Petista de Governar", (Bittar, 1992).

a) Programas de Abastecimento: Trata-se da gesto e administrao dos tradicionais equipamentos pblicos de abastecimento alimentar, como varejes, sacoles, feiras populares, comboios, atuando no controle de preos e margens de comercializao (visando a mant-los abaixo do preo de mercado), garantia da qualidade dos alimentos do ponto de vista da sade pblica, auxlio ao acesso de pequenos produtores e pequenos comerciantes ao mercado e, por fim, modernizao dos equipamentos possibilitando sua estabilidade e permanncia no mercado. Pelo lado da produo, destacam-se iniciativas nas reas de campanha de produtos de poca e apoio a hortas comunitrias. b) Planejamento, informao e orientao: Nesta diretriz encontram-se tanto as iniciativas de levantamento de informaes de mercado, safras, condies socioeconmicas da populao, visando municiar a administrao para melhor atingir os objetivos, como tambm o fornecimento de informaes para os cidados, atuando conjuntamente com os servios de vigilncia sanitria, visando a defesa de seus direitos. c) Microintervenes: Aes voltadas para incentivo produo local, fornecimento de alternativas de comercializao aos pequenos produtores, racionalizao da comercializao atacadista e varejista (pela centralizao de compras do setor atacadista), controle da oligopolizao dos setor atacadista (por meio de incentivos a cooperativas e associaes de produtores), iniciativas em relao intermediao mercantil (entrepostos, varejes, sacoles, feiras etc) e ao varejo de alimentos em geral, ao consumo de alimentos preparados (refeies prontas, restaurantes populares e outras formas) e organizao de compras comunitrias. Na rea de distribuio de alimentos, aes voltadas para o fornecimento de alimentos a alunos, com gesto da merenda escolar. Os programas municipais de abastecimento podem ajudar a criar espaos que promovam a produo e a distribuio dos alimentos realizadas pelos pequenos e mdios empreendimentos rurais e urbanos. no mbito da atuao local (municipal) e regional que se localizam alguns dos principais elementos requeridos pelo desafio da construo de mercados", um dos principais desafios com os quais se defrontam os agricultores de pequeno e mdio portes, a pequena indstria

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agroalimentar e o varejo tradicional. Ao mesmo tempo em que estimula atividades geradoras de emprego e de renda, esse um caminho que amplia a disponibilidade de alimentos de qualidade de um modo menos custoso, aproximando a produo do consumo e valorizando a diversidade nos hbitos alimentares regionais. O Projeto Fome Zero destaca a importncia de que as polticas de abastecimento municipais estejam moldadas pelo enfoque de um sistema integrado de segurana alimentar. No mbito municipal, existem diversos organismos (geralmente sob a estrutura de secretarias municipais) que podem atuar conjuntamente neste campo: secretarias de abastecimento alimentar (que geralmente atuam na gesto dos equipamentos); secretarias de agricultura (que atuam na rea rural/agrcola); secretarias de educao (rea da merenda escolar); secretarias de sade (reas de preveno e combate desnutrio materno-infantil, por exemplo); secretarias de assistncia social (que atuam com indigentes, pessoas e famlias carentes no geral); alm de reas como a vigilncia sanitria. A experincia tem revelado a importncia de que haja uma secretaria municipal (ou um departamento) dedicada ao abastecimento alimentar. Quando tal funo existe, bastante comum encontr-la junto s secretarias de agricultura, caso em que ganha fora a concepo tradicional que limita o abastecimento ao escoamento da produo agrcola". Claro que tal concepo restringe o campo de ao e a possibilidade de avanar rumo adoo da concepo de segurana alimentar. Ainda no mbito institucional, constata-se a necessidade de aperfeioar o aparato legal para as aes e programas de abastecimento que assegurem a clara definio dos objetivos e dos beneficirios, uma gesto transparente e a sustentabilidade dos mesmos. A descontinuidade administrativa particularmente sentida nos programas de abastecimento, comprometendo a efetivao dos objetivos com mdio e longo prazos de maturao em geral, os mais relevantes e o desejado avano em termos da participao popular e da construo de parcerias. A experincia revela que tais parcerias (com associaes, agentes privados e instituies) e o apoio popular tm sido pilares de sustentao de projetos e programas em face da descontinuidade que resulta de mudanas peridicas de orientao na administrao pblica. Todos estes fatores que devem decidir sobre a convenincia de constituir um Conselho Municipal de Segurana Alimen-

tar e de Combate Fome inter-secretarias e com representao da sociedade civil semelhana do extinto CONSEA e dos CONSEAs estaduais ora em construo. Uma iniciativa premente a realizao de Censos Municipais da Fome", para que cada municpio levante a populao que passa fome ou que est em situao de vulnerabilidade fome. Isto poderia ser realizado com apoio dos rgos locais de sade e de assistncia social, por exemplo.
5.4.2 PROGRAMAS PARA AS REAS METROPOLITANAS

a) Restaurantes Populares Grande parte da populao que trabalha em reas metropolitanas faz pelo menos uma das suas refeies fora de casa geralmente o almoo e necessita disponibilidade, qualidade e preos reduzidos. Um programa de restaurantes populares que possa fornecer refeies a preo de custo pode atender a uma enorme demanda de trabalhadores de baixa renda que hoje alimentam-se de forma no satisfatria nas ruas. Alm disso, este programa pode incentivar a produo local, adquirindo diretamente dos produtores (a exemplo de Belo Horizonte) e de agroindstrias locais, ou atravs das Ceasas onde houver. Levantamentos mostram que uma refeio em restaurantes populares poderia custar R$ 1,80 considerando-se todos os custos variveis e gastos com mo-de-obra (exemplo do custo do Restaurante Popular de Belo Horizonte). No estariam includos neste clculo os dispndios com a instalao do restaurante, aluguis, reformas ou outras despesas com os locais que podem ser cedidos pelo poder pblico. Caso os gastos com pessoal e manuteno da infra-estrutura sejam cobertos pelas prefeituras, governos estaduais ou entidades beneficentes, como ocorre hoje, o custo da refeio poderia ser prximo de R$ 1,00. b) Banco de Alimentos A doao de alimentos que seriam desperdiados a organizaes beneficentes e populao carente envolve propostas que vo desde a captao de alimentos at sua distribuio. Na captao, o Projeto Fome Zero endossa a proposta de institucionalizao do Estatuto do Bom Samaritano, que est tramitando no Congresso Nacional. O Estatuto do Bom Samaritano facilita a doao de alimentos, desburocratizando o processo, reduzindo os custos e eliminando responsabili-

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dades indevidas. A aplicao dessa nova legislao dever provocar um significativo aumento no aporte de alimentos colocado disposio das entidades para a alimentao da populao carente. Com a aplicao da nova legislao, tornar-se- mais fcil a constituio de Bancos de Alimentos permitindo um fluxo contnuo de produtos que possam viabilizar o abastecimento de restaurantes de apoio, albergues e casas de recepo desses indivduos desamparados. Iinstituies beneficentes ou um Banco de Alimentos poderiam captar os alimentos doados, separandoos e at mesmo realizando algum processamento para a sua distribuio por meio de equipamentos de apoio. A distribuio dos alimentos doados dever ser feita prioritariamente por meio de instituies beneficentes com o apoio do poder pblico. Essas parcerias seriam incentivadas por recursos ou convnios de cooperao com as prefeituras das cidades que compem as regies metropolitanas e visariam tambm a retirar os indigentes da rua, dando abrigo, alimentao e treinamento para que os mesmos possam buscar novas oportunidades de trabalho. Prope-se, adicionalmente, que a legislao do Imposto de Renda volte a considerar as contribuies de pessoas fsicas para instituies de caridade como passveis de deduo para efeito de tributao. Esse benefcio foi retirado a partir de 1999, deixando milhares de entidades srias sem fontes de receitas permanentes. c) Modernizao dos equipamentos de abastecimento O funcionamento de equipamentos como varejes, sacoles, comboios e compras comunitrias deve ser recolocado como uma alternativa vivel de barateamento da alimentao em reas urbanas, metropolitanas ou no. Esses equipamentos tiveram o seu auge nas dcadas de 1970 e 1980 em funo da elevada inflao no perodo e da mobilizao de comunidades de bairros perifricos. Hoje, com a nova conjuntura de estabilidade relativa da moeda e elevado grau de concentrao do varejo, seria necessrio repensar a insero dessas formas alternativas de comercializao de alimentos, buscando atender prioritariamente a populao de baixa renda. Para que se possa viabilizar essas polticas, preciso tambm incentivar a criao de centrais de compra e distribuio nas periferias das regies metropolitanas, que dariam apoio logstico e comercial operao dos concessionrios e peque-

nos varejistas, que por sua vez, teriam de comercializar os alimentos de cesta bsica e tambm outros gneros alimentcios a preos mais baratos. A operacionalizao desses novos equipamentos deve ser feita sob regime de concesso do poder pblico condicionado manuteno de seus preos em patamares abaixo daqueles praticados pelo varejo tradicional. O objetivo estabelecer dessa forma uma regulao dos preos no varejo de alguns produtos, especialmente dos hortifrutigranjeiros. Cabe tambm ao poder pblico conceder microcrdito a esses pequenos varejistas para capital de giro e, principalmente, novos equipamentos. fundamental que o pequeno varejo se modernize com a informtica, a armazenagem e o transporte moderno. Outra forma de consolidar parcerias com os varejistas pelo apoio das CEASAs e das centrais de compras e centrais de distribuio pblicas para as operaes de pequenos comerciantes. Caberia ao poder pblico organizar e facilitar a integrao de varejistas atuantes em cooperativas ou associaes para que os mesmos possam competir em igualdade com as grandes redes de supermercados. Esses pequenos comerciantes seriam organizados e treinados para que pudessem trabalhar melhor e oferecer um produto de melhor qualidade e mais barato s populaes de reas mais pobres. Juntos a estes equipamentos, prope-se um programa de padronizao de embalagens, com o objetivo de diminuir as perdas e os custos de empacotamento dos produtos alimentares. d) Novo relacionamento com as redes de supermercados Uma nova poltica para o setor de abastecimento exige tambm uma nova atitude para com as redes supermercadistas, no sentido de evitar uma excessiva concentrao no varejo e de torn-los parceiros numa poltica de segurana alimentar. Algumas experincias mostram que a instalao de grandes equipamentos de venda acaba por destruir o pequeno varejo e no apresenta resultados expressivos em termos de emprego e de renda para os municpios. Evidncias empricas sugerem inclusive que nveis mais elevados de concentrao do varejo no trazem ganhos de preos para o consumidor. Para os municpios, um novo relacionamento com esses varejistas dever se pautar por dois aspectos. De um lado torna-se necessrio fazer uso dos instrumentos colocados disposio do poder pblico para coibir os efeitos deletrios que

