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O Inqurito Policial em Questo Situao atual e a percepo dos Delegados de Polcia sobre as fragilidades do modelo brasileiro de investigao criminal

Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo1 Fernanda Bestetti de Vasconcellos2

Recebimento: 10.11.2010

1. Socilogo, Professor dos Programas de Ps-Graduao em Cincias Sociais e em Cincias Criminais da PUCRS. 2. Sociloga, Doutoranda em Cincias Sociais pela PUCRS.

Resumo: O presente artigo discute, inicialmente, o modelo de investigao criminal pr-processual adotado no Brasil, tendente a reforar um perfil burocrtico e bacharelesco em detrimento das atividades de investigao policial. So discutidas as relaes institucionais que se estabelecem entre a Polcia Civil e as demais instituies do Sistema de Segurana Pblica e Justia Criminal e conclui-se que a falta de integrao sistmica entre os diferentes mbitos da Justia Criminal acaba por multiplicar as fontes de tenso entre os seus agentes e compromete a eficincia do sistema como um todo. Por fim, so apresentados trechos de entrevistas realizadas com Delegados de Polcia atuantes na cidade de Porto Alegre - RS, no intuito de apreender as percepes desses operadores do Sistema Penal a respeito dos dilemas enfrentados para a produo da investigao, tanto na relao com as demais instituies, quanto pelas precariedades materiais e humanas que se evidenciam na Polcia Civil gacha. Palavras-chave: Inqurito Policial; Investigao Criminal; Delegados de Polcia; Processo Penal.

1. O Inqurito Policial

m praticamente todos os pases, o processo penal propriamente dito precedido de uma fase preliminar ou preparatria destinada a apurar indcios da materialidade e da autoria do delito. A atribuio de conduzir essa fase preliminar pode ser exclusivamente da polcia, como no sistema ingls do Ministrio Pblico, como no chamado sistema continental, que dispe da polcia
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judiciria para aprofundar as investigaes, ou ainda, de um juiz de instruo, como no processo penal francs e espanhol. No Brasil, encontramos uma soluo mista para essa fase preparatria da persecuo penal: cabe polcia a investigao preliminar e a produo de um relatrio juridicamente orientado do resultado dessas investigaes. A responsabilidade pela conduo do inqurito cabe a uma autoridade policial o delegado de polcia, que recebe essa delegao do Chefe de Polcia. A ambivalncia aqui resulta da fuso das prerrogativas de investigar e de formar a culpa, de iniciar, atravs do indiciamento e da tomada de depoimentos, uma etapa que, na prtica, adquire um status pr-instrucional, sob um enquadramento funcional administrativo e no judicirio (MISSE, 2010, p. 10-11). Combinando o estatuto de neutralidade da investigao policial com a potencial atribuio e formao da culpa, o inqurito policial no tem parmetros de comparao com outros modelos de investigao preliminar. Diante da precariedade de meios, boa parte das previses legais que estabelecem os procedimentos a serem realizados durante o inqurito policial no so seguidos, tendo como justificativa a necessidade de lidar com as dificuldades cotidianas e responder demanda imediata. As prticas correntes atravessam a fronteira de uma legalidade considerada antiquada, inquisitorial, quando no autoritria, seguindo em direo a um tipo de ilegalidade prtica, uma lgica em uso justificada pela eficincia. Se o inqurito, em seu formato oficial, passa a ser um entrave, criam-se alternativas prticas para dar eficincia a algo que, de outro modo, no atenderia imensa demanda recebida pela polcia. No entanto, essa ilegalidade eficiente tanto diminui as garantias de direitos dos acusados, quanto, tambm, no tem se demonstrado capaz de aumentar a capacidade investigativa da polcia (MISSE, 2010, p. 13). No incio dos anos 90, Roberto Kant de Lima desbravava o tema da atuao da polcia na cidade do Rio de Janeiro e, sobre o lugar do inqurito policial no processo de criminalizao, afirmava:
(...) o sistema judicial restringe significativamente a atividade judiciria da polcia ao situ-la em plano inferior na hierarquia judicial. (...) Tantas restries aos efeitos das investigaes policiais justificam-se pela caracterstica inquisitorial, isto , unilateral, inquest-like, da ao policial. Ela , por definio, preliminar e no produz consequncias definitivas. (KANT de LIMA, 1995, p. 36).

No entanto, para Kant de Lima, a polcia reage a essa posio de subalternidade jurdica, uma vez que lhe cabe, de fato, a tarefa de selecionar quais indivduos so qualificados para gozar dos direitos constitucionais e quais no so.