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a instalao de grandes centros de compra provoca no trnsito e na demanda por servios pblicos essenciais como gua, energia eltrica, esgoto etc. De outro, deve-se procurar fazer dos supermercados aliados na comercializao dos produtos bsicos e produo de agricultores e pequenas agroindstrias da regio para a populao de baixa renda.
5.4.3 PROGRAMAS PARA REAS URBANAS NO-METROPOLITANAS (PEQUENAS E MDIAS CIDADES)

A proposta do Projeto Fome Zero de criar uma parceria entre grupos de varejistas (incluindo feirantes, mercearias e pequenos comrcios) e o poder pblico local para a instituio de um sistema de compras coletivas. O papel do poder pblico deve ser estabelecer um teto para os preos dos produtos da cesta bsica, com um certo controle das margens de comercializao do pequeno varejo. c) Modernizao dos equipamentos de abastecimento Nas reas urbanas no-metropolitanas (pequenas e mdias cidades), a presena do poder pblico no abastecimento pode ser dinamizada atravs de aes que incentivem a ligao direta do consumidor com os produtores agrcolas locais. Dessa forma, cabe organizar e incentivar campanhas de consumo e distribuio de alimentos produzidos regionalmente, do tipo feira do produtor", por exemplo. Devido ao dos grandes intermedirios, muito comum que produtos in natura faam um longo passeio e regies inteiras sejam abastecidas por suprimentos provenientes de reas distantes. No caso de produtos industrializados como o leite, laticnios e carnes ocorre o mesmo. Deve-se, portanto, incentivar e aproximar produtores e consumidores de uma mesma regio criando laos locais e reforando os gostos e sabores estabelecidos em um determinado ambiente. d) Agricultura urbana A conexo entre o abastecimento e a produo agroalimentar local precisa ser mais valorizada nos pequenos e mdios municpios. Ela deve ser um dos componentes centrais dos programas de abastecimento e dos programas voltados promoo do desenvolvimento rural dos pequenos e mdios municpios, gerando emprego e produzindo alimentos frescos de qualidade.

a) Banco de Alimentos Os Bancos de Alimentos para a populao vulnervel fome das pequenas e mdias cidades devem ter funcionamento muito semelhante ao proposto para as regies metropolitanas. No entanto, como se trata de uma escala de atuao menor, possvel que os produtos sejam entregues com algum tipo de processamento, dando maior ateno ao aspecto e qualidade dos alimentos. Vale lembrar ainda que para esse caso os doadores de alimentos tambm seriam beneficiados com as vantagens previstas no Estatuto do Bom Samaritano. Tendo em vista tambm as dimenses reduzidas da populao moradora nas ruas de uma cidade pequena ou mdia,a ao conjunta das organizaes beneficentes e do poder pblico,com o apoio do aparato proporcionado pelo Banco de Alimentos, poderia erradicar o problema da fome nessa populao no curto prazo. b) Parceria com varejistas Nas comunidades urbanas de menor porte, muito importante criar uma blindagem" contra a feroz competio proporcionada pelas grandes redes de supermercados. Essa proteo s pode ser eficaz enquanto os varejistas locais puderem praticar preos reduzidos e manter a qualidade do produto vendido. Isso perfeitamente possvel se houver investimentos em equipamentos e logstica de distribuio.
Legislao Dever Garantir a Concorrncia no Varejo
A exemplo do que ocorre na Europa, o Brasil poder ter em breve uma legislao federal coibindo a concentrao excessiva no varejo. A partir das presses exercidas pelos pequenos comerciantes, o deputado federal Jurandil Juarez (PMDB-AC) encaminhou projeto de lei, aprovado na Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara, que estabelece que todos os estabelecimentos comerciais com mais de 1.000 m2 tenham de apresentar Prefeitura um Estudo de Impacto na Vizinhana (EIV) para que esta autorize seu funcionamento. A proposta no indita, uma vez que a

cidade de Porto Alegre j tem uma lei que trata dessa matria. A capital gacha foi pioneira na regulamentao de uma lei (em dezembro de 2000), que proibiu a implantao de lojas com mais de 1500 m2 no municpio. O controle municipal tem sido a forma mais eficiente para se preservar a concorrncia e o emprego no varejo em algumas comunidades.
Baseado em notcias veiculadas na imprensa internacional e informaes obtidas na Prefeitura de Porto Alegre.

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Vrias iniciativas de alada municipal podem fomentar esta atividade: estimular programas como Feira do Produtor" e sistemas de entrega no domiclio de produtos frescos, cursos de formao para formao de hortas nas escolas; cadastro de terrenos urbanos sem uso para produo de hortas e a cesso para produo, por tempo determinado previamente, para pessoas interessadas sem emprego; e alquotas diferenciadas de IPTU para terrenos aproveitados para este uso.
5.4.4 PROGRAMAS PARA REAS RURAIS

a) Apoio agricultura familiar Como j argumentado anteriormente, um dos grandes estrangulamentos por que passa a produo familiar hoje no pas a falta de mercado para seus produtos, especialmente os alimentos, dada a forte restrio do poder de compra dos salrios, em especial do salrio mnimo. Para atenuar essa restrio, o Projeto Fome Zero prope que as prefeituras e os governos estaduais e federal usem, sempre que possvel, seu poder de compra derivado da demanda institucional (para a merenda escolar, creches, hospitais, quartis, restaurantes populares etc) em favor dos agricultores familiares da regio. necessrio ressaltar que a Lei 8.666/93, ou a Lei de Licitaes, tem um forte poder restritivo autonomia dos rgos municipais em realizar compras diretas de produtores e pequenas agroindstrias. Pelo seu rigor, as compras efetuadas favorecem e perpetuam os grandes fornecedores (no vinculados, geralmente, produo local e regional), exercendo um incentivo concentrao econmica. necessrio modificar a Lei para favorecer a compra local de alimentos advinda da produo famiCooperativas e Hortas Comunitrias
Em Campinas, a lei municipal n 10.039, publicada em 9 de abril de 1999, estabelece a criao do programa Cooperativas de Desempregados. A Prefeitura de Campinas vai incentivar, financiar e at mesmo contratar os servios das cooperativas. De acordo com levantamentos feitos pelo vereador Signorelli, com R$ 50 mil a Administrao poderia dar incio a pelo menos 25 cooperativas. Ele acredita que cerca de trs mil trabalhadores desempregados poderiam aderir ao programa. Pedreiros, eletricistas, confeiteiros, costureiras, marceneiros, encanadores, coleta e reciclagem de lixo, fabricantes e comerciantes de artesanato [...]. So muitas as reas em que os desempregados podem atuar cooperativados, desde que tenham apoio do poder pblico. H, inclusive, experincias muito interessantes organizadas pela Diocese de Santa Maria (RS). O Programa de Horta Comunitria est previsto na lei municipal n 9.549, de 10 de dezembro de 1997. Por meio do programa, pessoas desempregadas

liar e de pequenas agroindstrias, de organizaes de agricultores, ou de projetos comunitrios associados a objetivos sociais, o que no se contrape necessidade de compras a baixo custo. Paralelamente a esta iniciativa, possvel estabelecer outros canais para efetuar compras diretas de pequenos produtores. Uma delas atravs da criao de uma empresa pblica local/ municipal que tenha entre suas atribuies a de compra e venda de alimentos. Essa empresa pblica tambm pode atuar junto ao PCA proposto neste projeto, fornecendo alimentos in natura obtidos preferencialmente dos produtores locais. A criao dessa empresa promoveria uma maior autonomia decisria das compras, racionalizaria e agilizaria as compras das instituies citadas (merenda escolar, hospitais pblicos, presdios, creches), mas manteria a prioridade de favorecimento da produo local e regional. Alm destas iniciativas, prope-se outras aes para atingir os objetivos da diminuio dos custos e do aumento da qualidade dos alimentos: Associada iniciativa da demanda institucional e da agregao de valor, a assistncia tcnica, geralmente negligenciada pelas administraes pblicas, um item a ser fortalecido. Acesso ao crdito. Conforme citado anteriormente, necessrio um redirecionamento do Pronaf para que atinja efetivamente os agricultores menos capitalizados. Paralelamente, interessante que os governos estaduais e municipais apiem as entidades associativas de microcrdito, para a criao de fundos de aval. Apoio comercializao por meio, por exemplo, da intermediao de contatos com empresas compradoras interessadas

poderiam utilizar reas da cidade (pblicas ou particulares) para organizar as hortas. Alm de gerar emprego e renda, a lei colabora para a manuteno e limpeza dos terrenos. A comercializao dos produtos permitida, desde que o processo esteja de acordo com as leis da vigilncia sanitria da Secretaria de Sade. A Prefeitura Mau implantou a Oficina Cultura da Terra Urbana e Cooperativismo, voltada para treinamento de jovens carentes para domnio das tcnicas da minhocultura (produo de hmus), com a implantao de minhocrios e hortas comunitrias. A idia gerar alternativas de renda no poluentes e produo de alimentos compatveis com a presevao ambiental. Programas equivalentes esto sendo feitos em Santo Andr, onde existe a idia de incentivar zeladores da natureza nas reas de mananciais, por meio de pesque-pagues, minhocrios, apicultura etc.