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Desempenhando esse papel, as prticas policiais discricionrias permitem ao Sistema Judicial permanecer inocente de quaisquer prticas discriminatrias e injustas na aplicao da lei. Quanto polcia, transforma o seu estigma em identidade e projeta os mecanismos de estigmatizao sobre a populao submetida sua vigilncia. Como j demonstraram os estudos de fluxo da Justia Criminal no Brasil, o principal gargalo do sistema encontra-se na passagem entre a polcia e o Ministrio Pblico, onde se perde a maior parte das ocorrncias. O principal bloqueio, portanto, no est no Judicirio, mas na passagem do inqurito policial para o Ministrio Pblico. Nesse sentido, entende-se por que as adaptaes prticas admitidas no sistema no se tm revelado to eficientes. No se trata aqui, simplesmente, de denunciar arbitrariedades e corrupo no funcionamento desse sistema, facilitadas pelo carter extraoficial e obscuro dessas prticas. O que ocorre na gesto prtica do inqurito policial so desvios da lei geridos institucionalmente, atravs de acordos e pactos informais que envolvem a polcia, o Ministrio Pblico e at o Judicirio, e que so mantidos em nome da racionalidade do sistema. O inqurito policial forma culpa. Seu carter administrativo, na prtica, toma forma de uma pr-instruo criminal, dominante na etapa judiciria, embora no garanta, na prtica, o contraditrio e nem as garantias individuais do acusado. Tal como colocado, o modelo do inqurito policial refora um perfil burocrtico e bacharelesco em detrimento das atividades de investigao policial. Diante da alegao de que o problema seria a falta de estrutura, constata-se que, ainda que a estrutura fosse mais adequada, se poderia questionar o modelo atual pelas dificuldades de integrao entre as polcias e destas com os demais rgos do Sistema de Justia Criminal.

2. Relaes institucionais e prticas policiais


Desde a redemocratizao, a demanda pelos servios prestados pelo Poder Judicirio, tanto no mbito civil, quanto no criminal, cresceu significativamente no Brasil. Especificamente no mbito da justia penal, a situao tornou-se dramtica. Com o expressivo crescimento da criminalidade urbana, a partir da dcada de 80, a defasagem do sistema penal e prisional tornou-se evidente (ADORNO, 1994), dando margem, paradoxalmente, ao aumento do arbtrio policial e expanso dos mecanismos informais de atuao da polcia. Nesse panorama, a existncia de um Estado de Direito para amplos setores da populao brasileira no se efetivou, exigindo a realizao de reformas legais e institucionais que deem conta dessa problemtica.
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Com relao ao trabalho da Polcia Civil que, no Brasil, desempenha o papel de polcia judiciria nos estados, os resultados obtidos atravs de uma pesquisa realizada entre os anos de 2008 e 2009, em cinco diferentes capitais (Rio de Janeiro, Braslia, Porto Alegre, Recife e Belo Horizonte), demonstraram a existncia de prticas, interesses e valores distintos e, muitas vezes, conflitantes no que se refere ao cotidiano de policiais civis, defensores, promotores e juzes (MISSE, 2010, p. 16-18). A realizao da investigao policial e elaborao do inqurito so tarefas que exigem uma amplitude de saberes. Para alm do que a letra da lei explicita sobre os procedimentos de investigao preliminar ao processo penal, so necessrios recursos relacionais desenvolvidos por policiais civis, no sentido de superar dificuldades existentes, sejam elas pela falta de recursos materiais e humanos para a realizao da investigao de todos os crimes que chegam ao conhecimento da Polcia Civil ou, mesmo, pelas dificuldades de comunicao entre os diferentes operadores do Sistema de Justia Criminal. Como esclarece Michel Misse,
Saber fazer as conexes, conhecer as pessoas, entender relaes, ter os contatos, poder vincular dados de pessoas e coisas de diferentes lugares, com processos e inquritos, so um capital importante que gera informao valiosa. (MISSE, 2010, p. 95)

A forma como a investigao policial conduzida e o modo como produzido o inqurito nas delegacias, apresenta oscilaes entre o legal e o ilegal nas prticas policiais. A construo do inqurito vai depender, na prtica, do controle das informaes obtidas no decorrer das investigaes. Nesse sentido, pode-se pensar, seguindo Misse, em uma construo social do crime no Brasil:
(...) no sistema inquisitorial a incriminao se sobrepe acusao e ganha autonomia plena, impedindo que as partes envolvidas negociem legalmente e abrindo, em conseqncia, espao para um mercado clandestino de trocas de bens ou servios polticos, privadamente apropriados. No se trata apenas de uma corrupo de costumes, ou de um desvio, mas da constituio de uma ordem ilcita funcional para o tratamento, encaminhamento e soluo de contradies sociais em escala microssocial, interindividual, algo como uma ordem legtima paralela, em convivncia contraditria, mas no necessariamente conflitual, com a ordem legtima legal, e que se baseia na legitimao tcita desse tipo de trocas e desse tipo de mercado. (MISSE, 2008, p. 18-19)

No decorrer da pesquisa, foi possvel perceber que, quando questionados sobre a funo do inqurito policial, os diferentes integrantes do Sistema de

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Justia Criminal observam que o mesmo cumpre uma funo chave para toda ao penal, j que a partir dele que a mesma iniciada e dele depende, em grande medida, o resultado do processo criminal. O inqurito policial, por sua natureza, acaba configurando um primeiro juzo do Estado acerca de um evento criminoso, uma vez que a verso ali explicitada tende a ser reproduzida na persecuo penal, da denncia do Ministrio Pblico formao da convico pelo juiz. Na percepo de diferentes operadores do Sistema de Justia Criminal, assim como uma boa investigao, um bom inqurito aquele que propicia a reconstituio de um delito de forma detalhada, no deixando dvidas quanto aos elementos centrais (autoria, motivao e circunstncias). Para alguns delegados, a prova da excelncia de um inqurito est na confirmao das concluses da investigao pelo veredito do juiz (RATTON, 2010, p. 267). importante referir que, do ponto de vista normativo, a fase pr-processual, na qual a elaborao do inqurito policial est colocada, deve ter as aes direcionadas para o apontamento da probabilidade de materialidade e de autoria de um crime, no sendo cabvel, nesse momento, a produo de provas, que deve ser feita em juzo (sendo excetuados os exames periciais), preservando, desse modo, todas as garantias do acusado (LOPES Jr., 2006). Na prtica, o inqurito policial parece cumprir o papel de principal referncia dos operadores do Sistema de Justia Criminal no decorrer da instruo processual e na formulao de sentenas (VARGAS, 2010, p. 184). A realizao das investigaes para a produo do inqurito policial gera algumas tenses entre os diferentes mbitos do Sistema de Justia Criminal. A discricionariedade policial, utilizada para decidir que tipo de ocorrncia gerar ou no um inqurito policial e, quando produzido, decidir o que ali constar ou no, apontada por alguns operadores do Sistema de Justia Criminal como um elemento que gera consequncias em todo o fluxo da Justia. Nesse sentido, promotores e juzes concordam com a necessidade de adoo de estratgias de regulamentao e controle mais efetivas sobre o trabalho da Polcia Civil (RATTON, 2010, p. 288-289), uma vez que, diante do aumento da demanda, cada vez maior a distncia entre os delitos registrados e os que so efetivamente investigados, obrigando os policiais a desenvolverem critrios informais para selecionar os casos que sero priorizados. A falta de integrao sistmica entre os diferentes mbitos da Justia Criminal acaba por multiplicar as fontes de tenso entre os seus agentes e compromete a eficincia do sistema como um todo. Um exemplo das dificuldades existentes pode ser ilustrado pelas tenses entre Polcia Judiciria e Ministrio Pblico:
(...) As anlises de fluxo de tempo, das entrevistas e dos grupos focais demonstraram, em perodo recente, a desarticulao profunda a que
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historicamente estiveram submetidos a Polcia Civil, o Ministrio Pblico, e o Judicirio. A inexistncia de padro de registro unificado para os casos, o descompasso entre as formas organizacionais das diferentes agncias (...) e as deficincias e incapacidades histricas de comunicao entre todas as agncias so alguns dos indicadores dessa desarticulao. A prpria ideia de Sistema de Justia Criminal parece mais um artifcio conceitual (e quase retrico) utilizado por ns, cientistas sociais, para referirmo-nos a um objeto por vezes inatingvel empiricamente. (RATTON, 2010, p. 293294)

Mesmo que alguns delegados entendam que uma maior aproximao e confiana entre a Polcia Civil e o Ministrio Pblico favoreceria o andamento do processo penal, o que se observa na prtica que a devoluo de inquritos (ocorrida aps a concluso do inqurito policial pela polcia, no caso do Ministrio Pblico acreditar ser necessrio constar algum outro elemento investigativo ausente na pea) ocasiona uma forte tenso na relao entre o Ministrio Pblico e os policiais. O argumento apontado por delegados e escrives o de que, em muitos casos, os inquritos acabam sendo devolvidos Polcia Civil por questes muito simples, fazendo com que a percepo dos policiais seja a de que o Ministrio Pblico est mais interessado em cobrar da Polcia Civil, com todas as suas carncias, ao invs de solidarizar-se com os problemas vividos pelos integrantes da instituio e com suas condies adversas de trabalho (RATTON, 2010, p. 291). As tenses entre os operadores do Sistema de Justia Criminal no aparecem apenas entre os diferentes mbitos, mas tambm entre os integrantes da instituio policial. Como anteriormente citado, a elaborao do inqurito policial exige diferentes saberes, os quais, muitas vezes parecem estar em conflito. H uma variedade de papis e atividades desenvolvidos dentro das delegacias de polcia que requerem diferentes tipos de conhecimento (administrativo, investigatrio, jurdico), e a distribuio desses papis e suas respectivas atividades marcada por forte hierarquia institucional. As atividades realizadas pelos servidores situados na parte superior dessa hierarquia costumam estar fundamentadas e legitimadas pelo conhecimento jurdico, o qual possibilita a realizao de relatrios formalmente capazes de produzir material legtimo para a instruo de processos criminais. As demais atividades realizadas pela polcia, como policiamento comunitrio, atendimento a grupos especficos, administrao de conflitos e mesmo o trabalho de investigao acabam sendo consideradas pelos integrantes da instituio como atos secundrios, de menor importncia, e os profissionais que executam tais funes ocupam um local inferior na hierarquia policial. Para Arthur Costa,
A confeco do inqurito policial, e mais especificamente do seu relatrio

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final parece ser a principal atividade numa delegacia de polcia. Trata-se, portanto, da imposio de um tipo de saber, tpico do campo jurdico, a uma instituio pertencente ao campo policial. (COSTA, 2010, p. 234)