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em produtos regionais, vindos da pequena produo ou de produo limpa", ou do oferecimento de espaos nos equipamentos de abastecimento j tradicionais das cidades (feiras e varejes). Infra-estrutura. Essa uma das reas de atuao tradicional das administraes municipais, apesar de, muitas vezes, ela carecer de uma clara priorizao dos pequenos agricultores nos investimentos realizados. Pontes, estradas rurais, audes, balces de armazenagem e apoios para aquisio de caminhes so possveis de serem construdos com os equipamentos e recursos municipais, com custo reduzido. Essa uma estratgia importante para aumentar o emprego nas reas rurais, com o aumento da oferta de postos de trabalho. b) Apoio produo para o autoconsumo O instrumento utilizado a doao, por parte das prefeituras ou dos governos estaduais, de sementes, insumos e ferramentas especficas para o uso em hortas e jardins, bem como matrizes para iniciar a criao de pequenos animais (abelhas, coelhos, aves, cabras etc). As prefeituras devem tambm estimular o cultivo de terrenos baldios por meio de programas de hortas sociais, bem como a comercializao individual ou coletiva desses alimentos em feiras do produtor", como j citado. fundamental, tambm, que se procure dar a adequada assistncia tcnica a esses pequenos produtores de subsistncia, sejam eles rurais ou urbanos, por meio de parcerias com ONGs e/ou com o Servio Pblico de Assistncia Tcnica e Extenso Rural. 5.5 P BLICO P OTENCIAL B ENEFICIRIO DAS P ROPOSTAS Estima-se, na Tabela 13, o pblico potencial das propostas estruturais e especficas. Conforme abordado na Introduo, o Projeto Fome Zero visa a universalisalizao dos direitos sociais. Entretanto, no se pode tratar igualmente as pessoas pobres vulnerveis fome e as demais pessoas. Algumas propostas so voltadas para um grupo especfico de pessoas dentro do pblico pobre estimado. Um outro conjunto de propostas, mais universais, inclui programas como a Previdncia Social, a Merenda Escolar e o Programa de Alimentao do Trabalhador, ou seja, engloba os direitos de toda a populao sem a necessidade de se comprovar a

pobreza. Para outras propostas especficas, a proposta atender aquelas pessoas em condio de vulnerabilidade fome. Os nmeros foram estimados com base nos dados da caracterizao do pblico beneficirio do Projeto Fome Zero, definido como populao vulnervel fome, a partir da linha de pobreza de US$ 1,00 per capita apresentada no captulo 4 (Definio do Pblico Beneficirio). Em seguida, estimou-se pblicos especficos para cada programa proposto, segundo os seguintes critrios: 1 Reforma Agrria: o pblico potencial para reforma agrria foi estimado tomando-se todas as famlias pobres urbanas e rurais sem terra e aqueles com insuficincia de rea (com rea total menor que a mdia dos assentamentos rurais). Os resultados so os seguintes: (a) conta prpria" agrcolas (801 mil) mais pluriativos (620 mil); (b) famlias de empregados agrcolas (949 mil); pluriativos (345 mil) e rurais no-agrcolas (306 mil); (c) famlias de desocupados sem aposentadorias (929 mil, sendo 126 mil rurais). Desconsiderando a volta" ao campo, o pblico seria de 3,1 milhes de famlias ligadas s atividades agrcolas e de residentes no meio rural. Dentro deste pblico potencial, estima-se que um tero, ou aproximadamente um milho de famlias seriam prioritrias, pois possuem um ou mais membros desempregados. 2 Expanso previdenciria: o nmero foi calculado a partir da estimativa de pessoas sujeitas a aposentadoria por idade (mais de 60 para mulheres e mais de 65 anos para homens), mas que no recebem nem aposentadoria nem penso pblicas. 3 Bolsa Escola e Renda Mnima: este programa deve beneficiar prioritariamente as famlias pobres das crianas em idade escolar que no freqentam escola (cerca de 1,6 milho de crianas pobres). Essa priorizao no exclui as diversas iniciativas existentes hoje nos municpios, estados e Governo Federal (este ltimo voltado para 6 milhes de famlias) que, somadas, atingem um nmero maior de famlias. importante ressaltar que a proposta do Projeto Fome Zero defende uma focalizao maior para erradicar o trabalho infantil, por meio de um benefcio maior por criana. 4 Produo para autoconsumo e apoio agricultura familiar: a prioridade para acesso ao programa de incentivo ao autoconsumo deve ser para aqueles agricultores familiares, famlias de conta prpria" residentes nas reas rurais agrcolas (823 mil) e pluriativas (426 mil).

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Tabela 13 Estimativa dos pblicos potenciais prioritrios dos diversos programas levantados
Polticas Reforma agrria Previdncia Social Universal Famlias (mil) 1.000 1.077 Pessoas (mil) 5.100 a 2.910 n pessoas por famlia 5,1 2,7 Critrios Famlias pobres com insuficincia de terra Populao de mais de 60/65 anos que no recebem aposentadoria ou penso pblicos Bolsa escola e renda mnima Produo para autoconsumo e apoio agricultura familiar Cupom de alimentao Ampliao e redirecionamento do PAT Cesta bsica emergencial Combate Desnutrio materno-infantil 9.324 3.341 271 a 1.166 a
a

712

3.346 6.370 a 44.043 15.705 1.275 1.341 crianas at 4 anos mais 1.166 mes

4,7 5,1 4,7 4,7 4,7 1,2

Famlias com crianas de 7 a 15 anos que no freqentam escola Famlias extensas conta prpria agrcolas e pluriativas (rurais) Todas as famlias pobres Empregados formais sem auxlio alimentao Pessoas adultas c/(IMC <18,5kg/m2) mais emergncias (no estimado) Crianas de 0 a 4 anos com desnutrio crnica e respectivas mes Crianas de 5 a 15 anos (que frequentam escola ou no)

1.249

Ampliao da Merenda Escolar Restaurantes populares Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Paran Porto Alegre Braslia Banco de alimentos

20.132 36 a 1,1
a

34.997 157 5,3 19,1 18,0 21,7 12,2 23,0 36,0 6,4 8,7 6,9 295 4,4 5,0 4,8 4,6 4,6 4,5 3,9 4,3 4,2 4,2 4,3 4,5

10% (empregados + conta prpria") das regies metropolitanas

4,0 a 3,9 a 4,7 a 2,7 a 5,9 1,5

a

8,4 a
a

2,1 a 1,6 a 66
a

Moradores de rua (30 mil) mais 10% de desempregados das regies metropolitanas e urbanas n.metrop.

Apoio agricultura urbana

362

1.665 a

4,6

Famlias extensas de conta prpria urbanas agrcolas e pluriativas

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD 1999 e Contagem da Populao de 1996-IBGE. (a) Estimativa feita sobre o nmero mdio de pessoas nas famlias em cada regio. Obs.:H uma evidente sobreposio de pblico potencial beneficiado com os projetos. Uma mesma famlia ou indivduo pode ser beneficiado por mais de um projeto; por esse motivo, os nmeros apresentados nesta tabela no foram totalizados.

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5 Cupons de alimentao: trata-se do programa mais abrangente, voltado para todas as famlias pobres residentes nas reas urbanas e rurais. Embora o pblico-alvo seja bastante numeroso, a proposta atingi-lo de forma parcelada, at que supere a linha de pobreza em funo do apoio recebido de polticas estruturais como a de gerao de emprego e renda, a reforma agrria, o apoio agricultura familiar, bolsa escola etc. 6 Ampliao do PAT: trata-se do programa voltado para todos os trabalhadores com carteira de trabalho assinada. O pblico potencial de 15,705 milhes de trabalhadores formais que no recebem auxlio alimentao. 7 Cesta bsica emergencial: o pblico prioritrio deste programa a populao que sofre o efeito da fome e que o cupom de alimentao no consegue atingir (vtimas das calamidades climticas, por exemplo), com um carter emergencial. As cestas bsicas sero usadas no combate desnutrio crnica da populao adulta em reas crticas, como as regies de seca do Nordeste, os acampados da reforma agrria e a populao atingida por enchentes, durante o perodo necessrio. Diante da ausncia de pesquisas mais recentes, utilizou-se a estimativa de Monteiro (1995) sobre a proporo de pessoas adultas (25 anos e mais) com reserva energtica insuficiente, de 4,9% no Brasil sendo de 4,0% nas reas urbanas e 7,5% nas reas rurais, em 1989. Excluiu-se, dessas propores, 3% de pessoas que so consideradas constitucionalmente magras pela OMS, resultando na proporo de 1,0% nas reas urbanas e 3,5% nas rea rurais, e estimou-se a populao com base na Contagem Populacional de 1996. O valor calculado foi de 613 mil nas reas urbanas e 662 mil nas reas rurais, totalizando 1,275 milho de pessoas. 8 Combate desnutrio: a desnutrio infantil crnica foi estimada em 10,4% das crianas menores de cinco anos de idade, em 1996, sendo 7,7% nas reas urbanas e 18,9% nas reas rurais (Monteiro,1997). Desta proporo, eliminou-se 2% (existncia de crianas pequenas no pas, segundo padro da OMS) e calculou-se o nmero de crianas de zero a quatro anos com base na Contagem Populacional de 1996. A proporo de crianas por famlia foi calculada da mesma forma que o item anterior, mas considerando-se o nmero de filhos de zero a quatro anos, chegando-se ao resultado de 1,15 crianas menores de quatro anos por famlia.

9 Melhoria da Merenda Escolar: visa a uma melhoria quantitativa e qualitativa, beneficiando todas as crianas de cinco a 15 anos que freqentam ou no a escola (34,997 milhes). 10 Restaurantes populares: a proposta atingir pelo menos 10% dos trabalhadores (empregados e conta prpria" no-agrcolas) das regies metropolitanas, para que faam suas refeies prximo ao local de trabalho. Pretende-se que os restaurantes populares, ao fornecerem uma alimentao de baixo custo, e pelo menos para este pblico beneficirio, promovam um impacto para baixo nos preos das refeies prontas nas reas de concentrao de trabalhadores de baixa renda. 11 Banco de alimentos: estimou-se um pblico prioritrio composto pelos moradores de rua (estimado em 30 mil nas reas metropolitanas) e de pelo menos 10% dos desempregados (107 mil pessoas nas reas metropolitanas e 158,2 mil nas demais reas urbanas). 12 Agricultura urbana: estimou-se um pblico prioritrio de famlias extensas conta-prpria agrcolas mais pluriativas residentes nas reas urbanas no-metropolitanas. 5.6 C USTOS DO P ROGRAMA As propostas e programas apresentados anteriormente foram estudados tambm do ponto de vista do seu financiamento. Na Tabela 14 esto apresentados os programas especficos com as estimativas de custo anual e origem dos recursos. No se fez estimativa para os custos dos programas estruturais (reforma agrria, ampliao da previdncia e bolsa escola). Vale mencionar que no foi possvel estimar os custos para todos os programas devido a caractersticas de implantao diferenciadas em cada estado/municpio, priorizando-se assim, a estimativa de custos para os programas federais especficos. importante mencionar que as pessoas e famlias podem ser atendidas por mais de um programa, o que implica no ser possvel somar os custos para estimar-se um custo total de todos os programas. Convm assinalar que alguns dos programas estruturais cumprem um papel mais amplo, de garantia de direitos sociais de carter universal (como o caso da aposentadoria universal e da educao), enquanto que as propostas especficas so mais focalizadas no combate fome e pobreza (como os cupons de alimentao e as cestas bsicas emergenciais).