3. As relaes institucionais na percepo dos policiais (delegados)


Os trechos de entrevistas a seguir reproduzidos foram coletados no mbito da pesquisa O Inqurito Policial no Brasil: uma pesquisa emprica, coordenada por Michel Misse, realizada em cinco capitais brasileiras. As entrevistas aqui transcritas foram realizadas na cidade de Porto Alegre, com delegados atuantes naquela capital, em delegacias distritais e especializadas, no perodo de dezembro de 2008 a maio de 2009. O problema da relao entre as polcias civil e militar bastante conhecido e remete ao debate sobre a estrutura das polcias no Brasil. No modelo adotado pela Constituio de 88, h uma diviso do ciclo policial, sendo uma polcia militarizada a responsvel pelo policiamento ostensivo e outra, judiciria, encarregada da investigao criminal. As crticas ao carter militarizado das polcias militares so conhecidas, por representar um resqucio de vnculo com as foras armadas, absolutamente incompatvel com o desempenho de atividades de segurana pblica. A militarizao causa descontentamento entre os prprios policiais, especialmente dos que atuam no policiamento de rua, pertencentes aos escales mais baixos e mais numerosos da polcia, por determinar relaes de trabalho diferenciadas em relao aos demais servidores pblicos, impossibilidade de questionamento das ordens superiores, obrigao de realizar atividades de acordo com a vontade do superior, mesmo que em desvio de funo, etc. A questo do ciclo completo de polcia tambm vem sendo debatida, especialmente a partir da experincia de produo de Termos Circunstanciados por algumas polcias militares, encaminhando o caso diretamente para o Poder Judicirio. De qualquer forma, h um descontentamento generalizado com relao estrutura policial vigente, pelos problemas de relacionamento entre as instituies, duplicao de gastos e estruturas, incompatibilidade com o desenvolvimento de uma polcia moderna, etc. Para a maioria dos entrevistados, a ideia da unificao bem aceita, embora no haja, da parte deles, confiana no sentido de que uma reforma dessa envergadura ser levada adiante:
Eu acho um absurdo duas polcias, primeiro jamais vai haver integrao, e isso pode entrar o governante que queira entrar, jamais vai haver integrao. O que temos que ter? Polcia nica! Qual a
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3. Atendendo necessidade antiga de uma ampla reforma na letra da Lei Penal, em 07 de dezembro de 2010, foi aprovado pelo Senado brasileiro o projeto de reformulao do texto do Cdigo de Processo Penal. Dentre as modificaes textuais realizadas pelo Senado, destacam-se a tentativa de real implementao de um sistema acusatorial, mudanas na realizao do inqurito policial e a previso da atuao de um juiz de garantias no decorrer do processo de investigao criminal. Uma das novidades trazidas pelo projeto de reforma do Cdigo de Processo Penal a criao da figura do juiz de garantias. Dada a necessidade de neutralidade do operador jurdico durante a realizao de um julgamento, o juiz de garantias passaria a atuar no decorrer da operacionalizao do inqurito, separando as funes de acompanhamento das investigaes e julgamento em primeira instncia, atualmente realizada por um mesmo magistrado. De acordo com o texto aprovado pelo Senado, o juiz de garantias teria como objetivo principal o controle das aes da Polcia Judiciria no decorrer da investigao policial, garantindo a legalidade e o respeito aos direitos

tendncia mundial? a desmilitarizao da polcia! S que infelizmente o lobby da Polcia Militar muito forte, muito maior do que o nosso, ento eu acredito que jamais vai ocorrer essa unificao, que, para mim, seria o mais correto, em virtude desse lobby, em especial da Polcia Militar. No que ns da Polcia Civil no tenhamos interesses contrrios unificao, tem muitos policiais civis que no querem porque muitos delegados em havendo unificao acreditam que ns vamos perder espao de abrangncia jurdica, s que eu no penso assim, ns temos que ser cabea mais aberta, e a Polcia Militar no quer perder algumas garantias que tem graas a ser Polcia Militar. Mas o correto seria a unificao, porque duas polcias, dois setores de inteligncia, tu vai num local de crime hoje tem dez policiais militares e cinco policiais civis, o que for colhido por eles de informaes no vai chegar at ns e o que a gente colhe no chega a eles, muitas informaes que chegam para ns seriam importantes para o trabalho deles, e muitas informaes que chegam para eles seriam muito bem utilizadas para nossa investigao, ento nessa troca de informaes se perde muito, poderia ter um prdio s com as duas polcias unificadas, o ideal seria a unificao. Eu vou dar a minha opinio, eu acho que tem que unificar. Minha opinio pela unificao das polcias. Essa dicotomia no funciona. Onde eu trabalhei nunca tive problema com a Brigada, eles fazem o trabalho deles e eu fao o meu, e ficamos nos policiando. Mas eu vejo o que, uma coisa eu ter uma experincia pessoal, eu agir assim, o comandante fulano agir assim e tal, e outra coisa as instituies. Se fala hoje em dia a na municipalizao da segurana, se fala no ciclo completo de polcia com as polcias municipais, olha, isso vai ser a pior coisa que pode ter, vrias polcias concorrendo livremente, um vai atrapalhar a investigao do outro, e a ns vamos estar nos matando na rua, um atrapalhando o servio do outro, em razo disso tudo eu vejo que o melhor seria a unificao das polcias uma polcia s. Claro que um segmento vai fazer policiamento, um segmento vai fazer a polcia comunitria, um segmento vai fazer a investigao, coordenados por uma pessoa s, e a tem acesso normal a tudo isso a e tal.

De maneira geral, os delegados apontam dificuldades para a investigao criminal que seriam oriundas da estrutura legal e da falta de agilidade e compreenso por parte do Poder Judicirio. O discurso articulado por eles acaba por se mostrar contraditrio, pois por um lado identificam essas dificuldades que seriam derivadas da judicializao dos procedimentos de investigao, que teriam de passar pelo crivo do juiz, mas ao mesmo tempo reconhecem que no teria como ser diferente em um Estado Democrtico de Direito3. A questo aparece mais como uma espcie de desabafo pelo fato de que as iniciativas da

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polcia no podem ser tomadas sem a chancela do Judicirio:


Por fim eu diria que uma dificuldade tambm o nosso sistema, que eu sou um crtico do nosso sistema penal, sistema processual da maneira como est posto. A cada dia se verifica mais dificuldades na investigao em razo dessa sistemtica legal, e ali gosto sempre de pontuar com exemplos concretos, a investigao praticamente ela toda judicializada, no se faz nada sem que passe sob o crivo do contraditrio, no, mas a priso em flagrante, tambm, a prova de priso em flagrante vai remeter ao juiz, enfim, vai verificar se ela legal ou ilegal, essa coisa toda, ento at na priso em flagrante tem o crivo do juiz. E o restante, a expedio do mandado de busca e apreenso da res furtiva para materializar depende do judicirio, e a depende muitas vezes, na maioria das vezes foge tua competncia, a tu entra com uma representao no judicirio e leva vinte, vinte e cinco dias para tu receber de volta, e o critrio da oportunidade e convenincia daquela diligncia, muitas vezes se perde por a tambm. O xito da investigao criminal est intimamente ligado celeridade da prestao jurisdicional, mas em funo da judicializao do inqurito, tudo depende do judicirio.

do investigado. O juiz de garantias passaria a ser o operador jurdico com atribuies de decidir sobre a utilizao de medidas de priso preventiva, quebra de sigilo, interceptao telefnica do investigado, etc.

A Constituio Federal de 1988 determina, em seu Art. 129, inciso VII, que o Ministrio Pblico realize o controle externo da atividade policial, na forma definida pela legislao complementar, incluindo-se nesse mbito o acompanhamento de todos os estgios da atividade policial, o exame de documentos e procedimentos relacionados com as investigaes e a denncia dos casos de crimes, abusos e violaes praticados contra os direitos individuais. No Rio Grande do Sul, essa atribuio foi regulamentada pela Lei Complementar 11.578/2001. No entanto, at hoje essa atribuio no vem sendo desempenhada da forma que se esperaria, tendo em vista a importncia da atividade de controle externo da polcia e a vocao institucional do Ministrio Pblico, enquanto rgo independente em relao ao Poder Executivo para o exerccio deste controle. Conforme Lemgruber, Musumeci & Cano, em pesquisa publicada no ano de 2003 sobre o tema,
Na prtica, porm, essas vastas atribuies de direito nunca foram exercidas de fato, salvo em casos isolados, representados por clulas ativistas dentro de alguns Ministrios Pblicos estaduais, que direcionam esforos especficos para a reduo da violncia e dos abusos cometidos pela polcia. Comparado sua incisiva atuao como fiscal da lei em outros setores da administrao estatal, sobretudo monitorando e denunciando casos de corrupo, o desempenho do Ministrio Pblico no controle externo das polcias e no combate violao de direitos humanos at
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hoje ficou muitssimo aqum do papel que a Constituio de 1988 lhe conferiu como, alis, seus prprios integrantes reconhecem amplamente. (LEMGRUBER, MUSUMECI & CANO, 2003, p. 123)