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Tabela 14 - Fome Zero: Estimativa de Custos e origem dos recursos para os programas especficos - 2001
Polticas Produo para AutoConsumo e apoio agricultura familiar Segurana e qualidade dos alimentos Educao alimentar Federal/Estadual/ Municipal e Sociedade civil Federal/Estadual/ Municipal e Sociedade civil Cupons de Alimentao PAT Cesta Bsica Emergencial Merenda Escolar Federal/Estadual/ Municipal/ Sociedade civil Federal/Empresas Federa/Estadual/ Municipal e Sociedade civil Federal/ Estadual/ Municipal e Sociedade civil Combate Desnutrio Programas Municipais de Segurana Alimentar Restaurantes Populares Banco de Alimentos Municpio/ Prprios 269,2 No estimado Municpio/ Prprios 154,6 70.783 e Aproveitamento de instalaes pblicas, auto-sustentado Prefeituras e sociedade civil Federal/Estadual/Municipal Municpio/Prprios 2.507 Toda a populao a

Implantao Federal/Estadual/ Municipal

Pblico Potencial beneficirio (em mil ) 6.370

Custo total em R$ mil (ano) -a

Fonte de Recursos Programas de Poltica Agrcola e recursos municipais

Toda a populao Toda a populao

-a -a

Oramento da Sade, do Ministrio Agricultura e apoio privado Oramento da Educao, da Sade dos trs nveis de governo e apoio privado

44.043 15.705 no estimado 34.997

19.961.242 b 203.694 -a 909.922

d c

Tesouro, Fundo de Combate Pobreza e Fundo de Assistncia Social Renncia Fiscal Tesouro, Fundo de Combate Pobreza e Fundo de Assistncia Social Oramento da Educao dos trs nveis de governo e apoio privado Federal/Municipal Municipal

-a

(a) Dados no disponveis, pois os custos esto contemplados nos oramentos das esferas de governo respectivas. (b) Estimou-se como meta do Cupom de Alimentao a diferena entre o valor da linha de pobreza (LP) e a renda familiar. O valor mdio da LP de R$ 78,00 (mdia ponderada dos valores para o Brasil) foi multiplicado pelo nmero de mdio de pessoas nas famlias pobres (4,7), resultando em R$ 368,44. A renda mdia familiar dos pobres foi calculada em R$ 206,26. A diferena (R$ 162,19) foi multiplicada pelo total de famlias pobres. Multiplicou-se por 12 meses e acrescentou-se o custo administrativo de 10%. (c) O valor da renncia fiscal anual por trabalhador estimada para 1999 de R$ 11,28 foi atualizado para valores de agosto de 2001, resultando em R$ 12,97. Este valor foi multiplicado pelo nmero de trabalhadores estimado no Item do pblico beneficirio. (d) Considerou-se o repasse federal de R$0,13 por criana considerando 200 dias letivos. A proposta dobrar o repasse federal por criana, de R$0,13 para R$0,26. Portanto, o custo de R$ 909 milhes refere-se ao acrscimo sobre o repasse atual (em 2000, foi de R$ 910,729 milhes). (e) Considerou-se o custo por refeio de R$ 1,80 e 250 dias teis ao ano. Esse custo inclui todas as despesas fixas, pessoal e insumos, exceto os custos de instalao e infraestrutura, que podem ser cedidos pelos rgos pblicos/entidades beneficentes. Deste custo, prope-se que o usurio pague R$ 1,00 a refeio, sendo o restante coberto pelos municpios/estados. Nota: as pessoas e famlias podem ser atendidas por mais de um programa. Portanto, os nmeros desta tabela no devem ser totalizados.

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A principal proposta especfica (cupons de alimentao) teria um custo mximo anual de R$ 19,9 bilhes, um montante de recursos relativamente pequeno para erradicar aquele que pode ser considerado o maior dos males sofridos pela maioria da populao pobre do pas. Alm disso, importante mencionar o montante apresentado na proposta principal do Projeto Fome Zero; refere-se a todo o estoque" atual de famlias pobres. Assim, este valor vlido se todas as famlias pobres fossem atendidas de uma s vez e caso todas as famlias permaneam abaixo da linha de pobreza. A expectativa de que isso no ocorra em funo dos programas estruturais que tm impacto na reduo da pobreza. Alm disso, o Programa de Cupons de Alimentao dever ir crescendo gradativamente at incorporar todas as famlias pobres. Origem dos Recursos As polticas sociais, com exceo daquelas previstas no Oramento da Seguridade Social e do Fundo de Assistncia Social, esto permanentemente sujeitas a cortes e negociaes subordinadas aos calendrios eleitorais. At mesmo o Fundo de Combate Pobreza no tem existncia garantida, podendo ser manipulado com facilidade. Hoje, exceo dos gastos com educao e reforma agrria, os demais gastos sociais (previdncia, sade e assistncia social) encontram-se previstos no oramento da Seguridade Social, que tem como principais fontes de recursos: as contribuies do INSS, a contribuio sobre o lucro lquido de pessoas jurdicas, o PIS/PASEP, a Cofins e a CPMF. Para o ano de 2002, a proposta oramentria, que j se encontra no Congresso Nacional, prev R$ 164,8 bilhes para o oramento da Seguridade Social, incluindo cerca de R$ 4,2 bilhes no Fundo de Assistncia Social, que garante recursos para programas de atendimento aos idosos, s crianas carentes e aos deficientes fsicos. Julga-se necessrio incluir as polticas propostas neste doO Oramento Social
Est em discusso, no Congresso Nacional, a proposta de criao de um Oramento Social, que envolveria todos os programas das funes de educao, sade, assistncia social, habitao popular, saneamento e reforma agrria, mantendo os demais: oramento fiscal (para os demais gastos do governo), e de seguridade social (passando a rea da sade para o Oramento Social). Este Oramento Social seria tambm de execuo obrigatria.

cumento, juntamente com outras da rea da educao, sade, regularizao fundiria, dento de um oramento prprio no nvel federal. Isto se deve vulnerabilidade, no sistema atual, ao contingenciamento total ou parcial de determinadas dotaes segundo diretrizes de cortes nos gastos pblicos, e tambm frente a alocao insuficiente de recursos. Se discutirmos fontes de financiamento s polticas e propostas no Projeto Fome Zero dentro do atual modelo de engessamento dos gastos pblicos, acabar-se- tendo que buscar novas fontes ou remanejamento de receitas j existentes. No entanto, verifica-se que os gastos sociais (exceto a previdncia) de diversos programas realizados atualmente so da ordem de R$ 45 bilhes ao ano, o que mais do que o dobro dos recursos necessrios implantao do Programa de Cupons de Alimentao proposto. possvel, portanto, redirecionar parte dos recursos j existentes, como tambm prever novos aportes de recursos resultantes de um ritmo maior de crescimento da economia, assim como da reduo dos juros e do pagamento do servio da dvida pblica e tambm do melhor gerenciamento dos recursos disponveis, via reduo do desperdcio e corrupo hoje existentes. O Fundo de Combate Pobreza, estimado em cerca de R$ 4 bilhes anuais, um deles. Outra forma de redirecionamento possvel o aproveitamento do valor equivalente aos recursos arrecadados pelos atuais impostos indiretos incidentes sobre produtos da cesta bsica. Esta seria uma forma de retornar s pessoas mais carentes os impostos que pagam, e que incidem proporcionalmente mais em relao sua renda, do que s pessoas mais ricas. Apenas o valor estimado da incidncia do ICMS sobre os alimentos da cesta bsica representa um montante de R$ 9,7 bilhes ao ano, ou algo em torno de 0,8% do nosso PIB. Ao invs de propor a simples iseno tributria, dado que esta deciso cabe aos Estados (CONFAZ) e no ao Governo Federal, os recursos arrecadados

Este projeto foi apresentado pela Senadora Marina Silva como emenda Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), sendo rejeitada. Atualmente, est tramitando como emenda Constituio Federal. A proposta integrar todos os programas na rea social, que se encontram dispersos entre os oramento fiscal e da seguridade social, de forma a impedir o cancelamento ou contingenciamento total ou parcial, tornando-se um instrumento de combate pobreza.

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poderiam voltar, por deciso poltica dos governantes, para o pblico prioritrio, que a populao de baixa renda. Ou seja, essa reorientao pode ser tomada dentro do oramento de cada estado sem que haja contestao de ordem tributria e nem conflito com outros estados participantes do CONFAZ. Uma outra fonte so as iniciativas j existentes de doaes de recursos e bens por parte de empresas e da sociedade civil. Verifica-se a existncia de diversas iniciativas nessa linha, sem qualquer coordenao por parte dos governos ou de organizaes da sociedade civil. Como exemplo, cita-se que, recentemente, foi lanado por um jogador de futebol o projeto Sade 10 Fome 0"71. O projeto, voltado para o incentivo da prtica de esporte por jovens carentes por meio da criao de centros esportivos em diversos bairros, inclui em seu programa a doao de cestas bsicas (a meta arrecadar no mnimo cem mil cestas em um ano) para entidades beneficentes selecionadas. As cestas so arrecadas por meio de leiles nos quais quem doa mais cestas ganha a camisa (ou tnis, raquete, bola etc) de um esportista famoso. Uma forma de estimular essas doaes a criao de incentivos, como o desconto no Imposto de Renda, por exemplo. A possibilidade das empresas destinarem at 1% do IR para fundos municipais dos Direitos da Criana e do Adolescente est
71 Ver a pagina da internet http:// www.saude10fome0.org.br.
O Fundo de Combate Pobreza no Brasil
A criao de um fundo de combate pobreza vem sendo discutida desde os anos 1980, atravs da criao de um imposto de solidariedade" que atingiria apenas os mais ricos por meio da incidncia de alquotas mais elevadas no Imposto de Renda. Em evento organizado pelo Instituto Cidadania em outubro de 1999, essa proposta foi debatida. Segundo os clculos apresentados na ocasio, um imposto progressivo sobre a renda, um imposto sobre o patrimnio e um ITR Imposto Territorial Rural efetivo teriam capacidade de arrecadar perto de R$ 100 bilhes, que seriam utilizados no combate pobreza. A proposta parlamentar de um Fundo de Combate Pobreza surgiu um 1999 com a aprovao do Relatrio Final da Comisso de Combate Pobreza. Suas recomendaes apareceram em duas Propostas de Emenda Constitucional PECs: uma de autoria do ento senador Antnio Carlos Magalhes e outra de autoria da Comisso Mista de Combate Pobreza. Essas duas propostas foram analisadas na Comisso de Constituio e Justia do Senado. Aps ter sido devidamente emendado, o substitutivo do senador Lcio Alcntara (PSDB-CE) que atendia aos interesses da rea econmica do governo desvirtuando os objetivos iniciais do projeto foi aprovado pela Cmara Federal em 2000. Embora os seus recursos j estejam sendo recolhidos atra-

prevista no Estatuto da Criana e do Adolescente. Esse fundo deve ser incentivado para tambm custear projetos na reas da alimentao e nutrio. Outro caminho o do marketing social". Por exemplo, o www.clickfome.com.br, de iniciativa da Ao da Cidadania Comit Rio, um site em que empresas cadastradas doam uma cesta de alimentos a cada clique efetuado pelo visitante; o Instituto Ethos, da Fundao Abrinq e do Gife Grupo de Institutos e Fundaes Empresariais da Cmara Americana de Comrcio Ncleo de Ao Social Relaes Comunitrias, que incentivam as empresas na ao social72. 5.7 A N OVA I NSTITUCIONALIDADE A verso preliminar do Projeto Fome Zero apresentada para discusso trazia a proposta de criao de um Ministrio Extraordinrio para articular as diversas polticas de combate fome nas diferentes instncias governamentais (federal, estadual e municipal), bem como as aes de entidades da sociedade civil. As sugestes recebidas durante as discusses pblicas dessa verso preliminar do Projeto apontaram para duas mudanas fundamentais na institucionalidade inicialmente proposta:
72 Ver, por exemplo, a coletnea de experincias feita pelo Instituto Ethos e Fundao Abrinq sobre projetos sociais financiados pelas empresas em prol da criana e do adolescente, que esto dando certo (Instituto Ethos, 2000).

vs de uma contribuio extraordinria de 0,08% em adio CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira, eles no estaro disponveis at que se vote definitivamente a criao do fundo e a sua regulamentao pelo Senado Federal. Essa regulamentao, por sinal, tramita em trs comisses parlamentares e est sendo alterada, afastando-a das suas propostas originais. Uma das modificaes a que prev a utilizao dos recursos do Fundo para atividades sociais em geral e no especificamente para o combate pobreza. Outra dificuldade a possvel extino da prpria CPMF, que dificultaria o recolhimento dos recursos do Fundo. Estima-se que esse Fundo tenha a capacidade de arrecadar o montante de R$ 4 bilhes por ano, resultantes do adicional sobre a CPMF e tambm de um aumento da alquota de IPI Imposto sobre Produtos Industrializados, incidente sobre bens suprfluos. Esses recursos seriam de uma boa ajuda a programas de combate fome, alm de outros programas como o Bolsa Escola e projetos de saneamento bsico. Observa-se que, contando com a regulamentao tardia do Fundo, o governo reservou para esse ano apenas R$ 2,3 bilhes para serem utilizados no combate pobreza.
Extrado de notcias e informaes divulgadas pela imprensa

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a) como o combate fome deve ser parte de uma poltica permanente de Segurana Alimentar, necessita-se de uma configurao institucional que no tenha um carter temporrio, como o caso de um ministrio extraordinrio; b) dada a complexidade envolvidas nas articulaes com a sociedade civil e com a prpria mquina governamental, o papel de coordenao de uma poltica de segurana alimentar tem que estar diretamente vinculado Presidncia da Repblica sob pena de se transformar em mais uma das polticas governamentais de alcance limitado do ministrio a que estiver subordinada. A recuperao da experincia anterior do CONSEA foi apontada como sendo o melhor caminho a seguir. Adotamos ento o procedimento de incorporar ao Projeto Fome Zero as sete concluses do documento Um balano das aes do Governo no combate fome e misria", elaborado pela Equipe Tcnica do IPEA em 1994. Segundo esse documento: O CONSEA um foro de parceria entre a alta hierarquia do Governo Federal (ministros das reas scio-econmicas principais) e representantes da sociedade, responsvel junto ao Presidente da Repblica pela indicao de diretrizes e prioridades governamentais poltica de combate fome e misria". Tendo em vista essas caractersticas os conselheiros devem seguir o princpio de responsabilidade pblica solidarizando-se com os atos e decises do conselho. Recomenda-se que as decises tomadas no CONSEA e assumidas pelo Presidente da Repblica devem ser implementadas sob a coordenao de uma autoridade com mandato governamental. Nesse caso, sugere-se que esse trabalho seja desenvolvido pelo ministrio do Planejamento (antiga SEPLAN) articulando-se com os demais ministrios e agncias governamentais. Considerando-se que existem diferentes funes a serem exercidas no Conselho por parte de integrantes do governo e representantes de organizaes no-governamentais seria importante promover a constituio de duas secretarias executivas. A primeira faria as articulaes junto aos diferentes rgos de governo enquanto, a outra, a interlocuo com entidades no-governamentais. Essa parceria entre governo e sociedade civil permite uma gesto com participao e possibilita a estruturao de um caminho para a implementao de propostas emanadas das diversas organizaes populares. O processo decisrio e a implementao de propostas no

CONSEA passaria necessariamente pela sua prvia discusso e aprovao em Cmaras Temticas. Essas sero compostas por especialistas e representantes de reas afins dentro e fora do governo garantindo a fundamentao tcnico-poltica das propostas. No entanto, sempre caber ao plenrio do Conselho a deciso final quanto implementao das propostas.

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ANEXOS
Tabela 1A - Comparao da Proporo de Indigentes e Pobres, por regio, segundo autores selecionados
Regies Rocha (2000) % indigentes em 1999 Norte Metropolitana Urbana no-metrop. Rural (d) Nordeste Metropolitana Urbana no-metrop. Rural Sudeste Metropolitana Urbana no-metrop. Rural Sul Metropolitana Urbana no-metrop. Rural Centro-Oeste Metropolitana Urbana no-metrop. Rural BRASIL Metropolitana Urbana no-metrop. Rural 10,4 9,7 10,5 ... 16,3 14,2 13,0 21,6 5,3 5,7 4,1 9,0 5,4 4,5 5,1 7,3 5,4 5,0 5,4 5,9 8,7 7,1 7,3 15,3 50,9 52,6 49,4 51,8 28,6 34,4 22,7 28,7 19,7 22,7 18,0 22,5 37,4 39,4 37,5 34,9 35,0 36,9 31,8 40,3 22,6 16,6 12,1 9,2 47,9 Rocha (2000) (a) % pobres em 1999 39,7 37,5 40,0 Ferreira et al. (2000) % pobres em 1996 30,1 Hoffmann (2001) % de pobres 1999 22,3 16,2 21,6 44,7(d) 35,0 20,9 28,5 50,4 9,6 7,3 8,2 25,3 11,3 7,5 9,1 21,7 12,9 9,6 11,4 21,8 18,1 10,1 15,1 38,5
(b)

Fome Zero % de pobres (c) em 1999 29,8 26,1 29,7 31,2 40,6 29,7 38,9 49,4 13,5 12,3 12,1 26,7 14,3 12,4 12,4 22,4 18,5 18,0 16,5 26,5 21,9 15,6 20,3 36,8

(a) Para as regies metropolitanas e para o Sudeste, foi tirada a mdia de cada regio. (b) Proporo de pessoas com rendimento familiar per capta igual ou menor do que o valor real de 1/4 do salrio mnimo de agosto de 1980 (R$ 46,15 de set.99). (c) Pobres: renda familiar per capita at US$ 1,08 (cmbio de setembro de 1999) por dia com imputao do autoconsumo e deduzidas as despesas com aluguel e prestao de casa prpria. (d) S Tocantins. A estimativa do Projeto Fome Zero envolve todos os estados.

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Tabela 2A: Estimativa de Pobres no Brasil, segundo os Estados - Brasil 1999

Estados n pessoas (1.000) Pobres(a) n Famlias (1.000) Renda mdia per capita disponvel de todos os rendimentos (em R$) 38,12 38,12 38,87 38,87 41,64 41,64 36,99 36,99 43,76 43,69 43,69 38,22 38,22 43,52 31,91 43,12 34,61 40,46 29,75 39,17 39,61 29,78 40,35 33,92 42,33 31,69 37,77 39,43 30,99 39,84 32,97 No-pobres n n pessoas Famlias (1.000) (1.000) Renda mdia per capita disponvel de todos os rendimentos (em R$) 320,81 320,81 371,94 371,94 242,57 242,57 307,71 307,71 334,24 208,88 208,88 270,22 270,22 227,28 171,94 199,38 202,65 249,00 145,31 291,28 212,40 118,46 286,97 150,27 355,56 163,11 307,21 199,85 124,05 263,73 138,26 Populao total(b) (1.000) Pessoas Famlias % pessoas pobres % famlias pobres

RO Urbana Rural AC Urbana Rural AM Urbana Rural RR Urbana Rural PA Metropolitana Urbana Rural AP Urbana Rural TO Urbana Rural MA Urbana Rural PI Urbana Rural CE Metropolitana Urbana Rural RN Urbana Rural PB Urbana Rural PE Metropolitana Urbana Rural AL Urbana Rural
cont.

174 104 119 60 792 275 35 11 285 886 446 146 18 242 219 1.171 1.712 734 706 979 1.052 1.364 650 488 784 755 997 1.337 874 830 597

38 23 22 11 148 51 8 3 57 160 81 26 3 50 44 241 313 150 136 202 223 265 138 96 175 148 218 292 159 178 113

656 390 232 118 1.143 397 162 51 657 1.332 671 232 29 467 187 1.180 1.323 811 437 1.693 956 870 1.081 409 1.415 370 1.994 1.364 505 936 347

178 106 65 33 280 97 40 13 161 325 163 53 7 130 57 315 353 225 124 458 274 245 290 104 413 108 565 396 156 259 103

831 493 351 178 1.936 672 197 62 942 2.218 1.117 378 47 710 407 2.351 3.035 1.545 1.142 2.672 2.008 2.234 1.731 897 2.198 1.125 2.991 2.701 1.379 1.765 944

216 128 87 44 427 148 48 15 217 485 244 79 10 181 101 556 666 376 261 660 496 510 428 199 588 256 783 688 315 437 216

21,0 21,0 33,8 33,8 40,9 40,9 17,8 17,8 30,3 39,9 39,9 38,7 38,7 34,2 53,9 49,8 56,4 47,5 61,8 36,7 52,4 61,1 37,5 54,4 35,6 67,1 33,3 49,5 63,4 47,0 63,3

17,6 17,6 25,5 25,5 34,5 34,5 17,3 17,3 26,1 33,1 33,1 32,7 32,7 27,9 43,7 43,4 47,0 40,0 52,4 30,7 44,9 52,0 32,3 47,9 29,7 57,7 27,8 42,4 50,6 40,7 52,5

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Parte 2
Estados n pessoas (1.000) Pobres(a) n Famlias (1.000) Renda mdia per capita disponvel de todos os rendimentos (em R$) 40,13 33,84 44,72 40,62 35,76 41,38 40,26 35,94 35,25 38,66 43,52 42,16 38,79 37,10 38,92 38,07 37,93 36,93 37,79 39,48 38,80 43,60 36,66 39,07 36,86 41,48 42,07 41,56 37,87 39,45 42,72 No-pobres n n pessoas Famlias (1.000) (1.000) Renda mdia per capita disponvel de todos os rendimentos (em R$) 313,66 118,44 378,19 213,83 125,45 354,74 283,65 166,27 331,42 189,05 412,04 303,47 152,87 445,00 366,66 265,88 410,79 317,21 195,27 357,16 201,03 440,35 354,05 248,69 297,55 210,85 297,72 191,02 289,29 217,65 584,74 Populao total(b) (1.000) Pessoas Famlias % pessoas pobres % famlias pobres

SE Urbana Rural BA Metropolitana Urbana Rural MG Metropolitana Urbana Rural ES Urbana Rural RJ Metropolitana Urbana Rural SP Metropolitana Urbana Rural PR Metropolitana Urbana Rural SC Urbana Rural RS Metropolitana Urbana Rural MS Urbana Rural MT Urbana Rural GO Urbana Rural DF Metropolitana
Cont.