Segundo eles, haveria dois problemas para o exerccio efetivo dessa funo. O primeiro seria a dificuldade de precisar o prprio conceito de controle externo, o que faz com que a maioria dos promotores interprete a sua funo de forma minimalista, limitando-se reviso tcnica das evidncias apresentadas nos inquritos. De outro lado, a hostilidade das polcias, especialmente a Civil, frente interferncia do Ministrio Pblico, vista como afronta autoridade policial. Ambas as questes foram constatadas no decorrer da pesquisa. De um lado, buscando obter informaes junto ao Ministrio Pblico quanto ao exerccio do controle externo, fomos encaminhados a uma promotoria especfica, com quatro promotores, que teria essa atribuio em Porto Alegre. Como se v, o trabalho visto como especializado e no como uma prtica que deveria ser levada frente por todos os integrantes da instituio. O promotor que nos recebeu falou das dificuldades para o exerccio das atividades da promotoria, a falta de estrutura, a resistncia da polcia. No entanto, quando tentamos obter algum dado mais concreto do trabalho realizado pela promotoria, em dezembro de 2008, nos foi dito que o relatrio referente ao ano de 2007 ainda no havia sido concludo e que estariam aguardando a concluso do relatrio do ano de 2008, para encaminhar ambos Procuradoria de Justia. Em abril de 2009, entramos em contato com a Procuradoria e a informao recebida que, at aquele momento, no havia nenhum relatrio produzido a respeito do controle externo. Nas entrevistas realizadas com os delegados de polcia, identifica-se a confuso em relao ao que seria o controle externo exercido pelo MP. No trecho a seguir transcrito, o respondente reclama da falta de uma integrao maior do Ministrio Pblico com a polcia no momento da investigao.
Eu ressinto muito com relao especificamente ao Ministrio Pblico, eu vejo que ele teria que trabalhar mais integrado com a polcia, essa necessidade eu vejo, mas integrado no sentido de o Ministrio Pblico fazer o trabalho dele e ns o nosso, eu vejo hoje promotor que quer dar murro na porta, utilizando literalmente a expresso, enquanto ele poderia participar da investigao aqui no departamento de especializada, repassar l para o promotor da causa, enfim, mandado de busca, mandado de interceptao, fazendo a parte dele. Eu vejo aqui que a gente termina, finaliza investigaes, poderia buscar depois a questo da lavagem de dinheiro, mexer no bolso do criminoso, que a sim tu aniquila com a organizao, e isso no vai nunca frente, e ns no somos pagos pra isso, ns

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vamos voltar quilo, continuar fazendo o nosso trabalho, ento eu vejo que se esse trabalho nascesse integrado, cada um fazendo a sua atribuio e tal, eu vejo um maior sucesso ao final da investigao e um maior sucesso para a sociedade como um todo.

4. Problemas e Precariedades da Estrutura Policial o caso do Rio Grande do Sul


A falta de um oramento prprio e a insuficincia de recursos para o trabalho da polcia so apontadas pelos policiais como a principal explicao para o trabalho deficitrio e pautado pela resposta reativa s ocorrncias imediatas, sem que haja um mnimo de planejamento. Como no h planejamento, h uma grande insegurana no trabalho: nunca se sabe se ser possvel concluir uma investigao e as relaes de confiana entre os colegas que garantem alguma previsibilidade na rotina de trabalho. A polcia no tem destinao oramentria prpria ( vinculada Secretaria da Segurana Pblica, que tem de manter o IGP, Polcia Civil, Brigada Militar e SUSEPE). Alm do recurso ser insuficiente, tambm reconhecida, por muitos policiais, a m administrao dos gestores (diretores, chefes de polcia), que contribui para a falta de condies de trabalho. Sobre a falta de um planejamento mais amplo e de comunicao entre os gestores e os policiais que atuam na ponta, assim manifestou-se um dos delegados entrevistados:
Embora seguidamente eu abra os jornais e l est dito que tantos recursos foram entregues na segurana pblica, esses recursos no chegam at ns, na verdade hoje eles compram um nmero x de coletes, mandam, s que no sabem a necessidade mesmo, do que precisa, cada setor da polcia, cada rgo da polcia. O DEIC deveria ter um aparelhamento diferenciado do que outros setores tm, ns temos outro tipo de trabalho, s que no feito, ou seja, feito na forma do balaio, se adquire tantas viaturas, s que no se sabe se aquela viatura necessria para ns. Duas semanas atrs, ns precisvamos cumprir um mandado de busca num stio em Canela e no tnhamos um veculo apropriado para entrar naquela situao de estrada, e no tinha, ns tivemos que pedir para um empresrio uma caminhonete. (...) Em 2005, o DEIC fez um pedido de compra de armamento, pediu fuzil 556, que o mais apropriado para se utilizar dentro de uma viatura, que um fuzil menor, com coronha retrtil, fuzil apropriado pro tipo de trabalho que a gente desenvolve. Pasmem, nos foi comprado um outro tipo de fuzil, ou seja, infelizmente eles compram o que est mais barato, o que convm para eles, menos o que realmente ns
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precisamos. Ento assim, h uma ilha que separa a Secretaria dessa ponta da atividade fim da polcia, que muitas vezes no existe, no meu juzo, nenhuma relao, um contato, uma troca de informaes de necessidade e tal, eu nunca sentei para conversar com algum da Secretaria.

A demanda administrativa nas prprias delegacias tambm destacada por um dos delegados entrevistados:
A questo dos recursos materiais, como viaturas, manuteno, a a administrao de uma delegacia de polcia ela tira, se fosse s investigao iria ser uma maravilha, mas a administrao da delegacia como um todo, falta isso falta aquilo, a administrao de pessoal dentro de uma delegacia, a administrao de um prdio, faltou gua, faltou luz, quebrou ali tem que trocar e tal, e no se tem recursos financeiros para fazer frente a essas demandas dirias, ento tudo acaba atrapalhando tambm a investigao, no tem relao direta mas tem relao, tambm uma dificuldade.