460 297 1.005 2.423 2.660 746 2.188 1.507 445 267 1.323 433 207 2.368 1.566 442 395 1.042 622 380 341 502 700 420 349 104 295 175 795 341 403

102 59 219 513 514 165 480 292 99 59 343 97 42 556 359 89 93 247 133 83 70 119 157 90 80 21 64 36 192 81 94

675 156 1.674 2.760 1.965 3.120 7.370 1.954 1.746 450 8.621 2.266 410 14.061 14.463 1.828 2.085 4.003 1.045 3.291 1.013 2.792 4.000 1.433 1.317 223 1.441 428 3.101 555 1.522

191 53 489 797 601 874 2.135 573 508 129 2.726 702 123 4.001 4.209 499 606 1.206 299 981 277 903 1.260 438 377 68 407 134 912 181 428

1.136 453 2.680 5.183 4.625 3.866 9.558 3.461 2.191 716 9.944 2.699 618 16.428 16.030 2.270 2.480 5.045 1.667 3.671 1.354 3.294 4.700 1.853 1.666 328 1.736 603 3.895 897 1.925

293 112 707 1.310 1.115 1.039 2.615 866 607 188 3.069 800 166 4.557 4.568 588 700 1.453 431 1.064 347 1.023 1.417 528 457 90 471 170 1.103 262 522

40,5 65,5 37,5 46,8 57,5 19,3 22,9 43,6 20,3 37,2 13,3 16,1 33,6 14,4 9,8 19,5 15,9 20,7 37,3 10,3 25,2 15,2 14,9 22,6 20,9 31,9 17,0 29,1 20,4 38,1 21,0

34,8 52,4 30,9 39,2 46,1 15,9 18,4 33,8 16,3 31,4 11,2 12,2 25,6 12,2 7,9 15,2 13,4 17,0 30,8 7,8 20,3 11,7 11,1 17,1 17,5 23,7 13,6 21,4 17,4 30,8 18,0

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Estados n pessoas (1.000)

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Pobres(a) n Famlias (1.000)

BRASIL Metropolitana Urbana Rural No-metropolitana Urbana Rural

44.043 9.003 8.431 572 35.040 20.027 15.012

9.324 2.067 1.949 117 7.257 4.324 2.933

Renda mdia per capita disponvel de todos os rendimentos (em R$) 38,34 40,41 40,39 40,79 37,79 40,03 34,60

No-pobres n n pessoas Famlias (1.000) (1.000)

114.180 38.218 37.218 1.000 75.962 58.399 17.563

33.180 11.210 10.928 282 21.970 16.927 5.044

Renda mdia per capita disponvel de todos os rendimentos (em R$) 327,67 414,72 418,59 270,80 282,90 309,68 184,60

Populao total(b) (1.000) Pessoas Famlias

% pessoas pobres

% famlias pobres

158.223 47.221 45.649 1.572 111.002 78.427 32.575

42.504 13.277 12.877 400 29.228 21.251 7.977

27,8 19,1 18,5 36,4 31,6 25,5 46,1

21,9 15,6 15,1 29,4 24,8 20,3 36,8

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD e Censo Demogrfico de 2000. a) Pobres: renda familiar per capita at US$ 1,08 (cmbio de setembro de 1999) por dia com imputao do autoconsumo e deduzidas as despesas com aluguel e prestao de casa prpria. b) Exclui a populao sem declarao de renda e sem declarao de aluguel ou prestao. Exclui empregado dmosticos que moram no local de trabalho e pensionistas.

Tabela 3A - Famlias Extensas Pobres e No-pobres, segundo Tipos - Brasil 1999

Em 1.000 Tipos de Famlias Extensas(b) Total de famlias extensas (em mil) Empregadora (empregados permanentes) agrcola pluriativo no-agrcola conta prpria agrcola pluriativo no-agrcola Empregada agrcola pluriativo no-agrcola No-Ocupada na semana com membros que recebem aposentadoria e/ou penso sem aposentados e/ou pensionistas Total de Famlias Ocupadas agrcolas pluriativa no-agrcola Total 9.142 3.198 1.005 625 1.568 4.294 1.018 302 2.974 1.650 687 963 7.492 2.023 927 4.541 Pobres(a) Metropolitana 2.065 496 9 11 477 1.008 25 6 977 561 211 349 1.504 33 17 1.454 Urbana N.Metro. 4.318 1.319 173 189 958 2.118 302 135 1.682 880 392 487 3.438 474 324 2.640 Rural 2.760 1.383 823 426 133 1.167 692 160 315 210 83 127 2.550 1.516 586 448 Total 32.699 2.416 222 259 1.936 10.076 1.343 1.128 7.604 16.044 1.087 590 14.367 4.163 3.788 375 28.536 2.652 1.977 23.907 No-pobres Metropolitana 11.196 665 6 8 651 2.956 27 32 2.897 6.166 25 18 6.124 1.410 1.258 152 9.787 58 57 9.672 Urbana N.Metro. 16.892 1.448 76 153 1.218 5.011 212 463 4.336 8.223 353 342 7.528 2.210 2.020 189 14.682 641 959 13.082 Rural 4.611 304 139 98 67 2.109 1.105 633 371 1.655 709 230 715 544 509 35 4.067 1.953 961 1.153

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD. a) Pobres: renda familiar per capita at US$ 1,08 (cmbio de setembro de 1999) por dia com imputao do autoconsumo e deduzidas as despesas com aluguel e prestao de casa prpria. b) Famlias residentes em domiclios particulares permanentes. Exclui a populao sem declarao de renda, empregados domsticos que moram no local de trabalho e pensionistas. Exclusive as populaes rurais de RO, AC, AM, RR, PA e AM.

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Tabela 4A - Famlias extensas pobres e no-pobres, segundo tipos Brasil 1999

Em % Tipos de Famlias Extensas(b) Total de famlias extensas (em mil) (em %) Empregadora (empregados permanentes) Agrcola Pluriativo no-agrcola Conta prpria Agrcola Pluriativo no-agrcola Empregada Agrcola Pluriativo no-agrcola No Ocupada na semana com membros que recebem aposentadoria e/ou penso sem aposentados e/ou pensionistas Total de Famlias Ocupadas agrcola pluriativa no-agrcola
Fonte: Tabulaes especiais da PNAD. a) Pobres: renda familiar per capita at US$ 1,08 (cmbio de setembro de 1999) por dia com imputao do autoconsumo e deduzidas as despesas com aluguel e prestao de casa prpria. b) Famlias residentes em domiclios particulares permanentes. Exclui a populao sem declarao de renda, empregados domsticos que moram no local de trabalho e pensionistas. Exclui a populao rural de RO, AC, AM, RR, PA e AM.

Total 9.142 100,0 35,0 11,0 6,8 17,1 47,0 11,1 3,3 32,5 18,1 7,5 10,5 81,9 22,1 10,1 49,7

Pobres(a) Metropolitana 2.065 100,0 24,0 0,4 0,5 23,1 48,8 1,2 0,3 47,3 27,2 10,2 17,0 72,8 1,6 0,8 70,4

Urbana N.Metro. 4.318 100,0 30,6 4,0 4,4 22,2 49,1 7,0 3,1 39,0 20,4 9,0 11,3 79,6 11,0 7,5 61,1

Rural 2.760 100,0 50,1 29,8 15,4 4,8 42,3 25,1 5,8 11,4 7,6 3,0 4,5 92,4 54,9 21,2 16,2

Total 32.699 100,0 7,4 0,7 0,8 5,9 30,8 4,1 3,5 23,3 49,1 3,3 1,8 43,9 12,7 11,6 1,1 87,3 8,1 6,0 73,1

No-pobres Metropolitana 11.196 100,0 5,9 0,1 0,1 5,8 26,4 0,2 0,3 25,9 55,1 0,2 0,2 54,7 12,6 11,2 1,4 87,4 0,5 0,5 86,4

Urbana N.Metro. 16.892 100,0 8,6 0,5 0,9 7,2 29,7 1,3 2,7 25,7 48,7 2,1 2,0 44,6 13,1 12,0 1,1 86,9 3,8 5,7 77,4

Rural 4.611 100,0 6,6 3,0 2,1 1,4 45,7 24,0 13,7 8,1 35,9 15,4 5,0 15,5 11,8 11,0 0,8 88,2 42,4 20,8 25,0

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Tabela 5A - Domiclios dos pobres e no-pobres, segundo caractersticas selecionadas Brasil 1999
Em % Caractersticas dos Domiclios(b) Total de Domiclios gua canalizada de rede de distribuio sim no Esgoto sanitrio Rede coletora e fossa sptica Outros Sem banheiro ou sanitrio Destino do lixo Coletado Outras Ignorado Forma de iluminao Energia eltrica Outras formas Ignorado Total 100,0 56,7 43,3 28,7 49,2 22,1 61,6 38,3 0,1 87,3 12,6 0,1 Pobres(a) Metropolitana 100,0 82,6 17,4 59,1 36,4 4,5 90,4 9,5 0,0 99,1 0,8 0,0 Urbana N.Metro. 100,0 72,2 27,8 30,7 56,8 12,5 79,8 20,1 0,0 96,3 3,6 0,0 Rural 100,0 12,9 87,1 2,8 46,8 50,4 11,6 88,4 0,0 64,3 35,7 0,0 Total 100,0 81,4 18,6 59,2 36,0 4,8 84,9 14,9 0,2 96,7 3,1 0,2 No-pobres Metropolitana 100,0 93,2 6,8 81,5 17,7 0,7 97,0 2,9 0,0 99,8 0,1 0,0 Urbana N.Metro. 100,0 90,3 9,7 58,9 38,9 2,1 94,5 5,3 0,0 99,1 0,6 0,0 Rural 100,0 20,1 79,9 6,0 69,3 24,6 20,8 78,9 0,0 80,1 19,6 0,0

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD. a) Pobres: renda familiar per capita at US$ 1,08 (cmbio de setembro de 1999) por dia com imputao do autoconsumo e deduzidas as despesas com aluguel e prestao de casa prpria. b) Exclui a populao sem declarao de renda, empregados domsticos que moram no local de trabalho e pensionistas. Exclusive as populaes rurais de RO, AC, AM, RR, PA e AM.