Levando em conta o nmero total de delegados previstos, em torno de 600 para todo o estado do Rio Grande do Sul, formalmente o dficit em abril de 2009 era de 157 delegados. Com relao carncia de pessoal, assim manifestou-se um dos delegados entrevistados:
Bom, vrias so as dificuldades que ns enfrentamos para realizar a investigao criminal. A primeira delas no poderia deixar de ser diferente so as nossas carncias, dentro das carncias listando numa ordem, a primeira delas nosso maior problema questo de pessoal, nmero insuficiente de servidores, isso uma coisa que pblica, notria, todo mundo sabe, enfim, mas no se consegue sequer deter essa reduo, hoje ns temos a Polcia Civil do Rio Grande do Sul, cinco mil e seiscentos servidores, em 1980 ns tnhamos seis mil e quatrocentos. Hoje, sem conseguir, da populao de sete milhes de habitantes, hoje onze milhes e meio, ns temos menos servidores sem falar a no que cresceu a criminalidade, enfim, uma srie de outras coisas e outros fatores que contribuem para o crescimento da criminalidade, da violncia, enfim, nosso maior problema esse.

A influncia de critrios polticos na gesto da segurana pblica, como um todo, e da Polcia Civil, em particular, veio tona quando, em janeiro de 2009, ocorreu a mudana da chefia de polcia. Na viso dos policiais e da prpria mdia, o fato teria sido motivado pelo fato de que o Chefe de Polcia no deu andamento ordem da governadora para cortar o ponto de funcionrios grevistas; instaurouse um clima de insegurana e apreenso, aumentando a desmotivao dos policiais, j que no sabiam at quando permaneceriam em suas funes. Um dos delegados entrevistados manifestou-se a respeito do fato:

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Isso a arcaico, um absurdo a forma que ocorre hoje a troca de chefia, primeiro, no h uma continuidade nas polticas de segurana, nos projetos, na verdade o cara assume a chefia mas no sabe at quando vai ficar. E ele trocado ao bel prazer do governo do Estado, ento isso muito ruim, para ns que estamos na ponta ns no temos segurana, ns no sabemos o que vai acontecer, o Chefe de Polcia na verdade um homem de confiana da governadora e no da instituio, ento muito complicado trabalhar dessa forma, e isso que justifica nossos pleitos, a promoo, essa forma que feita a escolha e a troca de chefia ela impede toda essas coisas que eu te falo, a promoo, compra de material, necessidade de um setor ou outro que deveria ser atendido e que o chefe tem essa conscincia mas no consegue impor essa vontade, porque quem decide tudo o governo do estado, poucos, meia dzia do governo do estado, ento tudo muito complicado, toda a base da instituio vive uma insegurana tremenda, no h projeto, que eu digo que eu vejo em outras instituies, onde h projetos a longo prazo. O Francisco Mallmann ex-secretrio da segurana, que delegado federal, com todos os defeitos dele ele tinha uma grande qualidade, ele sabia que s ia mudar a cara da Polcia Civil se houvesse planos, projetos de aquisio de delegacias padro, tudo isso, viaturas boas, armamentos, efetivo maior, essas coisas bsicas. Ele tinha projetos, enquanto ele ficou basicamente ele se preocupou com o projeto, e hoje a polcia colhe ainda os projetos que ele fez, s que at ele, seja antes, seja depois, no teve respaldo. E a realidade nossa que a gente v h muito tempo a ausncia de projetos, hoje a poltica de segurana no chega at ns.

H um reconhecimento generalizado entre os policiais civis gachos de que os cargos so ocupados dentro da Polcia Civil apenas em um primeiro momento respeitando o carter de nomeao por concurso pblico, mas logo em seguida so os acordos e os interesses polticos que determinam as funes, as tarefas, a valorizao ou no do agente. Segundo um dos policiais entrevistados informalmente, se prender um deputado hoje, amanha no acorda. Ms passado houve a priso do filho de um secretario de Estado e a Delegacia quase veio abaixo, com presso poltica de todos os lados; em maro com certeza trocam o comando da Delegacia. A interferncia de interesses polticos sabidamente afeta os resultados da investigao criminal. Comentando o problema das escutas telefnicas, um dos delegados entrevistados critica a gesto do Guardio pela Secretaria de Segurana Pblica, dando a entender que a mesma seria um rgo poltico e que o sistema deveria estar diretamente nas mos da polcia, denotando, ainda, uma dificuldade de admitir a subordinao da atividade policial ao Poder Executivo:
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Ns temos um problema muito srio com relao interceptao telefnica, com o advento da telefonia mvel celular, uma popularizao da telefonia mvel celular, essa ferramenta da interceptao telefnica a coisa mais importante que a investigao criminal moderna tem, em termos de Brasil, eu estou absolutamente convencido disso a. Bom, ento ns temos que utilizar essa ferramenta, mas a ferramenta no esta disposio da Polcia Civil, est disposio da Polcia Civil mas quem gerencia essa ferramenta no a Polcia Civil, a Secretaria de Segurana Pblica, que ao nosso ver isso uma coisa que no se concebe sob hiptese alguma, porque a secretaria um rgo poltico, partidrio, ento como que uma ferramenta dessa ordem vai estar dentro de um rgo poltico? E mais, eu vejo que no s a Polcia Civil mas at mesmo, at bem pouco tempo, nem sei se j est funcionando, mas eu sei que o Ministrio Pblico adquiriu um Guardio, mas o Ministrio Pblico dependia tambm do Guardio da Secretaria de Segurana Pblica, ou seja, um rgo poltico. Se o Ministrio Pblico estivesse investigando e via de regra o segundo andar da sociedade, o colarinho branco e tal o poder poltico estava sabendo quem que ele estava escutando, quem que estava investigando, ento eu vejo que isso uma dificuldade por demais, at frustrante.