Tabela 6A - Famlias pobres e no-pobres, segundo caractersticas selecionadas Brasil 1999

Em % Caractersticas das Famlias(b) Total Pobres(a) Metropolitana 100,0 39,3 48,7 11,5 0,3 0,2 18,5 19,9 38,3 14,1 8,0 0,8 0,4 4,6 33,2 9,3 12,3 11,6 6,9 12,3 34,7 8,3 Urbana N.Metro. 100,0 35,9 55,6 8,2 0,1 0,3 32,7 24,4 29,7 8,2 4,4 0,3 0,3 3,5 35,4 8,9 13,2 13,3 6,7 11,1 37,6 5,8 Rural 100,0 32,2 60,4 7,0 0,1 0,3 49,1 28,3 19,3 2,4 0,7 0,0 0,2 3,6 44,1 10,6 14,0 19,5 2,4 7,5 38,5 3,8 Total 100,0 62,3 31,3 5,6 0,6 0,1 15,7 15,3 30,6 13,3 16,8 8,1 0,2 12,5 23,2 10,9 9,2 3,1 1,9 26,0 21,8 14,6 No-pobres Metropolitana 100,0 63,5 28,4 7,0 0,9 0,1 8,6 11,7 29,7 16,8 21,2 11,9 0,2 11,9 22,5 10,9 8,8 2,8 2,1 27,4 21,2 14,9 Urbana N.Metro. 100,0 63,8 30,8 4,7 0,5 0,1 14,8 15,5 31,7 13,1 17,1 7,6 0,2 12,1 24,1 11,1 9,7 3,3 2,0 25,7 22,2 13,9 Rural 100,0 53,8 40,4 5,3 0,4 0,1 36,4 23,4 29,0 5,1 4,9 1,0 0,2 15,1 21,9 10,3 8,2 3,4 1,1 24,0 21,6 16,4

Total de Famlias 100,0 Cor/raa da pessoa de referncia da famlia Branca 35,6 Parda 55,5 Preta 8,6 Amarela 0,2 Indgena 0,2 Nvel de instruo da pessoa de referncia da famlia Nunca freqentou escola e 34,4 1 Srie do 1 Grau incompleta 1 Ciclo do 1 Grau 24,6 2 Ciclo do 1 Grau 28,5 1 grau completo e 2 Incompleto 7,8 2 Grau comp. e superior incomp. 4,1 Superior completo 0,3 sem declarao 0,3 Tipo de famlia casal sem filhos 3,8 casal c/ filhos menores de 14 anos 37,5 1 filho 9,5 2 filhos 13,2 3 ou mais filhos 14,8 me c/ filhos menores de 14 anos 5,4 casal ou me c/ filhos de 14 anos ou mais 10,3 casal ou me c/ filhos menores 37,2 de 14 anos e de 14 anos ou mais outros tipos de famlias 5,8

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD. a) Pobres: renda familiar per capita at US$ 1,08 (cmbio de setembro de 1999) por dia com imputao do autoconsumo e deduzidas as despesas com aluguel e prestao de casa prpria. b) Exclui a populao sem declarao de renda, empregados domsticos que moram no local de trabalho e pensionistas. Exclusive as populaes rurais de RO, AC, AM, RR, PA e AM.

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Tabela 7A - Pobres e No-pobres, segundo caractersticas selecionadas - Brasil 1999

Parte 1 Em % Caractersticas das pessoas Total Sexo Homem Mulher Idade at 4 5 a 10 10 a 14 anos 15 a 19 anos 20 a 29 anos 30 a 39 anos 40 a 49 anos 50 a 59 anos 60 anos e mais Dado no disponvel Cor/raa da pessoa Branca Preta Amarela Parda Indgena Origem da pessoas Nasceu no municpio em que mora Nasceu neste estado mas no no municpio atual Nasceu em outro estado/pas Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste e Distrito federal outro pas Dados para crianas (5 a 15 anos de idade) freqentam escola ou creche no freqentam Dados para pessoas de 10 anos ou mais de idade Grupos de anos de estudo s/ instruo 1 a 3 anos 4 a 7 anos 8 a 10 anos 11 a 14 anos 15 anos ou mais Sem declarao Pobres(a) Metropolitana 100,0 47,2 52,8 14,5 13,7 13,3 11,0 15,6 14,7 8,8 4,3 4,0 0,1 38,3 9,2 0,3 52,1 0,2 61,3 22,5 16,2 0,3 11,0 3,4 0,9 0,4 0,2 100,0 86,7 13,3 100,0 12,6 23,6 42,7 13,8 6,4 0,4 0,5 No-pobres Metropolitana 100,0 47,8 52,2 7,3 7,4 8,5 10,2 18,2 16,1 13,7 8,7 9,8 0,0 62,0 6,2 0,8 30,8 0,1 55,4 23,0 21,6 0,4 11,6 5,6 2,3 0,7 1,0 100,0 94,1 5,9 100,0 6,1 11,2 32,6 19,8 21,9 8,0 0,4

Total 100,0 48,9 51,1 14,6 14,6 14,7 11,3 14,5 13,1 8,6 4,9 3,7 0,0 34,3 7,0 0,1 58,3 0,3 69,7 19,5 10,8 0,6 5,6 2,6 1,2 0,7 0,1 100,0 86,6 13,3 100,0 22,3 30,2 35,0 8,4 3,5 0,2 0,4

Urbana N.Metro. 100,0 48,1 51,9 14,6 14,3 14,2 11,5 15,1 12,8 8,3 4,9 4,3 0,0 34,4 6,5 0,1 58,7 0,3 67,2 21,3 11,5 1,1 5,1 2,9 1,4 0,9 0,1 100,0 87,7 12,3 100,0 21,1 28,7 36,4 9,3 3,9 0,2 0,5

Rural 100,0 51,2 48,8 14,6 15,8 16,2 11,2 13,0 12,7 9,0 5,1 2,6 0,0 31,7 6,3 0,1 61,6 0,3 78,6 15,1 6,3 0,2 2,9 1,6 1,0 0,5 0,1 100,0 85,2 14,8 100,0 30,6 36,8 27,9 3,5 0,9 0,0 0,3

Total 100,0 48,9 51,1 7,3 7,8 9,1 10,4 17,5 15,6 12,8 8,6 11,0 0,0 61,6 4,8 0,6 32,9 0,1 57,3 25,1 17,6 0,6 7,1 5,5 2,9 1,0 0,5 100,0 93,1 6,9 100,0 10,6 14,6 34,2 16,6 17,9 5,7 0,5

Urbana N.Metro. 100,0 48,7 51,3 7,4 8,0 9,3 10,4 17,4 15,8 12,7 8,3 10,7 0,0 63,3 4,0 0,4 32,1 0,1 56,2 27,3 16,5 0,8 5,1 5,9 3,1 1,2 0,3 100,0 93,9 6,1 100,0 9,7 14,2 34,9 16,7 18,4 5,5 0,5

Rural 100,0 52,6 47,4 7,1 7,8 9,5 10,6 16,0 13,5 10,9 9,6 15,1 0,0 54,5 4,4 0,4 40,7 0,1 66,0 21,8 12,2 0,3 3,8 3,6 3,4 0,9 0,1 100,0 87,8 12,2 100,0 24,4 24,2 35,2 8,7 6,3 0,8 0,5

1 1 5

P
Parte 2 Em % Caractersticas das pessoas Para Ocupados (maiores de 10 anos) Trabalho agrcola Trabalho no-agrcola Trabalho agrcola Posio na ocupao no trabalho da semana de referncia Empregado permanente Empregado temporrio conta prpria Empregador No remunerado Trabalhador para prprio consumo Para os empregados agrcolas Possui registro de trabalho Recebe auxlio alimentao No recebe No possui registro assinado Recebe auxlio alimentao No recebe Recebe auxlio alimentao No recebe sem declarao Para os empregadores e conta prpria agrcolas, eram: proprietrios arrendatrios parceiros posseiros cessionrios outra condio e/ou ignorado Algum tipo de produo foi consumida como alimentao no ms sim no ignorado Se positivo, que parcela da alimentao consumida no domiclio foi retirada dessa produo no ms at a metade mais da metade ignorado Trabalho no-agrcola Posio na ocupao no trabalho da semana de referncia Empregado empregado domstico "conta prpria" empregador no remunerado construo para prprio uso

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Verso 3

Total 100,0 49,1 50,9 100,0

Pobres(a) Metropolitana 100,0 5,5 94,5 100,0

Urbana N.Metro. 100,0 25,8 74,2 100,0

Rural 100,0 83,9 16,1 100,0

Total 100,0 17,9 82,1 100,0

No-pobres Metropolitana 100,0 1,7 98,3 100,0

Urbana N.Metro. 100,0 10,0 90,0 100,0

Rural 100,0 69,9 30,1 100,0

12,5 12,3 24,2 0,0 34,3 16,8 100,0 19,6 3,9 15,7 80,4 15,2 65,2 18,8 79,7 1,5 100,0 48,6 11,1 12,5 6,1 19,5 2,2

27,2 6,4 16,1 0,0 15,3 35,0 100,0 34,8 14,3 20,5 65,2 12,1 53,1 26,4 73,6 0,0 100,0 43,1 18,1 16,1 6,5 5,4 10,8

17,8 22,1 23,0 0,0 17,5 19,6 100,0 20,9 3,5 17,4 79,0 18,1 60,9 21,0 76,3 2,7 100,0 44,9 14,2 18,6 5,2 15,1 2,1

10,7 9,7 24,7 0,0 39,2 15,6 100,0 18,4 3,7 14,6 81,6 13,8 67,8 17,4 81,7 0,9 100,0 49,6 10,2 10,9 6,3 20,8 2,2

17,5 9,8 26,5 4,7 21,5 19,9 100,0 37,3 10,0 27,3 62,7 15,1 47,5 24,2 72,2 3,6 100,0 70,6 6,7 9,0 3,4 8,7 1,6