Quanto produo do inqurito policial, uma das dificuldades apontadas por vrios policiais a desconfiana das pessoas, que deixam de depor por medo de represlias na comunidade onde moram. Os prprios delegados reconhecem a incapacidade da polcia para oferecer a devida proteo s testemunhas em caso de necessidade:
No h o que fazer. tirar a pessoa de circulao at que termine o inqurito e depois dizer at logo, muito obrigado. A polcia no funciona como nos filmes. No h como garantir a segurana de quem est sendo ameaado.

Alm disso, o volume de ocorrncias e inquritos muito superior capacidade operacional da Polcia. Os que tm indcio de autoria (maior probabilidade de soluo) ou que tm muita presso poltica/miditica so os atendidos. Os trechos acima reproduzidos do conta, entre outras coisas, dos dilemas institucionais, da crise do modelo e dos problemas de precariedade de pessoal e estrutura em que se encontra a Polcia Civil do Rio Grande do Sul. Anos de incompetncia gerencial, desmandos administrativos, ingerncia de interesses polticos na gesto da segurana pblica, fizeram com que a instituio se encontre hoje em uma situao de penria e precariedade. Nesse contexto, alguns policiais se empenham para cumprir da melhor forma suas atribuies, enquanto outros se aproveitam da falta de condies de trabalho e de controle para fazer o mnimo possvel, aguardando a aposentadoria ou preparando-se para

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um concurso que garanta melhores condies de trabalho. Diante da precariedade de meios, boa parte das previses legais que estabelecem os procedimentos a serem realizados durante o inqurito policial no so seguidos, tendo como justificativa a necessidade de lidar com as dificuldades cotidianas e responder demanda imediata. Tal como colocado, o modelo do inqurito policial no contribui para o equacionamento das dificuldades, pois refora um perfil burocrtico e bacharelesco em detrimento das atividades de investigao policial. Diante da alegao de que o problema seria a falta de estrutura, constata-se que, ainda que a estrutura fosse mais adequada, se poderia questionar o modelo atual pelas apontadas e verificadas dificuldades de integrao entre as polcias e destas com os demais rgos do Sistema de Justia Criminal. A pesquisa no interior de instituies corporativas como a Polcia Civil se depara permanentemente com interesses particularistas que, muitas vezes, se opem possibilidade de uma reforma mais ampla. No entanto, tal a situao da Polcia Civil gacha em termos de precariedade estrutural e falta de reconhecimento pblico, que acreditamos haver hoje, no interior da instituio, uma abertura para a reflexo e o debate a respeito de possveis mudanas. Foi o que se constatou ao ouvir os policiais a respeito da estrutura das polcias, assim como sobre a ausncia de um controle efetivo por parte de quem tem a atribuio constitucional para exerc-lo. A investigao sobre a Polcia Civil, no mbito das cincias sociais, vem avanando no Brasil, viabilizada pelos 21 anos de democracia que marcam esse perodo da histria brasileira. J tempo de avanar para alm das constataes e, em parceria com gestores pblicos comprometidos com as necessrias reformas e policiais que compreendem a importncia de suas atribuies para a construo de uma sociedade verdadeiramente democrtica, definir os contornos de uma nova polcia, a servio do esclarecimento dos fatos e da garantia dos direitos fundamentais. Para tanto, estrutura e formao policial que rompam com uma cultura institucional construda em meio precariedade e ao descontrole ainda so fundamentais, mas necessrio, tambm, repensar as relaes institucionais entre as polcias e destas com o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio e redefinir as atribuies de cada um desses rgos no sentido do aperfeioamento dos mecanismos de apurao e processamento dos eventos criminais. Abstract: This article first discusses the model of pre-processual investigation procedure adopted in Brazil aimed at strengthening a bureaucratic and scholastic profile rather than the activities of police investigation. We discuss institutional relationships established between the civil police and other institu
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tions of public security system and criminal justice, and concludes that lack of systemic integration between different areas of Criminal Justice has just to multiply the sources of tension between their agents, and undermines the efficiency of the system as a whole. Finally, we present excerpts from interviews with Police Officers working in the city of Porto Alegre - RS, in order to understand the perceptions of these operators in the criminal justice system about the dilemmas faced in the production of investigation, both in relation to other institutions and about the precariousness material and human evidences in the civil police in Rio Grande do Sul. Keywords: Police Inquiry, Criminal Investigation, Police Officers, Criminal Procedure.

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