18,5 2,9 19,0 4,2 15,9 39,4 100,0 35,4 11,2 24,1 64,6 15,6 49,0 24,4 66,4 9,2 100,0 56,5 6,1 8,3 10,3 6,1 12,7

23,2 16,6 21,5 7,6 8,7 22,4 100,0 40,1 9,8 30,2 59,9 17,1 42,8 25,1 68,3 6,5 100,0 71,5 8,9 9,6 2,5 6,8 0,6

15,1 7,4 28,9 3,5 27,1 18,0 100,0 35,4 10,0 25,4 64,5 13,7 50,7 23,5 75,3 1,2 100,0 70,7 6,0 8,8 3,5 9,5 1,5

86,4 13,6 0,0

82,6 17,4 0,0

86,8 13,1 0,1

86,3 13,7 0,0

86,1 13,8 0,1

73,0 22,8 4,2

81,9 18,1 0,0

88,0 12,0 0,0

88,4 11,6 0,0 100,0

87,6 12,4 0,0 100,0

93,3 6,7 0,2 100,0

87,2 12,8 0,0 100,0

86,3 13,7 0,1 100,0

97,4 2,6 5,8 100,0

91,9 8,1 0,0 100,0

84,2 15,8 0,0 100,0

48,5 18,5 27,1 0,0 5,2 0,6

50,3 18,1 27,0 0,0 3,8 0,7

47,3 18,7 27,8 0,0 5,7 0,5

49,8 18,6 24,8 0,0 5,8 1,0

61,5 8,5 21,4 5,1 3,3 0,2

64,9 8,2 20,4 4,5 1,9 0,2

59,9 8,1 22,2 5,7 4,0 0,1

56,0 14,2 21,1 3,1 5,5 0,2

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Parte 3 Em % Caractersticas das pessoas Para os empregados no-agrcolas Possui registro de trabalho Recebe auxlio alimentao No recebe No possui registro assinado Recebe auxlio alimentao No recebe Recebe auxlio alimentao No recebe sem declarao Todos os ocupados Ramos de atividade Agrcola Indstria comrcio Servios Administrao pblica Outras atividades Contribuio para instituto de previdncia no trabalho principal Sim No ignorado Ocupados com 60/65 anos ou mais(b) Com aposentadoria Com penso Com aposentadoria e penso Sem aposentadoria e/ou penso Para no ocupados na semana Procurou trabalho na semana de referncia Era aposentado de instituto de previdncia federal, estadual ou municipal, ou do governo federal Era pensionista de instituto de previdncia federal, estadual ou municipal, ou do governo federal Populao desocupada com 60/65 anos ou mais de idade(b) Com aposentadoria Com penso Com aposentadoria e penso Sem aposentadoria e/ou penso Populao inativa com 60/65 anos ou mais de idade(b) Com aposentadoria Com penso Com aposentadoria e penso Sem aposentadoria e/ou penso

Total 100,0 37,8 13,6 24,1 62,1 21,8 39,9 35,4 64,1 0,0 100,0 48,9 15,0 8,9 24,5 1,8 1,0

Pobres(a) Metropolitana 100,0 49,8 24,8 25,0 50,2 19,2 31,0 43,9 56,0 0,1 100,0 5,5 23,9 18,0 48,7 1,8 2,1

Urbana N.Metro. 100,0 34,8 9,9 24,7 65,2 22,6 42,2 32,5 66,9 0,0 100,0 25,5 21,3 13,8 34,8 3,1 1,5

Rural 100,0 26,9 6,2 20,4 73,1 23,9 48,1 30,1 68,6 0,0 100,0 83,8 6,4 1,6 7,3 0,7 0,2

Total 100,0 68,8 32,4 36,2 31,2 9,6 21,4 42,1 57,6 0,0 100,0 17,7 20,5 14,6 39,7 5,4 2,1

No-pobres Metropolitana 100,0 72,9 42,1 30,7 27,1 9,1 18,0 51,2 48,7 0,0 100,0 1,7 22,8 16,2 50,1 5,6 3,6

Urbana N.Metro. 100,0 67,1 26,8 40,1 32,9 9,5 23,2 36,3 63,3 0,0 100,0 9,6 22,9 17,3 42,0 6,5 1,7

Rural 100,0 57,8 20,4 37,0 42,2 14,2 27,6 34,6 64,6 0,0 100,0 69,7 9,8 4,1 14,5 1,7 0,3

16,9 83,1 0,0 100,0 49,4 6,6 0,4 43,7 16,7 0,1

35,3 64,7 0,0 100,0 19,3 7,3 0,0 73,4 33,3 0,3

21,1 78,9 0,0 100,0 45,5 8,7 0,4 45,4 21,6 0,1

7,1 92,9 0,0 100,0 60,3 4,5 0,4 34,8 3,3 0,0

50,2 49,8 0,0 100,0 66,0 6,7 5,1 22,2 7,7 0,3

62,0 38,0 0,0 100,0 47,8 9,5 4,1 38,6 11,2 0,4

52,7 47,3 0,0 100,0 62,6 7,9 4,6 24,9 7,3 0,3

21,7 78,3 0,0 100,0 78,4 4,0 6,2 11,4 2,1 0,0

0,2 100,0 27,4 6,2 0,0 66,3 100,0 59,7 13,6 1,3 26,7

0,4 100,0 24,6 13,0 0,0 62,3 100,0 48,3 18,4 1,6 33,3

0,2 100,0 31,7 0,0 0,0 68,3 100,0 62,8 12,1 1,2 25,2

0,0 100,0 23,3 0,0 0,0 76,7 100,0 68,1 11,0 0,7 20,9

0,1 100,0 58,3 9,2 3,7 28,8 100,0 59,7 16,6 6,4 23,7

0,2 100,0 44,5 15,1 0,9 39,4 100,0 51,9 19,9 6,5 28,2

0,1 100,0 73,3 2,3 7,3 17,1 100,0 61,5 16,2 6,4 15,9

0,0 100,0 100,0 0,0 0,0 0,0 100,0 74,6 8,8 6,4 16,6

Fonte: Tabulaes especiais da PNAD. * Exclui a populao sem declarao de renda e inclui empregados domsticos e pensionistas que moram com outras famlia. Exclui as populaes rurais de RO, AC, AM, RR, PA e AM. a) Pobres: renda familiar per capita at US$ 1,08 por dia com imputao do autoconsumo e deduzidas as despesas com aluguel e prestao de casa prpria. b) refere-se a mulheres com 60 anos e mais e homens com 65 anos e mais.

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Tabela 8A - Famlias extensas com autoconsumo alimentar Brasil 1999

Tipo de famlia sem Autoconsumo (em 1.000 fam.) com Total Autoconsumo (%) Distribuio % de com sobre total c/ autoconsumo / autoconsumo total 1,3 0,5 0,6 0,2 5,5 2,9 2,4 0,3 65,9 38,3 23,9 3,7 18,1 6,8 3,1 8,2 9,2 100,0 6,0 77,8 49,3 1,0 25,1 87,0 68,8 1,9 27,9 91,2 74,2 2,3 5,1 19,6 17,6 2,7 9,1 13,6

Empregador com trs ou mais empregados permanentes Agrcola Pluriativo No-agrcola Empregador com at dois empregados permanentes Agrcola Pluriativo No-agrcola Conta prpria Agrcola Pluriativo No-agrcola Empregados Agrcola Pluriativo No-agrcola No ocupados TOTAL GERAL

1.183 8 38 1.136 959 24 62 872 9.909 216 484 9.209 19.659 1.620 852 17.187 5.332 37.041

76 28 37 11 321 167 137 17 3.829 2.225 1.391 213 1.051 394 182 476 533 5.810

1.259 36 75 1.147 1.280 192 199 889 13.737 2.441 1.875 9.421 20.710 2.013 1.034 17.663 5.865 42.851

Fonte: PNAD, 1999. Tabulaes especiais do Projeto Rurbano, maio 2001.

O Projeto Fome Zero contou com a colaborao dos seguintes autores, atravs dos papers listados: O comportamento do Programa de Alimentao do Trabalhador PAT no Brasil durante os Anos 90. De: Alexandre Guerra e Dulce Cazzuni (DESEP/CUT) Perfil de Compra de Produtos Bsicos em Assentamentos Rurais. De: Altivo Andrade Almeida Cunha (Lmen) Aes Pblicas Locais de Segurana Alimentar. De: Christiane Costa e Renato Maluf (Instituto Polis) Desafios para o Programa Pblico de Garantia da Segurana dos Alimentos no Brasil. De: Elisabete Salay (Unicamp) Tributao dos Alimentos no Brasil. De: Fernando Gaiger Silveira (IPEA Braslia): O Combate Fome e Desnutrio e a Promoo da Alimentao Adequada no Contexto do Direito Humano Alimentao Um Eixo Estratgico do Desenvolvimento Humano Sustentvel. De: Flvio Valente (Agora) O Conceito de Segurana Alimentar. De: Francisco Menezes (IBASE) A Poltica da Previdncia Rural no Brasil. De: Guilherme Costa Delgado (IPEA Braslia) Necessidades de Avanos na Regulamentao do Marketing dos Alimentos Industrializados no Brasil. De: Josely Dures (Asbran)

Organizaes Beneficentes. De: Luis Carlos Fabrini Filho (NEPA/ Unicamp) Armazenamento e Estoques de Alimentos no Brasil (Evoluo, Capacidade Atual e Propostas para Uma Poltica Pblica). De: Marcos Antonio de Oliveira e Moema Hofstaetter (DESER) A Experincia do Restaurante Popular de Belo Horizonte como um Instrumento de Poltica de Segurana Alimentar. De: Maria Regina Nabuco (PUC/Minas Gerais) e Maria Jos Pessoa (SMAB/BH) O Programa de Alimentao Escolar no Brasil. De: Marina Vieira da Silva (ESALQ/USP) Quantificao do Fenmeno da Fome no Brasil e uma Metodologia para Estimao do Pblico-Alvo. De: Maya Takagi (Instituto Cidadania e Unicamp), Mauro Del Grossi (IAPAR Projeto Rurbano) e Jos Graziano da Silva (Instituto Cidadania Unicamp Projeto Rurbano) Padres de Preos de Alimentos em Hiper e Supermercados. De: Moiss Machado (SMAB/BH) Banco de Alimentos. De: Newton Gomes (CRAISA Santo Andr) Potencial de Produo Agropecuria no Brasil (colaborao com textos). De: Renato Cabral (Embrapa) Supermercados, a Nova Realidade: Como Intervir. De: Silvio Porto (CEASA Rio Grande do Sul) So Paulo State G2B Exchange. De: Walter Soboll (Secretaria da Fazenda/SP)

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